Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

1 z 16

2006-01-02 11:17

Krzysztof Jasiecki

Polska Akademia Nauk

LOBBING GOSPODARCZY W POLSCE

Artykul niniejszy poswiecony jest przyblizeniu problematyki lobbingu w Polsce wystepujacego przede

wszystkim na przecieciu gospodarki i polityki. Punktem wyjscia jest ukazanie grup nacisku i

rzecznictwa interesów jako nowego znaczacego zagadnienia teoretycznego. Nastepnie pokazane

zostana zakres, przedmiot i typowe formy lobbingu wylaniajace sie z badan opinii przedstawicieli

srodowisk gospodarczych oraz polityków róznych szczebli. W kolejnej czesci zawarta jest prezentacja

glównych aktorów dzialan lobbystycznych w Polsce takich jak duze przedsiebiorstwa, grupy interesu

powiazane z wladza panstwowa, organizacje biznesu, zwiazki zawodowe i wyspecjalizowane agencje.

W opracowaniu znalazla sie równiez charakterystyka dominujacych rodzajów rzecznictwa interesów

uprawianego w Polsce wraz z wyjasnieniem historycznych, instytucjonalnych i kulturowych

przeslanek jego ambiwalentnego postrzegania.

Wprowadzenie

Prezentowany material zostal opracowany z intencja odpowiedzi na kilka pytan badawczych: Czy

lobbing gospodarczy jest w Polsce znaczacym zjawiskiem spolecznym? Co jest przedmiotem

aktywnosci lobbystów? Jakie sa poglady srodowisk gospodarczych i polityków róznego szczebla na

temat rzecznictwa interesów? Z jakiego typu metodami jest ono najczesciej kojarzone? Kto w Polsce

zajmuje sie rzecznictwem interesów? Jakie sa jego dominujace rodzaje?

W przekonaniu autora jednym z walorów poznawczych zajmowania sie ta problematyka jest

spojrzenie na instytucje wladzy w Polsce z punktu widzenia spolecznego otoczenia polityki wraz z

uchwyceniem elementów faktycznych sposobów wywierania wplywów na decydentów. Daje to

mozliwosc rozszerzenia obszaru zainteresowan badawczych poza perspektywe zakreslona w

typowych analizach aktorów polityki (parlament, administracja, partie polityczne).

Charakterystyka tych zagadnien wymaga przede wszystkim wstepnego zdefiniowania lobbingu. Nie

istnieje jedna powszechnie przyjeta definicja lobbingu. Jednak skupienie uwagi na jego aspektach

gospodarczych sprzyja odwolaniu sie do okreslen przyjmowanych w srodowiskach biznesu. W takiej

perspektywie lobbing "polega na kontaktowaniu sie i przekonywaniu czlonków cial ustawodawczych i

urzedników panstwowych do okreslonych rozwiazan prawnych i administracyjnych" (Kotler 1994:

621). Jest on traktowany jako jedno z narzedzi promocji biznesowej, podobnie jak marketing i public

relations. Zwykle uwaza sie ten rodzaj dzialalnosci za odmiane konsultingu, doradztwa prawnego lub

politycznego, który w zaleznosci od swojej specyfiki jest równiez znany pod nazwa public affairs,

government relations lub parliamentary relations (Zorack 1990, Souza 1998).

Zdaniem polskich praktyków jest to "zdolnosc przekonania decydenta do zrobienia czegos, czego nie

zrobilby bez perswazji lobbysty, lub tez do zaniechania czegos, co normalnie by zrealizowal" (Sztuka

lobbyingu 1995: 10). Wyróznikiem tego rodzaju dzialalnosci jest specyfika adresatów, którymi sa

najczesciej, decydenci i ich wspólpracownicy w organach wladzy publicznej; przywódcy partyjni,
urzednicy, parlamentarzysci oraz ich bliskie otoczenie instytucjonalne

? obsluga administracyjna,

eksperci, liderzy opinii, autorytety moralne itd.

Dla skonkretyzowania zakresu przedmiotowego lobbingu w Polsce warto przytoczyc jego definicje

sformulowana w propozycji ustawowego uregulowania tej problematyki. Zgodnie z nia lobbing jest to

"kazde dzialanie, którego celem jest wywarcie wplywu na organy publiczne, w szczególnosci w

zakresie: stanowienia prawa; ksztaltowania polityki panstwa; przyjmowania planów lub programów

strategicznych, w tym równiez lokalnych; rozstrzygania sporów, z wylaczeniem sporów

rozstrzyganych przez organy wymiaru sprawiedliwosci; mianowania na stanowiska; wydawania

koncesji lub zezwolen; zawierania umów; przyznawania kontyngentów lub dotacji; zwalniania lub

ograniczania obowiazków publicznoprawnych; gwarantowania kredytów oraz wydawania innych

decyzji administracyjnych" (Jakubowski, Kaczorowski 1999: 5-6). Przywolana definicja lobbingu

pokazuje równoczesnie jak wazne i znaczace, nie tylko gospodarczo, sa zagadnienia wchodzace w

zakres tego rodzaju dzialalnosci.

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

2 z 16

2006-01-02 11:17

Grupy nacisku i lobbing jako nowe zagadnienie teoretyczne

W Polsce problematyka grup wplywu i lobbingu stala sie przedmiotem zainteresowania srodowisk

akademickich dopiero w latach dziewiecdziesiatych. Wczesniejsze opracowania na ten temat ze

wzgledów politycznych i ideologicznych znajdowaly sie na marginesie glównych nurtów badawczych i

- z pewnymi wyjatkami - nie mogly miec bezposredniego odniesienia (zwlaszcza empirycznego) do

realiów Polski a takze innych panstw Europy Srodkowo-Wschodniej w których rzady sprawowaly

partie komunistyczne .

Sytuacja ta ulegla radykalnej zmianie wraz z zapoczatkowaniem transformacji systemowej po

rozkladzie komunizmu. Reformy rynkowe i przejscie do ustroju demokratycznego w Polsce wiaza sie

m.in. z glebokimi przeksztalceniami calego systemu reprezentacji interesów, który tworzy ogólne

ramy instytucjonalne dla dzialalnosci lobbystycznej. Uksztaltowane w PRL stosunki w tym zakresie
charakteryzowane jako

? korporacjonizm socjalistyczny" (Hausner 1995) lub ? model

monokratyczny

? (Morawski 1995), zakladaly administracyjna reglamentacje i podporzadkowanie

wladzy rzadzacej partii komunistycznej wszelkich grup interesu, zwiazków zawodowych, organizacji

spolecznych itd. Koncepcja przewodniej roli partii i inne zalozenia ustrojowe PRL wraz z

odpowiadajaca im praktyka polityczna nie przewidywaly ujawniania rzeczywistych konfliktów

interesów

zarówno na poziomie ogólnospolecznym jak i na nizszych poziomach zycia spolecznego (grup

zawodowych, zakladów, branz i sektorów gospodarki, interesów lokalnych, regionalnych itd.).

Nie wypracowano takze, co bylo konsekwencja oficjalnej doktryny znoszenia antagonistycznych

róznic klasowych i politycznego monopolu warstw rzadzacych, praktycznych mechanizmów

rozwiazywania konfliktów i napiec spolecznych, zwiazanych z odmiennymi preferencjami

poszczególnych grup interesów.

Zdaniem jednego z czolowych polskich menedzerów, zalozyciela i szefa Exbudu" Witolda Zaraski

znanego ze skutecznych dzialan lobbingowych na pograniczu gospodarki i polityki -

"poprzednia wladza chciala miec charakter absolutny, sama decydowac o rozdzieleniu róznych dóbr i

niechetnie widziala tworzenie sie jakichkolwiek struktur, które moglyby zagrozic jej pozycji, a nawet

stac sie równorzednym partnerem w zarzadzaniu krajem. W dodatku panstwo, które tworzylo budzet

i zarzadzalo jego wydatkami bylo równoczesnie wlascicielem calej gospodarki, wiec tak naprawde nie

mial kto wywierac na niego nacisku" (Zaraska 1994: 5). Chociaz w jezyku potocznym uzywano

okreslen w rodzaju lobby weglowe czy lobby hutnicze, byly to terminy o znaczeniu raczej umownym

niz odzwierciedlenie dobrze zorganizowanych i konkurujacych z soba grup nacisku, przynajmniej w

rozumieniu ugruntowanym w spoleczenstwach demokratycznych.

W Polsce, analogicznie jak w innych panstwach Europy Srodkowo-Wschodniej, dzialanie takich grup

przez dlugi okres czasu bylo niejawne lub nielegalne, co powodowalo, ze ludzie nie wiedzieli, jak

moga wplywac skutecznie na decydentów lub oceniac aktywnosc typu lobbystycznego. Jest to

zjawisko powodujace nie tylko dystans lub niechec wobec rzecznictwa interesów, ale równiez czesto

brak zrozumienia dla potrzeby uprawiania i profesjonalizacji takiej dzialalnosci. Trzeba tez pamietac,

ze do niedawna w Polsce niewiele osób wiedzialo, ze istnieje wiele systemów reprezentacji interesów,
które moga rozmaicie umiejscawiac zjawisko lobbingu (model

? pluralizmu interesów", model

konsensualny, koncepcje korporatywistyczne i in.). Istnieja tez w tym zakresie odmienne tradycje

doktrynalne i rozwiazania instytucjonalne róznicujace w istotny sposób np. panstwa anglosaskie oraz

Europe kontynentalna.

W Polsce jest to zatem problematyka nowa, jeszcze nie majaca dostatecznie poglebionego kontekstu

teoretycznego i dopiero wchodzaca w faze interpretacji wyników badan empirycznych. Znaczaca

trudnosc teoretyczna i metodologiczna w tym zakresie tworzy m.in. nie rozpoznana w pelni zlozonosc

i wielowymiarowy charakter interesów grupowych oraz form ich przejawiania sie w okresie tak

gwaltowanych i glebokich przeksztalcen jakie wystepuja w zwiazku z transformacja ustrojowa i

spoleczna.

Badania nad tymi zagadnieniami obejmuja bardzo szeroki wachlarz zagadnien: od teoretycznych

studiów nad modelami systemów reprezentacji interesów i ich aplikacja do warunków Polski, poprzez

analizy zbiorowych stosunków pracy, zagadnien instytucjonalnych i prawnych, badania róznych

rodzajów konfliktów grupowych (np. zwiazanych z placami, prywatyzacja przedsiebiorstw lub

restrukturyzacja regionalna) az do rozwazan nad spolecznymi aktorami transformacji (zwiazki

zawodowe, organizacje biznesu, stowarzyszenia i organizacje spoleczne, ruchy ekologiczne,

feministyczne itd.), lobbingiem w parlamencie, a takze polskim lobby za granica m.in. w NATO i Unii

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

3 z 16

2006-01-02 11:17

Europejskiej.

Zakrojone na wieksza skale badania empiryczne nad grupami nacisku zostaly dopiero

zapoczatkowane lub sa w trakcie realizacji. Konsekwencja wczesnego etapu badan nas tymi

zagadnieniami jest stosunkowo niewiele opracowanych wyników badawczych, które pozwalalyby na

budowanie na ich podstawie uogólnien teoretycznych majacych duza moc wyjasniajaca. Dzialania

praktyczne w tej dziedzinie znaczaco wyprzedzaja ustalenia teoretyczne, zwlaszcza o syntetycznym

charakterze .

