HISTORIA UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W POLSCE.
Ubezpieczenia społeczne - obowiązkowe, regulowane ustawą ubezpieczenie pracowników od pewnej kategorii ryzyka. Aby ubezpieczenie miało charakter społeczny, nie prywatny musi istnieć obowiązek przystąpienia do ubezpieczenia
związek ubezpieczenia z pracą zawodową
ustawowo określony system finansowania
Ubezpieczenia społeczne to system świadczeń zabezpieczający pracowników i ich rodziny przed negatywnymi następstwami utraty lub ograniczenia możliwości zarobkowania, utraty żywiciela lub zwiększenia obciążeń rodzinnych (choroba, macierzyństwo, inwalidztwo, starość, śmierć, powiększenie się rodziny, brak pracy) i zgodnie z obowiązującymi przepisami ubezpieczeniem musi być objęta większość osób czynnych zawodowo, przede wszystkim pracobiorców.
I. GENEZA UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH
1. 1. Formy początkowe
Genezy powstania ubezpieczenia społecznego należy szukać w różnego rodzaju kasach wzajemnej pomocy. Kasy takie powstawały w różnych epokach historycznych i spełniały swoje zadanie poprzez pomoc dla swych członków dzięki wspólnemu gromadzeniu środków. Stanowiły pewną formę dobrowolnego ubezpieczenia.
Rewolucja techniczna i wiążące się z tym powstanie nowych stosunków produkcji oraz powstanie nowej klasy społecznej - robotników rodzi nowe problemy. Płaca otrzymywana przez robotnika nie była w stanie zapewnić jemu i jego rodzinie warunków egzystencji w razie wypadków losowych, wskutek których tracił choćby przejściowo możliwość zarobkowania. Dla zabezpieczenia się przed takimi wypadkami w oparciu o więzy zawodowe powstają korporacyjne lub lokalne kasy wzajemnej pomocy. W związku z wcześniejszym rozwojem gospodarczym w Anglii działalność w tym zakresie rozwija się w tym kraju, a następnie w pozostałych uprzemysławiających się państwach. Pierwotnie spotyka się z oporem wynikającym z upatrywania w nich odradzania się pewnych form organizacji cechów rzemieślniczych, które w imię wolnej konkurencji były w tym okresie zwalczane.
W Anglii kasy wzajemnej pomocy zostały uznane przez państwo w roku 1793, a w 1801 roku liczyły już 461 tysięcy członków. Rozwój ich był znaczny w XIX wieku, u jego schyłku w 1899 r liczyły one11,4 miliona członków. We Francji zezwolono na tworzenie kas wzajemnej pomocy dopiero od 1834 r., a od 1850 r. Ustawodawstwo zaczęło sprzyjać ich rozwojowi. Następować zaczęła w tym okresie specjalizacja działalności kas w zależności od określonego ryzyka. Rozwój dobrowolnych kas chorych był znaczny. W okresie bezpośrednio przed wybuchem pierwszej wojny światowej we Francji liczyły one 3,5 mln, a w Belgii 0,5 mln, w Szwecji 600 000, w Danii 700 000 członków. Dobrowolne ubezpieczenia na starość w tym okresie w podobnych kasach rozwinięte zostały również masowo w Belgii - 1 300 000 członków. W tym kraju powstały założone przez trzy centrale związków zawodowych odrębne kasy dla swych członków.
W Niemczech tradycja kas cechowych na wypadek choroby była bardzo mocna. Prawo przemysłowe z 1845 r. Po raz pierwszy dopuszczało tworzenie tego typu kas 3 w zakładach pracy dla robotników fabrycznych. W cztery lata później zarządzono, aby składkę w 2/3 opłacali pracownicy, a w 1/3 pracodawcy. Ustawa z 1876 roku określiła zasady tworzenia kas lokalnych na wypadek choroby przez samorząd terytorialny, w stosunku do czeladników i robotników fabrycznych mógł być nałożony obowiązek przynależności do tych kas, podobnie do kas górniczych i fabrycznych. W Austrii natomiast obowiązek wprowadzenia kas brackich wprowadziła ustawa górnicza już 1854 r. Działalność samopomocową rozwinął również tworzący się ruch związkowy. W tym czasie w Anglii wydatki 100 głównych związków zawodowych skupiających 60% zrzeszonych robotników przedstawiały się następująco:
10% - zasiłki strajkowe
18% - zasiłki dla bezrobotnych
47% - inne zasiłki
25% - pozostałe wydatki związane z działalnością związków.
Pod koniec XIX wieku zasadniczego znaczenia dla robotników nabrało zabezpieczenie na wypadek bezrobocia. Pomoc dla bezrobotnych starano się zapewnić z różnym skutkiem w skali kantonów w Szwajcarii jako państwie federalnym. Próby wprowadzenia przymusowego ubezpieczenia od bezrobocia nie powiodły się i zostały odrzucone w głosowaniu odpowiednich organów przedstawicielskich lub referendach ludności.
Na terenach polskich, poza górnictwem, nie rozwinięto działalności w zakresie tworzenia robotniczych kas pomocy. W Zagłębiu Dąbrowskim do kas bratnich w 1898 r. należało 22000 na ogółem 38000 górników. Składki wynosiły 1 - 3 % zarobków. Administracja kas była prowadzona przez kopalnie. Od 1900 r kopalnie miały opłacać składki w wysokości co najmniej 1/3 składek robotniczych. Na terenie zaboru rosyjskiego w przeciwieństwie do niemieckiego i austriackiego działalność tych kas nie była określona ustawowo i stanowiła dobrowolne zobowiązanie poszczególnych kopalni.
2. Powstanie ubezpieczenia społecznego w Niemczech.
Powstanie ubezpieczenia społecznego w Niemczech w drugiej połowie XIX wieku było oparte o wcześniejsze urządzenia socjalne i wynikało z ówczesnej wewnętrznej sytuacji politycznej kraju. Za pierwszy akt ustawodawstwa w dziedzinie ochrony pracowników uważa się ustawę pruską z 1839 roku o ochronie pracy dzieci. Inspekcja pracy została zorganizowana w 1854 roku, niemniej dopiero z powstaniem ubezpieczenia społecznego państwo zaczęło prowadzić aktywną politykę społeczną.
