Marek Bankowicz Prezydentury

Książka dofi nansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Instytutu Nauk
Politycznych i Stosunków Międzynarodowych

RECENZENT
Prof. dr hab. Marek Chmaj

PROJEKT OKŁADKI

Marcin Bruchnalski

Wydanie I, Kraków 2013
All rights reserved

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i roz-
powszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie
informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978-83-233-3474-3

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego
Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków
tel. 12-631-18-81, tel./fax 12-631-18-83
Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98
tel. kom. 506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl
Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325

SPIS TREŚCI

Spis treści

Wstęp .........................................................................................................

1. Modele prezydentur a forma rządu .................................................

2. Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych ........................

3. Francja: prezydentura aktywistyczna ..............................................

4. Prezydentura notarialna w Niemczech ...........................................

5. Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca ..........................

6. Nieprezydencka prezydentura w Szwajcarii ...................................

113

7. Absolutystyczna prezydentura w Rosji ............................................

119

8. Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją

a współrządzeniem .............................................................................

131

Zakończenie ..............................................................................................

157

Bibliografi a ................................................................................................

161

Książka traktuje o modelach instytucji głowy państwa w róż-
nych rozwiązaniach ustrojowych zakładających republikań-
ską formę rządów. Niemal normą, ze sporadycznymi odstęp-
stwami od reguły, jest jednoosobowa konstrukcja tego organu
państwowego. Prawie zawsze organ ten występuje pod nazwą
„prezydent”.

Przedmiotem zainteresowania są prezydentury, nie zaś

prezydenci. Chodzi zatem o instytucję polityczną, jej konsty-
tucyjne usytuowanie, tryb powoływania, uprawnienia, odpo-
wiedzialność oraz relacje z pozostałymi organami władzy pań-
stwowej. Refl eksja nie obejmuje osób sprawujących najwyższy
urząd w państwie, ich osobowości i cech charakteru tudzież
merytorycznych kwalifi kacji. Zastosowana w pracy orienta-
cja metodologiczna zakłada wykorzystanie przede wszystkim
metody instytucjonalnej, a następnie – funkcjonalnej, ponie-
waż zapewniają one w tym przypadku odpowiednią dynamikę
analityczną i interpretacyjną, a taka powinna charakteryzować
politologiczne ujęcie zagadnień ustrojowych i konstytucjona-
listycznych.

Dokonany wybór badanych prezydentur jest w pewnym

sensie autorski, ale skądinąd mocno zobiektywizowany. Nie
sposób analizować urzędu głowy państwa bez uwzględnienia
prezydentury amerykańskiej czy francuskiej. Na pewno wy-
różniają się i zasługują na uwagę instytucje głowy państwa

WSTĘP

Spis treści

PREZYDENTURY

występujące w dwóch dużych krajach europejskich, a miano-
wicie w Niemczech i we Włoszech. Rosyjska prezydentura,
wyposażona w ponadstandardowe uprawnienia i przełamująca
klasyczne konwencje funkcjonowania głowy państwa, budzi
uzasadnioną ciekawość. Prezydentura w Szwajcarii jest wyjąt-
kowo nietypowa, zgoła nieprezydencka, i została uwzględnio-
na właśnie z tego powodu, że stanowi ewenement oraz swoisty
ustrojowy kontrapunkt dla – chciałoby się rzec – normalnej
czy zwyczajowej instytucji prezydenta. Zaprezentowanie pre-
zydentur środkowoeuropejskich wynika przede wszystkim
z kontekstu regionalnego, książka powstała bowiem w Polsce
i jest adresowana z natury rzeczy głównie do Polaków, a tych
w szczególny sposób interesują doświadczenia ustrojowe sąsia-
dów.

Poza prezydenturą amerykańską pominięto inne prezy-

dentury pozaeuropejskie. Sprawa ta wymaga nieco szerszego
wyjaśnienia. Wypływało to z niskiej oceny ich instytucjonal-
nej oryginalności, są to bowiem modele głowy państwa ge-
neralnie odznaczające się wtórnością stosowanych rozwiązań
i co najwyżej dostosowujące zewnętrzne mechanizmy ustro-
jowe do miejscowych warunków. Argentyna, Brazylia i wiele
innych państw Ameryki Łacińskiej opierają swoją koncepcję
głowy państwa na wzorze prezydentury amerykańskiej, cho-
ciaż ofi cjalne przyznawanie się do tego nie należy tam do do-
brego tonu. Znakomita większość prezydentur afrykańskich to
również mniej lub bardziej ścisłe nawiązanie do systemu pre-
zydenckiego, który jakże często funkcjonuje na tym kontynen-
cie w warunkach naruszania standardów demokratycznych.
Prezydentura w Indiach stanowi republikańską przeróbkę
ustroju brytyjskiego. Prezydent, jak monarcha brytyjski, for-
malnie dysponuje ogromnym zakresem władzy, lecz faktycz-
nie wykonuje wyłącznie symboliczne działania o charakterze
czysto reprezentacyjnym, a wszelkie jego uprawnienia władcze

Wstęp

przejmuje premier i rząd. Przewodniczący Chińskiej Republi-
ki Ludowej działa w schemacie ustrojowym państwa komuni-
stycznego, w którym dla głowy państwa przewiduje się jedynie
nadzwyczaj skromne funkcje reprezentacyjno-ceremonialne.
Znaczenie polityczne przewodniczącego ChRL nie jest kon-
sekwencją przypisanych mu przez konstytucję uprawnień, ale
wynika z faktu, że niezmiennie od roku 1991 urząd ten zajmuje
przywódca partii komunistycznej, której gremia decyzyjne są
rzeczywistym kreatorem polityki państwa.

Rozważania o modelach prezydentur należy poprzedzić klu-
czowym w tym kontekście pojęciem „formy rządu”. Forma
rządu to struktura organizacyjna najwyższych organów wła-
dzy państwowej oraz relacje zachodzące pomiędzy nimi. Obok
struktury terytorialnej państwa (państwa unitarne i państwa
federacyjne) oraz metody sprawowania władzy (państwa de-
mokratyczne i państwa niedemokratyczne) forma rządu jest
elementem i zarazem częścią składową ustroju państwa. Tra-
dycyjnie z uwagi na formę rządu państwa dzieli się na mo-
narchie i republiki. Kryterium tego podziału jest sposób ob-
sadzania stanowiska głowy państwa. W monarchii stanowisko
głowy państwa jest przeważnie dziedziczone i spoczywa w rę-
kach jednostki, która piastuje je z reguły dożywotnio. Głowa
państwa w monarchii nosi tytuł cesarza, króla, księcia, sułtana
lub emira. Do wyjątków należą monarchie elekcyjne, w któ-
rych głowę państwa wyłania się na określoną kadencję z gro-
na uprawnionych osób (np. Malezja) lub dożywotnio (Waty-
kan). Współczesna monarchia konstytucyjna w pełni zgodna
z zasadami demokracji przyjmuje postać monarchii parla-
mentarnej (np. Belgia, Dania, Hiszpania, Holandia, Norwegia,
Szwecja, Wielka Brytania). W tego rodzaju monarchii król jest
symbolem państwa, nie posiada realnej władzy i spełnia wy-

MODELE PREZYDENTUR

A FORMA RZĄDU

PREZYDENTURY

łącznie funkcje o charakterze reprezentacyjnym, honorowym
i ceremonialnym.

W republice natomiast głowa państwa wybierana jest albo

bezpośrednio przez naród w głosowaniu powszechnym, albo
pośrednio przez parlament lub specjalnie wyłonione zgroma-
dzenie. Głową państwa w republice zwykle jest jedna osoba,
która nosi tytuł prezydenta. Etymologia słowa „prezydent” wy-
wodzi się od łacińskiego presidere, które oznacza „przewodni-
czyć” pewnej grupie osób, zebraniu, zgromadzeniu. Tak więc
prezydent państwa to przewodniczący państwa, osoba sprawu-
jąca przewodnictwo nad państwem, osoba stojąca na czele pań-
stwa. Sporadycznie – np. w Szwajcarii – funkcje głowy państwa
pełni kolegium, składające się z kilku osób. Republika z wy-
bieralną głową państwa, najczęściej – jak już było powiedzia-
ne – z prezydentem na czele, jest formą państwa pozostającą
w opozycji do monarchii. Teoretycznie republika (res publica –
„rzecz publiczna”) to państwo należące do wszystkich obywa-
teli, w którym suwerenem politycznym jest naród (lud), nie zaś
jednostka, jak w monarchii, bądź wąska elita, co charakteryzu-
je oligarchię. Współcześnie republika w naturalny sposób łączy
się z demokracją. Niedemokratyczne środowisko polityczne
jest czymś obcym republice. Historia dostarcza jednak wielu
przykładów republik, w których z praw obywatelskich i poli-
tycznych korzystała niewielka grupa osób (republika arysto-
kratyczna czy elitarystyczna). Republikański charakter miały
(lub mają) także państwa komunistyczne, faszystowskie oraz
różnego rodzaju autorytaryzmy. W tych przypadkach republi-
ka była państwem totalitarnym bądź dyktatorskim.

Współcześnie podział na monarchie i republiki jest mało

ostry, gdyż sposób obsadzania stanowiska głowy państwa nie
jest rozstrzygający dla charakterystyki natury i trybu funkcjo-
nowania danego państwa. Zasadnicze znaczenie ma to, w jaki
sposób w państwie kreowany jest cały porządek władzy – czy

Modele prezydentur a forma rządu

wywodzi się on z wolnego werdyktu wyborczego obywate-
li (państwo demokratyczne), czy też jest ludziom narzucony
i opiera się na sile (państwo niedemokratyczne). Forma rzą-
du współczesnego państwa demokratycznego nie jest określa-
na poprzez to, czy stanowi ono monarchię, czy republikę, lecz
poprzez sieć kompetencyjnych powiązań i instytucjonalnych
oddziaływań pomiędzy głową państwa (monarchą lub prezy-
dentem), parlamentem i rządem, a zupełnie centralną kwestią
jest tu stopień ich partycypacji w procesie sprawowania władzy
państwowej. Dynamika relacji na linii głowa państwa – parla-
ment – rząd pozwala na wyodrębnienie trzech podstawowych
form rządu nowoczesnego państwa, którymi są: po pierwsze
– system parlamentarno-gabinetowy (parlamentaryzm), po
drugie – system prezydencki (prezydencjalizm) i po trzecie
– system parlamentarno-prezydencki, najczęściej określany
jako półprezydencki lub półprezydencjalizm bądź semiprezy-
dencjalizm. W każdym z tych systemów, a to dla prowadzo-
nych tu rozważań jest sprawą najważniejszą, pozycja i zakres
uprawnień głowy państwa (prezydenta) będą prezentowały się
zupełnie inaczej. W jednym (prezydencjalizm) głowa państwa
będzie dysponentem władzy politycznej, w drugim (półprezy-
dencjalizm) wystąpi jako współposiadacz władzy, którą dzieliła
się będzie z rządem, w trzecim natomiast (parlamentaryzm) tej
władzy faktycznie będzie pozbawiona, zajmując pozycję sym-
boliczną i odgrywając wyłącznie rolę reprezentacyjną. Zdarza-
ją się wszakże państwa, których forma rządu zajmuje osobne
miejsce i w związku z tym nie dają się one zakwalifi kować do
żadnego ze wspomnianych powyżej trzech typów. Takie osob-
liwe rozwiązanie ustrojowe reprezentuje ustrój państwowy
Szwajcarii, który stanowi przykład systemu rządów zgroma-
dzenia, występującego obecnie tylko w tym państwie. Ustrój
ten osobliwy jest nie tylko w generaliach, lecz także w poszcze-

PREZYDENTURY

gólnych jego aspektach, między innymi niezwykle oryginalna
jest tu konstrukcja głowy państwa.

System parlamentarno-gabinetowy pojawił się w począt-

kach XVIII wieku i jego ojczyzną jest Wielka Brytania. System
prezydencki ujrzał światło dzienne z chwilą ogłoszenia w roku
1787 konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki. Powstanie
tego państwa było niepodległościową reakcją na brytyjski ko-
lonializm, a zatem prezydencjalizm ukształtował się w opo-
zycji do modelu parlamentarnego. System półprezydencki
z kolei stanowi w istocie rzeczy ustrojowy wynalazek generała
Charles’a de Gaulle’a (choć pewne jego elementy objawiły się
już w systemie Republiki Weimarskiej w Niemczech w latach
1919–1933), który przejmując w roku 1958 władzę w nękanej
rozmaitymi kryzysami Francji, odrzucił w zasadzie parlamen-
taryzm, lecz jednocześnie nie przyjął do końca prezydencja-
lizmu. Nietrudno więc zauważyć, iż parlamentaryzm i prezy-
dencjalizm są sobie przeciwstawne, a semiprezydencjalizm
stanowi ich syntezę; jest to jednak synteza selektywna, ponie-
waż zespala się tylko niektóre elementy ustrojów sytuujących
się na przeciwległych biegunach.

Znany holenderski politolog Arend Lijphart trafnie zwrócił

uwagę na trzy zasadnicze różnice zachodzące pomiędzy syste-
mem parlamentarnym a systemem prezydenckim. Po pierwsze,
w parlamentaryzmie szef rządu, noszący najczęściej tytuł pre-
miera, wraz z całym gabinetem ponosi odpowiedzialność po-
lityczną przed parlamentem. W prezydencjalizmie natomiast
szef władzy wykonawczej, występujący wszędzie pod nazwą
prezydenta, nie odpowiada politycznie przed organem przed-
stawicielskim. Po drugie, premierzy w ustroju parlamentarnym
obejmują swoje urzędy, gdy uzyskają aprobatę parlamentów,
zaś prezydenci działający w ramach systemów prezydenckich
pochodzą z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, aczkol-
wiek w tym drugim przypadku wyłania ich nie parlament, lecz

Modele prezydentur a forma rządu

specjalne kolegium wyborcze. Wreszcie, po trzecie, w syste-
mach parlamentarnych egzekutywa ma charakter kolegialny,
podczas gdy w prezydencjalizmie jest ona monokratyczna

W półprezydencjalizmie z kolei wspomniane powyżej za-

sady są przemieszane i nie występują w czystej postaci. Jed-
nak – jak słusznie zauważył jeden z pionierów współczesnej
politologii Maurice Duverger – „Na pierwszy rzut oka system
półprezydencki wydaje się bliższy systemowi parlamentarne-
mu niż prezydenckiemu”

. W systemie tym występuje bowiem

wiele elementów ustrojowych właściwych dla demokracji par-
lamentarnej – jak np. dualizm egzekutywy, odpowiedzialność
polityczna rządu przed parlamentem, możliwość rozwiązania
parlamentu przez głowę państwa – i dopiero zasada wyłaniania
prezydenta w głosowaniu powszechnym oraz bezpośrednim
wprowadza tu zupełnie nową jakość, która wywołuje konse-
kwencje dystansujące go od parlamentaryzmu.

System rządów zgromadzenia, czyli – przypomnijmy –

przypadek Szwajcarii, charakteryzuje się nieobecnością zasady
podziału władzy oraz skoncentrowaniem pełni władzy pań-
stwowej w gestii parlamentu. Dla celów związanych z bieżącym
rządzeniem i administrowaniem parlament powołuje albo spe-
cjalny komitet wykonawczy, albo dyrektoriat. Stąd też system
rządów zgromadzenia występuje w dwóch podstawowych od-
mianach – jako system komitetowy lub system dyrektorialny

Zdaniem amerykańskiego badacza José Antonio Cheibuba,

forma rządu w demokracji zależy przede wszystkim od tego,
czy rząd w trakcie swej kadencji może być odwołany przez par-
lament, czy też nie

. Systemy, w których rząd nie może zostać

usunięty przez parlament, są dlań systemami prezydenckimi;
tam, gdzie tylko i wyłącznie parlament może to uczynić mamy
systemy parlamentarne; z kolei tam, gdzie leży to w kompeten-
cjach zarówno parlamentu, jak i pochodzącego z wyborów po-
wszechnych prezydenta, występują systemy półprezydenckie

PREZYDENTURY

Z całą pewnością J.A. Cheibub zwraca uwagę na sprawę do-
niosłą, jednak opieranie się tylko na tym jednym wyabstraho-
wanym od całości ustrojowej kryterium jest zabiegiem wielce
ryzykownym i prowadzi autora m.in. do konstatacji, że system
prezydencki funkcjonuje w Szwajcarii

, co jest oczywistą nie-

dorzecznością.

Zasadniczym kryterium, na podstawie którego dokonać

można – bez wpadania w jakieś zaskakujące pułapki – klasyfi -
kacji współczesnych demokratycznych form rządu, jest sposób
przeprowadzania w państwie podziału władzy politycznej na
ustawodawczą i wykonawczą, a mówiąc dokładniej – natura
wzajemnych odniesień, stosunków oraz zależności między or-
ganami władzy ustawodawczej, czyli parlamentami, a organa-
mi władzy wykonawczej, tj. rządami i głowami państw. Prze-
analizujmy zatem, jak podział ów wygląda w poszczególnych
rozwiązaniach ustrojowych.

System parlamentarno-gabinetowy, który zdecydowanie

dominuje w Europie w sensie ilościowym, opiera co prawda
swój porządek polityczny na idei podziału władzy, lecz nie
pojmuje jej nazbyt rygorystycznie. Z tej też przyczyny władza
ustawodawcza i wykonawcza nie tylko współdziałają w pro-
cesie rządzenia, ale nawet uzupełniają się wzajemnie w urze-
czywistnianiu swoich podstawowych zadań. W konsekwencji
parlament oddziałuje bezpośrednio na zasadniczy segment
władzy wykonawczej, jakim jest rząd (gabinet), bowiem funk-
cjonować może on tylko wówczas, gdy cieszy się zaufaniem
ciała przedstawicielskiego. Dla przeciwwagi rząd uzyskuje pra-
wo uczestniczenia w działalności ustawodawczej parlamentu.
Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem oraz
udział rządu w stanowieniu prawa – to dwa fundamentalne
i rzec można konstrukcyjne założenia demokracji parlamen-
tarno-gabinetowej. Do tego trzeba dodać jeszcze – jako zasadę

Modele prezydentur a forma rządu

uzupełniającą mechanizm ustrojowy – prawo głowy państwa
(monarchy bądź prezydenta) do rozwiązywania parlamentu

W parlamentaryzmie mamy do czynienia z dualistyczną eg-

zekutywą, w wyniku czego stanowisko głowy państwa jest od-
dzielone od stanowiska szefa rządu – premiera lub kanclerza.
Głowa państwa nie jest aktywnym uczestnikiem procesu decy-
zyjnego i interweniuje wyłącznie w momencie przesilenia czy
kryzysu, spełniając funkcję rozjemcy między spierającymi się
formacjami politycznymi. Prezydent lub król mianuje wpraw-
dzie premiera, a na jego wniosek ministrów, aczkolwiek zazwy-
czaj są to działania jedynie formalne, gdyż skład gabinetu musi
być zaakceptowany przez parlament. W rezultacie głowa pań-
stwa ogranicza się do reprezentowania państwa w stosunkach
wewnętrznych i zewnętrznych oraz wypełniania rozlicznych
funkcji honorowych i ceremonialnych.

Skoro głowa państwa jest tylko symbolem państwa, pozba-

wionym w praktyce władzy, to nie ma powodu, aby to stano-
wisko obsadzane było w wyborach powszechnych. Prezydenta
wyłania zatem parlament (np. Grecja, Węgry, Izrael) albo spe-
cjalne zgromadzenie łączące członków parlamentu i przedsta-
wicieli władz lokalnych (m.in. Niemcy, Włochy, Indie).

W ustroju parlamentarno-gabinetowym będącym monar-

chią problem obsady stanowiska głowy państwa w ogóle nie
istnieje, bo przecież króla, księcia czy cesarza się nie wybiera
(Wielka Brytania, Belgia, Hiszpania, Luksemburg, Holandia,
Dania, Norwegia, Szwecja, Japonia).

Rzeczywista władza wykonawcza w tych warunkach należy

do premiera (lub kanclerza), który realizuje ją wespół z dzia-
łającymi pod jego kierunkiem członkami gabinetu (ministra-
mi). To właśnie rząd jest trzonem władzy wykonawczej. Gabi-
net ponosi kolegialną odpowiedzialność przed parlamentem.
Regułą jest to, że ministrowie, a przynajmniej ich większość,
muszą być członkami parlamentu. Przegłosowanie w parla-

PREZYDENTURY

mencie wniosku o wotum nieufności wobec rządu oznacza
konieczność jego dymisji. Demokracja parlamentarna, zakła-
dając rządy odpowiedzialne politycznie przed parlamentem,
pragnie w ten sposób uchronić się przed ewentualnością rzą-
dów arbitralnych czy wręcz dyktatorskich. We współczesnych
warunkach rząd odpowiedzialny politycznie, czyli innymi sło-
wy – rząd uzależniony od poparcia parlamentu, jest rządem
partyjnym, najczęściej o charakterze koalicyjnym

Włoski politolog światowej sławy Giovanni Sartori wyróż-

nia trzy zasadnicze rodzaje systemu parlamentarnego – par-
lamentaryzm premierowski (premiership), parlamentaryzm
kanclerski (kanzlerdemokratie) oraz parlamentaryzm klasycz-
ny (assembly government)

. Parlamentaryzm premierowski,

występujący m.in. w Wielkiej Brytanii, zakłada rządy jednej
partii, co rodzi niesłychanie mocną pozycję kompetencyjną
i decyzyjną premiera, który jest zarówno szefem gabinetu, jak
i bezpośrednim przywódcą politycznym większości parlamen-
tarnej. W parlamentaryzmie kanclerskim – charakterystycz-
nym dla Niemiec – pozycja kanclerza jest co prawda wzmoc-
niona formalnie (np. on sam decyduje o składzie personalnym
rządu, bo udział prezydenta w tych procedurach jest czysto
formalny; pozycję szefa rządu ugruntowuje też i stabilizuje
instytucja konstruktywnego wotum nieufności), lecz jego siła
polityczna jest mniejsza niż brytyjskiego premiera, nie dzia-
ła on bowiem w warunkach jednopartyjnego rządu i nie za-
wsze jest przywódcą swej partii. Z kolei w parlamentaryzmie
klasycznym, występującym m.in. we Francji III i IV Republiki
oraz w powojennych Włoszech, zarówno premier, jak i w ogó-
le rząd mają słabą pozycję, ponieważ koalicje są wielopartyjne
i niestabilne, a – co więcej – poszczególni ich uczestnicy nie
wypowiadają się jednym głosem. W konsekwencji parlamenta-
ryzm klasyczny przyjmuje postać „republiki deputowanych”

Modele prezydentur a forma rządu

W opinii wielu badaczy dla analizy systemów parlamen-

tarnych oraz przeprowadzania w ich obrębie porządkujących
klasyfi kacji kluczowym kryterium staje się pozycja szefa rządu
(premiera) w gabinecie. W związku z tym zazwyczaj wyodręb-
nia się trzy podstawowe systemy parlamentarne: w pierwszym
modelu premier jest usytuowany ponad nierównymi mini-
strami, w drugim – premier znajduje się pomiędzy nierówny-
mi ministrami, w trzecim zaś – premier lokuje się pomiędzy
równymi członkami rządu

. Pierwszy przypadek, oznaczający

niekwestionowaną nadrzędność premiera, występuje w Wiel-
kiej Brytanii oraz w Niemczech, chociaż w tym drugim pań-
stwie w nieco zmodyfi kowanej postaci. Brytyjski premier jest
szefem egzekutywy, liderem własnej partii, ma swobodę w za-
kresie mianowania i wymieniania ministrów, a także poprzez
podległą mu większościową i zdyscyplinowaną frakcję parla-
mentarną kontroluje prace organu ustawodawczego. „Wszyst-
ko to razem wziąwszy – nie waha się postawić takiego nieco
ryzykownego twierdzenia Antonio A. Martino – powoduje, iż
ma on więcej władzy niż prezydent Stanów Zjednoczonych”

Kanclerz niemiecki jest także przykładem szefa rządu, który
góruje ponad nierównymi ministrami, ale ma mniejsze moż-
liwości działania niż jego brytyjski odpowiednik, ponieważ
funkcjonuje w obrębie koalicyjnego gabinetu. Drugi wariant
parlamentaryzmu – premier pomiędzy nierównymi mini-
strami – charakteryzuje się stosunkowo mocną pozycją szefa
rządu, może bowiem dymisjonować ministrów. Ważne jest
jednak, że w swych działaniach szef rządu musi stale liczyć się
z grupą wpływowych ministrów, którymi są członkowie rządu
mający solidniejsze niż pozostali ministrowie zaplecze poli-
tyczne. W tym wariancie możliwe jest jednak, iż premier nie
jest przywódcą partii. Ten model parlamentaryzmu występuje
w krajach skandynawskich, w Hiszpanii i Japonii. Trzecia nato-
miast i ostatnia forma parlamentaryzmu, zresztą podstawowa

PREZYDENTURY

dla tego ustroju i zarazem najczęściej spotykana – przypomnij-
my, wyznacza ją formuła: premier pomiędzy równymi mini-
strami – pojawia się tam, gdzie premier jest raczej słaby, działa
w warunkach wielopartyjnego rządu koalicyjnego, w rezultacie
nie może narzucić ministrom własnej strategii politycznej i jest
zmuszony do współrządzenia z parlamentem.

Idea rządów odpowiedzialnych politycznie przed parlamen-

tem pojawiła się po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii w roku
1707. Dlatego też parlament brytyjski często bywa nazywany
matką parlamentów, zaś system polityczny Wielkiej Brytanii
– matką systemów demokracji parlamentarnej. Niektóre pań-
stwa wręcz skopiowały brytyjskie rozwiązania polityczne, a na
dodatek wciąż uznają monarchę brytyjskiego za własną głowę
państwa, stąd też ich ustroje określa się jako demokrację par-
lamentarną wzoru westminsterskiego (np. Kanada, Australia,
Nowa Zelandia)

W ustroju parlamentarno-gabinetowym bardzo często do-

chodzi do sytuacji, że suweren, czyli podmiot ostatecznej wła-
dzy w państwie, a takim w demokracji jest naród (lud), nie ma
wpływu na kształt polityczny rządu. Naród w wyborach wyła-
nia parlament, a przy braku ugrupowania posiadającego bez-
względną większość mandatów w organie przedstawicielskim,
co staje się wręcz normą, decyzja o tym, jaki będzie rząd, kto
wejdzie w jego skład oraz jaki program polityczny będzie one
realizował, przechodzi na przedstawicieli klasy politycznej. Tę
fundamentalną w swojej istocie decyzję podejmują oni już po
wyborach w toku kuluarowych negocjacji i ustaleń, które do-
konują się poza wolą i wiedzą wyborców. Powstały w ten spo-
sób koalicyjny rząd stanowi sumę rozmaitych kompromisów,
w wyniku czego jego program może być niespójny, a co wię-
cej – w przypadku niepowodzeń gabinetu nikt nie chce przy-
znać się do odpowiedzialności za realizowaną linię polityczną.
Jedno jest tu wszakże najistotniejsze i zarazem niebezpieczne,

Modele prezydentur a forma rządu

to mianowicie, że rozstrzygnięcie o kształcie rządu w rzeczy-
wistości przechodzi z gestii narodu do klasy politycznej. Kon-
struowanie gabinetów poprzez polityczne przetargi skutkuje
zjawiskiem partiokracji, czyli zawłaszczeniem państwa i jego
instytucji przez partie polityczne. Suwerenność narodu może
stać się dość iluzoryczna, ponieważ tak naprawdę kluczowe
rozstrzygnięcia są podejmowane w gronie elity politycznej,
która na domiar złego ma tendencję do wyswobadzania się
spod kontroli obywateli, którzy mają skromne instrumenty jej
dyscyplinowania w trakcie trwających kadencji przedstawiciel-
skich.

Przedstawione powyżej zjawisko transferu władzy od naro-

du do partii politycznych i ich gremiów kierowniczych jest naj-
poważniejszym – choć nie jedynym – ograniczeniem demokra-
cji parlamentarno-gabinetowej. Mankament tego rozwiązania
ustrojowego stanowi również to, że w praktyce rząd staje się tu
głównym legislatorem, a to niewątpliwie jest niezgodne z zało-
żeniami podziału władzy. Gabinet dysponuje prawem inicjaty-
wy ustawodawczej, a fakt, iż jest on emanacją większości parla-
mentarnej i jej ośrodkiem kierowniczym w sensie politycznym
powoduje, że to w obrębie władzy wykonawczej rodzi się więk-
szość pomysłów ustawodawczych. Parlament staje się zatem
dopiero drugim czynnikiem legislacyjnym, gdyż przeważnie
pracuje on na podstawie rządowych przedłożeń. Mało tego,
inicjatywy samego parlamentu nieskoordynowane i nieuzgod-
nione z rządem są skazane na niepowodzenie, bo to gabinet
określa działania większości parlamentarnej. Konsekwencją
zasady rządów większości parlamentarnej jest również zanik
– lub przynajmniej silne ograniczenie – politycznej odpowie-
dzialności gabinetu przed parlamentem. Większość parlamen-
tarna nie będzie przecież efektywnie kontrolować swojego rzą-
du, tym bardziej że przywódcy tej większości w nim zasiadają.

PREZYDENTURY

Słabym punktem parlamentaryzmu jest zarówno sama kon-

strukcja, jak i usytuowanie w systemie władzy instytucji gło-
wy państwa. Daje się tu odczuć pewna fi kcyjność tej instytucji.
Głowa państwa jest uosobieniem państwa i pierwszą w nim
osobą, ale tej formalnej wysokiej pozycji nie towarzyszą odpo-
wiednie kompetencje oraz możliwości działania. Głowa pań-
stwa nie posiada znaczącej władzy politycznej i sytuuje się na
marginesie procesu decyzyjnego, co nie współgra z rangą tego
urzędu. Wielu działań głowy państwa nie regulują wyraźne
przepisy konstytucyjne, lecz tradycja i zwyczaje, co może być
źródłem kłopotów, szczególnie wówczas, gdy głowa państwa
nie postępuje tak, jak oczekiwałby tego rząd. Wreszcie monar-
chizm, który jakże często w Europie jest sprzężony z mechani-
zmami demokracji parlamentarno-gabinetowej, tworzy jednak
środowisko polityczne niezgodne z duchem demokracji. Mo-
narcha jest niepodlegającym żadnej procedurze wyborczej ele-
mentem systemu ustrojowego, co w demokracji stanowi relikt
przeszłości, by nie powiedzieć feudalizmu.

Pierwowzorem demokracji prezydenckiej jest – jak już

wspomnieliśmy – system polityczny Stanów Zjednoczonych.
Demokracja tego rodzaju opiera się na podziale władzy, który
to podział tym razem pojmowany jest dosłownie i w konse-
kwencji przeobraża się w separację władz. Władza ustawodaw-
cza i władza wykonawcza są całkowicie oddzielone od siebie
i sytuują się w odmiennych płaszczyznach.

Parlament jest w rezultacie – można w zupełności posłu-

żyć się tu tym określeniem – wszechwładny w sensie ustawo-
dawczym, ale nie ma żadnych instrumentów wykonawczych.
Prezydent wyposażony jest w pełnię władzy wykonawczej,
choć równocześnie pozbawiony możliwości ustawodawczych.
W ustroju tym pochodzący z wyborów prezydent jest nie tyl-
ko głową państwa, lecz także szefem rządu i co za tym idzie
– bezpośrednim zwierzchnikiem aparatu wykonawczego pań-

Modele prezydentur a forma rządu

stwa. G. Sartori powiada, że w systemie prezydenckim nastę-
puje „koncentracja władzy w rękach jednej osoby, która staje
się primus solus”

. Z kolei M. Duverger wyraża to samo stwier-

dzeniem, że prezydent „pozostaje jedynym depozytariuszem
władzy decyzyjnej”

. Co więcej, prezydent jest konstytucyjnie

jednoosobowym piastunem władzy wykonawczej, a więc wy-
znacza członków rządu oraz pozostałych urzędników – jak po-
wiadają Amerykanie – administracji, którzy służą mu pomocą
i wsparciem. „Ministrowie – powiada M. Duverger – nie dys-
ponują własną władzą polityczną: są zwykłymi kierownikami
administracyjnymi departamentów ministerialnych, zaś w rea-
lizacji swych funkcji rządowych są doradcami i współpracow-
nikami prezydenta”

Głowa państwa ma w zasadzie mandat wywodzący się z wy-

borów powszechnych, bo w toku tych właśnie wyborów za-
pada rzeczywista decyzja o obsadzie tego stanowiska, i w ten
sposób staje się – obok parlamentu – reprezentantem narodu.
Co jest niezmiernie ważne, zarówno sam prezydent, jak i pod-
porządkowani mu członkowie struktury władzy wykonawczej
nie ponoszą odpowiedzialności politycznej przed parlamen-
tem. W systemie prezydenckim nie istnieją procedury wotum
zaufania czy wotum nieufności, a zatem ciało przedstawiciel-
skie nie jest w stanie w trybie politycznym obalić prezydenta
lub usunąć podporządkowanych tylko prezydentowi członków
rządu.

Parlament, rezygnując z udziału we władzy wykonawczej,

uzyskuje w zamian pełną i niezakłóconą wpływem zewnętrz-
nym władzę ustawodawczą. Jest on ponadto absolutnie nieza-
leżny od władzy wykonawczej w zakresie własnej organizacji
i trybu funkcjonowania. Prezydent nie może bowiem parla-
mentu rozwiązać ani nawet zwołać go na sesję.

Matthew Soberg Shugart i John M. Carey identyfi kują czte-

ry podstawowe cechy prezydencjalizmu:

PREZYDENTURY

1) szef egzekutywy, którym jest prezydent, wybierany jest

w głosowaniu powszechnym,

2) szef egzekutywy i parlament mają swoje kadencje i nie są

od siebie zależni,

3) wybrany szef egzekutywy tworzy rząd, któremu przewo-

dzi,

4) prezydent ma konstytucyjnie zagwarantowany udział

w procesie ustawodawczym (prawo weta)

Podobnie widzi tę sprawę A. Lijphart, zwracający w tym

kontekście uwagę na wybór szefa egzekutywy w głosowaniu
powszechnym, jego niezależność od zaufania parlamentarnego
tudzież charakterystyczną dla tego ustroju jednoosobową eg-
zekutywę

. Wspomniane powyżej ujęcia zaniedbują wszakże

refl eksję nad naturą podziału władzy w prezydencjalizmie, któ-
ra koniecznie powinna być uwzględniana przy poszukiwaniu
specyfi ki tego systemu, gdyż to ona w gruncie rzeczy przesądza
o ustrojowym usytuowaniu i uprawnieniach prezydenta.

Biorąc wszystko to pod uwagę, trzeba wskazać, po pierwsze,

na separację władzy, po wtóre – monokratyczną egzekutywę
oraz, po trzecie – polityczną nieodpowiedzialność uosabia-
nej przez prezydenta władzy wykonawczej przed parlamen-
tem, jako na trzy najistotniejsze założenia prezydencjalizmu.
W praktyce założenia te przyjmują postać systemu tzw. hamul-
ców i równowag (checks and balances), czyli wzajemnego po-
wściągania się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądow-
niczej. Ta ostatnia w tych warunkach odgrywa również istotną
rolę polityczną

Współcześnie system prezydencki stosuje obok Stanów

Zjednoczonych jeszcze wiele państw Ameryki Południowej
i Środkowej, niektóre kraje Afryki, a także Filipiny. Część au-
torów na liście państw mających ustrój prezydencki umieszcza
też dwa kraje europejskie, a mianowicie Cypr i San Marino

W gronie państw, w ktorych istnieje demokracja prezydencka,

Modele prezydentur a forma rządu

szczególnie wyróżnia się Kostaryka. Ta mała środkowoamery-
kańska republika nieprzerwanie od roku 1949 niemal wzoro-
wo urzeczywistnia ów model ustrojowy i stała się prawdziwą
oazą demokracji, stabilności i dobrobytu w świecie latynoskim.
Prezydencjalizm okazał się też względnie funkcjonalny w przy-
padku Wenezueli, gdzie istnieje od roku 1959, chociaż w okre-
sie rządów populistycznego prezydenta Hugo Cháveza, spra-
wującego urząd w latach 1999–2013, system polityczny w tym
kraju był zakłócany konfl iktami. Argentyna, Brazylia, Chile,
Urugwaj i Filipiny powróciły do demokracji prezydenckiej –
którą w przeszłości praktykowały ze zmiennym powodzeniem
– po latach dyktatury. Z prezydencjalizmem eksperymentowa-
ło (lub eksperymentuje) ponadto kilka krajów Afryki, ale nie-
mal zawsze były to doświadczenia negatywne i ustroje te szyb-
ko przekształcały się w swoiste dyktatury prezydenckie. Wiele
elementów prezydencjalizmu odnaleźć też możemy w ustro-
ju politycznym Republiki Południowej Afryki po likwidacji
apartheidu. Być może właśnie w tym kraju uda się wypracować
funkcjonalny model afrykańskiego prezydencjalizmu.

