Partnerstwo publiczno-prywatne
22.05.2017 r.
Rozdział 7. Wybrane problemy partnerstwa
7.1. O różnych skrótach i ich znaczeniu, czyli rodzaje projektów PPP
Przed pojawieniem się przepisów UE, koncepcje partnerstwa rozwijały m.in. Bank Światowy i UNIDO. Chciano wprowadzić porządek w nomenklaturze dotyczącej umów typu koncesyjnego (w szerokim rozumieniu), nazywając je skrótami, które wynikały z faz czy elementów przedsięwzięcia, za które odpowiadał prywatny partner.
Komisja Europejska w „Wytycznych dla udanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego) uwzględniła takie skróty jak: BOT, DBFO, BOO.
Zdefiniowała je inaczej niż Bank Światowy, co spowodowało poniekąd zamieszanie terminologiczne.
Autor książki przyjmuje wersję UE co do znaczenia omawianych skrótów.
Trzy formuły, które zostały opisane w „Wytycznych” Komisji Europejskiej, /stanowią odmiany umowy koncesyjnej w szerokim rozumieniu tego pojęcia).
BOT – bardzo popularny; w żargonie ekonomistów pojawiło się słowo „botować”, które oznacza oddanie obiektu w eksploatację w formule BOT.
Skrót BOT pochodzi od angielskich słów: build, operate, transfer, czyli budować, prowadzić działalność, przekazać.
Istotą jest połączenie fazy budowy i eksploatacji obiektu bądź obiektów infrastrukturalnych, gdzie wykonawcą jest podmiot prywatny, a właścicielem jest jednostka sektora publicznego, która również finansuje budowę i działalność operacyjną.
W polskim prawie można powiedzieć, że model ten może być przedmiotem umowy o PPP, ale nie koncesji na roboty budowlane, ponieważ to partner publiczny płaci za usługi, a nie końcowi użytkownicy.
A przy koncesji co najmniej połowę przychodów powinni generować użytkownicy.
Formuła DBFO (ang. Design Build Finance Operate) różni się od BOT tym, że prywatny partner ma obowiązek zaprojektowania, a także sfinansowania budowy obiektu.
Na etapie eksploatacji – podobnie jak w umowie BOT – będzie on dostawał wynagrodzenie od strony publicznej.
Właścicielem infrastruktury przez cały okres życia projektu pozostaje /w zasadzie/ podmiot publiczny (w zasadzie – czyli możliwe jest w tej mierze rozwiązanie alternatywne, w myśl którego na czas eksploatacji obiektu jego właścicielem byłaby strona prywatna, a własność przechodzi na podmiot publiczny dopiero z zakończeniem okresu umowy).
Formuła BOO (ang. Build, Own, Operate) - posiada cechy koncesji na roboty budowlane w myśl polskiej ustawy koncesyjnej, ponieważ strona prywatna pobiera pożytki wprost od użytkowników i w ten sposób zyskuje zwrot na inwestycji.
Zgodnie z pierwszym „O”, czyli „Own”, partner prywatny powinien być właścicielem infrastruktury także po upływie okresu umowy.
W polskim prawie – strona prywatna buduje obiekt, przekazuje go partnerowi publicznemu, a następnie prowadzi działalność, czerpiąc pożytki od użytkowników. Wg autora, biorąc pod uwagę litery skrótu, powinien to być model BTO.
Inne odmiany BOT:
- BOOT (ang. Build, Own, Operate, Transfer) – prawa własności po wybudowaniu obiektu przechodzą na operatora, który jednak po upływie okresu umowy jest zobowiązany do przekazania ich z powrotem podmiotowi publicznemu.
- ROT (ang. Rehabilitate, Operate, Transfer) – podmiot prywatny lub konsorcjum podejmuje przebudowę czy remont kapitalny istniejącego obiektu (nie nową inwestycję!), który jest następnie eksploatowany i w końcu przekazany. Inna opcja tej odmiany to BBO (Buy, Build, Operate).
- BOR (Build, Operate, Renewal of concession) – strona prywatna bierze na siebie finansowanie, budowę i koszty eksploatacji, pobiera opłaty od użytkowników. Na koniec umowy strona ta ma prawo wynegocjonować przedłużenie kontraktu.
- BLT (Build, Lease, Transfer) – inwestor prywatny nie zajmuje się eksploatacją, a oddaje obiekt w fazie operacyjnej w dzierżawę; po upływie okresu umowy obiekt jest przedmiotem przekazania.
Autor dodaje, że w skrótach pojawią się także litera „F”, która oznacza przejęzie finansowania projektu przez stronę prywatną.
Litera „D” może mieć dwa znaczenia – może pochodzić od słowa DEVELOP, czyli rozbudowa lub od DESIGN, czyli zaprojektowanie.
Bez komponentu finansowania możemy mieć do czynienia z umową DBD (Design, Build, Operate); czasem wyróżnia się także umowę z elementem obiektu infrastrukturalnego – w takim przypadku do czynienia mam z umową DBOM (Design, Biuld, Operate, Maintain).
Poza „klasyczną” formułą BOT, spotykany jest także w praktyce tzw. model quasi – francuski inwestor buduje określony obiekt infrastrukturalny (np. oczyszczalnię ścieków), w zamian za co władze publiczne dają mu w eksploatację całą infrastrukturę w daje sferze usług użyteczności publicznej (np. sieć wodociągowo-kanalizacyjną z wszystkimi pozostałymi obiektami).
Model francuski – formy partnerstwa oparte na dzierżawie lub umowach na eksploatację, w których strona publiczna zachowuje własność obiektów infrastrukturalnych. Podmiot prywatny pełni w tym przypadku tylko funkcję operatora.