Nową politykę społeczną zainicjował kanclerz Bismarck by przeciwdziałać coraz bardziej zwiększającym się wpływom socjalistów wśród niemieckich robotników. Drogą reform łagodzącą napięcia społeczne wynikające z szybkiego rozwoju gospodarczego Niemiec Bismarck chciał pozyskać dla swej polityki rozrastającą się w szybkim tempie nową grupę społeczną - robotników i innych pracowników najemnych.
Miały tego dokonać ubezpieczenia ratujące robotników w przypadkach losowych, kiedy pozostawali wraz ze swymi rodzinami bez środków do życia, jednocześnie łagodziły napięcia społeczne i rozładowywały narastające konflikty. Stosownie do nowego programu cesarz Wilhelm I wygłosił w 1881 roku orędzie zapowiadające stworzenie ubezpieczenia społecznego. Tę datę uważa się za zwrotną tak w dziedzinie powstania ubezpieczenia społecznego, jak i w zakresie podjęcia przez państwo realizacji aktywnej polityki społecznej.
W konsekwencji wprowadzono po raz pierwszy w Europie, a tym samym w ówczesnym świecie, ubezpieczenie społeczne oparte na przymusie uczestniczenia w nim i finansowania zarówno przez pracowników jak i pracodawców. Miało ono jednocześnie zmniejszyć obciążenie samorządu terytorialnego w zakresie opieki społecznej. Organizację prowadzenia ubezpieczenia pod nadzorem państwa powierzono specjalnym organom samorządu na podstawie prawa publicznego. Tym samym stworzono kompleksowy system realizujący przez państwo program społeczny. Dokonano tego w drodze trzech ustaw tworzących trzy piony ubezpieczenia.
W 1883 roku wydano ustawę o ubezpieczeniu społecznym na wypadek choroby. Wprowadzała ona dwa zasadnicze rodzaje świadczeń:
leczenie
zasiłki pieniężne.
Świadczenia lecznicze polegały na pomocy w pokryciu kosztów leczenia, zasiłki natomiast miały rekompensować częściowo utracone zarobki. Ustawa ta nawiązywała do organizowanych poprzednio robotniczych kas chorych opartych na zasadzie dobrowolności i wzajemności. Ubezpieczenie zostało oparte na przymusie. Składką na cele finansowania świadczeń obciążono nie tylko pracowników, ale również pracodawców. Zakres ubezpieczenia dotyczył jedynie samych pracowników bez rodzin, obejmując początkowo około 13 % ludności.
W 1884 roku wprowadzono ubezpieczenie od wypadków przy pracy. Spełniało ono wielką rolę społeczną, ponieważ ofiary licznych wypadków pozostawały wraz ze swymi rodzinami bez środków do życia. Ubezpieczenie to zostało zorganizowane odrębnie do ubezpieczenia chorobowego i na odmiennych całkowicie zasadach. Ubezpieczenie to realizowały samorządowe kasy zawodowe pracodawców oparte na zasadzie wzajemności. Przymus należenia do nich obejmował pracodawców, którzy opłacali składki.
W 1889 roku wydano ustawę dotyczącą rent na starość i na wypadek inwalidztwa z przyczyn innych niż wypadek przy pracy, tworząc trzeci z pionów ubezpieczenia społecznego wymagający jednocześnie największych środków finansowych. Składką po połowie obciążono pracowników zainteresowanych świadczeniami oraz pracodawców korzystających z ich siły roboczej. Jednocześnie przewidziano dopłaty państwa, jako jego udział w zamian za zwolnienie innych organów publicznych z obciążeń na opiekę społeczną, której część zadań zostawało przejęte przez nową instytucję ubezpieczenia. Dla uzyskania prawa do świadczeń ustalono wiek emerytalny - 70 lat, okres opłacania składek na 30 lat, a dla rent inwalidzkich na 5 lat. Ubezpieczenie to obejmowało robotników i niżej zarabiających pracowników umysłowych. W 1899 roku objęto nim pracowników zatrudnionych w rolnictwie. Odrębnie uregulowano ubezpieczenie górników specjalną ustawą w 1912 roku. Przodująca ówcześnie w Europie niemiecka myśl prawnicza tak w dziedzinie prawa cywilnego jak i administracyjnego doprowadziła w 1911 roku do wydania ustawy kodyfikującej prawo ubezpieczenia społecznego. Później wielokrotnie nowelizowana - obowiązuje do dziś w RFN.
Niemcy stworzyły, zatem system zabezpieczenia społecznego opartego o technikę ubezpieczenia.
3. Powstanie systemu zaopatrzenia społecznego.
Drogę dla rozwoju ubezpieczeń społecznych w ogóle torowało ubezpieczenie wypadkowe.
O ile Niemcy i za ich wzorem inne państwa europejskie zaczęły budować swój system, jak to się współcześnie określa - zabezpieczenia społecznego, opartego o technikę administracyjno - finansową ubezpieczenia, to w Anglii i w krajach skandynawskich funkcjonował na odmiennych zasadach.
System angielsko - skandynawski na przełomie XIX I XX wieku oparty został na rozbudowie opieki społecznej i wykształceniu na tej podstawie powszechnego systemu zaopatrzenia. W okresie jego tworzenia nie wykorzystywał on w przeciwieństwie do systemu niemieckiego techniki ubezpieczeniowej. Wystąpiła ona w tych krajach w drodze wyjątku w wąskim zakresie, przy czym niekiedy w sposób zmodyfikowany w stosunku do niemieckiej. System ten został zbudowany w oparciu o inną sytuację, ale również odmienną tradycję kulturalną, w tym kulturę prawa.