Zakres, przedmiot i typowe formy lobbingu gospodarczego

Lobbing gospodarczy w Polsce jest znaczacym zjawiskiem spolecznym, co potwierdzaja wyniki badan

pogladów przedstawicieli srodowisk biznesu oraz polityków lokalnych i parlamentarzystów.

Sondaz kadry zarzadzajacej polskich firm zrealizowany przez sopocka Pracownie Badan Spolecznych

wykazal, ze w opinii wiekszosci respondentów (lacznie 56%) indywidualny lobbing przedsiebiorstw

jest uwazany za zjawisko powszechne, uprawiane przez wszystkie firmy, lub przynajmniej wiekszosc

firm krajowych i zagranicznych. Badani w wiekszosci (62%) uznaja, iz jest to metoda skuteczna dla

zainteresowanych, a jedynie 5% z nich wyrazilo przekonanie o nie istnieniu w Polsce lobbingu

gospodarczego . Z kolei sposród przedstawicieli elity gospodarczej badanej przez Instytut Studiów

Politycznych PAN az 79% respondentów przyznalo, ze podejmowalo rózne próby lobbingu starajac

sie wplynac na ksztalt decyzji politycznych, przy czym polowa z nich ocenia, ze uzyskala

przynajmniej czesciowy sukces .

Problem ten stal sie takze przedmiotem zainteresowania Instytutu Badan nad Gospodarka Rynkowa i

Przedsiebiorstwem Prywatnym przy Krajowej Izbie Gospodarczej. W

odróznieniu od wczesniej przywolanych badan objeto nimi polityków szczebla lokalnego i centralnego

tj. radnych oraz poslów i senatorów. Wyniki tych badan pokazaly, iz w ocenie radnych co trzeci

(32,9%), a w ocenie parlamentarzystów prawie co czwarty polityk (23,1%) uwzglednia w swojej

dzialalnosci publicznej interes wybranej firmy .

Opinie parlamentarzystów na temat lobbingu stanowily równiez czesc badan nad Sejmem RP II

kadencji przeprowadzonych w Instytucie Filozofii i Socjologii PAN. Zgodnie z ich wynikami lobbing

rozumiany jako wywieranie wplywu na poslów przez grupy nacisku, jest zjawiskiem dobrze znanym

w praktyce dzialania Sejmu. Lacznie 67% ogólu respondentów stwierdzilo, ze wplyw takich grup jest

raczej duzy lub bardzo duzy. Poslowie przypisywali zatem lobbies znaczaca role w ksztaltowaniu

polityki Sejmu. W przypadku omawianych badan ich wplyw wiazany byl jednak nie tyle z

ekonomicznymi grupami interesu takimi jak zwiazki zawodowe lub organizacje pracodawców, lecz

raczej z innymi podmiotami sceny politycznej np. srodkami masowego przekazu (Mlicki 1998) .

Przedmioty nacisku lobbingowego. Przedmiotem nacisku grup interesu sa najczesciej jednostkowe

decyzje administracyjne oraz ustawodawstwo. Nacisk ten bywa zróznicowany w zaleznosci od tego

kto lobbuje: srodowiska gospodarcze, grupy zawodowe czy organizacje spoleczne. Kazdy z tych

podmiotów ma bowiem nieco inne preferencje.

Naciski srodowisk gospodarczych, zwlaszcza branzowych (energetyka, lobby zbrojeniowe,

motoryzacyjne itd.) ale równiez niektórych firm, najczesciej wiaza sie z decyzjami

restrukturyzacyjnymi i prywatyzacyjnymi. Przedsiebiorstwa staraja sie tez czesto o rzadowe

zamówienia na konkretna produkcje lub np. na wyposazenie urzedów w sprzet

informatyczny. Ubiegaja sie równiez o ulgi w dostepie do rynku na zasadzie koncesji lub o przywileje

przetargowe. Srodowiska biznesu kieruja swoje oczekiwania przede wszystkim w strone administracji

rzadowej, zwlaszcza ministerstw i agencji gospodarczych .

Grupy zawodowe takie jak twórcy, nauczyciele, sedziowie lub strazacy domagaja sie najczesciej

korzystnych regulacji placowych, a takze prawnych okreslajacych ich status (np. specjalne regulacje

w rodzaju karty nauczyciela). Z kolei organizacje pozarzadowe i spoleczne ubiegaja sie glównie o

srodki finansowe oraz materialne, jak równiez o uprzywilejowany dostep do mediów publicznych, a

takze wplyw na ksztalt dotyczacych ich regulacji prawnych (ugrupowania ekologiczne, niepubliczne

szkolnictwo osób niepelnosprawnych). Politycy wskazuja tez na znaczaca role srodowisk spolecznych,

które aktywizuja sie okresowo, w zwiazku z konkretna, wazna dla nich sprawa. Przykladem byla w

tym wzgledzie aktywnosc srodowisk koscielnych w okresie prac nad ustawa antyaborcyjna i

konkordatem, oraz srodowisk samorzadowych bardzo aktywnych w okresie poprzedzajacym reforme

terytorialnych struktur panstwa (Nalewajko 1999: 101-102).

Formy i metody dzialania lobbingowego. Rezultaty badan nad ta problematyka prowadza do wniosku,

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

4 z 16

2006-01-02 11:17

ze lobbing gospodarczy jest realizowany w Polsce za pomoca wielu form i metod. Wsród nich

zdecydowanie najczesciej wymieniane sa dzialania indywidualne realizowane za pomoca powiazan

personalnych (zwykle o charakterze nieformalnym) pomiedzy przedstawicielami elit gospodarczych i

politycznych. W srodowiskach biznesu podkreslane jest takze znaczenie lobbingu branzowego. Ma on

tez zwykle charakter bardziej zorganizowany i sformalizowany, czego przejawem jest m.in.

aktywnosc organizacji zrzeszajacych przedsiebiorstwa danej branzy. Kluczowe znaczenie maja jednak
w dzialalnosci lobbystycznej powiazania personalne,

? liczy sie to, kogo sie zna? .

Regula ta dotyczy równiez organizacji i stowarzyszen biznesu. Kontakty pomiedzy srodowiskami

gospodarczymi a organami wladzy publicznej sa w Polsce zdominowane przez personalne,

bezposrednie relacje z administracja i politykami. Reprezentanci srodowisk gospodarczych sa w tych

kontaktach traktowani nie tyle jako przedstawiciele organizacji biznesu, co raczej jako osoby o

których znaczeniu decyduje ich pozycja i znajomosci w ukladach wladzy. Ten rodzaj kontaktów jest

tez uwazany w srodowiskach biznesu za najbardziej efektywny .

W instytucjach wykonawczych panstwa uksztaltowala sie praktyka kooptacji ludzi, a nie organizacji.

Dostep do najwazniejszych osób w panstwie jest latwiejszy dla wybranej grupy przedsiebiorców niz
dla najwiekszych organizacji biznesu. Rodzi to rózne wyobrazenia o mozliwosciach

? zalatwiania

spraw

? przez tych, którzy dysponuja takim dostepem, a takze sprzyja spekulacjom na temat

charakteru i konsekwencji tego rodzaju powiazan dla rozwoju poszczególnych firm (Frieskie 1997,
Kozek 1999) . Podobne praktyki we Francji Michel Crozier (1996: 69) okreslil jako

? demokracje

dojscia

? w której ? wazne jest, aby miec dojscie do tego, kto decyduje? . Dlatego tez w polskiej

publicystyce lat dziewiecdziesiatych czesto uzywany jest termin

? rzeczpospolita kolezków? , którego

znaczenie i zastosowanie wyraznie nawiazuje do satyry Roberta de Jouvenel La Republique des

Camerades.

Wystepowanie tego rodzaju mechanizmów w Polsce potwierdzily badania nad rzecznictwem

interesów w Sejmie. Poslowie wskazywali najczesciej na wystepowanie trzech form lobbingu: a)

wplywów nieformalnych, glównie powiazan towarzysko-osobistych; b) wplywów ze strony

instytucjonalnego otoczenia parlamentu (opinie premiera, srodków masowego przekazu itd.); oraz c)

wplywów inicjowanych przez poslów szukajacych rady w sprawach, na których slabiej sie znaja

(stanowiska niezaleznych ekspertów, ekspertów klubowych i polityków tej samej partii). Otrzymane

wyniki mozna zatem traktowac równiez jako informacje w jaki sposób i jakimi kanalami najczesciej

wplywa sie skutecznie na poslów.

Tabela 1. Rodzaje wplywów wywieranych na poslów (w %)

Wykorzystywanie powiazan towarzysko-osobistych 30,1

Dostarczanie informacji 28,4

Ulatwianie kariery 17,2

Wzajemnosc uslug 16,6

Korumpowanie 5,3

Szantaz 1,0

* N=489. Liczba wskazan jest wieksza niz grupa respondentów, których bylo 215. Kazdy respondent
mógl wskazac kilka odpowiedzi. Procenty nie sumuja sie do stu, poniewaz pominieto kategorie

? inne

odpowiedzi

? .

Zródlo: Mlicki, 1998:184.

Jak zatem wynika z tego badania lobbing w Polsce przybiera glównie postac sieci nieformalnych

powiazan poprzez które wspólne interesy przenikaja sie z kontaktami towarzyskimi. Najczestszym
sposobem wywierania wplywu na poslów sa metody zaliczane do

? szarej strefy? lobbingu

(wykorzystywanie powiazan osobistych, ulatwianie kariery, wzajemnosc uslug). Metody te sa

naganne moralnie, ale zwykle nie karalne. Standardowe dzialania lobbingowe takie jak "dostarczanie

informacji" otrzymaly mniej wskazan. Natomiast metody przestepcze o charakterze kryminalnym

rozpatrywane sa przez poslów jako wyrazny margines tego rodzaju dzialalnosci.

Do zblizonych wniosków doszli badacze z zespolu Jacka Wasilewskiego analizujacy metody dzialania

oraz poglady elit politycznych i gospodarczych wobec grupowych nacisków. Badania tego zespolu

wykazaly istnienie silnych personalnych powiazan miedzy srodowiskami gospodarczymi i decydentami

politycznymi, co jest wykorzystywane równiez dla skuteczniejszego oddzialywania lobbingowego.

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

5 z 16

2006-01-02 11:17

Zjawisko to obrazuja niektóre dane dotyczace m.in. kregów znajomych oraz dostepu przedstawicieli
elit biznesu do polityków najwyzszego szczebla.

? Prawie polowa elity biznesu stwierdzala, ze ma w

swoim najblizszym kregu znajomych polityka szczebla krajowego. Jeszcze wiecej, bo prawie trzy

czwarte, twierdzi, ze w sprawach o kluczowym znaczeniu dla swojej firmy ma mozliwosc uzyskania

dostepu do któregos z reprezentantów najwyzszych wladz w panstwie. Dla 42% dostepny jest

którys z ministrów, a co piaty czlonek elity biznesu twierdzi, ze jest w stanie uzyskac dostep do

osobistosci powyzej ministra" (Drag 1999: 78).

Dzialania indywidualne nierzadko zwiazane z lobbingiem takie jak personalne kontakty z

przedstawicielami wladzy politycznej, wysylanie pism lub petycji podejmowala prawie jedna czwarta

elity biznesu. Inna ich forma jest wspólpraca z politykami i przedstawicielami rzadu w opracowaniu

róznych rozwiazan w zakresie spraw gospodarczych. Podjelo ja 27% badanych. Odmiana lobbingu

indywidualnego jest takze finansowanie kampanii wyborczych konkretnych polityków, do czego

przyznaje sie jednak bardzo niewielu przedstawicieli elit biznesu. W praktyce, o czym sie rzadziej

mówi publicznie, z obawy o niekorzystny dla swoich interesów wynik wyborczy, finansuja oni czesto

nawet kilku kandydatów z róznych srodowisk politycznych .