W systemie prezydenckim niebezpieczna jest koncentracja

władzy wykonawczej w rękach jednostki – prezydenta. Na do-
datek prezydent za swe działania nie ponosi odpowiedzialno-
ści politycznej, co jest rozwiązaniem nadmiernie ryzykownym.
Wszystko to tworzy dogodne warunki do pojawienia się rzą-
dów arbitralnych. Prezydentura w tym systemie prawie zawsze
wykazuje mniejsze lub większe skłonności imperialne i za-
właszcza coraz większą przestrzeń władzy, spychając na drugi
plan władzę ustawodawczą. Wybitny politolog i badacz ustro-
jów niedemokratycznych Juan J. Linz jest zdeklarowanym kry-
tykiem prezydencjalizmu, uważa, że systemy parlamentarne
lepiej sobie radzą z sytuacjami kryzysowymi, zaś systemy pre-
zydenckie są mniej odporne na polityczne wstrząsy. Co więcej,
zwraca uwagę na to, iż kryzysy w parlamentaryzmie mają cha-

PREZYDENTURY

rakter kryzysów rządów, podczas gdy w prezydencjalizmie czę-
sto stają się niezmiernie niebezpiecznymi kryzysami ustroju

Prezydencjalizm w wydaniu Stanów Zjednoczonych – a to

jest przypadek nie tylko klasyczny, ale i modelowy tego syste-
mu – zawiera też anachronizmy. Jednym z nich jest utrzymy-
wanie wciąż rejestru wyborczego. Prawa wyborcze w konse-
kwencji nie przysługują obywatelom automatycznie, ale muszą
oni regularnie dopełniać procedury rejestracyjnej, aby móc
głosować. Wymóg rejestracji wyborczej koliduje nieco z regu-
łami nowoczesnej demokracji, która powinna opierać się na
całkowitej otwartości praw wyborczych. Kolejnym anachroni-
zmem jest niedoskonały system wyłaniania prezydenta, łączą-
cy formułę wyborów powszechnych z głosowaniem elektorów
prezydenckich, którzy ostatecznie wybierają głowę państwa.
Kilkakrotnie w historii USA zdarzyło się, że wybory wygrał
– uzyskując wymaganą większość głosów elektorskich – kan-
dydat, na którego głosowało mniej wyborców niż na jego po-
konanego rywala. Ostatni raz z tym paradoksem wyborczym
mieliśmy do czynienia w roku 2000, kiedy to zwycięzca wy-
borów republikanin George W. Bush otrzymał ponad 540 tys.
głosów mniej aniżeli demokrata Al Gore.

„Demokracje prezydenckie – pisze J.A. Cheibub i tu trze-

ba mu przyznać całkowitą rację – są uważane za bardziej kru-
che niż parlamentarne”

. Prezydencjalizm wymaga szczegól-

nego rodzaju kultury politycznej. Ten typ kultury występuje
w Stanach Zjednoczonych, ale próżno go szukać gdzie indziej.
W rezultacie ten model systemu władzy nie ma waloru uni-
wersalnego

, sprawdza się w USA, lecz próby jego zastosowa-

nia w innych państwach nie dały jednoznacznie pozytywnych
rezultatów, a zbyt często były to skutki wręcz negatywne, po-
nieważ prezydencjalizm sprzyjał arbitralności władzy głowy
państwa, podlegał ustrojowej degeneracji i wyradzał się w dyk-
taturę.

Modele prezydentur a forma rządu

Najbardziej znanym przykładem systemu półprezydenckie-

go (semiprezydenckiego), który w swojej istocie stanowi hybry-
dę parlamentarno-prezydencką lub amalgamat łączący w jed-
ną całość elementy parlamentaryzmu i prezydencjalizmu

jest Francja, a ściślej mówiąc V Republika Francuska założo-
na – przypomnijmy – przez gen. Charles’a de Gaulle’a w roku
1958. Pierwszą osobą, która w odniesieniu do gaullistowskie-
go ustroju Francji użyła określenia „system semiprezydencki”,
a nastąpiło to w roku 1959, był publicysta i zarazem założyciel
gazety „Le Monde” Hubert Beuve-Méry

. Na gruncie akade-

mickim koncepcję semiprezydencjalizmu wypracował inny
Francuz – przywołany już uprzednio politolog Maurice Du-
verger. W dekadzie lat siedemdziesiątych XX wieku wystąpił
on z kilkoma różniącymi się zaledwie detalami defi nicjami
półprezydencjalizmu, by ostateczną defi nicję zaprezentować
w roku 1980. Brzmiała ona następująco: „System polityczny
może być uważany za semiprezydencki, o ile konstytucja, która
go ustanawia, łączy trzy elementy:

1) prezydent republiki jest wybierany w głosowaniu po-

wszechnym;

2) posiada on całkiem znaczącą władzę;
3) ma jednakże naprzeciw siebie premiera i ministrów, któ-

rzy posiadają władzę wykonawczą i rządową oraz mogą
pozostawać na urzędzie tylko wtedy, gdy parlament nie
będzie w stosunku do nich w opozycji”

W systemie parlamentarno-prezydenckim prezydent jest

pierwszoplanową postacią w systemie władzy. Po reformie
konstytucyjnej z roku 1962 prezydent Francji pochodzi z wy-
borów powszechnych, a więc jest przedstawicielem narodu.
Prezydent skupia w swym ręku funkcje szefa państwa i szefa
władzy wykonawczej. Odmiennie jednak niż w prezydencja-
lizmie, szef państwa musi dzielić władzę wykonawczą z pre-
mierem i rządem. Mamy tu zatem do czynienia z dualistyczną

PREZYDENTURY

egzekutywą

. Niektórzy autorzy mówią o dwugłowej egzeku-

tywie i diarchii wykonawczej, ale nawet jeśli tak to ujmować,
to przy zastrzeżeniu, że jest to diarchia z wyraźną przewagą
prezydenta

. Francuska formuła konstytucyjna regulująca ten

stan rzeczy jest następująca: „Prezydent przewodniczy Radzie
Ministrów” (art. 9), zaś „premier kieruje działalnością rządu”
(art. 21).

Praktyka polityczna poszła w tym kierunku, że prezydent

nie tylko w pełni realizuje przysługujące mu uprawnienia (pou-
voirs propres), ale przechwytuje część konstytucyjnych upraw-
nień premiera (pouvoirs partagés), które są bardzo rozległe,
a zatem staje się najważniejszą instytucją decyzyjną. Problem
zaczyna się wówczas, gdy premier nie chce uznać supremacji
prezydenta i stanowczo egzekwuje własne uprawnienia. Sytua-
cja tego rodzaju pojawiła się we Francji trzykrotnie – w latach
1986–1988, 1993–1995 i 1997–2002 – kiedy to po wyborach
parlamentarnych odbywających się w trakcie kadencji prezy-
denta powstał rząd o odmiennej opcji politycznej niż ta, którą
reprezentował urzędujący szef państwa. Prezydent zmuszony
był w rezultacie zredukować swe ambicje polityczne i ograni-
czyć się do spraw zagranicznych oraz problematyki związanej
z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Znacznie wzro-
sła wówczas siła kompetencyjna premiera. Współistnienie na
szczycie władzy państwowej obcych sobie politycznie prezy-
denta i premiera – co w sposób oczywisty niezgodne jest z du-
chem konstytucji V Republiki – zyskało sobie nazwę cohabi-
tation (współzamieszkiwanie). W warunkach – chciałoby się
powiedzieć – normalnych dla francuskiej demokracji miesza-
nej prezydent i premier pochodzący z tych samych obozów
politycznych dokonują zawsze podziału kompetencji wyko-
nawczych na korzyść szefa państwa. W rezultacie prezydent
staje się zwierzchnikiem władzy wykonawczej, a premier jest
mu podporządkowany. Problemem i zarazem pewną słaboś-

Modele prezydentur a forma rządu

cią systemu półprezydenckiego typu francuskiego jest jednak
to, iż kluczowe dla funkcjonowania państwa relacje pomiędzy
prezydentem i premierem wynikają przede wszystkim z ukła-
du politycznego, a nie z regulacji konstytucyjnych. „Władza
prezydenta – zauważa A. Lijphart – jest bardziej oparta na
poparciu wyraźnej większości parlamentarnej, aniżeli na jego
prerogatywach konstytucyjnych”

. Oznacza to tyle, że prezy-

dent rządzi państwem z tej przyczyny, iż jest liderem większo-
ści parlamentarnej, a nie dlatego, że konstytucja wprost wynosi
go rangi przywódczej.

Bardzo charakterystyczne w semiprezydencjalizmie są re-

lacje między władzą ustawodawczą a wykonawczą. Prezydent
powołuje premiera i ministrów, ale rząd odpowiada politycznie
przed parlamentem. Przed parlamentem nie jest jednak odpo-
wiedzialny sam prezydent, który posiada uprawnienia do roz-
wiązania ciała przedstawicielskiego. Rząd ma wyjątkowo duży
wpływ na pracę parlamentu oraz jest uprzywilejowany w pro-
cesie ustawodawczym, gdyż rządowe projekty mają pierwszeń-
stwo. Sama zresztą konstytucja V Republiki dokonuje podziału
na materię ustawową przypisaną parlamentowi i materię regla-
mentacyjną oddaną do rządowej działalności prawotwórczej.
To rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z syste-
mem parlamentarnym, ale również z prezydencjalizmem.

M.S. Shugart i J.M. Carey proponują, aby w odniesieniu do

semiprezydencjalizmu, które to pojęcie budzi ich nieufność
jako nieprecyzyjne, stosować określenie „system premierow-
sko-prezydencki” (premier-president regime). Zdaniem tych
autorów znakomicie oddaje ono istotę tego ustroju

. Kluczo-

wy dla tego systemu ma być bowiem szczególny rodzaj relacji
zachodzących pomiędzy premierem, działającym zasadniczo
tak, jak funkcjonuje szef rządu w parlamentaryzmie, a wybie-
ranym w wyborach powszechnych i posiadającym znaczący
zakres władzy prezydentem.

PREZYDENTURY

Rekapitulując, można wyodrębnić trzy zasadnicze cechy sy-

stemu półprezydenckiego.

Po pierwsze, podział władzy jest tu przeprowadzany w du-

chu wyraźnej przewagi władzy wykonawczej nad ustawodaw-
czą

Po wtóre, głowa państwa odgrywa ważną rolę polityczną

i uczestniczy w sprawowaniu władzy.

Po trzecie wreszcie – istnieją dwa aktywne podmioty wła-

dzy wykonawczej, a mianowicie pochodzący z wyborów po-
wszechnych prezydent i rząd kierowany przez premiera, przy
czym gabinet ponosi odpowiedzialność polityczną przed par-
lamentem

Poza Francją system półprezydencki – i co do tego występu-

je wśród badaczy pełna zgoda – występuje w Austrii, Finlandii,
Irlandii, Islandii, Portugalii, Chorwacji, Macedonii, Rumunii,
Słowenii, Republice Korei i Sri Lance. Z bardzo specyfi cznym
rodzajem półprezydencjalizmu mamy do czynienia w Rosji,
na Ukrainie i w wielu państwach poradzieckich. Nominalnie
ustrój ten jest także praktykowany w niektórych krajach Afryki
(Angola, Benin, Burkina Faso, Republika Zielonego Przylądka,
Gabon, Ghana, Madagaskar, Mali, Namibia, Niger, Togo), Ame-
ryki Łacińskiej (Dominikana, Gujana, Haiti) oraz Azji (Liban,
Malediwy, Mongolia). Wiele cech takiego systemu wykazywał
ustrój polityczny Polski normowany postanowieniami Małej
Konstytucji z roku 1992, a są badacze, którzy Polskę nawet po
uchwaleniu konstytucji w roku 1997 wciąż utrzymują na liście
semiprezydencjalizmów, co jednak nie znajduje potwierdzenia
w rozwiązaniach konstytucyjnych

. Niektóre z państw stosu-

jących semiprezydencjalizm mają systemy polityczne bliższe
modelowi prezydenckiemu, inne zaś parlamentarnemu, ale
wszędzie tam mamy do czynienia z cechami właściwymi mo-
delowi francuskiemu.

Modele prezydentur a forma rządu

Zaobserwowano, iż rzeczywisty mechanizm funkcjonowa-

nia systemu półprezydenckiego mniej zależy od zasad konsty-
tucyjnych aniżeli od czynników politycznych, a w szczególno-
ści od natury systemu partyjnego i stosunków zachodzących
między prezydentem a partią większościową. Jeśli prezydent
jest liderem takiej partii, to wtedy jego pozycja staje się bardzo
mocna. Państwa, które przyjęły semiprezydencjalizm, uczyniły
to w przekonaniu, że gwarantuje on stabilność systemu władzy
w warunkach wielopartyjności i fragmentaryzacji politycznej,
czego nie można często oczekiwać po demokracji parlamen-
tarnej

W systemie półprezydenckim dochodzi do zjawiska lek-

ceważenia parlamentu, a skala tego jest niebezpiecznie duża.
Ciało przedstawicielskie zostało zepchnięte na margines sy-
stemu władzy. We Francji parlament podlega ograniczeniom
w zakresie trybu funkcjonowania, gdyż może funkcjonować
jedynie w czasie ściśle wyznaczonych przez konstytucję sesji.
Regulaminy parlamentarne podlegają kontroli ze strony orga-
nu zewnętrznego – Rady Konstytucyjnej, która bada ich zgod-
ność z konstytucją. Parlament jest bardzo osłabiony kompeten-
cyjnie, limitowana jest nawet jego władza prawodawcza, może
bowiem stanowić ustawy jedynie w domenach enumeratywnie
wyliczonych przez konstytucję i zaliczonych do tzw. materii
ustawowej. Poza materią ustawową podmiotem prawotwór-
czym jest już rząd. Prezydent, działając w porozumieniu z rzą-
dem, może przeprowadzić ustawę poza parlamentem i wbrew
niemu po odwołaniu się bezpośrednio do narodu poprzez roz-
pisanie referendum.

Poważną wadą systemu półprezydenckiego jest brak od-

powiedzialności politycznej prezydenta, pomimo jego dużej
aktywności oraz uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Co
więcej, parlament ma duże problemy z wyegzekwowaniem od-
powiedzialności politycznej wobec rządu, jest to proceduralnie

PREZYDENTURY

trudne, a poza tym wielce ryzykowne, bo grozi rozwiązaniem
organu przedstawicielskiego przez głowę państwa.

Wreszcie mało klarowny jest podział władzy w obrębie sa-

mej egzekutywy pomiędzy prezydenta i rząd kierowany przez
premiera. Kiedy oba te ośrodki wywodzą się z jednego obozu
politycznego i zgodnie współpracują, mechanizm decyzyjny
funkcjonuje sprawnie. Jednak w przypadku braku owej zgod-
ności politycznej i niechęci rządu do poddania się supremacji
prezydenta pojawia się niebezpieczny zamęt instytucjonalny.

Termin „rządy zgromadzenia” został po raz pierwszy użyty

na określenie ustroju rewolucyjnej Francji w okresie Konwen-
tu (lata 1792–1795)

. Formalnie do tego modelu ustrojowego

odwoływały się państwa komunistyczne, w których w sensie
konstytucyjnym ciała przedstawicielskie – z parlamentem na
czele – były jedynymi podmiotami i dysponentami władzy.
Wiadomo jednak było, że porządek konstytucyjny pełnił tu
rolę fasadową, a rzeczywistym centrum decyzyjnym państwa
były kierownicze gremia partii komunistycznej. Obecnie syste-
mem rządów zgromadzenia – w wariancie systemu dyrekto-
rialnego – jako formą ustrojową posługuje się Szwajcaria, którą
oczywiście nic nie łączy z państwami komunistycznymi.

Szwajcaria jest wielce nietypową demokracją, jedyną w swo-

im rodzaju. Dlatego też zasługuje na uwagę.

System demokratyczny w tym kraju nie opiera się na po-

dziale władzy, lecz na zasadzie jednolitości władzy państwowej,
którą uosabia parlament. Parlament jako jedyny piastun władzy
państwowej realizuje kompetencje zarówno ustawodawcze, jak
i wykonawcze, a nawet – w pewnych szczególnych okolicznoś-
ciach – sądowe. Rząd, który jest powoływany przez parlament,
nie zaś przez głowę państwa, co stanowi ewenement na gruncie
ustrojów demokratycznych, w tym systemie jest pewnego ro-
dzaju komitetem parlamentu, przeznaczonym do sprawowania
bieżącej administracji.

Modele prezydentur a forma rządu

Co więcej, mechanizm władzy w Szwajcarii odwołuje się

wprost do demokracji bezpośredniej. Obywatele stale uczest-
niczą w podejmowaniu kluczowych rozstrzygnięć natury
ustawodawczej i politycznej poprzez rozbudowane formy re-
ferendów, ludowych inicjatyw ustawodawczych i wet zawiesza-
jących. Demokracja przedstawicielska, która gdzie indziej jest
regułą, tu pełni funkcje uzupełniające.

Bardzo charakterystyczne dla Szwajcarii jest także to, iż

konkurencyjność polityczną zachowuje się tam jedynie w fa-
zie wyborów, natomiast podlega ona zawieszeniu w sferze rzą-
dzenia. Stanowi to dość zdumiewający przypadek demokracji
konsensualnej. Rząd, czyli siedmioosobowa Rada Federalna,
nie jest tworzony w wyniku przetargów partyjnych, lecz ozna-
cza formę trwałej zinstytucjonalizowanej współpracy czterech
największych partii. Rząd funkcjonuje przez całą czteroletnią
kadencję, nie ponosząc odpowiedzialności politycznej przed
parlamentem. Kontrola parlamentu nad gabinetem sprowa-
dza się do kontroli poprzez komisje i składanie interpelacji.
Decyzje w rządzie zapadają kolegialnie. Ranga wszystkich mi-
nistrów jest identyczna. Co ciekawe, nie ma szefa rządu (pre-
miera). Posiedzeniom gabinetu przewodniczy prezydent, lecz
jego przewodnictwo ma znaczenie wyłącznie techniczno-orga-
nizacyjne. Wypada też zaznaczyć, że prezydent, wbrew temu
co można by oczekiwać po jego tytule, nie jest głową państwa.
Funkcje głowy państwa pełni bowiem siedmioosobowy rząd.

System rządów zgromadzenia w wersji szwajcarskiej wyróż-

nia się – podsumujmy – trzema fundamentalnymi cechami.

Po pierwsze – brak tam podziału władzy.
Po drugie, mechanizm władzy oparty jest w poważnym

stopniu na instytucjach demokracji bezpośredniej.

Po trzecie – realizuje się model systemu kosensualnego,

bezkonfl iktowego, swoistej demokracji zgody (Konkordanzde-
mokratie). Tego rodzaju cechy ukształtowały się w toku długo-

PREZYDENTURY

trwałej ewolucji i odpowiadają naturze Szwajcarów. Przenie-
sienie mechanizmów ustrojowych typowych dla Szwajcarii do
innego kraju wydaje się niemożliwe, próba zaś forsowania tego
rodzaju rozwiązań na siłę byłaby wielce ryzykowna.

System rządów zgromadzenia nie jest też pozbawiony

wad. Brak podziału władzy w oczywisty sposób jest sprzeczny
z regułami demokracji, która wyklucza koncentrację władzy.
W skrajnym przypadku może się tu pojawić niebezpieczeństwo
urzeczywistnienia dyktatury parlamentu. W swej praktyce
ustrojowej system ten na pewno nie gwarantuje przejrzystych
relacji pomiędzy parlamentem a rządem, które mając bardzo
podobne uprawnienia, mogą sobie wzajemnie przeszkadzać.
Brak odpowiedzialności politycznej rządu może też skutkować
różnymi problemami, np. nie sposób odwołać źle działające-
go, ale niedopuszczającego się naruszania prawa rządu, który
tym samym musi być tolerowany przez całą kadencję. Rozbu-
dowa procedur demokracji bezpośredniej i częste korzystanie
z referendum z jednej strony dają ludziom unikatowy w swo-
im rodzaju wpływ na kształtowanie polityki państwa, z drugiej
jednak skutkują dezawuowaniem kluczowej dla demokracji
instytucji przedstawicielstwa politycznego. Problemy jeszcze
bardziej się pogłębiają, gdy rozstrzygnięcia referendalne mają
słabą legitymizację na skutek niskiej frekwencji osób biorących
udział w głosowaniu.

Przypisy

Lijphart,

Le democrazie contemporanee, Bologna 2001, s. 138–139.

Duverger,

I sistemi politici, Roma–Bari 1978, s. 158. Przekład cyta-

tów zawartych w tomie – M. Bankowicz.

Por. ibidem, s. 163–164.

J.A.

Cheibub,

Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, Cam-

bridge 2007, s. 34.

Modele prezydentur a forma rządu

Ibidem.

Ibidem, s. 46.

Zob. D.G. Kousoulas, On Government: A Comparative Introduction,

Belmont 1968, s. 72–75; A.N. Dragnich, J.S. Rasmussen, Major Euro-
pean Governments, Pacifi c Grove 1986, s. 52–58; Th

.M. Magstadt, P.M.

Schotten, Understanding Politics. Ideas, Institutions and Issues, New York
1993, s. 124–130; Th

. Poguntke, P. Webb, Th

e Presidentialization of Poli-

tics In Democratic Societies: A Framework for Analysis [w:] Th

. Poguntke,

P. Webb (eds.), Th

e Presidentialization of Politics. A Comparative Study

of Modern Democracies, Oxford 2007, s. 2–4; J. Kroupa a kol., Soudobé
ústavní systémy, Brno 2001, s. 8–32, oraz S. Gebethner, System rządów
parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwią-
zania pośrednie [w:] M. Domagała (red.), Konstytucyjne systemy rządów.
Możliwości adaptacji do warunków polskich, Warszawa 1997, s. 80.

Duverger,

I sistemi politici..., s. 250–252, oraz P. Martelli, Elezioni

e democrazia rappresentativa. Un’introduzione teoretica, Roma–Bari
1999, s. 254–258.

Sartori,

Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed

esiti, Bologna 2000, s. 118–125.

Giovanni Sartori często w odniesieniu do parlamentaryzmu klasyczne-

go posługuje się włoskim określeniem governo assembleare bądź jego
angielskim odpowiednikiem assembly government, co w bezpośrednim
tłumaczeniu oznaczałoby rząd zgromadzeniowy. Jednym słowem idzie
tu o uwypuklenie faktu, że w tej formule ustroju parlamentarnego rząd
realizuje linię polityczną, której zasadnicze elementy wypracowane zo-
stały w toku uzgodnień parlamentarnych, a zatem jest wyjątkowo moc-
no uzależniony od ciała przedstawicielskiego.

Zob. G. Sartori, Ingegneria costituzionale..., s. 116–118, oraz A.A. Marti-

no, Sistemi elettorali, Pisa 1997, s. 203–204.

A.A.

Martino,

Sistemi..., s. 203.

Na temat modelu westminsterskiego interesująco pisze Arend Lijphart

w przywoływanej już tu pracy Le democrazie..., s. 27–50.

Sartori,

Ingegneria costituzionale..., s. 117.

Duverger,

I sistemi politici..., s. 155.

Ibidem.

M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional De-

sign and Electoral Dynamics, Cambridge 1997, s. 19.

Lijphart,

Le democrazie..., s. 138–148.

PREZYDENTURY

Duverger,

I sistemi politici..., s. 83–91; 155–158; D.G. Kousoulas, On

Government..., s. 76–79, oraz Th

.M. Magstadt, P.M. Schotten, Under-

standing..., s. 119–124.

Czyni tak np. J.A. Cheibub, Presidentialism..., s. 46.

Zob. J.J. Linz, Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make

a Diff erence? [w:] J.J. Linz, A. Valenzuela (eds.), Th

e Failure of Presiden-

tial Democracy, Baltimore 1994, s. 3–87.

Ibidem, s. 1.

Inny pogląd w tej sprawie prezentuje znany polski politolog Andrzej

Antoszewski, który jest zwolennikiem prezydencjalizmu i stoi na sta-
nowisku, że system ten, ale przy zastrzeżeniu, iż wyłącznie w wydaniu
USA, mógłby stać się wzorcem ustrojowym dla młodych demokra-
cji. Zob. A. Antoszewski, Czy prezydencjalizm jest niebezpieczny? [w:]
W. Bernacki, A. Walaszek (red.), Amerykomania. Księga Jubileuszowa
ofi arowana Profesorowi Andrzejowi Mani, t. 2, Kraków 2012, s. 13.

Arend Lijphart w niektórych swoich tekstach stawia tezę, że półprezy-

dencjalizm nie jest oddzielnym ustrojem, lecz pewnym wariantem czy
to parlamentaryzmu, czy to prezydencjalizmu. Zob. np. A. Lijphart, In-
troduction [w:] A. Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Gov-
ernment, Oxford 1992, s. 8.

Elgie,

e Politics of Semi-Presidentialism [w:] R. Elgie (ed.), Semi-

-Presidentialism in Europe, Oxford 2004, s. 1.

Duverger,

A New Political System Model: Semi-presidential Govern-

ment, „European Journal of Political Research” 1980, No. 8, s. 166. Arty-
kuł ten uznawany jest za jeden z najbardziej znaczących tekstów w dzie-
jach światowej politologii, zob. R. Elgie, Semi-Presidentialism..., s. 2.

Sartori,

Ingegneria costituzionale..., s. 146–147. Zob. ponadto E. Gdu-

lewicz, Model francuski (V Republika) [w:] M. Domagała (red.), Konsty-
tucyjne..., s. 101–109.

Elgie,

France [w:] R. Elgie (ed.), Semi-Presidentialism..., s. 68 i 72.

Lijphart,

Le democrazie..., s. 142.

M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies..., s. 23.

Zastanawia i zarazem zaskakuje to, że owa niezwykle ważna cecha semi-

prezydencjalizmu jest pomijana przez najwybitniejszych nawet autorów
światowych.

Por. M. Duverger, A New Political System..., s. 161–166, oraz M. Cotta,

D. della Porta, L. Morlino, Scienza Politica, Bologna 2001, s. 359–362.

Tak czyni np. R. Elgie, Semi-Presidentialism..., s. 14. Do grona państw

mających ustrój półprezydencki zalicza on również ewidentnie błędnie
Bułgarię.

Modele prezydentur a forma rządu

V. Bogdanor (ed.), Th

e Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions,

Oxford–New York 1987, s. 562.

Sarnecki,

Założenia systemu „rządów zgromadzenia” i możliwości ich

adaptacji do przyszłej konstytucji RP [w:] M. Domagała (red.), Konsty-
tucyjne..., s. 138.

Stany Zjednoczone Ameryki są federacją 50 stanów. Uchwalo-
na 17 września 1787 roku konstytucja USA jest najstarszą pisa-
ną konstytucją świata. Obowiązuje zresztą do dzisiaj, co uznać
trzeba za zdumiewający fenomen. Do chwili obecnej, a więc
w ciągu 225 lat, dokonano zaledwie 27 poprawek konstytucyj-
nych, które nie zostały wprowadzone do zasadniczego tekstu
konstytucji, lecz umieszczono je pod nim z numeracją odpo-
wiadającą kolejności uchwalenia. Konstytucja wraz z popraw-
kami wyznacza ustrój państwowy USA.

Organizacja systemu politycznego opiera się na rygory-

stycznym podziale władzy, przyjmującym postać separacji
władz (separation of powers), a wzajemne, ograniczone do ab-
solutnego minimum oddziaływania owych władz na siebie ma-
terializują się w systemie tzw. hamulców i równowag (checks
and balances), co oznacza powściąganie się i jednocześnie uzu-
pełnianie przez trzy ośrodki polityczne – legislatywę, egzeku-
tywę i sądownictwo.

Amerykańska prezydentura zakłada oryginalne połączenie

wymiaru osobowego z wymiarem instytucjonalnym. Prezy-
dentura to osoba sprawująca to stanowisko, wraz z jej cecha-
mi, charakterem i kwalifi kacjami, sprzężona z podległymi jej
urzędami, aparatem administracyjnym oraz ramami prawny-

PREZYDENTURA

RZĄDZĄCA W STANACH

ZJEDNOCZONYCH

PREZYDENTURY

mi, wyznaczającymi zakres działań. Michael A. Krasner, Ste-
phen G. Chaberski i D. Kelly Jones, autorzy wnikliwej książki
o systemie politycznym Stanów Zjednoczonych pt. American
Government. Structure and Process, piszą: „Termin prezyden-
tura obejmuje zarówno instytucję, jak i osobę. Instytucja jest
urzędem stworzonym przez konstytucję i zmodyfi kowanym
przez zwyczaj, prawo federalne oraz rozrost formalnych i nie-
formalnych narzędzi władzy w odpowiedzi na zmieniające się
potrzeby społeczeństwa amerykańskiego. Osoba to jednostka
ludzka – jednostka ludzka z wielką władzą, z całą pewnością –
ale jednak jednostka ludzka. Na instytucji odciska ona swój styl
i osobowość. Prezydentura jest zatem zarazem wysoce zinsty-
tucjonalizowana, jak i wysoce spersonalizowana. Dla pełnego
zrozumienia natury urzędu prezydenckiego nie można pomi-
nąć obu tych elementów”

. Istotnie, prezydentura USA zakła-

da personalizację władzy w stopniu nieporównywalnym – no
może z wyjątkiem Francji V Republiki – z żadną inną dużą de-
mokracją zachodnią

Prezydentura Stanów Zjednoczonych Ameryki nie bez racji

jest powszechnie uznawana za najpotężniejszy polityczny urząd
świata. Prezydent USA wytycza kierunki działania i realizuje
politykę jedynego światowego supermocarstwa politycznego
oraz militarnego, a mimo postępującej globalizacji i słabnięcia
znaczenia państwowych centrów decyzyjnych, wciąż wywiera
przemożny i nieporównywalny z kimkolwiek innym wpływ na
oblicze całego globu. „Ojcowie konstytucji” – takie określenie
pada w Stanach Zjednoczonych często po adresem osiemna-
stowiecznych twórców ustroju państwa – założyli silną i sta-
bilną prezydenturę o jednoznacznie przywódczych cechach,
aczkolwiek zarazem zatroszczyli się o to, by nie oznaczała ona
władzy arbitralnej, nie mówiąc już o władzy absolutnej. Nie
ma chyba racji polski badacz Andrzej Pułło, którego zdaniem
z konstytucji USA wynika, że „najważniejsze kompetencje

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

prezydenta albo miały być wykonywane wspólnie z Senatem,
albo miały mieć charakter tylko perswazyjny”

. Wynikałoby

stąd, że zadania przypisane amerykańskiej prezydenturze są
dość skromne. Bardziej zasadny wydaje się pogląd, precyzyjnie
wyrażony przez dwóch autorów amerykańskich Petera Wolla
i Sidneya E. Zimmermana, stwierdzających, że „Konstytucja
nie tylko ogranicza prezydentów, ale również upoważnia ich
do działania”

. Bez wątpienia wszakże twórcy konstytucji w sy-

stemie organów władzy państwowej pierwszeństwo przyznali
ciału przedstawicielskiemu, czego symbolicznym wyrazem jest
poświęcenie Kongresowi pierwszego artykułu konstytucji, na-
tomiast prezydentowi drugiego. Praktyka ustrojowa – co jest
szczególnie odczuwalne od końca wieku XIX, a tendencja ta
spotęgowała się jeszcze po II wojnie światowej – dość znacznie
wzmocniła pozycję urzędu prezydenta, co wynikało głównie,
choć niewyłącznie, z rosnącego znaczenia USA w polityce mię-
dzynarodowej, a także z konieczności szybkiego reagowania
w przypadku pojawienia się problemów natury gospodarczej
bądź społecznej. Nie bez znaczenia dla wzrostu rangi prezy-
dentury było też to, że stanowisko głowy państwa niejedno-
krotnie zajmowali wybitni politycy, autentyczni mężowie sta-
nu, cieszący się ogromnym uznaniem i poważaniem obywateli.
Można tu wymienić George’a Washingtona, Th

omasa Jeff erso-

na, Johna Madisona, Abrahama Lincolna, a w XX wieku Fran-
klina Delano Roosevelta.

Sprawujący urząd prezydenta w latach 1901–1909 Th

eo-

dore Roosevelt sformułował „teorię stewarda” (Stewardship
Th

eory of the Presidency), która do dzisiaj zachowuje aktual-

ność i znakomicie tłumaczy naturę amerykańskiej prezyden-
tury. Prezydent, niczym steward na statku, powinien działać
zgodnie z wymogami chwili i potrzebami powierzonych jego
opiece ludzi, a nie oglądać się na szczegółowe regulacje i zasa-
dy, bo to mogłoby sparaliżować konieczne ruchy oraz spowo-

PREZYDENTURY

dować opłakane skutki. Nie oznacza to bynajmniej wezwania
do łamania czy lekceważenia prawa, lecz daje głowie państwa
tytuł do działania nie tylko wtedy, gdy konstytucja wprost na to
zezwala, ale i wówczas, gdy tego jednoznacznie nie zakazuje

W późniejszym okresie tym tropem poszedł Arthur M. Schle-
singer Jr., formułując koncepcję „imperialnej prezydentury”
(the imperial presidency)

. W tym rozumieniu prezydent nie

tylko może, ale wręcz powinien wychodzić poza sztywne ramy
określone w konstytucji, konstytucja przynosi bowiem wyłącz-
nie statyczny wykaz uprawnień głowy państwa, swoisty punkt
orientacyjny, a rzeczywistość wymaga z jego strony dynamicz-
nych zachowań oraz odważnych posunięć. Jednym słowem
prezydent posiada nie tylko kompetencje ściśle wymienione
w konstytucji czy innych aktach prawa, lecz także uprawnienia
wynikające w naturalny i logiczny sposób z samych zadań oraz
powinności jego urzędu. Ma być więc nie tylko głową pań-
stwa sztywno realizującą wyznaczone mu formalne uprawnie-
nia, lecz rzeczywistym przywódcą narodu, biorącym na siebie
ciężar podejmowania decyzji oraz ponoszącym za nie pełną
odpowiedzialność. „W tej sytuacji – pisze A. Pułło, podsumo-
wując proces wzrostu znaczenia władzy wykonawczej via facti
– konstytucyjne kompetencje prezydenta są tylko fragmentem
pełnego zakresu jego władzy, pewną ilustracją kilku przypisy-
wanych prezydentowi ról ustrojowych i politycznych”

Zdaniem wielu badaczy pozycję ustrojową amerykańskiej

prezydentury wyznaczają również osobiste cechy sprawują-
cego urząd prezydenta. James David Barber nakreślił cztery
modele prezydentury, opierając się na kryterium osobowości
człowieka pełniącego urząd:

po pierwsze – model „prezydentów aktywnych – pozytyw-

nych”, którzy wyróżniają się dynamizmem, otwartością i zdol-
nością adekwatnego reagowania na pojawiające się wyzwania;

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

po drugie – model „prezydentów aktywnych – negatyw-

nych”, charakteryzujących się sporą wolą działania, ale dążą-
cych głównie do ugruntowywania swojej władzy;

po trzecie – model „prezydentów pasywnych – pozytyw-

nych”; są oni spokojni i wycofani, powściągliwi w podejmowa-
niu decyzji, skłonni do ustępstw i poszukujący kompromisów;

po czwarte – model „prezydentów pasywnych – nega-

tywnych”, którzy starają się przerzucać uprawnienia na rzecz
innych ośrodków, lękają się wszelkich konfl iktów, a przede
wszystkim są niezdolni do rozwiązywania problemów

Znacznie prostsza typologia zaproponowana przez Loui-

sa Koeniga operuje dwiema kategoriami prezydentur. Są to:
„prezydenci literalni” i „prezydenci silni”. „Prezydenci literal-
ni” trzymają się ściśle litery konstytucji, a ponadto uważają, że
władza prezydenta podlega licznym ograniczeniom i jest limi-
towana. „Prezydenci silni” natomiast przyjmują postawę ak-
tywistyczną, chcą działać i nie lękają się konsekwencji swoich
decyzji

. Jeszcze inna klasyfi kacja wyróżnia modele prezyden-

tur, biorąc pod uwagę charakter zaplecza politycznego głowy
państwa.

