POJĘCIE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Termin finanse wywodzi się ze średniowiecznej łaciny od czasownika finire. Czasownik finire został zniekształcony na finare a następnie przekształcił się w finatio, co oznaczało początkowo orzeczenie sądowe kończące spór, później oznaczał kwotę pieniężną ustaloną tym orzeczeniem. Następnie finatio przekształciło się w financia.

Pod koniec średniowiecza termin finanse był wiązany tylko z operacjami pieniężnymi. Początkowo oznaczał operacje nieuczciwe, ale z biegiem czasu stracił to pejoratywne znaczenie.

Od czasów późnego średniowiecza termin finanse jest już związany wyłącznie z operacjami pieniężnymi, oznacza zatem stosunki ekonomiczne związane z pieniądzem. Nie wszystkie jednak zjawiska wiążące się z pieniądzem zaliczamy do finansów lecz tylko te, które wiążą się z przepływem środków pieniężnych od jednych podmiotów do drugich (pieniądz w ruchu). Nie zalicza się do finansów tych zjawisk, w których pieniądz jest statyczny, np. pełni rolę miernika wartości, a więc np. nie zalicza się do finansów zagadnień ustalania cen.

Operacje pieniężne zaliczane do finansów doktryna na ogół dzieli na dwa rodzaje, są one związane:

1. Z pozyskiwaniem środków pieniężnych.

2. Z podziałem, rozdysponowaniem środków pieniężnych na różne potrzeby.

Działalność taką prowadzą różne podmioty:

• osoby fizyczne (choć w warunkach ekonomicznych mówi się o gospodarstwach domowych)

• osoby prawne (w tym np. podmioty gospodarcze, stowarzyszenia)

• podmioty prawa publicznego (to takie podmioty, które dzierżą władzę, sprawują ją- są to np. państwa, jednostki samorządu terytorialnego, organizacje międzynarodowe i ponadnarodowe)

Finanse publiczne oznaczają wszelkie operacje z udziałem środków pieniężnych dokonywane przez podmioty publiczne.

Termin finanse publiczne jest od pewnego okresu czasu definiowany w prawie polskim. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. - obecnie obowiązującej - także jest zawarta definicja finansów publicznych. Zgodnie z art. 3 tej ustawy finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem.

Chodzi o procesy takie jak:

1. Gromadzenie dochodów i przychodów publicznych.

2. Wydatkowanie środków publicznych.

3. Finansowanie potrzeb pożyczonych budżetu państwa.

4. Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne.

5. Zarządzanie środkami publicznymi, np. ich lokowanie na rachunkach bankowych

6. Zarządzanie długiem publicznym, np. zaciągnięcie długu, spłata raty

7. Rozliczanie z budżetem UE, np. płacenie składek

W Polsce międzywojennej odpowiednikiem współczesnego terminu finanse publiczne był termin skarbowość- miał on jednak szerszy zakres znaczeniowy. Oznaczał nie tylko operacje pieniężne, ale także gospodarkę niepieniężną, naturalną prowadzoną przez te podmioty (np. zarządzanie przedsiębiorstwami publicznymi). Jurydycznym odpowiednikiem skarbowości było prawo skarbowe.

Do początku lat 50. XX w. w Polsce dominowała terminologia związana z terminem skarbowość. Stara terminologia nie została jednak całkowicie wyparta mamy np. prawo karne skarbowe, urzędy i izby skarbowe

• CECHY CHARAKTERYSTYCZNE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Charakteryzując finanse publiczne warto wskazać na 6 istotnych cech:

1. W stosunkach z zakresu finansów publicznych zawsze przynajmniej jeden podmiot jest podmiotem publicznym, jest wyposażony w atrybut władzy publicznej.

2. Stosunki z zakresu finansów publicznych są na ogół oparte na zasadzie władztwa i podporządkowania. Podmiot publiczny ma możliwość władczego kształtowania sytuacji prawnej innego podmiotu, ten podmiot jest podporządkowany.

3. Finanse publiczne są związane z realizacją interesu publicznego, a nie interesu indywidualnego. Mają służyć dobru wspólnemu. (pozwala to odróżnić finanse publiczne od prywatnych, gdzie liczy się interes indywidualny, głownie zysk)

4. Finanse publiczne charakteryzuje wysoki stopień reglamentacji prawnej. Liczne ustawy, przepisy, akty wykonawcze normują zagadnienia poboru różnych dochodów czy sposoby wydatkowania środków publicznych. Reglamentacja ta przybiera postać nie tylko norm wynikających z aktów prawnych, ale znajduje także odzwierciedlenie w licznych planach finansowych.

5. Finanse publiczne maja mieć zarówno charakter scentralizowany (finanse państwa), jak i zdecentralizowany (finanse gmin, powiatów, województw).

6. Wielkość zasobów, którymi dysponują podmioty publiczne- są one nieporównywalnie duże w porównaniu do zasobów podmiotów prywatnych. (cecha ta ma znaczenie dla gospodarki całego państwa- gospodarka finansowa pojedynczego podmiotu nie ma większego znaczenia dla sytuacji gospodarczej kraju, ale fundamentalne znaczenie mają np. budżety podmiotów publicznych)

• FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Przez funkcje finansów publicznych rozumie się skutki, efekty działania finansów publicznych.

W naukach ekonomicznych wyróżnia się 3 rodzaje funkcji finansów publicznych:

1. Funkcję redystrybucyjną

2. Funkcję stymulacyjną

3. Funkcję kontrolną

FUNKCJA REDYSTRYBUCYJNA

Polega na przenoszeniu wartości ze sfery produkcyjnej do sfery nieprodukcyjnej. Zwaną inaczej niekiedy funkcją rozdzielczą.

Pobiera się środki głównie ze sfery produkcyjnej (głównie podatkami) i przeznacza na zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty (czyli np. na bezpieczeństwo wewnętrzne, ochronę przed klęskami żywiołowymi)

FUNKCJA STYMULACYJNA

Polega na tym, że przy pomocy gromadzenia i wydatkowania dochodów publicznych chce się zachęcić/zniechęcić podmioty prywatne do określonych rodzajów aktywności społecznej, zgłasza gospodarczej. Nazywaną niekiedy funkcją interwencyjną.

FUNKCJA KONTROLNA

Polega na tym, że poprzez rejestrację i ewidencję różnych zjawisk finansowych uzyskuje się istotne informacje o stanie gospodarki państwa

Finanse publiczne i prawo finansowe - wykład 2 2009-11-17

EWOLUCJA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Dawno, dawno temu w odległej galaktyce…

Z historii wiemy, że ludzie od zarania żyli w pewnych wspólnotach. Początkowo były to wspólnoty plemienne, ale po pewnym okresie czasu pojawiło się państwo, będące szczególnym sposobem organizacji życia zbiorowości. Państwo zaczęło zaspokajać pewne potrzeby zbiorowe, których
nie można, ze względu na ich charakter, zaspokajać indywidualnie. Na pokrycie ich potrzeb zbiorowych potrzebne były pewne środki. Owe środki pierwotnie występowały w postaci świadczeń
o charakterze naturalnym, rzeczowym bądź osobistym. Wraz z pojawieniem się pieniądza
i gospodarki towarowo-pieniężnej świadczenia rzeczowo-naturalne były wypierane przez świadczenia pieniężne. W państwach niewolniczych (starożytnym Egipcie, państwach greckich, starożytnym Rzymie) cechą charakterystyczną finansów tych państw było to, że środki na pokrycie potrzeb zbiorowych były czerpane od podmiotów zewnętrznych. Były to środki pochodzące przede wszystkim z wypraw wojennych, a więc z majątku, który dało się przejąć, zagrabić od społeczeństw obcych. Później były to także daniny od tzw. sprzymierzeńców, od ludów podbitych. Państwa starożytne były w istocie państwami pasożytniczymi - utrzymywały się ze środków społeczeństw obcych. W miarę upływu czasu środki te przestały wystarczać. Zwrócono się wówczas w kierunku własnego społeczeństwa - zaczęto pobierać świadczenia od własnych obywateli. Początkowo były to świadczenia dobrowolne, takie jak np. organizowanie igrzysk, budowa okrętów przez określonych właścicieli, albo piastowanie urzędów publicznych na własny koszt. Z czasem te świadczenia dobrowolne zanikają, wypierają je świadczenia przymusowe. Początkowo świadczenia te mają charakter świadczeń nadzwyczajnych, pobieranych na ważne w danym momencie potrzeby,
np. wojenne. Z czasem jednak świadczenia przymusowe utrwalają się i stają się świadczeniami zwyczajnymi - regularnie pobieranymi od własnych obywateli. Początkowo świadczenia pobierane przez państwa niewolnicze miały charakter świadczeń naturalnych, ale pod koniec tej epoki tej formacji społeczno-gospodarczej (pod koniec niewolnictwa) mamy do czynienia z rozwiniętymi świadczeniami pieniężnymi. Istnieją już rozbudowane systemy podatkowe. W starożytnym Rzymie znany był już podatek dochodowy, a także spadkowy (zaniknęły w formacji feudalnej, na rzecz powrotu do gospodarki naturalnej). Państwa niewolnicze przeznaczały gromadzone środki głównie na wyprawy wojenne, ale także w pewnym zakresie na utrzymanie administracji ówczesnych państw, budowę dróg i różnych urządzeń infrastruktury technicznej, jak akwedukty, fora, czy organizację niektórych igrzysk. W momencie, w którym państwo czerpie środki powszechnie od własnego społeczeństwa, kończy się ta formacja społeczno-gospodarcza. Stąd to zastrzeżenie na początku,
że główne dochody państw niewolniczych pochodziły z państw obcych.

W następnej formacji społeczno-gospodarczej, w państwach feudalnych, rozwinięta we wcześniejszej formacji gospodarka pieniężna zanika. Następuje powrót do gospodarki naturalnej. Państwa tej formacji pozyskują świadczenia głównie w 2 formach: świadczenia płynące z tzw. domen oraz
z regaliów. Państwa feudalne są zbudowane hierarchicznie - na szczycie drabiny feudalnej stoi monarcha, utożsamiany z państwem. Do monarchy należy cała ziemia w państwie - bądź bezpośrednio, bądź pośrednio. Ziemia należąca bezpośrednio do monarchy to tzw. domeny. To
z domen płyną świadczenia na pokrycie potrzeb zbiorowych, przeważnie w postaci naturalnej
i osobistej. Źródłem dochodów pieniężnych domeny stały się dopiero pod koniec średniowiecza,
po odrodzeniu się pieniądza. Drugie źródło świadczeń otrzymywanych przez ówczesne państwa to tzw. regalia. Są to przysługujące wyłącznie monarsze uprawnienia gospodarcze. Znane są takie regalia jak: regale sądowe, drogowe, rzeczne, mennicze, górnicze, czy znienawidzone mocno przez ludność francuską regale solne (była to jedna z przyczyn wybuchu Rewolucji Francuskiej; król miał wyłączne prawo do wydobywania i rozprowadzania soli). Od … średniowiecza ponownie odradza się pieniądz (najpierw w miastach) i świadczenia naturalne są szybko wypierane przez świadczenia pieniężne. Panujący wyzbywają się dużej ilości domen - dużą ich część nadają zasłużonym wojownikom
w drodze nadania przywilejów. Świadczenia płynące wcześniej z domen są zastępowane najpierw przez czynsze, płacone w pieniądzu, a potem przez podatki, gł. podatki od gruntów. Środki pozyskiwane przez państwa feudalne były przeznaczane głównie na potrzeby monarchy, utrzymanie jego dworu oraz na potrzeby wojskowe. Pod koniec tej formacji są także częściowo wydawane
na manufaktury państwowe.

Następna formacja społ.-gospodarcza to kapitalizm. Finanse podmiotów publicznych w ramach tej formacji kształtują się w zasadniczo różny sposób, w zależności od tego, czy jest to etap wczesnego kapitalizmu, kapitalizmu wolnorynkowego, czy jest to późniejszy etap - okres interwencjonizmu gospodarczego. W okresie pierwszym kapitalizmu wolnorynkowego państwo wyzbywa się resztek domen i tworzonych pod koniec średniowiecza, w okresie tzw. merkantylizmu, przedsiębiorstw.
W tym okresie najszersze pole działania ma kapitał prywatny. Gospodarka tych państw jest w pełni gospodarką pieniężną. Dominującą doktryną ekonomiczną tego okresu jest liberalizm gospodarczy. Zgodnie z założeniami tej doktryny państwo nie prowadzi działalności gosp. ani nie ingeruje
w działalność gosp. podmiotów prywatnych. Podstawowym mechanizmem regulującym procesy gosp. jest rynek. Panuje w pełnym zakresie wolna konkurencja. Państwo pełni jedynie, jak zwykli mówić ekonomiści liberalni, rolę „stróża nocnego”. Stanowi prawo i egzekwuje jego wykonanie. Głównym źródłem dochodów podmiotu publicznego w tym okresie stają się podatki. Od tego czasu mówi się, że państwo jest państwem podatkowym. To podkreślenie jest istotne ze względu na następną formację państw socjalistycznych, gdzie kształtowały się zasadniczo różnie. Z czasem wykształca się instytucja budżetu państwa i w związku z tym gospodarka finansowa państw jest prowadzona głównie poprzez budżet. Zadania państw ówczesnych były zadaniami bardzo wąskimi. Państwo dokonywało wydatków, gł. o charakterze administracyjnym. Były to więc wydatki
na administrację państwową, bezpieczeństwo wewnętrzne (wymiar sprawiedliwości, policja)
i bezpieczeństwo zewnętrzne (wydatki militarne). O budżetach państw kapitalizmu wolnorynkowego mówiło się, że są budżetami administracyjnymi. W okresie wolnej konkurencji pojawia się obok państwa, na szerszą skalę, samorząd terytorialny - a więc drugi z podmiotów publicznoprawnych występujących obok państwa. Samorządy prowadzą samodzielnie własną działalność finansową
w oparciu o własne budżety.

Pod koniec XIX w. i na początku wieku XX mamy do czynienia z potężnymi kryzysami gospodarczymi towarzyszą im bardzo liczne, głębokie konflikty społeczne. Nierówny podział bogactwa i istnienie ogromnych obszarów nędzy, ubóstwa powodują, że rozwijają się związki zawodowe, pojawiają się partie polityczne i rodzi się nowa koncepcja społeczno-ekonomiczna. Wykształca się doktryna interwencjonizmu państwowego. Wraz z tą doktryną rozpoczyna się nowy okres kapitalizmu, okres interwencjonizmu gospodarczego. Zgodnie z doktryną interwencjonizmu gosp. rola państwa ulega zasadniczej zmianie. Państwo ma aktywnie oddziaływać na przebieg procesów gospodarczych - ma interweniować w okresach kryzysów gospodarczych, ale nadto ma dbać o równomierny wzrost gospodarczy, równowagę gospodarki. Nadto, państwo ma zapewnić pokój społeczny, nie może przechodzić obok tego obojętnie. Nie ma już zatem miejsca dla państwa pełniącego tylko rolę
„stróża nocnego”. Doktryna interwencjonizmu gosp. spowodowała poważne zmiany w dochodach
i wydatkach państw. Obok wydatków administracyjnych pojawiają się także wydatki publiczne na cele gospodarcze. Państwo przykładowo finansuje, w ramach tzw. robót publicznych, infrastrukturę techniczną, niezbędną dla działalności gospodarczej, a więc buduje drogi, koleje, porty, czy finansuje badania naukowe. Potrzeba finansowania spokoju społecznego powoduje, że pojawiają się wydatki publiczne o charakterze socjalnym: na edukację na poziomie elementarnym, walkę z bezrobociem, czy na finansowanie ubóstwa. Tego typu potrzeby są w pewnym zakresie finansowane ze środków publicznych. Oczywiście dzieje się to stopniowo. Gdyby rynek znów się zaciął, doszło do kryzysu gosp., upadły przedsiębiorstwa prywatne, to państwo jest odpowiedzialne za naprawę. Rozszerzone zadania państwa wymagały znacznie większych dochodów niż dotychczas. Wzrastają zatem obciążenia podatkowe, pojawiają się rozbudowane systemy podatkowe, ale nadto państwo na dużą skalę zaczyna korzystać z dochodów o charakterze zwrotnym - z pożyczek, kredytów bankowych,
czy obligacji. W tym okresie czasu bardzo często budżety państwa są uchwalane z deficytami budżetowymi. Zobowiązania publiczne, dług publiczny rośnie w bardzo szybkim tempie.
W tym okresie, zwłaszcza po I Wojnie światowej pojawiają się organizacje międzynarodowe, jak choćby Liga Narodów, które przejawiają własną działalność finansową - to trzeci podmiot publ. obok państwa i samorządu, którego własną działalność finansową.

Zasadniczo inaczej kształtowała się gospodarka finansowa państw socjalistycznych. W odniesieniu do tych państw najistotniejsze wydają się być dwie cechy dotyczące ich ustroju. Po pierwsze: upaństwowienie szeroko rozumianej działalności gospodarczej i działalności niektórych innych sfer. Po drugie: planowanie działalności gosp. i finansowej. W państwach socjalistycznych państwo jest wszechobecne - prowadzi działalność gosp. poprzez przedsiębiorstwa państwowe, specjalne podmioty powołane wyłącznie do prowadzenia tej działalności. Działalność gosp. niepaństwowa występuje w bardzo wąskim zakresie, gł. jako działalność spółdzielcza. Prywatna działalność gospodarcza nie jest w zasadzie prowadzona, bądź prowadzona jako działalność rzemieślnicza,
w bardzo wąskim zakresie. Państwo preferuje działalność własnych podmiotów gospodarczych, przedsiębiorstw państwowych. /W Polsce sytuacja była o tyle nietypowa, że nie udało się u nas
w pełni znacjonalizować rolnictwa./ Tolerowaną własnością była własność spółdzielcza, istniejąca
na niewielką skalę. Wszystkie banki w państwach socjalistycznych były bankami państwowymi. Wyłącznie państwowe były również towarzystwa ubezpieczeniowe (w Polsce PZU i Warta). Państwowe były również wszystkie typy szkół, przedszkola, żłobki, kina, teatry - wszystko ci się dało, nie tylko w zakresie szeroko rozumianej działalności gospodarczej. Druga cecha polegała na tym,
że cała działalność państwa, przedsiębiorstw, instytucji ubezpieczeniowych, banków państwowych
- była planowana. Istniał rozbudowany system planów. Z jednej strony były to plany typu rzeczowego, plany gospodarcze, a z drugiej strony - rozbudowany system planów finansowych.
A więc obok budżetu państwa - podstawowego planu finansowego państwa - istniał np. plan kredytowy, plan kasowy (dot. przepływów środków finansowych), plany finansowe przedsiębiorstw państwowych, banków, itp. Były podstawowym instrumentem działania państwa. Zamieszczone
w nich wielkości miały charakter wiążący, zamieszczone w nich zadania musiały być wykonane.
W państwach socjalistycznych przestał działać rynek, wraz z jego prawami.

Wykład 3 2009-11-24

EWOLUCJA FINANSÓW PUBLICZNYCH (c.d.)

Wracając do naszej historii:

Ustrój tych państw charakteryzował się 2 cechami, które wpływały na kształtowanie ich finansów publicznych. Wszystkie podmioty były państwowe: przedsiębiorstwa, banki, przedszkola, szpitale, itd. Podstawowym instrumentem sterującym działalnością państwa były plany. W państwach socjalistycznych finansowa działalność państwa była prowadzona według 4 różnych systemów:
1) budżetowego, z jego naczelnym planem finansowym budżetu państwa, 2) bankowo-kredytowego, obejmującego działalność wszystkich banków, która była ujęta w ramach planu kredytowego
i kasowego, 3) w ramach systemu finansowego przedsiębiorstw państwowych, które posiadały własne plany rzeczowo-finansowe oraz 4) w ramach planowego systemu ubezpieczeń - państwowe towarzystwa ubezpieczeniowe miały własne plany finansowe. Plany wyparły wolny rynek. Twórcom tego systemu wydawało się, że centralny planista jest w stanie tak zaplanować działalność jednostek państwowych, że będzie ona efektywna - nie będzie powodować marnotrawstwa środków publicznych, które zdarza się w państwach gospodarki rynkowej. Podstawowym instrumentem oceny działania przedsiębiorstw państwowych, jak i innych jedn. państwowych był stopień wykonania planu, a nie rachunek ekonomiczny. Te założenia systemu spowodowały daleko idące zmiany
w dochodach i wydatkach państw socjalistycznych [a jakich by innych :/]. Dochody płynęły głównie
w postaci wpłat od przedsiębiorstw państwowych. Państwo czerpało zatem środki potrzebne
do realizacji zadań państwowych, gł. z własnej działalności gospodarczej. W tych państwach podatki pobierane od ludności, obywateli, bądź od tzw. gospodarki nieuspołecznionej, były bardzo nieduże. Były lata w budżetach państwa, że dochody z podatków szacowały się w kilku procentach wszystkich dochodów budżetowych. Podatki nie są w tym systemie potrzebne, bo państwo utrzymuje się samo, czerpie zyski od własnych podmiotów gospodarczych. Jednakże w państwach tych istniały ogromne obciążenia pośrednie, ciążące na obywatelach. Polegało to na tym, iż państwo poprzez swoje organy ustalało w sposób wiążący ceny dóbr i usług przedsiębiorstw państwowych, a z drugiej strony wysokość płac. Ceny towarów i usług z ekonom. punktu widzenia były zawyżane, a wynagrodzenia (taryfy wynagrodzeń) - zaniżane. Dzięki temu mechanizmowi w przedsiębiorstw państwowych powstawały nadwyżki finansowe, które były potem przejmowane przez państwo w postaci wpłat przedsiębiorstw państwowych do budżetu. Dziś w Polsce niewiele zostało z tego systemu.

Druga istotna zmiana dotyczyła zakresu dokonywanych z budżetu państwa i z innych źródeł,
np. funduszów cenowych. W budżetach tych pojawiają się na ogromną skalę tzw. wydatki gospodarcze, głównie na rzecz przedsiębiorstw państwowych, bądź ich budowę. W niektórych budżetach wydatki gospodarcze osiągają nawet 50% wydatków budżetu państwa. Poprzez budżet redystrybuuje się dochody pobrane od przedsiębiorstw rentownych na rzecz przedsiębiorstw nierentownych. Powstawały nowe kopalnie, huty, itp. O budżetach tych państw zwykło się mówić,
że są budżetami gospodarczymi, z racji tak dużych wydatków gospodarczych. Oprócz tego
w państwach socjalistycznych pojawiła się bardzo duża grupa wydatków socjalnych. To np. wydatki na edukację, bo usługi edukacyjne na wsz. poziomach edukacji były świadczone nieodpłatnie. Wszystkie wydatki musiały być pokryte z budżetu. Wszystkie usługi zdrowotne, publiczne jednostki ochrony zdrowia wciąż opierają się na finansowaniu z budżetu. Były również wydatki na teatry, na finansowanie akcji kulturalnych, wydatki na szeroko rozbudowane stypendia różnego rodzaju, czy też wydatki na tzw. pomoc społeczną, czy też utrzymanie domów dziecka. W żadnych innych budżetach państw wydatki socjalne nie występowały w tak szerokim zakresie, choć jakość usług socjalnych, mówiąc najdelikatniej, nie była najwyższa. Nie było konkurencji, nikt nie mógł zagrozić państwu.

System ten okazał się jednak systemem wysoce nieefektywnym z ekonomicznego punktu widzenia. Wbrew podstawowym założeniom prowadził do ogromnego marnotrawstwa środków publicznych.
Z tego powodu nie wytrzymał konkurencji z systemem opartym o rynek. Do tego w sferze politycznej był systemem totalnie niedemokratycznym. Wraz z potężnymi zmianami, które nastąpiły w Polsce
i w Europie na przełomie lat 80 i 90 ubiegłego wieku, nastąpiło szybkie wycofywanie się
z podstawowych założeń dotyczących tego systemu. A więc poważnie ograniczono, i ogranicza się nadal, aktywność państwa w różnych sferach życia gospodarczego i społecznego. Dokonano
i dokonuje się głębokich przekształceń własnościowych, zwłaszcza w sferze gospodarczej
- prywatyzuje się przedsiębiorstwa państwowe i inne jednostki. Podstawowym regulatorem procesów gosp. ma być rynek, a nie plany do wykonania. Wynika to z artykułu 20 Konstytucji
z '97 roku, który stanowi, iż „społeczna gospodarka rynkowa jest oparta na wolności gospodarczej
i własności prywatnej”. Podstawą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest więc społeczna gospodarka, ale rynkowa, oraz własność prywatna. W państwach współczesnych reformowanych wycofano się
z idei planowania, zwłaszcza planowania działalności gospodarczej. Podstawowymi planami, które są dzisiaj sporządzane, to budżet państwa i budżety samorządowe. Zniknęły wiążące plany finansowe dotyczące banków, towarzystw ubezpieczeniowych, czy przedsiębiorstw. Temu wycofywaniu się
z podstawowych idei charakterystycznych dla państw socjalistycznych towarzyszyły daleko idące zmiany w dochodach i wydatkach publicznych. W przypadku dochodów rozkwitły podatki obciążające obywateli i podmioty gospodarcze. Współczesne polskie budżety państwowe osiągają ok. 90% dochodów z podatków. W roku 1993 uchwalono ustawę o podatku od towarów i usług. Była to pierwsza ustawa, w której wprowadzono podatek obrotowy. Obok dochodów bezzwrotnych, płynących głównie z podatków, pojawiły się także dochody zwrotne w postaci wpływów ze sprzedawanych papierów wartościowych, gł. skarbowych.

Współczesne państwa, w tym Polska, są państwami podatkowymi. Z uchwalanych budżetów,
z chronicznymi, regularnymi deficytami budżetowymi, powoduje wzrost państwowego długu publicznego. W Polsce są trzy „progi ostrożnościowe” długu publicznego. Ostatni jest wpisany w Konstytucji, która mówi, że dług ten nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. W państwach postsocjalistycznych w bardzo szybkim tempie dług publiczny, wynikający przede wszystkim z niedostatecznego ograniczenia rozbudowanych wcześniej świadczeń socjalnych. Chociaż wydatki publiczne są w tych państwach ograniczane, gł. wydatki gospodarcze, ale także wydatki socjalne - to rezygnacja z nich jest zbyt wolna. Łatwiej udało się ograniczyć wydatki, bo dokonano tego poprzez prywatyzację przedsiębiorstw państwowych i inne jednostki. Spotyka się to jednak z oporem jednostek pracowniczych, które doprowadzają do upadków tych przedsiębiorstw. Pojawienie się szkół niepublicznych czy niepublicznej służby zdrowia również na to wpłynęło.
Ale najtrudniej i zbyt wolno ulegają ograniczeniu wydatki socjalne. Stąd wzrost długu publicznego
- bez odpowiedniej redukcji wydatków i spłacenia dotychczasowego długu konieczne jest zaciągnięcie kolejnego.