W kontekscie rzecznictwa interesów wyrózniaja sie szczególnie dwie plaszczyzny kontaktów

pomiedzy swiatem biznesu i polityki: dzialalnosc stowarzyszen zawodowych i kulturalnych oraz

zebrania rad nadzorczych spólek.

Poniewaz przedsiebiorcy i managerowie wysokiego szczebla ze wzgledu na swój pragmatyzm rzadko

angazuja sie bezposrednio w dzialalnosc polityczna (np. poprzez przynaleznosc do partii

politycznych), kontakty tego rodzaju maja miejsce najczesciej poprzez dzialalnosc stowarzyszen

zawodowych (izb gospodarczych, organizacji biznesu) oraz rozmaitych fundacji, organizacji

kulturalnych itp. Przejawem ich aktywnosci jest m.in. organizacja gali, pikników, akcji charytatywnych

i koncertów, które z jednej strony sprzyjaja wewnetrznej integracji srodowisk gospodarczych,

zwlaszcza elit biznesu, a równoczesnie tworza dobry klimat w relacjach z otoczeniem zewnetrznym,

w tym politykami, wysokimi urzednikami panstwowymi czy dziennikarzami.

Druga plaszczyzne kontaktów tworza zebrania rad nadzorczych spólek, w których uczestnicza

zarówno przedstawiciele biznesu, jak i polityki. Ich cecha charakterystyczna w Polsce jest wyrazna

asymetrycznosc relacji: to przede wszystkim wysocy urzednicy panstwowi i politycy szukaja

mozliwosci wejscia do biznesu . Nie wystepuje natomiast w znaczacej skali zjawisko przechodzenia

czolowych postaci swiata gospodarczego do administracji rzadowej odnotowywane przez Millsa w

USA .

Glówni aktorzy dzialan lobbingowych

Problem oddzialywania zorganizowanych interesów w sferze polityki, prawotwórstwa i administracji

jest zagadnieniem o pierwszoplanowym znaczeniu dla wielu podmiotów aktywnych w róznych

obszarach zarzadzania i kierowania zyciem spolecznym. Nie dysponujemy calosciowymi

opracowaniami na temat grup nacisku i dzialalnosci lobbystycznej w Polsce. Ze wzgledu na nowy

charakter tej problematyki celowe wydaje sie jednak omówienie przynajmniej niektórych z nich,

najczesciej komentowanych w literaturze naukowej i publicystyce m.in. ze wzgledu na swoja duza

aktywnosc a niekiedy takze coraz bardziej profesjonalne formy dzialania.

Na szczególna uwage w tym zakresie zasluguja: duze przedsiebiorstwa i korporacje, politycy i grupy

interesów powiazane z wladza panstwowa, branzowe grupy interesów, organizacje i stowarzyszenia

gospodarcze, zwiazki zawodowe, organizacje i stowarzyszenia spoleczne, wladze lokalne i

samorzadowe oraz wyspecjalizowane firmy doradcze i konsultingowe .

Duze przedsiebiorstwa i korporacje. Wsród nich wiodaca role odgrywaja firmy zagraniczne. Przenosza

one na polski grunt znane z innych krajów rozwiazania organizacyjne i strategie lobbystyczne. Z

inspiracji tych firm, a zwykle takze poczatkowo w oparciu o ich zlecenia rozwinely w Polsce

dzialalnosc agencje swiadczace uslugi w zakresie rzecznictwa interesów . Jednymi z pierwszych

znanych kampanii tego rodzaju byly dzialania zmierzajace do uchylenia zakazu udzialu kapitalu

obcego w kasynach (realizowane przez agencje Burson-Marsteller dla firm szwedzkich i austriackich)

oraz akcje przeciwdzialajace wprowadzeniu zakazu reklamy tytoniu (np. utworzenie Koalicji Wolnego
Slowa

? VOX? ).

W grupie najwiekszych zagranicznych lobbystów wyrózniaja sie m.in. Procter&Gamble, Philip Morris

(Fundusz Plantatorski) i United Distillers. Wzorem rozwiazan organizacyjnych sprawdzonych w innych

panstwach, zachodnie korporacje tworza wlasne wyspecjalizowane wydzialy lub agencje zajmujace

sie rzecznictwem interesów (np. Pepsico utworzylo Government Affairs & Corporate Development

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

6 z 16

2006-01-02 11:17

Central Europe) . Widoczny jest lobbing dalekowschodni, poczawszy od kontaktów i umów z Daewoo

az do mniej spektakularnej dzialalnosci instytutów, osrodków kultury i misji gospodarczych

Hongkongu czy Tajwanu (Rabiej 1996).

Z kolei dzialania na rzecz firm europejskich w Polsce wspierane sa podczas oficjalnych wizyt przez

przedstawicieli rzadów i naciski dyplomatyczne. Na przyklad, rzad Szwecji zadeklarowal, ze panstwo

to nie zgodzi sie na zamkniecie negocjacji akcesyjnych Unii Europejskiej z Polska w zakresie

telekomunikacji, jesli nasze wladze nie umozliwia udzialu firmom zagranicznym w przetargach na

dostawe central telefonicznych dla Telekomunikacji Polskiej S.A., przede wszystkim Ericssonowi

(Bielecki 1999).

Inwestorzy zagraniczni dzialajacy w Polsce tworza organizacje wzmacniajace ich pozycje na naszym

rynku (bilateralne izby handlowe, Stowarzyszenie Izb Gospodarczych Unii Europejskiej itd.). Duze

zagraniczne koncerny wspieraly takze niektóre polskie partie polityczne, przy czym popieraly one

zwykle dla zachowania równowagi kilka glównych ugrupowan, które mialy szanse dostac sie do

parlamentu (wedlug nowej ustawy o partiach politycznych wprowadzonej we wrzesniu 1997 r.

formalnie nie jest to juz mozliwe, poniewaz istnieje prawny zakaz pozyskiwania pieniedzy od

podmiotów z udzialem kapitalu zagranicznego) .

Politycy i grupy interesów powiazane z wladza panstwowa. W warunkach duzego udzialu sektora
publicznego w gospodarce, decyzje administracji panstwowej

? nierzadko uzaleznione od preferencji

politycznych - stanowia wazny, czesto kluczowy obszar przetargu grup nacisku. Ich przejawem sa

chociazby coroczne dyskusje nad ustawa budzetowa lub decyzje dotyczace zarzadzania sektorem

publicznym (restrukturyzacja przedsiebiorstw, prywatyzacja, zamówienia publiczne itd.). Równie duze

znaczenie ekonomiczne oraz spoleczne maja dzialania i kompetencje administracji panstwowej takze
w innych kwestiach takich jak m.in. obsada kadrowa (tzw. partyjny

? podzial lupów? ) w organach

wladzy rzadowej i terenowej, w spólkach Skarbu Panstwa, agencjach i funduszach finansowanych ze

srodków sektora publicznego czy obszar zezwolen i koncesji wydawanych na dzialalnosc

gospodarcza.

Specyficzna jest takze rola czesci administracji rzadowej w procesie politycznym i decyzjach

gospodarczych. Niektóre ministerstwa zajmujace sie polityka gospodarcza staja sie bardziej

rzecznikiem interesów wybranych branz czy przedsiebiorstw niz podmiotem politycznym dzialajacym

w interesie panstwa. Jest to konsekwencja z jednej strony utrwalonej od dawna praktyki tworzenia

rzadu z udzialem przedstawicieli branz, którzy obejmuja kierownicze stanowiska w administracji

rzadowej, a równoczesnie pewnego splotu interesów miedzy tymi srodowiskami a aparatem

panstwowym. Jego przejawem jest m.in. przeplyw kadr z jednej grupy do drugiej (np. z przemyslu

ciezkiego do resortów gospodarczych).
W wiekszosci duzych przedsiebiorstw nie zostal przeprowadzony proces ich

? odpanstwowienia? .

Menedzerowie zarzadzajacy w imieniu panstwa takimi przedsiebiorstwami sa uzaleznieni od ukladów

politycznych i administracji, ale równiez poddawani sa naciskom upolitycznionych zwiazków

zawodowych. Takie polozenie kadry zarzadzajacej w sektorze panstwowym ogranicza autonomie

gospodarki w relacjach ze swiatem polityki . Z jednej strony tego rodzaju pracodawcy pozostaja

zwykle pod wplywem wzorów dzialan uksztaltowanych w przeszlosci: prowadza gre z panstwem o

dotacje lub subwencje poslugujac sie zwiazkami zawodowymi jako instrumentem nacisku.

Równoczesnie sa uwiklani w zmiany na scenie politycznej. "Kiedy nowa ekipa przejmuje wladze,

wszystko to, co bylo w strukturach gospodarczych budowane przez poprzedni uklad polityczny,

biegnie do zwyciezców i za cene swoistej legitymizacji oddaje sie do uslug. Kolejne ekipy, które
uczestnicza we wladzy, bardzo szybko wsiakaja w ten mechanizm

? w ten (...) sposób zapewnia sie

finansowanie polityki, a jednoczesnie legitymizuje sie chore struktury w panstwie" .

Mechanizm ten wykracza znaczaco poza sektor panstwowy i obejmuje takze duze firmy prywatne,

spólki gieldowe i grupy kapitalowe, których rozwój jest czesto uzalezniony od warunkowanych

politycznie decyzji personalnych i gospodarczych . W rezultacie, jak zaznaczono w jednym z

opracowan na temat dzialalnosci srodowisk gospodarczych w sferze publicznej w Polsce, dla biznesu

"glównym partnerem oraz przedmiotem zainteresowania sa struktury panstwa [...]. Oddaje to

charakter polskiego kapitalu: jest on ciagle bardzo uzalezniony od panstwa. Daje soba panstwu

tymczasem manipulowac, bo jest slaby jako samodzielna sila" (Kozek 1999: 100). Na pograniczu

wladzy panstwowej i biznesu tworza sie powiazania elit politycznych i gospodarczych, które nosza

wyrazne znamiona klientelizmu i korupcji. Do ich charakterystyki uzyteczne moga byc pojecia

zaczerpniete z analiz patronazu politycznego, ekonomicznych zaleznosci patron-klient, teorii
? wymiany uslug? itd. (Tarkowski 1994).

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

7 z 16

2006-01-02 11:17

Branzowe grupy interesów ekonomicznych. Wschodzace rynki sa w znacznie wiekszym stopniu niz

rynki ustabilizowane miejscem gwaltownego starcia sprzecznych interesów i walki róznych grup

nacisku. Po otwarciu rynku lobby proeuropejskie walczylo z antyeuropejskim, prywatyzacyjne z

antyprywatyzacyjnym, zwiazkowe z rzadowym. Niemal kazda z branz domagala sie (i domaga)

specjalnego lub preferencyjnego traktowania, udogodnien i przywilejów, subsydiów rzadowych itd. W

tym kontekscie mozna wymienic znane, duze przedsiebiorstwa takie jak Ursus czy Stocznie Gdanska i

powiazane z nimi firmy, a takze cale sektory gospodarki (rolnictwo, górnictwo, energetyke, przemysl

tytoniowy itd.) tworzace niekiedy swoje organizacje nacisku takie jak Polskie Lobby Przemyslowe w

przemysle zbrojeniowym. Powstaja tez grupy interesów promujacych nowe branze lub grupy

przedsiebiorstw. Przykladem takiej grupy jest tzw. koalicja antypiracka w sklad której weszly

Autodesk, IPS Computer Group, Microsoft, Novell i Optimus S.A. Firmy te podjely decyzje o

powolaniu polskiego oddzialu stowarzyszenia Business Software Alliance (BSA), które zainicjowalo

zakrojone na duza skale akcje wymierzone w sprzedawców i uzytkowników kradzionego

oprogramowania.

