Warszawa 2012

FINANSE JEDNOSTEK

SAMORZĄDU

TERYTORIALNEGO

Maria Jastrzębska

5

Spis treści

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów ............................................................................................................................. 9

Wstęp ............................................................................................................................................ 11

Rozdział 1

Istota jednostek samorządu terytorialnego .......................................................................... 13

1.1. Pozycjaustrojowaispecyfikasamorząduterytorialnego .......................................... 13

1.2. Modelsamorząduterytorialnego ................................................................................... 18

1.3. Funkcjeizadaniajednosteksamorząduterytorialnego ............................................. 25

1.4. Istotaizakressamodzielnościjednosteksamorząduterytorialnego ....................... 28

Rozdział 2

Finanse, gospodarka finansowa, system finansowy i samodzielność finansowa

jednostek samorządu terytorialnego ...................................................................................... 36

2.1. Pojęcieizakresfinansówsamorząduterytorialnego .................................................. 36

2.2. Finansenaszczeblusamorząduterytorialnegoiszczeblucentralnym ................... 39

2.3. Pojęcieizakresgospodarkifinansowejisystemufinansowegojednostek

samorząduterytorialnego ................................................................................................ 45

2.4. Samodzielnośćfinansowajednosteksamorząduterytorialnego .............................. 54

Rozdział 3

Budżet i gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego .......................... 61

3.1. Pojęcie,cechyifunkcjebudżetujednostkisamorząduterytorialnego .................... 61

3.2. Typybudżetujednostkisamorząduterytorialnego .................................................... 65

3.3. Pojęcieizakresgospodarkibudżetowejisystemubudżetowegojednostek

samorząduterytorialnego ................................................................................................ 70

3.4. Formyorganizacyjnesamorządowejgospodarkibudżetowejipozabudżetowej ....76

Rozdział 4

Procedura budżetowa w jednostkach samorządu terytorialnego .................................... 81

4.1. Planowaniebudżetujednostkisamorząduterytorialnegoiwieloletnia

prognozafinansowa ......................................................................................................... 82

4.2. Uchwalaniebudżetujednostkisamorząduterytorialnego ........................................ 88

 

6

Spis treści

4.3. Wykonywaniebudżetujednostkisamorząduterytorialnego ................................... 92

4.4. Kontrolawykonaniabudżetujednostkisamorząduterytorialnego ....................... 100

Rozdział 5

Dochody jednostek samorządu terytorialnego .................................................................. 106

5.1. Modelesystemudochodówjednosteksamorząduterytorialnego......................... 106

5.2. Dochodywłasne .............................................................................................................. 110

5.3. Dochodytransferowe ..................................................................................................... 116

5.4. Dochodyjednosteksamorząduterytorialnegowlatach2004–2010 ....................... 122

Rozdział 6

Wydatki jednostek samorządu terytorialnego ................................................................... 131

6.1. Istotawydatkówjednosteksamorząduterytorialnegoorazprzyczyny

iskutkiichwzrostu ......................................................................................................... 131

6.2. Rodzajewydatkówjednosteksamorząduterytorialnego ........................................ 135

6.3. Zasadydokonywaniawydatkówiracjonalizacjawydatkówjednostek

samorząduterytorialnego .............................................................................................. 140

6.4. Wydatkijednosteksamorząduterytorialnegowlatach2004–2010 ........................ 145

Rozdział 7

Bezzwrotne środki zagraniczne w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego ... 152

7.1. Uwarunkowaniazewnętrzneabsorpcjibezzwrotnychśrodków

zagranicznychprzezjednostkisamorząduterytorialnego ...................................... 153

7.2. Uwarunkowaniawewnętrzneabsorpcjibezzwrotnychśrodków

zagranicznychprzezjednostkisamorząduterytorialnego ...................................... 162

7.3. Ocenaabsorpcjibezzwrotnychśrodkówzagranicznychprzezjednostki

samorząduterytorialnego .............................................................................................. 170

7.4. Udziałbezzwrotnychśrodkówzagranicznychwbudżetachjednostek

samorząduterytorialnegowlatach2004–2010 ........................................................... 174