W państwach wysoko rozwiniętych, poczynając od lat 50 do lat 80 XX w. pojawiła się na szeroką skalę idea „państwa dobrobytu”. Powstała ona pod wpływem ekonomii dobrobytu. Zgodnie z założeniami tej idei, państwo współczesne jest nadal państwem interwencjonizmu gospodarczego, ale główne hasła dotyczą sfery społecznej. Państwo jest odpowiedzialne za jakość życia obywateli, ma zapewnić pełne zatrudnienie, równość szans, oraz szeroką sferę usług i świadczeń socjalnych. To państwo jest odpowiedzialne za zabezpieczenia społeczne - na starość, na wypadek choroby, czy bezrobocia.
To państwo ma zapewnić kompromis między interesami pracodawców i pracowników.
Obok ingerencji gospodarczej ma prowadzić ingerencję społeczną. Pod wpływem tej idei bardzo wzrosły wydatki publiczne, zwłaszcza wydatki socjalne. Aby im sprostać, państwa zaczęły się zadłużać. Budżety państwowe często są deficytowe - mają wysokie deficyty. Podwyżki podatków osłabiają natomiast tempo wzrostu gospodarczego. W ciągu ostatnich lat następuje jednak, przede wszystkim w teorii make znacznie trudniej w praktyce, wycofywanie się z idei państwa dobrobytu. Pod koniec lat 80 i na początku lat 90 ub. wieku zaczęto mówić, operując językiem potocznym, o tzw. zwijaniu państwa dobrobytu - ograniczaniu interwencji społecznej państw. Następuje powrót do polityki liberalnej, pojawia się tak zwany neoliberalizm. Ale w praktyce owo zwijanie państwa dobrobytu napotyka ogromny opór społeczny

Finanse publiczne i prawo finansowe - wykład 4 2009-12-01

PRAWO FINANSOWE

Za siedmioma górami, za siedmioma lasami…

Finanse publiczne Są przedmiotem badań różnych nauk ekonomicznych i prawnych.

Nauki ekonomiczne zajmują się przede wszystkim zjawiskami finansowymi występującymi w rzeczywistości społeczeństwa, zgłasza w gospodarczej. Badają np. związki zachodzące między poziomem opodatkowania a wzrostem gospodarczym, analizują trendy zachodzące w wydatkach publicznych, itp.

Nauki prawne zajmują się przede wszystkim badaniem przepisów prawnych dotyczących finansów publicznych. Działalność finansowa podmiotów publicznych jest regulowana prawem.

Działalność finansowa podmiotów publicznych jest regulowana przez wyjątkowo dużą obszerną liczbę aktów prawnych, dotyczące ja przepisy możemy podzielić na 2 różne grupy.

Pierwsza z nich to przepisy, które dotyczą wyłącznie publicznej działalności finansowej, zostały wydane wyłącznie do obsługi tej działalności. Przykładowo są to przepisy podatkowe, dotacyjne, czy też celne. Te instytucje prawne są wyłącznie związane z podmiotami publicznymi. Dotacje są to świadczenia nieodpłatne, bezzwrotnie wypłacone.

Drugą grupą są przepisy dotyczące nie tylko działalności finansowej, lecz odnoszą się także do innych rodzajów działalności, innych sfer życia społecznego. Takimi przepisami są np. przepisy prawa bankowego, bo przykładowo umowa rachunku bankowego dotyczy zarówno podmiotów publicznych, prowadzących swoje rachunki w bankach, jak i wielu innych podmiotów; albo umowy zawierane przez organ reprezentujący podmiot publiczny z innymi podmiotami, jak np. umowa sprzedaży lub umowa dzierżawy. Dochody i wydatki dotyczące tych umów, związane z nimi, są dochodami bądź wydatkami podmiotów publicznych.

Istnienie tych dwóch grup przepisów normujących kwestie publicznej działalności finansowej rodzi pytanie, które z tych przepisów są przepisami prawa finansowego - wszystkie, czy być może tylko
ich część. Pytanie to generuje kolejne bardzo istotne pytanie - czy przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej pozwalają wydzielić prawo finansowe jako odrębną gałąź prawa, czy istnieją dostateczne przesłanki teoretyczne zezwalające na traktowanie prawa finansowego jako równoprawnej, odrębnej gałęzi prawa.

W odpowiedzi na drugie pytanie, zdaniem części teoretyków nie ma dostatecznych podstaw teoretycznych do wyodrębnienia prawa finansowego w odrębną gałąź prawa. Te przepisy pojawiły się przecież po to, aby zapewnić państwu, samorządowi terytorialnemu i innym podmiotom publicznym, pobór przymusowych świadczeń na ich rzecz, tzw. danin publicznych. Świadczenia te są pobierane przez organy stosujące te same formy działania i metody, co inne organy administracji. Organy te działają na ogół władczo, jednostronnie rozstrzygają, wiążąc drugą stronę stosunku prawnego.
Te przepisy są przede wszystkim przepisami prawa administracyjnego, a nie odrębnej gałęzi prawa. Jedynie za względów pragmatycznych, z uwagi na dużą liczbę tych przepisów, tylko dla potrzeb dydaktycznych wyodrębnia się je pod nazwą „prawo finansowe”.

Zdaniem większości teoretyków istnieją dostateczne przesłanki dla traktowania prawa finansowego jako odrębnej, równoprawnej gałęzi prawa.

Po pierwsze, prawo to ma własny przedmiot badań, są nim przepisy dotyczące publicznej działalności władczej. Jest faktem, że dominującą cechą jest metoda władcza, charakterystyczna dla prawa administracyjnego. Przepisy finansowe mają charakter wtórny, służebny, w stosunku do całej administracji. Pobiera się dochody i dokonuje wydatków publicznych wyłącznie po to, aby administracja mogła wykonywać przypisane jej zadania publiczne. Nie jest ona celem samym w sobie.

Po drugie podkreśla się mocno silne uwarunkowanie ekonomiczne przepisów dotyczących finansów publicznych - przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie są tak silnie uzależnione od przebiegu procesów gospodarczych w państwie. Zwolennicy owego wyodrębnienia prawa finansowego jako gałęzi prawa podkreślają też, że przeciwnicy wyodrębnienia ujmują administrację publiczną w bardzo szeroki sposób. Do prawa administracyjnego zaliczają wszystkie przepisy, które pozostają po wydzieleniu przepisów dot. ustawodawstwa i sądownictwa. Współcześnie pogląd ten dominuje.

Nie ma powszechnej zgody co do zakresu przepisów stanowiących prawo finansów publicznych. Część teoretyków twierdzi, że do prawa finansowego należy zaliczyć wszystkie przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Prawo to obejmuje całokształt norm prawnych regulujących stosunki finansowe. Przy takim ujęciu zakres prawa finansowego jest bardzo szeroki. Część przepisów kładzie się w poprzek różnych gałęzi prawa - są to bowiem przykładowo przepisy prawa karnego skarbowego (już z nazwy widać, że łączą one elementy przepisów skarbowych i karnych).
Najczęściej jednak do przepisów prawa finansowego zalicza się przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej, owej pierwszej grupy przepisów, o której wcześniej była mowa. Zdaniem tych teoretyków jest to dostatecznie obszerny zestaw tych przepisów, co pozwala
m.in. mówić, że jest to odrębna gałąź prawa. Jest jasne, że przepisy prawa finansowego wykazują liczne związki z innymi gałęziami prawa. Istnieją rejony graniczne, a więc takie przepisy, których
nie można jednoznacznie zakwalifikować tylko do jednej gałęzi prawa.

W ostatnich latach w Polsce obserwujemy zawężanie zakresu przepisów zaliczanych do prawa finansowego. Wynika ono m.in. z wycofywania się przez ustawodawcę ze ścisłej reglamentacji niektórych kwestii, np. zniesiono istotną część reglamentacji dotyczącej prawa dewizowego,
albo zwiększono zakres swobody podmiotów niepublicznych w zakresie kształtowania swoich stosunków z bankami. Prawo bankowe stało się bardziej prywatne niż publiczne, chociaż obowiązują niektóre świadczenia publiczno-prawne dotyczące kredytów. Obserwujemy także tendencję
do emancypacji niektórych działów prawa zaliczanych wcześniej do prawa finansowego, dotyczy ona głównie prawa podatkowego. Powszechnie do finansów publicznych zalicza się przepisy prawa budżetowego, kredytu publicznego (zadłużenia publ.). W odniesieniu do państwa i samorządu terytorialnego często zalicza się także prawo podatkowe, choć niekiedy w zróżnicowanym zakresie. Jest problem z zaliczeniem prawa bankowego, w tym przepisów dotyczących emisji pieniądza.
Do prawa finansowego ogólnie zalicza się również przepisy dotyczące gospodarki finansowej przedsiębiorstw państwowych i zakładów ubezpieczeniowych. Zakres prawa finansowego jest zatem określany współcześnie w bardzo różny sposób, ulega on jednak istotnemu ograniczeniu
w porównaniu z jego zakresem ukształtowanym w Polsce powojennej.

Jakkolwiek określimy zakres prawa finansowego, to przepisy tej gałęzi prawa z punktu widzenia funkcji, które pełnią, można podzielić na przepisy prawa materialnego, proceduralnego
i ustrojowego.

Materialne- Pierwsze z tych przepisów regulują prawa i obowiązki o charakterze pierwotnym, związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych. Np. obowiązki podatkowe

Proceduralne- normują zasady postępowania uczestników stosunków finansowych. Owe procedury, reguły postępowania są w prawie finansowym bardzo różnorodne.

1. procedury administracyjne, najczęściej kończące się decyzją, a więc rozstrzygające się władczo. Np. decyzja podatkowa

2. procedury kontrolne, nadzorcze, czy też związane z wydawaniem opinii w określonych sprawach.

3. rozbudowane procedury planistyczne i wykonawcze dotyczące planów finansowych. Np. procedury budżetowe

Ustrojowe- dotyczą organów finansowych i kontroli finansowej. Np. przepisy ustawy o Urzędach i Izbach Skarbowych

Wykład 5i6

PRAWO FINANSOWE (c.d.)

ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO Z INNYMI GAŁĘZIAMI PRAWA

Prawo administracyjne

Prawo finansowe wyodrębniło się z prawa administracyjnego. Obecnie w Polsce związki między tymi dwoma gałęziami prawa kształtują się różnie w zakresie procedur, czyli sposobów postępowania przed organami administracji oraz w zakresie prawa ustrojowego, dotyczącego ustroju organów finansowych i niektórych innych podmiotów wykonujących działania w zakresie finansów publicznych. W przypadku procedur, czyli przepisów dotyczących postępowania przed organami administracji, związki tych dwóch gałęzi prawa kształtują się różnie w zakresie postępowania wykonawczego (egzekucyjnego) oraz w zakresie postępowania jurydycznego.

Jeśli idzie o postępowanie wykonawcze, to jest ono uregulowane w odniesieniu do spraw administracyjnych i spraw finansowych w tym samym akcie prawnym - w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy tej ustawy dotyczą zarówno egzekucji świadczeń pieniężnych, w tym podatków, opłat i innych dochodów przypadających podmiotom publicznym oraz egzekucji świadczeń niepieniężnych. Ustawa ta jest przykładem kompleksowego uregulowania różnych postępowań egzekucyjnych w administracji. Mamy zatem do czynienia z pełną unifikacją przepisów dotyczących postępowania wykonawczego. Ustawodawca polski regulując te kwestie dokonuje niekiedy poważnych zmian. Do roku 1980 postępowanie podatkowe było przez długi okres czasu regulowane w odrębnych aktach prawnych dotyczących tylko tego postępowania. Wówczas to postępowanie podatkowe zostało włączone do przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, choć szereg zagadnień ujętych w tym kodeksie było unormowane dla postępowania podatkowego odrębnie. Ale do tego postępowania stosowano szereg zasad ogólnych dotyczących postępowania administracyjnego. W roku 1997 postępowanie podatkowe ponownie uregulowano poza KPA,
w ustawie „ordynacja podatkowa”. Niektóre tylko kwestie, jak np. wydawanie zaświadczeń
czy dotyczące skarg i wniosków są normowane w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.

Obydwa rodzaje postępowań są w pewnym zakresie podobne do siebie, działają w tych samych formach prawnych, co inne organy administracji, np. wydają decyzje podatkowe. Mimo tych podobieństw, pomiędzy obydwoma postępowaniami istnieje również szereg odrębności,
np. postępowanie podatkowe posiada znacznie szerszy katalog dowodów charakterystycznych dla tego postępowania, bo dowodami są (przykładowo) księgi podatkowe czy zeznania podatkowe.
Po drugie, w postępowaniu podatkowym orzekają często organy finansowe, jak np. naczelnicy urzędów podatkowych i celnych, czy dyrektorzy izb podatkowych i celnych. Po trzecie, istnieje szereg odrębności w trakcie postępowania. W post. podatkowym np. stosuje się ostatnio w Polsce,
w szerokim zakresie, tzw. samoobliczenie podatku. W procesie samoobliczenia podatku
nie uczestniczą organy podatkowe - podatnicy sami obliczają należny podatek i wpłacają na właściwy rachunek. Organ podatkowy kontroluje jedynie poprawność działania podatnika. Ingeruje dopiero wówczas, gdy podatnik nieprawidłowo wykonuje swoje obowiązki, lub nie wykonuje ich wcale. Poważna część tradycyjnych obowiązków ciążących na organach podatkowych została przeniesiona na podatnika i niektóre inne organy. [W Niemczech zasada ta nie obowiązuje].

Inaczej kształtują się związki tych gałęzi prawa w przypadku prawa ustrojowego, a więc prawa regulującego struktury organizacyjne i zasady działania organów administracji. Problematyka organów finansowych, ich rodzajów, kompetencji - jest uregulowana w odrębnych ustawach dotyczących tych organów, ale stosunek względem siebie różnych organów finansowych, sferę podległości i tzw. kierownictwa, kwestię stosunku służbowego, polecenia służbowego czy problematykę obowiązywania aktów ogólnych i decyzji organów różnych stopni - normują przepisy prawa administracyjnego. Nie zawsze podmiotami rozstrzygającymi w sprawach finansów publicznych są organy finansowe. W szeregu przypadków decyzję w tym zakresie podejmują organy
o kompetencjach znacznie szerszych, poważnie wykraczających poza sprawy finansów publicznych. Organy te są organami wspólnymi do spraw finansowych i innych spraw administracyjnych, np. wójt, burmistrz/prezydent miasta.

Prawo konstytucyjne

Przejdźmy do związków prawa finansowego z konstytucyjnym. Związki tych dwóch gałęzi prawa są bardzo ścisłe. Prawo konstytucyjne reguluje m.in. ustrój polityczny, gospodarczy i społeczny państwa, określa podmiot władzy, sposób zorganizowania jego aparatu, stosunek państwa do obywateli, normuje wolności, prawa i obowiązki obywateli. Część przepisów Konstytucji dotyczy publicznej działalności finansowej. W obowiązującej polskiej Konstytucji z 1997 roku, działalności finansowej podmiotów publicznych poświęcono wyjątkowo dużo miejsca - żadna z dotychczasowych polskich konstytucji nie regulowała tych kwestii tak szeroko, jak obecna.

Przepisy dotyczące finansów publicznych są zawarte w rozdziale 10, zatytułowanym „Finanse publiczne”, ale także poza nim. Przepisy konstytucyjne normują w szczególności:

1. Problematykę budżetową - budżetu państwa, m.in. wyłącznej inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów wobec ustawy budżetowej,

2. Problematykę długu publicznego, w tym określa jego górny pułap),

3. Reguluje podstawy prawa daninowego (w tym podatków). Nakłada w szczególności na obywateli obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (w tym podatków) określonych w ustawie, nakłada obowiązek ustawowego uregulowania większości elementów. Określa także uprawnienia organów lokalnych do kształtowania niektórych elementów konstrukcji podatków lokalnych.

4. określa także sposób zarządzania pieniędzmi podatników. Środki finansowe na cele publiczne mają być gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Ustawowo określa się także zasady i tryb nabywania, zbywania i obciążania majątku Skarbu Państwa, Narodowego Banku Polskiego oraz niektórych innych państwowych osób prawnych, a także określa się monopol państwa, a więc pewne wyłączne uprawienia gospodarcze przysługujące państwu

5. zasady emisji pieniądza, działania centralnego banku państwa (NBP) oraz jego organów.

6. określa podstawowe zasady gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, np. określa źródła dochodów albo zasadę samodzielności, w tym finansowej, tegoż samorządu, czy wreszcie zasadę adekwatności, a więc odpowiedniości dochodów samorządu i przypisanych mu zadań publicznych.

Przepisy zawarte w Konstytucji mają charakter przepisów podstawowych, najwyższej rangi. Wyznaczają one kierunek rozwoju całego porządku prawnego w państwie. Mają charakter nadrzędny nad przepisami ustaw zwykłych. Ustawy normujące kwestie finansów publicznych muszą być zgodne z tymi przepisami Konstytucji, bo mają w stosunku do nich charakter wykonawczy.

Prawo cywilne

Kolejną gałęzią prawa, której przepisy wykazują pewne związki z prawem finansów publicznych,
to prawo cywilne. Związki tych dwóch gałęzi prawa wynikają m.in. z tego, że przedmiot regulacji tych dwóch gałęzi częściowo pokrywa się. Owym wspólnym przedmiotem są stosunki majątkowe.
O ile w przypadku prawa fin. jest to wyłączny przedmiot regulacji, to prawo cywilne obok stosunków charakterze majątkowym normuje także stosunki niemajątkowe.

Te dwie gałęzie prawa różni jednak w sposób zasadniczy metoda regulacji tych stosunków.
W przypadku prawa cywilnego charakterystyczną cechą jest równorzędność stron stosunków cywilno-prawnych. W ramach tych stosunków organy reprezentujące władzę publiczną nie mogą posługiwać się bezpośrednio przymusem. W przypadku stosunków prawno-finansowych, charakterystyczny jest, jak już mówiłam w czasie wcześniejszych wykładów, brak tej równorzędności. Podmiot publiczny, reprezentowany przez właściwy organ, ma pozycję nadrzędną, druga strona stosunku - podporządkowaną.

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym przejawiają się w trzech płaszczyznach:

1. Podmioty publiczne, prowadząc własną działalność finansową, posługują się niekiedy instytucjami prawa cywilnego. Na przykład, tzw. jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy o dostawy, roboty budowlane, albo umowy czynszu czy najmu nieruchomości będących ich własnością

2. Prawo fin. przejmuje pojęcia charakterystyczne dla prawa cywilnego i konstruuje własne normy oraz instytucje prawa finansowego. Bardzo często dzieje się tak w prawie podatkowym, np. przy podatku od spadków i darowizn.

3. Przepisy prawa cywilnego, w przypadku podmiotów publicznych, mogą funkcjonować jedynie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa finansowego, gł. przez plany finansowe. Wyznaczają one wówczas zakres funkcjonowania instytucji cywilno-prawnych.

Np. w budżecie na dany rok (państwowym czy samorządowym) zaplanowano wydatki nabywcze w określonej wysokości. Wykonawcy budżetu mogą zawrzeć odpowiednie umowy tylko w granicach środków przewidzianych w tym budżecie.

Prawo pracy

Prawo pracy normuje przede wszystkim stosunek pracy oraz stosunki pokrewne - reguluje
m.in. zasady wynagradzania pracowników. W przypadku pracowników tzw. sfery budżetowej, granice wydatków przeznaczanych na ich wynagradzanie są wyznaczone przez przepisy prawa finansowego. Odrębna ustawa określa zasady kształtowania wynagrodzeń państwowej sfery budżetowej, a odrębna ustawa i przepisy wykonawcze - zasady wynagradzania pracowników samorządowych. Nadto, w budżetach planuje się maksymalny poziom wydatków na wynagrodzenia tych pracowników.

Prawo karne

Związki tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze - Kary i grzywny orzekane w sprawach karnych, są dochodami publicznymi,
tzw. dochodami ubocznymi. Nie są one pobierane w celu wyposażenia podmiotu publicznego
w konkretne dochody, ale ponieważ pełnią istotne funkcje w postępowaniach karnych, są zaliczane na poczet dochodów publicznych.

Po drugie - niektóre naruszenia przepisów prawa finansowego stanowią jednocześnie przestępstwo bądź wykroczenie karno-skarbowe. Jest regulowana w ustawie karnej skarbowej. Są w niej przykładowo uregulowane przestępstwa i wykroczenia przeciwko:

1. obowiązkom podatkowym, jak np. nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania, niezłożenie deklaracji podatkowej, czy uporczywe niewpłacanie podatku w terminie,

2. rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, jak np. niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji,

3. obowiązkom celnym, jak np. uszczuplenie należności celnej,

4. organizacji gier losowych i zakładów wzajemnych, jak np. urządzanie lub prowadzenie gier losowych i zakładów wzajemnych wbrew przepisom.

Naruszenia przepisów prawa finansowego stanowią w pewnych przypadkach przestępstwa
i wykroczenia. W teorii prawa trwa spór, do której z tych dwóch gałęzi prawa można zaliczyć przepisy karno-skarbowe. Zdaniem części teoretyków są to przepisy prawa finansowego, bo są ściśle związane z instytucjami właściwymi wyłącznie tej gałęzi prawa. Zdaniem innych, są to przepisy należące do prawa karnego, wiążą się z postępowaniem typu karnego. Wreszcie niektórzy twierdzą, że jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa - prawo karno-skarbowe. Normuje bowiem dostatecznie szeroki zakres stosunków społecznych i jest związana w sposób immanentny, ścisły, nierozerwalny z dwiema różnymi, samodzielnymi gałęziami prawa.

Prawo międzynarodowe

Źródłem związków tych dwóch gałęzi prawa jest to, że niektóre umowy międzynarodowe
dotyczą publicznej działalności finansowej. Umowy międzynarodowe są bardzo charakterystycznym źródłem prawa międzynarodowego. Niektóre z umów normują jednak międzynarodowe stosunki pieniężno-kredytowe, a więc normują m.in. państwowe pożyczki zagraniczne, albo rozliczenia międzynarodowe. Inne normują gospodarkę finansową organizacji międzynarodowych, w tym składki płacone przez członków - państwa uczestniczące w tych organizacjach i kierunki wydatkowania tych środków. Ale największa grupa umów dotyczy międzynarodowego prawa podatkowego.
W jego ramach są to przede wszystkim umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania. Istnieją również umowy o pomocy prawnej w dziedzinie prawa finansowego, czy umowy regulujące
ulgi podatkowe przysługujące przedstawicielom dyplomatycznym i konsularnym. Owe umowy są
albo umowami dwustronnymi, albo wielostronnymi.

Odnośnie tych umów, trwa także spór, czy należy je zaliczyć do źródeł prawa finansowego, czy do źródeł prawa międzynarodowego. Funkcjonują dwa przeciwstawne stanowiska i trzecie, zgodnie
z którym jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa.

ŹRÓDŁA PRAWA FINANSOWEGO

Źródła prawa finansowego charakteryzują trzy istotne cechy.

1. ogromna liczba tych źródeł i brak kodeksu finansowego

2. ich bardzo różnorodna ranga prawna

3. ich ogromna zmienność.

-1- ogromna liczba tych źródeł i brak kodeksu finansowego. Ilość aktów prawnych zaliczanych do źródeł prawa finansowego jest wyjątkowo duża. Przyczyną tego jest brak kodyfikacji tej gałęzi prawa. W teorii prawa finansowego przeważa pogląd, iż taka kodyfikacja w zakresie tej gałęzi prawa nie jest możliwa, chociaż kodeks jest najbardziej zaawansowaną formą porządkowania przepisów prawnych.

Kodyfikacja prawa finansowego nie jest możliwa:

1. ze względu na zasadniczo różny przedmiot poszczególnych działów prawa finansowego
   - normują one bardzo różne stosunki społeczne,

2. ponieważ brak jest jakichkolwiek wspólnych instytucji dla tych różnych działów.

Wszelkie próby budowy kodeksu finansowego muszą się skończyć niepowodzeniem. Nie będzie to kodeks w rozumieniu teorii prawa, ale jedynie zbiór źródeł prawa finansowego.

Znacznie istotniejsze jest porządkowanie przepisów w ramach poszczególnych działów prawa finansowego. Tworzenie, jak to nazywają niektórzy, cząstkowych kodyfikacji.

W takim kierunku poszła też praktyka ostatnich lat. W roku 1997 uchwalono kodeks celny, zastąpiony później w 2004 r. ustawą „prawo celne”. W 1997 uchwalono ordynację podatkową, normującą niemal w całości tzw. ogólne prawo podatkowe. Rok później, w `98, uchwalono pierwszą ustawę o finansach publicznych, następną w 2005 r. i kolejną - w roku bieżącym. W 1999 uchwalono kodeks karny skarbowy.

-2- ich bardzo różnorodna ranga prawna. Przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej są zawarte w aktach prawnych wszelkiego rodzaju, jeśli idzie o ich formę. Przepisy dotyczące finansów publicznych są zawarte już w:

• Konstytucji,

• są również zawarte w wyjątkowo licznych ustawach

Ustawy regulują podstawowe działy prawa finansowego. Ustawa o finansach publicznych normuje głównie prawo budżetowe zarówno państwa, jak i samorządu terytorialnego oraz prawo kredytu publicznego i państwowy dług publiczny. Ordynacja podatkowa normuje, jak niedawno mówiłam, ogólne prawo podatkowe. Poszczególne ustawy podatkowe normują podatki. Prawo bankowe i ustawa o NBP normują szeroko rozumiane prawo bankowe. Ustawa „prawo celne” normuje m.in. cła. Ustawa „prawo dewizowe” reglamentuje obrót wartościami dewizowymi. Ustawa o urzędach i izbach skarbowych, ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawa o kontroli skarbowej - normują m.in. organy finansowe, ich ustrój, kompetencje i prowadzone postępowania.

Oprócz tego, szereg ustaw normuje poszczególne instytucje finansowe, jak np. ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Do poszczególnych ustaw, będących źródłami prawa finansowego, należą uchwalane corocznie ustawy budżetowe.

• Ratyfikowane umowy międzynarodowe również wliczają się do źródeł prawa finansowego w zakresie już omówionym.

• uchwały Sejmu i Senatu, głównie regulaminy tych izb, które normują odpowiednio postępowanie w Sejmie z projektem ustawy budżetowej, sprawozdaniami z jej wykonania
  oraz postępowanie w Senacie z ustawą budżetową.

• uchwały Rady Ministrów, obecnie wydawane stosunkowo rzadko, dotyczące
  np. tzw. programów wieloletnich, finansowanych w części z budżetu państwa, czy rozdysponowujące rezerwę ogólną budżetu.

• rozporządzenia Rady Ministrów. Te normują głównie różne zagadnienia prawa budżetowego. Mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. Np. przyznanie uprawnień Prezesowi RM i ministrowi finansów do dysponowania rezerwą ogólną budżetu, czy zagadnienie ustalania wytycznych dotyczących wykonania budżetu.

• rozporządzenia ministrów, zwłaszcza ministra finansów. Dotyczą one także przede wszystkim gospodarki budżetowej. Ostatnio jest ich stosunkowo mało w zakresie prawa podatkowego, bo Konstytucja RP nakłada obowiązek normowania istotnych elementów konstrukcji podatku w ustawie (art. 217). Rozporządzenia te mogą mieć wyłącznie char. wykonawczy w stosunku do ustaw i mogą normować jedynie kwestie przekazane im do uregulowania w rozporządzeniu.

• zarządzenia ministrów, gł. ministra finansów. Mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny, a więc obowiązywać w jednostkach organizacyjnych podległe ministrowi bądź przez niego nadzorowane - nie mogą dotyczyć podmiotów znajdujących się na zewnątrz resortu finansów.

• akty prawa miejscowego, wydawane przez odpowiednie organy samorządowe. Akty te, w postaci uchwał organów stanowiących samorządu, bądź uchwał i zarządzeń organów wykonawczych samorządu, obowiązują jedynie na obszarze działania tych organów. Są to np. uchwały w sprawach podatków lokalnych, czy uchwały i zarządzenia w sprawach dotacji udzielanych z budżetów samorządowych, czy wysokości opłat pobieranych przez samorządowe jednostki organizacyjne.