Zwiazki, organizacje i stowarzyszenia gospodarcze. Wsród nich za najbardziej znaczace uwaza sie

Konfederacje Pracodawców Polskich (KPP), Krajowa Izbe Gospodarcza (KIG), Business Centre Club

(BCC) oraz Polska Rade Biznesu (PRB). Biora one udzial w procesie legislacyjnym, monitoruja i

opiniuja akty prawne, wypowiadaja sie na temat polityki gospodarczej rzadu i ingerencji panstwa w

gospodarke. Ich stanowiska obecne sa w mediach, a niektórzy czlonkowie finansuja kampanie

wyborcze wybranych polityków i popieraja wlasnych kandydatów w wyborach parlamentarnych

(Jasiecki 1997, Kozek 1999) .

Na szczególne odnotowanie z punktu widzenia interesujacej nas problematyki zasluguje fakt, ze to

wlasnie organizacje reprezentujace srodowiska gospodarcze oraz ich otoczenie zainicjowaly i podjely

w najwiekszym stopniu dzialalnosc zmierzajaca do profesjonalizacji lobbingu. Obserwacja dzialalnosci

grup wplywu w Polsce prowadzi do wniosku, ze organizacje biznesu sa prawdopodobnie (oprócz firm

lobbingowych, agencji public relations i niektórych firm konsultingowych) najdalej zaawansowane na
drodze od

? lobbingu amatorskiego" do "lobbingu profesjonalnego".

Przykladem tego zjawiska jest Instytut Lobbyingu Business Centre Club, który wykazuje jako formy

swojej dzialalnosci m.in. wplywanie na ksztaltowanie polskiego prawodawstwa gospodarczego;

wprowadzenie korzystnych dla przedsiebiorców zapisów w umowie koalicyjnej AWS-UW, w nowej

ordynacji podatkowej i innych ustawach podatkowych, w kodeksie celnym, prawie pracy i systemie

ubezpieczen spolecznych; spotkania z czolowymi politykami i przedstawicielami administracji

panstwowej, wspólprace z najwazniejszymi instytucjami opiniotwórczymi oraz organizacjami

wspierajacymi przedsiebiorczosc i wolny rynek; a takze organizacje konferencji prasowych i

seminariów lobbingowych (Rocznik BCC 1999: 56-61) .

Zwiazki zawodowe. W Polsce ze wzgledu na polityczna role jaka odegral ruch solidarnosciowy w

upadku systemu komunistycznego, zwiazki zawodowe stanowia grupe interesu o sile nie majacej

odpowiednika w zadnym kraju Europy Srodkowo-Wschodniej. Wywodzi sie z nich duza czesc polskich

elit politycznych: czlonkowie rzadu, liderzy partyjni, parlamentarzysci , wysocy urzednicy panstwowi i

samorzadowi. Szczególnie wplywowe, zwlaszcza na poziomie makropolitycznym, sa zwiazki

zawodowe zrzeszone w dwóch najsilniejszych centralach: Niezalezny Samorzadny Zwiazek
Zawodowy

? Solidarnosc? oraz Ogólnopolskie Porozumienie Zwiazków Zawodowych (OPZZ). Wazna

role odgrywaja takze niektóre branzowe organizacje takie jak np. Zwiazek Nauczycielstwa Polskiego

(Panków 1999). Poniewaz czlonkostwo w tych organizacjach ma charakter masowy a zrzeszaja one

ludzi pracy najemnej wykonujacych ten sam zawód, zatrudnionych w jednym zakladzie pracy lub

branzy, wyrózniaja sie one stosunkowa duza mobilnoscia i dysponuja silnymi instrumentami nacisku

politycznego (znaczaca reprezentacja w organach wladzy, zdolnosc masowej mobilizacji czlonków,

nacisk strajkowy itd.).

Równoczesnie ze wzgledów historycznych sa one blisko zwiazane z partiami politycznymi i stanowia
ich wazne zaplecze spoleczne: NSZZ "Solidarnosc" - ugrupowan prawicowych (np. AWS) a OPZZ

?

ugrupowan lewicowych; SdRP, SLD, UP . Dzialacze rozmaitych organizacji zawodowych zrzeszajacych

rolników w wiekszosci sa powiazani z PSL, a takze z SLD (np. kólka rolnicze) lub ugrupowaniami

prawicowymi. Pojawiaja sie próby odgrywania przez niektórych liderów tych srodowisk bardziej

samodzielnej roli na scenie politycznej. Przykladem w tym zakresie moga byc chociazby dzialania
kierowanej przez Andrzeja Leppera

? Samoobrony? czy "Solidarnosci" Rolników Indywidualnych.

Znaczaca obecnosc dzialaczy zwiazkowych w strukturach wladzy politycznej i gospodarczej w Polsce

w srodowiskach liberalnych i po czesci konserwatywnych rodzi obawy o negatywne konsekwencje

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

8 z 16

2006-01-02 11:17

utrwalania sie tego zjawiska. Wskazuja one na niebezpieczenstwo zbyt silnej pozycji ustrojowej

zwiazków zawodowych (korporatyzmu, "zwiazkokracji" itd.). Przeciwnicy takiego podejscia

podkreslaja natomiast pozytywne aspekty dzialania zwiazków zawodowych takie jak tworzenie

politycznego wsparcia dla reform ustrojowych i gospodarczych (tzw. parasol zwiazkowy),

wzmacnianie mechanizmów kontroli nad przebiegiem zmian (prywatyzacja, zmiany kadrowe w

przedsiebiorstwach), lagodzenie spolecznych kosztów transformacji (nacisk na opracowanie

programów oslonowych, restrukturyzacje rynku pracy itp.).

Liderzy zwiazkowi, podobnie jak wlasciciele i zarzady najwiekszych przedsiebiorstw,

czesto wchodza w sklad omawianych wczesniej grup nacisku powiazanych z wladza panstwowa.

Nierzadko tez sa aktywna strona konfliktów pomiedzy poszczególnymi osrodkami wladzy

panstwowej. Jednak w odróznieniu od srodowisk biznesu uzywajacych bardziej zakulisowych metod

nacisku, dzialania zwiazków nierzadko odwoluja sie do wzorców tzw. alternatywy

radykalno-konfliktowej, która od lat osiemdziesiatych charakteryzuja roszczeniowe i agresywne

naciski podejmowane ad hoc dla zaspokojenia partykularnych interesów. Metody tego rodzaju sa

silnie zakorzenione w systemie socjalistycznym, w którym panstwo bylo centralnym dystrybutorem

wszelkich dóbr i przywilejów. Przykladem szczególnie skutecznej grupy nacisku sa górnicy

(wskaznikiem ich efektywnosci jest pakiet swiadczen socjalnych nie majacych porównywalnego

odpowiednika w odniesieniu do zadnej innej grupy spoleczno-zawodowej objetej redukcja

zatrudnienia i restrukturyzacja przedsiebiorstw).

Organizacje i stowarzyszenia spoleczne. Od lat osiemdziesiatych odnotowywany jest w Polsce

renesans organizacji obywatelskich. Jego kulminacja przypadla na poczatek lat dziewiecdziesiatych,

co bylo konsekwencja m.in. zmian legislacyjnych umozliwiajacych swobodne zakladanie stowarzyszen

i fundacji, które otworzylo droge do budowy infrastruktury spoleczenstwa obywatelskiego.

Najwieksza aktywnosc przejawiaja one w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, pomocy spolecznej;

rodziny, dzieci i mlodziezy; sztuki i kultury; rozwoju regionalnego i lokalnego; kultury fizycznej i

sportu; ekologii, praw czlowieka, ochrony praw konsumenta, ksztaltowania postaw proobronnych i

propanstwowych oraz problematyki kobiecej.

Z wielu powodów takich jak slabosc tradycji demokratycznych i umiejetnosci obywatelskich,
skompromitowanie pojecia pracy spolecznej, brak rozwinietej

? klasy sredniej? , która wspólczesnie

stanowi glówne zaplecze spoleczne takich organizacji czy ograniczenia zasobów finansowych,

organizacje i stowarzyszenia spoleczne w Polsce nie stanowia sily porównywalnej ze swoimi

odpowiednikami na Zachodzie. Nie osiagnely tez poziomu rozwoju organizacyjnego, który stanowilby

przeslanke do odgrywania przez takie podmioty duzej roli w sferze publicznej lub na scenie

politycznej. Wyróznia je slaba komunikacja wewnetrzna z potencjalnym zapleczem spolecznym,

niewielka aktywnosc mobilizacyjna, a takze nieumiejetnosc realizacji programów czlonkostwa

(Glinski, Palska 1997). Nie oznacza to jednak, ze omawiana grupa organizacji i stowarzyszen nie

zaznaczyla w pewnych kwestiach w widoczny sposób swojego stanowiska. Na przyklad spektakularny

charakter mialo wiele wystapien organizacji ekologicznych (protesty przeciwko budowie elektrowni

jadrowej w Zarnowcu i zapory wodnej w Czorsztynie, krytyka programu budowy autostrad itp.).

Tworzy sie lobby kobiece, a takze ruch obrony praw konsumenta.

Wladze lokalne i samorzadowe. Restytucja samorzadu terytorialnego umozliwila powstanie licznej

grupy organizacji, które aktywnie reprezentuja i artykuluja potrzeby spolecznosci lokalnych

(zwiazków gmin, miast itd.). Podejmuja one starania o zwiekszenie udzialu samorzadów w finansach

panstwa, zmian prawnych, wspomagaja rozwój lokalny i regionalny, dzialaja na rzecz pozyskiwania

inwestorów itd. Organizacje tego rodzaju dysponuja siecia wlasnych publikacji, organizuja

konferencje i seminaria szkoleniowe, a równoczesnie wspólpracuja z parlamentem i rzadem gdzie

maja takze swoich przedstawicieli w organach wladzy panstwowej (np. w 1997 roku mandaty

poselskie i senatorskie zdobyla liczna grupa polityków wywodzacych sie z ruchu samorzadowego,

dziala Komisja Wspólna Rzadu i Samorzadu Terytorialnego itd.). Dzialacze samorzadowi tworza

mozaike wielu form organizacyjnych odzwierciedlajacych interesy spolecznosci lokalnych i ich elit

wladzy.

W niektórych okolicznosciach samorzadowcy moga skutecznie wplywac takze na decyzje

podejmowane na poziomie ogólnokrajowym. Przykladem takich dzialan byly naciski na Sejm i rzad w

zwiazku z ustawa o nowym podziale administracyjnym Polski (ustalanie granic nowych województw,

siedzib powiatów, gmin). Równoczesnie w slad za decentralizacja wladzy ujawnily sie grupy

obywateli wywierajacych presje na wladze samorzadowe w kontrowersyjnych kwestiach zarzadzania

na poziomie lokalnym takich jak m.in. decyzje lokalizacyjne dotyczace budowy spalarni smieci,

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

9 z 16

2006-01-02 11:17

osrodków pomocy spolecznej dla chorych na AIDS czy budowy masztów radiowych. Przy tej okazji

zaczely sie rozwijac nowe sposoby komunikacji i wplywania obywateli na lokalnych decydentów.