Pierwszy rodzaj – „rząd prezydencki” oznacza prezydenturę

silnej jednostki, autentycznego przywódcy, który w pełni kon-
troluje swe zaplecze, odgrywające jedynie rolę pomocniczą.

Drugi rodzaj – „model egzekutywy partyjnej” przynosi pre-

zydenturę silnie zakotwiczoną w partii, z której prezydent się
wywodzi, w rezultacie dużo do powiedzenia ma partyjny es-
tablishment. Trzeci natomiast i zarazem ostatni to „model eg-
zekutywy kongresowej”, w którym zapleczem prezydenta jest
parlament. Liczy się on bardzo ze zdaniem kongresmenów,
stara się przy tym ściśle respektować przepisy i regulacje for-
malne

Metoda wyboru prezydenta jest wielce oryginalna i właś-

ciwa tylko systemowi amerykańskiemu. Jeśliby postawić pyta-

PREZYDENTURY

nie – czy prezydent wybierany jest w głosowaniu powszech-
nym i bezpośrednim, czy też w trybie wyborów pośrednich,
to każda odpowiedź będzie tu poprawna. Metoda wyłaniania
amerykańskiego prezydenta łączy bowiem w szczególny spo-
sób głosowanie bezpośrednie wyborców z formalnym powoły-
waniem głowy państwa w trybie pośrednim poprzez Kolegium
Elektorów. Można by powiedzieć tak – wybory prezydenta są
faktycznie bezpośrednie i powszechne, w sensie formalnym
jednak mają charakter elekcji pośredniej. Ludger Helms uży-
wa określenia „quasi-bezpośredni wybór prezydenta”

i trzeba

przyznać, iż dobrze oddaje ono istotę sprawy. Pomimo tej dwu-
znaczności elekcyjnej, prezydent jest jedynym urzędnikiem fe-
deralnym powoływanym przez wyborców, a to bezsprzecznie
daje mu silną legitymizację i skutkuje niejako automatycznym
podniesieniem znaczenia oraz rangi tego urzędu.

Wymogi formalne, określone w artykule II sekcji 1 klauzuli

4 konstytucji, stawiane kandydatom na prezydenta są nastę-
pujące: obywatelstwo amerykańskie od urodzenia (obywatel
nienaturalizowany) i zarazem urodzenie się w USA, ukończo-
ne 35 lat życia oraz stałe zamieszkiwanie na obszarze Stanów
Zjednoczonych od 14 lat. XIV poprawka do konstytucji z roku
1868 zakazuje kandydowania na urząd prezydenta, zresztą
również na wszelkie inne urzędy cywilne i wojskowe, osobie,
która złożyła przysięgę na konstytucję Stanów Zjednoczonych,
a następnie wzięła udział w powstaniu lub buncie przeciwko
państwu bądź udzielała wrogom pomocy czy poparcia. Zakaz
taki może być zniesiony przez Kongres większością dwóch
trzecich głosów.

Istnieją jednak rozmaite niepisane, nieformalne warunki

polityczne, społeczne i inne, których spełnienie czyni osiąg-
nięcie prezydentury bardziej prawdopodobne, a niespełnienie
oddala taką szansę, minimalizuje ją czy nawet całkiem unie-
możliwia. Clinton Rossiter, amerykański politolog szczególnie

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

aktywny w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku,
w słynnej książce pt. Th

e American Presidency określił profi l

idealnego kandydata na prezydenta

. I tak, kandydat powinien

być: białym mężczyzną

, w wieku 50–60 lat

, zachodnioeuro-

pejskiego pochodzenia

, wyznania protestanckiego należące-

go do głównego nurtu

, powinien wcześniej pełnić wybieral-

ne stanowisko publiczne (najlepiej wiceprezydenta, senatora
lub gubernatora). Dobrze jest, jeśli będzie pochodził z dużego
i wpływowego stanu. Za spory atut uchodzi sprawowanie już
urzędu prezydenckiego i ubieganie się o reelekcję, choć histo-
ria zna przykłady urzędujących prezydentów, którzy przegrali
kolejne wybory (Gerald Ford, Jimmy Carter, George Bush Se-
nior).

Ofi cjalne zgłoszenie kandydatury na ogół następuje 12–15

miesięcy przed wyborami, choć krok ten poprzedzony jest już
najczęściej trwającymi jakiś czas działaniami przedwyborczy-
mi, polegającymi głównie na budowaniu zaplecza politycznego
oraz pozyskiwaniu funduszy. Kandydaci rejestrują się w Fede-
ralnej Komisji Wyborczej (Federal Election Comission) oraz
w stanowych organach wyborczych (Canvassing Boards). Na-
stępnie związane z kandydatami środowiska, inicjatywy i orga-
nizacje, w tym również popierające ich grupy interesów (lob-
bies), tworzą komitety aktywności politycznej (Political Action
Committees – PACs), poprzez które dochodzi do aktywizacji
wolontariuszy i zwolenników, w ten sposób także gromadzi się
fundusze na kampanię wyborczą.

Pierwszą fazę wyborów prezydenckich stanowią prawybory

dokonujące się w zdecydowanej większości stanów w formie
głosowania wstępnego (primaries), a w pozostałych stanach
w formie konwentykli, wieców i spotkań wyborczych (caucu-
ses)

. Procedury te przeważnie mają charakter wewnątrzpar-

tyjny, co powoduje, iż każda z dwóch wielkich partii – tj. Par-
tia Demokratyczna (Democratic Party) i Partia Republikańska

PREZYDENTURY

(Republican Party) – przeprowadza własne prawybory, a ich
celem jest przetestowanie popularności kandydatów ubiegają-
cych się o partyjną nominację, by wyłonić najsilniejszego spo-
śród nich. Mniejsze ugrupowania, tzw. partie trzecie, zazwy-
czaj również przeprowadzają swoje prawybory, lecz ze względu
na dwupartyjny charakter amerykańskiego systemu wybor-
czego, ich rola jest czysto symboliczna. Prawo do uczestnictwa
w takich prawyborach, zwanych prawyborami zamkniętymi,
mają obywatele, którzy w rejestrze wyborczym

zadeklarowali

odpowiednią przynależność polityczną. Sporadycznie wystę-
pują jeszcze prawybory otwarte, a uczestniczyć w nich mogą
wszyscy zarejestrowani wyborcy, bez względu na to, jak się
określili w sensie politycznym. Kluczowym momentem prawy-
borów jest z reguły pierwszy wtorek marca, zwany superwtor-
kiem (Super Tuesday), kiedy to prawybory przeprowadzane są
równocześnie w wielu stanach (przeważnie ich liczba oscyluje
wokół dwudziestu). Prawybory są nadzwyczaj demokratyczną,
i zarazem dynamiczną, metodą wyłaniania przez partie kandy-
datów do urzędu prezydenckiego. O rozstrzygnięciu decydują
szerokie rzesze głosujących czy uczestniczących w zebraniach
wyborczych ludzi, którzy – co wielokrotnie się zdarzyło – po-
trafi ą skutecznie pokrzyżować rachuby partyjnego establish-
mentu i wbrew niemu wylansować zwycięskiego kandydata.
Ostatecznym zamknięciem fazy prawyborów są odbywane
w miesiącach letnich ogólnokrajowe konwencje partyjne, na
których dokonuje się wyłonienia ofi cjalnych kandydatów par-
tii na prezydenta i wiceprezydenta. Poza tym konwencja, jako
najwyższa władza partyjna, defi niuje i przyjmuje program par-
tii, w tym jej platformę wyborczą, a także dokonuje wyboru
ogólnokrajowego komitetu partii

Faza wyborów powszechnych (general elections) rozpoczy-

na się w pierwszy poniedziałek września, kiedy to Ameryka-
nie obchodzą Święto Pracy. Naprzeciw siebie stają kandydaci

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

obu dominujących partii, swoją obecność pragną też zaznaczyć
skazani niejako z góry na niepowodzenie kandydaci tzw. partii
trzecich. Szczególnie intensywna kampania wyborcza rozgry-
wa się w najbardziej zaludnionych stanach, na które przypada
duża liczba miejsc elektorskich, oraz w „stanach bitewnych”
(battleground states), gdzie sytuacja polityczna jest niewyklaro-
wana i obaj pretendenci mają szansę na zwycięstwo. W pierwszy
wtorek po pierwszym poniedziałku listopada roku wyborczego
odbywa się głosowanie powszechne i bezpośrednie – tego dnia
Amerykanie wyłaniają elektorów prezydenckich. Każdy stan
ma tylu elektorów, ilu ma w sumie przedstawicieli w Kongresie.
Największą liczbą 55 elektorów dysponuje Kalifornia, następ-
ne stany z dużą liczbą elektorów to – Teksas (34 elektorów),
Nowy Jork (29) oraz Floryda (29). Na przeciwległym biegunie
mieści się grupa słabo zaludnionych stanów, w których wyłania
się niewielu elektorów, np. stany Alaska, Montana, Wyoming,
Dakota Północna, Dakota Południowa, Vermont czy Delawa-
re mają tylko po trzech elektorów. Liczbę miejsc elektorskich
przysługujących poszczególnym stanom ustala się na podsta-
wie przeprowadzanego co 10 lat spisu powszechnego. Na mocy
XXIII poprawki do konstytucji z 1961 roku prawo wyboru
trzech elektorów uzyskał Dystrykt Kolumbia – siedziba władz
federalnych. W 48 stanach obowiązuje zasada „zwycięzca bie-
rze wszystko” (the winner takes all), zgodnie z którą całość gło-
sów elektorskich z danego stanu przypada temu kandydatowi,
który zdobył tam największą liczbę głosów. W dwóch małych
stanach Nebrasce (5 elektorów) i Maine (4 elektorów) wybory
elektorów przeprowadza się w jednomandatowych okręgach
wyborczych. Kandydatów na elektorów zgłaszają stanowe or-
ganizacje partyjne w porozumieniu z kandydatem do prezy-
dentury i jego sztabem. Elektor nie może sprawować żadnego
urzędu federalnego ani też być członkiem Kongresu.

PREZYDENTURY

Kolejnym etapem wyborów prezydenckich są wybory po-

średnie. W pierwszy poniedziałek po drugiej środzie grudnia
w stolicach stanów zbierają się uprzednio wyłonieni elektorzy
oraz oddają głosy na prezydenta i wiceprezydenta. Obecnie
jednak – co trzeba wyraźnie podkreślić – głosowanie elekto-
rów jest czystą formalnością i po listopadowych wyborach po-
wszechnych wiadomo już, kto został prezydentem i wiceprezy-
dentem. Ta faza wyborów ma zatem rozstrzygające znaczenie,
a działania wyborcze Kolegium Elektorów są czystą formal-
nością. Nazwa „Kolegium Elektorów” pojawiła się w Ameryce
w latach trzydziestych XIX wieku i szybko się upowszechniła,
ale – co trzeba zaznaczyć – sama konstytucja tą nazwą się nie
posługuje, stanowiąc tylko, że prezydenta wybierają elektorzy.

Do wyboru na urząd prezydenta wymagane jest uzyskanie

bezwzględnej większości głosów członków liczącego 538 osób
Kolegium Elektorów, czyli co najmniej 270 głosów. Konstytu-
cja zapewnia elektorom głosowanie według własnego uznania,
ale w praktyce głosują oni zgodnie z wynikiem wyborów po-
wszechnych w ich stanach. Przypadki wyłamania się elektorów
z lojalności partyjnej czy też ich nietypowe głosowania – w cią-
gu XX i XXI wieku – są wielką rzadkością i co najważniejsze
– nigdy nie zmieniły wyniku wyborów. Tak zachowujących się
członków Kolegium Elektorów określa się mianem „wiarołom-
nych elektorów” (faithless electors)

. Osiemnaście razy w wy-

borach wygrywali kandydaci, którzy nie osiągnęli poparcia
więcej niż połowy wyborców i legitymowali się zaledwie więk-
szością zwykłą (minority president). Czterokrotnie w wyborach
prezydenckich doszło do swoistego absurdu wyborczego, pole-
gającego na tym, że zwyciężył kandydat, który otrzymał mniej
głosów wyborców niż jego pokonany rywal

6 stycznia o godz. 13 na wspólnym posiedzeniu obu izb

Kongresu przeprowadzane jest urzędowe liczenie głosów elek-
torskich i następnie ogłasza się ofi cjalnie, kto został wybrany.

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

Gdyby żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej więk-

szości głosów elektorskich, wówczas, zgodnie z XII poprawką
do konstytucji z roku 1804, rozpoczynają się oddzielne posie-
dzenia obu izb Kongresu, na których Izba Reprezentantów –
głosując stanami, według zasady „jeden stan – jeden głos” –
wybiera bezwzględną większością głosów prezydenta spośród
trzech kandydatów z największą liczbą głosów elektorskich,
zaś Senat poprzez głosowanie indywidualne senatorów rów-
nież przy wymogu bezwzględnej większości głosów wybiera
wiceprezydenta spośród dwóch najsilniejszych kandydatów do
tego stanowiska

. Prezydent i wiceprezydent obejmują urzędy

20 stycznia o godz. 12 po złożeniu ślubowania w formie przy-
sięgi lub oświadczenia. To drugie następuje wtedy, gdy przeko-
nania religijne prezydenta nie pozwalają mu na przysięganie
– prezydent ślubuje przed prezesem Sądu Najwyższego, nato-
miast wiceprezydent przed spikerem (przewodniczącym) Izby
Reprezentantów. Tekst ślubowania prezydenckiego brzmi na-
stępująco: „Przysięgam (lub oświadczam) uroczyście, że będę
wiernie wykonywał obowiązki prezydenta Stanów Zjednoczo-
nych i ze wszystkich sił będę strzegł, ochraniał i bronił konsty-
tucji Stanów Zjednoczonych”.

Procedura wyłaniania prezydenta Stanów Zjednoczonych

obejmuje elementy, które zasługują na wysoką ocenę – mowa
tu oczywiście o na wskroś demokratycznych prawyborach, za-
pewniających dużą otwartość procedur wyborczych i przewagę
wyborców nad strukturami partyjnymi, lecz zawiera również
formy kontrowersyjne, jak wymóg rejestracji wyborczej oraz
formalny wybór prezydenta przez Kolegium Elektorów. In-
stytucja elektorów – wymyślona w realiach XVIII wieku, kie-
dy twórcy ustroju amerykańskiego może i zasadnie obawiali
się braku wyrobienia politycznego wyborców, co przesądziło
o opowiedzeniu się przez nich za formułą wyborów pośred-
nich głowy państwa – współcześnie ma charakter reliktowy,

PREZYDENTURY

w oczywisty bowiem sposób razi anachronizmem oraz niedo-
stosowaniem do warunków nowoczesnej demokracji. Nestor
światowej politologii, amerykański badacz Robert Dahl Kole-
gium Elektorów poddaje ostrej krytyce, utrzymując, iż jest to
ewidentnie niedemokratyczny element w amerykańskim syste-
mie politycznym

Kadencja prezydenta trwa cztery lata. Zgodnie z poprawką

XXII z roku 1951 nikt nie może być wybrany na urząd prezy-
dencki więcej niż dwukrotnie. Ktoś, kto pełnił urząd prezyden-
ta lub też sprawował jego funkcje więcej niż dwa lata w trakcie
kadencji innej osoby, nie może być wybrany więcej niż jeden
raz.

Zakres władzy prezydenta Stanów Zjednoczonych jest

ogromny. Sprawuje on funkcje szefa państwa (głowy państwa),
pomimo, że konstytucja ani razu w ten sposób go nie określa.
Skądinąd konstytucja (art. II) – zgodnie z charakterystyczną
dla systemu prezydenckiego zasadą jednoosobowej egzeku-
tywy – przekazuje w jego ręce pełnię władzy wykonawczej
(„Władza wykonawcza należeć będzie do prezydenta Stanów
Zjednoczonych Ameryki”), czyniąc go równocześnie strażni-
kiem ładu konstytucyjnego, najwyższym zwierzchnikiem sił
zbrojnych oraz osobą odpowiedzialną za wykonywanie praw
stanowionych przez Kongres i politykę zagraniczną państwa.
Jako piastun władzy wykonawczej prezydent wytycza kierun-
ki polityki państwa zarówno na płaszczyźnie wewnętrznej,
jak i międzynarodowej, a następnie je realizuje, kierując tym
samym nawą państwową. Stoi na czele federalnego aparatu
państwowego, który obejmuje ponad 2,5 mln urzędników, zaś
kluczowe stanowiska w tym aparacie, jest ich około 1,5 tys.,
obsadza sam. W przypadku mianowania przez głowę państwa
szefów federalnych departamentów i agencji centralnych oraz
pozostałych najwyższych urzędników federalnych, sędziów
Sądu Najwyższego, ambasadorów, innych przedstawicieli dy-

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

plomatycznych wysokiego szczebla i dowódców wojskowych
wymagana jest – jak to określa konstytucja – „rada i zgoda
Senatu” wyrażona większością dwóch trzecich obecnych na
posiedzeniu członków tej izby. Proces obsadzania tych stano-
wisk obejmuje trzy fazy: pierwszą jest nominacja kandydata
przez prezydenta (nomination), drugą stanowi zatwierdzenie
przez Senat (confi rmation), trzecia zaś to ofi cjalne mianowa-
nie i wprowadzenie na urząd (commissioning)

. Odwoływanie

urzędników administracyjnych to domena prezydenta realizo-
wana już zupełnie samodzielnie, tj. bez zgody Senatu.

Prezydent jako wykonawca ustaw ma nadzwyczaj szerokie

pole działania. Nie może wszakże działać w sposób sprzeczny
z intencją ustawodawców oraz duchem i literą ustawy, bo to
naraziłoby go na zarzut łamania prawa. Mimo że głowa pań-
stwa formalnie nie dysponuje inicjatywą ustawodawczą, ma
faktyczny wpływ na proces stanowienia prawa. Prezydent ma
prawo kierować pod adresem Kongresu orędzia, w których
może sugerować podjęcie przez parlament określonych działań
ustawodawczych, uznanych przez niego za ważne. Orędzia nie
są jednak dla Kongresu wiążące.

Poważniejszym uprawnieniem prezydenta odnośnie do

Kongresu jest jego weto zawieszające w stosunku do ustaw,
których nie akceptuje. Zostało ono pomyślane jako środek ha-
mujący uchwalenie złego prawa. Ustawa uchwalona przez obie
izby Kongresu jest przesyłana prezydentowi, który ma 10 dni
(nie licząc niedziel i świąt) na jej podpisanie bądź zwrócenie
parlamentowi z zastrzeżeniami. Ta druga sytuacja oznacza, że
głowa państwa skorzystała z przysługującego jej prawa weta.
Jeżeli prezydent w przysługującym mu czasie nie podjął żad-
nego działania, przyjmuje się, że mimo braku podpisu ustawę
de facto przyjął i wchodzi ona zatem w życie. Szczególną sy-
tuacją jest tzw. weto kieszonkowe (pocket veto). Gdyby w cią-
gu przysługujących prezydentowi 10 dni nastąpiło odroczenie

PREZYDENTURY

sesji Kongresu, wówczas prezydent mógłby argumentować, iż
nie ma komu odesłać ustawy, co byłoby równoznaczne z jej
przepadkiem

. Weto prezydenckie nie ma charakteru absolut-

nego, może być przezwyciężone przez Kongres, gdy ponownie
przyjmie on kwestionowaną ustawę kwalifi kowaną większoś-
cią dwóch trzecich głosów w Izbie Reprezentantów i w Sena-
cie (artykuł I sekcja 7 klauzula 2). Nie jest jasne, czy zdolność
przełamania prezydenckiego weta ma dwie trzecie ogólnej
liczby członków izb, czy dwie trzecie obecnych na posiedze-
niu. Kongres stanął na tym drugim stanowisku, co zostało
potwierdzone orzeczeniem Sądu Najwyższego z 1919 roku,
według którego konstytucyjne określenie „większością dwóch
trzecich głosów” oznacza dwie trzecie izby zdolnej do wykony-
wania władzy ustawodawczej, czyli dwie trzecie obecnych na
posiedzeniu dokonującym się przy zachowaniu wymaganego
kworum

. Można jednak powątpiewać w słuszność tej argu-

mentacji. Gdyby bowiem twórcom konstytucji istotnie cho-
dziło nie o kwalifi kowaną większość liczoną od ogólnej licz-
by członków Kongresu, lecz tylko o kwalifi kowaną większość
obecnych na posiedzeniu, to jednoznacznie by to w ten właśnie
sposób określili, jak chociażby przykładowo wtedy, gdy mowa
o rozpatrywaniu przez Senat oskarżeń o nadużycia popełnione
w związku ze sprawowaniem urzędu (artykuł I sekcja 3 klau-
zula 6). Podtrzymanie w Kongresie ustawy zakwestionowanej
przez prezydenta jest bardzo trudne. Autorytet głowy państwa
i jej wpływy polityczne wśród członków parlamentu powodują,
że zazwyczaj nie udaje się zebrać większości zdolnej do przeła-
mania weta. W konsekwencji, jeśli prezydent korzysta z weta,
jest wielce prawdopodobne, że ustawa upadnie. Nie do przece-
nienia jest nieformalny wpływ prezydenta na ustawodawstwo.
Niekiedy wręcz prezydent staje się faktycznym przywódcą le-
gislacyjnym (chief legislator), ale warunkiem tego stanu rzeczy
jest to, że partia prezydencka dominuje w obu izbach Kongre-

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

su (presidential majority), a głowa państwa przejawia wyraź-
ną aktywność na tym polu. W układzie sytuacyjnym zwanym
„większością kongresową” (congressional majority) partia pre-
zydenta ma przewagę w parlamencie, chociaż prezydent z ja-
kiegoś powodu z niej nie korzysta i w rezultacie inicjatywa
pozostaje po stronie kongresmenów. Wreszcie trzecia sytua-
cja – „przycięta większość” (truncated majority) – odznacza
się tym, że ugrupowanie prezydenta pozostaje w mniejszości
w obu izbach, co powoduje, iż inicjatywy głowy państwa nie
tylko nie trafi ają w parlamencie na podatny grunt, lecz często
na otwarty sprzeciw.

Aktami prawnymi pozostającymi w gestii głowy państwa

są zarządzenia wykonawcze (executive orders) i proklamacje
(proclamations). Zarządzenia wykonawcze mają za zadanie
zapewnienie wykonywania ustaw, zaś proklamacje informują
o inicjatywach, zamierzeniach i polityce prezydenta.

Prezydent jest głównodowodzącym armii i fl oty (Comman-

der-in-Chef). „Uprawnienie to – jak zauważył Łukasz Wordli-
czek – jest szczególnie pielęgnowane przez kolejnych lokatorów
Białego Domu”

. Prezydent stoi także na czele milicji stanowej

(Gwardii Narodowej), którą tworzą uzbrojone jednostki stano-
we. Mogą one być wezwane do służby na rzecz federacji. Pre-
zydent Abraham Lincoln ukuł pojęcie „władzy wojennej” (war
power) głowy państwa, co oznaczać ma odpowiedzialność pre-
zydenta za szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa, w tym
za prowadzenie działań o charakterze wojskowym w ten spo-
sób, aby przyniosły krajowi zwycięstwo lub należycie zabezpie-
czały jego interesy. Konstytucja prawo do wypowiadania wojny
rezerwuje jednak dla Kongresu. Pomimo to prezydent może
bez wypowiedzenia wojny postanowić o użyciu wojsk ame-
rykańskich. Aby zminimalizować niejasności, które mogą się
pojawić w tym względzie, Kongres w roku 1973 uchwalił rezo-
lucję określającą sytuacje, kiedy prezydent jest władny użyć sił

PREZYDENTURY

zbrojnych poza granicami kraju. I tak, może to zrobić – co jest
oczywiste – w przypadku wypowiedzenia wojny przez Kongres
i w sytuacji nagłego ataku zbrojnego obcego państwa, a ponad-
to – co daje już głowie państwa możliwości manewru i sporą
sferę dowolności – wtedy, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo
obywateli amerykańskich lub mienie USA, dla realizacji mię-
dzynarodowych zobowiązań sojuszniczych oraz gdy wymaga
tego ochrona żywotnych interesów państwa. Najpóźniej w 48
godzin od rozpoczęcia działań zbrojnych prezydent zobowią-
zany jest poinformować na piśmie o tym fakcie obie izby Kon-
gresu. W ciągu 60 dni od wszczęcia operacji wojskowej pre-
zydent musi uzyskać zgodę Kongresu na jej kontynuowanie,
w przeciwnym wypadku w ciągu kolejnych 30 dni zobowiąza-
ny jest ją zakończyć

. Działania zbrojne zainicjowane decyzją

prezydenta, realizowane bez formalnego aktu wypowiedzenia
wojny przez Kongres, zwykło się w Ameryce określać wielce
wymownym mianem – „wojny prezydenckie”. W historii Sta-
nów Zjednoczonych odnotowano ponad 150 tego rodzaju wo-
jen, czyli – mówiąc inaczej – amerykańskiego zaangażowania
wojskowego poza granicami kraju, podjętego z rozkazu pre-
zydenta. Działania zbrojne po wypowiedzeniu wojny prowa-
dzono zaledwie w pięciu przypadkach (wojna z Anglią, Meksy-
kiem, Hiszpanią, I i II wojna światowa)

Prezydent odpowiada za politykę zagraniczną Stanów Zjed-

noczonych. Supermocarstwowy charakter państwa, mającego
swoje interesy na całym świecie i ponoszącego odpowiedzial-
ność za bezpieczeństwo globalne w stopniu nieporównanie
większym niż ktokolwiek inny, wzmacnia i rozszerza upraw-
nienia prezydenta w obszarze polityki zagranicznej. Prezydent
zawiera umowy międzynarodowe, które ratyfi kuje Senat więk-
szością dwóch trzecich głosów. W sprawach o mniejszym cięża-
rze gatunkowym szef państwa amerykańskiego może podpisać
z podmiotem zewnętrznym tzw. porozumienia wykonawcze

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

(executive agreements), gdyż nie wymagają one senackiej raty-
fi kacji, a wyłącznie poinformowania Kongresu o ich zawarciu.

Prezydent USA dysponuje uprawnieniami w odniesieniu do

władzy sądowniczej. Głównie chodzi tu o nominacje sędziow-
skie oraz prawo łaski wobec osób skazanych za przestępstwa
federalne. Za radą i zgodą Senatu – wymaga to większości
dwóch trzecich głosów w tej izbie – prezydent powołuje sę-
dziów federalnych, w tym sędziów Sądu Najwyższego. Prawo
łaski może być zastosowane warunkowo lub bezwarunkowo,
prezydent może karę złagodzić lub całkowicie darować.

Prezydent jest faktycznym przywódcą partii politycznej,

z której się wywodzi i z ramienia której ubiegał się o urząd.
Wprawdzie partie amerykańskie są mocno zdecentralizowane
i bardzo luźno traktuje się w nich kwestię dyscypliny partyj-
nej, jednak autorytet przywódczy głowy państwa jest na ogół
respektowany. Pozwala to prezydentowi wpływać na zachowa-
nia polityczne i rozstrzygnięcia kongresmenów oraz członków
parlamentów stanowych pochodzących z jego partii.

Prezydent w wykonywaniu swoich funkcji nie ponosi odpo-

wiedzialności politycznej przed parlamentem i może rządzić
nawet wtedy, gdy nie cieszy się poparciem Kongresu. D. Mauk
i J. Oakland piszą: „Prezydent USA ma większą niezależność
od władz ustawodawczych niż szefowie rządów większości
demokratycznych państw, jest bowiem wybierany oddzielnie,
poza wyborami do Kongresu, i nie może zostać usunięty ze sta-
nowiska na drodze wotum nieufności, jak to się dzieje w przy-
padku premiera”

Istnieje jednak odpowiedzialność prawna prezydenta, któ-

ry może być pozbawiony urzędu w procedurze impeachmentu,
jeżeli popełnił poważne przestępstwo

. Sytuację tego rodzaju

reguluje art. II sekcja 4 klauzula 1 konstytucji, który stanowi:
„Prezydent, wiceprezydent i każdy urzędnik państwowy będą
usunięci z urzędu w przypadku postawienia ich w stan oskarże-

PREZYDENTURY

nia za nadużycia popełnione w czasie sprawowania urzędu oraz
w przypadku skazania za zdradę, przekupstwo lub inne ciężkie
przestępstwa i wykroczenia”. Konstytucja (art. III sekcja 3 klau-
zula 1 i 2) precyzyjnie defi niuje, czym jest zdrada, stanowiąc:
„Za zdradę przeciw Stanom Zjednoczonym uważać się będzie
wszczęcie przeciw nim wojny lub sprzymierzenie się z ich nie-
przyjaciółmi, udzielanie im pomocy i poparcia”. Próżno szukać
w konstytucji określenia, czym jest przekupstwo oraz ciężkie
przestępstwo i wykroczenie. O ile jednak w przypadku prze-
kupstwa sprawa jest jasna, wiadomo bowiem, o co tu chodzi,
pewnych kłopotów nastręczać może kategoria „ciężkie prze-
stępstwa i wykroczenia”. W doktrynie panuje pogląd, że poza
czynami będącymi złamaniem prawa karnego mieszczą się tu
również szkodliwe dla państwa akty o charakterze politycznym
nieuregulowane wprost w przepisach prawa karnego

Z artykułu I sekcja 2 klauzula 5 konstytucji wynika, że

wyłącznym prawem do stawiania w stan oskarżenia w trybie
impeachmentu dysponuje Izba Reprezentantów. Dalszy tok
procedury określa artykuł I sekcja 3 klauzula 6 konstytucji,
stwierdzając: „Senatowi będzie przysługiwać wyłączne prawo
rozpatrywania oskarżeń o nadużycia popełnione w związ-
ku ze sprawowaniem urzędu”. Senat sądzi zatem w sprawach,
w których nastąpiło postawienie w stan oskarżenia przez Izbę
Reprezentantów. Gdy Senat działa w tym charakterze, senato-
rowie składają przysięgę lub ślubowanie. W razie oskarżenia
prezydenta Stanów Zjednoczonych przewodnictwo w Sena-
cie obejmuje prezes Sądu Najwyższego. Orzeczenie skazujące
wymaga większości dwóch trzecich obecnych na posiedzeniu
senatorów. Tak więc, powtórzmy raz jeszcze, rezolucję o po-
stawieniu głowy państwa, a także pozostałych urzędników wy-
mienionych w konstytucji, w stan oskarżenia na podstawie
sformułowanych zarzutów złamania prawa podejmuje zwykłą
większością głosów Izba Reprezentantów. Jest to poprzedzone

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

przeprowadzeniem wnikliwego postępowania dochodzenio-
wego, realizowanego przede wszystkim przez którąś ze stałych
komisji izby bądź komisję specjalnie w tym celu powołaną,
w trakcie którego zbiera się i analizuje mające związek ze spra-
wą dokumenty, wzywa świadków oraz przesłuchuje w trybie
bezpośrednim lub pośrednim osobę, przeciwko której wysu-
nięto zarzuty. Przyjęty przez Izbę Reprezentantów akt oskar-
żenia trafi a do Senatu, który – po wysłuchaniu argumentów
obu stron (w imieniu Izby Reprezentantów działają powołani
przez nią oskarżyciele, prezydenta reprezentują wybrani przez
niego prawnicy), zapoznaniu się z materiałem dowodowym
i wysłuchaniu świadków – rozstrzyga o zasadności „artykułów
impeachmentu”, czyli orzeka o winie lub niewinności oskarżo-
nego. Gdy żaden z artykułów nie zostanie przyjęty większością
dwóch trzecich obecnych na posiedzeniu członków Senatu,
jest to równoznaczne z oddaleniem zarzutów. W przeciwnym
razie, tj. kiedy przynajmniej jeden z artykułów oskarżenia
uzyska wymaganą liczbę głosów senatorskich, zapada wyrok
skazujący na usunięcie z zajmowanego urzędu. Orzeczenie Se-
natu w trybie impeachmentu jest ostateczne i nie przysługuje
od niego jakiekolwiek odwołanie. Pozbawienie urzędu może,
choć nie musi, poprzedzić w dalszej kolejności pociągnięcie
danej osoby do odpowiedzialności karnej lub cywilnej i w kon-
sekwencji skazania przez sąd powszechny. Wypada dodać, że
procedura impeachmentu miała zastosowanie wobec czterech
prezydentów USA

W logikę amerykańskiego systemu politycznego wpisa-

na jest ciągłość funkcjonowania prezydentury, a także brak
możliwości przeprowadzenia przedterminowych wyborów
szefa państwa. Z tych powodów wakat prezydencki musi być
natychmiast zapełniony. Mechanizm przejmowania opróż-
nionego stanowiska prezydenta określa konstytucja (art. II,
sekcja 1 klauzula 5) oraz znacznie bardziej szczegółowo XXV

PREZYDENTURY

poprawka do konstytucji z 1967 roku. W ich świetle okazuje
się, że zasadniczym sensem istnienia urzędu wiceprezydenta
Stanów Zjednoczonych jest zapewnienie ciągłości władzy pre-
zydenckiej. W razie usunięcia prezydenta z urzędu, jego śmier-
ci, ustąpienia lub niezdolności do wykonywania obowiązków,
prezydentem zostaje wiceprezydent

. Jeżeli wiceprezydent

obejmuje opróżniony urząd głowy państwa na okres dłuższy
niż dwa lata, wtedy liczy mu się to jako pełną kadencję i w kon-
sekwencji może być wybrany na prezydenta tylko jeden raz.
Gdyby wakat pojawił się na stanowisku wiceprezydenta, pre-
zydent mianuje wiceprezydenta, który obejmuje urząd po za-
twierdzeniu go większością głosów przez obie izby Kongresu.
Wiceprezydent przejmuje obowiązki prezydenta w przypadku
czasowej niezdolności szefa państwa do sprawowania władzy.
Jeśli okoliczności te ustaną, prezydent, po złożeniu potwier-
dzającego ten stan rzeczy pisemnego oświadczenia na ręce
spikera Izby Reprezentantów i przewodniczącego pro tempore,
powraca do władzy. Gdyby, co bardzo mało prawdopodobne,
pojawił się pomiędzy prezydentem i wiceprezydentem mają-
cym poparcie większości szefów departamentów rządowych
spór na temat zdolności głowy państwa do sprawowania funk-
cji, to byłby on rozstrzygany przez Kongres. Trzeba przy tym
zaznaczyć, iż zdanie prezydenta miałoby tu szczególną ochro-
nę, bowiem uchwała Kongresu skierowana niejako przeciwko
niemu i potwierdzająca trwanie niemożności sprawowania
przez niego urzędu wymaga większości dwóch trzecich głosów
członków obu izb. W każdym innym przypadku prezydent
znowu przejmuje władzę i zadania swojego urzędu. Trafnie pi-
sze Paweł Laidler: „Wydaje się że rzeczywistą przyczyną szcze-
gółowych unormowań w rzeczonym zakresie była obawa przed
ewentualnym kryzysem konstytucyjnym wynikającym z róż-
nicy poglądów między prezydentem a większością jego współ-
pracowników”

. W sytuacji, którą można rozważać w gruncie

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

rzeczy tylko hipotetycznie, pojawienia się równoczesnego wa-
katu zarówno na stanowisku prezydenta, jak i wiceprezyden-
ta, osobą uprawnioną do objęcia prezydentury jest spiker Izby
Reprezentantów, potem sukcesja należy do przewodniczącego
pro tempore Senatu, zaś w dalszej kolejności do szefów depar-
tamentów rządowych według ustalonej przez ustawę hierarchii
ich ważności, pierwszym na tej liście jest sekretarz stanu

Specyfi cznie amerykańska jest instytucja wiceprezyden-

ta, którego konstytucyjne uprawnienia i obowiązki są mini-
malne, a – co zostało już wspomniane powyżej – raison d’être
tego urzędu jest zapewnianie ciągłości władzy i przejmowanie
funkcji prezydenta w przypadku pojawienia się trwałej bądź
czasowej niezdolności do sprawowania tego urzędu przez zaj-
mującą go osobę. Wiceprezydent przewodniczy z urzędu Se-
natowi, chociaż bez prawa głosu (głosuje tylko w sytuacji rów-
nowagi głosów). Zasiada w rozmaitych gremiach i strukturach
decyzyjnych, będąc zazwyczaj głównym współpracownikiem
i doradcą prezydenta. Realizuje zlecone mu przez prezydenta
zadania polityczne i reprezentacyjne, zarówno na płaszczyźnie
wewnętrznej, jak i międzynarodowej.

