Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 2, 28-02-2017, prof. Jaśkowska
Na poprzednim wykładzie mówiliśmy o organach prowadzących postępowanie, a więc tych podmiotach czynnych, które kształtują sytuację prawną strony poprzez decyzję administracyjną. Teraz przechodzimy do następnego podmiotu postępowania administracyjnego, czyli strony.
STRONA
Strona jest również obligatoryjnym podmiotem postępowania. To jej sytuacja prawna ma być ukształtowana w toku tego postępowania i bez strony postępowanie nie może istnieć - mamy do czynienia wówczas z postępowaniem nieistniejącym i z nie-aktem. Ale o tym będziemy mówili dalej.
Kto może być stroną postępowania administracyjnego? Otóż KPA określa pojęcie strony w art. 28. W myśl tego artykułu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To co więc wyznacza nam pozycję strony, to jest to że wiąże się to z posiadaniem interesów i obowiązków, czyli interesu prawnego. Ten podmiot musi mieć więc interes prawny w postępowaniu. Zwrócić trzeba uwagę, że ustawa nie mówi o interesie faktycznym, a interesie prawnym. Jest to istotne, bo zawęża nam bardzo krąg podmiotów które mogą się starać o wydanie decyzji, albo których sytuacja decyzją może być ukształtowana – nie we wszystkich postępowaniach tak jest, bo np. jak ktoś stara się o udostępnienie informacji publicznej to nie musi wykazywać żadnego interesu – ani prawnego ani nawet faktycznego. Bycie stroną w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od tego, czy ma się interes prawny. Na tym tle powstaje kilka problemów.
Pierwszą kwestią jest to, kto decyduje o tym czy ktoś ma interes prawny lub obowiązek, bo na końcu decyduje o tym organ wydając decyzję kształtującą sytuację prawną stron. Ale kodeks mówi w wielu przepisach o uprawnieniach stron. Zanim więc jeszcze dojdzie do ukształtowania tej sytuacji prawnej, musimy wiedzieć komu te uprawnienia przysługują. W związku z tym pada pytanie: kogo traktuje się jako stronę postępowania administracyjnego? Mniejszy problem jest jeżeli postępowanie wszczynane jest z urzędu – jeśli organ z urzędu prowadzi postępowanie, chce obciążyć kogoś obowiązkiem, to zawiadamia ten podmiot i temu podmiotowi w toku postępowania służą różne uprawnienia. Organ ten podmiot zawiadamia – stosowana jest tutaj tzw. obiektywna wersja legitymacji procesowej strony, z uwagi na to, że jest jakiś przepis prawa materialnego, który mówi że np. podatek może być nałożony w danych sytuacjach, na daną osobę (to co prawda będzie ordynacja podatkowa, ale te same zasady), albo że obciążyć można właściciela nieruchomości, i inne sytuacje. A więc przepis nam wskazuje interes prawny. Ten interes prawny może polegać na tym że obciąża się kogoś obowiązkiem, np. nakłada się w drodze decyzji rozbiórkę, albo przyznaje mu się uprawnienie np. przepis wskazuje kto może starać się o pozwolenie na budowę. Większy problem pojawia się wtedy kiedy ktoś składa wniosek o wszczęcie postępowania. Powstaje bowiem pytanie: czy organ ma kontrolować ten wniosek pod tym kątem czy ta osoba ma interes prawny już na samym początku, czy na stosować wobec niego KPA ze wszystkimi uprawnieniami i dopiero na końcu, jeżeli stwierdza że ta osoba nie ma interesu prawnego to w drodze decyzji np. postępowanie umorzyć? Na tym tle ukształtowały się trzy teorie:
teoria obiektywna – którą reprezentował prof. Janusz Borkowski,
teorie subiektywna – którą reprezentował prof. Jan Jendrośka,
teoria mieszana – była pewnym kompromisem na tym tle.
Teorie obiektywna. Według teorii obiektywnej o tym czy ktoś może mieć status strony (legitymacja procesowa – chodzi o to czy osoba może wystąpić jako strona w konkretnym postępowaniu administracyjnym) nie decydowała wola tej osoby (a więc fakt że ona złożyła wniosek), tylko organ administracji publicznej musiał sprawdzić czy ten wniosek pochodzi od kogoś, komu przysługuje interes prawny na podstawie jakiegoś szczególnego przepisu. Czyli organ administracji musiał na samym początku sprawdzić czy jest taki przepis prawa materialnego w świetle którego ta osoba ma interes prawny, bo np. jest sąsiadem nieruchomości na którą oddziałuje inwestycja prowadzona przez inwestora. W tym przypadku więc jeżeli ktoś złożył wniosek o wszczęcie postępowania to organ badał czy jest taki przepis, jeśli jest to traktował tę osobę jako stronę, jeśli takiego przepisu nie ma - to nie miał w ogóle obowiązku wszczynania postępowania, bo postępowanie wszczyna się je na żądanie strony – mógł milczeć. Właściwie jedyną obroną jaką ta osoba miała – i to dopiero na pewnym etapie rozwoju sądowej kontroli - to była skarga na bezczynność. Najpierw zażalenie przysługiwało w świetle KPA, teraz to jest ponaglenie a następnie skarga na bezczynność. W ten sposób mogła wykazywać że interes prawny jednak ma. Wszystkie uprawnienia o których kodeks mówi przysługują stronie.
Teoria subiektywna. Wystarczyło samo żądanie, tzn. jeśli ktoś składał wniosek o wszczęcie postępowania to organ musiał go traktować jako stronę, dawać mu uprawnienia do zażaleń, do odwołań aż do końca postępowania – bo ta osoba miała później prawo do złożenia odwołania od decyzji w pierwszej instancji, np. umarzającej postępowanie z powodu braku interesu prawnego. A więc to powodowało, że ta osoba miała cały szereg uprawnień. Problem dotyczył sytuacji oczywiście niewłaściwych, czyli kiedy wiadomo było z góry, że ktoś występuje w sprawie w której stroną na pewno być nie może, np. ustawa o zmianie imienia i nazwiska mówi o tym, że zmiana nazwiska następuje na wniosek tej osoby, a występował np. były mąż, albo ojciec dziecka, który nie życzył sobie żeby dziecko nosiło nazwisko po małżonku byłej żony. A przepis mówi wyraźnie, że tylko na żądanie tej osoby, która chce zmienić nazwisko lub imię. W związku tym powstał problem: po co prowadzić takie postępowania, jak ktoś występował z żądaniem w sprawie cywilnoprawnej, też w myśl teorii subiektywnej trzeba było go traktować jako stronę, dawać mu uprawnienia, po to żeby umorzyć postępowanie, bo organ nie jest w tej sprawie w ogóle właściwy. Dlatego na tym tle pojawiła się teoria mieszana.
Teoria mieszana. Ona polegała na tym, że przyjmowano, że decyduje wola samej osoby, ale przynajmniej musi być to sprawa administracyjna – to broniło przed tym by prowadzić sprawy cywilnoprawne i umarzać, a osoba mogła składać odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Ale pozostawały wtedy też kwestie tych nazwisk – kiedy przepis był jasny i nie budzący wątpliwości. Organy w praktyce stosowały różne zasady. Jak była sprawa oczywista to po prostu pisały tej osobie „nie jest Pani stroną, nie mogę w ogóle wszcząć postępowania”.