W rejonach o duzych tradycjach samorzadu terytorialnego lokalne spolecznosci wykazaly, ze sa sila

zdolna do wypracowywania wlasnych programów rozwoju spoleczno-gospodarczego, która nie moze

byc ignorowana przez wladze panstwowe (np. Kontrakt dla Slaska). Wraz z decentralizacja

uprawnien i finansów publicznych prawdopodobnie sila lobby samorzadowego bedzie rosla. Mozna

tez oczekiwac wzrostu znaczenia polityki regionalnej, co bedzie mialo takze istotne znaczenie z

punktu widzenia zarówno adresatów jak i podmiotów dzialalnosci lobbystycznej.

Wyspecjalizowane firmy doradcze i konsultingowe w zakresie public affairs, public relations,

governmental relations oraz niektóre kancelarie prawnicze. Firm zajmujacych sie oficjalnie lobbingiem

jest w Polsce niewiele, ale przewidywany jest szybki rozwój tego rodzaju uslug. Charakteryzuje je

profesjonalny warsztat i styl dzialania. Osoby w nich zatrudnione zdobywaly czesto doswiadczenie

zawodowe na Zachodzie lub wczesniej pracowaly w polskich oddzialach zagranicznych korporacji.

Wsród wyspecjalizowanych firm swiadczacych uslugi lobbystyczne najczesciej wymieniano w

mediach: Burson-Marsteller, CEC Government Relations i GJW Polska, Wil Lobbying oraz Smart. O

tym, ze jest to problematyka nowa w polskim kontekscie swiadczy m.in. jezyk ofert firm zajmujacych

sie rzecznictwem interesów. Czesto nie istnieja jeszcze polskie odpowiedniki nazw okreslajacych ten

rodzaj dzialalnosci lub ze wzgledu na dominacje zagranicznych kontrahentów formulowane sa one w

jezyku angielskim .

Jak twierdza przedstawiciele wyspecjalizowanych agencji, z profesjonalnych uslug lobbystów

stosunkowo rzadko korzystaja firmy polskie, poniewaz dominuje poglad, ze lepiej miec "swojego
czlowieka

? , w okreslonym strategicznym miejscu niz posrednika, którego obecnosc wydluza droge

do celu. Jest to sytuacja podobna do tej, która panowala w USA w poczatkowej fazie rozwoju

lobbingu. Nie bez znaczenia sa zapewne w tym zakresie takze koszta jakie wiaza sie z korzystaniem z

uslug profesjonalnych lobbystów, co w przypadku duzych korporacji zagranicznych nie jest

szczególnym ograniczeniem (podobnie jak w marketingu lub reklamie). Równoczesnie kadra

zarzadzajaca polskich przedsiebiorstw ma zwykle wieksza wiedze o mechanizmach decyzyjnych i

latwiej jest sie jej przedstawicielom poslugiwac adekwatnymi metodami wywierania wplywu, co

niekiedy wiaze sie takze z dysponowaniem uzytecznymi zasobami spolecznymi lub politycznymi

(powiazania kierownictw z administracja i politykami, sila zwiazków zawodowych w

przedsiebiorstwach panstwowych itp.).

Wymienione podmioty nie wyczerpuja oczywiscie calego spektrum grup nacisku lub innych

lobbystów, którzy zajmuja sie rzecznictwem interesów w Polsce. Czesc z nich ma charakter lokalny,

nie zinstytucjonalizowany lub nie sformalizowany i nie sa one przedmiotem publicznej dyskusji.

Niektóre z nich dzialaja zreszta w ukryciu, sa pozaprawne i ze wzgledu na charakter zjawiska

uprawiaja specjalna odmiane lobbingu wykraczajaca poza ramy naszego opracowania (np.

organizacje przestepcze).

Dominujace rodzaje lobbingu

Mozna wyróznic trzy dominujace rodzaje rzecznictwa interesów w Polsce, które charakteryzuja sie

odmiennym stylem i sposobami realizacji swoich celów: lobbing ad hoc, lobbing "dziki" oraz lobbing

profesjonalny. Dwa pierwsze rodzaje lobbingu maja charakter amatorski, chociaz w pewnych

okolicznosciach bywaja skuteczne a nawet nosne w odbiorze spolecznym lub naciskach politycznych.

Lobbing ad hoc. Wystepuje zwykle gdy rzecznictwo interesów stanowi dzialalnosc sporadyczna,

podejmowana w zwiazku z konkretna sprawa, przez jakas osobe, organizacje lub koalicje, które

zajmuja sie takimi formami aktywnosci niejako przy okazji wypelniania

swoich innych zadan statutowych, spolecznych itd. Dla zilustrowania skutecznego lobbingu tego

rodzaju mozna przywolac akcje Polskiego Zwiazku Dzialkowców (PZD) o utrzymanie wlasnosci 44

tys. hektarów ogródków. Z inicjatywy poslów SLD w 1995 r. przyjeta zostala poprawka do ustawy o

ogródkach dzialkowych przyznajaca prawo dysponowania nimi wladzom PZD. Unia Metropolii

Polskich zaskarzyla te poprawke do Trybunalu Konstytucyjnego jako niezgodna z konstytucja. Mimo,

ze Trybunal podzielil to stanowisko, wladzom Zwiazku udalo sie utrzymac ustawe w przyjetym

wczesniej ksztalcie (Sejm odrzucil werdykt Trybunalu glosami SLD, PSL, KPN i BBWR).
"Dziki" lobbing. Uprawiaja go indywidualni "zalatwiacze" (tzw. "wolni strzelcy

? ) lub grupy nacisku

nie przebierajace w srodkach. Czesto wywodza sie oni z kregu bylych decydentów, którym po

zmianie rzadu lub przegranych wyborach parlamentarnych pozostaly kontakty w swiecie polityki.

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

10 z 16

2006-01-02 11:17

Staraja sie je w jakis sposób skapitalizowac. Tym rodzajem lobbingu zajmuja sie takze "wolni

strzelcy" próbujacy wykorzystac swoje "wejscia" i "uklady" dla zalatwienia decyzji lezacych w polu

zainteresowan rozmaitych firm lub grup nacisku. Osoby i grupy interesu uprawiajace te odmiane

lobbingu nierzadko stosuja formy dzialania watpliwe z punktu widzenia etyki biznesu. Docieraja do

decydentów i pozyskuja ich do swoich racji np. nierzetelnymi informacjami lub poprzez zastosowanie

zachet materialnych (korupcja, uslugi wymienne itp.).

"Dziki" lobbing najczesciej bazuje na wykorzystywaniu ukladów towarzyskich i zawodowych oraz

slabosci organizacyjnej i proceduralnej w organach administracji w Polsce. Jednym z najglosniejszych

przypadków tego typu lobbingu stala sie tzw. afera zelatynowa, która zapoczatkowala nowa fale

dyskusji na temat ustawowej regulacji tej sfery zycia spolecznego w Polsce. Specyficzna odmiana

"dzikiego" lobbingu jest tzw. lobbing "partyzancki" lub

"kowbojski", choc mozna miec watpliwosci czy to jeszcze jest lobbing. Rola takich form nacisku w

ostatnim czasie w Polsce zdaje sie jednak narastac w zwiazku z kryzysem systemu negocjacji

spolecznych. Taki lobbing polega na wykorzystaniu przez grupy interesu radykalnych srodków

nacisku balansujacych na granicy prawa lub lamiacych jego litere takich jak blokowanie dróg,

zajmowanie obiektów publicznych, czy niszczenie cudzej wlasnosci. Przykladem zastosowania metod

tego rodzaju na duza skale sa akcje "Samoobrony" kierowanej przez Andrzeja Leppera. Dzialacze

zwiazku systematycznie organizuja blokady dróg na terenie calego kraju, zatrzymuja pociagi na

przejsciach granicznych, wyrzucaja zboze, groza uzyciem przemocy wobec przedstawicieli wladz

panstwowych, a nawet niekiedy stosuja bezposrednia przemoc fizyczna wobec urzedników (np.

wymierzenie chlosty).Lobbing profesjonalny. W odróznieniu od róznych odmian lobbingu

amatorskiego, charakteryzuje sie tym, ze osoby zajmujace sie tego rodzaju dzialalnoscia robia to

zawodowo, z wykorzystaniem strategii i technik dzialania, zwykle odwolujacych sie do

interdyscyplinarnych doswiadczen public relations oraz marketingu. Ten rodzaj rzecznictwa interesów

wystepuje w kilku formach: a) dzialalnosci wyspecjalizowanych firm lobbingowych i konsultingowych,

b) agencji public relations, c) wyodrebnionych komórek w przedsiebiorstwach oraz d) lobbingu

instytucjonalnego organizacji gospodarczych.Pierwsza z nich egzemplifikuja uslugi proponowane

przez wyspecjalizowane firmy lobbingowe. Zatrudniaja one zwykle od kilku do kilkunastu osób.

Poczatkowo reprezentowaly one przede wszystkim klientów zagranicznych, slabo zorientowanych w

polskich realiach. Obecnie coraz czesciej takie firmy dzialaja równiez na zlecenie polskich

klientów.Druga stanowia agencje public relations, dla których w Polsce sa to jednak najczesciej uslugi

stanowiace nieduza czesc ich zlecen, nierzadko majace charakter incydentalny. Niekiedy tez agencje

PR podaja w swojej ofercie, ze zajmuja sie jedynie wybranymi aspektami lobbingu np. pozyskiwaniem

ekspertów do wspólpracy.

Trzecia forma takze stanowi przeniesienie zagranicznych doswiadczen do Polski. Jest ona

praktykowana glównie w firmach z udzialem inwestorów zagranicznych. Polega na tworzeniu w

ramach struktury przedsiebiorstwa lub korporacji wyodrebnionej firmy czy dzialu zajmujacego sie

m.in. stosunkami z inwestorami, wladzami politycznymi i lobbingiem (government affairs, corporate

development, corporate affairs). Innym rozwiazaniem organizacyjnym o zblizonych funkcjach jest

zatrudnianie w kierownictwie firmy osób, których zadaniem jest prowadzenie takiej dzialalnosci.

Zwykle taka osoba jest byly wysoki urzednik panstwowy czy polityk, niekiedy takze osoby z ich

bliskiego otoczenia np. czlonkowie rodzin. Zatrudnianie takich osób w kierownictwie firmy jest tez

praktykowane w najwiekszych polskich przedsiebiorstwach. W tym ostatnim przypadku wiaze sie to

glównie nie tyle z przejmowaniem zachodnich metod zarzadzania, co raczej z tradycja budowania

rozmaitych "wejsc" i "ukladów" w strukturach wladzy, które sa uzyteczne w pozyskiwaniu intratnych

kontraktów z sektora publicznego oraz w utrzymywaniu dobrych stosunków z decydentami

politycznymi. Niekiedy jest to takze pewnego rodzaju "przechowalnia" kadr partyjnych lub

eksperckich, które moga w zmienionej sytuacji politycznej obsadzac wazne stanowiska w organach

wladzy publicznej. Czwarta forma profesjonalnie uprawianego rzecznictwa interesów w Polsce staje

sie tzw. lobbing instytucjonalny. Jest on ukierunkowany na rozwiazywanie przede wszystkim

zagadnien o bardziej calosciowym charakterze, okreslajacych status wiekszej grupy podmiotów,

zwlaszcza gospodarczych a nie pojedynczych firm lub problemów (jak bywa w przypadku "dzikiego"

lobbingu). Jego przykladem sa m.in. dzialania Business Centre Club, Polskiej Fundacji Promocji i

Rozwoju Malych i Srednich Przedsiebiorstw w zakresie promocji rozwiazan prawnych oraz decyzji

administracyjnych dotyczacych firm tego sektora, Polskiej Rady Biznesu (opodatkowanie grup

kapitalowych) lub Krajowej Izby Gospodarczej (ustawa o samorzadzie gospodarczym).