-3- ich ogromna zmienność. Ostatnią cechą charakterystyczną jest ogromna zmienność źródeł prawa finansowego. Źródła tej gałęzi prawa ulegają bardzo często licznym zmianom. Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie są zmieniane tak często. Przyczyny owej zmienności są bardzo różne.

1. Bardzo istotne jest to, że przepisy tej gałęzi prawa są ściśle uzależnione od sytuacji gospodarczej. Zmieniają się wraz ze zmianą owej sytuacji.

2. Częste zmiany przepisów wiążą się też z niestabilnością polityki finansowej. Zmieniają się koalicje, a wraz z nimi podstawowe założenia dotyczące tejże polityki.

3. Trzecią poważną przyczyną owej zmienności to niestaranność, niechlujstwo i nieudolność
   w stanowieniu prawa.

POLITYKA FINANSOWA

Publiczna działalność finansowa jest regulowana przepisami prawa, zwłaszcza prawa finansowego. To, jakie przepisy obowiązują w tym zakresie zależy, mówiąc najogólniej, od czynników dwojakiego rodzaju.

• Po pierwsze, zależy od pewnych czynników obiektywnych, które muszą być uwzględniane przy stanowieniu prawa, ale

• po drugie, zależy od woli organów stanowiących prawo. To zaś zależy
  od prowadzonej polityki finansowej.

Pierwsze czynniki - obiektywne - wyznaczają ramy, w granicach których może poruszać normodawca stanowiąc prawo. Owe czynniki są niezależne od organów tworzących prawo. Mają bardzo różnorodny charakter, są wyznaczone np. przez historię państwa, rodzaj prowadzonej w nim działalności, w tym działalności gospodarczej, tradycję, obyczaje i kulturę, czy też przez warunki naturalne, klimatyczne, lub zasoby surowcowe. Ale w ramach granic wyznaczonych przez czynniki obiektywne, normo dawca kształtuje przepisy prawa finansowego, dokonując licznych wyborów, prowadząc określoną politykę finansową.

Polityka finansowa jest to dokonywanie wyboru celów, które chce się osiągnąć, oraz środków,
które są stosowane po to, aby osiągnąć owe cele. Owe środki to sposoby, przy pomocy których zamierza się założone cele osiągnąć. One mogą być różne - ten sam cel można realizować za pomocą rozmaitych środków. Politykę finansową można realizować zarówno poprzez podział
środków publicznych jak i poprzez pobór, gromadzenie środków publicznych.

Polityka prowadzona poprzez podział, redystrybucję środków publicznych jest łatwo uchwytna
- strumienie tych środków są kierowane na wybrane potrzeby społeczne. O wiele mniej czytelna
jest polityka prowadzona poprzez czerpanie środków, głównie pobieranie podatków. Polega ona
na tym, że kształtując odpowiednio konstrukcję podatków, zachęca się bądź zniechęca
do określonego działania, zmniejszając bądź zwiększając świadczenia na rzecz podmiotów publicznych, różnych podatników, zmienia się podział dochodów i majątków tych podmiotów.

Głównym zadaniem poboru dochodów publicznych było osiągnięcie celów fiskalnych, a więc wyposażenie podmiotów publicznych w niezbędne im środki. Podatki miały być nakładane w sposób neutralny, nie powinny w żadnej formie przyczyniać się do zmiany podziału dochodów i majątków ukształtowanych w wyniku rynku.

W państwach wolnej konkurencji podatki miały być nakładane w sposób neutralny. Nie powinny w żadnej formie przyczyniać się do zmiany podziały dochodów i majątków wykształconych w wyniku rynku. Jeden z uczonych, francuz Say mówił, że najlepszą polityką finansową państwa jest wydawać mało, a najlepszym podatkiem jest podatek najmniejszy. Państwo miało być maksymalnie oszczędne, a podatki jak najmniejsze i proporcjonalne (od każdego tyle samo).

Cele pozafiskalne podatków pojawiły się na większą skalę w okresie interwencjonizmu gospodarczego, pod wpływem Wielkiego Kryzysu gospodarczego, głównie pod wpływem angielskiego ekonomisty Keynesa. Choć w teorii głoszone były już wcześniej, zwłaszcza przez przedstawicieli tzw. socjalizmu katedr uniwersyteckich. Uczony niemiecki Adolf Wagner twierdził, że państwo powinno korygować rozkład dochodów i majątków, ukształtowanych pod wpływem rynku. W tym celu powinno się posłużyć podatkami. To Wagner jako pierwszy postawił na równi cele fiskalne z celami pozafiskalnymi podatków. Aby zrealizować cele pozafiskalne podatków, należało m.in. wprowadzić podatki progresywne. W praktyce cele pozafiskalne podatków zaczęły być szeroko stosowane w okresie Wielkiego Kryzysu gospodarczego, najpierw przez politykę prowadzoną w Stanach Zjednoczonych politykę Nowego Ładu (New Deal). Zgodnie z doktryną interwencjonizmu gospodarczego, głównym celem polityki finansowej państwa jest utrzymanie równowagi gospodarczej. W okresach, kiedy słabnie rytm gospodarczy kraju i grozi załamanie gospodarcze państwo powinno interweniować, wzmacniać podmioty gospodarcze, m.in. obniżając podatki i zwiększając wydatki publiczne. W okresach wzrostu gospodarczego państwo winno działać przeciwstawnie - zwiększyć podatki i zmniejszyć wydatki publiczne.

Państwa współczesne z zasady prowadzą politykę interwencyjną. Ich podstawowym celem jest utrzymanie równowagi gospodarczej. Cel ten jest osiągany nie tylko poprzez podział środków publicznych, ale także poprzez czerpanie, pobór tych środków, głównie pobór podatków.
W państwach współczesnych, daniny publiczne, w tym podatki, służą nie tylko celom fiskalnym,
ale także celom pozafiskalnym - przede wszystkim gospodarczym, ale także różnym celom społecznym. Mimo szerokiego stosowania współcześnie różnych celów pozafiskalnych w zakresie poboru danin publicznych, podstawowym celem pierwotnym są cele fiskalne.

Polityka finansowa przejawia się głównie w stanowieniu odpowiednich przepisów prawa finansowego, zwłaszcza ustaw. Niekiedy jednak istotne jest także stosowanie prawa. Normodawcy, stanowiąc prawo, pozostawiają podmiotom je stosującym pewną swobodę, możliwość dokonywania wyborów. Dokonywanie wyborów przy stosowaniu prawa można nazwać `mikropolityką finansową'.

W naukach ekonomicznych nie używa się w zasadzie terminu `polityka finansowa'. Natomiast
mówi się na ogół o polityce fiskalnej i polityce monetarnej. Pierwsza z nich,

polityka fiskalna, oznacza politykę prowadzoną poprzez gospodarkę budżetową i pozabudżetową jednostek sektora finansów publicznych. Mówi się, że jest to polityka prowadzona przez ministra finansów.

Polityka monetarna natomiast jest prowadzona przez centralny bank państwa (NBP). Jest to polityka emisji pieniądza, tzw. stóp procentowych, czy polityka kursowa.

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH

Podmioty publiczne prowadzą własną działalność finansowa poprzez różne podmioty.
Są to

1. różne organy publiczne, organy państwa i samorządu terytorialnego. W ramach tych organów działają także tzw. organy finansowe. Organami tymi są: Sejm, Senat, Kancelaria Prezydenta, Minister Finansów, sądy, trybunały, … .Do obsługi tych organów powołane są różne urzędy, jak np. ministerstwa, kancelarie, czy biura.

2. Obok organów działalność finansowa podmiotów publicznych jest wykonywana przez różnorodne jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe, podległe bądź nadzorowane przez różne organy. Np. publiczne szkoły, sądy, zarządy dróg.

Dla określenia tych wszystkich podmiotów uczestniczących w publicznej działalności finansowej w polskim prawie finansowym od 1998 roku używa się terminu `jednostki sektora finansów publicznych'. Zbiór tych jednostek tworzy sektor finansów publicznych.

Obydwa pojęcia są recypowane do prawa finansowego z nauk ekonomicznych, prawniczo
mają jednak niejednorodny charakter. Prawniczo obejmuje się nie tylko organy władzy publicznej
i różne jednostki organizacyjne, lecz niekiedy także różne urządzenia, za pomocą których prowadzi się publiczną działalność finansową. Pojęcia te wyznaczają zakres podmiotowy sektora finansów publicznych. Jednostki zaliczone do tego sektora obowiązuje szereg zasad i reguł zawartych
w ustawie o finansach publicznych i niektórych innych ustawach.

Sektor ten jest określony w art. 9 nowej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem tworzą go:

1. Organy władzy publicznej, w tym, jak podkreśla ustawodawca, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały

2. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki

3. Jednostki budżetowe - i państwowe, i samorządowe

4. Samorządowe zakłady budżetowe

5. Agencje wykonawcze

6. Instytucje gospodarki budżetowej

7. Państwowe fundusze celowe

8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS, jak ktoś nie wie) i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (czyli KRUS) i fundusze zarządzane przez jego prezesa /czyli sektor ubezpieczeniowy/

9. Narodowy Fundusz Zdrowia

10. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ)

11. Uczelnie publiczne (UŁ)

12. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

13. Państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe

14. Inne państwowe lub samorządowe osoby prawne wykonujące zadania publiczne, utworzone ustawami, ale z wyjątkiem przedsiębiorstw, banków, jednostek badawczo-rozwojowych
    i spółek prawa handlowego

Ekonomiści dzielą sektor finansów publicznych na 3 podsektory:

• Rządowy

• Samorządowy

• Ubezpieczeniowy

Jednostki sektora finansów publicznych gromadzą środki publiczne oraz dokonują wydatków publicznych i rozchodów publicznych.

Pojęcie środków publicznych jest zdefiniowane w art. 5 nowej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem środkami publicznymi są:

1. Dochody publiczne

2. Środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi, w tym środki z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pomocowe

3. Przychody budżetu państwa, budżetów samorządowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, a także niektóre inne przychody jednostek sektora z prowadzonej przez nie działalności

Najszerszy zakres znaczeniowy ma termin `środki publiczne'. Dochody publiczne stanowią jedynie jeden z rodzajów środków publicznych. [podkreśla to bardzo poważnie… sic!]

Dochodami publicznymi są:

1. daniny publiczne, w tym podatki, opłaty, składki, wpływy z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa

2. inne dochody budżetu państwa, samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, pobierane na podstawie ustaw lub umów międzynarodowych

3. wpływy ze sprzedaży towarów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych

4. dochody z mienia jednostek sektora, a więc np. wpływy z najmu, dzierżawy, odsetki
   od środków na rachunkach bankowych, dywidendy

5. Dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy lub praw

6. Odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych

7. Kwoty uzyskane przez jednostki sektora z tytułu udzielonych gwarancji lub poręczeń

Przychodami budżetu państwa i budżetów samorządowych są:

1. wpływy ze sprzedaży papierów wartościowych

2. wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa i majątku samorządowego

3. wpływy ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych wcześniej ze środków publicznych

4. wpływy z otrzymanych pożyczek i kredytów

Przeznacza się je zgodnie z art. 6 ustawy o finansach publicznych na:

• Wydatki publiczne

• Rozchody publiczne, w tym rozchody budżetowe budżetu państwa i budżetów samorządowych

Rozchodami publicznymi są:

1. Spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów

2. Wykup papierów wartościowych

3. Udzielone pożyczki lub kredyty

4. Płatności wynikające z odrębnych ustaw, finansowane z przychodów z prywatyzacji

Podział na wydatki publiczne i rozchody publiczne jest oparty o kryterium ekonomiczne.
W przypadku wydatków mamy do czynienia z redystrybucją definitywną, ostateczną, np. płatność
za wynagrodzenia pracowników. Rozchody natomiast są związane z transferami czasowymi
- podmiot publiczny dokonując rozchodu, bądź wykonując zaciągnięte wcześniej zobowiązanie finansowe, bądź udostępnia środki publiczne czasowo innym podmiotom. Np. wykup obligacji

Różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi jest zgodnie z art. 7 ustawy bądź nadwyżką sektora finansów publicznych, bądź deficytem tego sektora.

Na deficyt sektora finansów publicznych składają się deficyty budżetowe, a więc deficyt budżetu państwa i deficyty budżetów samorządowych oraz obok deficytów budżetowych deficyty jednostek sektora finansów publicznych, tych, których działalność nie jest objęta ramami budżetów, a więc przykładowo: Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, spZOZ-ów, uczelni publicznych.

Deficyt sektora finansów publicznych jest pokrywany w zasadzie z przychodów dwojakiego rodzaju:

1. Z wpływów z zaciągniętych zobowiązań, w tym ze sprzedaży wyemitowanych
   papierów wartościowych, z zaciągniętych kredytów i pożyczek

2. Z przychodów z prywatyzacji

Suma wszystkich zaciągniętych dotychczas zobowiązań przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z art. 72 nowej ustawy stanowi państwowy dług publiczny. Jest to nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów pomiędzy jednostkami tego sektora. Deficyt jest ustalany w skali roku. Dług obejmuje całe zadłużenie zaciągnięte we wcześniejszych latach.

Państwowy dług publiczny oznacza zobowiązania z następujących tytułów:

1. Z wyemitowanych papierów wartościowych, opiewających na wierzytelności pieniężne

2. Z zaciągniętych kredytów i pożyczek

3. Z przyjętych depozytów

4. Zobowiązania wymagalne, wynikające z odrębnych ustaw, prawomocnych orzeczeń sądów
   lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Co innego oznaczają pożyczkowe potrzeby budżetu państwa. Jest to wg art. 76 zapotrzebowanie
na środki finansowe, niezbędne do sfinansowania deficytu budżetu państwa, w tym budżetu środków europejskich, oraz rozchodów budżetu państwa.

JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Jednostki sektora finansów publicznych działają w rozmaitych formach prawnych. Formy te różnią się w pewnym stopniu sposobem powiązania z budżetem oraz niektórymi zasadami prowadzenia ich gospodarki budżetowej. Formy organizacyjno-prawne mają albo kształt jednostek organizacyjnych, jak np. jednostka budżetowa czy agencja wykonawcza, albo są niekiedy pewnymi urządzeniami finansowymi, które są „obsługiwane” przez określone podmioty, jak państwowe fundusze celowe. Zgodnie z art. 8 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w rozdziale 3 działu 1 tej ustawy. Ustawa ta normuje następujące formy organizacyjno-prawne j.s.f.p.:

1. Jednostki budżetowe

2. Samorządowe zakłady budżetowe

3. Agencje wykonawcze

4. Instytucje gospodarki budżetowej

5. Państwowe fundusze celowe

6. Inne państwowe i samorządowe osoby prawne

Jednostki budżetowe

Są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nie posiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z zasobów budżetowych, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Inaczej mówiąc każdy wydatek jednostki budżetowej i każdy jej dochód jest jednocześnie wydatkiem i dochodem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana.

Taka metoda powiązania (metoda budżetowa) jest nazywana powiązaniem brutto. Jest to metoda bardzo ścisłego powiązania - jednostka ta nie może pokrywać wydatków z osiąganych przez nią dochodów. Metoda powiązania brutto oznacza, że poziom wydatków tej jednostki nie zależy w żaden sposób od wysokości osiąganych przez nią dochodów. Jednostka ta nie ma autonomii finansowej.

Status taki posiadają zazwyczaj jednostki świadczące nieodpłatne publiczne usługi niematerialne. Jednostkami takim są przykładowo ministerstwa, urzędy, szkoły publiczne, jednostki wojskowe, jednostki organizacyjne policji, prokuratury, sądy. Każda jednostka ma własny plan finansowy, jest on drobniutkim wycinkiem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana. Zmiana tego planu wymaga często odpowiedniej zmiany budżetu.

Gospodarka finansowa jednostek budżetowych charakteryzuje się po pierwsze małą elastycznością, bo ich dochody i wydatki są z góry zaplanowane, a jednostka musi przestrzegać szereg rygorów budżetowych, a po drugie - charakteryzuje się małą skłonnością do oszczędnego i racjonalnego wydatkowania środków oraz małym zainteresowaniem w zwiększaniu dochodów.

Jednostki budżetowe powiązane z budżetem państwa są państwowymi jednostkami budżetowymi. Powiązane natomiast z budżetami samorządowymi są samorządowymi jednostkami budżetowymi. Zgodnie z art. 12 ustawy, państwowe jednostki tworzą, łączą i likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie, zaś gminne, powiatowe i wojewódzkie - tworzą, łączą
i likwidują organy stanowiące samorządu.

Samorządowe zakłady budżetowe

Samorządowe zakłady budżetowe, zgodnie z art. 15 ustawy, odpłatnie wykonują zadania, pokrywając koszty swojej działalności z osiąganych przychodów własnych. Zakład budżetowy ma więc, w odróżnieniu od jednostki budżetowej, autonomię finansową.

Z budżetem zakład jest powiązany tzw. metodą netto - oznacza to, że wtedy, gdy przychody zakładu są wyższe niż jego wydatki, zakład wpłaca nadwyżkę przychodu do budżetu. Jeśli natomiast wydatki są wyższe niż przychody, to zakład może otrzymać z budżetu tzw. dotację podmiotową na dofinansowanie bieżącej działalności. Obok dotacji podmiotowej zakład może także otrzymać niektóre inne, tzw. dotację przedmiotową, będącą dopłatą do ceny towaru bądź świadczonej usługi, czy dotację inwestycyjną, na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Łączna kwota dotacji udzielonych zakładowi budżetowemu nie może w zasadzie przekroczyć 50% kosztów jego działalności.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest jego plan finansowy. Który może być zmieniany w ciągu roku, lecz w przypadku osiągnięcia wyższych niż planowano przychodów i kosztów oraz pod warunkiem, że nie zmniejszy to wpłat do budżetu, ani nie zwiększy planowanych dotacji budżetowych.

Gospodarka finansowa zakładów budżetowych jest znacznie bardziej elastyczna i racjonalna, niż jednostek budżetowych.

Samorządowe zakłady budżetowe tworzy, łączy, likwiduje i przekształca organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych, zakłady te mogą być tworzone jedynie w określonych dziedzinach. Z art. 14 tej ustawy wynika, iż mogą ona działać przykładowo w zakresie gospodarki mieszkaniowej, dróg, ulic, mostów, lokalnego transportu zbiorowego, czy cmentarzy.

Agencje wykonawcze

Agencja wykonawcza, zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych, jest

• państwową osobą prawną, (może więc działać tylko na szczeblu państwa)

• tworzona na podstawie odrębnej ustawy

• tworzona w celu realizacji zadań państwa

Agencje wykonawcze będą prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawach tworzących tę agencję oraz w ustawie o finansach publicznych. Otrzymują przychody z prowadzonej przez nie działalności, ale także dotacje z budżetu na zasadach określonych w tworzących tę agencję ustawach, ustalają co roku wynik finansowy i corocznie wpłacają do budżetu państwa nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku.

Agencja inaczej niż inne formy organizacyjno-prawne może zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający rok budżetowy. Działają na podstawie rocznych planów finansowych, które zgodnie z art. 21 ustawy o finansach publicznych mogą być zmieniane, lecz po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego agencję i po uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu (obecnie: do spraw budżetu). Do zmiany tych planów nie mogą jednak zwiększyć zobowiązań agencji ani pogorszyć ich wyniku finansowego.

Status agencji wykonawczej mają posiadać istniejące obecnie niektóre agencje państwowe,
jak np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

Instytucja gospodarki budżetowej

Instytucja gospodarki budżetowej, zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która po pierwsze
- odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania, a po drugie - pokrywa koszty swojej działalności
z uzyskiwanych przychodów. Instytucja może jednak otrzymywać dotacje z budżetu państwa, nie dokonuje natomiast wpłat do budżetu. Jeśli osiągnie zysk to jego przeznaczenie określi organ założycielski tej instytucji.

Podstawą gospodarki finansowej instytucji budżetowej jest jej plan finansowy. Może on być zmieniony po uzyskaniu zgody organu założycielskiego pod warunkiem, że nie zwiększy to dotacji
z budżetu państwa i nie pogorszy wyniku finansowego.

Instytucje gospodarki budżetowej będą tworzone przez ministrów lub szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów oraz przez organy lub kierowników pozarządowych urzędów (np. szefa Kancelarii Sejmu, szefa Kancelarii Prezydenta). Wedle zapowiedzi Ministra Finansów, status instytucji gospodarki budżetowej będzie nadany przykładowo jednostkom prowadzącym działalność gospodarczą przy ochotniczych hufcach pracy.

Państwowe fundusze celowe

Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, fundusze te są tworzone na podstawie ustawy.
Ich przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone w celu realizacji zadań państwowych. Koszty są pokrywane także z dotacji budżetowych i pozostałości środków z okresów poprzednich. Środki funduszu niewydatkowane w danym roku przechodzą na rok następny,
nie wygasają jak w budżecie państwa.

Zgodnie z nową ustawą, państwowe fundusze celowe mają działać jedynie jako wyodrębniony rachunek bankowy, nie będą posiadać osobowości prawnej. Funduszami tymi będą zarządzać właściwi ministrowie lub inny organ państwowy wskazany w ustawie tworzącej fundusz.

Podstawą gospodarki finansowej funduszu jest jego roczny plan finansowy. Fundusz jest często potocznie nazywany `minibudżetem' dla wyodrębnionego zadania publicznego.

Ad. 6 Państwowe i samorządowe osoby prawne

Państwowe i samorządowe osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Prowadzą swoją gospodarkę finansową na podstawie własnych planów finansowych. Zgodnie z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, reguły tej gospodarki określają odrębne ustawy. Te jednostki osiągają przychody z prowadzonej działalności, ale w pewnym zakresie mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa bądź budżetów samorządowych.

ZASADY GOSPODAROWANIA ŚRODKAMI PUBLICZNYMI

Z ustawy o finansach publicznych z wielu jej przepisów wynika szereg zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. Są to w szczególności:

1. zasada jawności finansów, (powiązana z zasadą ich przejrzystości),

2. zasada planowania, gospodarowania środkami publicznymi,

3. zasada sprawozdawczości,

4. katalog zasad normujących gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych

5. zasada uwzględniania skutków finansowych projektów aktów prawnych.

-1- Zasada jawności finansów publicznych jest uregulowana w artykułach od 33 do 38 nowej ustawy
o finansach publicznych. Regułą jest, jak stanowi art. 33 ust. 1, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Formy realizacji tej zasady dotyczą wszystkich etapów postępowania w zakresie finansów publicznych, począwszy od ich planowania, przez wykonanie postanowień planów finansowych, do sprawozdań i kontroli ich wykonania. I tak, w szczególności jawne są debaty budżetowe, zarówno w Sejmie i w Senacie, jak i w organach stanowiących samorządu terytorialnego. Jawne są debaty nad sprawozdaniami z wykonania budżetu państwa w Sejmie i budżetów samorządowych w samorządach. Do publicznej wiadomości podaje się szereg danych dotyczących finansów publicznych, jak np. kwoty dotacji udzielanych z różnych budżetów różnym podmiotom,
czy ogłaszanie kwoty państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa i ich relacji do PKB,
czy ogłasza się informacje o podmiotach, którym udzielono poręczeń i gwarancji bądź
w stosunku do których zastosowano ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych.

Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest powiązana z konstytucyjnym prawem obywateli do informacji o działaniach władzy publicznej oraz tzw. zasadą przejrzystości finansów publicznych. Zgodnie z zasadą przejrzystości finansów publicznych, środki publiczne, wydatki i rozchody publiczne winny być ujmowane w jasny, dobrze uporządkowany sposób. Finanse publiczne nie będą jawne, jeśli nie będą przejrzyste. Realizacji tej zasady służy odpowiednie klasyfikowanie dochodów i przychodów publicznych, wydatków i rozchodów publicznych. Zgodnie z art. 39 ustawy o finansach publicznych, dochody publiczne, wydatki publiczne oraz niektóre przychody, klasyfikuje się wg działów i rozdziałów, które określają rodzaj działalności oraz paragrafów, które określają rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku. Wydatki publiczne klasyfikuje się nadto wg dodatkowej klasyfikacji określającej kody wydatków publicznych strukturalnych. Wreszcie przychody i rozchody budżetu klasyfikuje się wg paragrafów, które klasyfikują źródło przychodu lub rodzaj rozchodu. Szczegółowe określenie klasyfikacji budżetowej należy do ministra finansów.

-2- zasada planowania publicznej działalności finansowej. Gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowy, przy pomocy systemu planów finansowych.
Planowanie finansowe jest to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich środków publicznych oraz określanie kierunków ich podziału na rozmaite zadania publiczne. Umożliwia ono racjonalne gospodarowanie tymi środkami. Istnieje rozbudowany system rocznych planów finansowych. Podstawowym planem finansowym na szczeblu państwa jest budżet państwa, na szczeblu samorządów - budżety samorządowe. Nadto, wszystkie jednostki sektora finansów publicznych posiadają własne plany finansowe, które są bardziej bądź mniej luźno powiązane z właściwym budżetem.

Własne plany posiadają:

1. Jednostki budżetowe

2. Samorządowe zakłady budżetowe

3. Agencje wykonawcze

4. Instytucje gospodarki budżetowej

5. Państwowe fundusze celowe

6. Inne osoby prawne państwowe i samorządowe, zaliczone do sektora finansów publicznych

Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc prawną, moc wiążącą. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych wielkości ujęte w budżetach (a więc i państwa, i samorządowych) oraz w planach jednostek budżetowych, dochody i przychody stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Oznacza to, że zarówno ich przekroczenie, jak i osiągnięcie w kwotach niższych niż planowane, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Zaś wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit - dokonanie ich w kwotach wyższych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Górne pułapy wydatków i rozchodów wiążą wykonawców tych planów, jednakże niewykorzystanie ich w całości nie rodzi bezpośrednio żadnych skutków prawnych.
W przypadku pozostałych planów finansowych przychody ujęte w tych planach stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy, mogą ulec zwiększeniu, jeżeli:
1)zrealizowano, wykonano przychody wyższe od prognozowanych,

2)zwiększenie tych kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub zwiększenia planowanych zobowiązań. Koszty zatem mają w zasadzie charakter wiążący, choć mogą być dość elastycznie powiększone.

Nowa ustawa o finansach publicznych, obok planowania rocznego, wprowadza także planowanie wieloletnie, zarówno na szczeblu państwa jak i na szczeblu samorządowym. Wieloletnie plany finansowe mają być sporządzane na 4 lata budżetowe w tzw. układzie zadaniowym i mają być podstawą przygotowania projektów budżetów na kolejne lata.

-3- zasada sprawozdawczości, będąca uzupełnieniem zasady planowania. Opracowywanie sprawozdań z przebiegu procesów gospodarowania środkami publicznymi umożliwia ocenę stopnia wykonania planów finansowych i kontrolę wykonawców tych planów. Zasada ta jest uregulowana w art. 41 ustawy o finansach publicznych. Sprawozdania sporządza się na podstawie ewidencji operacji finansowych. Ewidencjonowaniu tych operacji służy rachunkowość. Minister finansów określa plany kont oraz zasady rachunkowości obowiązujące jednostki sektora finansów publicznych. W rozdziale 5 działu 1 ustawy o finansach publicznych unormowano szereg zasad dotyczących gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania.

-4- katalog zasad normujących gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych

Zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji środki finansowe na cele publiczne są gromadzone
i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Wykonaniem tej konstytucyjnej zasady
jest m.in. art. 42 ust. 1 ustawy o fin. publ. Dotyczy on gromadzenia środków publicznych. Stanowi,
że sposób ich gromadzenia określają odrębne ustawy. Są to w szczególności ustawy podatkowe,
ale także inne ustawy, jak np. prawo celne, ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych i szereg innych.