Rząd amerykański nie ma osobowości konstytucyjnej, gdyż

pełnia władzy wykonawczej należy do prezydenta. Rząd jest
zatem organem całkowicie podległym prezydentowi oraz po-
mocniczym wobec niego. Według trafnego określenia Richar-
da Fenno, rząd USA jest „sekundarną instytucją polityczną”,
która „żyje w stanie instytucjonalnej zależności”

, rzecz jasna

– od głowy państwa. W strukturze rządu znajduje się obecnie
15 departamentów (najważniejsze to: departament stanu, skar-
bu, obrony (Pentagon) i sprawiedliwości). Ich kierowników –
noszących tytuł sekretarzy, co już samo w sobie wskazuje na
ich pomocniczą rolę u boku głowy państwa (wyjątek stanowi
departament sprawiedliwości, któremu szefuje prokurator ge-
neralny) – mianuje prezydent za radą i zgodą Senatu.

PREZYDENTURY

Ponadto prezydent dysponuje rzeszą doradców, ekspertów

i współpracowników. Skupiają się oni głównie w strukturach
istniejącego od roku 1939 Urzędu Wykonawczego Prezydenta
(Executive Offi

ce of President), w którym pracuje około 12 tys.

urzędników

. W obrębie tego urzędu na czoło wysuwają się

cztery jednostki: Urząd Białego Domu (White House Offi

ce),

który stanowi bezpośrednie zaplecze merytoryczne i admini-
stracyjne prezydenta, Urząd Zarządzania i Budżetu (Offi

ce of

Management and Budget), Rada Doradców Ekonomicznych
(Council of Economic Advisors) oraz Narodowa Rada Bezpie-
czeństwa (National Security Council). Poza Urzędem Wyko-
nawczym Prezydenta istnieje jeszcze wiele agencji podlega-
jących głowie państwa. Do najbardziej znanych spośród nich
należą Centralna Agencja Wywiadowcza (Central Intelligence
Agency) i Narodowa Administracja Aeronautyki i Przestrzeni
Kosmicznej (National Aeronautics and Space Administration).

Potęga instytucjonalna amerykańskiej prezydentury tkwi

w jej konstrukcji, w jej wymiarze kompetencyjnym, ale i wyni-
ka z siły mandatu. Prezydent jest jednoosobową władzą wyko-
nawczą, co stanowi sytuację jedyną w swoim rodzaju i zupeł-
nie odmienną od realiów działania głów państw w znakomitej
większości systemów politycznych. Tym samym – można tak
to podsumować – łączy funkcje prezydenta, premiera i swo-
istego jednoosobowego rządu. M.A. Krasner, S.G. Chaberski
i D. Kelly Jones piszą: „Amerykański prezydent jako szef pań-
stwa symbolizuje coś znacznie większego niż tylko zwierzchnik
rządu. W wielu państwach dwie role są oddzielone: król, królo-
wa czy prezydent odgrywają ceremonialną rolę szefa państwa,
lecz premier sprawuje rzeczywistą władzę rządową. Amery-
kańska prezydentura łączy jednak te dwie role. Prezydent jest
symbolem państwa, ale również rządzi”

. Tym samym amery-

kański model prezydentury można nazwać prezydenturą rzą-
dzącą. Co ważne, owa monolityczność amerykańskiej prezy-

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

dentury w najmniejszym nawet stopniu nie naraża na szwank
porządku demokratycznego, lecz wprost przeciwnie – stabili-
zuje go i umacnia. Prezydent poza tym unikatowym usytuo-
waniem posiada niezwykle szerokie uprawnienia decyzyjne,
które pozwalają mu być kreatorem polityki państwa w pełnym
znaczeniu tego terminu. Faktycznie dysponując mandatem
wywodzącym się z wyborów powszechnych, głowa państwa
amerykańskiego staje się reprezentantem narodu i funkcję tę
sprawuje nadzwyczaj mocno i wyraziście. Amerykańskie roz-
wiązanie prezydenckie jest jednak niepowtarzalne i w związku
z tym niemożliwe do przeniesienia na inny grunt państwowy.
Zupełnie pozbawione realizmu byłoby przyjęcie założenia, że
taki model prezydentury ma walor uniwersalny.

Przypisy

M.A. Krasner, S.G. Chaberski, D. Kelly Jones, American Government.

Structure and Process, New York–London 1977, s. 12.

Helms,

Presidents, Prime Ministers and Chancellors. Executive Leader-

ship in Western Democracies, London–New York 2005, s. 27.

Pułło,

Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 143.

P. Woll with S.E. Zimmerman, American Government. Th

e Core, New

York 1989, s. 140.

Zob.

. Roosevelt, An Autobiography, New York 1924, s. 357–358. Por.

też na ten temat L. Helms, Presidents..., s. 127; Instytucje polityczno-
-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław–Warszawa–Kra-
ków–Gdańsk 1977, s. 308–309, oraz A. Pułło, Ustroje..., s. 146.

A.M.

Schlesinger,

e Imperial Presidency, Boston 1973.

Pułło,

Ustroje..., s. 144.

J.D.

Barber,

e Presidential Character. Predicting Performance in the

White House, Englewood Cliff s 1985. Zob. również w tej kwestii J. Osiń-
ski (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000, s. 18
i n.

Koenig,

e Chief Executive, New York 1975, s. 45–76.

Klasyfi kację tę opisuje jako – zdaniem wielu autorów amerykańskich –

adekwatną dla opisu prezydentur po II wojnie światowej Ł. Wordliczek

PREZYDENTURY

w pracy pt. Kształtowanie się uprawnień prezydenta USA w polityce za-
granicznej, Kraków 2003, s. 21.

Helms,

Presidents..., s. 27.

Rossiter,

e American Presidency, New York 1960.

Pierwszym prezydentem, który przełamał ten warunek, był czarnoskóry

demokrata Barack Obama, wybrany na prezydenta w roku 2008 i po-
nownie cztery lata później. To 44 prezydent w historii Stanów Zjedno-
czonych.

Zasada ta była kilkakrotnie przełamywana, m.in. przez Th

eodore’a Roose-

velta (42 lata w chwili wyboru), Johna F. Kennedy’ego (43 lata) czy Ba-
racka Obamę (47 lat), a także przez starszych zwycięskich pretendentów
w rodzaju Jamesa Buchanana (65 lat), Williama Harrisona (68 lat) i Ro-
nalda Reagana (69 lat).

Ten warunek okazuje się wyjątkowo twardy i jeszcze nikomu nie udało

się go przełamać. Dość powiedzieć, że ubiegający się, zresztą bez powo-
dzenia, o prezydenturę w roku 1988 z nominacji Partii Demokratycznej
Michael S. Dukakis, z pochodzenia Grek, pozostaje jak do tej pory jedy-
nym kandydatem głównych partii bez zachodnioeuropejskiego pocho-
dzenia. Barack Obama ten pochodzeniowy warunek spełnia po matce.

Jedynym katolikiem wybranym na urząd prezydenta USA ciągle jest

John F. Kennedy. Nie było prezydenta ateisty, muzułmanina czy wy-
znawcy judaizmu, nie mówiąc już o mniejszych wyznaniach religijnych.

Prawybory jako formalna procedura selekcji kandydatów na urząd pre-

zydenta pojawiły się na początku XX wieku. Za pierwszego prezyden-
ta, który nominację partyjną – a nastąpiło to w roku 1912 – uzyskał
poprzez prawybory, uchodzi demokrata Woodrow Wilson. Zob. na ten
temat B. Benenson (ed.), Elections A to Z, Washington 2007, s. 364.

W Stanach Zjednoczonych nie prowadzi się – co z punktu widzenia

standardów europejskich jest osobliwością – automatycznego spisu wy-
borców, w związku z tym warunkiem skorzystania z czynnego prawa
wyborczego jest dokonanie uprzedniej rejestracji wyborczej we właści-
wym urzędzie.

Por. J. Osiński (red.), Prezydent..., s. 22.

e „Faithless Nine”. Presidential Electors who have defected in the

past, www.thegreenpapers.com/Hx/FaithlessElectors.html [dostęp:
31.12.2012].

Stało się tak w wyborach prezydenckich w latach 1824, 1876, 1888

i 2000. W tym ostatnim przypadku zwycięzca wyborów republikanin
George W. Bush zapewnił sobie poparcie większości członków Ko-
legium Elektorów (271 głosów), mimo iż na kandydata demokratów
Ala Gore’a głosowało ponad 540 tys. wyborców więcej, ale przyniosło

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

to tylko 267 głosów elektorskich. Pojawianie się absurdu wyborczego
z większą częstotliwością z pewnością musiałoby skłonić Amerykanów
do zmiany trybu wyłaniania prezydenta, co wymagałoby uchwalenia
stosownej poprawki do konstytucji. Por. B. Benenson (ed.), Elections...,
s. 152–161.

Procedura przewidziana przez XII poprawkę miała jak dotąd zastoso-

wanie dwa razy – w roku 1825 w odniesieniu do prezydenta, którym
został John Quincy Adams, i w roku 1837 w przypadku wiceprezydenta,
a urząd ten objął wówczas Richard M. Johnson. Przed uchwaleniem XII
poprawki w 1801 roku na prezydenta został wybrany przez Izbę Repre-
zentantów Th

omas Jeff erson. To ten przypadek skłonił Amerykanów do

szczegółowego uregulowania sytuacji, gdy elektorzy nie wybrali prezy-
denta bądź wiceprezydenta, co przyniosło wspomnianą poprawkę do
konstytucji.

Dahl,

How Democratic Is the American Constitution?, New Haven–

–London 2003, s. 30–31.

Por. na ten temat R. Małajny, Doktryna podziału władzy Ojców Konsty-

tucji USA, Katowice 1985, s. 194.

W przeszłości zdarzało się, że pocket veto bywało nadużywane i na tym

tle dochodziło niejednokrotnie do ostrych sporów pomiędzy Kongre-
sem a prezydentem. Obecnie kontrowersje tego rodzaju w praktyce wy-
stępują bardzo rzadko, prezydenci sporadycznie sięgają po ten kruczek
prawny, a dzieje się tak z tego powodu, iż oba ośrodki władzy starają
się współpracować w procesie ustawodawczym, uzgadniać stanowiska
i redukować pola ewentualnego konfl iktu. Do minimalizacji znaczenia
weta kieszonkowego przyczyniło się też orzeczenie Sądu Najwyższego
z roku 1971, zgodnie z którym prezydenci mogą w gruncie rzeczy ko-
rzystać z weta kieszonkowego jedynie w okresach międzysesyjnych. Nie
mogą sięgać po nie w czasie trwania sesji, o ile izby ustanowiły pełno-
mocników do odbierania kierowanych do nich ofi cjalnych pism i doku-
mentów.

Por. L. Fisher, Constitutional Confl icts between Congress and the Presi-

dent, Princeton 1985, s. 147.

Ł.

Wordliczek,

Kształtowanie się uprawnień..., s. 70.

War Powers Resolution of 1973, Public Law 93–148 93rd Congress, H.J.

Res. 542, November 7, 1973, www.policyalmanac.org/world/archive/
war_powers_resolution.shtml, sec. 2(c) [dostęp: 31.12.2012]. Interesu-
jąco o użyciu sił zbrojnych przez prezydenta pisze L. Fisher, Constitutio-
nal..., s. 307–314.

Por. S. Głąbiński, Polityka po amerykańsku, Warszawa 1996, s. 74.

D. Mauk, J. Oakland, Cywilizacja amerykańska, Wrocław 1999, s. 130.

PREZYDENTURY

Niezwykle ciekawej procedurze impeachmentu, jej założeniom, uwa-

runkowaniom i konsekwencjom poświęcona jest praca A. Makowskie-
go i L. Pastusiaka, Impeachment: o usuwaniu polityków z urzędu, War-
szawa 1999.

Por. A.M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń

1999, s. 155.

W roku 1843 prezydenta Johna Tylera oskarżono o korupcję. Wniosek

w tej sprawie, skierowany do Izby Reprezentantów, został uznany za po-
zbawiony podstaw i w rezultacie nie był nawet przez nią rozpatrywany.
W roku 1868 Izba Reprezentantów uchwaliła „artykuły impeachmentu”
przeciwko prezydentowi Andrew Johnsonowi, któremu zarzucano ko-
rupcję i oszustwa wyborcze. W Senacie do uznania winy prezydenta, tj.
do przyjęcia oskarżenia większością dwóch trzecich głosów, zabrakło
tylko jednego głosu. W roku 1974 w związku ze słynną aferą Watergate
(zakładanie podsłuchów w siedzibie Partii Demokratycznej) prezydent
Richard Nixon ustąpił ze stanowiska przed głosowaniem w Izbie Repre-
zentantów w sprawie wysuniętego przeciwko niemu oskarżenia, tym sa-
mym uniknął raczej pewnego skazania w trybie impeachmentu. W grud-
niu 1998 roku Izba Reprezentantów przyjęła „artykuły impeachmentu”
przeciwko prezydentowi Billowi Clintonowi, oskarżając go o składanie
fałszywych zeznań w sądzie i utrudnianie prac wymiaru sprawiedliwo-
ści przez ukrywanie dowodów (afera Zippergate). W lutym 1999 roku
Senat oddalił stawiane prezydentowi zarzuty, tym samym go uniewin-
niając.

Dotychczas w historii Stanów Zjednoczonych wiceprezydenci w trybie

następstwa obejmowali urząd prezydenta dziesięć razy; pierwszy taki
przypadek zaistniał w roku 1841, kiedy wiceprezydent John Tyler ob-
jął prezydenturę po śmierci prezydenta Williama Henry’ego Harrisona,
zaś ostatni – w 1974, kiedy po rezygnacji z urzędu prezydenta Richarda
Nixona stanowisko głowy państwa przypadło Geraldowi Fordowi. Na-
wiasem mówiąc, G. Ford – 38 prezydent – jest jak dotąd jedynym pre-
zydentem amerykańskim, który doszedł do funkcji głowy państwa bez
udziału w wyborach powszechnych ani też nie był wybrany przez Izbę
Reprezentantów. Po rezygnacji w październiku 1973 roku wybranego
rok wcześniej wiceprezydenta Spiro Agnew, prezydent R. Nixon powo-
łał na ten urząd za aprobatą Kongresu G. Forda. 9 sierpnia 1974 roku
z kolei ustąpił z urzędu prezydent R. Nixon, a na prezydenta zaprzysię-
żony został zasiadający od 10 miesięcy na stanowisku wiceprezydenta
G. Ford.

P. Laidler, Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki. Przewodnik,

Kraków 2007, s. 165.

Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych

R.C. Schroeder, An Outline of American Government, Washington,

bdw., s. 26.

Fenno,

e President’s Cabinet: An Analysis in the Period from Wilson

to Eisenhower, Cambridge Massachusetts 1966, s. 5.

Jagielski,

Prezydent USA jako szef administracji, Kraków 2000, s. 43.

M.A.

Krasner,

American Government..., s. 20.

Republika Francuska jest państwem o prezydencko-parlamen-
tarnym systemie rządów. Konstytucja z 4 października 1958
roku (za którą w referendum przeprowadzonym 28 września
tego roku opowiedziało się aż 85 proc. głosujących), będąca wy-
razem idei ustrojowych twórcy V Republiki gen. Charles’a de
Gaulle’a, wyraźnie premiuje władzę wykonawczą i ogranicza
znaczenie parlamentu. Z uwagi na to, że na szczycie władzy
usytuowany jest wyposażony w rozległe kompetencje i z reguły
wyraźnie dominujący nad rządem prezydent, system politycz-
ny V Republiki bywa określany, co wylansował światowej sławy
politolog francuski Maurice Duverger, jako monarchia repub-
likańska

. „Słusznie – pisze polski publicysta Roman Graczyk

– bowiem władza prezydenta ma w V Republice pewne cechy
władzy monarchy z bożej łaski. I to się podoba do tego stopnia,
że było możliwe, aby zdeklarowany przeciwnik owej quasi-mo-
narchicznej struktury władzy (François Mitterrand w 1981 r.)
został prezydentem, a następnie w pełni te cechy monarchicz-
ne wykorzystał. Republikański lud w jakiś sposób kocha swo-
jego elekcyjnego monarchę, a już na pewno kocha możliwość
dokonywania jego elekcji”

. Niezależnie od tej monarchicznej

metafory powiedzieć można, że jedno jest całkowicie pewne,
to mianowicie, iż prezydent jest w V Republice – jak to trafnie

FRANCJA:

PREZYDENTURA

AKTYWISTYCZNA

PREZYDENTURY

określili francuscy badacze Bernard Lacroix i Jacques Lagroye
– „zwornikiem porządku instytucjonalnego”

Głową państwa francuskiego jest prezydent wyłaniany od

roku 1962 (nowela konstytucyjna z 6 listopada 1962 roku prze-
prowadzona na podstawie wyników referendum z 28 paździer-
nika tego roku) w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim.
Początkowo głowę państwa wybierali w trybie pośrednim wy-
borcy kwalifi kowani, szybko jednak zdano sobie sprawę z faktu,
że silna pozycja ustrojowa prezydenta wymaga najmocniejszej
legitymizacji, a taką zapewnia wyłącznie wybór w głosowaniu
powszechnym i bezpośrednim. Obecnie kadencja prezydenta
wynosi pięć lat. Przed rokiem 2002 – kiedy to na skutek no-
welizacji konstytucji przeprowadzonej na podstawie wyników
referendum z 24 września 2000 roku, skrócono kadencję – była
ona dłuższa i trwała siedem lat. Warto odnotować, że liczba
kadencji sprawowanych przez jedną osobę pozostaje nieogra-
niczona, co odróżnia Francję od większości państw mają-
cych powszechną elekcję prezydenta, gdzie obowiązują limity
w sprawowaniu urzędu przez jedną osobę i najczęściej zezwala
się na dwie kadencje w ogóle lub dwie kadencje z rzędu.

Kandydować na prezydenta może obywatel francuski, któ-

ry ukończył 23 lata, posiada obywatelstwo kraju od urodzenia,
nie był karany i odbył służbę wojskową, jeśli ciążył na nim ten
obowiązek. O wyborach prezydenckich decyduje rząd, a prze-
prowadza się je co najmniej na 20 dni i nie wcześniej niż 35 dni
przed końcem kadencji urzędującego szefa państwa. W przy-
padku opróżnienia urzędu lub wystąpienia trwałej przeszkody
w wykonywaniu funkcji, stwierdzonej na wniosek rządu przez
Radę Konstytucyjną bezwzględną większością głosów, wybory
odbywają się pomiędzy 20 a 35 dniem po opróżnieniu urzędu
lub orzeczeniu trwałego charakteru przeszkody. W okresie tym
funkcje prezydenta, jednakże z wyłączeniem możliwości roz-
pisania referendum i rozwiązania Zgromadzenia Narodowego,

Francja: prezydentura aktywistyczna

wykonywane są tymczasowo przez przewodniczącego Senatu,
a jeśli on nie mógłby ich wykonywać – kolegialnie przez rząd.

Bardzo ważne i brzemienne w konsekwencje jest to, że kan-

dydatów do prezydentury nie mogą zgłaszać zwykli wybor-
cy, lecz tylko ludzie zaufania publicznego, a więc tacy, którzy
piastują na rozmaitych szczeblach władzy publicznej funkcje
pochodzące z wyborów. Mogą to być więc parlamentarzyści,
radcowie regionalni, generalni (departamentalni) i municy-
palni, merowie, członkowie zgromadzeń przedstawicielskich
terytoriów zamorskich itp. Ludzi tych nazywa się wyborcami
kwalifi kowanymi. We Francji przyjęto założenie, iż funkcja
głowy państwa, wyposażona tutaj rzeczywiście w duże pre-
rogatywy, jest tak poważna, że kandydatów zgłaszać powinni
tylko ludzie mający już za sobą doświadczenie w służbie pub-
licznej. Ubiegający się o prezydenturę zebrać musi zatem 500
podpisów popierających go wyborców kwalifi kowanych. Na
dodatek podpisy te pochodzić muszą z co najmniej 30 różnych
departamentów lub terytoriów zamorskich i można je zbierać
wyłącznie w okresie miesiąca poprzedzającego dzień rejestra-
cji kandydatów

. Kandydatury do urzędu prezydenta zgłaszane

są do Rady Konstytucyjnej. Każdy kandydat zobowiązany jest
również wpłacić kaucję wyborczą. Kaucja ta podlega zwroto-
wi w przypadku, gdy ubiegająca się o prezydenturę osoba uzy-
ska więcej niż 5 proc. głosów w skali całego kraju. Do udziału
w wyborach prezydenckich (i także parlamentarnych) upraw-
nieni są obywatele po skończeniu 18 lat.

Aby zostać prezydentem w pierwszej turze głosowania,

należy uzyskać bezwzględną, a więc ponad 50-procentową
większość ważnie oddanych głosów. Sztuka ta nie udała się
dotychczas żadnemu prezydentowi Francji. Dochodzi zatem
z konieczności po dwóch tygodniach do drugiej tury głoso-
wania z udziałem dwóch najsilniejszych kandydatów. Ten
z nich, który zdobędzie więcej głosów, zostaje prezydentem.

PREZYDENTURY

Stosowana we francuskich wyborach prezydenckich formuła
większości bezwzględnej z dwiema turami głosowania wpływa
bipolaryzująco na scenę polityczną. Wymusza na kandydatach
i popierających ich siłach politycznych zdolność do zawierania
koalicji, budowania kompromisów oraz umiejętność wycho-
dzenia poza ramy własnego obozu. Cechy te okazują się póź-
niej niezwykle pomocne w efektywnym sprawowaniu funkcji
szefa państwa. Jeżeli przed pierwszą turą jeden z kandydatów
umrze lub pojawi się przeszkoda w jego kandydowaniu, Rada
Konstytucyjna ogłasza przełożenie wyborów. Gdyby któryś
z kandydatów zakwalifi kowanych do drugiej tury zmarł, zre-
zygnował z kandydowania albo wystąpiła jakaś przeszkoda
w kandydowaniu, Rada Konstytucyjna rozpisuje nowe wybory.
Przebieg wyborów nadzoruje Rada Konstytucyjna, która też
ogłasza wyniki i rozpatruje ewentualne protesty wyborcze.

Prawo wyborcze (le code électoral) szczegółowo wyznacza

formy kampanii wyborczej. Przez dwa tygodnie przed dniem
wyborów wszyscy kandydaci mają zagwarantowany równy
czas antenowy w publicznej telewizji i radiu. Państwo opłaca
wszystkim kandydatom druk jednakowej ilości materiałów wy-
borczych, a także zwraca określoną wcześniej kwotę wydatków
wyborczych tym spośród nich, którzy zapewnili sobie poparcie
co najmniej 5 proc. wyborców. To wszystko ma na celu może
nie tyle zapewnienie równości szans kandydatom, bo to jest nie
do osiągnięcia, ile zniwelowanie zbyt rażących różnic między
kandydatami, jeśli idzie o ich potencjał fi nansowy i organiza-
cyjny, poprzez zagwarantowanie słabszym pretendentom pew-
nego minimum środków materialnych, które umożliwią prze-
prowadzenie kampanii wyborczej na odpowiednim poziomie
oraz dotarcie ze swoim programem do wyborców.

Prezydent dysponuje bardzo rozległymi uprawnieniami.

Robert Elgie dosadnie pisze, że „Prezydent jest potężnym ak-
torem politycznym”

. Należy jednak podkreślić, iż sformuło-

Francja: prezydentura aktywistyczna

wania konstytucji w odniesieniu do kompetencji prezydenta
nie odznaczają się dostateczną klarownością. Uprawnienia
głowy państwa obejmują prerogatywy, czyli działania, które
podejmuje bez udziału innych organów, ale jednak przeważają
wśród nich akty objęte kontrasygnatą premiera bądź ministra.
Niektóre działania prezydent realizuje samodzielnie, inne nato-
miast wymagają współudziału premiera lub rządu. W pewnych
okolicznościach prezydent posiada uprawnienia, które musi
zastosować, gdzie indziej przysługuje mu prawo do odmowy.
Zasadniczą sprawą jest to, iż prezydent łączy funkcje głowy
państwa i faktycznego szefa rządu. Co prawda w systemie fran-
cuskim, odmiennie niż w modelu amerykańskim, istnieje pre-
mier, lecz jest on podporządkowany prezydentowi. Nie można
nie doceniać znaczenia urzędu premiera, z całą pewnością nie
jest on wszakże drugim obok prezydenta szefem władzy wy-
konawczej, a w jej obrębie nie występuje zjawisko dwuwładzy

Zgodnie z art. 9 konstytucji V Republiki prezydent przewod-
niczy Radzie Ministrów i – trzeba dodać od razu – nie jest to
przewodnictwo jedynie tytularne czy formalne, ale oznacza
ono sprawowanie przywództwa politycznego w gabinecie. Pre-
mier, który – według art. 21 konstytucji – kieruje działalnością
rządu, wyraźnie występuje w roli współpracownika i pomoc-
nika głowy państwa. Tak więc prezydent działa jako kreator
polityki i twórca strategicznych decyzji, podczas gdy premier
i podlegli mu ministrowie zajmują się bieżącą administracją.
Relacja ta ulega pewnemu zakłóceniu na niekorzyść głowy pań-
stwa w sytuacji braku politycznej zgody między prezydentem
a ośrodkiem rządowym, co określa się mianem „kohabitacji”
(cohabitation)

. Osobliwość systemu politycznego V Republiki

stanowi fakt efektywnego kontrolowania podlegającego odpo-
wiedzialności politycznej przed Zgromadzeniem Narodowym
rządu przez prezydenta, który jest całkowicie niezależny od
parlamentu.

PREZYDENTURY

Polityczna potęga, by tak to ująć, francuskiego prezydenta

jest konsekwencją art. 5 konstytucji, który stanowi: „Prezydent
republiki czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Przez swój
arbitraż zapewnia prawidłowe funkcjonowanie władz publicz-
nych, jak też ciągłość państwa. Jest gwarantem niepodległości
narodowej, integralności terytorium oraz przestrzegania trak-
tatów”. Widzimy, że prezydent nie jest jednym z wielu organów
państwa, lecz organem szczególnym, nadrzędnym wobec całe-
go porządku instytucjonalnego. To jemu przypada rola straż-
nika konstytucji, on jest jedynym w swoim rodzaju politycz-
nym arbitrem, który odpowiada za regularne funkcjonowanie
władz publicznych, ciągłość państwa, niepodległość i integral-
ność terytorialną, a także wypełnianie przez kraj zobowiązań
międzynarodowych. Interesującą interpretację zawartego we
wspomnianym artykule i kluczowego dlań, aczkolwiek tro-
chę enigmatycznego, pojęcia „arbitraż” przeprowadził bliski
współpracownik gen. Ch. de Gaulle’a, jeden z twórców kon-
stytucji i pierwszy premier V Republiki Michel Debré, według
którego świadczy ono o tym, że prezydent jest „arbitrem inte-
resów Francji” i w związku z tym oznacza, iż „prezydent ustala
priorytety, a ustalając je, ponosi w konsekwencji odpowiedzial-
ność za podjęte decyzje”

. Polski konstytucjonalista Paweł Sar-

necki, rozważając tę kwestię, trafnie stwierdza, że nie chodzi
tu o arbitraż zbliżony do arbitrażu sądowego, co oznaczałoby
wkraczanie prezydenta i jego aktywność wyłącznie w przypad-
ku wystąpienia jakiegoś sporu instytucjonalnego i dokonane
przez niego rozstrzygnięcie, chociaż i taką rolę spełnia głowa
państwa we Francji. Dalej pisze: „Sens tego określenia pochodzi
nie tyle od arbitrażu w sensie sądowym, ile od »arbitralności«
w ustalaniu wymogów interesu narodowego przez Prezyden-
ta i dążeniu do jego realizacji w oparciu o zaufanie wyrażone
mu w głosowaniu powszechnym. Jest to więc arbitraż »w sensie
politycznym«. Legitymuje on prezydenta do – mniej czy bar-

Francja: prezydentura aktywistyczna

dziej wiążącego – inspirowania działalności pozostałych władz
»politycznych«, czuwania nad ich funkcjonowaniem i w razie
potrzeby hamowania tej działalności i kładzenia jej kresu, co
wiąże się czasem z rozstrzyganiem sporów między nimi. W sy-
tuacjach ostatecznych zaś »arbitraż« polega na wyłączeniu z gry
politycznej wszystkich jej uczestników i przejęciu pełni władzy,
wszelako z założonym celem powrotu do normalnego, konsty-
tucyjnie określonego biegu spraw publicznych”

Prezydent nie tylko przewodniczy posiedzeniom Rady Mi-

nistrów, o czym już była mowa uprzednio, lecz także powołuje
premiera i odwołuje go w wypadku złożenia przezeń dymisji
rządu. Na wniosek premiera powołuje i odwołuje pozostałych
członków rządu. Powołanie premiera stanowi akt dyskrecjo-
nalny prezydenta, który może zrealizować zupełnie samodziel-
nie i co więcej – nie jest on objęty jakimikolwiek warunkami.
W rzeczywistości głowa państwa musi jednak uwzględnić
układ sił w Zgromadzeniu Narodowym, gdyż powołanie pre-
miera i całego rządu wbrew większości parlamentarnej może
szybko doprowadzić do uchwalenia wotum nieufności, co
pociągnie za sobą albo dymisję Rady Ministrów, albo rozwią-
zanie Zgromadzenia Narodowego przez prezydenta. Oba te
skutki świadczyłyby o bardzo poważnym kryzysie politycznym
w państwie, a odpowiedzialnością za jego wywołanie opinia
publiczna mogłaby obciążyć głowę państwa. Znakomita więk-
szość francuskiej doktryny konstytucyjnej stoi na stanowisku,
że skoro wybrany w wyborach powszechnych prezydent mia-
nuje premiera, to działając niejako a contrario, może go odwo-
łać i zażądać ustąpienia rządu również poza parlamentarnymi
procedurami wotum nieufności i wotum zaufania

Jako przewodniczący rządu prezydent kieruje jego obrada-

mi, bierze udział w dyskusjach z prawem podsumowania obrad
i ustalenia wniosków, udziela głosu, słowem wywiera pierwszo-
rzędny wpływ na podejmowane decyzje. Premier może zastą-

PREZYDENTURY

pić prezydenta w roli przewodniczącego Rady Ministrów tylko
w wyjątkowych sytuacjach, gdy spełnione są trzy warunki:

po pierwsze – ma on stosowne upoważnienie prezydenta,
po drugie – obrady muszą być prowadzone zgodnie z po-

rządkiem przyjętym przez prezydenta,

oraz po trzecie – upoważnienie nie ma charakteru general-

nego i może dotyczyć tylko jednego konkretnego posiedzenia.

Rządowe akty prawne, tj. rozporządzenia z mocą ustawy

wydawane z upoważnienia parlamentu (les ordonances) i de-
krety, wymagają podpisu prezydenta, co jest warunkiem ich
wejścia w życie. W skrajnym, hipotetycznym, przypadku skon-
fl iktowany z Radą Ministrów prezydent może skutecznie za-
blokować politykę rządu poprzez systematyczne odrzucanie
podjętych przez niego aktów prawnych. Mało tego, praktyka
ustrojowa pokazuje, że prezydent często przejmuje uprawnie-
nia, które formalnie miał realizować razem z premierem lub
rządem, a nawet takie, które są dla nich zastrzeżone. Dzieje się
tak za ich przyzwoleniem, ponieważ to właśnie w prezydencie
obóz rządowy widzi swojego lidera. W rezultacie pozycja fran-
cuskiej głowy państwa w obszarze władzy wykonawczej wyka-
zuje daleko idące pokrewieństwo z pozycją prezydenta Stanów
Zjednoczonych.

W odniesieniu do parlamentu prezydent Francji posiada

cztery podstawowe instrumenty działania, a mianowicie:

prawo rozwiązania Zgromadzenia Narodowego,
prawo zwrócenia się z orędziem,
prawo odesłania ustawy do ponownego rozpatrzenia,
prawo ogłoszenia referendum ustawodawczego.
Prezydent po zasięgnięciu opinii premiera oraz przewod-

niczących obu izb parlamentu – Zgromadzenia Narodowego
i Senatu, które jednak wszelako nie są dla szefa państwa wią-
żące, może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe, izbę pocho-
dzącą z wyborów powszechnych i bezpośrednich (wyłaniany

Francja: prezydentura aktywistyczna

w wyborach pośrednich i dysponujący słabszymi uprawnie-
niami Senat jest nierozwiązywalny). Wybory powszechne
w takim przypadku muszą odbyć się pomiędzy 20 a 40 dniem
po rozwiązaniu. Głowa państwa nie może dokonać ponowne-
go rozwiązania Zgromadzenia Narodowego w ciągu roku od
tych wyborów. Regulacja ta ma przeciwdziałać ewentualnemu
paraliżowaniu parlamentu przez ciągłe rozwiązywanie Zgro-
madzenia Narodowego przez prezydenta. Podejmując decyzję
o rozwiązaniu parlamentu, prezydent zdaje się na werdykt su-
werena – narodu, ryzykując, że rozstrzygnięcie wyborcze może
być nie po jego myśli. W takiej sytuacji pozycja prezydenta ule-
głaby znacznemu osłabieniu i byłby on zmuszony do koopera-
cji z nieprzychylnym mu politycznie gabinetem. W przypadku
druzgocącej klęski obozu prezydenckiego w wyborach par-
lamentarnych na porządku dziennym mogłaby wręcz stanąć
kwestia dymisji głowy państwa.

Prezydent – jak stanowi art. 18 konstytucji – „porozumiewa

się z obiema izbami parlamentu za pomocą orędzi”. Nie są one
wygłaszane osobiście przez głowę państwa, lecz odczytywane
na jej polecenie – w Zgromadzeniu Narodowym przez premie-
ra, a w Senacie przez ministra sprawiedliwości. Gdyby orędzie
pojawiło się poza okresem sesji parlamentu, jest on zwoływany
specjalnie w tym celu. Z reguły orędzia mają charakter infor-
macyjny, ich zadaniem jest powiadomienie członków parla-
mentu o realizowanej przez prezydenta i rząd polityce. Rzad-
ko zawierają jakieś sugestie, np. natury ustawodawczej, wobec
parlamentu, gdyż tego typu sprawy można prościej przeprowa-
dzić z wykorzystaniem przysługującej premierowi inicjatywy
ustawodawczej. Co ważne, orędzia nie mogą stać się przedmio-
tem debaty parlamentarnej.