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

11 z 16

2006-01-02 11:17

Przeslanki ambiwalentnego postrzegania lobbingu

Rzecznictwo interesów w Polsce budzi duze kontrowersje. Chociaz lobbing, zwlaszcza gospodarczy,

jest uwazany za zjawisko rozpowszechnione, poglady na jego temat sa podzielone, w tym nierzadko

negatywne. W swiadomosci potocznej jest on kojarzony czesto z naduzywaniem stanowisk

publicznych, lamaniem prawa, korupcja i dzialaniami moralnie nagannymi . Trudno zreszta zeby bylo

inaczej jesli, jak wykazaly przywolywane badania, lobbing w Polsce ma glównie postac nieformalnych

i niejawnych powiazan biznesowych przenikajacych sie z kontaktami towarzyskimi, a wplyw na

decydentów osiagany jest za pomoca wykorzystywania osobistych znajomosci lub wzajemnosci uslug

(jak powiedzial jeden z poslów "zwykle nie lubi sie tych, którzy maja znajomosci lepsze od naszych".

Taki wizerunek lobbingu wpisuje sie zreszta dobrze w jego medialne charakterystyki zgodnie z

którymi wielu polityków, bezposrednio lub posrednio, angazuje sie w dzialania na rzecz niektórych

przedsiebiorców czy podmiotów gospodarczych.

Wystarczy w takim kontekscie przypomniec m.in. liczne zarzuty wobec firm konsultingowych lub

kancelarii prawniczych, których udzialowcami sa czlonkowie rzadu i parlamentarzysci podejrzewani o

wykorzystywanie swojej pozycji politycznej czy administracyjnej do prowadzenia dzialalnosci

gospodarczej (wystepowanie w sprawach podatkowych, uzyskania licencji dla zleceniodawcy na

prowadzenie funduszu emerytalnego, zgody na zakup ziemi przez inwestorów zagranicznych itp.).

Ten sposób podejscia do rzecznictwa interesów wymaga zwrócenia uwagi zarówno na pewne

zagadnienia historyczne, jak równiez uwarunkowania instytucjonalne i kulturowe jakie okreslaja

charakter lobbingu we wspólczesnej Polsce. Jak zauwazyl Jacek Tarkowski (1994: 19) "wieloletnie

doswiadczenie Polaków nauczylo ich, ze wszedzie, gdzie stykaja sie ze swiatem instytucji, niezwykle
wazna jesli nie kluczowa role odgrywaja "dojscia", "chody

? , "plecy? , "uklady", czy bardziej

elegancko - znajomosci, poparcia, protekcje i koneksje [...]. Wszystkie te okreslenia maja jeden

wspólny mianownik - dotycza bezposrednich, osobistych kontaktów, których celem jest uzyskanie

przez strony jakichs korzysci, a w których przynajmniej jedna strona wykorzystuje w tym celu role

formalne pelnione w róznych instytucjach. W zwiazku z tym relacje te maja charakter relacji jawnie
korupcyjnych badz tez lokuja sie w

? szarej strefie? , tam gdzie przebiega waska granica miedzy

legalnoscia a przestepstwem. [...] Dlugie lata zycia w warunkach trwalych i powszechnych

niedoborów i niesprawnych, nieprzyjaznych instytucji upowszechnily przekonanie, gruntowane

codziennym doswiadczeniem, ze "uklady" sa najbardziej efektywnym, a niekiedy jedynym sposobem

lagodzenia niedogodnosci i trudnosci zycia codziennego". Poniewaz w zyciu spolecznym nie ma

prózni, niejawnosc istnienia i brak oficjalnych zasad rywalizacji pomiedzy grupami interesu

rekompensowaly rozmaite strategie adaptacyjne, które ugruntowaly sie jako substytut niedroznych

kanalów artykulacji interesów. Dla sposobów uprawiania, jak równiez interpretacji rzecznictwa

interesów w Polsce szczególnie istotne wydaja sie dwie z takich strategii. Pierwsza z nich polegala na

tym, ze brak autonomicznych struktur spoleczenstwa obywatelskiego przesunal interakcje spoleczne

w sfere kontaktów prywatnych i pozainstytucjonalnych. Wytworzone zostaly wzorce zachowan

opartych na osobistych lojalnosciach i wymianie przyslug w zalatwianiu spraw. Ich wyróznikiem stala

sie sklonnosc do odrzucania rutynowych procedur, np. administracyjnych, i preferowania srodków

nieformalnych, nierzadko nagannych moralne lub sprzecznych z prawem, ale tlumaczonych brakiem

mozliwosci innej realizacji swoich interesów, co zwrotnie rodzilo (ale i usprawiedliwialo) takie praktyki

jak lapówkarstwo czy handel wplywami. Tego rodzaju dzialania legitymizowaly przede wszystkim

uznaniowosc decyzji i ograniczaly zakres stosowania zobiektywizowanych kryteriów i czytelnych

zasad proceduralnych. Druga strategia wiazala sie ze stosowaniem specyficznej normy interpretacji
przepisów

? "naginaniem prawa" polegajacym na manipulacji róznymi zasadami, elastycznej

interpretacji rozporzadzen i nakazów (znajdowaniu luk w przepisach, omijaniu prawa itd.). W

warunkach gospodarki niedoboru stanowila ona próbe wybrniecia z ograniczen w jakie byli uwiklani

aktorzy procesów ekonomicznych, gdy dominowalo mnozenie sprzecznych przepisów lub decyzji

wladz. Wynikaly one czesto z rozbieznosci mikroracjonalnosci jednostek lub przedsiebiorstw oraz

makroracjonalnosci tzw. centralnego planisty.

Powszechne stosowanie takich strategii w PRL wiazalo sie tez ze specyficznymi formami organizacji

skutecznego dzialania w relacjach z wladzami. Na poziomie jednostkowym byly to czesto grupy

nieformalne ("kliki" lub "sitwy" wedlug ówczesnej terminologii), dzialajace w szarej czy czarnej strefie

obrotu gospodarczego. Ich odpowiednikiem na poziomie zbiorowej artykulacji interesów staly sie

masowe protesty, bunty a od lat osiemdziesiatych takze roszczeniowy syndykalizm, który okazywal

sie najskuteczniejszym sposobem wymuszania na wladzach odpowiednich decyzji (strajki,

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

12 z 16

2006-01-02 11:17

demonstracje, zajmowanie budynków uzytecznosci publicznej itd.). Tego rodzaju metody dzialania

zostaly w znacznym stopniu przeniesione w rzeczywistosc spoleczno-polityczna lat

dziewiecdziesiatych i wraz z nowymi formami kultury politycznej staly sie trwalym elementem

zachowan spolecznych Polaków w okresie transformacji ustrojowej. Wskutek takich doswiadczen w

spoleczenstwie polskim ugruntowaly sie negatywne skojarzenia zwiazane z grupami nacisku,

konfliktami interesów i dzialalnoscia lobbystyczna. Utozsamiane one czesto byly (i sa) w swiadomosci

spolecznej z naduzywaniem wladzy dla celów prywatnych, z korupcja oraz napieciami spolecznymi. Z

kolei w srodowiskach opozycyjnych i antykomunistycznych podobne skojarzenia laczyly sie w latach

osiemdziesiatych czesto z poszukiwaniami nowych form ladu kooperacyjnego i podejrzliwoscia wobec

konkurencji oraz rywalizacji charakterystycznej dla spoleczenstw liberalnych, rynkowych i

demokratycznych (Kowalski 1990). Wspólnym mianownikiem tych rozmaitych podejsc stalo sie

traktowanie grup nacisku jako czegos politycznie i moralnie ambiwalentnego lub nagannego, co

popada zwykle w sprzecznosc z zasadami "wspólnego dobra". Zdystansowany stosunek znaczacej

czesci Polaków do grup nacisku i dzialalnosci lobbystycznej po 1989 r. dodatkowo zostal wzmocniony

przez nasilenie konfliktów grupowych, które wystepuja w zwiazku z wieloma nowymi problemami

transformacji ustrojowej. W krajach wysoko rozwinietych grupy nacisku - chociaz czesto krytykowane

- uwazane sa za element spoleczenstwa obywatelskiego i partycypacji politycznej obywateli. W

takim ujeciu sa one traktowane jako integralny skladnik spoleczenstw pluralistycznych, gospodarki

rynkowej i konkurencji a lobby jest czyms w rodzaju posrednika miedzy obywatelem a wladza. W

Polsce jest inaczej. Mechanizmy reprezentacji interesów i metody uprawiania lobbingu rozwijaja sie w

srodowisku spolecznym wyrózniajacym sie specyficznymi charakterystykami strukturalnymi,

organizacyjnymi i etycznymi. Grupy nacisku sa raczej amorficzne i slabo uksztaltowane. Widoczna

jest zreszta wsród nich pewna nierównowaga lub asymetria. Lobbies, które uksztaltowaly sie wokól

interesów zakorzenionych w strukturach i motywacjach poprzedniego ustroju (niektóre zwiazki

zawodowe, dawne branze przemyslowe, monopole itd.) nie napotykaja dostatecznie silnej

przeciwwagi ze strony "nowych" grup nacisku: organizacji biznesu, ruchów konsumenckich czy

ekologicznych. Taka asymetria sily i sprawnosci grup nacisku odtwarza niektóre formy zachowan i

artykulacji interesów uksztaltowane wczesniej, w innych warunkach spoleczno-ekonomicznych i

politycznych. W rezultacie sukcesy czesci grup interesu nierzadko zwiekszaja spoleczne koszty

transformacji, poniewaz ograniczaja mozliwosci bardziej racjonalnej alokacji zasobów. Prowadza do

korzysci, które sa udzialem najlepiej zorganizowanych grup nacisku umiejacych - jak lobby kopaln

wegla kamiennego - przerzucac koszty swojego funkcjonowania na innych obywateli poprzez

transfery srodków budzetowych. Równoczesnie logika powiazan jakie ksztaltuja sie wewnatrz

struktur wladzy wskazuje na niebezpieczenstwo uksztaltowania sie w Polsce systemu klientelizmu

podobnego do Wloch po II wojnie swiatowej lub niektórych krajów Ameryki Lacinskiej. Polega ono na

tworzeniu formalnych i nieformalnych mechanizmów zaleznosci pomiedzy decydentami politycznymi i

niektórymi grupami nacisku., które udzielaja wladzy poparcia politycznego w zamian za preferencyjna

redystrybucje zasobów. Symptomami tworzenia sie takiego systemu w Polsce sa m.in. zasady

przeprowadzania zmian kadrowych w przedsiebiorstwach sektora publicznego, upolitycznienie

administracji panstwowej i samorzadowej (np. kas chorych), a takze gospodarcza dzialalnosc grup

interesu powiazanych z osrodkami wladzy politycznej m.in. w zakresie pozyskiwania srodków

budzetowych czy programów pomocowych z UE. Wyniki omawianych badan, podobnie jak

udostepniane przez media informacje swiadcza o tym, ze taki sposób dzialania w sferze publicznej

stanowi wyróznik znaczacej czesci polityków niezaleznie od róznic dzielacych ich w innych kwestiach.