Rozdział 8

Deficyt budżetowy i dług jednostek samorządu terytorialnego .................................... 186

8.1. Wynikbudżetujednostkisamorząduterytorialnego ............................................... 186

8.2. Metodyrównoważeniabudżetujednostkisamorząduterytorialnego ................. 189

8.3. Istota,przyczynyiskutkidługujednostkisamorząduterytorialnego .................. 194

8.4. Wynikidługjednosteksamorząduterytorialnegowlatach2004–2010 ................ 203

Rozdział 9

Instrumenty zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego ................. 213

9.1. Kredytyipożyczki .......................................................................................................... 213

9.2. Obligacjeogólne .............................................................................................................. 222

9.3. Obligacjeprzychodowe,obligacjesekurytyzacyjne,bonykomunalne ................. 229

9.4. Alternatywneformyfinansowaniajednosteksamorząduterytorialnego

–faktoring,forfaiting,leasing,partnerstwopubliczno-prywatne.......................... 237

7

Spis treści

Rozdział 10

Zarządzanie finansami, polityka finansowa i strategia finansowa jednostek

samorządu terytorialnego ....................................................................................................... 240

10.1. Istotaizakreszarządzaniafinansamijednosteksamorząduterytorialnego ........ 240

10.2. Istotaizakrespolitykifinansowejjednosteksamorząduterytorialnego .............. 247

10.3. Istotaizakresstrategiifinansowejjednosteksamorząduterytorialnego .............. 255

10.4. Zarządzanieryzykiemwświetlekontrolizarządczejiaudytu

wewnętrznegowdziałalnościjednosteksamorząduterytorialnego ..................... 258

Bibliografia ................................................................................................................................ 267

Spis aktów prawnych .............................................................................................................. 277

Spis tabel .................................................................................................................................... 281

9

Wykaz skrótów

 

WYKAZ SKRÓTÓW

Akty prawne

k.c.

–ustawazdnia23kwietnia1964r.–Kodekscywilny(Dz.U.Nr16,

poz.93zpóźn.zm.)

KonstytucjaRP

–KonstytucjaRzeczypospolitejPolskiejzdnia2kwietnia1997r.

(Dz.U.Nr78,poz.483zpóźn.zm.)

k.p.a.

–ustawazdnia14czerwca1960r.–Kodekspostępowaniaadmini-

stracyjnego(tekstjedn.:Dz.U.z2000r.Nr98,poz.1071zpóźn.zm.)

pr.bank.

–ustawazdnia29sierpnia1997r.–Prawobankowe(tekstjedn.:

Dz.U.z2002r.Nr72,poz.665zpóźn.zm.)

p.z.p.

–ustawazdnia29stycznia2004r.–Prawozamówieńpublicznych

(tekstjedn.:Dz.U.z2010r.Nr113,poz.759zpóźn.zm.)

u.d.j.s.t.

–ustawazdnia13listopada2003r.odochodachjednosteksamo-

rząduterytorialnego(tekstjedn.:Dz.U.z2010r.Nr80,poz.526

zpóźn.zm.)

u.f.p.

–ustawazdnia27sierpnia2009r.ofinansachpublicznych(Dz.U.

Nr157,poz.1240zpóźn.zm.)

u.g.k.

–ustawazdnia20grudnia1996r.ogospodarcekomunalnej

(tekstjedn.:Dz.U.z2011r.Nr45,poz.236)

u.o.

–ustawazdnia29czerwca1995r.oobligacjach(tekstjedn.:Dz.U.

z2001r.Nr120,poz.1300zpóźn.zm.)

u.o.n.d.

–ustawazdnia17grudnia2004r.oodpowiedzialnościzanaru-

szeniedyscyplinyfinansówpublicznych(Dz.U.z2005r.Nr14,

poz.114zpóźn.zm.)

u.p.p.p.

–ustawazdnia19grudnia2008r.opartnerstwiepubliczno-pry-

watnym(Dz.U.z2009r.Nr19,poz.100zpóźn.zm.)

u.p.s.

–ustawazdnia21listopada2008r.opracownikachsamorządo-

wych(Dz.U.Nr223,poz.1458zpóźn.zm.)

u.s.g.