Problem rozwoju opieki społecznej wystąpił silnie w związku z rozwojem przemysłu. W Anglii miało miejsce wydanie pierwszego ustawodawstwa ochronnego pracy. Dotyczyło ono zatrudniania dzieci i kobiet w przemyśle i pochodziło z pierwszej połowy XIX wieku. Anglia też jako pierwsza stworzyła w 1833 roku inspekcję pracy, zwaną wówczas inspekcją fabryczną. Ustawodawstwo to starało się polepszyć warunki pracy robotników, nie ratowało jednak ich położenia w razie wypadków losowych oraz na starość. Wzrost liczbowy klasy robotniczej zmieniał dotychczasową sytuację, a bezrobocie zwiększało potrzeby w zakresie opieki społecznej, której stan i funkcjonowanie budziło ówcześnie niezadowolenie.
Dawne rozwiązania w zakresie opieki społecznej nie były w stanie sprostać nowym zadaniom. W związku z uprzemysłowieniem zmieniało się obciążenie gmin z jej tytułu w sposób nierównomierny. W gminach uprzemysłowionych wobec wzrostu ludności robotniczej wzrastała w szybkim tempie potrzeba zwiększania wydatków na opiekę społeczną.
Nowym elementem sytuacji społecznej było tworzenie się związków zawodowych, już w roku 1871 wydano ustawę o związkach zawodowych. Ponadto szczególnie nabrzmiałą kwestią było obciążenie opieki społecznej na rzecz ludzi starych. W tej sytuacji wydano w 1908 roku o rentach starczych. Po ukończeniu 70 lat życia każdy obywatel zamieszkały w kraju a nie posiadający środków utrzymania, nie korzystający z dobroczynności publicznej i nie karany sądownie, mógł otrzymać świadczenie typu rentowego. Wysokość była zryczałtowana. Następnie złagodzono wskazane wymogi. Tym samym wprowadzono świadczenie typu zaopatrzeniowego, a wydatki na te renty pokrywało państwo.
Na czoło sytuacji społecznej Anglii wysunęła się kwestia bezrobotnych, których liczba na przełomie XIX i XX wieku wahała się w granicach 7% zrzeszonych członków związków zawodowych tworząc olbrzymią rezerwową armię pracy, ludności bez środków do życia. W 1911 roku wydano ustawę o zasadniczym znaczeniu społecznym. Dotyczyła ona ubezpieczenia od bezrobocia oraz choroby. Ubezpieczenie od bezrobocia zostało ograniczone jednak tylko do niektórych gałęzi przemysłu i było pomyślane jako pomoc dla tracących przejściowo pracę. Do finansowania zasiłków wprowadzono składkę płatną w równej wysokości przez robotnika i pracodawcę, a państwo dofinansowało uzyskany fundusz o jedną trzecią. Ubezpieczenie to zostało ściśle z państwowym pośrednictwem pracy, które prowadziło administrację. Było to pierwsze w skali światowej rozwiązanie tego typu i traktowano je w pewnym stopniu w sposób eksperymentalny. Wykorzystano w tym względzie technikę ubezpieczeniową, tworząc zaczątek nowego pionu świadczeń społecznych, nie znanych rozwiniętemu już w wówczas niemieckiemu systemowi ubezpieczeń społecznych.
Jednocześnie wprowadzono w 1911 roku przymusowe ubezpieczenie chorobowe robotników i pracowników umysłowych do określonego pułapu zarobkowego. Obejmowało ono koszty leczenia oraz zasiłki płatne niezależnie od wysokości zarobku w zryczałtowanych kwotach. Składkę opłacali pracodawcy i pracownicy; im wyższy zarobek tym mniejszą część pracodawca, a większą pracownik. Zarówno, więc wysokość świadczeń, jak i system składek różnił się zasadniczo od ubezpieczenia niemieckiego. Dominowały w nim elementy zaopatrzeniowe.
Rozbudowany system opieki społecznej
II. POWSTANIE I ROZWÓJ UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W POLSCE
1. Okres międzywojenny
Z chwilą odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 roku w skład polskiego porządku prawnego weszły systemy ustawodawstwa zaborczego, a co za tym idzie bardzo zróżnicowany stan ubezpieczeń społecznych. Na terenie zaboru pruskiego funkcjonował najwyżej rozwinięty w Europie system ubezpieczenia społecznego, podobnie jak na terenie zaboru austriackiego. W przeciwieństwie do tego, na terenie zaboru rosyjskiego brak było jakiejkolwiek formy ubezpieczenia społecznego, chociaż tutaj były skupione takie wówczas ośrodki przemysłowe, jak: Warszawa, Łódź, Zagłębie Dąbrowskie. Praca nad stworzeniem, rodzimego jednolitego dla całego kraju prawa ubezpieczeń społecznych wymagała znacznego czasu, toteż trwała przez cały właściwie okres międzywojenny. Początek polskiego ustawodawstwa z zakresu ubezpieczeń społecznych przypada na lata 1919 i1920. Wojna i zły stan wyżywienia przyczynił się do szerzenia się chorób, zwłaszcza zakaźnych. W tym czasie zostały wydane pierwsze akty dotyczące ubezpieczeń na wypadek choroby: dekret Naczelnika Państwa z 1919 roku i ustawa Sejmu z 1920 roku. Prawodawstwo zaborcze nie nadawało się do recepcji przez ustawodawcę polskiego, zawierało, bowiem instytucje, które nie były dostosowane do naszych narodowych tradycji i potrzeb.
Pierwszą w gruncie rzeczy polską instytucją ubezpieczeniową zajmującą się organizacją ubezpieczeń w dziedzinie wypadków przy pracy, był Zakład Ubezpieczenia Robotników od Wypadków, utworzony 1889 roku we Lwowie. Zakład ten obejmował zasięgiem swej działalności pierwotnie Galicję i Bukowinę, a później - od 1924 roku teren całego kraju z wyłączeniem ziemi poznańskiej, pomorskiej i Górnego Śląska, na których utrzymywało się przejściowo ustawodawstwo przejęte po zaborcy pruskim. Na cały kraj z wyjątkiem dzielnicy wchodzącej do 1918 roku w obręb cesarstwa niemieckiego rozciągnięto też austriacką ustawę z 1887 roku.