W tej chwili mamy pewną ochronę. Kiedy sprawa dochodziła do sądu administracyjnego, sąd badając legitymację opierał się o przepisy prawa materialnego, a więc przyjmował legitymację obiektywną. W tej chwili mamy pewne rozwiązanie, które nam pozwala powiedzieć, że w zasadzie ustawodawca przychyla się do wersji obiektywnej, przynajmniej od pewnego etapu. Proszę bowiem zwrócić uwagę na art. 61a. Artykuł ten mówi o sytuacji, gdy żądanie zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wówczas organ może, w drodze postanowienia, na samym początku postępowania odmówić wszczęcia postępowania. Na to postanowienie przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, ale pozwala to nie podejmować dalszych, zbędnych czynności, a wypowiedzieć się co do tej legitymacji na samym początku, w sposób który daje jednocześnie stronie ochronę, łącznie z ochroną sądową. Z tym, że oczywiście to nie zapobiega wszystkim sytuacjom. Ten przepis ma także znaczenie przedmiotowe, ale w tej chwili mówimy o tym z punktu widzenia strony. Natomiast to nie zapobiega wszystkim sytuacjom, bo niekiedy o tym czy ktoś ma interes prawny dowiemy się dopiero z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w toku postępowania. To dotyczy na przykład prawa budowlanego, gdzie tam – w art. 28 – pojęcie strony jest określone w sposób podobny. I wskazuje się m.in. że stroną postępowania może być osoba znajdująca się w zasięgu oddziaływania inwestycji. A ten zasięg oddziaływania inwestycji jest określany w postępowaniu wyjaśniającym, np. chodzi o to, jakie są normy hałasu, jakie są normy zanieczyszczeń, jaka to jest inwestycja – jakiej wielkości, a więc często dopiero pod koniec postępowania może się okazać, że ta osoba która występowała w ogóle stroną nie jest – nie ma interesu prawnego, i wtedy postępowanie zostanie umorzone. Jeżeli więc stwierdzamy brak interesu prawnego na początku postępowania (co musi mieć charakter oczywisty), czyni się to w formie postanowienia, na które służy zażalenie więc też i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli stwierdzamy brak interesu prawnego na końcu postępowania albo w jego trakcie, kiedy już zostały podjęte czynności, to wówczas postępowanie musi być umorzone w drodze decyzji – od której służy odwołanie, a jak odwołanie to też skarga do sądu administracyjnego. To była pierwsza kwestia. W tej chwili jest to bardziej rozwiązane, art. 61a przemawiałby raczej za tym, że taką łagodniejszą wersję legitymacji procesowej w formie wersji obiektywnej obecnie przyjmuje ustawodawca.
Jaki to musi być interes prawny? Bo przecież może być bezpośredni albo pośredni, może wynikać z norm prawa administracyjnego, cywilnego, wynikać z tego że się jest właścicielem nieruchomości, może być interesem przyszłym – np. ktoś kiedyś będzie się mógł kiedyś starać o zwrot nieruchomości i teraz chce zablokować inwestycję która powodowałaby przejście, zmianę podmiotu, który włada tą nieruchomością.
Musi to być interes aktualny. Aczkolwiek było takie orzeczenie które przyznawało takie uprawnienie do bycia stroną osobie która mogła w przyszłości wystąpić o zwrot nieruchomości, ale na to rzutowała określona sytuacja faktyczna – chodziło o to że jeżeli ktoś zmienia zasady użytkowania tej nieruchomości i jest możliwość zwrotu to powinien tego właściciela zawiadomić lub jego następców. To tutaj nie nastąpiło – podmiot próbował bardzo szybko dokonać różnych inwestycji i z tego powodu sąd administracyjny tam przyjął istnienie interesu prawnego biorąc pod uwagę, że ta osoba – gdyby była zawiadomiona – to wcześniej by z tym wnioskiem o zwrot wystąpiła; ona wystąpiła trochę później. Ale zazwyczaj mówi się o tym, że to musi być interes aktualny.
Wskazuje się, że to musi być interes bezpośredni, ale może tez być pośredni. Na przykład interes bezpośredni ma właściciel działki na której dokonywana jest inwestycja, interes pośredni ma sąsiad tej nieruchomości na której jest uzyskiwane pozwolenie na budowę.
Wskazuje się, że to może być zarówno interes wynikający z przepisów prawa administracyjnego jak interes wynikający z przepisów prawa cywilnego, bo np. jest się właścicielem nieruchomości w stosunku do której jakieś działania mają być podejmowane.
Interes prawny to jest taki interes który musi znaleźć odbicie w normie prawnej – musi istnieć przepis, który wskazuje na możliwość nałożenia obowiązku lub przyznania uprawnienia indywidualnego podmiotu.
Strona musi mieć bowiem charakter zindywidualizowany, tzn. musi być wskazana z imienia i nazwiska lub z nazwy i taka osoba ma uprawnienie - czyli legitymację procesową bierną - do tego aby kształtować jej sytuację prawną w postępowaniu. Mówię dlatego o legitymacji procesowej biernej, bo nie zawsze będzie miała ona legitymację procesową czynną. Uprawnienie strony do występowania w postępowaniu ma charakter czynny i bierny, ale nie zawsze ta osoba będzie miała tę legitymację czynną, bo mogą to być jej przedstawiciele ustawowi.
Jakie mogą ma tym tle wystąpić błędy i jakie pociągają one za sobą skutki prawne?
Gdyby postępowanie nie dotyczyło strony to jest to postępowanie nieistniejące i w takim postępowaniu, nawet jakby był organ który by istniał i by wydał decyzje, to taka decyzja jest nie-aktem – czyli nawet gdybyśmy zaskarżyli do sądu, to sąd skargę na nią odrzuci, bo to nie jest decyzja.
1. W postępowaniu nie ma strony. Skutek – mamy do czynienia z postępowaniem nieistniejącym i nie-aktem. Strony nie ma gdy: nie ma jej w ogóle albo jest to podmiot nieistniejący czyli taki który nigdy nie istniał (to nie chodzi o osobę zmarłą – wtedy mamy decyzję, ale nieważną), np. dla celów szkoleniowych wydajemy decyzję skierowaną do postaci z kreskówki – choćby miało to formalnie wszystkie elementy, to nie jest to decyzja – jest to nie-akt, czynność pozorna, czynność prawna nieistniejąca. Podobnie gdyby określono jako stronę podmiot niezindywidualizowany – określony poprzez wskazanie cech – to wtedy też mamy nie-akt. Mamy tego nie mylić z różnymi aktami prawnymi typu wewnętrznego, które nazywają się „decyzja”, a są skierowane do podmiotów ogólnych, bo to nie są decyzje wydawane w trybie KPA – sama nazwa o niczym nie świadczy.
2. Strona istnieje, ale zmarła, np. decyzję skierowano do osoby zmarłej – nieważne czy zmarła w toku postępowania czy nie żyła od początku. Przyjmuje się, że taka decyzja jest decyzją nieważną z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2, czyli rażąco naruszająca prawa. Dlaczego to jest istotne? Bo ta decyzja nie podlega konwalidacji czasowej. Można stwierdzić nieważność takiej decyzji po 50 latach chyba że wywoła ona nieodwracalne skutki prawne.
3. Skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną. Jest to też przyczyna nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4. To nie jest sytuacja kiedy obciążono kogoś obowiązkiem chociaż przepis na to nie pozwala, to nie jest omyłka w decyzji – bo jeśli jest taka pomyłka to decyzję się prostuje. Tu chodzi o sytuację kiedy organ potraktował mylnie kogoś kto przewijał się w postępowaniu, ale w innym charakterze – np. w postepowaniu strona korzystała z pełnomocnika, organ cały czas miał do czynienia z pełnomocnikiem. W końcu, wydając decyzję, wskazał jako stronę pełnomocnika. To nie jest każda sytuacja skierowania decyzji do kogoś kogo nie można było obciążyć obowiązkiem, ale pomyłka spowodowana pomyleniem ról procesowych w jakich ta osoba występowała. Jakie to ma znaczenie? Istotne, bo taka decyzja po 10 latach może być konwalidowana, czyli po 10 latach nie będzie można stwierdzić jej nieważności. Będzie można żądać odszkodowania, ale nieważności nie. Tę osobę będzie obciążał ten obowiązek lub będzie ona miała jakieś uprawnienie.
4. Organ potraktuje jako stronę, a więc stwierdzi że ma interes prawny wynikający z prawa materialnego, ktoś kto takiego interesu w świetle przepisów mieć nie może, np. obciąży obowiązkiem kogoś kto w ogóle nie spełnia warunków ustawowych. Wtedy mamy brak podstawy prawnej do wydania takiej decyzji i taka decyzja skierowana do takiej osoby jest nieważna, ale na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 - co powoduje że nie konwaliduje tej decyzji upływ czasu. A więc różnica - jeżeli obciążymy kogoś obowiązkiem, mimo że nie mogliśmy, to zawsze będzie można stwierdzić nieważność takiej decyzji, chyba że są nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli obciążymy obowiązkiem np. pełnomocnika bo pomyliliśmy role procesowe, wtedy taka decyzja będzie nieważna, ale tylko do 10 lat możemy stwierdzić jej nieważność - potem jest konwalidacja tej decyzji.
5. Postępowanie toczy się wokół jakiś stron a interes prawny ma jeszcze inny podmiot którego nie zauważono i on w postępowaniu nie brał udziału. W tym postępowaniu można było ukształtować jego sytuacje prawną albo pozbawiono go możliwości kwestionowania decyzji, korzystnej dla sąsiada, która oddziałuje na jego nieruchomość. A jego nie zawiadomiono o postępowaniu. To oznacza brak udziału w postępowaniu bez własnej winy tej osoby. Powoduje to wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 KPA, czyli taki podmiot który dowie się o postępowaniu może wystąpić z wnioskiem o wznowienie. Co jest istotne? Nie można kogoś uszczęśliwiać na siłę – tylko ta osoba może żądać wznowienia z tej przyczyny. Termin przedawnienia wynosi 5 lat, z tym że te 5 lat liczymy od dnia wydania decyzji. Ale mamy jeszcze jeden termin – mianowicie tak jak powiedzieliśmy z tym wnioskiem o wznowienie może wystąpić tylko strona i w terminie 1 miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Mamy więc dwa terminy – miesiąc od kiedy się dowiedziała i 5 lat od dnia decyzji – termin końcowy. Te terminy mają różne znaczenie - dla strony istotniejszy termin miesiąca, bo jeśli go przegapi i nie będzie racjonalnych przesłanek do tego, żeby ten termin przywrócić (musi być całkowity brak jej winy) to ona nie może żądać uruchomienia trybu wznowieniowego. W przypadku 5 lat ten termin oznacza jedynie, że po 5 latach nie można uchylić decyzji. Natomiast tryb wznowienia może być uruchomiony i strona uzyskać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa i to jej warunkuje przyszłe odszkodowania. Dlatego dla strony bardziej istotny jest termin miesiąca niż termin 5 lat.
6.
Może być tak, że nastąpi błąd w decyzji. Jeżeli jest to
oczywista omyłka, a więc przykładowo w trzech miejscach mamy „Jana
Kowalskiego” a w jednym „Jana Nowaka” to taką decyzje można
sprostować. Natomiast nie w każdej sytuacji będziemy mogli mówić
o oczywistej omyłce – jeżeli wszędzie będzie pojawiać się
jedno nazwisko i np. adres tej osoby będzie też powiązany z osobą,
która jest w decyzji wskazana – wtedy musielibyśmy dążyć do
stwierdzenia nieważność decyzji, a nie do jej sprostowania.
Różnorakie skutki powodują różne uchybienia związane ze
stroną.
Są jeszcze przepisy szczególne które czasem sytuację stron pogarszają, np. przepisy dwóch specustaw, które wskazują na to że jeśli zmieni się w toku postępowania właściciel działki i się nie zawiadomi o tym organu to nowy właściciel nie może żądać wznowienia postępowania. A więc w ogóle nie będzie mógł uruchomić tego trybu wznowieniowego, a to jest o tyle istotne, że bez tego trybu nie może dostać odszkodowania; na tej drodze musiałby dochodzić odszkodowania od byłego właściciela, który mu tę działkę sprzedał.
Przechodzimy teraz dalej do strony. Strona musi mieć tzw. zdolność administracyjnoprawną i istnieje też zdolność administracyjnoprocesowa, ale to jest inna sytuacja, o tym będziemy mówić kiedy indziej.
Czy
strony muszą mieć zdolność prawną i zdolność do czynności
prawnych? Nie.
Art.
30. § 1.
Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia
się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne
nie stanowią inaczej.
Ten artykuł wcale nie mówi o tym, że strona musi mieć zdolność
prawną i zdolność do czynności prawnych. Mówi o tym jak się
ocenia zdolność prawną i do czynności prawnych. Wcale nie trzeba
mieć zdolności prawnej żeby być stroną postępowania, np. jeżeli
organizacja społeczna która nie ma zdolności prawnej albo
stowarzyszenie zwykłe stara się o jakieś uprawnienie dla siebie to
jest stroną chociaż nie ma zdolności prawnej. Jaki sens miałby
art. 29, który mówi: Art.
29. Stronami
mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i
samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne –
również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Może
być więc stroną ktoś, kto nie ma osobowości prawnej. Przepis
tylko mówi że o tym, czy ma czy nie ma decyduje przepis prawa
cywilnego. Tak samo nie muszą mieć zdolności do czynności
prawnych, przecież stroną postępowania dotyczącego umieszczenia w
domu pomocy społecznej, może być całkowicie ubezwłasnowolniony
alkoholik. Ten przepis nie mówi o tym że trzeba mieć zdolność
prawną i do czynności, ale mówi o tym że to czy
się ma ocenia się
według przepisów prawa
cywilnego.
Zdolność administracyjnoprawna.
Przez zdolność administracyjnoprawną rozumiemy zdolność do tego żeby być podmiotem praw i obowiązków w sferze administracyjnego prawa materialnego. Czyli zdolność administracyjnoprawna oznacza, że można być stroną postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę kto może posiadać taką zdolność, bo dochodzi później jeszcze to że trzeba mieć interes prawny, ale to kto może mieć tę zdolność administracyjnoprawną wyznacza nam Art. 29. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Mogą to więc być osoby fizyczne – pełnoletnie i małoletnie; osoby prawne – sprawdzamy, według prawa cywilnego, czy ma osobowość prawną; ale stroną postępowania administracyjnego mogą być też państwowe jednostki organizacyjne, samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne – nawet jeśli nie posiadają osobowości prawnej. Chodzi tu o jednostki państwowe, samorządowe, społeczne - problem będzie ze spółkami niemającymi osobowości prawnej czy zrzeszeniami osób fizycznych które nie mają charakteru organizacji społecznej – (np. wspólnoty mieszkaniowe) wówczas żeby takie podmioty były stroną postępowania musi istnieć szczególny przepis który to im przyznaje.