–ustawazdnia8marca1990r.osamorządziegminnym(tekstjedn.:

Dz.U.z2001r.Nr142,poz.1591zpóźn.zm.)

u.s.p.

–ustawazdnia5czerwca1998r.osamorządziepowiatowym

(tekstjedn.:Dz.U.z2001r.Nr142,poz.1592zpóźn.zm.)

ustawaoRIO

–ustawazdnia7października1992r.oregionalnychizbach

obrachunkowych(tekstjedn.:Dz.U.z2001r.Nr55,poz.577

zpóźn.zm.)

10

Wykaz skrótów

u.s.w.

–ustawazdnia5czerwca1998r.osamorządziewojewództwa

(tekstjedn.:Dz.U.z2001r.Nr142,poz.1590zpóźn.zm.)

u.w.a.r.

–ustawazdnia23stycznia2009r.owojewodzieiadministracji

rządowejwwojewództwie(Dz.U.Nr31,poz.206zpóźn.zm.)

Czasopisma

BiK

–BankiKredyt

EDS

–EuropejskiDoradcaSamorządowy

FE

–FunduszeEuropejskie

FK

–FinanseKomunalne

FP

–FinansePubliczne

GN

–GospodarkaNarodowa

GSiA

–GazetaSamorząduiAdministracji

KP

–KontrolaPaństwowa

MUE

–MonitorUniiEuropejskiej

PUG

–PrzeglądUstawodawstwaGospodarczego

Sam.Teryt.

–SamorządTerytorialny

SiFP

–SkarbnikiFinansePubliczne

ZNAEP

–ZeszytyNaukoweAkademiiEkonomicznejwPoznaniu

ZNPPOiZ

–ZeszytyNaukowePolitechnikiPoznańskiej,OrganizacjaiZa-

rządzanie

Inne

BGK

–BankGospodarstwaKrajowego

BOŚ

–BankOchronyŚrodowiska

JST

–jednostkisamorząduterytorialnego

MNPP

–miastanaprawachpowiatu

NIK

–NajwyższaIzbaKontroli

OECD

–OrganizacjaWspółpracyGospodarczejiRozwoju

PKB

–produktkrajowybrutto

PPP

–partnerstwopubliczno-prywatne

RIO

–regionalnaizbaobrachunkowa

11

Wstęp

 

WSTĘP

Finansejednosteksamorząduterytorialnego,tj.gmin,powiatówiwojewództwsą

integralnączęściąfinansówpublicznychiwiążąsięzorganizacjąistrukturąpodziału

terytorialnegopaństwa,zzasadamipodziałuzadańpublicznychpomiędzyposzczególne

szczeblewładzyiadministracjipublicznej,zewspieraniemrozwojulokalnegoiregional-

negoorazzzakresemdecentralizacjifinansówpublicznych.Stopieńdecentralizacjifinan-

sówpublicznychwymagaanalizydecentralizacjidochodówiwydatkówpublicznych.

Decentralizacjadochodówpublicznychwskazujenaudziałsamorząduterytorialnego

wstrukturzezgromadzonychdochodówpublicznychogółem(lubrządowych–szczebla

centralnego),natomiastdecentralizacjawydatkówpublicznychwskazujejakączęśćzadań

publicznychrealizujesamorządterytorialny;jejmiarąjestudziałwydatkówsamorządu

terytorialnegowwydatkachpublicznychogółem(lubrządowych–szczeblacentralnego).

GospodarowaniepublicznymizasobamipieniężnymiprzezJSTzewzględunasta-

lerosnącepotrzebyspołeczneorazograniczonośćposiadanychzasobów,powinnobyć

racjonalne.Koniecznajestwięcracjonalizacjadziałaniawładzsamorządowychwcelu

pozyskaniaśrodkówzeźródełbudżetowych(np.aktywnalokalnapolitykapodatkowa,

kształtowaniekonstrukcjiopłatlokalnych,efektywnegospodarowaniemajątkiemJST)

orazzezwrotnychźródełfinansowania(np.przeprowadzanieanalizopłacalnościza-

ciągnięciakredytówbankowychlubwyemitowaniaobligacjikomunalnychwcelupo-

zyskaniaśrodkównarealizacjęinwestycjisamorządowych).Niezbędnesąteżdziałania

wkierunkuracjonalizacjiwydatkówJST,gdyżwoceniegospodarowaniazasobamipie-

niężnyminietylkoistotnejestczyzaplanowanezadaniezostałowykonane,alejakiepo-

niesionokosztynajegorealizacjęijakieotrzymanoefekty.