Pozostałe zasady gospodarowania środkami publicznymi dotyczą przede wszystkim dokonywania wydatków publicznych. Pierwsza z nich to tzw. zasada niefunduszowania, określona w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Środki publiczne płynące z określonych tytułów prawnych nie mogą być przeznaczone na finansowanie określonych ściśle wydatków.

Od tej zasady istnieje szereg wyjątków, wymienionych w ust. 3 i 4 artykułu 42. W szczególności wyjątki te dotyczą wydatków niefinansowanych bezzwrotnych środków zagranicznych, w tym środków europejskich. Nie dotyczą tych jednostek sektora finansów publicznych, które są powiązane z budżetem metodą netto.

Szereg zasad dotyczących wydatków publicznych wynika z art. 44 ustawy. Wydatki publiczne muszą być dokonywane:

1) na cele i w wysokościach ujętych w planie finansowym (bez względu na to, jaki to jest plan),

2)muszą być dokonywane zgodnie z przepisami dotyczącymi tych wydatków,
3) muszą być dokonywane racjonalnie,

4) muszą być dokonywane terminowo, a więc umożliwiać terminową realizację zadań,

5) muszą być dokonywane w wysokości i w terminach wynikających z zaciągniętych wcześniej zobowiązań,

6) w przypadku usług dostaw lub robót budowlanych muszą być dokonywane na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

-5- zasada uwzględniania skutków finansowych projektów aktów prawnych.

Zasada ta jest normowana w dwóch aspektach:

Po pierwsze, przedstawienie Radzie Ministrów aktu prawnego skutkującego zwiększeniem wydatków publicznych, lub zmniejszeniem dochodów jednostek sektora finansów publicznych wymaga: 1) określenia wielkości tych skutków finansowych, 2) wskazania źródeł ich sfinansowania, 3) wskazania celów nowych zadań i mierników oceny wykonania tych celów.

Drugi aspekt dotyczy tych projektów aktów prawnych, ustaw, które zmieniają poziom dochodów samorządów lub ich wydatków. W przypadku tych projektów ustaw konieczne jest 1) określenie wysokości skutków finansowych tych projektów, 2) wskazanie źródeł ich finansowania, 3) zaopiniowanie przez komisję wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Rada Ministrów dołącza tą opinię do projektu ustawy przedkładanej Sejmowi.

ADMINISTRACJA FINANSOWA (tutaj chyba zaczyna się druga część wykładów, a kończy część ogólna)

Publiczna działalność finansowa jest prowadzona m.in., przez różne organy władzy publicznej, w tym organy finansowe i organy kontroli finansowej. Stanowią one administrację finansową.

Organem finansowym jest taki organ władz publicznej, którego działania wyczerpują się w zasadzie
w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. Jego kompetencje dotyczą wyłącznie bądź głównie tej działalności. Nie są więc organami finansowymi te organy władzy publicznej, których kompetencje dotyczą także innych rodzajów działalności publicznej,
jak np. Sejm i Senat, Rada Ministrów, czy organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego.

Organami finansowymi są zatem w chwili obecnej:

1. dyrektorzy izb skarbowych,

2. naczelnicy urzędów skarbowych, stanowiący organy skarbowe

3. dyrektorzy urzędów izb celnych,

4. naczelnicy urzędów celnych,

5. szef służby celnej, nazywani organami służb celnych,

6. minister finansów, posiadający najszersze kompetencje w zakresie finansów publicznych.

W chwili obecnej w Polsce nie ma wyspecjalizowanych organów finansowych na szczeblu samorządu terytorialnego.

Organy finansowe działają, tak jak inne organy administracji, w różnych formach prawnych. Przeważającą, zasadniczą formą są działania władcze, a więc jednostronne rozstrzyganie spraw finansowych, wiążące drugą stronę w stosunku prawno-finansowym. Organ finansowy ma pozycję nadrzędną w stosunku do drugiej strony, może stosować środki przymusu państwowego.
Działania władcze kształtują się najczęściej w wydawaniu indywidualnych aktów finansowych. Ich duża część to decyzje - podatkowe, w sprawach ceł, czy też w sprawach dotacji.

W ostatnich latach ilość tych aktów finansowych istotnie zmalała. Zobowiązane podmioty same kształtują własną działalność na podstawie przepisów prawa finansowego bez ingerencji odpowiednich organów finansowych. Na szeroką skalę stosuje się tzw. zasadę samoobliczania podatków. Działania organów finansowych polegają bardzo często na kontroli prawidłowości samoobliczania podatku.

Działania władcze nie wyczerpują w pełni działalności organów finansowych. Prowadzą one także, choć na znacznie węższą skalę, działania niewładcze - udzielają informacji, propagują pewne zachowania, organizują szkolenia czy narady.

Organem finansowym o najszerszych kompetencjach jest minister finansów. Zgodnie z ustawą
o działach administracji rządowej z 1997 roku i rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów,
minister finansów kieruje trzema działami tej administracji: budżet, finanse publiczne, instytucje finansowe.

Dział budżet, zgodnie z art. 7 ustawy o działach administracji rządowej obejmuje:

1. ustawy dotyczące budżetu państwa, jego opracowywania, wykonywania, kontroli wykonania, przygotowania sprawozdań z wykonania oraz nadzór nad organami orzekającymi
   w sprawach o naruszenia dyscypliny finansów publicznych

2. sprawy finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej i bezpieczeństwa państwa

3. sprawy zarządzania długiem publicznym.

Drugi z działów, finanse publiczne, obejmuje sprawy wykonania wydatków i dochodów budżetu państwa, w szczególności, jak stanowi art. 8 ustawy o działach administracji rządowej:

1. wykonanie dochodów z podatków i opłat

2. koordynacja i współpraca finansowa, kredytowa i płatnicza, z zagranicą

3. Wykonanie przepisów dotyczących ceł i współpraca w tworzeniu wspólnej taryfy celnej

4. obejmuje sprawy finansowania jednostek sektora finansów publicznych, dochodzenie należności skarbu państwa, gry i zakłady wzajemne, rachunkowość, prawo dewizowe , kontrola skarbowa, ceny i sprawy kontroli zarządczej i tzw. audytu wewnętrznego.

Ostatni z działów, instytucje finansowe, obejmuje, zgodnie z art. 12 tej ustawy, sprawy finansowania rynku finansowego, w tym banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych i innych instytucji finansowych. Minister finansów ma obowiązek inicjowania i opracowywania polityki finansowej w zakresie tych spraw.

w tym obowiązek przedkładania projektów aktów prawnych.

Ma również obowiązek wykonywania tej polityki,

obowiązek koordynowania i wykonania tej polityki przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które mu podlegają, lub które nadzoruje.

Ma też obowiązek współdziałania z innymi podmiotami w zakresie tych spraw, z organami adm. rządowej, samorządowej, samorządem gospodarczym, związkami zawodowymi i innymi.

PION ORGANÓW SKARBOWYCH

Organy skarbowe, zgodnie z ustawą o urzędach i izbach skarbowych z `96 roku, są organami administracji rządowej niezespolonej (art. 5 tej ustawy). Organami skarbowymi są

• naczelnicy urzędów skarbowych

• dyrektorzy izb skarbowych.

Izba Skarbowa jest organem wyższego stopnia w stosunku do Urzędu Skarbowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy, do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy:

1. Ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych,
   z wyjątkiem tych podatków i należności, które są ustalane, określane i pobierane przez inne organy

2. Rejestrowanie podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych

3. Wykonywanie kontroli podatkowych

4. Podział i przekazywanie dochodów budżetowych między budżetem państwa i budżetami samorządowymi

5. Wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych

6. Współpraca z szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych

7. oraz inne zadania, wynikające z odrębnych ustaw.

Jednostką organizacyjną obsługującą naczelnika są urzędy skarbowe. Do zakresu ich działań należy:

1. Prowadzenie dochodzeń w sprawach karnych skarbowych

2. Wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego … przestępstwa skarbowe

3. Wykonywanie kar majątkowych w zakresie określonym w kodeksie karnym wykonawczym
   i w kodeksie karnym skarbowym

W chwili obecnej istnieje w Polsce ok. 360 urzędów skarbowych. Działają one zgodnie ze swoją właściwością miejscową. Do obsługi niektórych podatników, takich jak, przykładowo: podatkowe grupy kapitałowe, banki, zakłady ubezpieczeń, podmioty osiągające bardzo wysokie przychody przekraczające równowartość co najmniej 5 mln €, utworzono tzw. duże urzędy skarbowe.

Do zakresu działania dyrektorów Izb Skarbowych (art. 5 ust. 7) należy:

1. Nadzór nad urzędami skarbowymi

2. Rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do urzędów skarbowych

3. Ustalanie i udzielanie dotacji urzędowych przedsiębiorcom oraz analizowanie prawidłowości ich wykorzystania

4. oraz inne zadania, wynikające z odrębnych ustaw.

Do obsługi dyrektorów Izb powołano Izby Skarbowe.

Organy służby celnej

Zgodnie z art. 1 ustawy o służbie celnej z 2009 roku, służba celna jest jednolitą, umundurowaną formacją, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej.

Według art. 9 tej ustawy, organami celnymi są:

1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych- do jego zadań należy koordynowanie
   i współdziałanie w kształtowaniu polityki w zakresie zadań służby celnej,

2. Szef służby celnej- który kieruje służbą celną,

3. Dyrektorzy Izb Celnych

4. Naczelnicy urzędów celnych

Zgodnie z art. 19 ustawy, do zadań dyrektora izby należą:

1. Sprawowanie nadzoru nad działalnością naczelników urzędów celnych

2. Rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów celnych

3. Wykonywanie kontroli prawa celnego, podatkowego, urządzania i prowadzenia gier losowych i zakładów wzajemnych

4. Wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych

5. Współdziałanie z innymi organami władzy publicznej

6. Wykonywanie, prowadzenie statystyk dotyczących obrotów towarowych pomiędzy państwami-członkami Unii i obrotów z innymi państwami i niektóre inne zadania.

Jednostką organizacyjną obsługującą dyrektorów są Izby Celne.

Zgodnie z art. 20 ustawy o służbie celnej, do zadań naczelników urzędów celnych należy:

1. Nadawanie towarom przeznaczenia celnego, wymiar i pobór należności celnych i niektórych innych opłat

2. Wymiar, pobór i kontrola podatku akcyzowego, podatku od gier, podatków od towarów i usług z tytułu importu towarów

3. wymiar, pobór i kontrola niektórych opłat,

4. wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych,

5. współdziałanie z innymi podmiotami

6. i niektóre inne działania.

Naczelników obsługują urzędy celne.

Wykonując swoje zadania, działają na podstawie przepisów odrębnych ustaw, zwłaszcza prawa celnego i ordynacji podatkowej. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, wpływy z ceł drastycznie zmalały. Organom celnym przyznano szereg kompetencji w zakresie podatków i opłat, charakterystycznych dla organów skarbowych.

W chwili obecnej, kompetencje organów skarbowych i celnych są w pewnym zakresie podobne. Stosują one podobne procedury. Pojawiają się zatem poglądy o potrzebie połączenia tych organów.

ORGANY WEWNĘTRZNEJ KONTROLI FINANSOWEJ

Są to takie organy, których działalność w zasadzie wyczerpuje się w organizowaniu i prowadzeniu kontroli finansowej. Więc głównym zasadniczym przedmiotem ich działania jest kontrola finansowa (nie należy do niej NIK, ponieważ kontroluje również podmioty prywatne).

Organami takimi są w chwili obecnej:

1. Organy kontroli skarbowej

2. Regionalne Izby Obrachunkowe

Ad. 1 Organy kontroli skarbowej

Ich działanie uregulowane jest w ustawie z 1991 r. o kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest, zgodnie z art. 1 tej ustawy:

1. ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności publicznych,

2. badanie zgodności z prawem (legalności) gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych,

3. przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa w zakresie obrotu towarowego z zagranicą
   oraz obrotu towarami przywożonymi z zagranicy,

4. zapobieganie i ujawnianie przestępstw, zwłaszcza korupcyjnych, wśród pracowników
   i pełniących służbę w resorcie finansów.

Służą ochronie interesów Skarbu Państwa, innych jednostek państwowych oraz zobowiązań podatkowych samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 8 ustawy o kontroli skarbowej, organami tej kontroli są:

1. minister właściwy do spraw finansów publicznych - jest naczelnym organem kontroli skarbowej

2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej - jest on organem wyższego stopnia nad /3)/

3. Dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej - są organami niższego stopnia

Do obsługi tych organów powołano urzędy kontroli skarbowej obsługujące dyrektorów tych urzędów oraz ministerstwo finansów, obsługującego GIKS i ministra finansów.

Kompetencje Gen. Inspektora Kontroli Skarbowej kształtują się w sposób następujący.

1. sprawuje on nadzór nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej, inspektorami zatrudnionymi w ministerstwie finansów, inspektorami i pracownikami zatrudnionymi w komórkach urzędów kontroli skarbowej oraz pracownikami wywiadu skarbowego.

2. sprawuje kontrolę urzędów kontroli skarbowej i kontrolę resortową, ustala plany kontroli.

3. wydaje wyniki kontroli i decyzje w sprawach kontroli skarbowej. Wykonuje także inne zadania.

Dyrektorzy organów kontroli skarbowej będący organami niższego stopnia

1. kierują pracą tych urzędów,

2. ustalają plany kontroli,

3. upoważniają inspektorów i pracowników do przeprowadzenia kontroli,

4. wydają decyzję oraz wynik kontroli i wykonują niektóre inne zadania.

Inspektorzy i pracownicy wykonują czynności związane z kontrolą skarbową. Inspektorzy kontroli skarbowej posiadają szereg uprawnień, które nie przysługują innym pracownikom administracji państwowej, np. nie mogą być zatrzymani bez zgody Generalnego Inspektora, mają gwarancję zatrudnienia, co daje im pewną niezależność. Ale stawia się im dość wysokie wymagania, np. muszą zdać egzamin kwalifikacyjny, odpowiednie wykształcenie prawnicze, ekonomiczne, lub inne potrzebne do przeprowadzenia takiej kontroli i odpowiedni staż pracy.

Zakres przedmiotowy kontroli skarbowej

jest bardzo obszerny i obejmuje kilkanaście rodzajów spraw, wymienionych w art. 2 i 3 ustawy o kontroli skarbowej,

• w szczególności kontrola ta dotyczy prawa podatkowego, jak np.:

• kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania,

• kontrola prawidłowości obliczania i wpłacania podatków,

• ujawnianie i kontrola działalności gospodarczej niezgłoszonej do opodatkowania,

• kontrola dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu

• Drugą grupą jest szeroko rozumiane prawo o finansach publicznych. Organy kontroli skarbowej kontrolują:

• celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami europejskimi

• gospodarowanie mieniem państwowym, badają celowość decyzji i zgodność z prawem wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym

• zachowanie określone w prawie dewizowym, przestrzeganie przez rezydentów ograniczeń i obowiązków wynikających z prawa dewizowego, w szczególności zezwoleń dewizowych

• stosowanie cen, zwłaszcza tzw. cen urzędowych.

• Zajmują się wreszcie zwalczaniem przestępstw i wykroczeń związanych z obrotem towarowym z zagranicą

• oraz zajmują się zwalczaniem i ujawnianiem przestępstw przez osoby zatrudnione bądź pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi finansów. Zajmują się też oczywiście niektórymi innymi sprawami.

Szeroko określony zakres przedmiotowy kontroli skarbowej oddziałuje na równie szeroko określony krąg podmiotów kontrolowanych, a więc zakres podmiotowy tej kontroli. Zgodnie z art. 4 ustawy o kontroli skarbowej, podlegają jej:

1. zobowiązani do świadczeń pieniężnych na rzecz Skarbu Państwa, a w przypadku zobowiązań podatkowych stanowiących dochody lokalne, także zobowiązanych do tych świadczeń

2. płatnicy i inkasenci podatków i innych należności publicznych

3. wydatkujących, przekazujących i otrzymujących środki publiczne, w tym środki UE

4. władających i zarządzających mieniem państwowym

5. jednostki wykorzystujące mienie przekazane przez Skarb Państwa w celu realizacji zadań publicznych oraz wykorzystujące sprywatyzowane mienie Skarbu Państwa

6. beneficjenci poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa

7. osoby zatrudnione lub pełniące służbę w administracji celnej, podatkowej, skarbowej, w tym ministerstwie finansów, zobowiązane do składania oświadczeń o stanie majątkowym

8. jednostki organizacyjne administracji celnej, podatkowej, kontroli skarbowej, w tym ministerstwo finansów

Kontrola skarbowa jest realizowana zasadniczo w dwóch formach:

• w postępowaniu kontrolnym
  

• w wywiadzie skarbowym.

• postępowanie kontrolne

jest zasadniczą formą działania inspektorów kontroli skarbowej. Kontrolę tą wszczyna inspektor na ogół na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które okazuje kontrolowanemu. W wyjątkowych, nagłych przypadkach może wszcząć kontrolę tylko po okazaniu legitymacji.

Kontrolowany ma szereg obowiązków, których celem jest umożliwienie przeprowadzenia kontroli, np. obowiązek udostępnienia wszelkich obiektów i dokumentów potrzebnych do kontroli (nawet jeśli są sporządzone w języku obcym, to na własny koszt musi dostarczyć tłumaczenie - sic!), dostarczyć środki łączności, a w miarę możliwości samodzielne pomieszczenie do przechowywania dokumentów. Wszystkie te działania kontrolowany podejmuje na swój koszt. Inspektor ma obowiązek zapoznania kontrolowanego z dokumentacją czynności kontrolnych po jej zgromadzeniu, a ten może złożyć wniosek o uzupełnienie lub ponowne skontrolowanie.

Zgodnie z art. 24 ustawy o kontroli skarbowej, postępowanie kontrolne kończy się,

1. decyzją (w rozumieniu ordynacji podatkowej) jeśli dotyczy podatków pobieranych przez naczelników urzędów podatkowych i podatku akcyzowego bądź dotyczą opłat i niepodatkowych należności budżetowych pobieranych przez naczelników urzędów.

2. wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w pozostałym zakresie, albo nieprawidłowości nie stwierdzono.

3. postanowieniem, gdy w trakcie postępowania kontrolnego zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu.

Możliwość wydawania przez organy kontroli skarbowej decyzji podatkowych nie jest czynnością charakterystyczną dla organów kontroli, upodabnia organy kontroli do organów podatkowych, bo jest to władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy podatkowej.

Decyzji wydanej przez dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej służy odwołanie do dyrektora Izby Skarbowej bądź Izby Celnej. Owo odwołanie wnosi się zatem do organu wyższego stopnia, ale organu podatkowego. Od decyzji wydanej przez Gen. Inspektora Kontroli Skarbowej odwołanie nie przysługuje. Strona może jednak złożyć wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wynik kontroli doręcza się kontrolowanemu, właściwym organom lub dysponentowi części budżetu państwa. Podmioty te mogą podjąć stosowne działania.

• Wywiad skarbowy

jest jedną ze służb specjalnych działających w Polsce podległych GIKS. Wywiad skarbowy gromadzi, przetwarza i wykorzystuje informacje, między innymi o dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu skarbowego mogą stosować, za zgodą sądu, tzw. kontrolę operacyjną, np. podsłuchy, mogą współpracować z osobami chcącymi udzielać im informacji. Mogą korzystać z określonych prawem środków przymusu bezpośredniego czy używać broni. Mają szereg uprawnień charakterystycznych dla policji. Często w języku potocznym określa się ich mianem policji skarbowej.

Ad. 2 Regionalne Izby Obrachunkowe

Regionalne Izby Obrachunkowe działają na podstawie ustawy o RIO z 1992 r. Jak stanowi art. 1 ustawy są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej różnych podmiotów, głównie samorządowych. Organem RIO, zgodnie z art. 14 tej ustawy jest Kolegium Izby.

Do zadań Regionalnych Izb Obrachunkowych należą:

1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych różnych podmiotów, głównie samorządowych

2. Nadzór nad działalnością finansową samorządu terytorialnego

3. Wydawanie opinii, raportów i analiz

4. Prowadzenie działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą

Izby nadzorują i kontrolują następujące podmioty:

1. Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa)

2. Związki i stowarzyszenia samorządów (związki międzygminne, itp.)

3. Samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne

4. inne podmioty, ale tylko w zakresie wykorzystania przez nie dotacji przyznanych z budżetów samorządowych.

W przypadku kontroli finansowej Izba, dokonując kontroli gospodarki finansowej, kieruje się różnymi kryteriami, w zależności od rodzajów kontrolowanych zadań.

W przypadku zadań samorządów, kryteriami kontroli są,

1. zgodność z prawem (legalność),

2. zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym.

3. celowość, rzetelność i gospodarność.

Izby mają obowiązek przeprowadzenia co najmniej raz na 4 lata kompleksowej kontroli gospodarki finansowej każdego samorządu. Kontrole doraźne są przeprowadzane w miarę potrzeb, często zgodnie z planem kontroli.

Inspektorzy przeprowadzający kontrolę mają szereg uprawnień określonych w art. 8 ustawy,

1. mają prawo żądania wszelkich niezbędnych informacji i dokumentów,

2. wglądu do tej dokumentacji,

3. wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego,

4. dostępu do danych osobowych,

5. prawo zabezpieczania dokumentów i innych dowodów.

Kontrolę kończy sporządzenie protokołu kontroli. Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu, wyjaśniając przyczyny tej odmowy. Odmowa ta nie stanowi przeszkody dla realizacji ustaleń kontroli.

Na podstawie wyników kontroli Izba kieruje do kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym wskazuje źródła i przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany ma obowiązek zawiadomić Izbę o wykonaniu wniosków lub przyczynach ich niewykonania, w terminie 30 dni od doręczenia wystąpienia pokontrolnego. Izba może powiadomić o nieprawidłowościach właściwe organy
(np. wówczas, gdy istnieje podejrzenie przestępstwa - prokuraturę).

Postępowanie kontrolne prowadzone przez Regionalne Izby Obrachunkowe jest klasycznym postępowaniem kontrolnym. Kończy się protokołem kontroli, itp.

Nadzór RIO

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji, RIO są organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Sprawując nadzór, Regionalne Izby Obrachunkowe wykonują czynności dwojakiego rodzaju:

1. Badają zgodność z prawem uchwały i zarządzenia organów samorządowych

2. Ustalają zastępczo budżet samorządowy

Sprawy badane przez RIO

W art. 11 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych określono sprawy, w zakresie których Izba bada legalność uchwał i zarządzeń organów samorządowych. Są to sprawy dotyczące:

1. Procedury uchwalania budżetu i jego zmian

2. Budżetu i jego zmian

3. Zaciągania zobowiązań wpływających na dług samorządowy oraz udzielania przez samorząd pożyczek

4. Dotacji udzielanych z budżetu samorządowego

5. Podatków i opłat lokalnych

6. Absolutorium, wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian

W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w uchwale bądź zarządzeniu, Izba orzeka
o nieważności tej uchwały bądź zarządzenia. Jednakże w przypadku uchwały budżetowej, prowadzi się najpierw postępowanie naprawcze. Zgodnie z art. 12 ustawy, Izba w pierwszej kolejności wskazuje nieprawidłowości tej uchwały oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeśli organ właściwy nie usunie tej nieprawidłowości w terminie, dopiero wówczas Izba orzeka o nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części. Następnie RIO ustala budżet w zakresie dotkniętym nieważnością, a więc władczo kształtuje treść tej uchwały.

Druga z czynności to zastępcze uchwalenie budżetu samorządowego. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o RIO i art. 239 ustawy o finansach publicznych, w przypadku nie podjęcia przez organ stanowiący samorządu uchwały budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego, budżet tej jednostki w zakresie zadań własnych i zadań zleconych ustala do końca lutego Regionalna Izba Obrachunkowa.

Trzecie z uprawnień wiąże się z opracowywaniem opinii i analiz. Zgodnie z art. 13 ustawy o RIO, Izba wydaje przykładowo opinie w następujących sprawach:

• możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu samorządowych papierów wartościowych

• przedkładanych projektach budżetów samorządowych

• sprawozdaniach z wykonania tych budżetów

• wnioskach komisji rewizyjnych w sprawie absolutorium i uchwałach o nieudzieleniu wójtowi absolutorium

Ostatnią z funkcji Regionalnych Izb Obrachunkowych to działalność instruktażowa, szkoleniowa
i informacyjna. Izby mają obowiązek udzielania wyjaśnień podmiotom o nie występującym
w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Organizują różnego rodzaju szkolenia i prowadzą działalność instruktażową w zakresie objętym nadzorem i kontrolą.

ORGANY WEWNĘTRZNEJ KONTROLI FINANSOWEJ W JEDNOSTKACH SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

W jednostkach sektora finansów publicznych działają wewnętrzne organy, których zadaniem jest kontrola finansowa. Organami takimi są:

• kierownik jednostki sektora finansów publicznych,

• główny księgowy

• skarbnik budżetu samorządowego.

Obok tych organów działają także w tych jednostkach inne organy kontrolne sprawujące tzw. kontrolę zarządczą i audyt wewnętrzny, ale dotyczy ona całej działalności jednostki, nie tylko finansowej, dlatego też o nich rozmawiać nie będziemy.

Kompetencje

• kierownik jednostki sektora finansów publicznych,

Zgodnie z art. 53 nowej ustawy o finansach publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Może on jednak powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pisemnie pracownikom tej jednostki.

• główny księgowy

Kierownik jednostki może mu powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

1. prowadzenia rachunkowości jednostki

2. wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi

3. dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących tych operacji
   (art. 54 ustawy o finansach publicznych)

Dowodem dokonania przez głównego księgowego wstępnej kontroli jest złożenie przez niego na dokumentach podpisu. Oznacza ono, że gł. księgowy nie zgłasza zastrzeżeń co do planowanych operacji, a wynikające z nich zobowiązania mieszczą się w planie finansowym jednostki.
Jeśli odmawia podpisania dokumentów, to kierownik jednostki może wstrzymać wykonanie operacji albo pisemnie wydać polecenia jej wykonania.

• skarbnik budżetu samorządowego.

W żadnym powszechnie obowiązującym akcie prawnym nie wliczono wszystkich jego kompetencji. Są one częściowo regulowane w ustawie o finansach publicznych, samorządowych ustawach ustrojowych (o samorządzie gminnym, itp.) oraz w statutach JST. Zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, skarbnik jest głównym księgowym budżetu samorządowego.

Zgodnie z art. 262 tej ustawy zaciągnięcie kredytów i pożyczek przez samorząd, udzielenie pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisja samorządowych papierów wartościowych wymaga kontrasygnaty skarbnika. Jeśli skarbnik odmówi kontrasygnaty, to dokonuje jej na pisemne polecenie wójta/burmistrza/prezydenta miasta czy przewodniczącego Zarządu. W statutach poszczególnych samorządów często przyznaje się skarbnikowi uprawnienia do nadzorowania prac nad projektem budżetu, bieżącą kontrolę wykonania budżetu czy sprawowanie nadzoru nad służbami finansowo-księgowymi urzędu.