Prezydent promulguje ustawy uchwalone przez parlament.

Ma na to 15 dni od przekazania rządowi uchwalonej usta-
wy. W tym czasie może wnioskować do Rady Konstytucyjnej

PREZYDENTURY

o orzeczenie konstytucyjności ustawy lub wystąpić do parla-
mentu o ponowne rozpatrzenie ustawy czy niektórych jej czę-
ści. Stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy przez Radę Kon-
stytucyjną powoduje jej nieważność i prezydent nie może jej
promulgować. Parlament nie może odmówić ponownego roz-
patrzenia ustawy, jeżeli prezydent o to wystąpił. Tym samym
mamy tu do czynienia z rodzajem weta zawieszającego, którym
dysponuje głowa państwa, lecz jest ono słabe, co nieco zaska-
kuje i stanowi pewną niekonsekwencję ustrojową. Podobnie
jak pozbawienie prezydenta prawa inicjatywy ustawodawczej.
Silny kompetencyjnie i aktywny politycznie prezydent, a takim
bez wątpienia jest prezydent francuski, powinien dysponować
silniejszym wetem ustawodawczym, a także własną inicjatywą
ustawodawczą. Te formalne słabości prezydenta w procesie
ustawodawczym równoważone są jednak z nawiązką jego siłą
polityczną ukierunkowaną zarówno względem rządu, jak i par-
lamentu. Prezydent – podkreślmy raz jeszcze – jest zwierzch-
nikiem egzekutywy oraz w normalnym stanie rzeczy liderem
całego obozu rządzącego, który obejmuje także większość
parlamentarną. Formalnym uprawnieniem głowy państwa
względem parlamentu, nieskutkującym poważniejszymi kon-
sekwencjami, jest prawo zwoływania izb – na wniosek premie-
ra lub większości członków Zgromadzenia Narodowego – na
sesje nadzwyczajne.

Na wniosek rządu lub obu izb parlamentu prezydent może,

chociaż nie musi, ostateczna decyzja należy bowiem do nie-
go, poddać pod referendum każdy projekt ustawy odnoszący
się do organizacji władz publicznych, a także reform dotyczą-
cych polityki gospodarczej bądź społecznej i służb publicznych
uczestniczących w ich realizacji lub przewidujący upoważnie-
nie do ratyfi kacji traktatu. Jeśli projekt ustawy zostanie przyję-
ty w referendum, prezydent podpisuje ustawę w ciągu 15 dni
od ogłoszenia wyników głosowania. W ten sposób prezydent

Francja: prezydentura aktywistyczna

działający w porozumieniu z rządem może postanowić o urze-
czywistnieniu mechanizmu przyjęcia ustawy poza parlamen-
tem, co jest wielką osobliwością na gruncie systemów demo-
kratycznych. W przypadku Francji nie sposób jednak wysuwać
argumentu o naruszeniu ładu demokratycznego, ponieważ
ustawę uchwala naród, będący suwerenem w państwie, a zatem
podmiotem aksjologicznie ważniejszym niż ciało przedstawi-
cielskie (parlament).

Poza tym prezydent posiada szerokie możliwości nomina-

cyjne. Mianuje trzech członków Rady Konstytucyjnej, w tym jej
przewodniczącego. Byli prezydenci republiki stają się z mocy
prawa dożywotnimi członkami Rady Konstytucyjnej, niezwy-
kle ważnego organu państwa. Powołuje członków Najwyższej
Rady Sądownictwa, której z urzędu przewodniczy, będąc za-
razem „gwarantem niezależności władzy sądowej”. Obsadza
wiele stanowisk państwowych. Powołuje m.in. ambasadorów
i innych przedstawicieli dyplomatycznych Francji.

Spośród pozostałych uprawnień prezydenta odnotujmy

jeszcze posiadanie prawa łaski oraz inicjowanie rewizji kon-
stytucji. Prawo łaski stosowane jest na wniosek ministra spra-
wiedliwości. Inicjatywa w przedmiocie zmiany konstytucji
przysługuje prezydentowi na wniosek premiera (prezydent jest
władny nie uwzględnić tego wniosku), a także członkom par-
lamentu. Prezydencki lub parlamentarny projekt zmiany kon-
stytucji powinien być uchwalony przez obie izby parlamentu,
a następnie przyjęty w referendum. Projekt prezydencki może
jednak nie być poddany referendum, gdy głowa państwa zde-
cyduje o przedłożeniu go Kongresowi, czyli połączonym iz-
bom parlamentu. Będzie on przyjęty, jeśli wypowie się za nim
większość trzech piątych Kongresu (liczą się tylko głosy waż-
ne). Przedmiotem zmiany konstytucji nie może być nigdy re-
publikańska forma rządów. Procedura rewizji konstytucji nie

PREZYDENTURY

może być ponadto realizowana w razie zamachu na integral-
ność terytorialną państwa.

Prezydent jest zwierzchnikiem sił zbrojnych. W tej roli prze-

wodniczy najwyższym radom i komitetom obrony narodowej,
na których forum omawiane są wszelkie sprawy dotyczące sił
zbrojnych, w tym również formułowane wytyczne i polece-
nia dla nich. Mianuje na stanowiska wojskowe. Wielokrotnie
prezydent samodzielnie podejmował decyzję o użyciu francu-
skich sił zbrojnych poza granicami kraju. Głowa państwa na
mocy dekretu z 14 stycznia 1964 roku decyduje o ewentualnym
użyciu francuskich sił nuklearnych. Sprawy związane z obron-
nością i bezpieczeństwem państwa, obok polityki międzynaro-
dowej, tradycyjnie uchodzą – według określenia samego gen.
Ch. de Gaulle’a – za domeny zastrzeżone (domaines réservées)
dla szefa państwa.

W sytuacji bezpośredniego zagrożenia republiki lub prze-

rwania regularnego funkcjonowania konstytucyjnych władz
publicznych, na mocy art. 16 konstytucji prezydent przejmuje
niemal nieograniczoną władzę i podejmuje działania wymaga-
ne przez okoliczności. Artykuł ten jest więcej niż kontrower-
syjny i wielu konstytucjonalistów uważa, iż nie powinien on
znaleźć się w porządku prawnym demokratycznego państwa.
Daje bowiem prezydentowi w gruncie rzeczy władzę absolut-
ną, a mechanizmy kontrolne wobec głowy państwa są tu wielce
iluzoryczne. Przytoczmy zasadniczą część art. 16: „W wypadku
gdy instytucje Republiki, niezawisłość Narodu, integralność
jego terytorium lub wykonanie zobowiązań międzynarodo-
wych zostały zagrożone w sposób poważny i bezpośredni i gdy
normalne funkcjonowanie konstytucyjnych władz publicz-
nych zostało przerwane, Prezydent Republiki podejmuje środ-
ki, jakich wymagają te okoliczności, po ofi cjalnym zasięgnięciu
opinii Premiera, przewodniczących izb oraz Rady Konstytu-
cyjnej”. Prezydent musi przeprowadzić te konsultacje, choć ich

Francja: prezydentura aktywistyczna

wynik nie jest dla niego wiążący. O konieczności sięgnięcia po
nadzwyczajne środki szef państwa informuje naród w specjal-
nym orędziu. Środki (mesures), po które sięga – stanowi dalej
art. 16 – „powinny być podyktowane wolą zapewnienia kon-
stytucyjnym władzom publicznym, w jak najkrótszym czasie,
warunków wykonywania ich zadań. Na temat tych środków za-
sięga się opinii Rady Konstytucyjnej”. W chwili sięgnięcia przez
prezydenta po uprawnienia wyjątkowe z art. 16 z mocy prawa
zbiera się parlament, a Zgromadzenie Narodowe nie może być
wówczas rozwiązane

. Rozwiązania z art. 16 – to z pewnością

dziwne – mimo że stanowią par excellence instytucję stanu wy-
jątkowego, nie są z nim tożsame, gdyż konstytucja osobno go
reguluje w art. 36, dając prawo do jego wprowadzenia Radzie
Ministrów, a przedłużenie jego obowiązywania na okres ponad
12 dni wymaga już zgody parlamentu.

Prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed

parlamentem za swe czynności urzędowe. Tryb wyłaniania pre-
zydenta poprzez wybory powszechne i bezpośrednie implikuje
swoistą jego odpowiedzialność przed narodem. Naród w kolej-
nych wyborach prezydenckich może przeprowadzić skuteczną
ocenę głowy państwa, jeżeli zajmująca najwyższy urząd w pań-
stwie osoba ubiega się o reelekcję. Pośrednia ocena prezyden-
ta następuje w trakcie wyborów parlamentarnych, ponieważ
obywatele, dokonując wówczas stosowanego rozstrzygnięcia
politycznego, biorą pod uwagę – i chyba w tej ocenie liczy się
to bardziej niż cokolwiek innego – swój stosunek do polityki
urzędującego prezydenta, udzielając lub odmawiając popar-
cia obozowi głowy państwa. Stąd też bardzo często mówi się
o plebiscytarnym charakterze V Republiki

. Istotą zaś owych

plebiscytarnych wyborów jest niezmiennie stosunek do aktu-
alnego prezydenta.

Głowa państwa pozbawiona może zostać stanowiska w try-

bie odpowiedzialności konstytucyjnej jedynie w dwóch przy-

PREZYDENTURY

padkach – pierwszy to zdrada stanu, a drugi – wprowadzony
w noweli konstytucyjnej z 23 lutego 2007 roku – to wykony-
wanie obowiązków w sposób oczywiście sprzeczny z realizacją
mandatu. Oskarżenie wobec prezydenta wnieść może Zgroma-
dzenie Narodowe i Senat, jeśli wniosek zostanie przyjęty przez
obie izby, przekształcają się one wówczas w Wysoki Trybunał
Sprawiedliwości (La Haute Cour de Justice), na którego czele
staje przewodniczący Zgromadzenia Narodowego. Orzeczenie
o pozbawieniu prezydenta zajmowanego urzędu zapaść musi
większością dwóch trzecich głosów członków Wysokiego Try-
bunału. W takiej sytuacji głowa państwa przestaje pełnić swe
obowiązki w trybie natychmiastowym. Za ewentualne prze-
stępstwa pospolite prezydent ponosi odpowiedzialność przed
sądami powszechnymi, lecz dopiero po zakończeniu kadencji.

Były prezydent staje się z urzędu dożywotnim członkiem

Rady Konstytucyjnej, chyba że zrezygnuje z tego prawa.

Głowie państwa w wykonywaniu obowiązków pomaga sto-

sunkowo nieduży Urząd Prezydenta Republiki (la présidence),
którego pracowników samodzielnie powołuje. Urząd ten pełni
zadania o charakterze całkowicie pomocowym i nie przejawia
ambicji politycznych, nie starając się w najmniejszym nawet
stopniu rywalizować z rządem. E. Gdulewicz pisze, że rola
urzędników prezydenckich „ogranicza się do nieofi cjalnego
udziału w procesie decyzyjnym, z zachowaniem zasad »odda-
nia, dyskrecji i kompetencji«”

Prezydentura Republiki Francuskiej stanowi model wielce

oryginalny, który był – według określenia Ewy Popławskiej –
„konstytucjonalizacją doktryny państwowej gen. de Gaulle’a”

Model ten reprezentuje aktywistyczną formułę głowy państwa.
Prezydent nie tylko jest symbolem i uosobieniem państwa, ale
obok rządu uczestniczy, przy czym co niesłychanie ważne –
z pozycji jednoznacznie dominującej, w kształtowaniu polityki
państwa oraz urzeczywistnianiu efektywnej władzy. W sensie

Francja: prezydentura aktywistyczna

konstytucyjnym ma usytuowanie o wiele skromniejsze niż
jego amerykański odpowiednik, w praktyce ustrojowej odgry-
wa jednak rolę od niego niewiele mniejszą, a czasami niemal
taką samą. Aby tak było, spełniony musi zostać jeden, ale za to
nadzwyczaj ważny warunek, a mianowicie rząd z premierem
na czele muszą uznać prezydenta za lidera politycznego włas-
nego obozu, w przeciwnym wypadku, tj. w sytuacji kohabita-
cji niezgadzających się politycznie głowy państwa i gabinetu,
jego znaczenie istotnie spada, choć nawet wtedy rozporządza
on uprawnieniami i możliwościami działania niepomiernie
większymi aniżeli te, które mają w swej dyspozycji prezydenci
w systemach parlamentarno-gabinetowych.

Na początku tego rozdziału padło stwierdzenie, że panujący

we Francji system władzy nazywany jest monarchią republi-
kańską, ponieważ absolutnie pierwszoplanową rolę w proce-
sie rządzenia odgrywa jednostka, czyli powoływany w demo-
kratycznych wyborach prezydent. Ceniony francuski znawca
konstytucjonalizmu Leo Hamon ma zupełną rację, gdy V Re-
publikę Francuską jednoznacznie umiejscawia w tradycji bo-
napartyzmu

. Jej ustrój jest tak naprawdę nie tyle monarchią

republikańską, ile demokratyczną republiką bonapartystyczną,
a rdzeń tego ustroju stanowi prezydentura skrojona na potrze-
by silnych i niepozbawionych charyzmy polityków, zdolnych
udźwignąć przypisane im przywództwo. Chodzi więc o to, aby
mogli bez nadmiernego skrępowania, wynikającego z przytło-
czenia mnóstwem przepisów i regulacji, działać, rozwijać ini-
cjatywy tudzież realizować powierzoną im przez naród misję.
Z tego właśnie powodu konstytucja z roku 1958 w części po-
święconej prezydentowi zawiera wiele niedopowiedzeń i nie-
dookreśloności, prezydentura bowiem ma być aktywistyczna,
w żadnym wypadku zaś symboliczna i formalistyczna. Fran-
cuski badacz Michel Dobry, analizując francuską prezyden-
turę, sięga po nadzwyczaj odważną i zarazem spektakularną

PREZYDENTURY

metaforę, gdy nazywa ją „prezydenckim pontyfi katem”

. Dają

bowiem tu o sobie znać trzy wyraźnie pontyfi kalne cechy: po
pierwsze – ogromne uprawnienia, po wtóre – charyzma insty-
tucji i po trzecie – słabe skrępowanie regułami.

Przypisy

Zatytułował tak swą książkę poświęconą systemowi politycznemu Fran-
cji po roku 1958. Zob. M. Duverger, La monarchie républicaine, Paris
1974.

Graczyk,

Ostatnia prosta Sarkozy’ego, „Uważam Rze”, 10–15 kwietnia

2012, nr 15(62)/2012, s. 79–80.

B. Lacroix, J. Lagroye, Introduction [w:] B. Lacroix, J. Lagroye (dir.), Le

Président de la République. Usages et geneses d’une institution, Paris 1992,
s. 7.

Sprostanie tym wymogom rejestracyjnym nie jest łatwe. Bywa, że nawet
kandydaci wykazujący się kilkunastoprocentowym poparciem w son-
dażach opinii publicznej mają ogromne problemy z zarejestrowaniem
własnej kandydatury. Niemal zawsze z tym problemem zmaga się kan-
dydat skrajnie prawicowego Frontu Narodowego, który później odgry-
wa w wyborach bardzo ważną rolę, zajmując we wszystkich elekcjach
prezydenckich w XXI wieku drugie bądź trzecie miejsce.

Elgie,

France [w:] R. Elgie (ed.), Semi-Presidentialism..., s. 68.

Taki pogląd głosi np. E. Popławska w skądinąd bardzo pożytecznej pra-

cy pt. Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francu-
skiej, Warszawa 1995, s. 148.

Por. uwagi na ten temat w rozdziale 2.

Debré,

Une certaine idée de la France, Paris 1972, s. 78.

Sarnecki,

Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa

2008, s. 246–247.

Por. D. Damamme, Le „Service” du Premier Ministre. Pour une analy-

se des conventions constitutionnelles [w:] B. Lacroix, J. Lagroye (dir.),
Le Président..., s. 197.

Art. 16 jeden raz miał zastosowanie w historii V Republiki. Prezydent

Charles de Gaulle skorzystał z niego 23 kwietnia 1961 roku w apogeum
kryzysu algierskiego i groźby zamachu stanu ze strony wojskowych nie-
zgadzających się z polityką szefa państwa. Nadzwyczajne rozwiązania
obowiązywały przez okres pięciu miesięcy.

Francja: prezydentura aktywistyczna

Zob. np. E. Gdulewicz, System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000,

s. 39.

Ibidem, s. 42.

Popławska,

Instytucja prezydenta..., s. 267.

Hamon,

Une république présidentielle?, Paris 1975, vol. I, s. 17.

Dobry,

Le Président en Cohabitation. Modes de pensée préconstitués

et logiques sectorielles [w:] B. Lacroix, J. Lagroye (dir.), Le Président...,
s. 317.

Republika Federalna Niemiec jest państwem związkowym (fe-
deralnym) o kanclerskim systemie rządów, co oznacza zracjo-
nalizowany model parlamentarny, którego cechą numer jeden
jest zwiększenie rangi szefa rządu – kanclerza. Kanclerz jest
kompetencyjnie silny zarówno wewnątrz rządu, jak i względem
innych organów państwa. Niemiecki prezydent usytuowany
jest na drugim planie, przytłacza go niejako i marginalizuje po-
tęga kanclerza. Badacz współczesnych systemów politycznych
Ludger Helms pisze, że prezydent RFN odgrywa w systemie
politycznym „raczej mało kluczową rolę”

. I dalej: „Dominu-

jącym wzorcem polityki prezydenckiej w Republice Federal-
nej jest więc wyróżnianie się przez rozsądne samoograniczanie
polityczne oraz dążenie sprawujących ten urząd do pozosta-
wania ponad rozgrywką polityczną”

. Stanowisko prezydenta,

formalnie pierwszy urząd w państwie, jest niewątpliwie bardzo
prestiżowe, choć zarazem pozbawione faktycznej władzy poli-
tycznej. Dlatego też obejmują je politycy wybitni, posiadający
autorytet i poważanie, jednak nieaspirujący do odgrywania sa-
modzielnej roli politycznej, a już na pewno niemający aspiracji
przywódczych, gdyż w niemieckich realiach ustrojowych ich
realizację umożliwia jedynie fotel kanclerski. Osłabienie pre-
zydentury w Niemczech jest w dużej mierze konsekwencją do-

PREZYDENTURA

NOTARIALNA

W NIEMCZECH

PREZYDENTURY

świadczeń historycznych. Nie sprawdziła się koncepcja silnej
prezydentury, którą zakładała konstytucja Niemiec uchwalona
11 sierpnia 1919 roku w Weimarze, popularnie zwana konsty-
tucją weimarską

. W myśl jej postanowień wybierany w wy-

borach powszechnych i bezpośrednich na długą siedmioletnią
kadencję prezydent posiadał rozbudowane uprawnienia, a te
w praktyce pozwalały mu m.in. podporządkować sobie rząd,
który wręcz powstawał pod dyktando głowy państwa, nie zaś
parlamentu, a potem funkcjonował w cieniu prezydenta, ma-
jącego prawo zdymisjonować go w dowolnym momencie

. Nie

bez racji Republikę Weimarską określa się jako system „kon-
stytucyjnej dominacji prezydenta”

Głowa państwa – zgodnie z art. 54 uchwalonej 8 maja 1949

roku (weszła w życie 23 maja tego roku) ustawy zasadniczej
(konstytucji) Republiki Federalnej Niemiec, co zostało uszcze-
gółowione w ustawie z 25 kwietnia 1959 roku o wyborze prezy-
denta federalnego przez Zgromadzenie Federalne – wybierana
jest na pięć lat przez Zgromadzenie Federalne (Bundesversamm-
lung). Kadencja głowy państwa jest o rok dłuższa niż kadencja
parlamentu i rządu. Chodzi o to, aby proces wyłaniania pre-
zydenta w żaden sposób nie był powiązany z procesem kreacji
rządu i by oba stanowiły zupełnie odrębną jakość polityczną.
Zgromadzenie Federalne, którego jedynym zadaniem jest wy-
bór prezydenta federalnego, składa się z członków Bundestagu
(parlament federalny) oraz reprezentantów szesnastu krajów
związkowych (landy). Pośredni wybór prezydenta pociąga za
sobą słabszą legitymizację tego urzędu. Zwraca jednak uwagę
włączenie do procesu wybierania prezydenta krajów związko-
wych, poprzez co urząd ten symbolicznie bardzo dobrze odda-
je federacyjny charakter państwa. Tak więc, skonkretyzujmy,
głowę państwa wyłaniają wszyscy deputowani do Bundestagu
(tzw. geborene Mitglieder) oraz – w takiej samej liczbie – przed-
stawiciele wybrani przez parlamenty krajów związkowych –

Prezydentura notarialna w Niemczech

landtagi (tzw. gekorene Mitglieder). W gronie reprezentantów
landów mogą być zarówno członkowie landtagów, jak i osoby
spoza ich składu. Skład delegacji z każdego kraju związkowego
musi jednak odzwierciedlać polityczny układ sił w lokalnym
parlamencie, niemożliwe jest zatem pominięcie czy zmargina-
lizowanie opozycji poprzez wybór wyłącznie elektorów zwią-
zanych ze stroną dysponującą większością w landtagu. Każdy
kraj związkowy posiada w Zgromadzeniu Federalnym liczbę
mandatów proporcjonalną do liczby ludności kraju. Oblicze-
nia liczby przedstawicieli z poszczególnych krajów związko-
wych dokonuje rząd federalny.

Posiedzenie Zgromadzenia Federalnego zwołuje i przewod-

niczy mu przewodniczący Bundestagu. Zgromadzenie Fede-
ralne zbiera się najpóźniej w 30 dni przed upływem kadencji
prezydenta, a w przypadku opróżnienia urzędu najpóźniej 30
dni od tej chwili. Do kandydowania na prezydenta federalnego
uprawniony jest każdy Niemiec, który ukończył 40 lat, posiada
czynne i bierne prawo wyborcze do Bundestagu oraz zamiesz-
kuje na obszarze państwa od przynajmniej trzech miesięcy.
Kandydata na prezydenta może zgłosić każdy członek Zgro-
madzenia Federalnego. Kandydat musi wyrazić pisemną zgodę
na kandydowanie. Wycofanie zgody następuje po skierowaniu
odpowiedniego pisemnego oświadczenia na ręce przewod-
niczącego Zgromadzenia Federalnego. W pierwszej i drugiej
turze głosowania w Zgromadzeniu Federalnym do wyboru na
prezydenta potrzebna jest bezwzględna większość głosów usta-
wowej liczby członków tego organu, w trzeciej turze – wybór
zapada większością zwykłą. Przy czym – dodajmy – w każdej
turze mogą być zgłoszeni nowi kandydaci. Jeśli w trzeciej turze
głosowania dwóch lub większa liczba kandydatów uzyskałaby
taką samą największą liczbę głosów, wówczas przeprowadzane
byłyby kolejne tury aż do dokonania wyboru wymaganą więk-
szością. Ważność wyboru prezydenta stwierdza przewodniczą-

PREZYDENTURY

cy Zgromadzenia Federalnego. Wybrany kandydat zobowią-
zany jest złożyć oświadczenie o przyjęciu urzędu. Tego typu
domniemanie nie jest bowiem wyprowadzane z uprzednio
wyrażonej zgody na kandydowanie. Ustawa o wyborze prezy-
denta federalnego (§ 9 ust. 2) stanowi, że brak oświadczenia
o przyjęciu urzędu przez okres dwóch dni jest równoznaczny
z odmową przyjęcia wyboru. Zgromadzenie Federalne, jak sta-
nowi konstytucja, dokonuje wyboru prezydenta „bez dyskusji”.
Oznacza to, iż głosowania nie są poprzedzone żadną debatą.
Zdaniem wielu niemieckich autorów, jest to podyktowane chę-
cią ochrony autorytetu przyszłej głowy państwa, który mógłby
być poważnie nadszarpnięty w toku sporów i polemik politycz-
nych

. Ponowny wybór na prezydenta – stwierdza art. 54 ust.

2 konstytucji – „jest dopuszczalny tylko raz”. To niezbyt pre-
cyzyjne określenie nie rozwiewa wątpliwości, czy jedna osoba
może sprawować urząd głowy państwa tylko przez dwie kolej-
ne kadencje, czy przez dwie kadencje w ogóle. W literaturze
przedmiotu przeważa pogląd, iż formuła konstytucyjna ozna-
cza dopuszczalność tylko jednego ponownego wyboru, nawet
wtedy, gdy druga kadencja danej osoby nastąpi po przerwie

Spotkać można jednak przeciwne stanowisko, zgodnie z któ-
rym określenie „ponowny wybór” oznacza wybór na kolejną
kadencję i w żadnym wypadku nie odnosi się do sytuacji po-
wstałej po przerwie w sprawowaniu urzędu, a zatem możliwa
jest trzecia kadencja jednej osoby

Po objęciu urzędu prezydent składa wobec zebranych w tym

celu członków Bundestagu i Bundesratu (Rada Federalna)

przysięgę, której rota, nawiasem mówiąc nader ciekawa, okre-
ślona została w art. 56 ustawy zasadniczej: „Przysięgam, że siły
swe poświęcę dla dobra Narodu Niemieckiego, że pomnażać
będę jego korzyści, odwracać od niego szkody, strzec i bronić
ustawy zasadniczej i ustaw federalnych, że wypełniać będę
sumiennie swe obowiązki oraz że będę sprawiedliwy dla każ-

Prezydentura notarialna w Niemczech

dego. Tak mi dopomóż Bóg”. Dopuszczalne jest złożenie przy-
sięgi bez ślubowania religijnego, tj. z pominięciem ostatniego
zdania. Odmowa złożenia przysięgi – wypada podkreślić, że
składa się ją nie przed objęciem urzędu, lecz już po, co chyba
nie jest najfortunniejszą regulacją – byłaby równoznaczna ze
złamaniem ustawy zasadniczej, chociaż nie skutkowałaby au-
tomatycznym przerwaniem dopiero co zaczętej kadencji. Zło-
żenie z urzędu mogłoby nastąpić dopiero po stosownym orze-
czeniu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, działającego
na wniosek Bundestagu lub Bundesratu.

W przypadku niemożności pełnienia obowiązków lub

przedterminowego złożenia urzędu przez prezydenta jego
kompetencje zostają przejęte przez przewodniczącego Bun-
desratu. Warto dodać, że sprawowana przez roczną kadencję
funkcja przewodniczącego Bundesratu przypada w systemie
rotacyjnym premierom rządów krajów związkowych. Prze-
wodniczący Bundesratu, działając jako zastępca prezydenta
RFN, posiada pełny katalog uprawnień przysługujących głowie
państwa, ale okres jego pełnomocnictw jest bardzo krótki, jako
że – przypomnijmy – wybór nowego prezydenta federalnego
musi nastąpić najpóźniej w ciągu 30 dni od pojawienia się wa-
katu.

Prezydent nie może być członkiem rządu ani parlamentu

zarówno na szczeblu federacji, jak i krajów związkowych. Nie
może też sprawować jakiegokolwiek innego płatnego urzędu,
prowadzić działalności gospodarczej, wykonywać żadnego za-
wodu czy też być członkiem zarządu lub rady nadzorczej fi rmy
obliczonej na zysk.

Lista osobistych uprawnień niemieckiej głowy państwa

(prerogatyw), a więc kompetencji realizowanych poza wymo-
giem kontrasygnaty, jest nadzwyczaj krótka. Obejmuje ona za-
ledwie trzy pozycje:

PREZYDENTURY

po pierwsze – mianowanie i dymisjonowanie kanclerza

(jednak są to działania o charakterze formalnym, o tym bo-
wiem, kto zostanie kanclerzem, jak i o odwołaniu szefa rządu
faktycznie nie decyduje prezydent, lecz układ sił politycznych
w parlamencie);

po drugie – rozwiązanie Bundestagu, jeśli nie wybrał on

kanclerza bezwzględną większością głosów, a prezydent nie
akceptuje szefa rządu wyłonionego zwykłą większością;

po trzecie – prośba do ustępującego kanclerza, aby pełnił

swe obowiązki do czasu powołania następcy.

Przedmiotem pewnej kontrowersji jest to, czy kontrasygna-

ty wymaga, czy też nie żądanie głowy państwa zwołania Bun-
destagu przed uprzednio ustalonym terminem otwarcia sesji
(analogicznym uprawnieniem dysponuje kanclerz oraz jedna
trzecia posłów), a także wystąpienie do Federalnego Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie wiążącej wykładni
konstytucji w przypadku sporu kompetencyjnego pomiędzy
organami federacji lub pomiędzy federacją a krajami związko-
wymi. Wydaje się, że są to również sprawy zwolnione z wymo-
gu kontrasygnaty, podobnie zresztą jak i jeszcze jedna kwestia,
a mianowicie zrzeczenie się przez prezydenta urzędu

Prezydent wskazuje, co nawet nie jest równoznaczne w tym

momencie z formalnym mianowaniem, kandydata na kan-
clerza. Z punktu widzenia logiki ustroju powinien to być szef
obozu rozporządzającego większością mandatów w Bundesta-
gu, a mówiąc nieco inaczej – przywódca ugrupowania bądź
koalicji, która zwyciężyła w wyborach parlamentarnych. Gdy
głowa państwa desygnuje na kanclerza właśnie tę osobę, jej
wybór w Bundestagu będzie tylko formalnością, to bowiem
Bundestag na wniosek prezydenta wybiera kanclerza bez dys-
kusji bezwzględną większością głosów ustawowej liczby człon-
ków izby. Tak wybranego szefa rządu prezydent ma obowiązek
mianować. Jednakże w przypadku, gdy wskazana na kancle-

Prezydentura notarialna w Niemczech

rza osoba nie uzyska aprobaty Bundestagu, głowa państwa
traci prawo do wyznaczenia następnego kandydata i inicjaty-
wę w tej sprawie przejmuje sam parlament. Bundestag może
samodzielnie wybrać kanclerza w ciągu 14 dni bezwzględną
większością głosów deputowanych i prezydent musi go miano-
wać. Gdyby i taki wybór nie nastąpił, Bundestag przeprowadza
kolejne głosowanie, a na kanclerza zostaje wybrany ten kan-
dydat, który wówczas otrzyma najwięcej głosów. Jeśli wybrany
uzyska głosy większości członków parlamentu, prezydent ma
obowiązek mianować go w terminie siedmiu dni od dokonania
wyboru, natomiast jeśli wybrany takiej większości nie uzyskał,
tj. wybrano go tylko zwykłą większością głosów (tzw. kanclerz
mniejszości), głowa państwa w ciągu siedmiu dni musi wybrać
jedną z dwóch opcji – albo mianować go, albo rozwiązać Bun-
destag. Tak dokładna, obejmująca aż trzy stadia, procedura po-
woływania kanclerza – szczegółowo opisana w art. 63 ustawy
zasadniczej – jest dobitnym przejawem racjonalizacji systemu
parlamentarnego, ale zarazem – trzeba to uczciwie przyznać
– osłabia znaczenie prezydenta, którego rola w procesie kreo-
wania kanclerza i rządu została ściśle sformalizowana. Wszy-
scy dotychczasowi kanclerze RFN byli wybrani za pierwszym
razem i w związku z tym nigdy nie miały zastosowania dwa
kolejne, niejako rezerwowe, stadia postępowania. Praktyka po-
kazuje też, że prezydenci federalni zachowywali się w sprawie
powoływania kanclerza pasywnie, co oznacza – zgodnie z du-
chem konstytucji, nie próbując wywierać jakiegokolwiek od-
działywania natury politycznej oraz przyjmując bez zastrzeżeń
konsekwencje wypływające z układu sił w parlamencie.

Jednym z fundamentów systemu kanclerskiego jest samo-

dzielność działań szefa rządu, jeśli idzie o skład gabinetu, tj.
rozdział stanowisk ministerialnych. Nie powinien tu być skrę-
powany ani działaniami prezydenta, ani oczekiwaniami Bun-
destagu. Tymczasem konstytucja niemiecka powiela tradycyj-

PREZYDENTURY

ną formułę parlamentaryzmu, stanowiąc w art. 64, iż prezydent
federalny mianuje i odwołuje ministrów na wniosek kanclerza.
Nie ma wątpliwości, to jasno wynika z przepisu konstytucji, że
bez wniosku szefa rządu prezydent nie może powołać ministra
ani też odwołać członka rządu z zajmowanej funkcji. Ale już
spierać się można, czy koniecznie musi on uwzględniać kiero-
wane doń wnioski dotyczące powołania i odwołania ministrów,
czy też władny jest je odrzucić. Wbrew stanowisku większości
doktryny, która stoi na stanowisku, iż głowa państwa nie może
oddalić wniosku szefa rządu w sprawie rządowych persona-
liów, trzeba pokusić się o twierdzenie przeciwne – owszem,
może to uczynić. Przecież wniosek może być zarówno przy-
jęty, jak i odrzucony, co wynika z samej jego istoty. Wniosek,
który z założenia musi być przyjęty, nie spełnia defi nicyjnych
i logicznych warunków wniosku, coś takiego jest nakazem, zo-
bowiązaniem, nie zaś wnioskiem. Gdyby prezydent federalny
nie mógł odrzucić przedłożenia kanclerza, przepis konstytu-
cyjny musiałby brzmieć: „Prezydent ma obowiązek mianować
i odwoływać ministrów na żądanie kanclerza”. W praktyce
ustrojowej RFN sporadycznie zdarzały się przypadki wyraża-
nia przez głowę państwa sprzeciwu wobec wniosków kanclerza
co do składu rządu

. Ten stan rzeczy ostatecznie rozstrzyga za-

rysowany powyżej spór interpretacyjny. Należy odnotować, że
prezydent nie ma prawa brania udziału w posiedzeniach rządu.
Do niego należy jednak zatwierdzanie regulaminu rządu, co
umożliwia sprawowanie pewnego rodzaju pośredniej kontroli
nad procedurami obowiązującymi wewnątrz gabinetu. Ma po-
nadto prawo żądać od kanclerza wszelkich informacji o stanie
spraw państwowych oraz polityce rządu.