Celempublikacjijestprzedstawieniezłożonejproblematykifinansówjednostek

samorząduterytorialnegowujęciuteoretycznymiempirycznym.Opracowaniezostało

wzbogaconeanaliządanychdotyczącychfinansówJSTwPolscewlatach2004–2010na

tlepaństwczłonkowskichUniiEuropejskiej,awtymichdochodów,wydatków,wyni-

kubudżetuidługu.

Podręcznikpodzielononadziesięćrozdziałów,któredotycząnastępującychaspek-

tówproblematykifinansówJST:istotyizadańJST,gospodarkifinansowejJST,gospodar-

kibudżetowejibudżetuJST(dochodów,wydatków,wynikubudżetu)idługuJST,atak-

żezarządzania,polityki,strategii,kontroliiaudytuwsferzedziałalnościfinansowejJST.

Rozdział1poświęconyzostałomówieniuistotyicechsamorząduterytorialnego

orazjegoustrojuzuwzględnieniemzmianjakiezaszływtymzakresieod1990r.Zwró-

conorównieżuwagęnaistotęposzczególnychJST,tj.gmin,powiatówiwojewództw

12

Wstęp

wtrójszczeblowymmodelusamorząduterytorialnegozomówieniemzakresukompe-

tencjiichorganówwładzy.Ponadtopoddanoanaliziefunkcjesamorząduterytorialnego

waspekciezakresusamodzielnościJST.

Wrozdziale2przedstawionoznaczeniepodstawowychterminów,takichjakfinanse

JST,samorządowagospodarkafinansowa,systemfinansowyJSTisamodzielnośćfinan-

sowaJST.PoddanoanaliziezakresfinansówsamorząduterytorialnegowkrajachUnii

EuropejskiejorazzbadanostopieńsamodzielnościfinansowejJST.Zwróconotakżeuwa-

gęnazwiązkifinansówsamorząduterytorialnegozfinansaminaszczeblucentralnym.

Rozdział3poświęconoproblematycebudżetuJST,określonojegopojęcie,cechy

ifunkcje,atakżescharakteryzowanopodstawowetypybudżetusamorządowego,tj.bu-

dżettradycyjny,zadaniowy,celówiefektów.Następnieskupionosięnaproblematyce

samorządowejgospodarkibudżetowej,stanowiącejrdzeńsamorządowejgospodarkifi-

nansowej,oraznaproblematycesystemubudżetowegonaszczeblusamorząduteryto-

rialnego,będącegointegralnączęściąsystemufinansówpublicznych.Wzwiązkuztym

omówionozasadysamorządowejgospodarkibudżetowejorazformyorganizacyjno-

-prawnejejprowadzenia.

Wrozdziale4scharakteryzowanoposzczególneetapyprocedurybudżetowej

(tzw.cyklubudżetowego)naszczebluJST,tj.procesplanowania,uchwalania,wykony-

waniaikontroliwykonaniabudżetuJST.

Rozdziały5–7zostałypoświęconeposzczególnymelementomstrukturybudżetu

JST,tj.dochodomiwydatkombudżetuJSTorazbezzwrotnymśrodkomzagranicznym

oddanymdodyspozycjiJST.Następniewrozdziale8omówionoproblematykęwyniku

budżetuJSTorazdługuJSTzuwzględnieniemprzyczyniskutkówwystępowaniadefi-

cytubudżetuJSTidługuJSTwkontekściesytuacjifinansowejisamodzielnościfinan-

sowej JST.

Zkoleiwrozdziale9scharakteryzowanoinstrumentyzaciąganiadługuwykorzy-

stywaneprzezJSTzokreśleniemkryteriówichwyboruprzezwładzesamorządowe.