Osobami prawnymi są zawsze Skarb Państwa i te jednostki organizacyjne którym przepisy szczególne przypisują osobowość prawną. W niektórych sytuacjach przepisy szczególne poszerzają ten krąg, np. w postępowaniu celnym w charakterze strony może wystąpić spółka cywilna, a więc taka spółka która w świetle art. 29 nie jest wymieniona. Czyli reasumując, zdolność administracyjnoprawną do tego żeby w ogóle potencjalnie móc być stroną postępowań administracyjnych mają podmioty wymienione w art. 29 KPA albo te których taki status wynika z przepisów szczególnych prawa materialnego. Z tym żeby być stroną w konkretnym postępowaniu trzeba mieć interes prawny. Od tego trzeba odróżnić zdolność administracyjnoprocesową.
Zdolność administracyjnoprocesowa.
Przepisy KPA wcale nie wymagają od stron zdolności administracyjnoprocesowej. Mówią tylko że zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to że zdolność administracyjnoprocesowa to jest zdolność do działania w postępowaniu administracyjnym we własnym imieniu. Problem tej zdolności – pełnej, częściowej, ograniczonej, całkowitej – dotyczy w istocie osób fizycznych. Pełną zdolność do czynności prawnych, w świetle przepisów prawa cywilnego, ma się z momentem uzyskania pełnoletności, czyli z momentem ukończenia 18. roku życia albo w momencie zawarcia przez małoletnią małżeństwa, może to dotyczyć kobiety, która ukończyła szesnasty rok życia. Nie mają zdolność administracyjnoprocesowej osoby ubezwłasnowolnione całkowicie (art. 13 KC) oraz osoby które nie ukończyły 13. roku życia. Przepisy wskazują jednocześnie kogo można ubezwłasnowolnić całkowicie. Ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają natomiast małoletni którzy ukończyli lat 13. oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo. Jeżeli ktoś ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych to może występować w postępowaniu, ale organ powinien wówczas oceniać czy taka osoba zdaje sobie sprawcę z celu i skutków postępowania. W zasadzie w postępowaniu administracyjnym występują osoby pełnoletnie, a małoletnie za pośrednictwem przedstawicieli ustawowych lub opiekunów. Prof. nie zna sytuacji, żeby ta osoba mogła samodzielnie występować w postępowaniu. Zwrócić uwagę, że żeby samodzielnie móc działać w postępowaniu administracyjnym trzeba mieć w zasadzie pełną zdolność do czynności prawnych. Ale przepisy szczególne mogą przewidywać inne sytuacje. Mogą być takie sytuacje – to dotyczy zmiany obywatelstwa, nazwiska, repatriacji – gdzie przepisy przewidują możliwość wypowiedzenia się małoletniego i to wypowiedzenie się jest wiążące. Tam są różne granice wieku – albo 13. albo 16. Jeżeli jakaś czynność jest uzależniona od woli małoletniego to może on samodzielnie występować w postępowaniu administracyjnym ale musi na tę możliwość wskazywać przepis szczególny.
Przykład z sądu – dziecko chcące zasięgnąć informacji publicznej – w związku z tym postępowanie. Zdaniem prof. Jaśkowskiej – gdyby przepisy przewidywały kryterium wieku do wypowiedzenia się to by zmieniało tę zasadę. Natomiast jeżeli nie, to wchodzą ogólne reguły z KPA, ale one wchodzą w grę dopiero na etapie odmowy. W KPA, jeżeli nie ma przepisu szczególnego mówiącego wyraźnie inaczej, stosuje się zasadę że trzeba mieć wówczas (jeśli nie ma się pełnej zdolności) przez przedstawiciela ustawowego.
W postępowaniu administracyjnym strony mogą być reprezentowane przez różne podmioty. Właśnie z uwagi na to, że albo nie mają pełnej zdolności procesowej, albo mają ją ograniczoną, albo są jednostkami organizacyjnymi. W związku z tym mogą się pojawić różne sytuacje kiedy ktoś występuje zamiast strony. Podmiotami które mogą się pojawić w postępowaniu (one nie działają w swoim imieniu, one działają w imieniu strony) są przedstawicielami strony – nie reprezentują własnego interesu – to może być:
przedstawiciel ustawowy – występuje on gdy: strona nie ma zdolności administracyjnoprocesowej a jest osobą fizyczną i wtedy reprezentują go rodzice lub opiekunowie a w przypadku ubezwłasnowolnionego całkowicie – opiekun, ubezwłasnowolnionego częściowo – kurator. Jeśli toczy się dopiero postępowanie o ubezwłasnowolnienie, to może wystąpić doradca tymczasowy. To są przypadki przedstawicielstwa ustawowego wobec osób fizycznych.
kurator - w stosunku do jednostek organizacyjnych, gdy brak jest organów takiej osoby, występuje kurator osoby prawnej lub kurator jednostki organizacyjnej.
przedstawiciel wyznaczony przez sąd - w trzeciej sytuacji która dotyczy osób nieobecnych na podstawie art. 34 KPA osobę nieobecną reprezentuje przedstawiciel wyznaczony przez sąd, z tym że jeżeli sprawa jest pilna to do czasu wyznaczenia tego przedstawiciela przez sąd, takiego przedstawiciela może wyznaczyć organ administracji. Zwrócić trzeba uwagę, że ubezwłasnowolnionego nigdy nie może reprezentować osoba wyznaczona przez organ, o tym decyduje sąd kto będzie przedstawicielem. Natomiast w przypadku osoby nieobecnej, na podstawie art. 34 § 2, jeżeli sprawa jest pilna, bo na przykład budynek grozi zawaleniem, to występuje się do sądu, ale można wyznaczyć do tego momentu – dopóki sąd nie wyznaczy – tymczasowego przedstawiciela, które wyznacza organ. Wtedy czynności tego przedstawiciela są takie, jak czynności strony, bo on działa za stronę.
osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej - gdy jest nieobjęty spadek, wówczas wchodzi w grę art. 30 § 5. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.
pełnomocnik - oprócz tego może wystąpić sytuacja powołania pełnomocnika. Jeśli chodzi o pełnomocnictwo – zwrócić uwagę, bo inaczej ono wygląda w postępowaniu administracyjnym i inaczej w sądowoadministracyjnym. Ktoś kto może nas reprezentować w postępowaniu przed organem nie zawsze może przed sądem administracyjnym.
Kto może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym? Po pierwsze pełnomocnika może wyznaczyć taka osoba która sama ma pełną zdolność do czynności prawnych, bo inaczej działa za nią opiekun lub kurator. Następnie osoba którą wyznaczamy (co prawda przepis art. 33 nie mówi „pełna”, ale przyjmuje się w orzecznictwie, że osoba wyznaczona musi mieć pełną zdolność do czynności prawnych). natomiast taka osoba nie musi spełniać żadnego innego warunku. Nie żadnych innych ograniczeń w tym postępowaniu administracyjnym, sąd dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnikiem przed organem może być każdy kto posiada zdolność do czynności prawnej. Strona może działać przez pełnomocnika zawsze, chyba że przepis, a właściwie charakter czynności to wyznacza, będzie wymagał jej osobistego działania. Z reguły jeżeli organ wzywa stronę to powinien zaznaczyć czy może ona tę czynność dokonać przez pełnomocnika czy musi jej dokonać osobiście.