Głowa państwa nie posiada inicjatywy ustawodawczej. Sko-

ro tak, to tym bardziej nie ma inicjatywy w zakresie zmiany
konstytucji. Może jednak odmówić podpisania ustawy, choć
uprawnienie to nie zostało precyzyjnie określone w ustawie

Prezydentura notarialna w Niemczech

zasadniczej i z tego powodu budzi kontrowersje wśród kon-
stytucjonalistów

. Prezydent z pewnością nie ma prawa weta

w tym znaczeniu, że nie może odrzucić ustawy, posługując się
argumentacją natury politycznej, społecznej, gospodarczej lub
moralnej czy nawet wykazując materialną niezgodność ustawy
z konstytucją. Nie może też skierować ustawy do Federalnego
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie, czy jest
ona zgodna z konstytucją. Dlaczego zatem jest uprawniony do
odmowy podpisania ustawy? Przysługuje mu bowiem prawo
samodzielnego zbadania, czy przedstawiona mu do podpisu
ustawa była uchwalona zgodnie z ustawą zasadniczą. Tę kom-
petencję da się wywieść z art. 82 konstytucji, w myśl którego
prezydent podpisuje „ustawy uchwalone zgodnie z przepisa-
mi niniejszej ustawy zasadniczej”. Ustawa – zdaniem głowy
państwa – uchwalona niezgodnie z ustawą zasadniczą jest
w konsekwencji ustawą niekonstytucyjną. Tak więc w Niem-
czech mamy osobliwą sytuację, że prezydent federalny staje się
drugim obok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego orga-
nem przeprowadzającym ocenę zgodności ustaw z konstytu-
cją, z tym że Trybunał bada konstytucyjność ustaw wprost, tj.
w sensie materialnym i merytorycznym, a prezydent pośred-
nio poprzez proceduralną analizę konstytucyjności trybu ich
uchwalania. W historii RFN prezydenci tylko kilkanaście razy
odmawiali podpisania ustawy, na dodatek zawsze były to spra-
wy o niepierwszorzędnym znaczeniu politycznym

Rola prezydenta w procesie ustawodawczym niepomiernie

wzrasta po ogłoszeniu przewidzianego w art. 81 konstytucji,
a będącego niemieckim wynalazkiem ustrojowym, stanu wyż-
szej konieczności ustawodawczej (Gesetzgebungsnotstand).
Stan ten może ogłosić prezydent na wniosek rządu za zgodą
Bundesratu. Ma on zapewnić rządowi możliwości efektywnego
działania i kierowania państwem w sytuacji poważnego kryzy-
su politycznego, kiedy rząd utracił zaufanie większości Bun-

PREZYDENTURY

destagu, a większość ta nie jest zdolna do powołania w trybie
konstruktywnego wotum nieufności nowego kanclerza. Mó-
wiąc dokładniej, jeżeli Bundestag odrzuci wniosek kanclerza
o udzielenie mu wotum zaufania, otwierają się dwa ustrojowo-
polityczne scenariusze. Pierwszy polega na rozwiązaniu par-
lamentu przez prezydenta na wniosek szefa rządu, drugi – na
kontynuowaniu misji rządu mniejszościowego, czyli nieposia-
dającego poparcia większości parlamentarnej. W stanie wyż-
szej konieczności ustawodawczej ustawy nieakceptowane przez
Bundestag wchodzą w życie za zgodą Bundesratu i prezydenta.
Nie można jednak w ten sposób dokonywać zmian w ustawie
zasadniczej. Stan wyższej konieczności ustawodawczej trwać
może maksymalnie sześć miesięcy i jego ponowienie nie jest
możliwe w okresie kadencji danego kanclerza. W praktyce po-
litycznej opisywana powyżej instytucja nigdy nie miała zasto-
sowania.

Prezydent ustala rangi służbowe w administracji federal-

nej i mianuje urzędników federalnych. Dokonuje formalnej
nominacji sędziów federalnych, wybranych przez właściwego
dla danej dziedziny sądownictwa ministra przy udziale spe-
cjalnej komisji zajmującej się wyborem sędziów, która składa
się z ministrów krajów związkowych i członków powołanych
przez Bundestag. Ma prawo zwolnić sędziego Federalnego
Trybunału Konstytucyjnego na wniosek samego Trybunału,
jeśli opowie się za tym większość dwóch trzecich jego człon-
ków. W imieniu federacji korzysta z prawa łaski. Wszystkie
te działania objęte są wymogiem kontrasygnaty kanclerza lub
właściwego ministra.

Znamienne jest, że głowa państwa została w Niemczech nie-

mal zupełnie pozbawiona uprawnień wobec sił zbrojnych oraz
w zakresie bezpieczeństwa państwa. Prezydent nie jest, choćby
w sensie najbardziej tytularnym, jak np. monarcha brytyjski,
zwierzchnikiem sił zbrojnych. Nadzór nad siłami zbrojnymi

Prezydentura notarialna w Niemczech

sprawuje minister obrony, zaś z chwilą ogłoszenia stanu obro-
ny w przypadku ataku na terytorium państwa bądź wystąpie-
nia bezpośredniej groźby takiego ataku – jak stanowi art. 115b
– władza rozkazywania i dowodzenia wojskiem przechodzi na
kanclerza. Prezydent, przy kontrasygnacie ministra obrony,
mianuje ofi cerów i podofi cerów armii. Zwyczajowo prezydent
mianuje na stopnie ofi cerskie od pułkownika wzwyż, a w od-
niesieniu do niższych rang kompetencja ta delegowana jest na
ministra obrony. Głowa państwa nie uczestniczy w podejmo-
waniu decyzji w sprawie ogłoszenia stanu obrony, dokonuje
tego na wniosek rządu Bundestag za zgodą Bundesratu. Pre-
zydent ogłasza jedynie w federalnym dzienniku ustaw uchwały
o ogłoszeniu i zakończeniu tego stanu.

Prezydent reprezentuje Republikę Federalną Niemiec na

zewnątrz. Działając w tym charakterze, zawiera w imieniu
federacji umowy z innymi państwami, a także wysyła i przyj-
muje przedstawicieli dyplomatycznych (ar. 59 ust. 1). W spra-
wach polityki międzynarodowej głowa państwa zobowiązana
jest jednak do ścisłej kooperacji i współdziałania z rządem,
nie może działać w sposób podważający jego linię polityczną.
W przypadku umów międzynarodowych prawo ich przygo-
towywania i prowadzenia negocjacji przysługuje gabinetowi.
Prezydent ratyfi kuje umowy międzynarodowe po uzyskaniu na
to zgody Bundestagu i Bundesratu w formie ustawy. Ma prawo
uznawania nowo powstałych państw, a także ogłasza zerwanie
stosunków dyplomatycznych. W praktyce politykę zagraniczną
Niemiec, w tym także na płaszczyźnie reprezentacji, wytycza
i prowadzi rząd, jakkolwiek kanclerz powinien konsultować
z głową państwa najważniejsze działania w przestrzeni polityki
zagranicznej. Co istotne, rząd w rzeczywistości nie czyni tego
zbyt skrupulatnie, samodzielnie realizując powzięte zamierze-
nia

. Wielką aktywność na arenie międzynarodowej przejawia

kanclerz, natomiast prowadzone na tym polu działania prezy-

PREZYDENTURY

denta charakteryzują się znacznie mniejszą dynamiką oraz nie
przyciągają szerszego zainteresowania opinii publicznej.

Pozostałe kompetencje prezydenta sprowadzają się niemal

wyłącznie do działań formalnych, reprezentacyjnych i ceremo-
nialnych.

W Niemczech, zgodnie z klasyczną zasadą systemu parla-

mentarnego, nie jest przewidziana odpowiedzialność politycz-
na głowy państwa. Ustawa zasadnicza wprowadza natomiast
odpowiedzialność konstytucyjną głowy państwa z powodu
„umyślnego naruszenia ustawy zasadniczej albo innej ustawy
federalnej” (art. 61). Wniosek o wniesienie oskarżenia musi
być postawiony przez co najmniej jedną czwartą członków
Bundestagu lub jedną czwartą członków Bundesratu. Może on
pojawić się jedynie w ciągu trzech miesięcy od dnia powzięcia
wiadomości o wystąpieniu zdarzenia, które stanowi jego pod-
stawę. Uchwała o wniesieniu oskarżenia wymaga większości
dwóch trzecich głosów ustawowej liczby deputowanych Bun-
destagu bądź większości dwóch trzecich członków Bundesratu.
Jeśli Federalny Trybunał Konstytucyjny stwierdzi, że prezydent
jest winien zarzucanego mu czynu, może – lecz nie musi, zale-
ży to bowiem od oceny Trybunału – orzec o złożeniu go z urzę-
du. Głowa państwa w czasie sprawowania urzędu podlega nor-
malnej odpowiedzialności karnej. Z tym tylko, że jej ściganie
karne lub aresztowanie uzależnione jest od zgody Bundestagu
wyrażonej zwykłą większością oddanych głosów.

Niemiecka prezydentura pozbawiona jest istotniejszego

znaczenia politycznego. Prezydent nie uczestniczy, a nawet nie
współuczestniczy, w faktycznym procesie sprawowania władzy.
Nie jest podmiotem aktywnym politycznie, choćby w moc-
no ograniczonym zakresie – to najwyższy urzędnik państwa,
stwierdzający i potwierdzający zaistnienie określonych stanów
rzeczy. „Kanclerz – piszą Alex N. Dragnich i Jorgen S. Rasmus-
sen, autorzy książki pt. Major European Governments – nie pre-

Prezydentura notarialna w Niemczech

zydent, jest kluczowym kreatorem polityki”

. Prezydent może

starać się wejść w rolę politycznego doradcy i współpracow-
nika szefa rządu, chociaż „kanclerz, jak brytyjski premier, nie
musi akceptować rady głowy państwa”

. W konsekwencji jest

to prezydentura o wyłącznie formalnym i niejako urzędniczym
obliczu, a prezydenta – co doskonale oddaje naturę tej funk-
cji w realiach Republiki Federalnej Niemiec – słusznie bardzo
często określa się mianem „notariusza państwa” (Staatsnotar).

Przypisy

Helms,

Presidents..., s. 212.

Ibidem, s. 212–213.

Ciekawostką jest to, że jednym z ekspertów pracujących przy opraco-

wywaniu konstytucji Niemiec z roku 1919 był światowej sławy socjolog
polityki Max Weber.

W styczniu 1933 roku prezydent Paul von Hindenburg powołał na kan-

clerza Adolfa Hitlera, co było równoznaczne z początkiem dyktatury
narodowosocjalistycznej. Panuje opinia, że przywódca NSDAP miałby
o wiele trudniejszą drogę do przejęcia władzy, gdyby w procesie tworze-
nia rządu dominującym czynnikiem był parlament, a nie prezydent.

M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies..., s. 68.

Zob. np. H. von Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck (red.), Das Bonner

Grundgesetz, Kommentar, Band 2: Artikel 20 bis 78, München 2000,
s. 44.

Zob. np. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., s. 203, i J. Kroupa a kol.,

Soudobé ústavní systémy, Brno 1996, s. 98.

Tak twierdzą m.in. renomowani badacze niemieccy H. von Mangoldt,

F. Klein, Ch. Starck (red.), Das Bonner Grundgesetz..., s. 32–33.

Bundesrat (Rada Federalna) to organ, który na szczeblu federacji repre-

zentuje kraje związkowe, jego członków powołują rządy krajów związ-
kowych (landsraty).

W ten sposób interpretują postanowienia ustawy zasadniczej konstytu-

cjonaliści niemieccy, zob. m.in. H. von Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck
(red.), Das Bonner Grundgesetz..., s. 58, i I. von Münch, P. Kunig, Grund-
gesetz – Kommentar. Band 2 (Art. 20 bis art. 69), München 2001, s. 16.

PREZYDENTURY

Zazwyczaj na skutek próśb i perswazji kanclerza prezydent wycofywał

się z odmowy mianowania ministra, lecz jeden raz – w roku 1953 – pre-
zydent Th

eodor Heuss podtrzymał sprzeciw wobec jednego kandydata

na ministra w rządzie Konrada Adenauera, który to minister w rezulta-
cie nie objął stanowiska.

Zob. H. von Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck (red.), Das Bonner Grundge-

setz..., s. 18 i L. Janicki (red.), Ustrój państwowy Republiki Federalnej Nie-
miec, Poznań 1986, s. 371.

Zob. L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, War-

szawa 1985, s. 173. W późniejszych latach stan rzeczy opisywany przez
L. Garlickiego nie uległ zmianie.

Zob. H. von Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck (red.), Das Bonner Grundge-

setz..., s. 12.

A.N. Dragnich, J.S. Rasmussen, Major European Governments, Pacifi c

Grove 1986, s. 417.

Ibidem.

Referendum przeprowadzone 2 czerwca 1946 roku przesądziło
o wyborze przez Włochy republikańskiej formy państwa (54,3
proc. głosujących za republiką przy 45,7 proc. opowiadających
się za utrzymaniem monarchii). Republika Włoska jest pań-
stwem o parlamentarno-gabinetowym systemie rządów, który
zakłada konstytucja uchwalona 22 grudnia 1947 roku (weszła
w życie 1 stycznia 1948 roku). Od wielu lat w kraju tym dużo
mówi się o potrzebie przebudowy ustroju państwa w kierun-
ku wzmocnienia władzy wykonawczej. W tym kontekście
rozważane są dwie zasadnicze koncepcje: pierwsza postuluje
wprowadzenie systemu półprezydenckiego na wzór francuski
(semiprezydencjalizm), a zatem istotne wzmocnienie kom-
petencyjne prezydenta, druga zaś – ustanowienie swoistego
„kancleryzmu po włosku”, co czyniłoby silniejszą pozycję szefa
rządu – premiera (niektórzy wręcz opowiadają się za wyłania-
niem premiera w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim)

Niemniej jednak owa – toczona przez lata w różnych formach
i na rozmaitych płaszczyznach

– debata ustrojowa nie skut-

kowała żadnymi decyzjami, trzeba też zaznaczyć, że aktualnie
jej intensywność jest o wiele mniejsza niż przed laty, chociaż

WŁOCHY:

PREZYDENTURA

MEDIACYJNA

I MODERUJĄCA

100

PREZYDENTURY

dość niespodziewanie wezwania do reformy ustroju państwa
i zbudowania systemu półprezydenckiego odżyły znów w po-
łowie roku 2012 za sprawą głównej partii centroprawicowej,
a mianowicie Ludu Wolności. Apogeum dyskusja ustrojowa
osiągnęła w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku,
kiedy to powołana wspólnie przez Izbę Deputowanych i Senat
Republiki parlamentarna komisja do spraw reform instytucjo-
nalnych opracowała kompromisową koncepcję ustroju, tzw.
konstytucję 1997, który to projekt zakładał połączenie parla-
mentaryzmu z semiprezydencjalizmem (semipresidenziona-
lismo parlamentare). W tym modelu prezydent miał być wy-
bierany na pięcioletnią kadencję w wyborach powszechnych
i bezpośrednich, a także miał uzyskać cały arsenał uprawnień
o charakterze stanowiącym, które pozwalałyby mu na posia-
danie inicjatywy politycznej w relacjach z parlamentem i rzą-
dem. Tym samym głowa państwa uzyskałaby centralną pozy-
cję we włoskim systemie politycznym

. Polityczne poparcie dla

zgłoszonej reformy, które początkowo zdawało się duże, dość
szybko jednak uległo załamaniu i w rezultacie projekt został
skierowany ad acta.

Po tym wstępie pora już najwyższa, aby skupić się na ana-

lizie usytuowania i kompetencji prezydenta Włoch na gruncie
obowiązujących regulacji.

Głową państwa włoskiego jest prezydent republiki. Wy-

biera go specjalne zgromadzenie, zwane popularnie Zgroma-
dzeniem Wielkich Elektorów. Nie jest to jednak nazwa kon-
stytucyjna, jako że formuła konstytucyjna brzmi: „Prezydent
Republiki jest wybierany przez parlament na wspólnym posie-
dzeniu jego członków” (art. 83), w którym udział biorą delega-
ci regionów. W skład zgromadzenia wchodzą – doprecyzujmy
– członkowie parlamentu i po trzech delegatów z 19 regionów
kraju, najmniejszy zaś, dwudziesty region Valle d’Aosta ma
tylko jednego delegata. Delegatów regionów wybierają rady

101

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

regionalne w sposób zapewniający przedstawicielstwo mniej-
szości. Ogółem zgromadzenie liczy nieco ponad 1000 człon-
ków

. Do wyboru potrzebne jest uzyskanie większości dwóch

trzecich głosów zgromadzenia. Gdy w pierwszych trzech tu-
rach żadnemu z kandydatów nie uda się zdobyć takiej więk-
szości, to już od następnej tury wystarczy osiągnąć większość
bezwzględną. W każdej turze głosowania mogą być zgłaszane
nowe kandydatury, a prawo to przysługuje każdemu członkowi
zgromadzenia. Jeśli pomiędzy głównymi siłami politycznymi
nie wystąpią rozbieżności co do osoby kandydata lub różnice
takie da się szybko usunąć, wyboru głowy państwa dokonuje
się sprawnie, w przeciwnym wypadku proces ten może znacz-
nie się wydłużyć

Prezydent wybierany jest na okres siedmiu lat i nie istnie-

ją ograniczenia w zakresie wielokrotności sprawowania tego
urzędu

. Inna sprawa, że wszyscy dotychczasowi prezydenci

piastowali urząd tylko jedną kadencję. Długa kadencja podyk-
towana jest wolą stworzenia głowie państwa warunków kom-
fortowego funkcjonowania, zapewniających uzyskanie dużego
doświadczenia w sprawach państwowych, a także gwarantują-
cych jej niezależność od ewentualnej presji politycznej. Trzy-
dzieści dni przed końcem kadencji urzędującego prezydenta
przewodniczący Izby Deputowanych zwołuje na wspólne po-
siedzenie obie izby parlamentu, tj. Izbę Deputowanych i Senat
Republiki, oraz delegatów regionów w celu wyłonienia nowej
głowy państwa. Jeżeli w tym czasie izby są rozwiązane lub jeśli
do końca ich kadencji pozostało mniej niż trzy miesiące, wy-
bór prezydenta odbywa się w ciągu piętnastu dni od zebrania
się nowych izb. Do tego czasu przedłuża się uprawnienia urzę-
dującej głowy państwa.

O stanowisko głowy państwa może ubiegać się każdy oby-

watel włoski, który ukończył 50 lat (bardzo wygórowany limit
wiekowy) oraz cieszy się pełnią praw cywilnych i politycznych.

102

PREZYDENTURY

Na mocy uchylonego 23 października 2002 roku w wyniku re-
wizji konstytucji XIII artykułu konstytucji, z zamykającego ją
działu: postanowienia przejściowe i końcowe, urzędu prezy-
denta – jak i żadnego innego urzędu publicznego ani stanowi-
ska wybieralnego – objąć nie mógł członek i potomek dynastii
sabaudzkiej (dynastia panująca w okresie Królestwa Włoch),
ponieważ osoby takie nie były wyborcami. Postanowienie to
było symboliczną manifestacją republikanizmu oraz jednym
z przejawów zerwania z tradycją monarchistyczną. Na począt-
ku XXI wieku uznano je jednak za anachroniczne.

Sprawowanie prezydentury jest niepołączalne z żadnym in-

nym stanowiskiem. Przed objęciem swoich funkcji prezydent
republiki składa „przysięgę wierności Republice i przestrze-
gania konstytucji” (art. 91) wobec parlamentu zebranego na
wspólnym posiedzeniu obu izb, na które zwyczajowo zaprasza
się również uczestniczących w wyborze głowy państwa delega-
tów regionów. Po zakończeniu kadencji każdy były prezydent,
o ile z tego nie zrezygnuje, zostaje z mocy prawa senatorem
dożywotnim (art. 59). To bardzo ciekawe i godne pochwały
rozwiązanie gwarantuje byłym prezydentom zachowanie obec-
ności w życiu publicznym, przeciwdziałając ich ewentualnej
marginalizacji.

W przypadku gdy prezydent nie może wypełniać swoich

funkcji, są one czasowo wykonywane przez przewodniczą-
cego Senatu Republiki. Jeśli wystąpi trwała przeszkoda unie-
możliwiająca szefowi państwa dalsze sprawowanie urzędu – tj.
nieuleczalna choroba, pozbawienie stanowiska orzeczeniem
Trybunału Konstytucyjnego lub utrata praw cywilnych i poli-
tycznych, a także gdy prezydent umrze bądź zrezygnuje z urzę-
du, przewodniczący Izby Deputowanych zarządza wybory
nowego prezydenta w ciągu piętnastu dni. Dłuższy termin jest
przewidziany, gdy izby są rozwiązane albo jeżeli do końca ich
kadencji pozostało mniej niż trzy miesiące.

103

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

„W naszym systemie parlamentarnym – piszą autorzy pracy

pt. Diritto costituzionale (i jest to ujęcie typowe dla włoskiego
konstytucjonalizmu) – Prezydent Republiki stanowi organ neu-
tralny, apolityczny i bezstronny, który wykonuje funkcje gwa-
rancji i kontroli nad instytucjami zorientowanymi politycznie,
ponad trzema tradycyjnymi organami [tj. parlamentem, rzą-
dem i sądownictwem – M.B.], w celu równoważenia systemu,
bez rozwijania aktywnych działań związanych z rządzeniem
oraz instytucjami politycznymi”

. Prezydentura jawi się tu jako

urząd jedyny w swoim rodzaju, unikatowy i jakościowo inny
niż wszystkie pozostałe organy państwa, gwarantujący rów-
nowagę ustrojową, całkowicie zneutralizowany politycznie,
a nawet do pewnego stopnia pozapolityczny. Sami prezydenci
istoty prezydentury upatrują w tym, że głowa państwa powin-
na działać jako gwarant bezstronności, a także promotor za-
sad i wartości konstytucji

. Warto odnotować, iż konstytucja

nie lokuje prezydenta w gronie organów władzy wykonawczej,
skądinąd też nie przypisuje go do innej gałęzi władzy

Art. 87 konstytucji stanowi: „Prezydent jest głową pań-

stwa i reprezentuje jedność narodową”. Chociaż prezydent jest
zawsze głową państwa w sensie faktycznym, to do rzadkości
należy wprowadzenie takiego określenia wprost do porządku
konstytucyjnego. Tak więc z punktu widzenia formalnego po-
zycja ustrojowa włoskiego prezydenta jest szczególnie doniosła
i jednocześnie mocno wyeksponowana, ponieważ jest on nie
tylko głową państwa de facto, ale także głową państwa de iure.

W dalszej kolejności wspomniany artykuł konstytucji za-

wiera wyliczenie najważniejszych uprawnień prezydenta.
„Z przedstawionego wykazu – pisze Zbigniew Machelski –
wynika, że prezydent posiada dość realny zakres kompetencji,
muszą one być jednak rozpatrywane z punktu widzenia na-
czelnego zadania, które określiła konstytucja: nie jako przed-
stawiciela jednej z wielu opcji w systemie pluralistycznym,

104

PREZYDENTURY

gdzie mamy do czynienia z podziałem na większość i opozycję,
ale jako strażnika jedności państwa i gwaranta ustawy zasadni-
czej”

. Kompetencje głowy państwa można ująć w kilka pod-

stawowych kategorii:

–

uprawnienia w stosunku do parlamentu;

–

uprawnienia w stosunku do rządu;

–

uprawnienia w stosunku do sądownictwa;

–

uprawnienia wobec sił zbrojnych;

–

uprawnienia dotyczące spraw międzynarodowych;

– pozostałe

uprawnienia.

Prerogatywą prezydenta jest możliwość rozwiązania, po

wysłuchaniu opinii przewodniczących obu izb, Izby Deputo-
wanych i Senatu Republiki lub tylko jednej z izb parlamentu.
To uprawnienie nie może być wykonywane w ciągu ostatnich
sześciu miesięcy kadencji głowy państwa. Po ten środek szef
państwa sięga w przypadku ciężkich kryzysów politycznych,
przejawiających się najczęściej upadkiem rządu oraz brakiem
większości parlamentarnej zdolnej do powołania następnego
gabinetu. Prezydent zarządza wybory nowych izb parlamentu
i ustala termin ich pierwszego posiedzenia. Głowa państwa nie
posiada prawa inicjatywy ustawodawczej. Poważnym upraw-
nieniem prezydenta względem legislatywy jest przysługują-
ce mu prawo weta zawieszającego wobec ustaw uchwalonych
przez parlament. Może sięgnąć po ten środek i odmówić pro-
mulgacji ustawy, jeśli uzna, że jest ona sprzeczna z konstytu-
cją, bądź też z powodów merytorycznych. Zakwestionowana
ustawa wraca wówczas do parlamentu w celu ponownego jej
rozpatrzenia. Jeżeli izby ponownie uchwalą ustawę, musi ona
być promulgowana przez prezydenta. Zdarzało się jednak, iż
parlament, nie chcąc wchodzić w konfl ikt z głową państwa,
nie przystępował do powtórnego rozpatrzenia ustawy i tym
samym z niej rezygnował

. Ogółem od roku 1948 do chwili

obecnej włoscy prezydenci sięgali po weto 52 razy, w większo-

105

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

ści przypadków wymuszając zmianę treści ustawy, co podno-
siło autorytet głowy państwa

. Prezydent ma prawo kierować

orędzia do parlamentu, które wygłasza osobiście. Poprzez
nie zwraca uwagę izbom na konieczność podjęcia określo-
nych działań ustawodawczych. Orędzia objęte są wymogiem
kontrasygnaty premiera lub innego członka rządu. Przejawem
obecności prezydenta w procesie ustawodawczym jest upo-
ważnianie rządu do przedstawiania izbom projektów ustaw
z inicjatywy rządowej. Nie jest pewne, czy głowa państwa musi
takie upoważnienia wystawić, czy też może się od tego uchylić.
Włoscy konstytucjonaliści są w tej sprawie podzieleni. Jedni
uważają, że owo upoważnianie rządu nie ma charakteru dys-
krecjonalnego i w rezultacie prezydent nie może go odmówić,
ale konieczne jest, aby miał on wiedzę o inicjatywach ustawo-
dawczych rządu. Inni z kolei wyrażają pogląd, iż szef państwa
może odmówić upoważnienia w przypadku uznania projektu
ustawy za sprzeczny z konstytucją lub wadliwie skonstruo-
wany

. W praktyce do sporów pomiędzy prezydentem a rzą-

dem na tle rządowych projektów ustaw niemal nie dochodzi,
gdyż rząd z reguły bardzo liczy się ze zdaniem głowy państwa
i w związku z tym dostosowuje swoje zamierzenia legislacyj-
ne do jej oczekiwań. Prezydent może ponadto ze swej inicja-
tywy zwołać każdą z izb na sesję nadzwyczajną. Specyfi cznym
i skądinąd wysoce oryginalnym uprawnieniem włoskiego pre-
zydenta w odniesieniu do parlamentu jest przysługujące mu
prawo mianowania senatorami dożywotnimi pięciu obywateli,
którzy „przynieśli chwałę Ojczyźnie wybitnymi zasługami na
polu społecznym, naukowym, artystycznym i literackim” (art.
59). W świetle powyższego można skonstatować, że prezydent
Republiki Włoskiej dysponuje względem organu przedstawi-
cielskiego rozbudowanymi kompetencjami, co więcej – wiele
z nich posiada spory ciężar gatunkowy.

106

PREZYDENTURY

Prezydent mianuje premiera, a na jego wniosek ministrów.

Członkowie gabinetu przed objęciem swych funkcji składają
przysięgę na ręce prezydenta. Oczywiście, działania w zakresie
powołania premiera i ministrów, aby były politycznie skutecz-
ne, muszą respektować sytuację w parlamencie oraz odzwier-
ciedlać wolę większości parlamentarnej. Jednakże w realiach
włoskiej polityki, wyznaczonych wielopartyjnością, niestabil-
nością, kruchością układów koalicyjnych i częstymi kryzysa-
mi instytucjonalnymi, rola prezydenta w procesie formowania
rządu daleko wykracza ponad standardowe i niemal bez wy-
jątku formalne posunięcia głowy państwa, jakie wykonuje ona
w tym kontekście w systemie parlamentarno-gabinetowym.
Prezydent Włoch niekiedy ma w sprawie powołania rządu
i obsady funkcji premiera zdanie jeśli nawet nie decydujące,
to merytorycznie nader doniosłe. Prezydent nie może z włas-
nej inicjatywy odwołać premiera czy położyć kres funkcjono-
waniu gabinetu. Przyjmuje jedynie dymisję rządu, gdy Rada
Ministrów sama postanowiła ustąpić bądź gdy nie otrzymała
w parlamencie zaufania czy też któraś z izb uchwaliła wzglę-
dem niej wotum nieufności. Prezydent podpisuje i ogłasza, co
stanowi niezwykle mocny środek oddziaływania na Radę Mi-
nistrów, przyjęte przez rząd dekrety z mocą ustawy oraz rozpo-
rządzenia, bez jego aprobaty te akty prawne nie wejdą w życie.

Również wobec władzy sądowniczej prezydent posiada cał-

kiem pokaźny pakiet kompetencji. Z urzędu jest przewodni-
czącym – składającej się z sędziów o największym autorytecie
zawodowym, przedstawicieli profesorów zwyczajnych prawa
i adwokatów – Najwyższej Rady Sądownictwa, która nadzoru-
je pracę wymiaru sprawiedliwości i decyduje o nominacjach
sędziów. W tym charakterze często pośredniczy w relacjach
pomiędzy Radą a egzekutywą. Ma prawo rozwiązania Rady,
gdyby okazała się niezdolna do realizowania przypisanych jej
zadań. Prezydent mianuje pięciu, na ogólną liczbę piętnastu,

107

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Posiada prawo ułaska-
wiania i łagodzenia kar, a do roku 1991, kiedy utracił to upraw-
nienie na rzecz parlamentu w wyniku nowelizacji konstytucji,
mógł ponadto ogłaszać amnestię i abolicję.

Prezydent jest zwierzchnikiem sił zbrojnych. Przewodniczy

Najwyższej Radzie Obrony, która ma władzę rozkazodawczą
wobec włoskich sił zbrojnych. Ogłasza też stan wojny uchwalo-
ny przez parlament.

Głowa państwa ratyfi kuje umowy międzynarodowe, po

uprzednim, jeśli jest to wymagane, upoważnieniu parlamen-
tu. Akredytuje i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych.
Mianuje ambasadorów po konsultacji z rządem. W polityce
zagranicznej prezydent nie wykazuje jednak jakiejś szczególnej
aktywności, uznając, iż jest to domena rządu.

Do innych ważniejszych uprawnień prezydenta należy:

zarządzanie referendum, mianowanie niektórych funkcjo-
nariuszy państwowych, w tym przewodniczącego i członków
Trybunału Obrachunkowego, przewodniczącego Rady Stanu,
ekspertów Narodowej Rady Gospodarki i Pracy, przewodniczą-
cych lub dyrektorów generalnych licznych instytucji i przedsię-
biorstw publicznych oraz nadawanie odznaczeń państwowych.
Na wniosek rządu prezydent może unieważnić bezprawny
akt administracyjny. Doniosłym uprawnieniem przysługują-
cym głowie państwa jest prawo rozwiązania rady regionalnej,
w przypadku popełnienia czynności sprzecznych z konstytucją
lub poważnego naruszenia ustawy bądź gdy nie stosuje się ona
do wezwania rządu o odwołanie przewodniczącego regionu
czy zarządu regionu, którzy popełnili tego rodzaju czynno-
ści lub naruszenia. Prezydent może też z powodu naruszenia
prawa rozwiązać radę gminną i radę prowincjonalną, a także
złożyć z urzędu syndyka (burmistrza). Prezydent nadaje oby-
watelstwo włoskie i wydaje postanowienie o zmianie nazwiska.

108

PREZYDENTURY

Prezydent nie ponosi odpowiedzialności za czynności pod-

jęte w ramach swoich funkcji, odpowiedzialność taka przecho-
dzi bowiem na kontrasygnujących akty prezydenta ministrów
i premiera. Ten drugi, obok określonego ministra, kontrasy-
gnuje te akty prezydenta, które mają moc ustawy, lub inne akty
wskazane przez ustawę jako wymagające podpisu szefa rządu.
W wielu sytuacjach prezydent jednak działa – jak pisze Paweł
Sarnecki – „w dużym stopniu samodzielnie, a kontrasygnata
ministerialna ma znaczenie tylko formalne, co najwyżej za-
świadczając o dochowaniu wymaganej procedury”

. Prezy-

dent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną w przypadku po-
pełnienia zdrady stanu lub pogwałcenia konstytucji. Stawiany
jest wtedy w stan oskarżenia przez parlament na wspólnym po-
siedzeniu obu izb bezwzględną większością głosów członków
parlamentu. Oskarżenie rozpatruje Trybunał Konstytucyjny
w rozszerzonym składzie, gdyż poza piętnastoma zwykłymi
sędziami Trybunału Konstytucyjnego w toczącym się postępo-
waniu bierze również udział szesnastu dodatkowych członków,
powołanych poprzez losowanie ze spisu ustalanego przez par-
lament raz na dziewięć lat, w którym fi gurują obywatele speł-
niający warunki wybieralności do Senatu Republiki. Wybór
obywateli przez parlament do tego spisu jest przeprowadzany
w sposób przewidziany dla powoływania zwykłych sędziów
Trybunału. Uznanie prezydenta za winnego stawianego mu za-
rzutu pociąga za sobą pozbawienie go urzędu

. Przestępstwa

popełnione przez głowę państwa, a niezwiązane z wykonywa-
niem jej funkcji, podlegają karom zgodnie z przepisami ko-
deksu karnego. W takich przypadkach prezydent odpowiada
przed sądem na identycznych zasadach jak inni obywatele.

Siedzibą prezydenta republiki jest imponujący Pałac Kwiry-

nalski (Quirinale) w Rzymie, będący dawniej pałacem królew-
skim, a jeszcze wcześniej jedną z rezydencji papieskich. Pełen
dzieł sztuki Kwirynał jest niczym muzeum, a zgromadzone

109

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

tam kolekcje arrasów i porcelany należą do najcenniejszych
tego typu zbiorów na świecie.

Czy prezydentura włoska jest silna w sensie politycznym,

czy też słaba? W literaturze przedmiotu trwa spór na ten temat
i zdania są podzielone. We Włoszech na pewno sporo zależy od
osobowości sprawującego urząd prezydenta. Prezydent dyna-
miczny potrafi wynieść prezydenturę nader wysoko, natomiast
prezydent powściągliwy i wycofany w sposób bardzo znaczący
redukuje jej rolę. Niezależnie jednak od tego urząd prezyden-
ta wyposażony jest tu w stosunkowo bogate instrumentarium
uprawnień i środków, które mogą być użyte w różnych kierun-
kach i w odniesieniu do wielu ważnych podmiotów instytu-
cjonalnych. Zupełnie pozbawione podstaw są rozpowszech-
nione w światowej literaturze konstytucjonalistycznej opinie
o instytucjonalnej słabości włoskiego prezydenta, rzekomo
pozbawionego wszelkich istotniejszych uprawnień

. Nie bez

znaczenia dla całkiem wyeksponowanej pozycji głowy państwa
we Włoszech jest i to, że urząd ten cieszy się autentycznym
szacunkiem i prestiżem w oczach społeczeństwa, które nisko
ocenia wszystkie bez wyjątku pozostałe instytucje ustrojowe.
W rzeczywistości ostrych konfl iktów, kryzysów i załamań po-
litycznych, a także wysoce emocjonalnych zachowań – które
to zjawiska charakteryzują sytuację panującą w tym kraju, a co
według słynnego określenia Josepha LaPalombary stanowi
„politykę spektaklu” (politics as spettacolo)

– jakże często pre-

zydent pozostaje jedynym stabilnym elementem systemu wła-
dzy, gwarantem ustrojowego ekwilibrium oraz pewnym punk-
tem oparcia.

Wydaje się, że występującą w Republice Włoskiej koncepcję

głowy państwa można by nazwać modelem prezydentury me-
diacyjnej i moderującej, ponieważ prezydent ma wielką rolę do
odegrania jako mediator i moderator zarazem. Nie sprawuje
on kierownictwa nad państwem (to niekwestionowanie należy

110

PREZYDENTURY

do premiera i rządu), lecz wywiera dający się wyraźnie odczuć
wpływ na stan polityki państwa. Właśnie ze względu na ten
stan rzeczy Andrzej Antoszewski określa system polityczny
Włoch jako parlamentaryzm, ale z „korygującą prezydentu-
rą”

. I z pewnością nie jest to twierdzenie na wyrost. Prezydent

– mediator i moderator polityczny, co prawda nie może aspi-
rować do rządzenia, chociaż nie może też tylko przyglądać się
rozwojowi wydarzeń i jedynie autoryzować zapadające gdzie
indziej rozstrzygnięcia. Nie waha się występować z sugestiami
wobec innych organów państwa. Trafnie charakteryzuje tę sy-
tuację Zbigniew Witkowski, autor wielu opracowań poświęco-
nych systemowi konstytucyjnemu Włoch: „Nie podejmuje on
decyzji, a jedynie je sugeruje, nie kształtuje kierunków polity-
ki, a jedynie dyskretnie wspiera niektóre, nie kontroluje pod-
jętych ustaleń, a jedynie nakłania właściwe organy decyzyjne
do ponownej refl eksji nad nimi”

. Aktywność polityczna gło-

wy państwa uległa wyraźnemu zwiększeniu, poczynając od lat
dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy to doszło do załamania
uformowanego po drugiej wojnie światowej systemu partyjne-
go i gwałtownych przeobrażeń na scenie politycznej. Niekiedy
prezydent zajmuje nawet pozycję bliską współrządzenia, przej-
mując część odpowiedzialności za państwo. Szczególnie ma to
zastosowanie w sytuacjach kryzysowych, ale nie tylko w nich.
Konkludując, włoska prezydentura mediacyjna i moderująca
jest bez wątpienia słabsza i mniej znacząca politycznie niż wy-
posażone w zdolności władcze prezydentury amerykańska czy
francuska, ale w oczywisty sposób góruje nad notarialną pre-
zydenturą niemiecką

111

Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca

Przypisy

Szczegółowy przegląd zgłaszanych przez lata propozycji reform ustroju

państwa zawierają książki F. Teresi, La strategia delle riforme. Le riforme
istituzionali in Italia tra governabilità partecipazione e transparenza,
Torino 1991, oraz S. Ceccanti, La forma di governo parlamentare in
trasformazione, Bologna 1997. W literaturze polskiej zob. I. Bokszcza-
nin, Reforma instytucji politycznych Republiki Włoskiej w latach dzie-
więćdziesiątych XX wieku, Warszawa 2004.