Rozważaniawzakresiefinansówjednosteksamorząduterytorialnegozamykaproble-

matykazawartawrozdziale10,tj.zarządzaniafinansami,politykifinansowej,strategii

finansowej,kontrolizarządczejiaudytuwewnętrznegojakoprocesówsłużącychracjo-

nalizacjifinansówJST.

Książkajestkierowanadostudentówipracownikównaukowo-dydaktycznych

uczelniwyższychwydziałówekonomicznych,prawaiadministracji,jakidoszerokiego

gronapraktykówsamorządowychiinnychosóbzainteresowanychproblematykąfinan-

sówjednosteksamorząduterytorialnego.

13

1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego

 

Rozdział 1

Istota jednostek samorządu terytorialnego

1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego

Ustrójsamorząduterytorialnegozależyoduwarunkowańspołecznychigospo-

darczychwdanymkraju.Wrazzrozbudowąfunkcjiekonomicznychisocjalnychpań-

stwawzrastałarolasamorząduterytorialnegowrealizowaniutychfunkcjiisamorząd

terytorialnystałsiępodmiotemwładzypowołanymdowykonywaniafunkcjipaństwa

1

.

Podziałzadańpaństwamiędzywładzecentralneisamorządowezwiązanyjest

zprocesemdecentralizacjiidemokratyzacjiorazzekonomicznąkoniecznościąwykony-

waniazadańpublicznychprzezszczebelwładzy,któryrobitonajefektywniejzpunktu

widzeniaponiesionychkosztóworazpoziomuzaspokojeniapotrzebspołecznychoby-

wateli.Opodzialezadańiurządzeńpaństwowychmiędzyróżneszczeblewładzyiad-

ministracjipublicznejdecydują:

–ekonomicznegranicedecentralizacji(wyznaczoneprzezzasadygospodarkiigo-

spodarności);

–możliwośćustalenialokalnego/regionalnegorynkuzbytu(zasięguzaspokajania

potrzebspołecznych);

–oparciedziałalnościnalokalnychzasobachczynnikówwytwórczych

2

.

Reaktywowaniesamorząduterytorialnegow1990r.,będąceefektemprocesude-

centralizacji,byłowPolscejednymzniezbędnychwarunkówrealizacjitransformacji

gospodarkiwkierunkujejurynkowienia.Decentralizacjawiążesięzprzeniesieniem

częściuprawnieńwładzycentralnejnaorganyniższychszczebli.Istotadecentralizacjipo-

legawięcnawyposażaniuorganówszczeblaniższegowokreślonąsferęsamodzielności,

przyrównoczesnymograniczaniudopuszczalnościingerowaniaprzezorganyszczebla

wyższegowdziedzinędziałalnościuprzednioprzekazanej

3

.Wpolskichrozwiązaniach

systemowychdecentralizacjaoznaczawykonywaniezadańpublicznychprzezadmini-

stracjęsamorządowąwimieniuwłasnyminawłasnąodpowiedzialność(czasemrównież

zokreślonymskutkiemdlaadministracjirządowej,dotyczyzadańzleconychJSTprzez

administracjęrządową)

4

.Decentralizacjaadministracjipublicznejstałasięwięcjednym

zistotnychelementówbudowymechanizmuwolnorynkowego(rozwójsamorządności

1

Por.E.Denek,J.Sobiech,J.Wolniak,Finanse publiczne,Warszawa2001,s.155–157.

2

Por.H.Sochacka-Krysiak,Równoważenie budżetów terenowych,Warszawa1989,s.7.

3

Por.Z.Pirożyński,H.Sochacka-Krysiak,Budżet państwa,Warszawa1970,s.48,55.

4

Por.A.Wągrodzka,Federalizm fiskalny, decentralizacja i mechanizm subwencjonowania,Sam.Teryt.2011,nr1–2,s.32.

14

Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego

mobilizujeaktywnośćspołecznąnapoziomielokalnym/regionalnymorazwłączaludzi

wprocesdemokratycznywsposóbtrwały.