Model brytyjski – operatorem, jak i właścicielem jest podmiot prywatny.
W „Wytycznych” zaznacza się, że nie ma uniwersalnego modelu PPP, istnieje wiele różnych form partnerstwa, które muszą być dopasowane do charakterystyki danego projektu.
7.2. Tradycyjne formy PPP
Warto podkreślić, że partnerstwo publiczno-prywatne pojawiło się w praktyce wcześniej niż definicje.
Przez wiele lat projekty partnerstwa funkcjonowały na podstawie ogólnych przepisów prawa. Po pojawieniu się specyficznych konstrukcji w rodzaju BOT czy DBFO oraz legislacji, stosowane wcześniej opcje współpracy zaczęto nazywać tradycyjnymi, zaliczając do nich:
Kontrakty na usługi,
Umowy typuO&M (Operation and Maintenance), czyli na eksploatację i zarządzanie,
Umowy dzierżawy,
Prywatną własność lub współwłasność,
/przy czym kolejne punkty odzwierciedlają zwiększającą się rolę sektora prywatnego/.
Wymienione formy nazwać należy szeroko rozumianym partnerstwem. Nie będą stanowić PPP w rozumieniu ustawowym.
Kontraktowanie usług (contracting-out) polega na zlecaniu przez stronę publiczną wykonywania wybranych usług podmiotom prywatnym. Kontrakty dotyczą umów z reguły zawieranych na krótki, najwyżej kilkuletni okres. W tym przypadku podmiot publiczny ustala kryteria oceny wykonywanych działań, ocenia oferty, sprawuje nadzór nad wybranym wykonawcą oraz dokonuje opłaty za usługę za uzgodnionych warunkach.
Kontarkt na usługę może stanowić alternatywę dla PPP. /Mówi o tym art. 3a Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach./
Gminy mają wybór co do formy budowy, utrzymania bądź eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. – Może to nastąpić na zasadach określonych w ustawie o PPP lub w ustawie koncesyjnej albo w ramach kontraktu na usługę, na podstawie przetargu.
Efektywne zarządzanie kontraktami wymaga szeregu działań zbliżonych do zarządzania projektem PPP, w tym szczegółowego zdefiniowania standardów ilościowych i jakościowych, wykonywania zadań, monitorowania i nadzoru nad jakością itd.
Umowy na eksploatację i zarządzanie (typu O&M) zbliżone są do umów dzierżayw. Różnica między nimi polega na tym, że przy umowach dzierżawy operator (dzierżawca) jest zobowiązany do odtwarzania środków trwałych o krótkim okresie umorzenia, czyli finansuje inwestycje, których czas amortyzacji jest krótszy od okresu, na jaki zawarto umowę. Umowy typu O&M nie zakładają na operatora żadnych obowiązków inwestycyjnych.
W warunkach polskich powyższe rozróżnienie jest nieistotne, bo zgodna z Kodeksem cywilnym umowa dzierżawy może w rózny sposób regulować zakres obowiązków dzierżawcy w stosunku do przedmiotu umowy. Ważna jest istota umowy: oddanie dzierżawcy określonej rzeczy do używania i przyznanie prawa do pobierania pożytków przez czas oznaczony/nieoznaczony, za co co dzierżawca musi płacić wydzierżawiającemu czynsz.
Inaczej jest w przypadku umów o zarządzanie – zawieranych w polskich warunkach na podstawie Kodeksu Cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie występuje tutaj zjawisko pojęcia ryzyka przez przedmiot prywatny. Podmiot prywatny otrzymuje wynagrodzenie za zarządzanie. Umowa ta często jest nazywana kontraktem menedżerskim.
Umowy dzierżawe (ang. Lease/ leasing contracts): opłaty dzierżawne są z reguły stałe. Czasami bywa, że operator uzyskuje dodatkowe wynagrodzenie za osiągnięcie określonych rezultatów działania. Działalność inwestycyjna w zasadzie obciąża stronę publiczną jako wydzierżawiającego. Dlatego alternatywą la zawarcia umowy dzierżawy może być umowa koncesji na usługi.
W polskiej gospodarce komunalnej umowy dzierżawy pojawią się m.in. w takich branżach, jak wodociągi i kanalizacja oraz ciepłownictwo. Najbardziej znaną umowę tego typu zawarta w Gdańsku, gdzie przedmiotem dzierżawy na 30 lat stał się cały system wodociągowo-kanalizacyjny.
Podkreślić należy, że współpraca na podstawie umowy dzierżawy może być ie tylko uważana za szeroko rozumiane partnerstwo, ale wręcz spełnić formalne warunki, niezbędne do uznania współpracy z PPP w rozumieniu prawa. W tym celu umowa dzierżawy powinna łączyć się z umową współpracy, w której zostaną określone pozostałe warunki partnerstwa.
Prywatna własność lub współwłasność – może być formą zaangażowania podmiotów prywatnych w świadczenie usług użyteczności publicznej. Pojawia się wskutek tworzenia nowych, od zawsze prywatnych podmiotów, tworzenia podmiotów z mieszanym kapitałem (np. spółek celowych w ramach PPP_ albo sprzedaży akcji (udziałów) lub całych podmiotów komunalnych kapitałowi prywatnemu, czyli prywatyzacji.
PPP jest czasami przeciwstawiane prywatyzacji. Mówi się, że „PPP nie jest prywatyzacją, ale ją zastępuje”. Prywatyzacja jest przy tym utożsamiana ze zmianą właściciela i całkowitym wycofaniu się strony publicznej ze sfery regulacji i przynajmniej pośredniej odpowiedzialności za poziom świadczonych wcześniej przez podmiot publiczny usług.