Fascynacja reformą ustroju państwa była tak duża, że temat ten – co

można tu odnotować jako swego rodzaju ciekawostkę – znajdował się
też w centrum uwagi działającej w latach siedemdziesiątych i osiem-
dziesiątych XX wieku sławetnej loży masońskiej Propaganda 2 (P 2),
która stawiała sobie za cel m.in. zmianę konstytucji republikańskiej
i ustanowienie w kraju systemu politycznego typu gaullistowskiego, czy-
li wzorowanego na V Republice Francuskiej. Zob. P. Ginsborg, L’Italia
del tempo presente. Famiglia, società civile, Stato 1980–1996, Torino
1998, s. 272.

Por. I. Bokszczanin, Reforma..., s. 209–210.

Zgromadzenie Wielkich Elektorów wyłaniające prezydenta Republi-

ki Włoskiej tworzą: 630 członków Izby Deputowanych, 315 członków
Senatu Republiki, 58 delegatów regionów oraz senatorzy dożywotni.
W roku 2006 w wyłanianiu prezydenta, którym został Giorgio Napoli-
tano, uczestniczyło 1009 elektorów. We włoskiej publicystyce często for-
mułowana jest opinia, że wybór prezydenta wykazuje pewne analogie
do wyłaniania papieża w Kościele rzymskokatolickim i w związku z tym
Zgromadzenie Wielkich Elektorów jest nazywane „wielkim świeckim
konklawe”.

Prezydenci Francesco Cossiga (w roku 1985) i Carlo Azeglio Ciampi

(w roku 1999) byli wybrani już w pierwszej turze głosowania, natomiast
o wyborze Giovanniego Leone (w roku 1971) zadecydowała dopiero 23
tura.

Błędne są pojawiające się niekiedy w literaturze przedmiotu stwierdze-

nia, że ta sama osoba może sprawować urząd prezydenta Włoch jedynie
przez dwie kolejne kadencje. Ograniczenia takiego nie ma ani w kon-
stytucji, ani w żadnym innym akcie prawnym. Zob. np. Z. Witkowski,
Głowa państwa, czyli Prezydent Republiki jako organ super partes [w:]
A. Gaca, Z. Witkowski, Podstawy ustroju konstytucyjnego Republiki
Włoskiej, Toruń 2012, s. 195.

Diritto costituzionale, Napoli 1992, s. 257.

112

PREZYDENTURY

Zob.

Bądź solidarna, Europo. Z prezydentem Włoch Giorgio Napolita-

no rozmawia Adam Michnik, „Gazeta Wyborcza” z 9–10 czerwca 2012
roku.

Zwraca na to uwagę P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., s. 151.

Machelski,

System polityczny Włoch, Warszawa 2010, s. 147–148.

Zob. J. Zakrzewska, Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa

1986, s. 124.

Por. Z. Machelski, System..., s. 149.

Zob.

Diritto..., s. 272, oraz A. Manzella, Il parlamento, Bologna 1991,

s. 236.

Sarnecki,

Ustroje konstytucyjne..., s. 153.

Zob. na ten temat A. Manzella, Il parlamento, s. 363–368. W styczniu

1991 roku dwóch deputowanych wniosło oskarżenie przeciwko ówczes-
nemu prezydentowi Francesco Cossidze, zarzucając mu pogwałcenie
konstytucji. Oskarżenie to zostało od razu uznane za pozbawione pod-
staw przez parlamentarny komitet ds. upoważniania do prowadzenia
postępowań.

Na ważne uprawnienia prezydenta Włoch, dysponującego „wcale po-

kaźnym i względnie realnym zakresem kompetencji” czy posiadającego
„realny zakres władzy”, słusznie zwracają uwagę odpowiednio Z. Wit-
kowski, Głowa państwa..., s. 200, oraz W. Orłowski, W. Skrzydło, Ustrój
polityczny Republiki Włoskiej [w:] E. Gdulewicz, W. Kręcisz, W. Orłow-
ski, W. Skrzydło, W. Zakrzewski, Ustroje państw współczesnych 1, Lublin
2010, s. 87.

J. LaPalombara, Democracy Italian Style, New Haven–London 1987,

s. 88.

A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy,

Warszawa 2006, s. 174, 250.

Witkowski,

Głowa państwa..., s. 190, i Z. Witkowski, System konstytu-

cyjny Włoch, Warszawa 2000, s. 45.

Traktowanie prezydenta Włoch jako „najwyższego notariusza państwa”

– tak czynią, choć zarazem przyznają, że jest to prezydentura aktyw-
na, a nie prezydentura bierna, m.in. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne...,
s. 154, oraz W. Sokół, System polityczny Włoch [w:] M. Żmigrodzki,
B. Dziemidok-Olszewska (red.), Współczesne systemy polityczne, War-
szawa 2007, s. 223 – a więc umiejscawianie go generalnie na tej samej
płaszczyźnie co prezydenta Niemiec, nie jest uprawnione. Włoski pre-
zydent absolutnie nie mieści się w ramach modelu prezydentury nota-
rialnej, które są dla niego ewidentnie zbyt wąskie.

113

Konfederacja Szwajcarska jest republiką związkową, którą two-
rzy 26 kantonów. Obowiązuje konstytucja uchwalona 18 kwiet-
nia 1999 roku, która zasadniczo kontynuuje rozwiązania ustro-
jowe przewidziane przez poprzednią konstytucję z roku 1874.

W Szwajcarii wiele jest osobliwości ustrojowych, a jedną

z takich właśnie osobliwości stanowi urząd prezydenta federa-
cji. Wbrew nazwie nie jest on jednak głową państwa. Jego funk-
cjonowanie ściśle wiąże się z rządem, któremu przewodniczy.
Skoro tak, można by sądzić, że szwajcarska oryginalność pole-
ga na tym, iż premier występuje tam pod nietypową dla tego
stanowiska nazwą prezydenta. Ale i to przypuszczenie rozmija
się z rzeczywistością, szwajcarski prezydent bowiem nie jest
również szefem rządu. Wymaga to wyjątkowo mocnego pod-
kreślenia, ponieważ w odniesieniu do prezydenta formułowane
są liczne błędne oceny, w tym niekiedy także przez uznanych
na świecie badaczy, co ugruntowuje nieporozumienia. Dla
przykładu, Arend Lijphart powiada, że w Szwajcarii występuje
system zakładający zespolenie funkcji prezydenta i premiera,
w wyniku czego „szef rządu, urząd prezydenta Rady Federal-
nej, obsadzany co roku przez kolejnego jej członka, działa rów-
nież jako szef państwa”

. Nie jest to poprawne ujęcie fenomenu

prezydenta Konfederacji Szwajcarskiej, nawet jeśliby przyjąć,

NIEPREZYDENCKA

PREZYDENTURA

W SZWAJCARII

114

PREZYDENTURY

iż dokonywane jest ono w formie pewnego skrótu myślowe-
go. Prezydent Szwajcarii nie jest ani szefem rządu, ani szefem
państwa, w obu przypadkach odnosi się to nie tylko do sfery
formalnej, lecz także do stanu faktycznego. Model tej osobliwej
nieprezydenckiej prezydentury warto również przeanalizować
na tle innych typów prezydentur światowych.

Charakterystyka specyfi ki stanowiska prezydenta Szwajca-

rii musi być poprzedzona krótką informacją o rządzie, gdyż
– podkreślmy raz jeszcze – działa on w obrębie tego organu,
stanowi jeden z jego elementów. Funkcje rządu w Szwajcarii
spełnia siedmioosobowa Rada Federalna. Wyłanianie rządu
dokonuje się na podstawie obowiązującej nieprzerwanie od
roku 1959 tzw. formuły magicznej (Zauberformel), która na-
kazuje, aby w jego składzie zawsze były reprezentowane cztery
największe partie polityczne, tj. radykalno-demokratyczna (li-
beralna), chrześcijańsko-demokratyczna, socjaldemokratycz-
na i ludowa (konserwatywno-nacjonalistyczna), niezależnie
od szczegółowych wyników wyborów powszechnych. Partie te
w sumie reprezentują około 70 proc. elektoratu

. W gabinecie

muszą ponadto znaleźć się reprezentanci mniejszości języko-
wych (Szwajcaria ma cztery języki urzędowe: obok dominują-
cego języka niemieckiego status taki mają również – francuski,
włoski i retoromański) oraz przedstawiciele trzech najwięk-
szych kantonów, którymi są Zurych, Berno i Vaud. Wszystko
to powoduje, iż powołaniu rządu, jak i później jego funkcjo-
nowaniu nie towarzyszy jakakolwiek rywalizacja polityczna,
zgodnie z zasadą, że „Szwajcaria potrzebuje raczej polityczne-
go kompromisu, a nie decyzji większości”

. Nic więc dziwnego,

iż Rada Federalna uchodzi za najstabilniejszy gabinet świata.
Rada Federalna ma zagwarantowane funkcjonowanie przez
cztery lata. Parlament nie może rządu odwołać, Szwajcaria nie
zna bowiem procedury wotum nieufności. Radcy federalni, tj.

115

Nieprezydencka prezydentura w Szwajcarii

ministrowie stojący na czele resortów, noszących nazwę depar-
tamentów, mają identyczną pozycję polityczną.

Po tym wprowadzeniu możemy już przejść do prezentacji

urzędu prezydenta.

Posiedzeniom rządu przewodniczy prezydent federacji, któ-

rą to funkcję obsadza parlament. „Rada Federalna – zauważa
Paweł Sarnecki – jest więc również i pod tym względem orga-
nem nader osobliwym, że nie wybiera ani nawet nie uczest-
niczy w wyborze swego przewodniczącego”

. Przewodniczenie

rządowi jest jedynym zadaniem prezydenta określonym w kon-
stytucji

. Prezydent stojący na czele rządu nie jest jednak – jak

już było to powiedziane – ani głową państwa, ani premierem

W Szwajcarii nie ma głowy państwa w powszechnie przyjętym
rozumieniu. W sensie konstytucyjnym funkcję tę sprawuje
kolegialnie Rada Federalna, a więc cały rząd, natomiast urząd
premiera w ogóle tam nie występuje. Stanowisko prezydenta,
który realizuje wyłącznie zadania proceduralne, protokolarne
i reprezentacyjne, przejmuje jeden z radców federalnych – mi-
nistrów. W okresie sprawowania prezydentury, notabene trwa-
jącym tylko przez rok, zachowuje on kierownictwo w swoim
ministerstwie (departamencie). Stanowisko prezydenta jeden
z członków rządu piastuje zatem niejako równolegle z podsta-
wową dla siebie funkcją ministra. Po upływie roku urząd pre-
zydenta przypada kolejnemu członkowi rządu.

Prezydenta federacji bezwzględną większością głosów wy-

łania Zgromadzenie Federalne, czyli połączone izby parlamen-
tu – reprezentująca naród szwajcarski Rada Narodowa i re-
prezentująca kantony (podmioty federacji szwajcarskiej) Rada
Kantonów. W praktyce wybór jest formalnością i nie dokonuje
się w atmosferze politycznej konkurencji. Dzieje się tak dla-
tego, że Zgromadzenie Federalne powierza stanowisko prezy-
denta w systemie rotacji wszystkim członkom rządu, a jedy-
nym kryterium, jakim się posługuje, jest zasada starszeństwa

116

PREZYDENTURY

w wykonywaniu funkcji ministra. Razem z prezydentem na
takiej samej zasadzie spośród członków rządu wybierany jest
wiceprezydent – również na roczną kadencję. Konstytucja nie
dopuszcza sytuacji, aby prezydent i wiceprezydent na kolejny
rok byli wybrani na te same stanowiska, ustępujący prezydent
nie może też być od razu wybrany na wiceprezydenta (art. 176
ust. 3). Wiceprezydenturze nie przypisano żadnych uprawnień,
osoba piastująca ten urząd ma po prostu zastępować prezy-
denta w przypadku jego nieobecności na posiedzeniu rządu.
Skrupulatnie przestrzeganym zwyczajem jest wybór wicepre-
zydenta po wygaśnięciu jego kadencji na kolejnego prezydenta
federacji. „Szwajcaria – pisze Zdzisław Czeszejko-Sochacki –
wykształciła niespotykany w innych państwach system »rota-
cyjnego prezydenta i wiceprezydenta« (...)”

Jak już było wspomniane, prezydent przewodniczy Radzie

Federalnej, co wyznacza pewną analogię pomiędzy nim a pre-
mierami w innych państwach. Jest ona jednak bardzo powierz-
chowna, ponieważ – inaczej niż premier – szwajcarski prezy-
dent nie jest ani formalnym przełożonym ministrów, ani też ich
politycznym zwierzchnikiem

. „W rozstrzygnięciach podejmo-

wanych przez Radę – pisze P. Sarnecki – nie posiada żadnego
uprzywilejowanego stanowiska”

. Jako przewodniczący kieruje

posiedzeniami rządu i również do pewnego stopnia organizuje
jego prace, a zatem posiada pozycję zarówno faktycznie, jak
i formalnie bardziej eksponowaną niż pozostali ministrowie.
Staje się w konsekwencji ministrem szczególnym, innym niż –
chciałoby się powiedzieć – zwykli ministrowie.

Szczegółowe uprawnienia prezydenta określa uchwalona

26 marca 1914 roku ustawa o organizacji administracji fede-
ralnej. Prezydent reprezentuje Szwajcarię w stosunkach we-
wnętrznych i zewnętrznych, czyli – innymi słowy – w imieniu
rządu przejmuje reprezentacyjne obowiązki charakterystyczne
dla głowy państwa

. Na tej zasadzie przyjmuje przedstawicieli

117

Nieprezydencka prezydentura w Szwajcarii

obcych państw i listy uwierzytelniające dyplomatów oraz prze-
wodniczy ważniejszym uroczystościom. Wygłasza przemówie-
nia z okazji Nowego Roku i obchodzonego 1 sierpnia święta
narodowego. Niezależnie od działań o charakterze czysto re-
prezentacyjnym prezydent kieruje sprawami Rady Federal-
nej, a także dokonuje wstępnej oceny zagadnień wnoszonych
przez resorty na posiedzenia rządu. Podpisuje uchwały rządu
i przedstawia oświadczenia rządowe w parlamencie. Sprawuje
zwierzchni nadzór nad funkcjonowaniem całej administracji
federalnej. Czuwa, aby poszczególne ministerstwa we właści-
wy sposób wykonywały powierzone im zadania. Ważną kom-
petencją prezydenta jest przysługujące mu prawo wydawania
w sprawach pilnych własnych zarządzeń, muszą one jednak
zostać przedstawione do zatwierdzenia Radzie Federalnej na
najbliższym jej posiedzeniu. Ma on wreszcie prawo rozstrzy-
gania z upoważnienia rządu spraw mniej ważnych bądź czysto
formalnych.

Skoro rząd nie ponosi odpowiedzialności politycznej, to nie

może nią być objęty również jego przewodniczący – prezydent
federacji. System szwajcarski nie zna ponadto instytucji kontr-
asygnaty, a więc akty prezydenta nie podlegają potwierdzeniu
przez jakąś inną instytucję czy organ. Nie zakłada się też możli-
wości pozbawienia prezydenta zajmowanego stanowiska w try-
bie odpowiedzialności konstytucyjnej. Co do odpowiedzialno-
ści karnej, to prezydent – analogicznie jak i pozostali członkowie
Rady Federalnej – cieszy się immunitetem materialnym, takim
samym, jaki przysługuje parlamentarzystom, a jego uchylenie
wymaga uchwały Zgromadzenia Federalnego

Specyfi czny urząd prezydenta Szwajcarii dobrze charakte-

ryzuje określenie „nieprezydencka prezydentura”. Prezydent
w szerszej skali realizuje zadania reprezentacyjne typowe dla
głowy państwa, chociaż nią nie jest, a jako przewodniczący
rządu zachowuje się niekiedy na jego forum w sposób cha-

PREZYDENTURY

rakterystyczny dla funkcji premiera, mimo że nie jest szefem
rządu. Rzecz jasna, tego rodzaju prezydentura pozbawiona
jest zupełnie potencjału władczego oraz nie realizuje funkcji
ośrodka przywództwa politycznego. W warunkach szwajcar-
skich ośrodkiem tym jest parlament.

Przypisy

Lijphart,

Le democrazie..., s. 161–162.

Linder,

Swiss Democracy. Possible Solutions to Confl ict in Multicultu-

ral Societies, London–New York 2010, s. 4.

Ibidem, s. 128.

Sarnecki,

Ustroje konstytucyjne..., s. 311.

Por. A. Pułło, Ustroje..., s. 240.

Por. O. Sigg, Instytucje polityczne Szwajcarii, Warszawa 1990, s. 41.

Czeszejko-Sochacki,

System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa

2002, s. 59.

Por. W. Linder, Swiss Democracy..., s. 10.

Sarnecki,

Ustroje konstytucyjne..., s. 312.

Realizowane działania w zakresie reprezentowania państwa, w połącze-

niu z nazwą urzędu – prezydent federacji, są źródłem licznych nieporo-
zumień interpretacyjnych. Bywa, że nawet w solidnych opracowaniach
encyklopedycznych czy informacyjnych prezydent Szwajcarii jest pre-
zentowany jako głowa państwa.

Por. P. Sarnecki, Prawo wyborcze na urząd prezydenta w Szwajcarii [w:]

S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Prawo wyborcze na urząd prezy-
denta w państwach europejskich, Warszawa 2007, s. 269, oraz W.T. Mo-
dzelewski, Systemy polityczne wybranych państw Europy, Olsztyn 2008,
s. 67.

119

W pewnym momencie historycznym wielce rozpowszechnio-
ną formą ustrojową w Europie była monarchia absolutystyczna,
odznaczająca się tym, że pełna i niepodlegająca jakiejkolwiek
kontroli władza w państwie i nad państwem należała do pa-
nującego monarchy. Sytuacja ustrojowa występująca we współ-
czesnej Rosji wykazuje daleko idące pokrewieństwo z monar-
chią absolutystyczną, z tą tylko różnicą, iż monarchę zastąpił
prezydent, który zajmuje całkowicie nadrzędną pozycję w sy-
stemie władzy, zwierzchnią wobec pozostałych organów pań-
stwowych. Uprawnienia rosyjskiego prezydenta są niezwykle
mocne, oddziałuje on stanowiąco na wszelkich płaszczyznach
władzy i we wszelkich kierunkach politycznych, nie natrafi ając
nie tylko na sprzeciw ze strony innych ośrodków państwowych,
ale na najmniejsze nawet powstrzymywanie. Stąd też taki właś-
nie model prezydentury, której istotę świetnie oddaje analogia
z absolutyzmem, gładko wpisuje się w tradycję caryzmu, a gło-
wa państwa jawi się niczym republikański car.

Po likwidacji Związku Radzieckiego, co nastąpiło w grudniu

1991 roku, Rosja przeżywała burzliwy okres transformacji po-
litycznej i ustrojowej. Zamknięciem tego okresu było uchwale-
nie 12 grudnia 1993 roku w referendum konstytucji Federacji
Rosyjskiej. Konstytucja zakładała silną egzekutywę z wyraź-

ABSOLUTYSTYCZNA

PREZYDENTURA W ROSJI

120

PREZYDENTURY

nie dominującym w jej obrębie prezydentem, co uzasadniano
koniecznością zapewnienia zmagającemu się z licznymi nie-
pokojami politycznymi państwu stabilności oraz sprawnego
mechanizmu decyzyjnego. Inspirowano się modelem półpre-
zydenckim, sięgając w konstrukcji systemu władzy po wzorce
V Republiki Francuskiej, co jest szczególnie odczuwalne, gdy
w konstytucji mowa o prezydencie. Jest to jednak semiprezy-
dencjalizm niezwykle mocno przechylony na stronę prezyden-
ta

. Przypadek rosyjski z tym ustrojem łączą bardziej aspekty

czysto formalne (struktura organów władzy państwowej), ani-
żeli względy natury merytorycznej.

Prezydent Federacji Rosyjskiej jest wybierany w głosowa-

niu powszechnym i bezpośrednim na kadencję sześcioletnią.
Do roku 2006, kiedy przeprowadzono nowelizację konstytucji,
okres urzędowania głowy państwa był krótszy i wynosił czte-
ry lata. Wydłużenie kadencji jest symptomatyczne i świadczy
o wciąż postępującym i chyba jeszcze defi nitywnie niezamknię-
tym procesie ugruntowywania supremacji prezydenta, który
nad pozostałymi organami władzy, tj. parlamentem i rządem,
góruje od tej chwili nie tylko kompetencjami, lecz także dłu-
gością kadencji. Na prezydenta może być wybrany każdy oby-
watel Federacji Rosyjskiej, który ma nie mniej niż 35 lat oraz
od co najmniej 10 lat stale zamieszkuje na terytorium państwa.
Pierwszym krokiem wyborczym, co określa ustawa federalna
o wyborze prezydenta Federacji Rosyjskiej z 10 stycznia 2003
roku, jest uformowanie się skupiającej minimum 500 osób po-
siadających czynne prawo wyborcze grupy inicjatywnej, która
zgłasza kandydata w centralnej komisji wyborczej. Stanowi to
rodzaj powiadomienia o zamiarze przystąpienia do wyborów.
Następnie konieczne jest zebranie aż dwóch milionów podpi-
sów wyborców, co stanowi warunek zarejestrowania kandyda-
ta i – co za tym idzie – umożliwia wzięcie udziału w wyborach.
Ugrupowania polityczne posiadające reprezentację w Dumie

121

Absolutystyczna prezydentura w Rosji

Państwowej, gdzie do uzyskania mandatów obowiązuje wysoki
próg wynoszący 7 proc. głosów w skali kraju, mogą zgłaszać
w wyborach prezydenckich swoich kandydatów bez koniecz-
ności zbierania podpisów. Niebywale wygórowana liczba pod-
pisów koniecznych do rejestracji kandydata pokazuje, że wolą
ustawodawcy było stworzenie formalnej bariery utrudniającej
możliwość ubiegania się o najwyższy w państwie urząd przez
osoby niedysponujące odpowiednim zapleczem organizacyj-
nym i fi nansowym, a przede wszystkim niezaliczające się do
aprobowanego przez Kreml układu politycznego, tylko bo-
wiem kandydaci reprezentujący taki układ od dłuższego już
czasu są w stanie zapewnić sobie mandaty parlamentarne.
Podpisy popierające kandydata muszą pochodzić z różnych
części państwa, ponieważ z żadnego z 89 podmiotów Federacji
Rosyjskiej nie może być więcej niż 7 proc. ich ogólnej liczby.
Kandydat na prezydenta zobowiązany jest ponadto do utwo-
rzenia funduszu wyborczego, który maksymalnie może roz-
porządzać kwotą 400 milionów rubli. Do wygrania wyborów
potrzebne jest uzyskanie więcej niż połowy ważnie oddanych
głosów. W przypadku braku rozstrzygnięcia dochodzi do dru-
giej tury głosowania z udziałem dwóch kandydatów mających
najlepszy wynik wyborczy w pierwszym głosowaniu, a prezy-
dentem zostaje ten z nich, który uzyska więcej głosów. Jedna
osoba nie może sprawować urzędu prezydenta Rosji dłużej
niż dwie kolejne kadencje

. Obejmując urząd, podczas bardzo

uroczystych i organizowanych na Kremlu z ogromnym prze-
pychem ceremonii inauguracyjnych wzorowanych na carskich
intronizacjach, prezydent składa następującą przysięgę, któ-
rą powinien wygłosić z pamięci: „Przysięgam, że realizując
kompetencje Prezydenta Federacji Rosyjskiej, będę szanował
i chronił prawa i wolności człowieka i obywatela, przestrzegał
i bronił Konstytucji Federacji Rosyjskiej, bronił suwerenności

122

PREZYDENTURY

i niepodległości, bezpieczeństwa i integralności państwa, wier-
nie służył narodowi” (art. 82 ust. 1).

Istota rosyjskiej prezydentury została ujęta w art. 80 konsty-

tucji. Prezydent jest tam określony:

po pierwsze – jako głowa państwa;
po drugie – jako gwarant konstytucji, praw oraz wolności

człowieka i obywatela, który w trybie przewidzianym przez
konstytucję podejmuje kroki mające na celu ochronę suwe-
renności Federacji Rosyjskiej, jej niepodległości i integralności
państwowej, zapewniający harmonijne funkcjonowanie, a tak-
że współdziałanie organów władzy państwowej;

po trzecie – jako podmiot określający zgodnie z konstytu-

cją i ustawami federalnymi podstawowe kierunki wewnętrznej
i zagranicznej polityki państwa;

po czwarte – jako reprezentant Rosji w kraju i w stosunkach

międzynarodowych.

Skala działań i odpowiedzialności głowy państwa obejmu-

je całe spektrum zagadnień kluczowych dla państwa, zostało
stwierdzone expressis verbis, że to prezydent ustala cele poli-
tyczne, a co najważniejsze – prezydenturę ulokowano w sposób
niebudzący żadnych wątpliwości ponad pozostałymi organami
władzy państwowej, gdyż to prezydent zapewnia ich należyte
funkcjonowanie i współdziałanie. W konsekwencji – analo-
gicznie jak francuski – prezydent występuje, aczkolwiek z jesz-
cze silniejszej pozycji, w roli arbitra politycznego.

Głowa państwa dysponuje szerokimi możliwościami wpły-

wania i oddziaływania na parlament, rząd oraz sądownictwo
szczebla federalnego. Polski politolog Wojciech Tomasz Mo-
dzelewski trafnie zauważa: „Formalnie urząd prezydenta za-
licza się do organów władzy wykonawczej, ale przyznane mu
uprawnienia daleko wykraczają poza tę władzę, nadając mu
charakter nadrzędny”

. Niezwykle silna pozycja prezydenta

oraz brak mechanizmu skutecznego powstrzymywania jego

123

Absolutystyczna prezydentura w Rosji

działań i decyzji ze strony innych organów państwowych,
parlamentu nie wyłączając, prowadzi niektórych badaczy do
wniosku, że rosyjska głowa państwa sytuuje się ponad podzia-
łem władzy

Prezydent zarządza wybory do Dumy Państwowej (izba

parlamentu stanowiąca reprezentację narodu) i ma prawo ją
rozwiązać w przypadkach i trybie przewidzianych w konsty-
tucji. Mówiąc dokładniej, występują dwa takie przypadki.
Pierwszy wtedy, gdy Duma Państwowa trzykrotnie odrzuci
przedstawione przez prezydenta kandydatury na stanowi-
sko przewodniczącego rządu Federacji Rosyjskiej (premiera).
W takiej sytuacji głowa państwa powołuje premiera, rozwią-
zuje Dumę Państwową i zarządza nowe wybory parlamentarne
(art. 111 ust. 4). Widzimy, jak olbrzymią przewagę nad parla-
mentem w procesie powoływania premiera posiada prezydent.
Rola Dumy Państwowej jest tu czysto iluzoryczna. Nie może
ona zmusić prezydenta do odstąpienia od nieaprobowanego
przez nią kandydata na premiera, lecz dokładnie na odwrót –
to prezydent jest w stanie wymusić zatwierdzenie przez par-
lament swojego nominata, grożąc rozwiązaniem izby. Drugi
przypadek, kiedy prezydent może rozwiązać Dumę Państwo-
wą, ma związek z procedurą odpowiedzialności politycznej
rządu przed parlamentem. Jeśli Duma Państwowa wyrazi wo-
tum nieufności wobec rządu, prezydent ma prawo zdymisjo-
nować rząd lub nie zgodzić się z decyzją Dumy Państwowej.
W przypadku gdy Duma Państwowa w ciągu trzech miesięcy
powtórnie uchwali wotum nieufności, prezydent dymisjonuje
kwestionowany rząd albo rozwiązuje Dumę Państwową (art.
117 ust. 3). I tu supremacja głowy państwa nad parlamentem
jest bezdyskusyjna. Prezydent może nie zgodzić się z wotum
nieufności uchwalonym przez parlament wobec rządu i pod-
trzymać jego istnienie. To uprawnienie głowy państwa pod-
waża samą zasadę odpowiedzialności politycznej rządu przed

124

PREZYDENTURY

parlamentem, a upór Dumy Państwowej przejawiający się
w ponownym uchwaleniu wotum nieufności może zakończyć
się jej rozwiązaniem, jeżeli prezydent będzie zdeterminowany
co do woli ocalenia gabinetu. Tak więc ewentualne starcie pre-
zydenta z parlamentem na temat politycznej oceny rządu jest
zawsze w najwyższym stopniu ryzykowne dla organu przedsta-
wicielskiego, natomiast niczym nie grozi głowie państwa. Po
rozwiązaniu Dumy Państwowej prezydent wyznacza datę wy-
borów tak, by ponownie wybrana Duma Państwowa mogła się
zebrać nie później niż w cztery miesiące od chwili rozwiązania
poprzedniej.

Prezydent posiada inicjatywę ustawodawczą. Dysponu-

je również silnym wetem zawieszającym. Ustawa federalna
uchwalona przez Dumę Państwową i zaaprobowana przez
reprezentującą 89 podmiotów federacji Radę Federacji (prze-
wagę w procesie ustawodawczym ma Duma Państwowa, któ-
ra wbrew Radzie Federacji może uchwalić ustawę, przyjmując
ją w powtórnym głosowaniu większością co najmniej dwóch
trzecich ogólnej liczby deputowanych) w ciągu pięciu dni prze-
kazywana jest prezydentowi w celu podpisania i ogłoszenia.
Jeśli w ciągu czternastu dni od chwili przekazania mu ustawy
federalnej prezydent ją odrzuci, wówczas trafi a ona do parla-
mentu celem ponownego rozpatrzenia. Przełamanie weta pre-
zydenta wymaga ponownego uchwalenia ustawy przez Dumę
Państwową i Radę Federacji większością co najmniej dwóch
trzecich głosów ogólnej liczby członków obu izb. Znalezie-
nie takiej większości w parlamencie przeciwko prezydentowi
w warunkach rosyjskich jest niemal niemożliwe, w związku
z tym weto ustawodawcze głowy państwa – o ile do niego doj-
dzie – w praktyce zawsze musi być skuteczne.

Wpływ prezydenta na funkcjonowanie rządu okazuje się

tak duży, że zasadne wydaje się stwierdzenie, iż to on jest nie
tylko faktycznym, ale i bezpośrednim szefem rządu, a premier

125

Absolutystyczna prezydentura w Rosji

w strukturach egzekutywy pełni rolę jedynie jego współpra-
cownika oraz wykonawcy poleceń. Prezydent ma prawo prze-
wodniczyć na posiedzeniach rządu. Powołuje za zgodą Dumy
Państwowej – była już o tym mowa uprzednio – premiera, a na
wniosek premiera powołuje i odwołuje pozostałych członków
rządu. Podejmuje decyzję w sprawie dymisji rządu i decyzja
ta – co warte podkreślenia – nie jest obwarowana żadnymi wa-
runkami. Prezydent dekretem – na wniosek premiera – ustala
organizację i tryb funkcjonowania podległych rządowi federal-
nych struktur wykonawczych.

Mimo że Rosja formalnie jest państwem federacyjnym, co

zostało nawet uwzględnione w samej nazwie państwa, prezy-
dent ma zgoła nietypowe dla tego modelu ustrojowego upraw-
nienia względem podmiotów federacji. W grudniu 2004 roku
uzyskał prawo wskazywania kandydatów na szefów władz re-
gionalnych (gubernatorów), którzy co prawda podlegają na-
stępnie zatwierdzeniu ze strony miejscowych organów przed-
stawicielskich, lecz jest to jedynie formalność, ponieważ nigdy
się nie zdarzyło, aby odrzucono prezydenckiego nominata.
W przypadku zaistnienia sporów pomiędzy organami władzy
federacji a organami władzy podmiotów federacji, jak i pomię-
dzy organami władzy samych podmiotów federacji prezydent
może wdrożyć procedurę rozjemczą. Jeśli nie przyniesie ona
pożądanego rezultatu, głowa państwa może przekazać roz-
strzygnięcie sporu właściwemu sądowi. Prezydent ma również
prawo zawieszać, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właś-
ciwy sąd, obowiązywanie aktów organów władzy wykonawczej
podmiotów federacji, o ile uzna, iż są one sprzeczne z konsty-
tucją, ustawami federalnymi, międzynarodowymi zobowiąza-
niami Rosji lub naruszają prawa i wolności obywatelskie.

W odniesieniu do sądownictwa i wymiaru sprawiedliwo-

ści prezydent ma głównie uprawnienia natury nominacyjnej.
I tak, przedstawia Radzie Federacji kandydatów na sędziów

126

PREZYDENTURY

Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu
Administracyjnego, a także kandydata na prokuratora general-
nego. W praktyce zawsze nominacje prezydenckie zyskują ak-
ceptację Rady Federacji. Prezydent ma prawo wystąpić do Sądu
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z konsty-
tucją ustaw federalnych, aktów prawnych wydawanych przez
podmioty Federacji Rosyjskiej, umów zawieranych pomiędzy
federacją i podmiotami federacji oraz umów międzynarodo-
wych zawartych przez Rosję, a także z wnioskiem o dokonanie
wykładni konstytucji.

Znaczącym uprawnieniem głowy państwa jest możliwość

wydawania aktów prawnych w postaci dekretów i rozporzą-
dzeń. Obowiązują one na całym terytorium państwa, a w ten
sposób prezydent jest w stanie urzeczywistniać proces rządze-
nia oraz koncentrować w swoim ręku władcze prerogatywy.
Dekrety i rozporządzenia prezydenta – jak stanowi art. 90 ust.
3 konstytucji – „nie mogą być sprzeczne z Konstytucją Fede-
racji Rosyjskiej i ustawami federalnymi”. Własna działalność
prawotwórcza prezydenta – podlegająca wyłącznie przepisom
prawa, a nie zewnętrznej kontroli innego organu – w połącze-
niu z nadzwyczaj silnym wetem zawieszającym, którym dyspo-
nuje, skutkują tym, iż głowa państwa w Rosji byłaby w stanie
efektywnie prowadzić legislację nawet wtedy, gdy przynajmniej
jedna trzecia członków którejś z izb podziela jej politykę, po-
nieważ to stanowiłoby minimalny warunek skutecznego blo-
kowania ustaw parlamentarnych

Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem rosyjskich

sił zbrojnych. Powołuje i odwołuje najwyższe dowództwo sił
zbrojnych. Nadaje wyższe stopnie wojskowe. Zatwierdza dok-
trynę wojskową Rosji. Podejmuje decyzję o ewentualnym uży-
ciu broni nuklearnej. Mianuje członków Rady Bezpieczeństwa
Federacji Rosyjskiej, której przewodniczy. W przypadku agre-
sji przeciwko Rosji lub bezpośredniej groźby agresji prezydent

127

Absolutystyczna prezydentura w Rosji

wprowadza stan wojenny na terytorium całego państwa bądź
w jego poszczególnych częściach, zawiadamiając o tym nie-
zwłocznie obie izby parlamentu, tj. Dumę Państwową i Radę
Federacji. Na analogicznych zasadach w razie wewnętrznego
zagrożenia bezpieczeństwa państwa prezydent wprowadza
stan wyjątkowy. Dekrety prezydenta o wprowadzeniu stanu
wojennego lub stanu wyjątkowego podlegają zatwierdzeniu
Rady Federacji. Głowa państwa może ponadto za zgodą Rady
Federacji wydać postanowienie o użyciu rosyjskich sił zbroj-
nych poza granicami Federacji Rosyjskiej.