Najwcześniej po odzyskaniu niepodległości zostało wprowadzone w Polsce obowiązkowe ubezpieczenie chorobowe. W 1919 roku ogłoszony został dekret rządowy, a w 1920 roku ustawa o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby. Z końcem tego roku wprowadzono na terenie Rzeczypospolitej tzw. Kasy Chorych, co wywołało pozytywny zwrot w organizacji lecznictwa na ziemiach polskich. Nastąpiło potanienie i udostępnienie lecznictwa niezamożnym warstwom ludności. Projekty wprowadzenia ubezpieczenia chorobowego były opracowywane jeszcze przed zakończeniem wojny przez polskie organa administracji w Warszawie, jakie zostały zorganizowane pod okupacja niemiecką, zwłaszcza w okresie Rady Regencyjnej. Umożliwiało to już w dwa miesiące po odzyskaniu niepodległości wydanie dekretu o ubezpieczeniu chorobowym w pierwszych dniach 1919 roku zastąpionego wkrótce ustawą z 1920roku. Tworzyła ona bardzo postępowy system ubezpieczenia chorobowego opartego na przymusie, objęcia wszystkich pracowników, terytorialności i samorządności. Jednostkami organizacyjnymi tego ubezpieczenia były kasy chorych. Organem zarządzającym kasą była rada, składająca się w 2/3 z przedstawicieli pracowników i w 1/3 z pracodawców. Składka wynosiła 6,5% zarobku, płatna w 2/5 przez pracownika i w 3/5 przez pracodawcę. Świadczenia obejmowały przez okres 26 tygodni pomoc lekarską i zasiłek, a w razie choroby spowodowanej wypadkiem przy pracy aż do wyzdrowienia Zasiłek chorobowy wynosił 60% zarobku, gdy zaś pracownik posiadający rodzinę przebywał w szpitalu, wypłacano zasiłek pod nazwą zasiłku domowego w wysokości 40%, to jest niższej, ponieważ kasa pokrywała koszty leczenia szpitalnego. Pracownicom w razie urodzenia dziecka oprócz pomocy lekarskiej przysługiwał zasiłek w wysokości 100% zarobku przez okres 8 tygodni. Wprowadzono również zasiłek pogrzebowy. Rodzina pracownika została objęta pomocą leczniczą. Do końca 1922 roku objęto tym systemem całość obszaru państwa, wprowadzając jednolity system. Do końca tego roku zostało zorganizowanych 172 kasy chorych. Kasy te zaczęły organizować własne placówki służby zdrowia niezależnie od sieci szpitali utrzymywanych przez samorząd terytorialny.
Rozwijająca się działalność kas chorych napotykała na trudności. Stronnictwa prawicowe opowiadały się za ograniczeniem ubezpieczenia chorobowego. Doszło wkrótce, po wydaniu ustawy, do wyłączenia z zakresu tego ubezpieczenia robotników rolnych na terenie zaboru rosyjskiego w całości, a na terenie zaboru austriackiego gospodarstw rolnych poniżej 75 ha, a więc w ówczesnych warunkach poważnej części robotników najemnych.
W 1924 roku została wydana ustawa o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia. Rok 1924 za rządów Władysława Grabskiego przynosi dwie zmiany w zakresie ubezpieczenia, a mianowicie wprowadza: ubezpieczenie wypadkowe na terenie byłego zaboru rosyjskiego oraz ubezpieczenie od bezrobocia. Wprowadzenie ubezpieczenia wypadkowego dokonano przez rozciągnięcie na teren zaboru rosyjskiego systemu ubezpieczenia austriackiego funkcjonującego nadal na terenie dawnej Galicji. W systemie tym składkę opłacali wyłącznie pracodawcy w wysokości dostosowanej do wypłacanych świadczeń w danym roku. Zorganizowanie ubezpieczenia społecznego od bezrobocia wiązało się z szerszą polityką gospodarczą, podjętą przez rząd. Miało zastąpić doraźną pomoc w ramach opieki społecznej, której organizacje określono ustawą z 1923 obowiązującą formalnie dotąd, choć całkowicie zdezaktualizowaną. Bezrobocie, obok emigracji zarobkowej w całym okresie międzywojennym było zjawiskiem trwałym, a zmieniał się jedynie poziom jego natężenia. Wprowadzono wypłacanie zasiłków w niskiej wysokości przez 13 tygodni, ale już wkrótce musiano ten okres przedłużyć. Składką obciążono pracowników i pracodawców płatną na rzecz utworzonego Funduszu Bezrobocia. Udział państwa przewidywano w wysokości połowy wpływu, w rzeczywistości w różnej formie środków publicznych był znacznie większy. Związane było ono z państwowym pośrednictwem pracy zorganizowanym już w 1919 roku. W 1927 roku wprowadzono jednolite ubezpieczenie pracowników umysłowych. Obok istniejących już trzech zakładów funkcjonujących dla obszaru zaboru niemieckiego i austriackiego, w oparciu o przepisy państw zaborczych utworzono w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych i objęto nowymi przepisami tych pracowników po raz pierwszy na terenie dawnego zaboru rosyjskiego. Ubezpieczenie to dotyczyło wszystkich pracowników umysłowych poza funkcjonariuszami państwowymi, których analogiczne uprawnienia buły regulowane przepisami służbowymi całkowicie odrębne od ubezpieczenia. Renta inwalidzka wynosiła od 40% do 100% zarobku. Ubezpieczenie to objęło również ryzyko pozostawienia bez pracy. Tym samym nastąpiło trwające aż do wybuchu wojny, wydzielenie pracowników umysłowych z ubezpieczenia od bezrobocia, które dotąd obejmowało jedynie robotników. Ubezpieczenie to było finansowane ze składek. W ten sposób w odrodzonej Polsce doszło do zorganizowania ubezpieczeń społecznych i pewnego wyrównania poziomu jego rozwoju między dzielnicami dawnych zaborów. Był to oparty na wzorach pruskich system samorządnej administracji ubezpieczeniowej sprawowanej w formie kas chorych. W 1929 roku zaczęto zastępować wybieralne zarządy kas chorych komisarzami rządowymi, a w rok później wydano nowe przepisy regulujące organizację organów tych kas, polegające na ograniczeniu organów wybieralnych i wzmocnieniu nadzoru nad kasami. Z kolei zlikwidowano okręgowe związki kas chorych, a jako organ koordynujący pozostawiono tylko Związek Kas Chorych na szczeblu centralnym. Zmniejszono też liczbę kas do 61. od 1929 roku Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej przejęło całkowicie politykę lokaty środków rezerwowych ubezpieczenia społecznego. Lokata ta następowała głównie w państwowych papierach wartościowych.