Forma ustanowienia pełnomocnictwa. Tę formę określa art. 33 § 2 i 2a. Pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. I pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa – pewne podmioty czyli tzw. pełnomocnicy fachowi (adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, doradca podatkowy) mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa. Czyli przedstawiają pełnomocnictwo przekazane przez strony i uwierzytelniają to pełnomocnictwo. W pozostałych sytuacjach pełnomocnik musi dołączyć do akt oryginał, a więc pismo podpisane przez stronę albo złożone przez stronę do protokołu albo urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (urzędowo poświadczony to nie musi być notarialnie, może to poświadczyć każdy urzędnik, np. w gminie w wydziale który zajmuje się sprawami osobowymi, ta osoba może przyjść i złożyć pełnomocnictwo i uzyskać potwierdzenie). W pewnych sytuacjach może być tzw. pełnomocnictwo dorozumiane które dotyczy najbliższych osób, mianowicie pełnomocnikiem może być również i nie wymaga to takiego wyraźnego pełnomocnictwa, tylko dopuszcza do tego do takich działań organ mianowicie – pełnomocnikiem (mówi o tym art. 33 § 4): w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. To może dotyczyć spraw mniejszej wag, najczęściej powtarzających się np. ktoś stale występuje o dodatek mieszkaniowy i występuje za niego jego małżonek, co do którego nie ma wątpliwości, że ten zakres pełnomocnictwa to obejmuje, że nie ma sytuacji spornych pomiędzy małżonkami o których organ by wiedział i że takie sytuacje już nie miały miejsca. Musi to być więc po pierwsze osoba która jest członkiem najbliższej rodziny lub domownikiem (prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe) i po drugie nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia. Taki pełnomocnik może dysponować pełnomocnictwem ogólnym, które upoważnia do prowadzenia wszelkich spraw mocodawców, może to być upoważnienie, pełnomocnictwo szczególne – upoważniające tylko do poszczególnych czynności, może to być również pełnomocnictwo do doręczeń. Przy czym jeżeli strona ustanowi pełnomocnika to wszelkie pisma powinny być przesyłane do pełnomocnika. Mówię o tym dlatego, że strony czasem ustanawiają pełnomocnika a potem kwestionują to że nie dostały decyzji. Jeżeli ustanawiają pełnomocnika to wszystkie te pisma są kierowane ze skutkiem prawnym do pełnomocnika. Brak powiadomienia pełnomocnika jest równorzędny z brakiem powiadomienia strony, z tym że jeżeli chodzi o pierwszą czynność, czyli jeżeli ktoś składa wniosek o wszczęcie postępowania i składa pełnomocnictwo które posiada braki (będziemy później mówili o czynnościach formalnych, że się wzywa stronę do uzupełnienia braków) – w takim przypadku (jeśli brak dotyczy pełnomocnictwa) powinno się zawiadomić nie tylko pełnomocnika, ale głównie istotne jest to, żeby zawiadomić stronę, bo przecież dopóki nie ma prawidłowo sporządzonego pełnomocnictwa to pisma powinny być kierowane do strony.
Może też w postępowaniu administracyjnym wystąpić kwestia następstwa prawnego w toku postpowania. Chodzi tutaj w istocie o następstwo procesowe - gdy w miejsce strony postępowania wchodzi inna osoba. To następstwo procesowe może dotyczyć na postawie art. 30 § 4 KPA praw zbywalnych i dziedzicznych. Wtedy, w razie śmierci strony w toku postępowania, w jej miejsce wchodzą następcy prawni. Zwrócić uwagę, że tu chodzi o prawa zbywalne lub dziedziczne, np. kwestie wywłaszczenia nieruchomości. Jeżeli w toku wywłaszczenia nieruchomości umiera strona – wchodzą w grę jej następcy prawni, jeżeli jest problem bo jeszcze nie są wyznaczeni to się zawiesza postępowanie na podstawie istnienia tzw. zagadnienia wstępnego, a więc art. 97 § 1 pkt. 4 albo pkt. 1 – w zależności od tego kiedy ta śmierć nastąpiła. Jeśli są już ustanowieni spadkobiercy to wchodzą oni w grę jako następcy prawni, a jeśli ich nie ma to się zawiesza postępowanie i podejmuje się kiedy ci następcy prawni zostaną ustanowieni. Ale dotyczy to praw zbywalnych lub dziedzicznych. A jeśli postępowanie administracyjne dotyczy spraw osobistych (a najczęściej tak jest) – takich praw które nie przechodzą na spadkobierców – np. jeśli ktoś wystąpi o zmianę imienia i nazwiska to tylko ta osoba może wystąpić o zmianę imienia i nazwiska, w razie jej śmierci w toku postępowania, postępowanie się umarza. Jeżeli jej dziecko będzie chciało zmienić to dziecko musi wystąpić z nowym wnioskiem. Podobnie gdy sytuacja dotyczy zmiany właściciela np. nieruchomości, to nie musi być wskutek śmierci, ale to może być wskutek czynności prawnej w toku postępowania i wtedy w grę wchodzi ten następca prawny – nie jest konieczne wydawanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego – następuje to z mocy prawa.
Wskazuje się często, że postepowanie administracyjne nie ma charakteru spornego, że to jest postępowanie, w którym chodzi w istocie o ukształtowanie z urzędu pewnej sytuacji prawnej strony, która nie ma charakteru spornego. Wskazuje się, że to postępowanie nie jest w związku z tym postępowaniem kontradyktoryjnym (gdzie chodzi o spór między stronami). Nie jest to takie oczywiste, bo faktycznie dochodzi do sytuacji, gdzie sporu między stronami nie ma, bo spór jest np. między państwem, czy jednostką samorządową a obywatelem i to są bardzo częste sytuacje w postępowaniu administracyjnym. Ale równie częste są postępowania, gdzie jest spór, bo np. na tle spraw sąsiedzkich, prawa budowlanego mamy wielokrotnie do czynienia z postępowaniem spornym, kontradyktoryjnym. W związku z tym mogą wystąpić takie sytuacje, gdzie w postępowaniu administracyjnym mamy wielość stron postępowania. Możemy wyróżnić dwie sytuacje:
Taką, gdzie w jednej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, występuje wielość stron, które w dodatku mogą mieć sporne interesy bo chodzi o lokalizację inwestycji, i spór w istocie pomiędzy właścicielem reprezentowanym przez inwestora a właścicielami nieruchomości sąsiednich. Sprawa jest jedna – udzielenie pozwolenia na budowę – ale w tej sprawie występuje wiele stron.
Może być taka sytuacja, że wielość stron jest konsekwencją połączenia spraw do wspólnego rozpoznania. Mianowicie, na postawie art. 62 KPA w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i właściwy jest jeden organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
Ale różnica w tym jest taka, że w pierwszym przypadku będzie sprawa rozstrzygana jedną decyzją administracyjna, natomiast w drugim przypadku, na podstawie art. 62 KPA Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że mimo prowadzenia jednego postępowania należy je zakończyć wydaniem odrębnej decyzji w każdej sprawie. Ma to znaczenie choćby przy nieważności. Jeżeli mamy jedną decyzję to nieważność w części – na przykład jedna osoba będzie zmarła – może być tylko wówczas, gdy te elementy decyzji dają się podzielić. Natomiast w drugim przypadku nie ma w ogóle problemu bo jedna decyzja będzie nieważna, a druga ważna, bo jest skierowana do osoby, która w tym czasie istniała i żyła.