Wskaznikiem trafnosci tego pogladu jest slabosc woli politycznej wsród zmieniajacych sie koalicji

rzadowych, by dokonac niezbednych zmian przeciwdzialajacych wykorzystywaniu publicznych

stanowisk do prywatnych celów. Mozna zaryzykowac twierdzenie, ze takie podejscie stalo sie jednym

z elementów "transformacyjnej poprawnosci" nowych elit politycznych definiowanej jako ogólne

podobienstwo pogladów polityków nalezacych do róznych ugrupowan (Mach, Wesolowski 1998).

Niektórzy badacze mówia w tym zakresie nawet o "zjawisku ponadpartyjnej solidarnosci polityków

wymierzonej przeciwko opinii publicznej i spoleczenstwu obywatelskiemu" .

Znaczacy udzial w utrwalaniu sie mechanizmów tego rodzaju maja takze srodowiska gospodarcze.

Akceptacja zasady, ze "cel uswieca srodki" prowadzi u czesci polskich przedsiebiorców i menedzerów

do zachowan nieetycznych, nie liczacych sie w imie maksymalizacji zysku swoich firm z moralnoscia

czy regulami prawa. Powszechnie znane przyklady takich zachowan legitymizuja wiele praktyk nie

mieszczacych sie w standardach moral economy wspólczesnej etyki biznesu. Dzialanie na granicy

prawa, korzystanie z nielegalnych informacji czy falszowanie wydatków stanowi przy takim podejsciu

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

13 z 16

2006-01-02 11:17

dopuszczalny rodzaj dzialan biznesowych, poniewaz w praktyce nie przywiazuje sie wiekszego

znaczenia do sposobu zdobywania pieniedzy, a najbogatszych przedsiebiorców ocenia sie glównie w

kategoriach finansowych (Dietl, Gasparski 1997).

W konsekwencji wystepuje tendencja do patologizacji lobbingu. Jej subiektywnym odzwierciedleniem

sa powszechne w srodowiskach gospodarczych przeswiadczenia, ze zwiazki biznesu i polityki w

Polsce opieraja sie na nieetycznych zasadach, przepisy wrecz zmuszaja menedzerów do

przekraczania prawa a najskuteczniejsza metoda zalatwiania wszystkich spraw jest korupcja (Barlik

1999). Takie poglady znajduja wielu zwolenników takze poza srodowiskami biznesu o czym swiadcza

m.in. badania opinii spolecznej (tabela 2).

Tabela 2. Opinie spoleczne na temat naduzywania funkcji publicznych w Polsce przez wysokich

urzedników panstwowych*

Mówiac o wykorzystywaniu funkcji publicznych mozna miec na mysli rózne dzialania. Jak Pan (i)

sadzi, czy obecnie wsród wysokich urzedników panstwowych nastepujace dzialania sa czeste czy

rzadkie? Czeste Rzadkie Trudno powiedziec

Obsadzanie krewnych, kolegów, znajomych na stanowiskach w urzedach, spólkach, bankach itp. 78

9 13

Zalatwianie kontraktów, zamówien publicznych dla rodziny, kolegów, znajomych prowadzacych firmy

prywatne 72 13 15

Branie lapówek za zalatwienie sprawy 69 13 18

Wykorzystywanie publicznych pieniedzy na rzecz swojej partii 56 15 29

* Dane podano w procentach, próba ogólnopolska, N=1201

Zródlo: CBOS 1997

Na znaczace rozmiary tego zjawiska w Polsce wskazuja równiez wyniki miedzynarodowego Indeksu

Percepcji Korupcji sporzadzanego przez Transparency International (TI). W indeksie TI w 1999 r.

Polska zajela miejsce gorsze niz Wlochy . Biorac pod uwage opinie o tym kraju jako szczególnie

skorumpowanym (jak na standardy zachodnie), takie wyniki stanowia wyrazny sygnal, ze krytyczne

oceny Polski w tym wzgledzie sa podzielane takze przez obserwatorów zewnetrznych .

Patologizacji lobbingu w Polsce sprzyjaja przede wszystkim cechy otoczenia w którym jest on

uprawiany. Kluczowym czynnikiem w tym zakresie jest glównie brak, slabosc lub ograniczona

skutecznosc dzialania instytucji, których zadaniem jest sprostanie nowym problemom jakie pojawily

w Polsce w zwiazku z transformacja ustrojowa.

Wsród zagadnien tego rodzaju trzeba wskazac zwlaszcza: istnienie duzego sektora panstwowego w

gospodarce i podtrzymywanie monopoli (telekomunikacja, energetyka, gazownictwo itd.) ; niejasnosc

regulacji prawnych okreslajacych zasady na jakich kapital panstwowy moze angazowac sie w

przedsiewziecia z kapitalem prywatnym; niedoskonalosci procedury zamówien publicznych

umozliwiajace naruszanie dyscypliny budzetowej i naduzycia gospodarowania srodkami publicznymi ;

podporzadkowywanie administracji panstwowej i samorzadowej ingerencjom politycznym, zacieranie

granicy pomiedzy polityka i administracja, w tym opóznianie utworzenia profesjonalnej i

ponadpartyjnej sluzby cywilnej; zasady finansowania partii politycznych dajace mozliwosc

prowadzenia dzialalnosci gospodarczej (w tym posiadanie udzialów w spólkach) oraz finansowanie

partii i kampanii wyborczych przez podmioty gospodarcze; slabosc regulacji dotyczacych

infrastruktury etycznej zycia publicznego (jawnosci dzialan w sferze publicznej, kodeksów etycznych,

skutecznych mechanizmów rozliczen i kontroli); mala efektywnosc instytucji wymiaru sprawiedliwosci

i egzekucji prawa oraz wysokie koszta sadowe stanowiace istotna bariere w dochodzeniu prawa, a

takze niski poziom pensji urzedniczych wraz z wielokrotnym wzrostem zatrudnienia w administracji

panstwowej , co zwieksza podatnosc instytucji zarzadzajacych sfera publiczna na dzialanie

rozmaitych. Generalnie, jak twierdza niektórzy wysocy urzednicy panstwowi, w Polsce przestano

karac za marnotrawienie publicznych pieniedzy, naduzywa sie pojecia ryzyka gospodarczego w

wydawaniu srodków budzetowych, a statystyki dotyczace karalnosci za przestepstwa gospodarcze

odzwierciedlaja braki odpowiednich rozwiazan legislacyjnych (np. w zakresie ochrony obrotu

gospodarczego czy ustawy antykorupcyjnej ograniczajacej laczenie funkcji w organach wladzy

panstwowej z prowadzeniem dzialalnosci gospodarczej). Jako obszar szczególnie sprzyjajacy

naduzyciom, wrecz korupcjogenny, wskazywana jest prywatyzacja . Trudno oczekiwac by w takim

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

14 z 16

2006-01-02 11:17

kontekscie instytucjonalnym lobbing nie przybieral form patologicznych. Trzeba jednak pamietac, ze

problematyka lobbingu, zwlaszcza gospodarczego, nigdzie na swiecie nie zostala rozwiazana w

sposób uchylajacy rozmaite kontrowersje natury moralnej, prawnej czy politycznej. Rozwój firm

swiadczacych uslugi w zakresie profesjonalnego rzecznictwa interesów w USA i krajach UE, osiagnal

takie rozmiary, ze pojawil sie specjalny termin "przemysl lobbystyczny" (lobbying industry). Jednak

oferowanie mozliwosci wplywania na rzady lub decydentów w organizacjach miedzynarodowych i

pozyskiwanie cennych kontraktów w zamian za duze sumy pieniedzy wszedzie jest traktowane

podejrzliwie (Zorack 1990, Souza 1998). Takze w krajach rozwinietej gospodarki rynkowej i

ustabilizowanej demokracji, czego najnowszym przykladem jest debata o ocenie dzialan

legalizujacych w Wielkiej Brytanii wprowadzenie zywnosci zmodyfikowanej genetycznie (Swidlicki

1999).

Uwagi koncowe

Dla zarysowania alternatywnych nastepstw omawianych zjawisk i tendencji uzyteczny jest przyklad

Wloch. W uproszczeniu mozna stwierdzic, ze Wlochy Pólnocne charakteryzuja poziome wiezy

obywatelskie, gesta siec lokalnych stowarzyszen, aktywne zaangazowanie w sprawy lokalnej

spolecznosci, demokratyczne i egalitarne wzory w polityce, zaufanie i posluszenstwo wobec prawa.

Wlochy Poludniowe maja tradycje pionowej organizacji ladu spolecznego, autorytarnych wzorów

dzialania politycznego, powszechnej akceptacji lamania prawa, podejrzliwosci i korupcji. Te odmienne

konteksty spoleczne od dawna wplywaja modyfikujaco na dzialalnosc instytucji politycznych i

gospodarczych w obydwu czesciach Wloch i sa jedna z przyczyn niedorozwoju poludniowej czesci

tego panstwa.

Podobne zjawiska wystepuja takze w Polsce i innych panstwach Europy Srodkowo-Wschodniej.

Wiekszosc z nich ma slabe tradycje obywatelskie. Kilkudziesiecioletnie rzady komunistyczne

spowodowaly dodatkowe ich ograniczenie lub zniszczenie. Dlatego tez, zdaniem niektórych badaczy

"Palermo moze obrazowac przyszlosc Moskwy; sytuacja w Mezzogiorno - amoralny familizm,

klientelizm, bezprawie, nieskuteczne rzady i stagnacja gospodarcza - wydaje sie bardziej

prawdopodobna niz udana demokracja i rozwój gospodarczy" (Putnam 1995: 286). Polska ze

wzgledu na swoje tradycje kultury demokratycznej i obywatelskiej, znajduje sie w tym zakresie w

lepszym polozeniu niz np. Rosja i wiekszosc republik postsowieckich. Dla oddalenia "scenariusza

Mezzogiorno" kluczowe znaczenie ma jednak przede wszystkim przyjety w Polsce na poczatku lat

dziewiecdziesiatych kierunek przemian politycznych i gospodarczych, który okresla ramy

instytucjonalne rozwoju kraju takie jak ustrój liberalno-demokratyczny, uzyskanie czlonkostwa w

OECD i NATO oraz proces integracji z UE.