Wolniejszy był natomiast proces formowania własnego ustawodawstwa emerytalnego. W 1927 roku wydane zostało rozporządzenie Prezydenta R.P. o ubezpieczeniu społecznym pracowników umysłowych, w którym uwidoczniło się niesprawiedliwe społecznie uprzywilejowanie tej grupy w porównaniu z rzeszą robotników również w zakresie ubezpieczeń społecznych.
W 1933 roku wydany został najistotniejszy akt z omawianej dziedziny w okresie międzywojennym, a mianowicie ustawa o ubezpieczeniu społecznym, która ujednoliciła pod względem prawnym i organizacyjnym całość ubezpieczeń społecznych w kraju, likwidując relikty rozbicia dzielnicowego i z tego też powodu została nazwana ustawą „scaleniową”. Jednym z celów liczącej 320 artykułów ustawy było scalenie prawne, rzeczowe i organizacyjne rozproszonych dotąd systemów ubezpieczeniowych. Jednak w kilka miesięcy po jej wejściu w życie, została ona zmieniona dekretem rządowym. Wydawana była w szczycie kryzysu gospodarczego i stanowiła przedmiot walki politycznej, a jednocześnie środek zmniejszenia obciążeń socjalnych na rzecz podejmowanej przez rząd polityki ożywienia gospodarczego.
Wprowadzono jednolitą strukturę organizacyjną o charakterze administracyjnym. Na szczeblu centralnym powoływała ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH z oddziałami terytorialnymi dla prowadzenia ubezpieczeń długoterminowych, a jako szczebel najniższy ubezpieczalnie społeczne dla ubezpieczenia chorobowego oraz wszelkich czynności dla innych pionów ubezpieczenia w stosunku do pracowników i zakładów pracy. W ten sposób zmniejszono koszty administracji ubezpieczenia społecznego.
W 1939 roku było 5 oddziałów i 63 ubezpieczalnie.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarządzał pięcioma funduszami połączonymi administracyjnie, ale wyodrębnionymi finansowo, a mianowicie funduszem ubezpieczenia:
1) emerytalnego robotników
2) emerytalnego pracowników umysłowych
3) od wypadków i chorób zawodowych
4) na wypadek braku pracy pracowników umysłowych
5) na wypadek choroby i macierzyństwa.
Wprowadzono jedną składkę, jedno miejsce jej wpłacania, co upraszczało w sposób zasadniczy czynności administracyjne.
Ustawa wprowadzała postulowane ubezpieczenie emerytalne robotników. Wymiar jednak świadczeń w tym systemie był znacznie niższy niż w stosunku do pracowników umysłowych, a ich wypłata została rozpoczęta dopiero w 1938 roku. Składka na to ubezpieczenie obciążyła jednak w znacznej części samych robotników. W stosunku do rent inwalidzkich ustawa nie przewidywała rozróżnienia na inwalidztwo częściowe i całkowite.
Wprowadzenie tego ubezpieczenia odbyło się kosztem obniżenia świadczeń ubezpieczenia chorobowego z tą kalkulacją, aby w rezultacie pracodawcy zostali w łącznym efekcie obciążeni niższą składką mimo jej wprowadzenia, uzyskując zmniejszenie obciążeń socjalnych. Zmniejszono jednocześnie zakres świadczeń leczniczych i wprowadzono za nie opłaty. Nastąpiło, więc znaczne pogorszenie świadczeń za perspektywę wprowadzenia dla robotników w przyszłości emerytur i rent inwalidzkich z innych przyczyn niż wypadek przy pracy. Miała to być cena polepszenia sytuacji gospodarczej.
Niezależnie od tego zniesione został ubezpieczenie chorobowe robotników rolnych tam gdzie - jak już wskazano - obowiązywało z mocy przepisów zaborczych. Zastępczo do opieki i świadczeń zobowiązano właścicieli ziemskich. W 1936 r. zaledwie jednak 34% pracodawców rolnych zawarło umowy z lekarzami mającymi zapewnić ich pracownikom pomoc leczniczą, a i w tym wypadku pozostawała ona iluzoryczną ze względu na obawę pracownika przed korzystaniem z niej, aby nie była powodem zwolnienia z pracy. Zwolnienie z ubezpieczenia chorobowego uzyskali przeciwni jemu najwyżej zarabiający pracownicy umysłowi, co zmniejszyło dochody tego ubezpieczenia. Ustawa natomiast podobnie jak poprzednia z 1920 objęła chałupników, co jednak nie było jednoznaczne ze sferą realizacji W ubezpieczenie wypadkowe włączono ryzyko chorób zawodowych. Wysokość renty wypadkowej uzależniono od procentu utraty zdrowia
W ten sposób została stworzona jednolita administracja ubezpieczeniowa politycznie kierowana przez rząd Poza tą organizacją pozostawało jedynie ubezpieczenie od bezrobocia robotników z Funduszem Bezrobocia przekształconym w Fundusz Pracy, który finansował wypłatę zasiłków i prowadzenie robót publicznych oraz pewne pozostałości odrębności organizacyjnych jeszcze na tle zaboru niemieckiego, a także dotyczące górników. Nie została natomiast rozstrzygnięta kwestia sporów o świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W tym zakresie działało aż 10 rodzajów sądów i innych organów o charakterze specjalnym w oparciu o przepisy wydane w różnym czasie i przez różne władze, z tego 5 orzekała to jako ostatnia instancja.