(KONIEC DZIAŁU ADMINISTRACJA FINANSOWA)

GOSPODARKA FINANSOWA PAŃSTWA

Ogólna charakterystyka gospodarki finansowej państwa: składa się z dwóch segmentów:

• gospodarki budżetowej: jest to działalność finansowa państwa objęta ramami budżetu państwa nazwa tej działalności tej gospodarki pochodzi od jej podstawowej instytucji-> budżetu państwa. Ta gospodarka jest zasadniczym członem gospodarki finansowej państwa, dla gospodarki budżetowej charakterystyczna jest jej dominująca metoda tej gospodarki-> bezzwrotność. Charakteryzuje ona nie tylko wydatki tej gospodarki ale także gromadzenie jej dochodów. Dochody budżetu państwa stanowią głównie wpływy z podatków, a te są świadczeniami bezzwrotnymi. Także wydatki dokonywane z budżetu mają co do zasady charakter definitywny, nie podlegają zwrotowi do budżetu. Bezzwrotność jest rozumiana w sensie jurydycznym, sensie prawnym jako brak prawnego obowiązku środków, nie pokrywa się ona z bezzwrotnością w sensie ekonomicznym. W gospodarce budżetowej istnieją dość liczne wyjątki od bezzwrotności np.: w postaci wpływów ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych czy wpływów z zaciągniętych pożyczek i kredytów, które winny być w przyszłości zwrócone bądź wykupione ale to nie te wyjątki dominują. O randze gospodarki budżetowej decyduje metoda bezzwrotna.

• gospodarki pozabudżetowej: jest to drugi segment gospodarki finansowej państwa, jest to działalność finansowa podmiotów państwowych prowadzona poza budżetem państwa, obok niego, choć niekiedy jest z tym budżetem powiązana, głównie dotacjami budżetowymi. Jest to gospodarka finansowa państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, państwowe instytucje kultury, niektóre samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne i niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych. Wszystkie te podmioty mają własne plany finansowe. Wiele z tych planów jest ujęte w ustawie budżetowej, obok budżetu państwa ale ze znaczenie mniejszym stopniem szczegółowości niż budżet państwa. Niektóre plany finansowe np.: uczelni publicznych czy ZOZ-ów nie są obejmowane ustawami budżetowymi, nie uchwala ich zatem parlament. Ustalane są autonomicznie przez odpowiednie organy tych jednostek np.: na uczelniach publicznych uchwala je senat uczelni. Rozmiary gospodarki poza budżetowej są mniejsze niż gospodarki budżetowej. W ramach gospodarki poza budżetowej istnieje znacznie większa swoboda prowadzenia działalności finansowej niż w ramach budżetu państwa, nie obowiązuje szereg rygorów, które wiążą w toku wykonywania budżetu. W związku z tym kontrola gospodarki poza budżetowej ze strony władzy ustawodawczej jest istotnie mniejsza niż w przypadku gospodarki budżetowej.

Budżet państwa:

Krótki rys historyczny budżetu(o.m.g ):

Współczesne budżety państwowe są rezultatem bardzo długiego rozwoju historycznego. Aby mogły się pojawić w pierwszej kolejności musiały się dostatecznie rozwinąć różne formy ewidencji i planowania publicznej działalności finansowej. Pierwsze ewidencje różnych zjawisk gospodarczych, pojawiały się już w starożytnym Egipcie. Spisywano wówczas majątki i czynsze, należne Faronom bądź świątyniom, ale to były ewidencje odnoszące do zaszłości a nie planowania, nie odnosiły się do przyszłości. Pierwsze urządzenia planistyczne, a więc dotyczące przyszłości pojawiły się w starożytnym Rzymie przewidywano w nich przyszłe dochody i wydatki. Nie miały one jednak charakteru wiążącego, nie były kierowane do konkretnego adresata i nie zobowiązywały go do ich wykonywania. Wiążące, dyrektywne planowanie finansowe wykształcało się powoli począwszy od średniowiecza. Było ściśle związane z ograniczaniem władzy królewskiej przez reprezentacje społeczeństwa stanowego. W walce tej można wyodrębnić trzy etapy:

1. Najpierw ograniczono skutecznie prawo króla do nieograniczonego nakładania podatków. Wasale feudalni wykorzystując okresowe trudności króla uzyskiwali od niego zrzeczenie się pewnych praw. Najbardziej znanym dokumentem dotyczącym tego jest MAGNA CARTA LIBERTATUM( wielka karta swobód z roku 1215 r.). W karcie tej król angielski Jan bez ziemi zrzekł się prawa do nakładania podatków bez zgody rycerstwa. Taki kapitulacje króla powtarzane wielokrotnie w późniejszych okresach doprowadziły do wykształcenia się zasady, że król nie może nałożyć podatku bez aprobaty płacących te podatki, najpierw rycerstwa a potem szlachty. Podatki stały się przedmiotem dyskusji publicznej podejmowania rozstrzygnięć na zjazdach rycerstwa a później w parlamencie.

2. W drugim etapie ograniczono władzę króla w zakresie decydowania o wydatkach. W Anglii już w drugiej połowie XIV wieku izba gmin za panowania Ryszarda II zaczęła się domagać rozliczenia sum wydatkowanych z podatków. Składając parlamentowi takie sprawozdania informowano jednocześnie o przyszłych wydatkach państwowych.

3. W trzecim etapie wykształciła się zasada corocznego uchwalania przez parlament planowanych dochodów i wydatków. Została ona definitywnie utrwalona w dokumencie BILL O RIGHTS z 1688 r.. Rok 1688 jest powszechnie uznawany za datę narodzin budżetu. Pojawia się wówczas wiążący władzę królewską plan finansowy państwowy państwa obejmujący dochody i wydatki państwa na rok przyszły, uchwalany przez parlament. Ojczyzną budżetu jest zatem Anglia. Drugim państwem w którym pojawił się budżet państwa była Polska. Rozwój budżetu w Polsce przebiegał podobnie jak w Anglii. W roku 1374 król Ludwik Węgierski zobowiązał się do niepopierania bez zgody szlachty innych podatków niż podatek łanowy(przywilej koszycki). Konsekwencją przywileju koszyckiego były stałe zjazdy szlachty gromadzącej się w celu wypowiedzenia w sprawach podatku. W Polsce także wcześnie rozwinęła się kontrola sejmu nad wydatkami dokonywanymi przez egzekutywę królewską. Powstanie budżetu w Polsce poprzedziła praktyka uchwalania od 1717 roku tzw. stałych etatów wojskowych dla Korony i Litwy. Pierwszy Polski budżet obejmujący całość dochodów i wydatków państwa uchwalono w 1768 roku za Stanisława Augusta, obejmuje pełne skarby Korony i Litwy. Był to drugi po angielskim dokument tego rodzaju. Stosunkowo późno z uwagi na monarchię absolutną pojawił się budżet we Francji, dopiero na początku XIX wieku, ale we Francji w okresie absolutyzmu rozwinęły się różne techniki planowania i wykonywania budżetu. W wieku XIX instytucja budżetu rozprzestrzeniła się szybko w europie a potem na świecie. Budżet zrodził się jako instytucja o charakterze politycznym miał zabezpieczyć władzę polityczną parlamentu a miał krępować działalność finansową króla a potem rządu i władzy wykonawczej. Instytucja budżetu została ściśle związana z zasadą trójpodziału władz. Parlament a więc władza ustawodawcza uchwalając budżet ograniczał władzę wykonawczą. Dość długo rozwój budżetu odbywał się pod wpływem owych założeń politycznych, w teorii dążono do określenia idealnych cech budżetu. Wiązano je w tzw. zasadami budżetowymi. Większość tych zasad w klasycznej teorii budżetu wykształciła się pod wpływem owych założeń politycznych, miała chronić prawo parlamentu do uchwalania budżetu. Wzorzec budżetu odpowiadał ściśle poglądom ówczesnej demokracji parlamentarnej i poglądom liberalizmu gospodarczego, ale budżet był jednocześnie głównym urządzeniem organizacyjnym przy pomocy którego prowadzono gospodarkę finansową państwa. Miał poważny wpływ na przebieg procesów gospodarczych w państwie. Pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego i doktryny interwencjonizmu gospodarczego, zmieniły się zasadniczo poglądy na rolę budżetu. Budżet ma przede wszystkim służyć interwencji gospodarczej, przy jego pomocy władza wykonawcza ma pełnić aktywną rolę ekonomiczną. Ma tak kształtować dochody i wydatki budżetu aby był on amortyzatorem wahań koniunkturalnych. Teoria odeszła zatem daleko od rozumienia budżetu jako instrumentu ograniczania władzy wykonawczej przez władzę ustawodawczą. Istotnemu ograniczeniu poddano prawo parlamentu do decydowania o budżecie. Potrzeba bardzo szybkiego reagowania i posiadania wyspecjalizowanej wiedzy i umiejętności spowodowała, że wzrosło znaczenie technokratycznego aparatu rządowego. Zaczęto wzmacniać uprawnienia władzy wykonawczej kosztem uprawnień władzy ustawodawczej np.: wprowadzono wyłączną inicjatywę władzy wykonawczej w zakresie projektu budżetu. Ograniczono możliwość wprowadzenia niektórych zmian do rządowego projektu przez władzę ustawodawczą. Odpowiednio do tej zmiany roli budżetu zmieniało się tradycyjne rozumienie zasad budżetowych.

Definicja budżetu państwa:

Termin budżet jest recypowany z terminologii angielskiej. Wywodzi ze średniowiecznej łaciny od wyrazu BULGA który oznaczał pierwotnie worek, woreczek i sakiewkę a potem teczkę(teczkę w której w angielskim parlamencie kanclerz skarbu przynosił na posiedzenie dokument zawierający zestawienie planowanych na rok przyszły dochodów i wydatków) wreszcie na koniec termin budżet zaczął oznaczać ów dokument uchwalony przez parlament. W Polsce pojęcie budżetu było dość długo definiowane przez doktrynę, ale począwszy od lat 90 XX wieku zaczęto je definiować w przepisach prawa. Zarówno ustawa o finansach publicznych z 1998 roku jak i z 2005 roku zawierały wzorem wcześniejszych ustaw o prawie budżetowym definicje legalne budżetu państwa. Najnowsza ustawa o finansach publicznych z 2009 roku takiej definicja nie zawiera, ale cechy budżetu jego istotę da się określić na podstawie wielu przepisów prawa dotyczących budżetu. \

Budżet państwa jest podstawowym planem finansowym państwa, obejmującym dochody publiczne i wydatki na zadania państwowe. Obejmuje także przychody budżetu i rozchody budżetu państwa, uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego.

Cechy budżetu:

1. Jest planem finansowym dotyczącym przyszłości. Bilans finansowy określa zaś stan na dany dzień, a sprawozdanie z wykonania budżetu określa przeszłość. Ustawa budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem okresu, którego dotyczy. Te właściwości to zasada uprzedniości budżetu. W świetle Polskiego prawa mogą być jednak uchwalone w trakcie roku budżetowego którego dotyczą.

2. To plan finansowy wyrażony w pieniądzu.

3. Jest podstawowym planem finansowym co oznacza, że obejmuje znaczne dochody i wydatki państwa, które mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania państwa.

4. Jest planem dochodów i wydatków, mającym 2 strony:

1. Dochodową- Dochodami są:

1. Dochody i opłaty (bez samorządowych i przypadających funduszom celowym i innym jednostkom sektora publicznego)

2. Dywidendy

3. Cła

4. Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa

5. Wpływy z zysku NBP

6. Wpłaty z nadwyżek Agencji wykonawczych

7. Dochody państwowych jednostek budżetowych

8. Dochody z najmu i dzierżawy

9. Różne odsetki

10. Grzywny, mandaty, kary pieniężna

11. Składki, zapisy, darowizny na rzecz SP

12. Dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy, praw

13. Środki europejskie oraz nieodpłatne dochody zagraniczne

14. Inne dochody

2. Wydatkową- wydatki są w szczególności na:

1. Funkcjonowanie organów władzy publicznej

2. Zadania wykonywane przez administracje rządową

3. Subwencje ogólne i dotacje dla samorządu terytorialnego

4. Na wpłaty do budżetu UE, nazywane środkami własnymi UE

5. Na wkład krajowy na realizację programów finansowanych ze środków europejskich

6. Subwencje dla partii politycznych

7. Dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami

8. Na obsługę długu publicznego

Budżety obejmują też przychody i rozchody- mające charakter zwrotny. Przychody są określone w art.5 ust.1 p.4 ust. O fin. publicznych a rozchody odpowiednio w art.6 §2.

5. Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej. Ustawy zawierające budżet są w Polsce powojennej nazywane ustawami budżetowymi. W Polsce międzywojennej były to ustawy skarbowe. Budżety Polskie występują w postaci załączników do ustawy budżetowej co nie zmienia charakteru budżetu. Załączniki do ustawy budżetowej zgodnie z doktryną są immanentną częścią ustawy budżetowej.

6. Budżet państwa jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem tym jest rok kalendarzowy. W Polsce międzywojennej ten rok budżetowy rozpoczynał się 1 kwietnia a kończył 31 marca. Był dostosowany do roku gospodarczego w rolnictwie, które było wtedy dominującą formą działalności gospodarczej kraju. Budżety państwa uchwalane są regularnie, schematycznie, na każdy kolejny rok budżetowy. Roczny okres planowania budżetowego okazał się w praktyce okresem optymalnym. Ale w wielu przypadkach jest on okresem zbyt krótkim, głównie dla przedsięwzięć wieloletnich. Próby wydłużenia planowania finansowego:

• Wydłużenie okresu budżetowego do 2 lat

• Do 5 lat

• Planowanie kroczące ( na rok następny uchwala się budżet a dla roku bądź następnych lat uchwala się pewne założenia ogólne). Ustawa o finansach publicznych dała wieloletnie plany finansowe państwa. To nowa instytucja, pierwszy taki plan ma być uchwalony w Polsce w roku bieżącym 2010.

Wieloletni plan finansowy państwa to plan dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu, sporządzany na 4 lata, w tzw. układzie zadaniowym. Plan ten uchwala RM i ogłasza się go w Monitorze Polskim. Ten plan nie będzie wieloletnim budżetem. Wieloletni plan ma być podstawą projektu ustawy budżetowej na kolejny rok. Co roku będzie aktualizowany.

Ustawa Budżetowa

Ustawa budżetowa jest ustawą szczególną, różniącą się od innych ustaw. Różnice między ustawą budżetową a innymi ustawami:

1. Treść ustawy- Treścią ustawy budżetowej jest przede wszystkim budżet państwa ujmowany w kilku załącznikach do ustawy budżetowej. Obok nich są też inne plany finansowe (niektórych jednostek gospodarki pozabudżetowej: agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, państwowych funduszy celowych, niektórych państwowych osób prawnych). Nadto w ustawie budżetowej są programy finansowane ze środków zagranicznych w tym europejskich, zestawienie programów wieloletnich i wieloletnie limity zobowiązań. Polskie ustawy budżetowe są z tego powodu w istocie ustawami finansowymi, a nie tylko budżetowymi. Obok budżetu państwa obejmują większość planów finansowych gospodarki pozabudżetowej. Obok planów finansowych ustawy budżetowe mają też część tekstową (podobną do postanowień innych ustaw). To przepisy wykonujące/konkretyzujące. Czasem normują materię pozabudżetową np. wynagrodzenia dla pracowników państwowej sfery budżetowej. Zjawisko to określa się mianem obładowywania ustawy budżetowej. TK stwierdza wówczas (jeśli został złożony wniosek) niekonstytucyjność tego przepisu. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zawierających inne ustawy!

2. Ustawa budżetowa jest przedmiotem regulacji wyjątkowo licznych przepisów prawa- Nie znam innej ustawy, która byłaby tak często przedmiotem regulacji innych przepisów prawnych. W szczególności postanowienia dotyczące ustawy budżetowej są zawarte w K.R.P. (art. 219-226).

Problematyka ustawy budżetowej jest unormowana w regulaminie sejmu, który normuje w szczególności postępowanie z projektem ust. w sejmie i postępowanie w sprawie sprawozdań z wykonania ust. Budżetowej.

Uchwała senatu reguluje postępowanie z ustawą budżetową w tej izbie.

Kompleksowym aktem prawnym normującym kwestie ustawy budżetowej są ustawy określone mianem ordynacji budżetowej lub prawem budżetowym. Podstawą prawną uchwalenia tej ustawy jest w chwili obecnej art. 219 ust. 2 KRP- wynika z niego min., że zasady i tryb opracowywania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej oraz zasady i tryb wykonania ust. Budżetowej określa ustawa.

Od roku 1998 ustawodawca nazywa owe ustawy, ustawami o finansach publicznych. Poprzednie ustawy normujące tę tematykę nazywano prawami budżetowymi.

Ustawy normujące prawo budżetowe różnią się w sposób zasadniczy od ustaw budżetowych:

• Różna jest treść tych 2 rodzajów ustaw. Ustawy budżetowe zawierają budżety państwa na dany rok, zaś ustawy dotyczące prawa budżetowego normują treść, układ i tryb postępowania z projektem ustawy budżetowej i ustawami budżetowymi. To w opinii o przepisy prawa budżetowego odczytujemy postanowienia zawarte w ustawach budżetowych.

• Różny jest okres obowiązywania tych ustaw. Ustawy budżetowe są aktami prawnymi terminowymi, obowiązują przez ściśle określony okres czasu- roku budżetowym ( od 1 stycznia do 31 grudnia). Ustawy normujące prawo budżetowe są aktami prawnymi bezterminowymi, obowiązują do czasu ich uchylenia.

3. Szczególna droga legislacyjna ust. Budżetowej- Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie zbliżonym do trybu uchwalania innych ustaw ale na wszystkich etapach postępowania legislacyjnego poczynając od powstania projektu tej ustawy przez inicjatywę ustawodawczą, postępowanie z projektem w sejmie, postępowanie z ustawą w senacie i podpis prezydenta obowiązuję cały szereg różnic w porównaniu z procedurą legislacyjną innych ustaw.

4. Wykonanie ustawy budżetowej podlega co roku kontroli przez sejm- Końcowym etapem tej kontroli jest udzielenie bądź odmowa udzielenia rządowi absolutorium z wykonania tej ustawy. Wykonanie żadnej innej ustawy nie podlega regularnej kontroli sejmu.

5. Charakter prawny budżetu państwa- Budżet państwa jest planem finansowym mającym jednak formę ustawy. Z tradycyjnych ustaw wynikają normy generalne, ogólne ze względu na adresata tych norm. Adresatem są określone kategorie podmiotów a nie podmioty określone indywidualnie.

Przeciwstawieniem norm generalnych są normy indywidualne, w ich przypadku adresat jest wskazany jednostkowo, a jego zachowanie jest określone konkretnie są to np. normy wynikające z orzeczeń sądowych.

Szczególne wątpliwości co do charakteru norm wynikających z uchwalonej ustawy budżetowej zrodziły się w 2 połowie XIX w. w Prusach. Kilkuletni spór Bismarcka będącego wówczas premierem Prus z ówczesnym parlamentem pruskim dał początek sporowi teoretyków o charakter prawny budżetu. Z budżetu bowiem wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków, które mogą być wykonane tylko jeden raz w danym roku budżetowym. Co więcej kwoty te są skierowane do wskazanych imiennie nazwanych adresatów, wykonawców budżetu. Zrodziło się zatem pytanie jakie normy prawne wynikają z uchwalonego budżetu?

W teorii prawa wykształciły się 3 różne stanowiska w kwestii charakteru prawnego budżetu:

1. Część teoretyków twierdziła i twierdzi, ze z uchwalonego budżetu wynikają w istocie normy indywidualne charakterystyczne dla decyzji administracyjnych. Ustawa budżetowa jest zatem ustawią jedynie w sensie formalnym. Jest w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym w formę ustawy. Ta teoria była często wykorzystywana do podważania prawa parlamentu do uchwalania budżetu.

2. Drugie stanowisko było na ogół prezentowane przez obrońców prawa parlamentu do uchwalania budżetu. Twierdzili oni, że ustawa budżetowa jest ustawą w sensie materialnym. Budżet obejmuje bowiem swym zakresem całość bądź większość dochodów i wydatków państwa.

3. Wreszcie po II wojnie światowej zarysowało się 3 stanowisko. Zdaniem części teoretyków z uchwalonego budżetu wynikają normy szczególne (normy planowe), które nie są ani generalne ani indywidualne. Ich zdaniem klasyczny podział norm na generalne i indywidualne nie ma zastosowania w przypadku norm wynikających z ustawy budżetowej.

Drugie zagadnienie istotne z pkt. Widzenia charakteru prawnego ustawy budżetowej to moc wiążąca budżet. Różny charakter strony wydatkowej i dochodowej budżetu. Nie ulega wątpliwości, że wiążący charakter mają wydatki budżetowe a współcześnie także rozchody budżetu. Wątpliwości natomiast dotyczą dochodów budżetowych i współcześnie przychodów budżetu.

W przypadku wydatków budżetowych przyjmuje się, że z uchwalonego budżetu wynikają dla wykonawców budżetu upoważnienia do ich dokonania na określony cel, do określonej wysokości i w określonym czasie. Uchwalając budżet parlament upoważnia , zezwala administracji rządowej dokonać określonych wydatków do określonej wysokości w roku budżetowym. Tai charakter wydatków budżetowych i rozchodów budżetowych wynika min. z art. 52 ust. 1 pkt. 2 ust. O finansach publicznych. Ujęte w budżecie państwa wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Naruszenie tych uprawnień/ zezwoleń powoduję ujemne konsekwencję dla wykonawców budżetu np. w postaci odmowy udzielenia absolutorium z wykonania budżetu bądź w postaci ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Inaczej rzecz się ma przypadku dochodów budżetowych oraz współcześnie przychodów budżetowych. Zdaniem niektórych teoretyków i one mają charakter wiążący w tym sensie, ze ich nieosiągnięcie może skutkować pogłębieniem deficytu budżetowego, jego bezprawnym powiększeniem. Większość teoretyków jest jednak zdania, ze dochody budżetowe nie mają charakteru wiążącego, są jedynie prognozami, mają charakter orientacyjny/szacunkowy. Z art. 52 ust. 1 pkt.1 ust. O finansach publicznych wynika, ze ujęte w budżecie państwa dochody oraz przychody stanowią prognozy ich wielkości. Nie osiągniecie dochodów i przychodów w wysokościach wynikających z ust. Budżetowej nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych pod warunkiem ich pobierania zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Zróżnicowany charakter prawny strony dochodowej i wydatkowej budżetu pozwalają twierdzić niektórym teoretykom, że z prawnego punktu widzenia budżet jest w istocie zbiorem upoważnień udzielanych przez władzę ustawodawczą władzy wykonawczej do dokonania wydatków budżetowych w roku budżetowym w powiązaniu z określonymi dochodami budżetowymi.

6. Ustawa budżetowa w zakresie budżetu jest aktem prawnym wewnętrznym- Rodzi ona stosunki jedynie między władza ustawodawczą a wykonawczą, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuję ani praw ani zobowiązań osób trzecich względem państwa, ani praw ani zobowiązań państwa względem osób trzecich (art. 51 ust. 1 ust. O finansach publicznych). W najnowszej ust. O finansach publicznych nie wprowadzono jednego wyjątku od tej zasady. Uchwalenie budżetu rodzi jedynie określone upoważnienia wewnątrz aparatu państwowego. Prawa i obowiązki osób trzecich względem państwa kształtują ustawy.

Zasady Budżetowe:

Zasady budżetowe są to postulaty nauki wobec budżetu i gospodarki budżetowej. Ich celem jest zbudowanie budżetu idealnego, poprawnego. Czasami niektóre z tych postulatów są spełnione przez ustawodawcę, wynikają one z przepisów obowiązującego prawa.

Zasady budżetowe wykształciły się w XIX w. i były wówczas formułowane pod wpływem ówczesnych doktryn z założeń politycznych kształtujących idealny budżet. Zmiana rozumienia roli budżetu i towarzyszące temu ograniczenie prawa parlamentu do stanowienia o budżecie wpłynęły istotnie na rozumienie zasad budżetowych.

Katalog zasad budżetowych jest bardzo zmienny, różni autorzy w różnych okresach czasu kreują różne zasady budżetowe. Można wskazać kilka zasad, które są powszechnie wymieniane przez różnych autorów:

1. Zasada zupełności budżetu (powszechności budżetu)

2. Zasada jedności budżetu

3. Zasada równowagi budżetowej

4. Zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji budżetu)

5. Zasada jawności budżetu

Ad.1 - Zasada zupełności budżetu- była jedną z pierwszych klasycznych zasad budżetowych, oznaczała wówczas postulat aby budżet obejmował wszystkie dochody i wydatki państwa, a więc był zupełny. Tylko wówczas prawo parlamentu do uchwalania budżetu było dobrze chronione. Tak rozumiana zasada zupełności oznaczała powszechne budżetowanie brutto jednostek państwowych. Metoda powiązania brutto z budżetem ma jednak istotne wady: nie rodzi bodźców ekonomicznych zachęcających do oszczędnego i efektywnego dokonywania wydatków publicznych i nie zachęca do dbałości o dochody. Ponadto usztywnia działalność tak finansowanych jednostek, są one obowiązane przestrzegać licznych rygorów budżetowych. Wady metody brutto wymuszały w wielu przypadkach zastosowania znacznie luźniejszej formy powiązania z budżetem- metody Netto. Jej stosowanie oznacza jednak, ze część dochodów i wydatków publicznych nie jest w budżecie ujmowana. Pojawienie się różnych jednostek organizacyjnych budżetowanych netto spowodowało, że zmieniło się rozumienie zasady zupełności budżetu.

W chwili obecnej jest ona rozumiana jako postulat powiązania z budżetem w różny sposób, różnych form organizacyjno-prawnym jednostek sektora finansów publicznych. Niektóre z tych form jak jednostki budżetowe są powiązane w sposób ścisły z metodą brutto, inne są powiązane luźno metodą netto jak np. agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej czy państwowe fundusze celne.

Ad.2 - Zasada jedności budżetu- Rozpada się na:

1. Jedność formalną budżetu

2. Jedność materialną budżetu

Ad. A- Jedność formalna budżetu- jest to postulat aby całość dochodów i wydatków budżetu była ujęta w jednym dokumencie budżetowym. Aby budżet był uchwalony w jednym akcie prawnym. Ułatwia to potem całościową ocenę zamierzeń rządu w zakresie finansów publicznych. W przeszłości zdarzały się wyjątki od tej zasady w postaci odrębnego uchwalania budżetów zwyczajnych i nadzwyczajnych. W budżetach nadzwyczajnych dochody pochodziły głównie z pożyczek i były przeznaczone na wydatki inwestycyjne, ale od czasu traktowania budżetu jako podstawowego urządzenia służącego łagodzeniu wahań koniunktury, służącego interwencji gospodarczej- zaniechano tego rozróżnienia.

Innym wyjątkiem od zasady formalnej były odrębnie uchwalane budżety bieżące i budżety majątkowe, z tej konstrukcji też zrezygnowano na rzecz stosowania jednolitego budżetu. W chwili obecnej w Polsce zasada jedności formalnej budżetu jest uregulowana w art. 219 ust. 1 KRP- wynika z niego, ze sejm uchwala budżet państwa na rak budżetowy w formie ustawy budżetowej.

Ad. B - Jedność materialna budżetu- Jest to postulat aby wszystkie dochody i wszystkie wydatki budżetu stanowiły jedną pulę środków. Jest to od strony negatywnej zakaz przeznaczania środków publicznych pochodzących z określonych tytułów na finansowanie ściśle określonych wydatków. Określa się ją niekiedy zasadą niefunduszowania.