Jednakze równiez w naszym kraju widoczne jest scieranie sie odmiennych wzorów zachowan, w tym

takze standardów etycznych i metod dzialan w sferze publicznej. Wyniki badan nad lobbingiem i

metodami jego uprawiania nasuwaja wniosek, ze pod tym wzgledem sytuacja w Polsce blizsza jest

niestety standardom Poludnia niz Pólnocy Wloch . Sprzyjaja temu takie czynniki jak m.in. duze

rozproszenie grup interesu, slabosc organizacji pozarzadowych i infrastruktury organizacyjnej

spoleczenstwa obywatelskiego, wysoki poziom upolitycznienia grup nacisku, ich bliskie zwiazki z

partiami politycznymi, niewielki zakres politycznej partycypacji obywateli oraz duze zróznicowanie

kultury politycznej mieszkanców róznych regionów kraju. "Cywilizowanie" lobbingu czy szerzej,

systemu reprezentacji interesów w Polsce, wymaga zatem wzmocnienia innych wzorców oraz

regulacji zachowan w sferze publicznej. Teoretycznie stosunkowo latwo jest okreslic ogólny katalog

potrzeb w tym zakresie. Jesli rozwój lobbingu utrudnia przede wszystkim duza obecnosc w

gospodarce towarzysko-protekcyjnych grup wplywu, to zmniejszenie ich roli wymaga dokonczenia

(jak równiez pewnej korekty) reform zainicjowanych we wczesniejszej fazie transformacji ustrojowej,

w tym m.in. dalszego ograniczania sektora panstwowego w gospodarce, wiekszej przejrzystosci regul

wspóldzialania sektora publicznego i prywatnego, poprawy gospodarowania srodkami publicznymi,

autonomizacji administracji w relacjach ze sfera polityki (zwlaszcza powolania profesjonalnej,

ponadpartyjnej i dobrze wynagradzanej sluzby cywilnej), wzmocnienia skutecznosci dzialania

wymiaru sprawiedliwosci, a takze zmian w zakresie regulacji infrastruktury etycznej zycia

publicznego. Lacznie z tego rodzaju zmianami moga przynosic pozytywne efekty takze pewne

dzialania podejmowane (posrednio lub bezposrednio) w zwiazku z potrzeba regulacji lobbingu w

Polsce. Przez analogie z innymi panstwami mozna w tym zakresie rozwijac dalej regulacje zachowan

osób zaufania publicznego (ustawodawstwo antykorupcyjne, instytucja oswiadczenia o stanie

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

15 z 16

2006-01-02 11:17

majatkowym, rejestr korzysci itp.), wprowadzic specjalne ustawodawstwo dotyczace lobbingu

(dostep do informacji w organach wladzy publicznej, zasady kontaktowania sie lobbystów z

przedstawicielami wladz, rejestr lobbystów), a takze samoregulacje srodowiskowa (np. wprowadzenie

kodeksu etycznego).

Potrzebe regulacji w tej dziedzinie wskazuje wyraznie raport Banku Swiatowego na temat korupcji w

Polsce. Jak zauwazyli jego autorzy, w Polsce istnieje potrzeba rozróznienia pomiedzy

usankcjonowanym prawnie lobbingiem a korupcja. Obecnie rozróznienie takie nie istnieje ani w

praktyce, ani w systemie prawnym. Jako przyklad konsekwencji tego stanu rzeczy wskazano

promowanie lub blokowanie projektów ustaw przyjmowanych w Sejmie, gdzie nieskrepowany lobbing
przyjmuje formy patologiczne

? powszechna praktyka stalo sie swiadczenie "przyslug" w zamian za

dostarczenie srodków finansowych (m.in. niektóre firmy dzialajace na rynku mediów finansowaly

pewna liczbe poslów na Sejm i ich kampanie wyborcze, w zamian za uzyskanie mozliwosci wplywu

na prace wybranych komisji sejmowych); rosna tez koszty lapówek zwiazanych ze skutecznym

udzialem w pracach ustawodawczych: od 500 tys. USD w 1992 r. za blokowanie ustawy o kasynach

gry do ok. 3 mln. USD w "ostatnim okresie". Tego rodzaju lobbing wspierany jest dodatkowo w

prywatnym interesie przez ministrów, co stanowi jedna z przyczyn niepodejmowania przez Sejm i

inne organy panstwa skutecznych dzialan w reakcji na raporty NIK badz krytyke mediów

ujawniajacych mechanizmy "niegospodarnosci" w obrocie srodkami publicznymi (Korupcja w Polsce,

1999). Jak pokazuja przyklady wielu krajów, "cywilizowanie" systemu reprezentacji interesów i

lobbingu wplywa nie tylko na koszty transakcyjne w gospodarce, ale równiez znaczaco ksztaltuje

charakter relacji spolecznych, kulture obywatelska elit wladzy i spoleczenstwa oraz mechanizmy

ustroju panstwa.

Literatura

Barlik E., 1999 "Kryzys wartosci,

? Rzeczpospolita", 17 luty

Bak M., Kulawczuk P.(red.), 1998, Kultura polityczna polskiej demokracji, Instytut Badan nad

Demokracja i Przedsiebiorstwem Prywatnym, Przedstawicielstwo Fundacji im. Friedricha Naumana w

Polsce, Warszawa

Bielecki J., 1999, Szwecja blokuje negocjacje, "Rzeczpospolita", 14 maja

Drag Z., 1999, Elita biznesu: autonomiczny segment elity politycznej?, w: J. Wasilewski, Elita

polityczna 1998, ISP PAN, Warszawa

Crozier M., 1996, Kryzys inteligencji. Szkic o niezdolnosci elit do zmian, Poltext, Warszawa

Dietl J., Gasparski W. (red.), 1997, Etyka biznesu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

Finansowanie partii politycznych w Polsce: ocena dotychczasowych doswiadczen, wnioski na

przyszlosc, 1999, Instytut Sprawa Publicznych, Warszawa, grudzien

Frieske K. W., 1997, Institutional Pluralism or Personal Clout?, raport dla Fundacji Friedricha Eberta,

Warszawa

Grant W., 1993, Business and Politics in Britain, The Macmillan Press, London

Glinski P., 1996, Polscy Zieloni. Ruch spoleczny w okresie przemian, IFiS PAN, Warszawa

Glinski P., Palska H., 1997, Cztery wymiary spolecznej aktywnosci obywatelskiej, w: H. Domanski, A.

Rychard (red.), Elementy nowego ladu, IFiS PAN, Warszawa

Grzeszak A., 1999, Polowanie na dinozaury, "Polityka", 9 stycznia

Hausner J., 1995, Modele reprezentacji interesów w spoleczenstwach postsocjalistycznych w: J.

Hausner (red.), Studia nad systemem reprezentacji interesów, t. 3, AE w Krakowie i Fundacja "Polska

Praca", Kraków
Jakubowski M., Kaczorowski A., 1999, Lobbying a dostep do informacji

? zalozenia regulacji

prawnych, material przygotowany na konferencje zorganizowana w Sejmie: Jawnosc procesów
decyzyjnych w Polsce

? dialog, lobbying, informacja, Warszawa, 16 luty

Jasiecki K., 1997, Organizacje pracodawców i przedsiebiorców w Polsce w: J. Wasilewski (red.),

Zbiorowi aktorzy polskiej polityki, ISP PAN, Warszawa

Kaminski A, 1997, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolnosci panstwa i zagrozenie dla

rozwoju polityczno-gospodarczego Polski w: E. Poplawska (red.), Dobro wspólne. Wladza. Korupcja,

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

Korupcja w Polsce: Przeglad obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdzialania zjawisku, 1999,

Bank Swiatowy, Biuro w Warszawie

Kotler Ph., 1994, Marketing, Gebethner & Ska, Warszawa

Tresc

file:///C:/KATALOGI/StronyWWW/Indywidualne/kjasieck/tresc...

16 z 16

2006-01-02 11:17

Kozek W., 1999, Spoleczne organizacje biznesu w Polsce, Centrum Partnerstwa Spolecznego

"Dialog", Warszawa

Kowalski S., 1990, Krytyka solidarnosciowego rozumu, Wydawnictwo PEN, Warszawa

Krajewski J., 1998, Kameleon czyli realista, "Businessman Magazine", lipiec

Kudrycka B., 1998, Neutralnosc polityczna urzedników, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa

Mach B., Wesolowski W., 1998, Transformacyjna poprawnosc? Politycy w okresie przejscia, w: W.

Wesolowski, B. Post (red.); Polityka i Sejm. Formowanie sie elity politycznej, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa

Mastromarco D.R., Saffer A.P., Zielinski M, Biedrzycka U., Hryciuk K., 1995, Sztuka lobbyingu w

Polsce, USAID/GEMINI Small Business Project, Warszawa

Mlicki M., 1998, Lobbying w polskim Sejmie, w: W. Wesolowski, B. Post (red.); Polityka i Sejm.

Formowanie sie elity politycznej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa

Mojkowski J., Pokojska M., 1999, Kraj Rad (nadzorczych), "Polityka", 27 luty

Morawski W., 1995, Stosunki przemyslowe w postsocjalistycznej Polsce, w: J. Hausner (red.), Studia

nad systemem reprezentacji interesów, t. 3, AE w Krakowie i Fundacja "Polska Praca", Kraków

Moerel H., 1995, Zbiorowe stosunki pracy w procesie przemian, IFiS PAN, Warszawa

Nalewajko E., 1999, Wladza i interesy: Elity wobec grupowych nacisków, w: J. Wasilewski (red.),

Elita polityczna 1998, ISP PAN, Warszawa

Ners K.J., 1996, Moving Beyond the UE White Paper and Approximation of Law. The Case for a Polish

Accession, Fundacja im. Fredricha Eberta, Warszawa

OBOP, 1995, Opinie o wplywie polskich przedsiebiorców na rzad, Warszawa

Panków I., 1999, Zwiazki zawodowe a polityka, w: J. Wasilewski (red.), Elita polityczna 1998, ISP

PAN, Warszawa

Panków W., 1999, Funkcje zwiazków zawodowych w zakladach pracy, w: J. Gardawski, B. Gaciarz, A.

Mokrzyszewski, W. Panków (red.), Rozpad Bastionu? Zwiazki zawodowe w gospodarce

prywatyzowanej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

Putnam R., 1995, Demokracja w dzialaniu. Tradycje demokratyczne we wspólczesnych Wloszech,

Instytut Wydawniczy Znak, Kraków

Pytlakowski P., Sumlinski W., 1999, Matnia terespolska, "Polityka", 1 maja

Rabiej P., 1996, Rentownosc szeptana (raport o lobbingu w Polsce), "Gazeta Bankowa", 24 listopada

raport Czy w Polsce jest sprawiedliwosc?, 1998, "Rzeczpospolita", 13 luty

raport Pieniadze publiczne, 1997, "Rzeczpospolita", 12 marca

raport Prywatyzacja, 1999, "Rzeczpospolita", 26 maja

raport Urzedy, przepisy, decyzje, 1999, "Rzeczpospolita", 22 marca

Richardson J. (ed.), 1993, Pressure Groups, Oxford University Press

Rocznik BCC 1998, 1999, Warszawa

Siemienska R., 1996, Kobiety: nowe wyzwania, UW, Warszawa

Slonina J., 1998, Nieprawidlowosci w procesie prywatyzacji bezposredniej, w: M. Jarosz (red.),

Prywatyzacja bezposrednia, ISP PAN, Warszawa
Souza A., 1998, So You Want To Be a Lobbyist?, Politico

? s Publishing, London

Sprawozdanie o funkcjonowaniu systemu zamówien publicznych w 1998 r., 1999, Urzad Zamówien

Publicznych, Warszawa, kwiecien

Swidlicki A., 1999, Jakie wnioski z lobbygate?, "Decydent. Pismo lobbingowe", pazdziernik

Tarkowski J., 1994, Socjologia swiata polityki, t. 2, ISP PAN, Warszawa

Zaraska W., 1994, O grupach nacisku, "Slowo Ludu", 19 stycznia

Zaraska W., 1992, Jestem pierwszy, Polska Oficyna Wydawnicza "BGW", Warszawa

Zdort M.D., 1995, Lobbying po polsku, "Rzeczpospolita", 15 sierpnia

Zorack J. (ed.), 1990, The Lobbying Handbook, Professional Lobbying and Consulting Center,

Washington, DC

Wasilewski J., 1997, Zbiorowi aktorzy polskiej transformacji, ISP PAN, Warszawa

Wesolowski W., Mielczarek P., Zmiennosc i stabilizacja warstwy politycznej: cztery Sejmy okresu

transformacji, maszynopis powielany