Dopiero w przededniu drugiej wojny światowej - w lipcu 1939 roku uchwalony został ostatni akt Polski przedwrześniowej z omawianej dziedziny: ustawa o sądach ubezpieczeń społecznych. Została ona wprowadzona w życie dopiero po wyzwoleniu kraju spod okupacji hitlerowskiej i obowiązywała przez okres 30 lat po wojnie. W 1974 roku została zastąpiona nową ustawą - o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń.
W górnośląskiej części ówczesnego województwa śląskiego w stosunku do ubezpieczenia społecznego także i pozostałego ustawodawstwa pracy obowiązywały pewne odrębności w Polsce narzucone w wyniku Traktatu wersalskiego i późniejszych aktów międzynarodowych przez rządy zwycięskich mocarstw. Sfera ochrony pracy została pozostawiona do kompetencji Sejmu Śląskiego. Zakres dotyczący ubezpieczenia społecznego uregulowała w konsekwencji tych aktów polsko-niemiecka Konwencja górnośląska z 1922r. zawarta w Genewie, obowiązująca do 1937. obejmowała między innymi również rozliczenia w zakresie ubezpieczenia wynikłe z podziału Górnego Śląska. Rozwój ubezpieczenia społecznego sprawił, że jego poziom na obszarze Śląska należącym do polski był wyższy niż analogiczny wówczas w Niemczech.
Rozwój zakresu ubezpieczenia pracowników w stosunku do pracowników poza rolnictwem był znaczny. Szczególnie niekorzystnie kształtowała się nadal sytuacja robotników. Tworzyli oni liczną grupę zatrudnionych, która była jego pozbawiona, co stanowiło wówczas istotny problem społeczny
W końcowych latach tego okresu szczególnego znaczenia nabrała kwestia finansowania ubezpieczenia. W 1937r. dochody wszystkich rodzajów ubezpieczenia społecznego w 77% były oparte na składkach tj.: w 33% pracowników i w 44% pracodawców. Udział państwa wyniósł 3%, dochody z majątku ubezpieczenia 10%. Jednakże w obrębie poszczególnych funduszy ubezpieczeniowych sytuacja przedstawiała %się w sposób zróżnicowany. Niekorzystnie przedstawiała się zwłaszcza stan funduszu emerytalnego, który wykorzystał rezerwy. Zdolność płatnicza pracowników i pracodawców, co do wysokości składki była ograniczona, a stan gospodarki uniemożliwiał zwiększenie wpływów. W tymże roku 142 tys. rent inwalidzkich dla robotników, ale zaledwie, 8 tys. emerytur, a dla wdów i sierot 81 tys. z ubezpieczenia emerytalnego, 30 tys. rent i emerytur dla pracowników umysłowych i 125v tys. rent wypadkowych. Dane wskazują, że był to zaledwie początek wypłat świadczeń długookresowych, których finansowanie pozostawało kwestią otwartą. W ubezpieczeniu chorobowym zasiłki wynosiły tylko 16% wydatków na świadczenia, znakomitą, więc większość stanowiła pomoc lekarska. Na jednego lekarza domowego z ubezpieczalni przypadało 985 ubezpieczonych, wydano 62 tys. skierowań 3% do szpitali należących do ubezpieczeń społecznych i 184 tys. do innych szpitali. Na 74 tys. łóżek szpitalnych w kraju należało do ubezpieczeń tylko 3,6 tys., ponieważ organy ubezpieczeniowe uznały, że nie są do tego powołane, natomiast popierały budowę szpitali przez samorząd terytorialny.
Na ogół składka była opłacana w połowie przez pracownika i w połowie przez pracodawcę, w wyższej wysokości przez robotników w ubezpieczeniu emerytalnym i w niższej od bezrobocia, a to stosownie do panujących wówczas poglądów o rozkładzie ciężaru składki. Składkę ubezpieczenia wypadkowego ponosił włącznie pracodawca w zależności od ryzyka wypadkowości branży w granicach od 0,2 do 8% wynagrodzenia.
Składka za pracownika umysłowego wynosiła ogółem 16,6% od wysokości wynagrodzenia, z czego 9,3% obciążało pracodawcę, a7,3 pracownika. Za robotnika składka była niższa, wynosiła ogółem 14,3% przy obciążeniu pracodawcy w wysokości 8,0% i robotnika 6,3%.
Ubezpieczeniem społecznym nie byli objęci funkcjonariusze administracji państwowej, wojskowi i pracownicy przedsiębiorstw państwowych, a także samorządu terytorialnego.
Korzystali oni ze znacznie większych świadczeń uregulowanych przepisami służbowymi niż pozostali pracownicy, a mianowicie z: prawa do uposażenia w razie choroby przez okres do jednego roku, osobnego lecznictwa, rent i emerytur. W roku 1937 wypłacono 207 tys. tych rent i emerytur, a więc niewiele mniej niż wszystkim pozostałym pracownikom łącznie. Wypłaty tych świadczeń dokonywał Państwowy Zakład Emerytalny, a regulowała je ustawa z 1923r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy państwowych i zawodowych wojskowych.
Niezależnie od ubezpieczenia społecznego były wypłacane renty dla inwalidów wojennych bezpośrednio z budżetu państwa. Była ich znaczna liczba. Łącznie z rentami dla rodzin jeszcze z 1937r. wypłacono ich 209 tys. Takie było obciążenie odrodzonego państwa na rzecz swych obywateli biorących udział w wojnie, głównie armiach zaborczych: niemieckiej i austriackiej.
Stworzono, więc system ubezpieczenia nie ustępujący innym krajom mimo licznych braków. Jednakże w kraju rolniczym opartym na gospodarce chłopskiej przy uwzględnieniu wyłączenia robotników rolnych dotyczył on niewielkiej części ludności. W 1931r. ludność pracownicza poza rodzinami robotników rolnych, a więc stosownie do obowiązującego stanu prawnego albo podlegająca ubezpieczeniu chorobowemu albo świadczeniom dla funkcjonariuszy państwowych i pracowników przedsiębiorstw państwowych, stanowiła nie więcej niż 24% ludności kraju. Według szacunku ZUS ludność objęta ubezpieczeniem chorobowym stanowiła około 17%.