Wszystkie dochody publiczne, budżetowe powinny stanowić jeden zasób środków z którego dokonuje się wszystkich planowanych wydatków. Ta zasada umożliwia racjonalne, elastyczne gospodarowanie środkami publicznymi. Istnieją jednak pewne wyjątki od tej zasady określone ustawami. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. zasadniczym wyjątkiem jest tzw. budżet środków europejskich - zgodnie z art. 117 ust.1 tej ustawy- budżet europejski jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich. Dochodami tego budżetu są zatem przede wszystkim środki pochodzące z budżetu UE. Wydatki natomiast są przeznaczania na programy operacyjne i finansowane z nich zadania. Budżet środków europejskich ma odpowiednio bądź nadwyżkę bądź deficyt, które nie są wliczane do nadwyżki budżetu państwa i deficytu budżetu państwa. Budżet środków europejskich jest jednak wewnętrznym elementem składowym budżetu państwa. W jego ramach określone dochody są przeznaczane jedynie na wydatki.

Ad. 3- Zasada równowagi budżetowej- Jest w istocie jedyną zasadą budżetową, która wykształciła się z powodów ekonomicznych, nie politycznych. Rozumienie tej zasady uległo daleko idącym zmianom w toku ewolucji budżetu. Początkowo w klasycznej teorii budżetu był to postulat tzw. Ścisłej równowagi budżetowej, budżet miał być zrównoważony w sensie matematycznym: Jego dochody winny się równać jego wydatkom, nie dopuszczano ani istnienia nadwyżek budżetowych ani istnienia deficytów budżetowych. Dość długo ta zasada była podst. Kanonem dobrej gospodarki, dopiero pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego, pod wpływem doktryny Keynesa zasada ta została przekształcona w zasadę równowagi budżetowej w dłuższym okresie czasu- w okresie cyklu koniunkturalnego ( jest to teoria budżetów cyklicznych). Zgodnie z tą teorią w okresach załamania gospodarczego, w okresach kryzysu gosp. Państwo podejmuje interwencję gospodarczą głównie poprzez budżet państwa: obniża podatki, co skutkuje spadkiem dochodów budżetowych jednocześnie powiększa wydatki na cele gospodarcze, wspiera podmioty gospodarcze. Takie działania oznaczają uchwalanie budżetów państwowych z deficytami. Deficyty te są pokrywane ze środków zwrotnych- szeroko rozumianych pożyczek. W momencie w którym działania interwencyjne przynoszą pożądany skutek- ma miejsce wzrost gospodarczy, państwo powinno zadziałać przeciwstawnie- podwyższyć podatki co zwiększy dochody budżetu i wycofać się z wielu działań interwencyjnych, ograniczyć wsparcie dla podmiotów gospodarczych, co zmniejszy wydatki. W budżetach w okresie wzrostu gospodarczego powinny powstać nadwyżki budżetowe, z nich winno się spłacić zaciągnięte wcześniej długi. Równowaga budżetowa winna być zatem zachowana w okresie całego cyklu koniunkturalnego, a nie w okresie rocznym.

Teoria równowagi budżetowej w okresie cyklu koniunkturalnego jest bardzo atrakcyjna hipotetycznie. W praktyce niezwykle trudna do realizacji. Obywatele nie lubią podnoszenia podatków i ograniczania wydatków budżetowych, nadto nigdy nie ma pewności kiedy pojawi się wzrost gospodarczy, jak długo będzie trwał, czy powstaną nadwyżki budżetowe i czy wystarcza na spłatę wcześniej zaciągniętych długów. Mimo to w teorii zbudowano jeszcze jedną koncepcję:

Teorię systematycznego, chronicznego deficytu budżetowego- Zgodnie z nią budżety państwa mogą być zawsze uchwalane z deficytem. Na poczet starych długów zaciąga się nowe, państwo jest trwale zadłużone, towarzyszą temu z zasady procesy inflacyjne. Inflacja powoduje, ze stare długi są spłacane realnie w kwotach mniejszych. Uchwalanie deficytów budżetowych rodzi poważne skutki negatywne dla gospodarki, najistotniejszym jest inflacja i spowolnienie wzrostu gospodarczego. Wszyscy obywatele płacą tę cenę, zwłaszcza przyszłe pokolenia. Dzisiejsze długi będą spłacane przez co najmniej kilkadziesiąt lat.

Zasada równowagi budżetowej w okresie cyklu koniunkturalnego oraz teoria chronicznego deficytu budżetowego doprowadziły w istocie do gigantycznego zadłużenia publicznego. W doktrynie trwa gorąca dyskusja na temat konieczności do powrotu do zasady budżetowej tradycyjnej, do równowagi budżetowej w sensie matematycznych, ale bardzo trudno ze względów politycznych nadać jej status zasady prawa, wprowadzić do prawa najlepiej do konstytucji obowiązek uchwalania budżetów zrównoważonych. Współczesne prawo Polskie dopuszcza uchwalanie i budżetu państwa a w jego ramach budżetu środków europejskich z deficytami. Deficyty tych budżetów pokrywa się: z tzw. przychodów zwrotnych z wpływów z prywatyzacji majątku skarbu państwa w ramach tzw. pożyczkowych potrzeb budżetu. Tylko prawo europejskie w traktacie z Maastricht ogranicza rozmiary krajowych deficytów budżetowych, roczny deficyt budżetu państwowego nie powinien przekroczyć 3 % PKB. Spełnienie tego kryterium jest jednym z warunków tzw. Konwergencji, muszą być te warunki spełnione jeśli państwo chce przystąpić do strefy EURO.

Ad. 4 - Zasada szczegółowości w budżecie- jest to postulat zgodnie z którym budżet powinien być uchwalany w rozbiciu szczegółowym, motywowało to względy polityczne. Realizacji tej zasady służy klasyfikacja budżetowa. Zasada szczegółowości budżetu jest ściśle powiązana z zasadą jawności budżetu, aby budżet był jawny znany obywatelom musi być dostatecznie szczegółowy. W ostatnich latach w Polsce trwają prace nad wdrożeniem tzw. Budżetu zadaniowego, jest to nowoczesna koncepcja współczesnych budżetów państwowych. Zgodnie z jej założeniami dzięki szczególnemu układowi budżetu zarządzanie finansami publicznymi ma być znacznie bardziej efektywne. Budżet powinien być tak skonstruowany aby można było ocenić stopień wykonania zakładanych dla administracji państwowej celów, ma odpowiedzieć na pytanie: „Co rząd robi a nie co kupuje?”.

Zgodnie z art.2 pkt.3 ust. O finansach publicznych z 2009r. wydatki budżetowe winny być ujmowane:

• wg Funkcji państwa, które określają podstawowe obszary działań państwa takie jak np. zarządzanie państwem, brona narodowa czy ochrona zdrowia.

• wg Zadań i podzadań budżetowych, którym towarzyszy opis celów tych zadań oraz winien zawierać mierniki stopnia realizacji tych celów. Ustawodawca stanowi iż zarówno wydatki budżetu państwa jak i koszty jednostek sektora finansów publicznych są ujmowane w tzw. Układzie zadaniowym. Ów układ dotyczy nie tylko budżetu państwa ale także innych planów finansowych. W przypadku budżetu państwa układ zadaniowy budżetu ma stanowić przynajmniej w pewnych najbliższym okresie jedynie element uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej. Nie będzie więc miał na razie mocy wiążącej.

Ad. 5 -Zasada jawności budżetu- Zgodnie z nią budżet tak jak cała gospodarka środkami publicznymi ma być jawna, ta zasada wiąże się ściśle z zasadą jawności finansów publicznych. Formy realizacji zasady jawności budżetu są określone w artykułach 34, 36, 38 ust. Finansach o finansach publicznych w szczególności jawna jest debata budżetowa sejmowa i senacko. Ustawy budżetowe są publikowane, szereg informacji dotyczących finansów publicznych jest ogłaszane jak kwota PKB i jej stosunek do państwowego długu publicznego i do długu skarbu państwa, jawna jest też debata nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Jawność dotyczy zatem wszystkich etapów procedury budżetowej. Te formy realizacji jawności są związane z tzw. Jawnością formalną budżetu. Jawność materialna jest ściśle powiązana z układem wewnętrznym budżetu w tym z zasadą szczegółowości budżetu. Budżet powinien być tak skonstruowany aby był w pełni czytelny- dawał pełny obraz jego dochodów i wydatków.

Procedura budżetowa:

Procedura budżetowa- jest to całokształt zasad postępowania z budżetem określonych przez prawo. W ramach procedury budżetowej wyróżniamy jej 3 fazy:

1. Ustalanie budżetu

2. Wykonywanie budżetu

3. Kontrolę wykonania budżetu

Ad. I- Ustalenie budżetu- Możemy wyróżnić dwa stadia:

1. Stadium przygotowania projektu budżetu, projektu ustawy budżetowej

2. Fazę uchwalenia budżetu

Ad. A- Przygotowanie projektu budżetu należy do kompetencji władzy wykonawczej: rządu i administracji państwowej. Jest to proces wymagający wyspecjalizowanego aparatu technokratycznego, dużej wiedzy i umiejętności. Zgodnie z art. 219 ust 2 KRP zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz jego wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej określa ustawa, tą ustawą jest przede wszystkim ustawa o finansach publicznych, zwłaszcza rozdział 4 działu 3 tej ustawy. Prace nad projektem ustawy budżetowej na rok następny rozpoczynają się bardzo wcześnie w ministerstwie finansów, na ogół w pierwszym kwartale roku poprzedzającego rok budżetowy. Minister finansów przedstawia radzie ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny, rada ministrów uchwala te założenia. W praktyce zawierają one globalne kwoty dochodów i wydatków budżetowych, wysokość deficytu budżetowego i podstawowe wielkości makroekonomiczne jak przykładowo : zakładana wysokość przyszłego PKB, inflacji czy stopy bezrobocia. Minister finansów wydaje tzw. Notę budżetową- jest to rozporządzenie w którym określa szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Owe materiały przedstawiają ministrowi dysponenci części budżetowych, a więc:

• ministrowie

• wojewodowie

• kierownicy tzw. pozarządowych części budżetowych.

W materiałach tych są propozycje dotyczące przyszłych dochodów i wydatków ujmowanych tych częściach. Po przedstawieniu materiałów rozpoczynają się tzw. rokowania budżetowe między ministrami i wojewodami a ministrem finansów. W ich trakcie są uzgadniane ostateczne kwoty stawiane do projektu budżetu. Nie podlegają rokowaniom kwoty zgłoszone przez dysponentów pozarządowych części budżetowych. Minister finansów wstawia je do projektu budżetu w kwotach żądanych. Powoduje to, że wydatki w tych częściach rosną zacznie szybciej niż inne wydatki budżetowe. Dysponentom pozarządowych części budżetowych pozostawia się daleko idącą autonomie w zakresie kształtowania ich projektowanych wydatków, którą wiąże się z zasadą podziału władzy i rozdzielności władzy wykonawczej z władza ustawodawczą i sądową. Autorem projektu budżetu jest minister finansów. Opracowuje ów projekt na podstawie materiałów otrzymanych od dysponentów części budżetowych, na podstawie szacunków dochodów budżetowych dokonywanych w jego ministerstwie oraz na podstawie wieloletniego planu finansowego państwa. Opracowany przez ministra finansów projekt ustawy budżetowej jest przedkładany radzie ministrów. Rada ministrów rozstrzyga kwestie sporne nieustalone ostatecznie w drodze rokowań oraz uchwala projekt ustawy budżetowej.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ust budżetowej przysługuje wyłącznie radzie ministrów, nie przysługuje innym podmiotom wyposażonym w prawo inicjatywy ustawodawczej. Jest to jedna z cech odróżniających drogę legislacyjną tej ustawy od drogi legislacyjnej innych ustaw. Ograniczenie inicjatywy ustawodawczej w zakresie tej ustawy jest ściśle związane z kompetencją rządu do wykonywania ustawy budżetowej i odpowiedzialnością za jej wykonanie. Zgodnie z art. 222 KRP rada ministrów przedkłada sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Rada ministrów ma obowiązek przedłożenia projektu tej ustawy w tym terminie, tylko w wyjątkowych przypadkach jest możliwe późniejsze przedłożenie budżetu. Termin przedłożenia projektu ustawy budżetowej jest przedmiotem licznych dyskusji konstytucjonalistów w sprawie tzw. zasady dyskontynuacji. Duża część konstytucjonalistów twierdzi iż istnieje zwyczaj nie rozpatrywania projektów ustaw w tym projektu ustawy budżetowej wniesiony do sejmu poprzedniej kadencji przez inną koalicję sprawującą władzę. W praktyce Polskiej w ostatnich latach dwukrotnie wniesiono po raz drugi rządowy projekt ustawy budżetowej na dany rok. Przedkładając sejmowi projekt ustawy budżetowej rada ministrów dołącza bardzo uzasadnienie tego projektu. Treść uzasadnienia określa art. 142 ustawy o finansach publicznych. SA to w szczególności:

• główne założenia polityki społecznej i gospodarczej

• założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i 3 kolejne lata

• przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok budżetowy

• wydatki budżetu i innych planów finansowych w tzw. układzie zadaniowym.

Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej jest z zasady wielokrotnie obszerniejsze niż projekt samej ustawy, to jedna z cech odróżniających projekt tej ustawy od projektów innych ustaw. Przedłożenie przez radę ministrów projektu ustawy budżetowej w sejmie zamyka pierwsze stadium ustalania budżetu. Prace w sejmie rozpoczynają drugie stadium.

Ad. B- W pierwszej kolejności projekt ustawy budżetowej jest kierowany do tzw. pierwszego czytania, odbywa się ono zawsze na posiedzeniu plenarnym sejmu, nigdy w komisjach sejmowych. Pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej obejmuje tzw. expose budżetowe, wygłasza je najczęściej minister finansów. Objaśnia ogólne założenia budżetu i innych elementów ustawy budżetowej. Po expose następują pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy, wreszcie następuje debata w sprawie ogólnych zasad projektu ustawy budżetowej. Pierwsze czytanie kończy się skierowaniem projektu tej ustawy do komisji sejmowych, chyba że sejm odrzuci większością głosów projekt tej ustawy.

Szczególną cechą projektu tej ustawy jest to ze jest on kierowany niemal do wszystkich komisji sejmowych w przydzielonych im fragmentach tej ustawy. Poszczególne komisje zajmują się przydzielonymi im częściami budżetu. Rolę komisji wiodącej, właściwej do rozpatrzenia całości projektu budżetu jest komisja budżetowa nazywana obecnie komisją finansów publicznych, to w tej komisji są głosowane propozycje poprawek zgłaszane przez inne komisje. To tam trwa bardzo dogłębne badanie całości projektu ustawy. Prace w komisjach zajmują najwięcej czasu w procesie uchwalania tej ustawy. Są one zwieńczone przygotowaniem sprawozdania przez komisję budżetową z przebiegu prac komisji sejmowych nad projektem. W sprawozdaniu tym zgodnie z obowiązującym regulaminem sejmu komisja finansów wnioskuje bądź o przyjęcie projektu bez poprawek, bądź o przyjęcie projektu z poprawkami. Nie może wnioskować o odrzucanie projektu. W praktyce najczęściej zgłasza liczne poprawki.

Po pracach w komisji następuje drugie czytanie na posiedzeniu plenarnym sejmu. Jeśli zostaną zgłoszone następne poprawki lub wnioski to sejm decyduje, czy skierować projekt ponownie do komisji, czy też do trzeciego czytania. Jeśli projekt jest skierowany ponownie do komisji to jest przygotowywane dodatkowe sprawozdanie. Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej rozpoczyna się albo od przedstawienia dodatkowego sprawozdania, albo od przedstawienia poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu. W drugim etapie następuje głosowanie. Sejm uchwala ustawę budżetową zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów. Główna rola pry rozpatrywaniu budżetu państwa przypada obradom w komisjach. To tam są wygłaszane referaty, udzielane wyjaśnienia, to tam dokonuje się wszechstronnej analizy budżetu, proponuje zmiany i uzupełnienia. W ciągu prac sejmowych zgłaszane są wyjątkowo liczne poprawki. Mimo tak dużej liczby poprawek możliwości manewrów posłów są w istocie bardzo ograniczone z różnych powodów :

• Poziom i strukturę dochodów budżetu wyznaczają przepisy prawa dotyczącego danin publicznych w tym podatków.

• Wydatki budżetowe są zdeterminowane pewnymi czynnikami niezależnymi od preferencji wynikających z bieżącej woli parlamentu. Ekonomiści mówią, ze duża część wydatków budżetu jest usztywniona. To oznacza, ze nie można w istotny sposób zmodyfikować wydatków bez wprowadzenia zmian w prawie.

• Inne ograniczenie sejmu wynika z art. 220 ust. 1 KRP. Sejm nie może zgodnie z tym przepisem zwiększyć wydatków lub ograniczyć dochody ujęte w projekcie ustawy budżetowej w taki sposób aby doprowadzić do ustalenia większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie tej ustawy. Poziom deficytu budżetowego nie może być wyższy niż założony w projekcie rządowym.

• Jeszcze inne ograniczenie, wynika z art. 220 ust. 2 KRP Ustawa budżetowa nie może przewidywać, pokrywania deficytu budżetowego przez zaciągnięcie zobowiązania w centralnym banku państwa (NBP). Ów zakaz ma stanowić skuteczną barierę przeciwdziałania inflacji, to NBP emituje pieniądze, nie może ich emitować pod potrzeby budżetu państwa.

Uchwaloną przez sejm ustawę budżetową marszałek sejmu przesyła do senatu. Marszałek senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich. Ich prace koordynuje komisja finansów i gospodarki. Po zakończeniu prac w komisjach ustawa jest rozpatrywana na posiedzeniu plenarnym senatu. Zgodnie z art. 223 KRP senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania senatowi. Może ją także przyjąć bez poprawek. Nie może jej odrzucić.

Jeśli senat nie wprowadzi poprawek to jest ona przekazywana prezydentowi do podpisu. Jeśli natomiast zgłosi poprawki to marszałek sejmu kieruje je w pierwszej kolejności do komisji sejmowych, następnie na posiedzeniu plenarnym sejm przyjmuje poprawki senatu w całości bądź w części albo nie przyjmuje ich w ogóle. W głosowaniu bierze się pod uwagę tzw. bezwzględną większość głosów.

Przyjętą przez sejm i senat ustawę budżetową marszałek sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu, w myśl art. 224 ust.1 KRP Prezydent podpisuje tę ustawę w ciągu 7 dni od jej przedstawienia. Prezydent nie może ustawy zawetować. W przypadku wątpliwości co do zgodności tej ustawy z KRP prezydent może zwrócić się do TK o zbadanie owej zgodności. Wówczas TK winien orzec nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w TK. Jest to jedyny przypadek wyznaczenia TK terminu do wydania wyroku. Jeśli ustawa budżetowa nie budzi wątpliwości prezydenta albo TK orzekł o jej zgodności z KRP Prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w dzienniku ustaw. Najistotniejsze uprawnienie prezydenta w zakresie ustawy budżetowej wynika z art. 225 KRP- oznacza ono kompetencję do rozwiązania sejmu a tym samym i senatu wówczas gdy ustawa ta nie zostanie przedstawiona Prezydentowi do podpisu w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia projektu tej ustawy sejmowi. Prezydent ma 14 dni na podjęcie decyzji w tej sprawie.

KRP poprzez wyznaczenie wiążących terminów budżetowych dyscyplinuje organy państwa uczestniczące w uchwalaniu tej ustawy. Państwo nie może bowiem pozostawać bez budżetu. Z istoty budżetu jako planu finansowego wynika, że powinien on być uchwalony przed rozpoczęciem okresu którego dotyczy. Jest to tzw. zasada uprzedniości budżetu. W wielu przypadkach z różnych powodów dochodzi do sytuacji gdy budżet nie jest ustalony przed początkiem roku budżetowego. Stosuje się wówczas róże rozwiązania pozwalające prowadzić jednak gospodarkę finansową państwa.

• Jedno z rozwiązań tymczasowych polega na tym, że parlament uchwala tzw. prowizoria budżetowe. W warunkach Polskich oznacza to możliwość uchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym, art. 219 ust.3 KRP stanowi, że w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Do projektu tej ustawy stosuje się przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej odpowiednio. Prowizorium budżetowe uchwala się na okres krótszy niż rok budżetowy, jest to często mało-wyspecjalizowany budżet obowiązujący krótko. Jest to jak gdyby zaliczkowy budżet. Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje albo do dnia uchwalenia ustawy budżetowej albo do upływu czasu na jaki została uchwalona. Wadą prowizoriów jest to iż zwykle są uchwalane w pośpiechu, nie ma możliwości ich dokładnego przeanalizowania. Ich uchwalenie staje się formalnością. W Polsce współczesnej prowizoria są uchwalane bardzo rzadko, ostatnio na 1 kwartał 1992 r.

• Drugie rozwiązanie stosowane w przypadku braku budżetu polega na przedłużeniu w czasie obowiązywania budżetu z roku poprzedniego w odpowiednich odcinkach czasowych do czasu ustalenia budżetu właściwego. Jest to tzw. prorogacja budżetu, jest stosowana we Francji, nigdy w Polsce. Prorogacja budżetu ma tę wadę, że budżet ustalony dla roku poprzedniego nie odpowiada niemal nigdy warunkom roku budżetowego.

• Jeszcze inne rozwiązanie- tzw. budżet z konieczności stosowany w Niemczech polega na tym, że wobec braku budżetu do czasu jego ustalenia rząd może dokonywać jedynie wydatków niezbędnych do bieżącego administrowania. Nie może dokonywać np. wydatków inwestycyjnych. Zaletą tego rozwiązania jest to, że dobrze dyscyplinuje te organy państwa które uczestniczą w ustalaniu budżetu.

• Jeszcze jedno rozwiązanie stosuje się w Polsce- Zgodnie z art.219 ust.4 KRP- jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie z dniem rozpoczęcia roku budżetowego to Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Do czasu uchwalenia odpowiedniej ustawy bądź ustawy budżetowej bądź ustawy o prowizorium budżetowym, rząd prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały Rady Ministrów w sprawie projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Jest to rozwiązanie wygodne praktycznie.

Po uchwaleniu ustawy budżetowej dochody i wydatki zrealizowane do czasu ustalenia budżetu zostają wchłonięte przez uchwalony budżet. Mówiąc inaczej zaliczone na rachunek jego wykonania.

Ad. II - Wykonanie budżetu- Jest to druga faza procedury budżetowej. W tej fazie budżetowej spotykamy czynności dwojakiego rodzaju:

1. Czynności związane z gromadzeniem dochodów budżetowych i dokonywanie wydatków składają się one na wykonywanie budżetu sensu stricte.

2. Czynności dodatkowe, instrumentalne takie jak np. ustalanie podstaw planistycznych wykonania budżetu czy dokonywanie zmian budżetowych.

Wykonywanie budżetu sensu stricte wraz z czynnościami instrumentalnymi stanowią wykonywanie budżetu sensu largo.

W fazie wykonywania budżetu inaczej niż w fazie ustalania kompetencje należą głównie do władzy wykonawczej ( rządu i administracji rządowej). Nieliczne tylko czynności należą do kompetencji władzy ustawodawczej jak np. zgoda komisji budżetowej na zablokowanie wydatków, czy na zmianę przeznaczenia rezerwy celowej. W pierwszej kolejności po ustaleniu budżetu są opracowywane tzw. podstawy planistyczne wykonania budżetu, są to:

1. Układy wykonawcze części budżetowych.

2. Plany finansowe państwowych jednostek organizacyjnych.

3. Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetowych.

Ad. 1- Układ wykonawczy części budżetowych to inaczej budżet danej części ustalony w pełnej klasyfikacji budżetowej. Układy wykonawcze części budżetowych opracowują dysponenci tych części.

Ad.2- W drugiej kolejności ustala się plany finansowej państwowych jednostek organizacyjnych. Zadania finansowane z budżetu są wykonywane przez ogromną ilość jednostek organizacyjnych różnych stopni. W budżecie jednostki te są ujmowane zbiorczo, istnieje zatem potrzeba podziału tych kwot zbiorczych pomiędzy poszczególne jednostki. Każda z tych jednostek ma własny plan finansowy który jest ustalany po przekazaniu im stosownych informacji po ogłoszeniu ustawy budżetowej.

Ad.3- Harmonogram realizacji budżetu państwa ustala go minister finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych a obejmuje prognozę dochodów poszczególnych miesiącach roku budżetowego i wielkość wydatków planowanych do sfinansowania w poszczególnych miesiącach. Służy on prawidłowemu rozkładowi w czasie wykorzystania środków budżetowych.

Wykonawcy budżetu- Podmioty uczestniczące w wykonaniu budżetu można podzielić na wykonawców pośrednich i wykonawców bezpośrednich. Nadto Niektóre banki sprawują bankową obsługę budżetu państwa.

• Pośrednimi wykonawcami budżetu są organy sprawujące nadzór bądź kontrolę nad wykonaniem budżetu jako całości. Lub części budżetowych. Zgodnie z art.146 ust. 1 pkt.6 Rada Ministrów kieruje wykonaniem budżetu państwa, posiada w szczególności uprawnienie do wydawania wytycznych dotyczących niektórych aspektów wykonywania wydatków czy zaciągania zobowiązań. Szczególną rolę pełni Minister Finansów, sprawuje on ogólną kontrolę wykonania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów, wykorzystania środków budżetu europejskiego oraz wykonania budżetu w układzie zadaniowym. Trzecia kategoria wykonawców pośrednich- dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad podległymi im jednostkami organizacyjnymi.

• Bezpośrednimi wykonawcami budżetu są te organy oraz jednostki organizacyjne, które gromadzą dochody budżetowe oraz dokonują wydatki budżetowe. Organami gromadzącymi dochody budżetowe są urzędy skarbowe i urzędy celne.

• Kasową obsługę wykonania budżetu państwa sprawuję NBP a w pewnym zakresie głównie budżetu środków europejskich Bank Gospodarstwa Krajowego. Owa kasowa obsługa polega na prowadzeniu w tych bankach odpowiednich rachunków bankowych, na które wpłaca się dochody budżetowe, zaś z innych wypłaca środki na pokrycie wydatków. Zasadą jest Rozdzielenie dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania, ma to przeciwdziałać nadużyciom oraz zapewnić odpowiednią kontrolę.

Zasady wykonywania budżetu:

1. Ustalone w budżecie wydatki i rozchody mają charakter wiążąc, z tego wynika określona w art. 162 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którą dokonywanie wydatków następuje zgodnie z planowanym przeznaczeniem w granicach kwot określonych w budżecie lub w planie finansowym jednostki w sposób celowy, oszczędny i z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zgodnie z Zasadą Gospodarności.

2. Dochody i przychody budżetowe mają inny charakter, są jedynie prognozami ich wielkości w związku z tym ustalanie, pobieranie i odprowadzanie tych dochodów następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

3. Reguła iż niektóre wydatki mają pierwszeństwo przed innymi wydatkami budżetowymi. Dotyczy ono wydatków wynikających w tytułów egzekucyjnych, wyroków sądowych, tytułów wykonawczych lub ugód. Mogą być dokonane bez względy na poziom środków zaplanowanych na ten cel, jeśli są niewystarczające to porywa się je w drodze dokonania zmian budżetowych (art.164 ust. O finansach publicznych) oraz wydatków na obsługę długu skarbu państwa (art.165 ust. O finansach publicznych).

4. Stanowi iż zlecanie zadań publicznych jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych winno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych.