PODMIOTY NA PRAWACH STRON
Proszę zwrócić uwagę żeby odróżniać „strony” i „podmioty na prawach strony” - nie jest stroną, ale ma prawa strony. Jakie? Prawa procesowe. Różnica jest więc taka, że podmioty na prawach stron to takie osoby które nie mają w sprawie własnego interesu prawnego, sprawa nie dotyczy ich sprawy, ale mogą wystąpić w postępowaniu i wówczas procesowe uprawnienia mają takie jak strony. Procesowe – a więc nie mogą tego żądać, co by niweczyło skutki materialne dla strony, np. nie mogą żądać skutecznie umorzenia postępowania, bo nie jest to ich postępowanie; nie mogą zawierać ugody, bo to nie jest ich postępowanie; nie będą mogły być stronami mediacji, bo to nie ich interesu prawnego sprawa dotyczy. One reprezentują, mogą występować jako pewien element dodatkowy, natomiast to nie dotyczy ich interesu prawnego. To nie jest tak, że te osoby nie występują w interesie stron. Wręcz przeciwnie - często są to zupełnie rozbieżne interesy – np. nie jest w interesie strony która stara się o pozwolenie na budowę występowanie organizacji ekologicznych, które jej tę budowę torpedują. To bardzo często są zupełnie rozbieżne interesy. Może wystąpić w interesie strony ale nie musi, bo, np. strona stara się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a do postępowania przyłącza się jakaś liga trzeźwości – oczywiście nie reprezentuje interesu tego podmiotu. Zwrócić uwagę, że ustawodawca z powodu jakiś priorytetów przyznaje procesowe uprawnienia, a więc można składać zażalenia, odwołania, wnioski dowodowe, ale nie można zawrzeć ugody – bo to nie twoja sprawa. Można tylko pilnować żeby postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Dlaczego? Właśnie z powodu ochrony jakiś interesów, które uważa za istotne, dopuszcza do postępowania inne podmioty. Tymi podmiotami mogą być:
prokurator, rzecznik – bo oni reprezentują interesy publiczne (nie społeczne). Interes publiczny to jest interes pewnej osoby prawa publicznego – (w okresie międzywojennym ten termin funkcjonował, w tej chwili niekiedy przewija się w literaturze) to jest państwo lub wspólnoty samorządowe, czasem też były to związku wyznaniowe – mogły one uzyskać osobowość publicznoprawną. Czyli one reprezentują pewne interesy nadrzędne. Dlaczego nie są to interesy społeczne? Bo interes społeczny może reprezentować koło gospodyń wiejskich zajmujące się szydełkowaniem – czymś innym jest interes polegający na propagowaniu kultury szydełkowania, a czymś innym jest interes ochrony praworządności, który dotyczy państwa jako całości. Przecież jeżeli ustawodawca przewiduje możliwość tworzenia różnego typu interesów społecznych to te interesy mogą być rozbieżne, np. leśniczy a ekolog, towarzystwo ziemiańskie a lokatorzy budynków w Warszawie - te interesy są rozbieżne. Państwo daje priorytet różnym interesom społecznym. A to jest istotne dlatego, bo musimy zwrócić uwagę, że te podmioty które reprezentują te różne interesy, w różny sposób są dopuszczane. Właśnie ze względu na to jaki to jest interes. Trzeba zwrócić uwagę, że interes publiczny reprezentuje prokurator, RPO, RPD – te podmioty mogą zgłosić swój udział do toczącego się postępowania, mogą żądać wszczęcia postępowania, ale tylko takiego które może być wszczęte z urzędu. Jeżeli by chodziło o wszczęcie postępowania na żądanie strony, musieliby uzyskać zgodę strony. Czyli oni mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu lub mogą doprowadzić do tego, że przyłączają się do toczącego się postępowania na różnych etapach. Ze względu na co? Na ochronę praworządności, na strzeżenie na przykład interesów obywatela (jeśli chodzi o rzecznika). Ponieważ to jest interes publiczny, tam organ nie może nie dopuścić. Organ nie kontroluje udziału tego podmiotu – ten podmiot się zgłasza aktem swojej woli – zgłasza się = ma uprawnienia procesowe strony. Organ może potem wydać decyzję odmowną, ale nie kontroluje się, decyduje wola tego podmiotu – bo tak się uznaje ten interes za ważny. Następnie zwolnienie z kosztów, bo to jest tak ważny interes. Następnie (później jest to też w postępowaniu sądowoadministracyjnym) jeśli oni występują o tryby nadzwyczajne, to organ musi z urzędu rozważyć czy nie wstrzymać wykonalności decyzji ostatecznej – normalnie czyni to na wniosek innych podmiotów, ale ma fakultatywność działania, a tutaj on musi to z urzędu zrobić, bo jak występuje prokurator to coś jest na rzeczy, że decyzja być może tą wadą jest rzeczywiście obarczona. Trzeba przynajmniej rozważyć czy nie wstrzymać tej decyzji, żeby nie doszło do jakiś nieodwracalnych skutków.
Proszę zwrócić uwagę na organizacje społeczne – niby tak samo podmioty na prawach strony, jeżeli wystąpią, będą miały takie same uprawnienia jak prokurator – procesowe, takie same jak strona. Ale proszę zwrócić uwagę na art. 31: jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Zwrócić uwagę - jeżeli organ zgadza się to w porządku - wszczyna albo przyłącza tę organizację. Jeżeli nie to wydaje postanowienie na które organizacji społecznej służy zażalenie – a więc kontroluje udział tej organizacji, bada przesłanki. Dlaczego? Bo ten interes jest trochę słabszy – to nie jest interes publiczny, to jest interes pewnej grupy osób, to może być interes grupowy, np. interes właścicieli kanarków. I co bada organ? Po pierwsze: czy to o co organizacja występuje należy do jej celów statutowych – a więc inaczej rzecz biorąc - czy ona się tym rodzajem spraw zajmuje. To nie musi być statut napisany na samym początku, to mogą być uchwały danej organizacji. Ale oczywiście towarzystwo miłośników kanarków nie będzie występować w sprawach dotyczących reprywatyzacji, bo to nie są cele statutowe tego podmiotu (towarzystwo ziemiańskie, stowarzyszenie ochrony lokatorów już mogłyby występować tutaj jako organizacja społeczna). Muszą być więc dwie przesłanki. Po pierwsze – cele statutowe (czy ta organizacja się tym zajmuje). Po drugie musi przemawiać za tym interes społeczny, czyli musi tu chodzić o jakiś interes zbiorowy. Na tym etapie organ nie może mówić, że nie dopuszcza, bo uważa że ten interes nie jest wart ochrony. Nie chodzi o to czy my ten interes akceptujemy, czy nie. To jest interes pewnej zbiorowości (może to być np. chęć ochrony członków zbiorowości). Jeżeli państwo decyduje się na tworzenie pewnych organizacji społecznych, które mogą dotyczyć różnych interesów, to dopuszcza możliwość udziału tych podmiotów m.in. w postępowaniach administracyjnych. Te interesy to trochę niższe niż interesy publiczne i dlatego podlegają kontroli – o tym decyduje organ administracji czy dopuści ten podmiot czy nie, z tym, że jego działanie podlega kontroli. Później: nie wszystkie te organizacje są zwolnione z kosztów, tylko te organizacje pożytku publicznego i to występujące w sprawach własnych, a więc na różnych etapach przejawia się gradacja interesów w różnych uprawnieniach, to jest szczególnie widocznie później przy postępowaniu sądowoadministracyjnym (później prokurator może wystąpić ze skargą, a organizacja która brała udział już nie). Różne są więc ograniczenia na poszczególnych etapach, z tego powodu że są różne interesy. Jednocześnie trzeba pamiętać, że te podmioty mogą też występować we własnym interesie, ale o tym powiemy później.