W czasie wojny organizacja ubezpieczeń społecznych przeszła pod nadzór niemiecki. Świadczenia były przyznawane w zależności od narodowości ubezpieczonych. Udzielano świadczeń leczniczych i z ograniczeniami świadczeń pieniężnych. Te ostatnie jednak utrzymywane na niskim, nominalnym poziomie wobec zwielokrotnionej zwyżki cen żywności mogły stanowić jedynie znikomy środek pomocy dla ludności. Ważniejsza była pomoc lecznicza. Niemniej utrzymanie polskiej administracji ubezpieczenia na terenie Generalnej guberni sprzyjało, choć w ograniczonej mierze, przetrwaniu w warunkach okupacji. Ciągłość działania zachował tylko jeden oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i 17 ubezpieczalni.
Rozbudowany system opieki społecznej przez organy publiczne sięgał w Danii odległej tradycji. W 1849r. konstytucja stwierdzała prawo do pomocy społecznej każdej osobie, która nie była zdolna do zapewnienia środków utrzymania dla siebie i swojej rodziny, jeśli spełniała odpowiednie warunki. W 1891r. wprowadzono system stałych zapomóg wypłacanych w jednakowo zryczałtowanej wysokości starcom, którzy nie posiadali środków do życia. Był to jeszcze nadal system opieki społecznej, ponieważ przyznanie tych zapomóg zależało do organów publicznych i nie przysługiwało o nie roszczenie prawne, którego realizacji mógłby dochodzić zainteresowany na drodze prawem przepisanej. Niemniej jednak były to pierwsze świadczenia typu rent socjalnych dla ludzi starych, wypłacane ze środków publicznych. Warunkiem ich otrzymania był wiek uniemożliwiający zatrudnienie oraz brak dochodów z innych źródeł. Dla rozwiązania kwestii socjalnej tej grupy obywateli korzystającej z opieki społecznej wprowadzono stałe periodyczne świadczenia pieniężne mające charakter rentowy. Niemniej jednak zasadniczą zmianę w tym systemie wprowadzono dopiero po pierwszej wojnie światowej w 1922r., a więc później niż w Anglii. Reforma ta polegała na tym, że rentom nadano charakter roszczeniowy. Przekształcono więc otrzymywaną zapomogę w rentę, której mógł się domagać, kto spełniał warunki ustalone prawem. Tym samym dokonano zasadniczej zmiany przekształcając w tym zakresie system pomocy społecznej w system zaopatrzenia społecznego. Renty te wypłacane były wszystkim potrzebującym w jednakowej zryczałtowanej wysokości, w zależności od płci i stanu cywilnego w minimalnych wysokościach, niezbędnych kosztów utrzymania. Ulegały one odpowiedniemu zmniejszeniu, jeśli otrzymujący uzyskała dochód z innych źródeł. W związku z tym systemem rent, nie pobierano żadnych składek ani opłat. Były one finansowano, co charakterystyczne jest dla krajów o rozwiniętej tradycji samorządu terytorialnego, wspólnie przez państwo i gminy. Uregulowanie kwestii rent inwalidzkich podjęto dopiero w 1921r.
System rent typu zaopatrzeniowego wprowadzono w Szwecji w 1913r. Były one finansowane przez państwo, a w części przez specjalny podatek płatny przez każdego obywatela w wieku 15-66 lat. Renta została określona w bardzo niskiej wysokości tak, aby nie przekraczała najniższych zarobków. System ten rozwinięto w 1935r.. Ubezpieczenie chorobowe zostało zgodnie z tradycją podobnie w Danii jak i w Norwegii, oparte o udział w dobrowolnych, subwencjonowanych przez państwo kasach chorych, które finansowały zasiłki i koszty leczenia. Natomiast organizację samego lecznictwa oparto na zasadzie komunalnej, przychodni i szpitali gmin i ich związków, udzielających pomocy za niską opłatą.
Podobny system zaopatrzeniowy na starość, przyjęła Nowa Zelandia w 1898 r. i Australia w 1908 r. jako kraje Korony angielskiej, w których stosunkowo szybko przyjęto szereg korzystnych dla pracowników rozwiązań społecznych, takich jak w stosunku do czasu pracy, związków zawodowych, choć w odmienny sposób niż na kontynencie europejskim. W zakresie wypadkowym kraje te przyjęły angielski system rozszerzonej odpowiedzialności pracodawcy bez ubezpieczenia.
Oprócz rozbudowy ubezpieczenia emerytalnego dla okresu międzywojennego szczególnie charakterystycznym jest tworzenie ubezpieczenia od bezrobocia oraz powstanie nowej dziedziny zabezpieczenia społecznego, to jest system zasiłków rodzinnych.
Natężenie w zakresie form tworzenia zabezpieczenia od bezrobocia przypada na okres zaraz po wojnie oraz na okres wielkiego kryzysu gospodarczego lat trzydziestych. Po wojnie bezrobocie wystąpiło ze znacznym natężeniem ze względu na odbudowę życia gospodarczego, demobilizację, wrzenia rewolucyjne i zniszczenia, zwłaszcza w krajach pokonanych. Poszczególne państwa podejmują środki doraźnej pomocy i przystępują do organizowania służb zatrudnienia. Międzynarodowa Organizacja Pracy na swej pierwszej sesji w 1919r. uchwala konwencję nr 2 o zwalczaniu bezrobocia zalecająca tworzenie w każdym państwie bezpłatnych publicznych biur pośrednictwa pracy pod kontrola władzy centralnej.