5. Przewiduje możliwość dokonywania przeniesień wydatków tylko w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Dysponowanie środkami budżetowymi- Zgromadzone środki budżetowe są wydatkowane wg określonej procedury. Podstawowe instrumenty tej procedury to uruchamianie środków budżetowych, ich blokowanie.

- Uruchamianie środków budżetowych odbywa się poprzez przekazywanie tych środków na rachunki tzw. dysponentów budżetowych. Dysponentami budżetowymi są organy lub kierownicy jednostek organizacyjnych, są schierarchizowani. Istnieją dysponenci 3 stopni:

• Dysponentami stopnie pierwszego są przede wszystkim dysponenci części budżetowych - ministrowie, wojewodowie, kierownicy urzędów. Dysponenci stopnie pierwszego dokonują z uruchomionych środków własnych wydatków a pozostałą cześć przekazują dysponentom stopnia drugiego bezpośrednio im podległym.

• Dysponenci drugiego stopnia wykorzystują część przekazanych im środków na własne potrzeby, a część przekazują dysponentom stopnia trzeciego którzy są im podlegli.

• Dysponenci stopnie trzeciego maja jedynie uprawnienie do wykorzystania przekazanych im środków .

- Uruchomione środki budżetowe mogą być zablokowane. Mamy wówczas do czynienia z blokadą planowanych wydatków budżetowych. Zgodnie z art. 177 ust. O finansach publicznych owa blokada oznacza czasowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania całością bądź częścią wydatków budżetowych . Można wyróżnić dwa typy blokady:

• Pierwsza z nich może być zastosowana w przypadku stwierdzenia niegospodarności jednostki, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków, bądź naruszeniu zasad gospodarki finansowej. Decyzje o blokadzie może podjąć minister finansów bądź dysponent części budżetowej odnośnie swojej części, z zablokowanych środków budżetowych można utworzyć rezerwę celową.

• Drugi rodzaj blokady ma charakter szczególny- w myśl art. 179 ust. O finansach publicznych RM może zablokować na czas oznaczony planowanych wydatków w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji budżetowej sejmu.

Wygasanie wydatków budżetowych - Na mocy art. 181 ust. O finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z końcem roku budżetowego. Reguła ta nie dotyczy :

- budżetu środków europejskich

- wydatków ujętych w wykazie tzw. wydatków niewygasających

Rada Ministrów może ustalić wykaz takich wydatków, w którym określa dodatkowo ostateczny termin ich wykonania. Środki te są gromadzone na odrębnym subkoncie rachunku budżetu. Zasada wygasania środków budżetowych z końcem roku budżetowego może prowadzić niekiedy do marnotrawstwa środków publicznych.

Ad. II c.d.- Zmiany budżetowe - Budżet co do zasady powinien być wykonany w kształcie uchwalonym, jest on bowiem planem wiążącym, dyrektywnym jak mówią niektórzy autorzy. Ponieważ obowiązuje przez rok budżetowy, w trakcie jego trwania wielokrotnie okazuje się, że planowane kwoty dochodów i wydatków budżetowych są nieadekwatne z różnych powodów np. tempo wzrostu gospodarczego gwałtownie spowolniło albo pojawiły się klęski żywiołowe, katastrofy, których nie sposób było przewidzieć albo zwyczajnie popełniono błędy w planowaniu.

Dostosowanie budżetu do warunków mających miejsce w ciągu roku budżetowego może być wprowadzane bądź przez organ ustalający budżet, bądź w pewnych granicach przez wykonawców budżetu. Parlament może w ciągu roku budżetowego uchwalić nowelę budżetową a więc ustawę zmieniającą ustawę budżetową. Nie ma w tym względzie istotnych ograniczeń poza tym, że prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany ustawy budżetowej przysługuję zgodnie z art. 221 KRP wyłącznie Radzie Ministrów oraz tym, że nowelą nie powinno przekraczać kwoty deficytu budżetowego przewidzianego przez RM w projekcie ustawy zmieniającej. W praktyce nowele budżetowe są uchwalane bardzo rzadko. Prawo Polskie dopuszcza nadto możliwość wprowadzania pewnych zmian w budżecie przez wykonawców budżetu, to o nich się mówi najczęściej że są zmianami budżetowymi. Tylko uprawnieni wykonawcy budżetu i tylko w określonym przez prawo trybie mogą wprowadzić owe zmiany, to one głównie umożliwiają dostosowanie budżetu do warunków istniejących w trakcie roku budżetowego.

Zmiany budżetowe polegają bądź na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych bądź na rozdysponowaniu rezerw budżetowych. Istotą przeniesienia planowanych wydatków budżetowych jest to ,że zmniejsza się o pewną kwotę wysokość jakiegoś wydatku bądź wydatków i o tę samą kwotę powiększa się inny wydatek bądź wydatki lub tworzy nowe. Zawsze suma zwiększeń i zmniejszeń jest taka sama, przenosić wydatki można jedynie między tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej np. z danego §na inny §, czy pomiędzy częściami budżetowymi. Dokonywanie przeniesień wydatków musi podlegać pewnym ograniczeniom w przeciwnym wypadku budżet wykonany różniłby się zasadniczo od budżetu zaplanowanego. Można spotkać różne ograniczenia przeniesień wydatków:

1. Co do przedmiotu wydatków

2. Co do ich rozmiarów

3. Co do czasu ich dokonania

Ad. a- Polega na tym, ze w drodze przeniesień nie wolno zwiększyć, zmniejszyć, bądź w ogóle zmienić pewnych wydatków. Najczęściej dotyczy ono zakazu zwiększania wydatków na wynagrodzenia, mają one podstawowe znaczenie dla równowagi rynkowej. Często ograniczenie przedmiotowe dotyczy wydatków na inwestycję, mają one istotne znaczenie dla rozwoju państwa. W ostatnich latach zakazuję się bez zgody ministra finansów zmniejszania wydatków majątkowych.

Ad. b- Polega na tym, że zwiększenie lub zmniejszenie wydatków w drodze ich przeniesienia nie może przekraczać bądź określony procent danego wydatku bądź określone kwoty bezwzględnej. Ograniczenia tego rodzaju w chwili obecnej w Polsce nie są stosowane, mają dość mechaniczny charakter, są oderwane od bieżącej sytuacji.

Ad. c- Może polegać na tym, że zakazuje się dokonywania przeniesień w różnych odcinkach czasowych roku budżetowego np. na początku roku budżetowego bądź znacznie częściej na końcu roku budżetowego. W tym drugim przypadku po to aby uniemożliwić tzw. ucieczkę z wydatkami budżetowymi. W chwili obecnej ograniczenia co do terminu nie obowiązują, choć długo obowiązywały ograniczenia w zakresie przenoszenia pod koniec roku budżetowego, okazywały się jednak mało skuteczne w praktyce i nieużyteczne.

Przenoszenia wydatków mogą być na ogół dokonywane na wszystkich stopniach klasyfikacji budżetowej. Im wyższy stopień klasyfikacji budżetowej tym silniej przeniesienie jest obwarowane pod względem kompetencyjnym. Wyższy organ administracji posiada uprawnienie do jego dokonania. Dokonanie przeniesienia między wyższymi podziałkami klasyfikacji powoduje na ogół konieczność dokonania przeniesienia w podziałkach niższych stopni. W chwili obecnej kompetencje do przenoszenia wydatków budżetowych, owe główne kompetencje kształtują się następująco:

• Dysponenci części budżetowych mogą przenosić wydatki między rozdziałami i paragrafami w ramach danej części i danego działu.

• Dysponenci części budżetowych mogą upoważnić kierowników podległych im jednostek organizacyjnych do przeniesień między paragrafami ale tylko w ramach tego samego rozdziału.

• Ministrowie dysponujący więcej niż jedną częścią mogą przenosić wydatki między częściami ale tylko w ramach jednego działu i rozdziału. Rada Ministrów może te decyzje uchylić.

• Prezes Rady Ministrów może w przypadku zniesienia lub przekształcenia ministerstwa przenieść i wydatki i dochody między częściami budżetu ale z zachowaniem przeznaczenia wynikającego z ustawy budżetowej.

Drugi rodzaj zmian wiąże się z rozdysponowaniem rezerw budżetowych- w uchwalonym budżecie po jego stronie wydatkowej planuje się rezerwy budżetowe a więc środki, których przeznaczenie ostateczne na tym etapie nie jest w pełni znane. Jest ono dookreślane w ciągu roku budżetowego przez dysponentów tych rezerw rozdysponowujących te środki. Wyróżnia się dwa rodzaje rezerw budżetowych:

1. Rezerwę ogólną- którą można przeznaczyć na jakiekolwiek nieprzewidziane wydatki budżetowe. Rezerwa ogólna budżetu państwa jest rozdysponowana przez Radę Ministrów, z jej upoważnienia w określonych kwotowo graniach. Rezerwą dysponują Prezes RM i minister Finansów.

2. Rezerwy celowe- Które mogą być wykorzystane jedynie na cele dla wykonania których zostały utworzone np. rezerwa na wzrost wynagrodzeń czy rezerwa na usuwanie skutków różnych katastrof. Rezerwami celowymi budżetu Państwa dysponuje w zasadzie Minister Finansów z wyjątkiem rezerwy na wzrost wynagrodzeń, którą to dysponuje rada ministrów.

Rozdysponowanie rezerw budżetowych od strony technicznej przypomina przeniesienie wydatków budżetowych. Jednakże w przypadku rezerw nie zmienia się przeznaczenia zaplanowanych wcześniej wydatków.

Ad. III Kontrola wykonania budżetu:

Wykonanie budżetu Państwa podlega jak wynika i z KRP i z ustawy o Finansach publicznych kontroli sejmu. Nie uczestniczy w je sprawowaniu senat. Kontrola wykonania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem kompetencji parlamentu do uchwalania budżetu. Kontrola rozpoczyna się w pewnym sensie już w trakcie trwania roku budżetowego choć w ograniczonym zakresie. Minister finansów ma obowiązek przedłożenia sejmowej komisji budżetowej oraz NIK-owi do 10 września informacji o przebiegu wykonania budżetu państwa w pierwszym półroczu roku budżetowego.

Kontrola zasadnicza odbywa się po zakończeniu roku budżetowego. W jej sprawowaniu wspomaga sejm NIK. Ta kontrola rozwija się na dwa stadia:

1. Sporządzenie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej.

2. Kontrola właściwa

Ad. 1- Roczne sprawozdanie budżetowe z wykonania ustawy budżetowej zgodnie z art. 226 KRP- Rada Ministrów przedkłada sejmowi w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, a więc najpóźniej do 31 maja roku następującego po roku budżetowym wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Roczne sprawozdanie budżetowe winno zawierać szereg informacji wymienionych w art. 182 Ustawy o Finansach Publicznych. W szczególności sprawozdanie o dochodach i wydatkach, zbiorcza informację o wykonaniu budżetów samorządowych, ocenę realizacji założeń makroekonomicznych i szczegółowe informację o przebiegu prywatyzacji i o wykonywaniu wydatków w układzie zadaniowym. Sprawozdanie musi być ułożone w takim samym układzie jak ustawa budżetowa, ma przedstawiać całość finansów publicznych oraz pewne elementy oceny sytuacji gospodarczej państwa. Sprawozdania budżetowe są sporządzane na podstawie informacji, danych zawartych w rachunkowości budżetowej. Wszystkie czynności poboru dochodów i dokonywania wydatków są ewidencjonowane, rejestrowane. Rachunkowość budżetową prowadzą wszyscy wykonawcy budżetu.

Ad.2- Przygotowane przez Radę Ministrów sprawozdanie jest przedkładane sejmowi i NIK-owi. Zgodnie z art. 204 KRP NIK przedkłada sejmowi analizę wykonania budżetu państwa a sprawozdanie wraz z ową analizą jest kierowane do komisji sejmowych. Poszczególne komisje tzw. resortowe analizują wykonanie tych części budżetowych które rozpatrywały przy okazji uchwalania budżetu. Po zakończeniu prac w komisjach sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej trafia na forum sejmu- na obrady plenarne. Przewodniczący komisji właściwej do spraw budżetu przedkłada sejmowi sprawozdanie z przebiegu prac nad sprawozdaniem rządowym i wnioskuje w kwestii przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania rządowego oraz w kwestii absolutorium. Na posiedzeniu plenarnym NIK przedstawia opinię w przedmiocie absolutorium. Sejm wypowiada się w uchwale w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia sprawozdania oraz w sprawie udzielenia bądź odmowie udzielenia rządowi absolutorium. Zgodnie z art. 226 ust.2 KRP sejm rozpatruję sprawozdanie rządowe i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia sprawozdania rządowego. Udzielając absolutorium sejm aprobuję wykonanie budżetu, jego udzielenie pociąga za sobą ten skutek, że parlament nie może już w przyszłości prowadzić dyskusji i podejmować uchwał w tej sprawie, budżet danego roku przechodzi do historii. KRP nie określa obecnie skutków nieudzielenia absolutorium.

Wydatki budżetu Państwa

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają funkcję państwa, a więc zadania wykonywane przez państwo, są głównym narzędziem rozwoju państwa oraz materialnego i kulturalnego społeczeństwa.

Dochody budżetowe są jedynie narzędziem służącym do wykonania zadań państwa. Mają charakter instrumentalny. Wydatki budżetów klasycznych tworzonych w XVIII wieku miały bardzo niewielkie rozmiary. Było to spowodowane min. Panującymi wówczas liberalnymi doktrynami ekonomicznymi. Doktryny te opowiadały się za minimalizacją wydatków państwowych. Mimo tych założeń wydatki państwowe regularnie rosły. W latach 70-tych XIX w. niemiecki uczony Adolf Wagner sformułował teorię o stałym wzroście wydatków państwowych. Szczególnie silny wzrost wydatków miał miejsce w połowie XX w. Nastąpiło to wówczas pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego a w 2 połowie XX w. pod wpływem doktryny państwa dobrobytu. Pod koniec XX w. wydatki państwowe osiągnęły tak duże rozmiary, ze zaczęły zagrażać wzrostowi gospodarczemu. Pod koniec XX w. wieku zaczęto zatem ograniczać zwłaszcza szeroko rozumiane wydatki socjalne, zaczęto zwijać państwo dobrobytu. Istnieje zatem pilna konieczność ograniczania wydatków państwowych. Wzrost wydatków bądź szerzej ich poziom można obserwować jako poziom bezwzględny a więc np. matematyczny wzrost wydatków z roku na rok ale można go także obserwować jako wzrost względny, jako udział tych wydatków w produkcie krajowym brutto. Do lat 80-tych XX w. wydatki państwowe rosły nie tylko w kwotach względnych ale i bezwzględnych. W niektórych państwach współcześnie sięgają jeszcze niemal 50 % PKB. W Polsce pod koniec XX w. wydatki państwowe mierzone udziałem w PKB regularnie spadają, widać to bardzo wyraźnie w dłuższym okresie czasu na przykładzie wydatków budżetu państwa. Obecnie wydatki państwowe stanowią niewiele ponad 40% PKB. Państwo ogranicza zadania finansowane swoimi wydatkami. W niektórych państwach podział PKB przeznaczonego na zaspakajanie potrzeb państwowych odbywa się niemal wyłącznie przez budżet państwa, wydatki budżetowe pokrywają się wówczas z wydatkami państwowymi. W Polsce współczesnej podział ten niemal w połowie odbywa się poza budżetem państwa. Choć najistotniejsze wydatki na zaspakajanie potrzeb zbiorowych przechodzi przez budżet państwa.

Klasyfikacje wydatków budżetowych:

W teorii prawa budżetowego i ekonomii wydatki budżetowe są klasyfikowane w różny sposób:

1. Jednym z najistotniejszych i najpopularniejszych podziałów wydatków jest podział odpowiadający różnym funkcją/zadaniom państwa. Wyróżniamy:

1. Wydatki socjalne

2. Wydatki obronne

3. Wydatki administracyjne w szerokim tego słowa znaczeniu

4. Wydatki związane z działalnością gospodarczą.

Ad. 1 - Obejmuje świadczenia socjalne różnego rodzaju jak np. z tytułu ubezpieczeń społecznych, świadczenia dla inwalidów wojennych, wydatki na rodziny zastępcze, dla ofiar powodzi. Oraz wydatki na oświatę i wychowanie, naukę, ochronę zdrowia, kulturę czy kulturę fizyczną. W świetle ustawy budżetowej na 2010 wydatki na szeroko rozumiane socjale wynoszą ok. 36% łącznej sumy wydatków budżetowych. Na szkolnictwo wyższe zaplanowano 3,6% wydatków budżetowych. Na ochronę zdrowia zaplanowano 2,1% wydatków budżetowych.

Ad. 2- Na rok 2010 zostały zaplanowane na 6,4% wydatków budżetu. Obejmują zakupy wojska i na bieżącą obsługę wojska.

Ad. 3- Wydatki związane z szeroko rozumianą administracją państwową, są tu wydatki nie tylko na funkcjonowanie administracji rządowej w wąskim rozumieniu ale także na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową, na wymiar sprawiedliwości i urzędy związane z władzą ustawodawczą, prezydentem organami kontroli, ochrony prawa i sądownictwa. Ta grupa wydatków została zaplanowana w wysokości 11,7% wydatków budżetowych na rok 2010.

Ad. 4- Wydatki związane z działalnością gospodarczą obejmują wydatki na przemysł, rolnictwo, leśnictwo, transport i łączność, na finansowanie infrastruktury gospodarczej ( drogi, zapory wodne), ujęto jest w łącznej kwocie 5% wydatków budżetowych ogółem.

W podanej klasyfikacji wydatków nie można dobrze umieścić wydatków na obsługę długu państwowego. Polskie wydatki na obsługę zadłużenie zaplanowano w ust budżetowej na rok 2010 w gigantycznej kwocie 11,6% wydatków budżetowych ogółem, to nie jest spłata długu tylko odsetki od długów istniejących.

Dotacje budżetowe są to świadczenia pieniężne przyznawane różnym podmiotom nie związane z świadczeniem wzajemnym tych podmiotów. Z zasady dotacje nie są przyznawane osobom fizycznym. Wyróżniamy różne rodzaje dotacji:

1. Dotacje celowe- są one przyznawane na finansowanie konkretnych zadań np. samorządom na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej zleconych samorządom do wykonania.

2. Dotacje podmiotowe- Służą one do finansowania działalności bieżącej konkretnego podmiotu.

3. Dotacje przedmiotowe- Są one w istocie dopłatą do określonego towaru lub usługi. Ich wysokość jest kalkulowana wg stawek jednostkowych. Udzielanie tych dotacji ma na celu nie dopuszczenie do wzrostu cen na wybrane towary i usługi. Jest wyrazem polityki prowadzonej przez państwo np. dotacje do posiłków w barach mlecznych.

4. Dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych- szczególna forma dotacji. Zasady ich udzielania określają odrębne ustawy. Mechanizm ich udzielania polega na tym, że państwo udziela dotacji rekompensującej bankom część odsetek od kredytów oprocentowanych w wysokości niższej niż inne kredyty.

5. Dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe- Jest przyznawana nowo tworzonym jednostkom sektora finansów publicznych. Pozwala uruchomić i prowadzić działalność tej jednostce

3. Podział na wydatki inwestycyjne i bieżące

1. Wydatki inwestycyjne- są to wydatki na tworzenie nowych lub rozszerzenie istniejących obiektów majątku trwałego. Ów majątek trwały czy środki trwałe są to przedmioty, które służą danej działalności w sposób trwały w dłuższym okresie czasu. Te wydatki wyznaczają poziom zaspakajania potrzeb społecznych w przyszłości. Zbyt małe wydatki inwestycyjne będą hamulcem dalszego rozwoju, nadmierne natomiast ograniczają bieżące potrzeby- wydatki bieżące.

2. Wydatki bieżące to wydatki nie będące inwestycyjnymi.

4. Podział na wydatki nabywcze i redystrybucyjne (transferowe)

1. Wydatki nabywcze to takie wydatki za pomocą których związek publiczno prawny nabywa określone dobra i usługi materialne.

2. Wydatki redystrybucyjne oznaczają jedynie przekazanie odpowiedniej ilości środków pieniężnych innym podmiotom. Są to np. wydatki na wynagrodzenia, różne zasiłki, dotacje czy stypendia.

5. Podział na wydatki osobowe i rzeczowe:

1. Wydatki osobowe to wydatki na wynagrodzenia i inne świadczenia przyznawane pracownikom państwowym zatrudnionym przez państwo.

2. Pozostałe wydatki to wydatki rzeczowe.

Od czasu sukcesji Polski do UE w budżetach polskich pojawiły się dwa nowe rodzaje wydatków:

• tzw. środki własne UE- Polska składka do budżetu unii.

• tzw. wydatki na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE tj. tzw. wkład własny Polski w dofinansowanie tych projektów ponoszony ze środków budżetu państwa.

Dochody budżetu państwa

Środki pieniężne przeznaczone na tworzenie scentralizowanych w budżecie zasobów pieniężnych są nazywane dochodami budżetowymi. Dochody te także można dzielić wg różnych kryteriów:

1. Ze względu na ich charakter prawny:

1. Dochody publiczno prawne np. cła, podatki

2. Dochody prywatno prawne- pobierane w oparciu o przepisy prawa cywilnego np. dochody z najmu, z dzierżawy, czy spadki bezdziedziczne.

Ad.1 Wśród dochodów budżetowych dominują dochody publiczno-prawne. Ze względu na ich formę prawną dzielimy je na:

1. Podatki

2. Opłaty

3. Cła

4. Kary pieniężne i grzywny

5. Dochody z majątku państwowego jakie jak np. dywidendy

6. Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem skarbu państwa.

7. Dochody ze sprzedaży majątku

8. Odsetki od środków na rachunkach bankowych

9. Wpłaty dokonywane do budżetu państwa przez samorządy

10. Środki z UE i innych zagranicznych źródeł nie podlegające zwrotowi.

Ad. a- Najbardziej wydajnym źródłem dochodów budżetowych są wpływy z podatków. Wśród podatków w warunkach polskich mają wpływy z tzw. podatków pośrednich. Z tego największe wpływy płyną z podatku od towarów i usług (VAT). Drugi podatek pośredni to podatek akcyzowy. Trzeci podatek pośredni to podatek od gier. Te pośrednie podatki dają grubo ponad połowę dochodów budżetowych. Znacznie mniejsze wpływy płyną z podatków bezpośrednich.

Dochody nie podatkowe budżetu państwa zaplanowano na rok 2010 w wysokości 9 % dochodów budżetu państwa w tym największe wpływy wpłyną z opłat, grzywien, odsetek i niektórych innych nie podatkowych dochodów, przyjęto ze będą one wynosić 5,5% dochodów budżetowych ogółem, dywidendy 1,7% dochodów budżetowych ogółem.

Wpłaty samorządów terytorialnych to dochody w wysokości 1,1 % w ustawie budżetowej na rok 2010. Cła to dochody w wysokości 0.7%.

Ad. j- Na dochody budżetu państwa składają się jeszcze środki płynące z UE i innych źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi. Są zaplanowane w wysokości 1,4 % ale te środki płyną nierytmicznie.

Podatki będące głównym źródłem zasilania budżetu są najstarszą instytucją finansów publicznych. Można je klasyfikować wg różnych kryteriów.

Drugim rodzajem publicznoprawnym są opłaty. Różnią się one od podatku jedynie tym, że są świadczeniem wzajemnym. W zamian za wniesienie opłaty uzyskuje się ze strony związku publiczno prawnego jakieś świadczenie. Pozostałe cechy opłat są takie same jak podatków. Opłatami przykładowo są opłaty sądowe, opłaty za korzystanie z różnych urządzeń utrzymywanych przez państwo jak drogi, mosty, czy opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym.

Innym rodzajem daniny publicznej są cła- są to przymusowe świadczenia pobierane z tytułu przesuwania towarów przez granicę obszaru celnego- są cła przywozowe, wywozowe, przewozowe. Niektórzy teoretycy traktują cła jako rodzaj podatku, jeszcze inną daniną publiczną są tzw. dopłaty a więc przymusowe świadczenia ponoszone przez podmioty, które osiągają szczególne korzyści gospodarcze z tytułu inwestycji podmiotów publicznych. Jest to przymusowy udział w kosztach tych inwestycji. Dopłatami są np. tzw. opłaty adjacenckie, opłaty melioracyjne.

Podatki, opłaty, cła i dopłaty są daninami publicznymi, są regulowane przepisami prawa finansowego.

Nieliczne dochody budżetowe wynikają z przepisów innych niż prawo finansowe gałęzi prawa. Są to albo dochody prywatno prawne albo są to dochody oparte o przepisy prawa karnego jak grzywny, kary pieniężne, mandaty czy konfiskaty majątku. Te dochody nazywane są niekiedy dochodami ubocznymi bądź pozafiskalnymi. Nie mają one zresztą istotnego znaczenia w całokształcie dochodów budżetowych.

Dochody pochodzące z danin publicznych określa się natomiast mianem dochodów fiskalnych.

2. Tradycyjny podział dochodów na bezzwrotne i zwrotne.

1. Dochody bezzwrotne- Brak jest prawnego obowiązku ich zwrotu, są to dochody definitywne.

2. Dochody zwrotne- Wiążą się ściśle z prawnym obowiązkiem ich późniejszego zwrotu. Polski ustawodawca współczesny określa dochody zwrotne mianem przychodów, występują one w postaci:

1. Wpływów ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych

2. Wpływów z zaciągniętych kredytów bankowych krajowych i zagranicznych.

3. Wpływów z zaciągniętych pożyczek.

Przychody i rozchody budżetowe

Treścią polskich budżetów obok dochodów i wydatków są w ostatnich kilkunastu latach także przychody i rozchody. Przychody i rozchody w odróżnieniu od dochodów i wydatków są w zasadzie związane z operacjami zwrotnymi. Jedynym wyjątkiem są przychody z prywatyzacji majątku skarbu państwa, one mają charakter definitywny- bezzwrotny. Przychodami budżetu są więc w istocie dochody zwrotne budżetu oraz wpływy z prywatyzacji majątku skarbu państwa. W ostatnich polskich budżetach wysokość przychodów budżetowych poważnie przekroczyła poziom dochodów budżetowych.

Przychody budżetu państwa są przeznaczane na:

1. Wydatki budżetowe nie znajdujące pokrycia w dochodach. Na sfinansowanie deficytu budżetowego.

2. Spłaty zaciągniętych wcześniej pożyczek i kredytów, których terminy płatności przypadają w danym roku.

3. Wykup skarbowych papierów wartościowych.

4. Udzielanie ze środków budżetu państwa pożyczek innym podmiotom.

Przychody budżetu państwa służą nie tylko sfinansowaniu bieżącego deficytu budżetowego ale służą także spłatom wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Rozchody budżetu państwa są to natomiast spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych czy udzielone pożyczki i niektóre inne płatności. Rozchody a więc inaczej spłaty mogą być dokonane bądź z przychodów bądź z dochodów budżetowych. Aby zlikwidować zadłużenie trzeba by je pokryć dochodami, jeśli są pokrywane z przychodów z wyjątkiem przychodów z prywatyzacji to powiększają dług publiczny. Na spłaty długu krajowego przeznaczono ok. 184 miliardów złotych zaś na spłaty długu zagranicznego ok. 62 miliardy złotych.