Możnawymienićkilkasfer decentralizacji w państwie,tj.decentralizację:

a)władzypublicznej(władzecentralneisamorządowe),

b)administracjipublicznej(administracjarządowaisamorządowa),

c)zadańpublicznych(zadaniaozasięguogólnokrajowym,regionalnym,lokalnym),

d)podmiotówpublicznychiichkompetencjidowykonywaniazadańpublicznych

(podmiotypodsektorarządowegoipodsektorasamorządowegosystemufinansów

publicznych

5

),

e)majątkupublicznego(majątekSkarbuPaństwa,majątekjednosteksamorządutery-

torialnego–mieniegminy,powiatu,województwasamorządowego),

f)finansówpublicznychnaszczeblucentralnymisamorząduterytorialnego–decen-

tralizacja:

– systemubudżetowego(budżetpaństwaibudżetysamorządowe,formypań-

stwowejisamorządowejgospodarkibudżetowejipozabudżetowej,uprawnie-

niadokształtowaniaprocesówprocedurybudżetowej);

– dochodówpublicznychiwładztwadochodowego,systemupodatkowego

iwładztwapodatkowego;

– wydatkówpublicznychiwładztwawydatkowego;

– kompetencjiwzakresieokreślaniapoziomudeficytubudżetowegoiwyboru

instrumentówzwrotnegofinansowaniaorazograniczeniapoziomuzaciągania

długuikosztówobsługidługu.

Zdecentralizowanysystemadministracjipublicznejoferujewiększywybórwzakre-

sieilościijakościdóbrpublicznych(zróżnicowaniepodażyzgodniezpreferencjamilokal-

nymi/regionalnymi).Decyzjedotyczącewydatkówpublicznychmogąbyćdokonywane

bardziejracjonalnieprzezwładzesamorządoweniżprzezwładzecentralne.Zjednejstro-

nyzmniejszeniedystansumiędzywładząawyborcamipowinnoprowadzićdolepszego

rozpoznaniaprzezwładzesamorządowepotrzebspołecznościsamorządowychiszybsze-

goreagowanianaichoczekiwania,umożliwiającjednocześniewyborcomkontrolęiocenę

postępówwładzsamorządowychwrealizowaniuprogramówwyborczych.Tozkoleipo-

winnoprzyczyniaćsiędowiększejodpowiedzialnościwładzsamorządowychiwzrostu

efektywnościpodejmowanychprzezniedziałań.Decentralizacjawładzystymulujeteż

konkurencjęmiędzyposzczególnymiJST,cowpływanapodniesieniepoziomuefektyw-

nościichdziałania.Jednakdecentralizacjamożeteżprowadzićdotrudnościzwiązanych

zkoordynacjąrealizacjiposzczególnychcelówstrategicznychpaństwaorazdorozpro-

szeniaodpowiedzialnościpomiędzyróżneszczeblewładzypublicznej

6

.Ponadtodecen-

tralizacjapozwalanaopracowaniepolityklokalnych/regionalnychwzakresienp.walki

zbezrobociem,oświaty,gospodarkikomunalnej,kultury,sportu,turystykioraznara-

cjonalneokreśleniefunkcjiadministracjipublicznejorazsprzyjastabilnościpolitycznej

7

.

Sednoprocesudecentralizacjiniezawierasięjedyniewwyposażeniusamorządu

terytorialnegowokreślonezasobyiatrybutywładzy,alerównieżwsposobiedziałania

władzycentralnej.Władzecentralnepoprzezregulacjeprawneorazkształtowaniewa-

5

Wart.9u.f.p.określonezostałypodmiotysektorafinansówpublicznych.

6

Por.B.Karbownik,G.Kula,Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego,Warszawa2009,s.8.

7

Zob.H.Izdebski,Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności,Warszawa2001,s.16–20.