Tymi podmiotami na prawach strony mogą być te dwie kategorie, ich udział jest uzależniony od rodzaju interesu prawnego. Organ może być niekiedy zainteresowany udziałem tych podmiotów, w szczególności jeśli chodzi o prokuratora to może zawiadamiać o tym, że są jakieś sprawy, które prokuratora mogłyby zainteresować. Natomiast udział prokuratora nie jest kontrolowany, udział organizacji społecznej – jest kontrolowany. Jeżeli prokurator wystąpi w postępowaniu administracyjnym to przyjmuje się, że jeżeli on gdziekolwiek się przewinie w postępowaniu, to znaczy że brał udział, czyli że może później złożyć skargę. Trochę bardziej ostro podchodzi się do organizacji społecznej. Prokurator jeśli wystąpi w postępowaniu administracyjnym to ma takie prawa procesowe jak strona, a więc powinien być zawiadomiony o każdej czynność postępowania, może składać wnioski dowodowe, może wypowiadać się co do przeprowadzanych dowodów, może składać zażalenia na postanowienia gdy przepis tak stanowi, może wnosić odwołania od decyzji, może składać środki nadzwyczajne (te same sytuacje dotyczą rzecznika), z tym że w zasadzie wskazuje się że ponieważ celem prokuratora jest strzeżenie praworządności to on powinien występować jedynie w sytuacjach gdy decyzja jest wadliwa. A więc, ponieważ środek nadzwyczajny wnoszony przez prokuratora nosi nazwę sprzeciwu – powinien taki sprzeciw kierować wówczas kiedy decyzja jest dotknięta wadą wznowienia lub nieważności. Trochę jest to bardziej kłopotliwe jeśli chodzi o rzecznika – może on występować w interesie obywatela i może powstać problem, czy jednak on nie mógłby występować w trybie art. 154 i art. 155, a więc uchylenia decyzji nie tylko z względu na naruszenie prawa, ale takiej która naruszałaby np. celowość.
Jeśli
chodzi o organizację społeczną to po pierwsze powstaje problem: co
to jest organizacja społeczna. Ten problem powstał na tle fundacji.
Problem ten powstał dlatego, że art. 5 § 2 pkt. 5 tłumacząc co
to jest organizacja społeczna mówi o tym, że ilekroć mowa jest o
organizacjach społecznych rozumie się przez to organizacje
zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.
Na tym tle ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo, ponieważ w
niektórych sytuacjach wskazywano że w charakterze organizacji
społecznej może wystąpić tylko taka organizacja która
reprezentuje zrzeszenie, a więc reprezentuje jakieś osoby, np.
stowarzyszenia, takie organizacje które są zakładane przez osoby
fizyczne czy prawne. Mówiło się o tym, że tu chodzi w gruncie
rzeczy o wypowiadanie się obywateli zrzeszonych w pewne organizacje.
Ale na tym tle powstał problem fundacji, bo fundacja tak naprawdę
jest to wyodrębniona masa majątkowa. Fundacja polega na tym, że
fundator np. w testamencie pisze, że chce przekazać swój majątek
na cele fundacji, która będzie opiekowała się nieletnimi
schodzącymi na drogę przestępczą. To co reprezentuje fundacja to
jest masa majątkowa, którą zarządza zarząd, ale zarząd nie jest
substratem tej organizacji. Problemy powstawały najczęściej, kiedy
nie przewidywano dalszych przepisów dotyczących tworzenia zarządu
i umierały osoby i nie było kogoś, kto mógłby ją reprezentować.
Bo tu chodzi o majątek, który jest przez kogoś reprezentowany. I
powstawało pytanie: czy przez pojęcie organizacji społecznej
należy rozumieć również fundację? Nie jest ona zrzeszeniem osób.
Po różnych kontrowersjach – sądy administracyjne stwierdziły że
fundacja też jest objęta pojęciem organizacji społecznej.
Fundacja może uzyskać uprawnienia strony w toku postępowania. Z
tym, że organ wydaje postanowienie niezaskarżalne jak organizację
dopuszcza, zaskarżalne jak organizacji udziału odmawia.
Proszę zwrócić uwagę, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w różnym charakterze. Jeżeli pada pytanie: udział organizacji jako podmiotu na prawach strony – to jest inne pytanie niż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.
Jeśli chodzi o udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, to organizacja społeczna może wystąpić w postępowaniu w różnym charakterze.
Po pierwsze – jeżeli działa na podstawie ustawy lub porozumienia i jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, to może być organem przed którym toczy się postępowanie.
Może być według art. 106 organem opiniodawczym – wtedy działa jako organ – wydaje opinie. Jej decyzje czy postanowienia podlegają zaskarżeniu po wyczerpaniu toku instancji do sądów administracyjnych. Ich rola jest wtedy rolą czynną to one decydują o ukształtowaniu sytuacji prawnej strony.
Organizacje społeczne mogą być także stronami postępowania – jeśli organizacja społeczna chce uzyskać pozwolenie na sprzedaż napojów alkoholów nawet jednorazowo na jakimś np. mityngu czy imprezie, to wtedy ona (jeżeli występuje o to z uwagi na swój interes prawny) jest stroną postępowania - może żądać wszczęcia postępowania – organ tego nie kontroluje. Organ kształtuje jej sytuację prawną w toku postępowania wydając decyzję. Ma ona uprawnienia procesowe stron i uprawnienia materialne.
Organizacja społeczna może być też podmiotem na prawach strony. Jako podmiot na prawach strony występuje na mocy art. 31 § 1 – § 4. Występuje w sprawie dotyczącej innej osoby, reprezentuje interes społeczny, występuje z uwagi na przesłanki celów statutowych i interesu społecznego – słowo „i” oznacza koniunkcję i oznacza, że te dwa warunki muszą być spełnione łącznie. Brak jednego z nich powoduje że musi być postanowienie odmowne. Ten udział organizacji jest kontrolowany – jeżeli organ odmówi, wyda postanowienie na które służy organizacji zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, ale w toku postępowania organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu - tak samo ma uprawnienia procesowe stron, a więc może składać wnioski dowodowe, wypowiadać się co do przeprowadzonych dowodów, składać wyjaśnienia, zażalenia, odwołania, może składać skargi do WSA za pośrednictwem organu który wydał decyzję ostateczną, z tym że organizacja społeczna może złożyć skargę na podstawie art. 50 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym. To jest to ograniczenie; jeśli nie brała może się przyłączyć do udziału w postępowaniu, ale nie może złożyć skargi, czyli uruchomić postępowania skargowego. Może złożyć skargę nawet w sprawie która nie dotyczyła jej – to jest ochrona interesu społecznego.
Organizacja społeczna może na podstawie art. 31 § 5 nie uczestniczyć w całym postępowaniu tylko powiedzieć „ja chce przedstawić swoje stanowisko, które chcę żeby było dołączane do akt – a więc brane pod uwagę” wtedy ma mocy art. 31 § 5 są następujące ograniczenia: Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
Po pierwsze jest to uzależnione od zgody organu, a więc fakultatywne, bo warunki tej zgody nie są wskazane. Strona – organizacja, ma tutaj dużo słabszą pozycję procesową. Innych uprawnień procesowych nie ma – tylko przedstawienie stanowiska. Po drugie wówczas taki pogląd musi być wyrażony w formie uchwały lub oświadczenia organu statutowego, a więc takiego który jest przewidziany w statucie - nie może to być jedna osoba wskazująca że działa w imieniu organizacji.