W okresie bezpośrednio po wojnie w wielu krajach, jak w Austrii, Niemczech, Czechosłowacji, na Węgrzech, w Polsce zostają wypłacane zapomogi dla bezrobotnych. Koszt tych zapomóg ponosiło państwo. We Francji wprowadzono powszechne zasiłki dla bezrobotnych w 1919r. finansowane przez państwo przy współudziale gmin. W tymże roku uregulowano subwencjonowanie zapomóg wypłacanych przez organizacje robotnicze w Hiszpanii, a rok później dobrowolnego ubezpieczenia w Belgii. W 1919r. wprowadzono ubezpieczenie od bezrobocia w Czechosłowacji, a w 1920r. w Austrii we Włoszech; zreformowano je w Anglii. W Niemczech w 1922r. utworzono służbę zatrudnienia , a w 1927 wydano ustawę o pośrednictwie pracy i ubezpieczeniu od bezrobocia. Ulega wiec rozszerzeniu strefa administracji państwa o służby zatrudnienia i zostają zbudowane systemy ubezpieczeniowe. Ich zadaniem jest złagodzenie kwestii bezrobocia występującego jako trwałe zjawisko ustroju kapitalistycznego, o ile ma ono miejsce w rozmiarz uważanym dla tych warunków za normalne.
Rozmiar kryzysu gospodarczego rozpoczętego w 1929r. i związanego z nim bezrobocia sprawił, że wskazane środki okazały się nie wystarczające. Klęska bezrobocia staje się zmorą dla świata pracy. Rządy poszczególnych krajów wkraczają na drogę interwencji państwa w dziedzinie gospodarki. Starają się organizować zwłaszcza roboty publiczne dla stworzenia miejsc pracy. Działalność służb zatrudnienia łączy się nierozerwalnie z systemem zasiłków, a udział państwa w ich finansowaniu wzrasta. Międzynarodowa Organizacja Pracy podejmuje inicjatywy łagodzenia społecznych skutków kryzysu w skali międzynarodowej głównie przy pomocy ograniczenia czasu pracy, jak również zasiłków dla bezrobotnych.
W obliczu klęski kryzysu dochodzi w 1935r. po raz pierwszy w Stanach Zjednoczonych Ameryki do wydania ustawy federalnej o zabezpieczeniu społecznym. Stanowi ona przełom w dotychczasowej koncepcji społecznej. Jest uważana za interwencje państwa w sferę społeczno- gospodarczą naruszającą wolność jednostki i wolną konkurencję . Przez to samo ulega ograniczeniu inicjatywa jednostki. Wydanie tej ustawy zmienia zasady realizacji ochrony pracownika, wprowadza formy ubezpieczenia, powoduje zmianę doktrynalna w światopoglądzie. Rzeczywiście wbrew tytułowi zakres ustawy był wąski. Wprowadzał przymusowe ubezpieczenie w razie bezrobocia i ubezpieczenie emerytalne. Te ostatnie w skromnym zakresie, rozszerzonym dopiero w okresie powojennym. Wprowadzone wówczas te dwie formy ubezpieczenia są nadal jedynymi, jakie istnieją do tej pory w skali federalnej Stanów Zjednoczonych. Sytuacja pracownika wygląda niekorzystnie w stosunku do krajów europejskich .
Na podstawie ustawy stworzono Federalny Fundusz Bezrobocia, którego łowny wpływ stanowi składka płacona przez pracodawców. Wysokość składek i świadczeń została w znacznej mierze pozostawiona do określenia ustawodawstwu stanowemu.
Do zmian w stosunku do realizacji polityki zatrudnienia, a w jej ramach zasiłków dla bezrobotnych, doszło również w różnych krajach europejskich. W 1934r. wydano w Anglii ustawę o bezrobociu obejmująca również zakres poza ubezpieczeniem, a rok później ustawę kodyfikującą przepisy ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Faszystowskie Włochy i Niemcy podjęły wielostronną działalność zwalczania bezrobocia także poprzez zbrojenia.
Do tego okresu tj. wybuchu wojny, brak było systemu ubezpieczenia społecznego od bezrobocia nadal we Francji, w Grecji, na Węgrzech i w Rumunii. Ubezpieczenie dobrowolne istniało w krajach skandynawskich: Danii, Szwecji, Norwegii, Finlandii, oraz Belgii i Holandii, a także Portugalii i Hiszpanii.
Na okres międzywojenny przypada również stworzenie nowego typu świadczeń, a mianowicie systemu zasiłków rodzinnych. Ich geneza sięga wojny i okresu bezpośrednio po nim następującego. Niektórzy przemysłowcy we Francji i Belgii chcąc przyjść z pomocą pracownikom obarczonym rodzinami, zaczęli im wypłacać w specjalnej formie dodatki do wynagrodzenia. Wobec żądań podwyżek płac przez robotników była to najtańsza forma ich realizacji przez pracodawców. Podwyżki w postaci takich dodatków dotyczyły bowiem tylko niektórych z pracowników, a tym samy ograniczały globalną sumę wypłat. Jednocześnie, zaspokajając mniej więcej równo najpilniejsze potrzeby, stępiały ostrość żądań o generalną podwyżkę płac. Aby uzyskać wyrównanie obciążeń bez względu na liczbę pracowników, mających rodziny, zatrudnionych w konkretnym zakładzie, pracodawcy, zwłaszcza w Belgii, tworzyli specjalne kasy. Opłacali dobrowolnie składkę w stosunku procentowym od wypłaty ogółu wynagrodzeń, a kasy z kolei wypłacały z tego funduszu dodatki do wynagrodzenia pracownikom stosownie do wielkości rodzin, a niezależnie od wielkości wynagrodzenia. W ten sposób uzyskiwano w pewnej mierze wyrównywanie się poziomu bytu ogółu pracowników bez względu na obciążenia rodzinne. Dodatki te stanowiły integralną część systemu płacowego i nie były związane z zadaniami polityki demograficznej. Ten system płac upowszechnił się w Belgii. W drodze ustawy został wprowadzony jako obowiązkowy w Belgii w 1930r., a następnie we Francji w 1932r., która w 1938r. wprowadza również zasiłek dla niepracującej żony pracownika. Do 1940r. system zasiłków rodzinnych wprowadzono w 7 krajach.