15

1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego

runkówekonomicznychipolitycznychwkrajukreująmodelsamorząduterytorialnego,

atymsamymstosunkiwzajemnerząd-samorządterytorialnywpaństwieprawakształ-

towanesąprzedewszystkimprzezprawokonstytucyjneiustawy.Wcelustworzenia

stabilnychwarunkówdziałaniasamorząduterytorialnegowKonstytucjiRP

8

zawartesą

uregulowaniadotycząceustrojusamorząduterytorialnegoipodstawprowadzeniasa-

morządowejgospodarkifinansowej.Ustawazasadniczazawieraokreśleniezasadikry-

teriówrozdziałukompetencjimiędzyadministracjęrządowąisamorządowąorazustro-

juwewnętrznegosamorząduterytorialnego,atakżezakresunadzorunadsamorządem

terytorialnym.KonstytucjaRPregulujerównieżzagadnieniaźródełdochodówJST,lo-

kalnegowładztwapodatkowegoigwarancjidlapoziomudochodówotrzymywanych

przezJSTzbudżetupaństwa

9

.

Zgodniezzasadą pomocniczości (subsydiarności)

10

zawartąwewstępiedoKonsty-

tucjiRPadministracjasamorządowaniemauprawnieńwładzyustawodawczej.Uchwały

podejmowaneprzezorganygmin,powiatówiwojewództwsamorządowychmusząbyć

zgodnezKonstytucjąRPiustawami,aponadtonadzgodnościąprawastanowionego

przezorganysamorządoweczuwająrównieżorganynadzoru.

Istotęsamorząduterytorialnegookreślajegopodmiotiprzedmiotorazsposóbwy-

konywaniaprzezeńzadańpublicznych.Podmiotem samorządu terytorialnego jest spo-

łecznośćzamieszkałanaokreślonymobszarze,zorganizowanawterytorialnyzwiązek

samorządowy(wspólnotasamorządowa)powołanyprzezpaństwowcelurealizacjijego

zadań(zgodniezzasadądecentralizacji),aprzedmiotem samorządu terytorialnego jest

wykonywaniezadańpublicznychprzezsamorządterytorialnyjakozdecentralizowaną

formęadministracjipublicznej

11

.

Samorząd terytorialny jest zdecentralizowanym związkiem publicznoprawnym

powołanym do wykonywania określonych zadań administracji publicznej. Powyższe

podejście do pojęcia samorządu terytorialnego wynika z jego istoty prawnej. Z punktu

widzenia materialnego nie ma w zasadzie różnicy między administracją rządową a samo-

rządową, gdyż są one częściami składowymi administracji funkcjonującej na terytorium

całego państwa (administracji państwowej, publicznej). Różnice między administracją

rządową a samorządową mają charakter formalny (organizacyjny). Funkcje i zadania

samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między

władzę centralną a samorząd terytorialny

12

. A zatem, dobra publiczne mające charakter

krajowy (np. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiar spra-

wiedliwości, nauka) dostarczane są przez władze centralne, natomiast w dobra publicz-

ne o charakterze lokalnym i regionalnym (korzyści z tych dóbr mają ograniczony zasięg

8

KonstytucjaRzeczypospolitejPolskiejzdnia2kwietnia1997r.(Dz.U.Nr78,poz.483zpóźn.zm.).

9

Zob.E.J.Nowacka,Samorząd terytorialny w administracji publicznej,Warszawa1997,s.21–24.

10

Zasadapomocniczościtojednazzasadorganizacjiwspółczesnychpaństw,którapoleganatakimpodzia-

lezadańpomiędzyróżnepodmioty,abypaństwojakocałośćwykonywałotylkotezadania,któreniemogąbyćre-

alizowaneprzezsamychobywateli,ichwspólnotyczyteżrozmaiteorganizacje.Azatem,władzapowinnamieć

znaczeniepomocnicze,wspierającewstosunkudodziałańjednostek,którejąustanowiły–„tylewładzy,naileto

konieczne,tylewolności,nailetomożliweoraztylepaństwa,nailetokonieczne,tylespołeczeństwa,nailetomoż-

liwe”;por.Z.Ofiarski,M.Mokrzyc,B.Rutkowski,Reforma samorządu terytorialnego,t.1, Zagadnienia administracyjno-

prawne, Szczecin–ZielonaGóra1998,s.17.

11

Por.K.Byjoch,J.Sulimierski,J.P.Tarno,Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa,Warszawa2000,

s.15–16.

12

Por.M.Kotulski,Pojęcie i istota samorządu terytorialnego,Sam.Teryt.2000,nr1–2,s.85–86.