Trzeba zwrócić uwagę że ten podmiot może wystąpić w różnym charakterze i różna jest wówczas jego rola. To są podmioty na prawach stron, oprócz tego mogą wystąpić organy współdziałające (ale to kiedy indziej – przy omawianiu współdziałania organów)
Przechodzimy do samego postępowania administracyjnego.
Każde postepowanie rozpoczynamy od omówienia jego zasad ogólnych. Te zasady ogólne mają trochę szerszy walor niż jedynie odnoszenie ich do postępowania jurysdykcyjnego – mimo że te zasady są umieszczone w KPA bardzo często sądy administracyjne nadają im szerszy charakter odwołując się do nich w procedurach które nie są podporządkowane do KPA, ale wskazują wtedy na ich odpowiednie stosowanie.
Powstaje pytanie o ich charakter normatywny. Wszystko co jest w kodeksie to są przepisy prawne. Tyle, że na podstawie prawnych buduje się normy prawne. norma prawna to jest pewna wskazówka zachowania, którą my sprowadzamy do postaci: jeżeli jest tak i tak to w przypadku organów administracji i postępowania administracyjnego i prawa administracyjnego – zasadniczo budujemy normę dwuczłonową, gdzie mamy: hipotezę i następstwo prawne w postaci skutku, czyli decyzji którą organ może podjąć. Jesteśmy przyzwyczajeni, że przepisy na podstawie których normy są budowane, albo obowiązują albo nie, Wskazujemy na przykład że jeśli są dwa przepisy sprzeczne, to jeden nie obowiązuje, bo nie może być taka sytuacja, że obowiązują dwa przepisy czy normy sprzeczne. Tymczasem, w teorii prawa zawraca się uwagę na to, że przepisy i normy mogą przybierać dwie postaci: mogą przybierać postać reguł – i to jest to o czym z reguły myślimy mówiąc o przepisach. Reguła oznacza, wskazuje nam sposób zachowania w określonej sytuacji. O regule zawsze możemy powiedzieć czy obowiązuje czy nie. Jeśli są dwie reguły sprzeczne to jedna z nich musi nie obowiązywać, ustąpić miejsca – lex specialis derogat legi generali, lex posterior derogat legi priori – a więc ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą, ustawa szczególna uchyla regulację ogólną, akt wyższy uchyla regulację zawartą w akcie niższym. To odnosi się do reguł, bo nie może być sytuacji żeby w jednej sytuacji faktycznej obowiązują dwie różne reguły. To nie chodzi o to, że zawsze jest to reguła ściśle dookreślona, bo może to być reguła oparta na uznaniu, np. jeżeli nazwisko ma brzmienie ośmieszające to organ powinien wydać decyzję o zmianie nazwiska - reguła związana. Organ zawsze może zmienić decyzję ostateczną z wyjątkowo istotnych przyczyn, ale nie musi, bo może się zastanawiać, która wartość w tym przypadku ma znaczenie nadrzędne. Ale zawsze możemy powiedzieć jak organ powinien się zachować - czy na zasadzie wyboru czy na zasadzie związania.
Natomiast mamy jednocześnie coś takiego jak – „organ powinien uwzględniać zasadę równości i sprawiedliwości społecznej” – przecież te zasady mogą być niezgodne ze sobą. Charakter zasad polega na tym że są to takie normy które obowiązują, ale trochę inaczej. One nie obowiązują w ten sposób, że nam w sposób jednoznaczny, nawet jeśli jest to oparte na wyborze, wyznaczają skutek prawny, ale one wyznaczają pewien model optymalny. Czyli wyznaczają pewne modele teoretyczne do których się powinno dążyć tak dalece na ile jest to możliwe. Stąd mamy takie zasady które mogą powodować wzajemne sprzeczności, np. zasada prawdy obiektywnej – czyli dążmy do ustalenia prawdy a ochrona tajemnicy spowiedzi – nie zawsze będziemy mogli dążyć do ustalenia prawdy, bo ustawodawca na stawia tamę. Czy zasada równości a sprawiedliwości; zasada uwzględniania interesu społecznego a zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela. Ustawodawca wskazuje pewne zasady i mówi: to są normy, one obowiązują, ale obowiązują inaczej – obowiązują tak dalece na ile jest to możliwe. Jaki jest sposób rozwiązania? Bo przecież zasady też trzeba stosować, z powodu naruszenia zasad i naczelny i wojewódzki sąd administracyjny uchyla decyzję administracyjną na podstawie artykułu 145 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że jest inne naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić uwagę, że mamy takie zasady, jak zasada przekonywania, zasada dążenia do tego, żeby istniało zaufanie do organów państwa – ta zasada może działać bardzo daleko – sąd może uchylić decyzję nawet jeśli organ działał zgodnie z prawem, ale naruszył bardzo tę zasadę. Zwrócić uwagę co się dzieje jeżeli my mamy ocenić jak dalece ta zasada działa. Wymaga to prawidłowego uzasadniania decyzji m.in. dlaczego dokonaliśmy takiego wyboru. Otóż po pierwsze może się zdarzyć że dwie zasady mogą być ze sobą niezgodne, a nawet sprzeczne (zasada równości a zasada sprawiedliwości społecznej). Wtedy wprowadza się takie reguły:
Po pierwsze jeżeli jakaś zasada jest jednocześnie zasadą konstytucyjną to ona może powodować ograniczenie reguły, czyli naruszenie zasady równości może spowodować zakwestionowanie przez TK przepisu który taką równość narusza. Czasem w charakterze organów stosujących prawo, które będą decydować o tej gradacji, stanie organ administracji publicznej.
Po drugie przyjmuje się wyższą moc takich zasad, które są bezpośrednio wyprowadzane czy z konstytucji czy z przepisów, a niższą tych które są wyprowadzane jako ich konsekwencje - stąd zasada demokratycznego państwa prawnego nie będzie znajdowała ograniczeń, ale już wyprowadzana z niej zasada nie retroakcji może być niekiedy ograniczana, bo to jest zasada pośrednio wyprowadzana z powyższej.
Następnie, może się zdarzyć że reguła będzie tą granicą stosowania zasady jeżeli to będzie w jednym akcie prawnym. Przykład: mamy zasadę prawdy obiektywnej i zakaz środków dowodowych w postaci np. zeznań duchownego co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
Ale może być tak, że zasada będzie niweczyła skutek reguły. Dawniej na tle ustawy o kombatantach były wprowadzane ograniczenia dowodowe. Te ograniczenia zostały zakwestionowane przez sąd administracyjny, który powołał się na zasadę prawy obiektywnej – że należy dążyć do pełnego wyjaśnienia sprawy, a więc nie można ograniczać możliwości dowodowych tylko do określonej grupy dowodów.
Ale przy stosunku reguł i zasad, przy określaniu charakteru, zakresu obowiązywania zasad decyduje argumentacja – mówi się o teoriach argumentacyjnych, o przekonywaniu, o dialogu z odbiorcą. Oprócz specyficznych argumentów, które występują w logice prawniczej, mamy także takie rodzaje rozumowania, gdzie odwołujemy się do pewnej racji. I my musimy przekonać przeciwnika procesowego albo przekonać stronę, że wyższe wartości przemawiają za jedną zasadą a nie za inną. Uzasadnienie wtedy nabiera szczególnego znaczenia, w nim przekonujemy stronę do swoich racji. Takich elementów „otwartych” w prawie jest dużo - pojęcia niedookreślone, uznanie, ważenie wartości, zachowanie zasady proporcjonalności – te wszystkie elementy muszą być brane pod uwagę w uzasadnieniach.