Gospodarka Finansowa samorządu terytorialnego

W państwach współczesnych, demokratycznych drugim rodzajem podmiotu publiczno-prawnego jest samorząd terytorialny wykonujący samodzielnie z upoważnienia suwerena, z upoważnienia państwa pewną część zadań publicznych- art.15 ust. 1 KRP stanowi, ze ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, w roku 1990 restytuowano w Polsce gminy- podstawową formę samorządu terytorialnego, 9 lat później odtworzono samorząd na szczeblu powiatu i województwa. Zgodnie z art.16 ust.2 KRP i art.165 ust.2 KRP - samorząd terytorialny posiada samodzielność w wykonywaniu przypisanych mu zadań publicznych w granicach obowiązujących ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą własną działalność, własną gospodarkę finansową na podstawie własnych budżetów. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma własny budżet. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. definiuje budżet samorządowy w art. 211- budżet samorządu jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tego samorządu uchwalanym na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy w formie uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 212 ust. O finansach publicznych uchwałą budżetowa określa min:

1. Dochody i wydatki budżetu samorządowego

2. Kwotę planowanego deficytu budżetu lub nadwyżki wraz z określeniem źródeł pokrycia deficytu lub przeznaczeniem nadwyżki.

3. Przychody i rozchody budżetu

4. Uprawnienia tak zwanych jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Obok budżetu samorządowego w uchwałach budżetowych zamieszcza się także:

1. Pewne upoważnienia dla wykonawców budżetu.

2. Plany finansowe samorządowych zakładów budżetowych.

Wydatki ponoszone z budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami publicznymi, będącymi zadaniami samorządów poszczególnych szczebli. Zadania samorządów są określone w wielu różnych ustawach. Kategorie tych zadań są natomiast wskazane w ustawach ustrojowych ( ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie wojewódzkim). Z punktu widzenia gospodarki finansowej samorządów istotne znaczenie ma podział zadań samorządów. Na zadania własne i zadania zlecone samorządom.

• Zadania własne samorządów- są to zadania publiczne służące zaspokajani potrzeb wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy, powiatu czy województwa). Są ustalane ustawami w sposób bezterminowy. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane tzw. dochodami własnymi lub z subwencji ogólnej. Pozwalają one te rodzaje dochodów zapewnić samorządom pełne swobodę wykonywania tych zadań. Zadania własne samorządów są wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Kontrola wykonania tych zadań sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe jest dokonywana na podstawie kryterium zgodności z prawem- legalności.

• Zadania zlecone- zgodnie z art.166 ust.2 KRP ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych niż ich zadania własne. To pierwszy rodzaj zadań zleconych określonych ustawą. Najczęściej choć nie tylko ustawa zleca samorządom do wykonania pewne zadania administracji rządowej. Drugi rodzaj zadań zleconych to zadania zlecane samorządom w drodze porozumienia odpowiednich organów. Zadania zlecone w odróżnieniu od zadań własnych są finansowane dotacjami budżetowymi, w budżetach samorządowym wyodrębnia się plan finansowy dla zadań zleconych z zakresu administracji rządowej- jest on wewnętrznym elementem składowym budżetu samorządowego. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych wykonania zadań zleconych jest prowadzona nie tylko na podstawie kryterium legalności ale dodatkowo także kryterium gospodarności, rzetelności i celowości.

Podział dochodów między państwo a jednostki samorządu terytorialnego:

Podział dochodów między państwo a jednostki samorządu terytorialnego jest rzeczą niezwykle trudną. Nie może być ustalany dowolnie. Musi nawiązywać do zadań tych związków publiczno prawnych- KRP stanowi iż jednostką samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. A zmiany w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jest to tzw. zasada adekwatności/odpowiedniości dochodów samorządów do przypadających im zadań. Te przepisy KRP są jedną z gwarancji samodzielności finansowej samorządów. Państwo ma jednak tendencję do przerzucania na samorządy kolejnych zadań publicznych bez ich dostatecznego wyposażenia dochody. Najistotniejsze znaczenie w zakresie wyposażenia samorządów w odpowiednie dochody ma podział podatkowych źródeł korzyści.

Metody podziałów dochodów podatkowych:

1. System konkurencji podatkowej

2. System rozdzielenia źródeł podatkowych między państwo i samorząd

3. System dodatków do podatków

4. System udziałów podatkowych

5. Systemy mieszane

Ad. I - Każdy związek publiczno prawny mogą opodatkować wg własnego uznania, dowolne źródło podatku. Każdy związek posiada zatem wszystkie kompetencje podatkowe, a więc kompetencje:

1. Do nakładania podatków, do ich ustanawiania

2. Do przejmowania wpływów z podatków na własne potrzeby

3. Do administrowania w sprawach podatkowych, do ich wymiaru i poboru.

System ten zapewnia daleko idącą samodzielność podatkową samorządom oraz pełną ich odpowiedzialność za wykonanie i finansowanie własnych zadań. Posiada jednak liczne wady. Może przykładowo prowadzić do nadmiernego obciążenia niektórych źródeł podatkowych, do zróżnicowania obciążeń w poszczególnych częściach kraju. Podatnik może mieć trudności bo ma do czynienia z kilkoma wierzycielami podatkowymi. Powoduje ponoszenie dodatkowych kosztów administracyjnych oraz liczne konflikty podatkowe. W państwach współczesnych ten sposób podziału źródeł podatkowych nie jest stosowany w czystej postaci. Ale w Polsce międzywojennej gminy posiadały upoważnienia do nakładania samoistnych podatków. KRP z 97` w art. 217 stanowi iż nakładanie podatków następuje w drodze ustawy. Z art. 168 wynika, z jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, ale tylko w zakresie określonym w ustawie.

Ad. II- System ten polega na tym, że na mocy ustaw przydziela się pewne źródła podatkowe, pewne wpływy z podatków bądź państwowych bądź samorządu terytorialnego. Dany związek publiczno-prawny przejmuje wówczas całość wpływów z tego źródła na własne potrzeby. Wadą tego systemu jest to, że trudno dokonać takiego rozdzielenia źródeł aby płynące z nich dochody wystarczyły na sfinansowanie zadań wszystkich samorządów. Samorządy bowiem są wewnętrznie bardzo zróżnicowane. Gmina gminie nie równa. W państwach współczesnych, w tym i w Polsce system rozdzielności źródeł podatkowych jest stosowany ale nigdy nie ma charakteru wyłącznego. Jest uzupełnieniowy o inne rozwiązania.

Ad. III - System ten polega na tym, że samorząd terytorialny pobiera dochody z dodatku do podatku państwowego, tzw. dodatek komunalny jest ściśle powiązany z podatkiem głównym- dodatkiem państwowym. Dodatek ten zapewnia samorządom pewną samodzielność w zakresie dochodów. Zwłaszcza wtedy gdy organy samorządowe mogą same ustalać wysokość dodatku. Poboru podatku głównego i dodatku komunalnego dokonuje z reguły państwowy organ samorządowy. Wadą tego systemu jest:

1. Nadmierny komplikowanie systemu podatkowego

2. Możliwe nadmierne obciążenie źródła podatkowego

3. Możliwość silnego zróżnicowania obciążeń w skali kraju

W chwili obecnej w Polsce dodatki komunalne do podatków państwowych nie występują.

Ad. IV - System ten polega na tym, że związku publiczno-prawne mają określony procentowo udział we wpływach z danego źródła podatkowego. Udziały mogą występować jako udziały proste (a więc określony procent we wpływach podatkowych dla danego samorządu) albo jako udziały złożone (jest to określony procent udziału samorządów we wpływach ogólnokrajowych. W tym przypadku trzeba też określić zasady podziału między poszczególne samorządy).

W przypadku udziałów złożonych mamy do czynienia ze wspólnym źródłem podatkowym. Ten sam sposób podziału źródeł podatkowych zapobiega nadmiernej eksploatacji poszczególnych źródeł. Umożliwia obciążenie wszystkich podatników s sposób jednakowy. Ale jego wadą jest to, ze ogranicza samodzielność podatkową samorządów oraz prowadzi do licznych sporów o wysokość udziałów. Udziały mimo swoich wad są jedna z najważniejszych form podziału podatkowych źródeł dochodów.

Ad. V- Systemy mieszane powstają w wyniku połączenia różnych wcześniejszych systemów. W teorii przyjmuje się, ze najtrafniejszym rozwiązaniem w państwach współczesnych jest stosowanie systemu skomponowanego z metody rozdzielności źródeł podatkowych i udziałów podatkowych.

Podział dochodów podatkowych nie jest jednak nigdzie podziałem wystarczającym. Jest z zasady uzupełniony dotacjami i subwencjami przyznawanymi z budżetu państwa samorządom. Dotacje i subwencje określa się niekiedy mianem transferów ( są to kwoty pieniężne przekazywane przez państwo na rzecz związków publiczno-prawnych niższego stopnia). Dotacje i subwencje mogą mieć charakter ogólny (służ wzmocnieniu możliwości finansowych mniej rozwiniętych wspólnot, są przyznawane zazwyczaj samorządom słabszym finansowo. Mówi się o nich, ze mają charakter wyrównawczy- uzupełniają brak środków finansowych) bądź celowy (są przeznaczane na finansowanie określonych zadań bieżących lub inwestycyjnych. Dofinansowuje się te zadania publiczne, których wykonanie przekracza możliwości finansowe samorządów a które są ważne).

Nadmierne dotacje i subwencje ogólne prowadzą jednak do ograniczenia odpowiedzialności za wykonanie zadań organów samorządowych. Wykorzystanie dotacji i subwencji podlega ścisłej kontroli ze strony organów przyznających ową dotacje lub subwencję. Dotacje subwencje celowe mogą być bardzo rozmaicie zbudowane. Często uzależnia się ich przyznanie od wniesienia tzw. wkładu własnego przez daną jednostkę samorządu.

Dotacje są zawsze celowe a Subwencje są zawsze ogólne.

Przyznawanie transferów winno być wg doktryny oparte o pewne kryteria i założenia. Najlepiej o tzw. kryteria zobiektywizowane, niezależne od woli organu przyznającego dotacje bądź subwencję. Nie powinny one być przyznawane uznaniowo. Wśród kryteriów podziałów transferów można wyróżnić:

1. Kryteria dotyczące wydatków samorządowych- Ustala się je analizując wydatki ponoszone przez samorządy np. na jednego mieszkańca, albo w % do całości wydatków. Pozwala to wesprzeć te samorządy, które ponoszą wyższe obciążenia niż przeciętne.

2. Kryteria dotyczące dochodów samorządowych- Mówią o tzw. sile dochodowej. Najczęściej mierzonej w odniesieniu do podatków jak np. wskaźnik dochodów podatkowych danej gminy na jednego mieszkańca. Owe kryteria, wskaźniki porównuje się ze wskaźnikami innych wspólnot. Te samorządy, które mają słaby potencjał dochodowy, głównie podatkowy winny być wspierane ze środków państwowych. Zaś na samorządy mające dużą tzw. siłę dochodową mają niekiedy obowiązek wpłat na rzecz budżetu państwowego, często w celu przeznaczenia tych środków na rzecz znacznie słabszych dochodowo samorządów.

System dochodów samorządów terytorialnych w Polsce

Dochody samorządu terytorialnego to (wg art. 167 KRP) :

• Ich dochody własne

• Subwencje ogólne

• Dotacje celowe z budżetu państwa

KRP stanowi także, ze źródła dochodów tych są określone w odrębnej ustawie. Jest to zatem nakaz ustawowej regulacji, w tym zakresie ma on zapewnić pewną stabilność dochodów samorządowych. Ustawą regulującą dochody samorządów jest ustawa o dochodach jednostek samorządowych z 2003 r. W ustawie tej dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

• Dochody własne

• Subwencje ogólne

• Dotacje celowe z budżetu państwa

Dochody własne- Teoria określa je mianem dochodów zwyczajnych. Przez dochody własne samorządów zwykło się rozumieć dochody przyznawane im bezterminowo ustawami. W chwili obecnej owymi dochodami własnymi są:

• Wpływy z podatków ( podatki lokalne występują obecnie wyłącznie na szczeblach gmin, są to przykładowo podatek od nieruchomości, podatek rolny, leśny, od środków transportowych itd.) i opłat lokalnych (opłaty lokalne to przykładowo dla gmin: opłata targowa, miejscowa, za posiadanie psa; w powiatach :opłata za korzystanie z dróg powiatowych; w woj.: opłata produktowa czy depozytowa).

• Majątkowe dochody z własności gmin np. czynsze wynajmu lokali, wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego.

• Dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów budżetowych.

• 5% wpływów związanych z wykonaniem przez samorząd zadań z zakresu administracji rządowej.

• Udziały w podatkach państwowych- w podatku dochodowym od os. Fizycznych (ponad 50% płynie na rzecz samorządów) i w podatku dochodowym od os. Prawnych (6,7% gmina, 1,4% powiat, 14% województwo)

• Inne takie jak:

• Odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych

• Spadki i zapisy

• Wpływy z tzw. samo opodatkowania

Obok dochodów własnych samorządy osiągają także subwencje ogólną i dotacje celowe. Najlepiej wyposażone w dochody własne są gminy, najsłabiej powiaty.

Subwencja ogólna- w świetle obowiązujących przepisów nie jest związana z określonym celem. O sposobie jej wykorzystania decydują samodzielnie samorządy. Mimo, że posiada ona kilka części ich wyodrębnienie ma znaczenie jedynie dla obliczenia wysokości subwencji.

Niewykorzystane środki subwencji ogólnej nie podlegają zwrotowi do budżetu państwa, po zakończeniu roku budżetowego. Wreszcie poszczególne części subwencji oświatowej są przyznawane na podst. Kryteriów zobiektywizowanych np. na podstawie stopy bezrobocia czy sytuacji podatkowej gminy w wysokości uzyskania dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. W chwili obecnej subwencje ogólną z budżetu państwa otrzymują wszystkie samorządy. W gminach i powiatach wyróżnia się następujące części tej subwencji:

• Część wyrównawczą- która jest przyznawana gminom o niższym niż przeciętna krajowa wysokość dochodów podatkowych na jednego mieszkańca

• Część równoważącą- Kryterium jej przyznawania jest w szczególności wysokość wydatków na pomoc społeczną- im wyższa jest ona tym wyższa subwencja.

Subwencja oświatowa jest przyznawana wg specjalnego algorytmu uwzględniającego wiele kryteriów zobiektywizowanych jak np. ilość uczniów, ilość uczniów niepełnosprawnych, typ i rodzaje szkół, stopnie awansu zawodowego nauczycieli.

W województwie występują następujące części subwencji ogólnej:

• Część wyrównawcza, oświatowa- Przyznawane na takich samych zasadach jak w gminach

• Część regionalna- Przyznawana w oparciu o kryteria makroekonomiczne jak np. stopa bezrobocia czy PKB na jednego mieszkańca.

Dotacje- To drugi rodzaj transferów, są celowymi więc są przeznaczane na ściśle określone cele. Przyznaje się je, bądź wg pewnych kryteriów zobiektywizowanych bądź uznaniowo. Niewykorzystane dotacje celowe podlegają zwrotom po zakończeniu roku budżetowego do budżetu państwa. W chwili obecnej samorządy mogą otrzymać przykładowo następujące dotacje celowe z budżetu państwa:

1. Na zadania zlecone im do wykonania ustawom z zakresu administracji rządowej.

2. Na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ale w drodze porozumienia (nie ustawy).

3. Na dofinansowanie niektórych zadań własnych np. objętych kontraktem wojewódzkim.

4. Na zadania własne objęte mecenatem państwa.

Samorządy mogą otrzymywać dotacje celowe z innych budżetów samorządowych np. na wykonanie zadań zleconych im przez inne samorządy w drodze porozumienia albo w ramach pomocy finansowej miedzy samorządami.

Obok dochodów zwyczajnych jednostki samorządu terytorialnego mogą pozyskiwać dochody nadzwyczajne (jako środki pochodzące z budżetu UE oraz pochodzące z innych zagranicznych źródeł nie podlegającym zwrotom). Owe dochody nadzwyczajne są przekazywane zgodnie z procedurami wynikającymi z umowy międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Dochody zwyczajne i nadzwyczajne samorządów są ich dochodami bezzwrotnymi. Samorządy mogą nadto pozyskiwać dochody zwrotne, zwane przychodami. Są to wpływy:

1. Ze sprzedaży samorządowych papierów wartościowych (mogą emitować jedynie obligacje komunalne).

2. Z kredytów zaciągniętych w bankach bądź na pokrycie niedoboru budżetu w ciągu roku bądź na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach budżetowych samorządu.

3. Z zaciągniętych pożyczek np. w państwowych funduszach celowych bądź pożyczki wypłacane ze środków budżetu państwa.

Rozmiary zadłużenia samorządów są limitowane. Nie może ono przekraczać pewnych wartości nawiązujących do dochodów planowanych na dany rok oraz łącznej kwoty opłat długu samorządowego przypadającej na dany rok.

Jednostki samorządu terytorialnego dysponujące dużą siłą dochodową, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca przekracza pewne wielkości wskaźnika krajowego mają obowiązek dokonania wpłaty na rzecz części równoważącej subwencji ogólnej do budżetu państwa. Wpłatę tę określa się mianem wpłaty wyrównawczej (podatek Janosikowi).

Procedura budżetowa w samorządach:

Stosuje się tę samą klasyfikację budżetową co w budżecie państwa, ale z wyjątkiem części budżetowych. Zgodnie z art.. 233 ust. O finansach publicznych wyłączna inicjatywa ustawodawcza w zakresie sporządzania uchwały budżetowej przysługuje organowi wykonawczemu samorządu a więc zarządom powiatów i województw oraz wójtom, burmistrzom, prezydentom miast.

Do projektu uchwały budżetowej dołącza się zgodnie z art. 238 ust. O fin. pub. Jej uzasadnienie oraz materiały określone przez organ stanowiący samorząd, a więc odpowiednio radę gminy/powiatu i sejmik wojewódzki. Tryb prac nad projektem budżetu w tym terminy budżetowe i szczegółowość projektu oraz postępowanie z projektem uchwały określa organ stanowiący samorząd. W praktyce najczęściej projekt uchwały budżetowej trafia najpierw do komisji, a potem na obrady plenarne samorządu. Projekt uchwały budżetowej zarząd czy organ wykonawczy ma obowiązek przedłożyć do 15.11 poprzedzającego rok budżetowy organowi stanowiącemu oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej (zgodnie z art. 238). RIO sporządza opinie o projekcie tej uchwały. Organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić ową opinię organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Zgodnie z art. 239 ust. O fin. pub. Organ stanowiący ma obowiązek podjąć uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31.01 roku budżetowego.

W przypadku nie dochowania tego terminu budżet samorządowy ustala RIO do końca lutego w zakresie zadań własnych oraz zleconych. Uchwalając budżet samorządowy organ stanowiący winien przestrzegać 2-óch ograniczeń:

1. Nie może bez zgody organu wykonawczego zmniejszyć dochodów lub zwiększyć wydatków, zmieniając jednocześnie deficyt budżetowy. Owy zakaz wynika z art. 240 ust. O fin. pub.

2. Nie może uchwalić wyższych wydatków bieżących niż wyższe, planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych. Ów zakaz wynika z art. 242 ust. O fin. pub. Jest to nowa zasada zawarta po raz pierwszy w tej ustawie z 2009 r. Organ wykonawczy ma obowiązek uchwalenia zrównoważonego budżetu bieżącego samorządu. Nowe długi mogą być zatem zaciągnięte tylko na wydatki majątkowe samorządu.

Uchwała budżetowa określa m.in.:

Po 1. dochody samorządu według ważniejszych źródeł i w podziale na działy klasyfikacji budżetowych

Po 2. wydatki budżetu w podziale na działy i rozdziały

Po 3. źródła pokrycia deficytu budżetowego

Po 4. wydatki na wieloletnie programy inwestycyjne

Po 5. plany finansowe zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i dochodów własnych jednostek budżetowych

Po 6. plany finansowe samorządowych funduszy celowych

Są to elementy obligatoryjne (obowiązkowe) uchwały budżetowej. Może ona zawierać także pewne elementy fakultatywne.

Wykonywanie budżetów samorządowych.

Po uchwaleniu budżetu samorządowego organ wykonawczy opracowuje tzw. podstawy planistyczne wykonania budżetu:

1. Układ wykonawczy budżetu, a więc uszczegółowia, rozbija na wszystkie podziałki klasyfikacji budżetowej uchwalony budżet.

2. Organ wykonawczy przekazuje podległym jednostkom organizacyjnym informacje o ostatecznych kwotach przypadających im dochodów i wydatków. Jednostki te dostosowywują do tych kwot własne plany finansowe.

3. Organ wykonawczy opracowuje plan finansowy zadań zleconych samorządom z zakresu administracji rządowej.

Wykonawcami budżetu samorządowego są Zarząd, a w gminie Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta oraz podległe im jednostki organizacyjne. Za prawidłową gospodarkę finansową odpowiada organ wykonawczy, to on sprawuje ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu.

W ramach tego nadzoru organ wykonawczy dokonuje niektórych zmian budżetowych:

1. zmienia dochody i wydatki w związku ze zmianami kwot dotacji celowych

2. organ wykonawczy zmienia dochody budżetu w związku ze zmianą kwot subwencji, o wydatkach stanowi organ stanowiący

3. organ wykonawczy dysponuje rezerwami budżetowymi- zarówno rezerwą ogólną jak i rezerwami celowymi. Dodatkowo organ wykonawczy po upoważnieniu go przez organ stanowiący może dokonywać innych zmian, np. przenosić wydatki, ale z wyjątkiem przeniesień między działami klasyfikacji, bo przeniesienia takiego może dokonać tylko organ stanowiący bądź może zmieniać przeznaczenie rezerw celowych.

W toku wykonywania budżetu samorządowego obowiązują następujące zasady:

1. Ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

2. Wydatki winny być dokonywane zgodnie z przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

3. Wydatki nieprzewidziane wynikające z sądowych tytułów egzekucyjnych lub z wyroków sądowych mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel.

4. Wydatki na obsługę długu samorządowego są dokonywane przed innymi wydatkami.

5. Przeniesienia wydatków można dokonać tylko w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych i ewentualnie uchwale organu stanowiącego.

W ciągu roku budżetowego organ wykonawczy może zablokować wydatki budżetowe w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności jednostek organizacyjnych. Niezrealizowane kwoty wydatków budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego. Organ stanowiący może jednak ustalić wykaz wydatków niewygasających. Obsługę kasową wykonania budżetu samorządowego sprawuje bank wybrany przez organ stanowiący, nie może to być NBP.

Kontrola wykonania budżetu samorządowego.

Kontrola ta jest wykonywana zarówno w ciągu roku budżetowego jak i po jego zakończeniu. Do 31 sierpnia Zarząd albo szerzej organ wykonawczy opracowuje informację o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze. Do 20 marca roku następnego opracowuje roczne sprawozdanie z wykonania budżetu. Sprawozdanie roczne jest przesyłane Regionalnej Izbie Obrachunkowej, która je opiniuje i przedkłada organowi stanowiącemu. Organ stanowiący rozpatruje to sprawozdanie i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium do 30 kwietnia. Uchwała w sprawie nie udzielenia absolutorium jest równoznaczna na szczeblu powiatu i województwa ze złożeniem wniosku o odwołanie Zarządu. Na szczeblu gminy z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta, Burmistrza, Prezydenta Miasta.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jest ona uregulowana w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 2004 roku. Odpowiedzialność tą ponoszą pracownicy i kierownicy jednostek sektorów finansów publicznych, osoby dysponujące środkami publicznymi, także poza sektorem finansów publicznych , np. dysponujący dotacjami publicznymi

Ustawa określa w sposób wyczerpujący przypadki naruszenia dyscypliny. Są to przykładowo:

1. przekroczenie upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych

2. przekroczenie upoważnienia do dokonania zmian w budżecie

3. niezgodne z przeznaczeniem, wykorzystanie dotacji budżetowej

4. przeznaczenie przez jednostkę budżetową uzyskanych dochodów na pokrycie jej wydatków

Stronami o naruszenie dyscypliny są obwiniony i Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych pełniący funkcję oskarżyciela. Postępowanie w sprawie jest dwuistancyjne. Organami orzekającymi są w pierwszej instancji: Resortowe Komisje Orzekające, Komisje Orzekające przy Wojewodach, Komisja Wspólna Orzekająca przy odniesieniu do pracowników pozarządowych jednostek sektora, Komisje Orzekające na szczeblu samorządowym.

W drugiej instancji orzeka Główna Komisja Orzekająca.

Karami za naruszenie dyscypliny są:

• upomnienie

• nagana

• kara pieniężna, ale nie większa niż 3-krotność przeciętnego wynagrodzenia

• zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środków publicznych na okres 5 lat

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest w zasadzie niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności (odpowiedzialności cywilnej, pracowniczej, karnej czy karno-skarbowej). Jednakże w przypadku wszczęcia postępowania karnego lub karno-skarbowego w związku z przestępstwem będącym równocześnie naruszeniem dyscypliny zawiesza się do czasu zakończenia tych postępowań. W przypadku prawomocnego skazania za przestępstwo, postępowanie o naruszenie dyscypliny umarza się .

INSTRUMENTY ZACIĄGANIA DLUGU PUBLICZNEGO (20 IV 2010)

Dług publiczny może być zaciągany przez państwo:

• w drodze sprzedaży wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych,

• w drodze zaciągania kredytów i pożyczek

Zgodnie z art. 95 ustawy o fin. Publ. Skarbowy papier wartościowy jest papierem wartościowym, w którym skarb państwa stwierdza, ze jest dłużnikiem właściciela tego papieru i zobowiązuje się do spełnienia określonego świadczenia lub niepieniężnego. Papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne mogą być emitowane wyłącznie przez ministra finansów w imieniu skarbu państwa.

Istnieją dwa podstawowe rodzaje tych papierów:

• bony skarbowe

• obligacje skarbowe

Bony skarbowe są papierami krótkoterminowymi, o terminie wykupu nie dłuższym niż jeden rok (do 364 dni włącznie). Są papierami o wysokich nominałach sprzedawanymi z dyskontem (pewnym upustem) i wykupywanymi wg. wartości nominalnej.

Obligacje są papierami długoterminowymi, o terminie wykupu dłuższym niż jeden rok, o niskich nominałach sprzedawanymi bądź z dyskontem bądź oprocentowanymi odsetkami.

Skarbowe papiery oszczędnościowe są papierami wartościowymi oferowanymi do sprzedaży wyłącznie osobom fizycznym.

Skarb państwa może także zaciągać pożyczki i kredyty, ale wyłącznie na sfinansowanie tzw. Potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Kwota pożyczek i kredytów nie może przekroczyć limitu przyrostu zadłużenia określonego w ustawie budżetowej.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania:

• w drodze sprzedaży obligacji komunalnych (jedyny rodzaj papieru wartościowego emitowanego przez S.T.)

• mogą zaciągać kredyty w bankach i pożyczki, np. w bankach lub niektórych państwowych funduszach celowych lub jak stanowi niezręcznie ustawodawca z budżetu państwa

Ustawodawca nałożył na samorządy szereg ograniczeń przy zaciąganiu długu samorządowego. Dotyczą one różnych kwestii:

1. wysokość długu jest ograniczona i nie może przekraczać pewnych pułapów

2. samorządy mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz w roku, a dyskonto od obligacji komunalnych nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej; kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna

3. samorządy nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty nie została ustalona w dniu zawarcia transakcji.

4. suma wszystkich zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej

5. Regionalna Izba Obrachunkowa zawsze wydaje opinię o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki bądź wykupu obligacji w przypadku ubiegania się o zaciągnięcie kredytu lub pożyczki lub zamiaru wyemitowania obligacji komunalnych.

THE END. AMEN. ETERNAL!!!!!!!!!!

79

---