Zwróćmy jeszcze uwagę na niektóre inne działania prezy-

denta Rosji. Będą to m.in. klasyczne dla głowy państwa funkcje
reprezentacyjne, powoływanie i odwoływanie przedstawicieli
dyplomatycznych Rosji w państwach obcych i organizacjach
międzynarodowych, przyjmowanie listów uwierzytelniających
i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli dy-
plomatycznych, a ponadto rozstrzyganie spraw obywatelstwa
Rosji, udzielanie azylu politycznego, nadawanie odznaczeń
państwowych i tytułów honorowych oraz stosowanie prawa
łaski. Warto nadmienić, że prezydent przedstawia Dumie Pań-
stwowej kandydata na stanowisko prezesa Banku Centralnego
Federacji Rosyjskiej oraz składa wniosek o jego odwołanie. Ma
też prawo zarządzić referendum. Zwraca się do Dumy Pań-
stwowej i Rady Federacji, zebranych na wspólnym posiedzeniu
jako Zgromadzenie Federalne, z dorocznymi orędziami o sta-
nie państwa i podstawowych kierunkach polityki wewnętrznej
oraz zagranicznej.

Prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej. Przy-

sługuje mu też nietykalność, czyli nie można pociągnąć go do
odpowiedzialności sądowej, zatrzymać, poddać nadzorowi,
rewizji etc. Podlega odpowiedzialności konstytucyjnej, w wy-
niku której może zostać usunięty z zajmowanego stanowiska.
Jednakże ten impeachment po rosyjsku, określony w art. 93

128

PREZYDENTURY

konstytucji, stanowi procedurę mało klarowną i na dodatek
niesłychanie trudną do przeprowadzenia, co skłania do kon-
kluzji, iż została ona pomyślana jako instytucja o charakterze
fasadowym. Z oskarżeniem przeciwko głowie państwa o zdra-
dę stanu lub popełnienie innego ciężkiego przestępstwa może
wystąpić Duma Państwowa. Oskarżenie sformułowane przez
co najmniej jedną trzecią deputowanych Dumy Państwowej,
zaopiniowane przez specjalną komisję powołaną przez tę izbę
i przyjęte większością dwóch trzecich ogólnej liczby członków
Dumy Państwowej, musi być potwierdzone orzeczeniem Sądu
Najwyższego, że w działaniach prezydenta istotnie wystąpi-
ły znamiona przestępstwa, oraz orzeczeniem Sądu Konstytu-
cyjnego o przestrzeganiu obowiązującego trybu wysunięcia
oskarżenia. Jeśli wszystkie te warunki będą spełnione, oskarże-
nie trafi a do Rady Federacji. Uchwała Rady Federacji o złoże-
niu z urzędu prezydenta Federacji Rosyjskiej musi być przyjęta
większością dwóch trzecich ogólnej liczby członków tej izby,
co więcej – to dodatkowy warunek czasowy – powinna być ona
podjęta nie później niż w ciągu trzech miesięcy po wysunię-
ciu oskarżenia przez Dumę Państwową. Gdyby termin ten nie
został dotrzymany, oskarżenie wobec prezydenta uznaje się za
oddalone

W sytuacji podania się prezydenta do dymisji, jego trwałej

niezdolności do sprawowania urzędu oraz pozbawienia stano-
wiska, a także w przypadku śmierci prezydenta, wybory nowej
głowy państwa powinny się odbyć nie później niż trzy miesiące
po pojawieniu się wakatu. W tym okresie obowiązki prezyden-
ta przejmuje premier, który wszelako, mimo że zastępuje gło-
wę państwa, nie może rozwiązać Dumy Państwowej, zarządzić
referendum i wnosić projektów w zakresie rewizji konstytucji.

W wykonywaniu zadań i obowiązków prezydentowi poma-

ga administracja prezydenta, na której czele stoi mianowany
przez głowę państwa szef administracji prezydenta. Admini-

129

Absolutystyczna prezydentura w Rosji

stracja ta jest strukturą bardzo rozbudowaną, a poza wszystkim
wielce wpływową w sensie politycznym. Niejednokrotnie dub-
luje funkcje rządu, a bywa, że rząd wręcz zastępuje czy wyrę-
cza. Oczywiście, wszystko to dzieje się za przyzwoleniem szefa
państwa. W strukturach administracji prezydenta szczególne
miejsce zajmują: Rada Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej,
która pomaga głowie państwa w przygotowywaniu decyzji
odnoszących się do szeroko rozumianej sfery bezpieczeństwa,
oraz Rada Państwa, doradzająca prezydentowi w podejmo-
waniu działań zapewniających harmonijne funkcjonowanie
i współpracę organów władzy państwowej

Amerykański badacz polityki wschodnioeuropejskiej Ray-

mond Taras napisał, że „konstytucja z grudnia 1993 roku stała
się bazą dla »superprezydenckiej republiki«”

. W owym super-

prezydencjalizmie nie bez racji upatruje się jednego z głównych
powodów – jak dowodzi inny amerykański politolog M. Steven
Fish – „degradacji rosyjskiej polityki”

. Potęga instytucjonalna,

ustrojowa i kompetencyjna prezydenta Rosji, owego właśnie
superprezydenta, jest uderzająca i zarazem wielce symptoma-
tyczna. Żaden inny prezydent europejski nie może się równać
z rosyjską głową państwa, co do zakresu władzy, supremacji
decyzyjnej, politycznej samodzielności oraz braku kontroli czy
choćby powstrzymywania ze strony innych ośrodków władzy.
Ten model absolutystycznej prezydentury stanowi kontynuację
rosyjskiej tradycji silnej władzy, na dodatek skoncentrowanej
w gestii jednoosobowego organu władzy państwowej. Prezy-
dentura takiego typu, czyli w istocie superprezydentura, prze-
łamuje zasadę podziału władzy, gdyż w wyznaczonym przez
nią schemacie ustrojowym zupełnie się nie mieści. Można być
pewnym, iż byłaby zatem rujnująca dla systemu demokratycz-
nego, natomiast w pełni przystaje zarówno do założeń, jak
i potrzeb praktykowanej w Rosji – jak to nazywają kremlowscy
ideolodzy obozu władzy – „suwerennej demokracji”, która jed-

PREZYDENTURY

nak nie jest niczym innym jak tylko pewnym wariantem mięk-
kiego autorytaryzmu, a w tych realiach sfera polityki pozostaje
domeną zamkniętą i zastrzeżoną, oddaną na wyłączność pre-
zydentowi i przez niego zawiadywaną.

Przypisy

White,

Russia [w:] R. Elgie (ed.), Semi-Presidentialism..., s. 225.

Władimir Putin po ukończeniu drugiej, kolejnej kadencji prezydenckiej
w roku 2008 opuścił urząd i został premierem. W 2012 roku powrócił na
Kreml, rozpoczynając jako głowa państwa następną kadencję, tym ra-
zem już sześcioletnią. Piastujący urząd prezydenta w latach 2008–2012
Dmitrij Miedwiediew objął wówczas fotel premiera. Ta zaskakująca
karuzela stanowiskowa na szczytach władzy stanowi wielce wymowny
fakt, dobrze oddający specyfi czną jakość rosyjskiej polityki.

W.T.

Modzelewski,

Systemy polityczne wybranych państw Europy,

Olsztyn 2008, s. 73.

Zob. np. A. Sieradzka, Pozycja ustrojowa Prezydenta w świetle postano-

wień Konstytucji Federacji Rosyjskiej [w:] R. Zych (red.), Wybory i pozy-
cja ustrojowa prezydenta w wybranych państwach świata, Toruń 2011,
s. 41.

Por. M.S. Shugart, S. Haggard, Institutions and Public Policy in Presiden-

tial Systems [w:] S. Haggard, M.D. McCubbins, Presidents..., s. 73.

Por. na ten temat A. Stępień (red.), Współczesna Rosja, Łódź 1999, s. 17,

oraz A. Bosiacki, Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonaro-
dowym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r., Warszawa 2000, s. 30.

Por. E. Zieliński, System konstytucyjny Federacji Rosyjskiej, Warszawa

2005, s. 60–61.

Taras,

Separating power: keeping presidents in check [w:] R. Taras (ed.),

Postcommunist..., s. 32.

M.S.

Fish,

e Dynamics of Democratic Erosion [w:] R.D. Anderson, Jr.,

M.S. Fish, S.E. Hanson, Ph.G. Roeder (eds.), Postcommunism and the
Th

eory of Democracy, Princeton 2001.

131

Termin „Europa Środkowa” będzie tu rozumiany w sposób sta-
nowiący kombinację czynnika geografi cznego i politycznego

Przedmiotem zainteresowania będą państwa położone w re-
gionie powszechnie w świecie w sensie geografi cznym określa-
nym jako Europa Środkowa bądź Europa Centralna. Państwa
te podlegały wspólnocie losu historycznego wyznaczonej przez
trzy okoliczności.

Po pierwsze, pojawiły się one na politycznej mapie Europy

albo w drugiej połowie XIX wieku (Bułgaria i Rumunia), albo
po pierwszej wojnie światowej (Czechosłowacja

i Polska) lub

też dlatego, że w następstwie pierwszej wojny światowej dra-
stycznej zmianie uległa formuła państwa (Węgry), stąd jego
nowej postaci nie sposób uznać za kontynuację dawnej pań-
stwowości.

Drugą z kolei okoliczność warunkującą wspólnotę losu

politycznego tych państw stanowi to, iż wszystkie po drugiej
wojnie światowej znalazły się w strefi e wpływów Związku Ra-
dzieckiego, tworząc sterowany z Moskwy tzw. blok wschodni.

PREZYDENTURY

ŚRODKOWOEUROPEJSKIE:

MIĘDZY REPREZENTACJĄ

A WSPÓŁRZĄDZENIEM

132

PREZYDENTURY

W rezultacie również na płaszczyźnie ustrojowej musiały one
wtedy przyjąć rozwiązania w większym lub mniejszym stopniu
kopiujące wzory radzieckie.

Po trzecie wreszcie, państwa te odzyskały wolność i samo-

dzielność polityczną w roku 1989, wchodząc wówczas na drogę
demokracji.

Bułgaria

Głową państwa jest prezydent wyłaniany na pięć lat w głosowa-
niu powszechnym i bezpośrednim. Kandydować może osoba
mająca przynajmniej 40 lat, dysponująca obywatelstwem buł-
garskim od urodzenia i mieszkająca co najmniej pięć lat w kra-
ju w okresie poprzedzającym wybory. Aby zostać wybranym
w pierwszej turze, należy uzyskać więcej niż połowę ważnie
oddanych głosów przy uczestnictwie w głosowaniu więcej niż
połowy uprawnionych obywateli. Jeśli żaden z kandydatów nie
uzyska wymaganej liczby głosów, po siedmiu dniach przepro-
wadza się drugą turę z udziałem dwóch najsilniejszych rywali
(art. 93). Konstytucja z 12 lipca 1991 roku przewiduje urząd
wiceprezydenta. Bułgaria to zatem jedyne państwo Europy
Środkowej, które zdecydowało się na utworzenie tego urzędu,
co jest niewątpliwą ustrojową oryginalnością. Wiceprezydent
jest wybierany razem z prezydentem i zastępuje głowę państwa
w określonych sytuacjach. Zarówno prezydent, jak i wicepre-
zydent mogą być ponownie wybrani tylko raz. Nie mogą łączyć
swoich mandatów z jakąkolwiek funkcją państwową, publicz-
ną i ekonomiczną ani też sprawować przywództwa w partii po-
litycznej (art. 95).

Mimo wyłaniania prezydenta w wyborach powszechnych

i bezpośrednich, jego uprawnienia nie są duże. Grzegorz Kok-
sanowicz określa tę koncepcję prezydentury mianem „asyme-

133

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

trycznej”

. Prezydent jest głową państwa, uosabia jedność na-

rodu i reprezentuje państwo w stosunkach międzynarodowych.
Jest głównodowodzącym sił zbrojnych. Na wniosek rządu
mianuje i dymisjonuje wyższych dowódców wojskowych oraz
ogłasza pełną lub częściową mobilizację. Ma prawo proklamo-
wać stan wojny w przypadku zbrojnego ataku na Bułgarię bądź
konieczności pilnego wywiązania się państwa ze zobowiązań
międzynarodowych, ale tylko wtedy, gdy nie może zebrać się
Zgromadzenie Narodowe.

Czechy

Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku

, przyj-

mując system parlamentarno-gabinetowy, zakłada właściwą
dla tego systemu dualistyczną konstrukcję władzy wykonaw-
czej. Egzekutywa składa się mianowicie z prezydenta i rządu.
„Konstytucja – pisze K. Klíma – nie ustanawia żadnej hierarchii
władczej między tymi organami, a zatem są to organy istnie-
jące paralelnie, z pewnymi oczywiście stosunkami wzajemny-
mi”

. Prezydent spełnia rolę arbitra, moderatora i inspirato-

ra, nie jest zaś szefem egzekutywy i tym samym realizatorem
polityki państwa, gdyż tę wyznacza rząd. Konstytucja określa
prezydenta jako głowę państwa (art. 54 ust. 1). Rozumieć to
należy w ten sposób, że prezydentowi przysługuje ranga naj-
wyższego re prezentanta państwa w stosunkach wewnętrznych
i zewnętrznych. Auto rzy czescy mocno i zgodnie podkreślają
to, iż prezydent jest gwarantem ciągłości państwa oraz uosa-
bia suwerenność państwową

Do nowelizacji konstytucji w 2012 roku prezydent nie po-

chodził z wyborów powszechnych, lecz był wyłaniany przez par-
lament. Ten stan rzeczy był właściwy dla modelu parlamentarne-
go, a przeprowadzona zmiana zakładająca wybór głowy państwa

134

PREZYDENTURY

w głosowaniu powszechnym przy jednoczesnym pozostawieniu
dotychczasowej formuły prezydentury i braku jakiejkolwiek ko-
rekty ustrojowej w kierunku systemu półprezydenckiego, nie
wydaje się rozwiązaniem trafnym. Do roku 2012 wybór głowy
państwa, której kadencja trwa pięć lat, dokonywał się na wspól-
nym posiedzeniu Izby Po selskiej i Senatu, choć izby głosowały
oddzielnie. Elekcja prezydencka musiała się odbyć w okresie
ostatnich 30 dni kadencji urzędującego prezydenta. W razie
opróżnienia urzędu wybory przeprowadzano w ciągu 30 dni.
Prawo zgłaszania kandydata na prezydenta przysługiwało
co najmniej 10 posłom lub 10 senatorom. Nie istniała zatem
możliwość przedstawie nia kandydata wspólnie przez człon-
ków obu izb. W pierwszym głosowaniu prezydentem zostawał
wybrany ten kandy dat, który uzyskał bezwzględną większość
głosów wszystkich posłów i bezwzględną większość głosów
wszystkich senatorów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyskał
wymaganego do wyboru poparcia, w ciągu 14 dni odbywała
się druga tura wyborów. Do drugiej tury przechodził kandy dat,
który uzyskał największą liczbę głosów w Izbie Poselskiej, oraz
kan dydat, który uzyskał największą liczbę głosów w Senacie.
Gdyby jednak okazało się, że jest więcej kandydatów, którzy uzy-
skali taką samą naj większą liczbę głosów w Izbie Poselskiej, lub
więcej kandydatów, którzy uzyskali taką samą największą licz-
bę głosów w Senacie – wówczas zli czałoby się głosy uzyskane
przez nich w obu izbach. Do drugiej tury przystę powałby więc
w rezultacie kandydat, który w ten sposób uzyskałby największą
li czbę głosów. Po pierwszej turze głosowania mogły pojawić się
dwie kło potliwe sytuacje. Pierwsza z tych sytuacji polegałaby
na tym, iż jeden kandy dat uzyskałby w obu izbach największą
liczbę głosów, ale nie bez względną większość. Wtedy w dru-
gim głosowaniu uczestniczyłby tylko jeden pretendent. Byłoby
to jednak nielogiczne, a dopuszczenie do takiej ewentualności
stanowiło chyba błąd konstytucji. Druga sytuacja natomiast –

135

zupełnie nieprzewidziana przez konstytucję – mogła zaistnieć,
gdy co najmniej dwaj ci sami kandydaci uzyskaliby jednakową
największą liczbę głosów w jednej z izb oraz taką samą, choć
nie największą, liczbę głosów w drugiej izbie. Zsumowanie
wszystkich głosów oddanych na tych kandydatów nic by nie
dawało, ponieważ mieliby oni identyczną liczbę gło sów. W ta-
kim przypadku – zdaniem czeskich konstytucjonalistów – do
drugiej tury powinni zostać dopuszczeni wszyscy kandydaci,
którzy uzy skali największą, równą liczbę głosów w poszcze-
gólnych izbach

. Wybrany w drugiej turze zostałby kandydat,

który uzyskał bez względną większość głosów obecnych posłów
i bezwzględną większość głosów obecnych senatorów. Jeśli
i drugie głosowanie nie doprowadziłoby do wyboru prezy-
denta, w ciągu 14 dni przeprowadzić należało trzecią turę gło-
sowania. Byłby w niej wybrany ten z kandydatów drugiej tury,
który łącznie uzyskał bezwzględną większość głosów obecnych
posłów i sena torów. Gdyby zaś prezydent nie został wybrany
również w trzeciej turze głosowania, przeprowadzić trzeba by-
łoby nowe wybory głowy państwa (art. 58).

Skomplikowany tryb wyłaniania prezydenta przez par-

lament, niepozbawiony poza tym meandrów, na dodatek
sprzyjający kuluarowym przetargom politycznym, a także de-
klarowana przez polityków chęć poszerzenia procedur demo-
kratycznych, to były m.in. argumenty, którymi się posłużono,
by wprowadzić – powtórzmy: obce i nienaturalne dla porządku
parlamentarnego – wybory głowy państwa w trybie głosowa-
nia powszechnego

Od roku 2012 – jak już było powiedziane – prezydent w Re-

publice Czeskiej będzie wyłaniany w głosowaniu powszech-
nym. Zgodnie ze znowelizowanym art. 56 konstytucji, w pierw-
szej turze głosowania na prezydenta zostaje wybrany kandydat,
który otrzyma więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Gdy
takiego kandydata nie będzie, 14 dni potem odbędzie się druga

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

136

PREZYDENTURY

tura głosowania z udziałem dwóch najsilniejszych kandydatów
z pierwszej tury. Na prezydenta zostanie wybrany kandydat,
który w ponownym głosowaniu uzyska najwięcej ważnie od-
danych głosów. Kandydata na prezydenta wysunąć może co
najmniej 50 tys. obywateli, a także grupa licząca minimum 20
członków Izby Poselskiej lub co najmniej 10 członków Senatu.

Wybory prezydenckie muszą się odbyć w okresie ostatnich

60 dni kadencji urzędującej głowy państwa, najpóźniej jednak
30 dni przed jej upływem. W razie opróżnienia urzędu wybory
prezydenta powinny zostać zorganizowane w ciągu 90 dni.

Na prezydenta może być wybrany każdy obywatel, który ma

prawo wy bieralności do Senatu, a mianowicie ukończył 40 lat
i posiada czynne prawo wyborcze. Nikt nie może zostać wy-
brany na urząd głowy państwa więcej niż dwa razy w rzędu.
Uznano więc za wskazane objęcie prezy dentury zgodnie z za-
sadą rotacji.

Opróżnienie urzędu prezydenta nastąpić może w trzech

przypadkach: w razie śmierci głowy państwa; po złożeniu przez
prezydenta re zygnacji z pełnienia urzędu na ręce przewodni-
czącego Izby Poselskiej oraz jeśli Sąd Konstytucyjny na podsta-
wie oskarżenia Senatu popartego przez Izbę Poselską uzna, że
prezydent dopuścił się poważnego naruszenia konstytucji czy
ładu prawnego lub zdrady stanu, za którą uważa się działanie
prezydenta przeciwko suwerenności i integralności republiki,
jak i przeciwko jej demokratycznemu porządkowi. Możliwość
pociągnięcia prezyden ta do odpowiedzialności konstytucyjnej
jest jedynym odstę pstwem od radykalnie pojętego immuni-
tetu, którym otoczono osobę gło wy państwa. Prezydenta re-
publiki nie można bowiem zatrzymać, pocią gnąć do odpowie-
dzialności karnej ani ścigać za przestępstwo lub wykro czenie
administracyjne. Co więcej, odpowiedzialność karna za czyny
ka ralne popełnione w trakcie sprawowania urzędu prezyden-
ta jest na za wsze wykluczona. Prezydent w ogóle nie ponosi

137

odpowiedzialności za wykonywanie swej funkcji. Mieści się
w tym, oprócz braku już wspo mnianej odpowiedzialności kar-
nej i cywilnej, również brak odpowiedzial ności politycznej.

Konstytucja przewiduje stan niemożności sprawowania

urzędu przez wybranego prezydenta z – jak to określa – waż-
nych przyczyn (art. 66). Niemoż

ność taką stwierdzić mu-

szą – zgodną uchwałą – obie izby parlamentu. Pre zydentowi
przysługuje jednakże prawo złożenia wniosku do Sądu Kon-
stytucyjnego o uchylenie decyzji parlamentu w tym względzie.
Konstytucja Republiki Czeskiej nie podtrzymuje pewnej tra-
dycji czecho słowackiej, która polegała na możliwości wyboru
zastępcy prezydenta na czas niemożności sprawowania urzędu
przez głowę państwa, co przewi dywały konstytucje czechosło-
wackie z roku 1920 i 1948. Obecnie ewentualne zastępstwo
prezydenta w zakresie tych kompetencji, które normalnie wy-
magają kontrasygnaty – z wyjątkiem zarządzania wyborów do
Izby Poselskiej i Senatu oraz mianowania i awansowania ge-
nerałów – sprawuje premier, a w innych materiach, jednak
z wieloma wyjątkami, przewodniczą cy Izby Poselskiej bądź –
w czasie jej rozwiązania – przewodniczący Se natu.

Kompetencje prezydenta Republiki Czeskiej, to z jednej

strony jego prerogatywy, a z drugiej – uprawnienia wymaga-
jące dla swej ważności kontrasygnaty premiera lub upoważ-
nionego przez niego członka rządu. W odniesieniu do Izby
Poselskiej prerogatywy głowy państwa obejmują: zwoływanie
jej sesji po wyborach, rozwiązywanie izby, jeśli zaistnieją
przypadki określone przez konstytucję, oraz prawo zwracania
uchwalonej ustawy (weto zawieszające). Warto podkreślić,
że czeski prezydent nie dysponuje prawem inicjatywy usta-
wodawczej. Z kolei zarządzanie przez prezydenta wyborów
do Izby Poselskiej i do Senatu obłożone jest obowiązkiem
uzyskania kontrasyg naty. Jeśli chodzi o rząd, to prezydent
bez kontrasygnaty mianuje i od wołuje premiera i pozostałych

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

138

PREZYDENTURY

członków rządu oraz przyjmuje ich dymi sję, a także odwołu-
je rząd i przyjmuje jego dymisję. Nadto prezy dent powierza
tymczasowe wykonywanie funkcji do czasu mianowania no-
wego gabinetu rządowi, którego dymisję przyjął lub który
odwołał. Prerogatywą głowy państwa jest obsada niektórych
stanowisk. I tak, pre zydent mianuje: sędziów Sądu Konstytu-
cyjnego, w tym jego przewodni czącego i wiceprzewodniczą-
cego (za zgodą Senatu), spośród sędziów – przewodniczące-
go i wiceprzewodniczących Najwyższego Urzędu Kontroli
(na wniosek Izby Poselskiej) oraz – członków Rady Ban kowej
Czeskiego Banku Narodowego. Kontrasygnata premiera bądź
upo ważnionego ministra potrzebna jest natomiast, gdy pre-
zydent wysyła i odwołuje szefów misji dyplomatycznych,
mianuje i awansuje generałów tudzież mianuje sędziów. W za-
kresie zagadnień związanych z procedurą karną i przysądzo-
nymi karami głowa państwa bez kontrasygnaty podej muje
decyzje w sprawach darowania lub łagodzenia kar orze-
czonych przez sądy, zarządza, aby postępowanie karne nie
zostało wszczęte, a jeśli było wszczęte, aby zostało przerwane,
oraz zaciera skazanie. Prezy denckie prawo ogłaszania amnestii
wymaga jednak kontrasygnaty. Kontrasygnatą objęte są wresz-
cie pozostałe uprawnienia prezydenta, czy li: reprezentowanie
państwa na zewnątrz; zawieranie i ratyfi kowanie umów mię-
dzynarodowych, co jednak może przenieść na rząd lub za jego
zgodą na poszczególnych członków rządu; pełnienie funkcji
naczel nego dowódcy sił zbrojnych; przyjmowanie szefów misji
dyplomatycz nych oraz przyznawanie i nadawanie odznaczeń
państwowych, o ile nie upoważni do tego innego organu (art.
62–63). Za decyzje głowy państwa wymaga jące kontrasygnaty
premiera lub upoważnionego przez niego ministra odpowie-
dzialność ponosi rząd.

Zwróćmy też uwagę na to, że prezydent ma prawo uczestni-

czyć w posiedzeniach obu izb parlamentu, a także ich komite-

139

tów i komisji. Udziela mu się tam głosu, ilekroć o to poprosi.
Prezydent ma również prawo być obecny na posiedzeniach
rządu, żądać od rządu i jego członków wszelkich potrzebnych
mu informacji i wyjaśnień oraz oma wiać z rządem lub jego
członkami problemy, które należą do ich kompe tencji. W od-
różnieniu od konstytucji z roku 1920 i 1948, konsty tucja Re-
publiki Czeskiej nie wyposaża jednak prezydenta w prawo do
przewodniczenia po

siedzeniom rządu. Kierowanie rządem

stało się wyłączną domeną premiera, którego pozycja wzglę-
dem głowy państwa uległa wzmocnieniu.

Prezydent Republiki Czeskiej, jakkolwiek nie może aspi-

rować do tego, iż będzie odgrywał rolę podmiotu kreującego
politykę państwa, to jednak posiada dość szeroki katalog pre-
rogatyw, a konstytucja mocno eksponuje, że jest częścią władzy
wykonawczej. W konsekwencji głowa państwa ma stosunkowo
niezależną pozycję

. O tym, że prezydentura nie jest organem

o wymiarze symbolicznym, przesądza ponadto czechosłowac-
ka tradycja wielkich prezydentów, swoistych autorytetów nie
tylko politycznych, ale przede wszystkim moralnych i intelek-
tualnych, którą w okresie międzywojennym zapoczątkował
pierwszy prezydent Czechosłowacji Tomasz Garrigue Masa-
ryk, a którą pragną w miarę własnych możliwości kontynuo-
wać współcześni czescy prezydenci.

Polska

„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – mówi art. 126 ust. 1
konstytucji – jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospo-
litej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej”. Czuwa
on nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suweren-
ności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i nie-
podzielności jego terytorium. O urząd Prezydenta RP może

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

140

PREZYDENTURY

ubiegać się obywatel polski, który ukończył 35 lat i korzysta
z pełni praw wyborczych. Prezydent jest wybierany przez na-
ród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i taj-
nych. Do rejestracji kandydatury niezbędne jest przedłożenie
list z poparciem co najmniej 100 tys. obywateli. Głowa państwa
wybierana jest w systemie większości bezwzględnej. Oznacza
to, że do wyboru konieczne jest uzyskanie więcej niż połowy
ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzy-
ska takiej liczby głosów, 14 dni później przeprowadza się drugą
turę głosowania, do której dopuszcza się dwóch kandydatów
z największą liczbą głosów w pierwszej turze. Prezydentem zo-
staje ten, który w drugiej turze uzyska większą liczbę głosów.
Kadencja prezydenta trwa pięć lat

Zgodnie z art. 127 ust. 2 konstytucji: „Prezydent Rzeczy-

pospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję i może być
ponownie wybrany tylko raz”. Jeżeli intencją twórców konsty-
tucji, a wszystko na to wskazuje, było ograniczenie sprawowa-
nia urzędu prezydenckiego przez jedną osobę do co najwyżej
dwóch kadencji, to zasadę tę sformułowali bardzo nieporad-
nie, by nie powiedzieć wadliwie. Poprawna regulacja powinna
wyglądać np. tak: „Nikt nie może być wybrany na urząd Pre-
zydenta RP więcej niż dwa razy”. Zastosowany w konstytucji
przepis oznacza tylko, że urzędujący prezydent może być po-
nownie wybrany tylko raz i po drugiej kadencji musi opuścić
urząd. Ale nie wynika stąd, a taki błędny pogląd jest szeroko
zakorzeniony nie tylko wśród reprezentantów świata polity-
ki, lecz także w gronie konstytucjonalistów

, iż taka osoba po

przerwie w sprawowaniu urzędu nie może następny raz objąć
stanowiska prezydenta. Były prezydent nie jest przecież prezy-
dentem RP starającym się o ponowny wybór, lecz obywatelem
korzystającym z pełni praw wyborczych. Użyte w konstytucji
słowo „ponownie” odnosi się tylko i wyłącznie do urzędują-
cego prezydenta, w żadnym wypadku nie może mieć zasto-

141

sowania do osób sprawujących tę funkcję w przeszłości. Tak
więc, wbrew powszechnie stosowanej, ale niepoprawnej inter-
pretacji, osoba, która była prezydentem przez dwie kadencje,
po przewie w sprawowaniu funkcji jest w pełni uprawniona do
tego, by kolejny raz ubiegać się o prezydenturę i powrócić do
tego urzędu.

Prezydent jest reprezentantem państwa w stosunkach ze-

wnętrznych. Działając w tym charakterze, ratyfi kuje i wypo-
wiada umowy międzynarodowe, mianuje i odwołuje przedsta-
wicieli państwa polskiego w innych państwach i organizacjach
międzynarodowych oraz przyjmuje listy uwierzytelniające
i odwołujące akredytowanych w Polsce przedstawicieli dy-
plomatycznych. W dziedzinie polityki zagranicznej prezydent
ma obowiązek współdziałania z premierem i ministrem spraw
zagranicznych. Zdaniem niektórych badaczy, polityka zagra-
niczna jest jednak tą dziedziną, w której wpływ prezydenta jest
szczególnie widoczny

Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych.

W czasie pokoju zwierzchnictwo to sprawuje za pośrednic-
twem ministra obrony narodowej, a na czas wojny na wniosek
premiera mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Akty
urzędowe głowy państwa – z wyjątkiem spraw ściśle określo-
nych w konstytucji – wymagają dla swej ważności podpisu pre-
miera, jednak wyszczególniona w konstytucji lista prerogatyw
prezydenta, tj. uprawnień prezydenta nieobjętych kontrasy-
gnatą szefa rządu, jest zastanawiająco długa. Obejmuje aż 30
różnych działań, aczkolwiek w znakomitej większości nieda-
jących głowie państwa rzeczywistej władzy. Porównywalnym
zakresem prerogatyw nie dysponuje jednak żaden inny prezy-
dent Europy Środkowej

Osobliwością ustrojową Polski jest enigmatyczna Rada

Gabinetowa, którą prezydent może zwołać – jak głosi art.
141 konstytucji – „w sprawach szczególnej wagi”. Radę Gabi-

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

142

PREZYDENTURY

netową tworzy rząd obradujący pod przewodnictwem głowy
państwa, która zarazem określa tematykę obrad. Rada Gabi-
netowa wyraźnie została pomyślana nie tylko jako płaszczyzna
umożliwiająca prezydentowi kontakt z Radą Ministrów, ale
zapewniająca mu coś znacznie większego, tj. wywieranie zin-
stytucjonalizowanego wpływu na politykę rządu. Radzie Gabi-
netowej nie przysługują jednak kompetencje Rady Ministrów,
więc zasadniczo pełni ona tylko rolę swoistego forum wymiany
poglądów między prezydentem i rządem czy przeprowadzenia
dwustronnych konsultacji

Za naruszenie konstytucji, ustawy lub za popełnienie prze-

stępstwa prezydent może być pociągnięty do odpowiedzial-
ności przed Trybunałem Stanu. W stan oskarżenia stawia go
Zgromadzenie Narodowe większością co najmniej dwóch trze-
cich głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Naro-
dowego na wniosek przynajmniej 140 jego członków.

Polski porządek ustrojowy miejscami jest nieklarowny

i stara się godzić nieprzystające do siebie czy nawet sprzeczne
rozwiązania. Zakłada zracjonalizowany system parlamentar-
no-gabinetowy z wielce wyeksponowaną rolą premiera, lecz
równocześnie wzmacnia pozycję prezydenta, co przy braku
politycznej współpracy – nie mówiąc już o otwartej rywali-
zacji czy wręcz wrogości – pomiędzy tymi dwoma ośrodkami
egzekutywy może paraliżować politykę państwa. Konstytucja
niekonsekwentnie zmierza w stronę kancleryzmu, odrzuca sy-
stem półprezydencki, chociaż też niekonsekwentnie, ponieważ
wzmacnia głowę państwa w stosunku do standardu obowiązu-
jącego w tym względzie w systemie parlamentarno-gabineto-
wym. Świadomość tego stanu rzeczy jest tu i ówdzie dostrze-
gana. W konsekwencji od czasu do czasu pojawiają się głosy
wzywające do pewnej korekty ustrojowej, zakładającej zredu-
kowanie siły kompetencyjnej prezydenta. Mogłoby to między
innymi polegać na osłabieniu mandatu prezydenta wskutek

143

odejścia od wyborów powszechnych głowy państwa i wprowa-
dzeniu wyłaniania prezydenta w trybie pośrednim przez po-
słów i senatorów. Idea ta, pomimo że w istniejącym w Polsce
systemie parlamentarno-gabinetowym ma pełne uzasadnienie,
spotyka się jednak z gwałtownym sprzeciwem ze strony opinii
publicznej i w związku z tym – co jest pewne – nie będzie re-
alizowana. Możliwe jest za to osłabienie weta prezydenckiego,
które Sejm mógłby odrzucać bezwzględną większością głosów,
nie zaś większością trzech piątych, jak do tej pory. W konse-
kwencji weto to przestałoby działać jako weto zawieszające,
a nabrałoby charakteru weta refl eksyjnego, ponieważ w istocie
sprowadzałoby się do zmuszenia Sejmu do ponownego namy-
słu nad ustawą, której jednakże podtrzymanie przez większość
rządzącą byłoby stosunkowo łatwe.

Rumunia

Według postanowienia konstytucji Republiki Rumunii z 21 li-
stopada 1991 roku głową państwa rumuńskiego jest prezydent
pochodzący z wyborów powszechnych i bezpośrednich (ka-
dencja pięcioletnia)

. Zgłoszenie kandydata wymaga poparcia

200 tys. wyborców. W pierwszej turze głosowania do wybo-
ru niezbędne jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów
wszystkich uprawnionych do głosowania, co stanowi wyjątko-
wo wygórowany wymóg. Przy braku rozstrzygnięcia w pierw-
szej turze dochodzi do tury drugiej, do której kwalifi kowani są
dwaj najsilniejsi kandydaci. Nikt nie może sprawować urzędu
więcej niż dwukrotnie.

Podkreślić trzeba silną pozycję konstytucyjną rumuńskie-

go prezydenta. Reprezentuje on państwo oraz jest gwarantem
niepodległości narodowej, jedności i terytorialnej integralno-
ści kraju. Czuwa ponadto nad przestrzeganiem konstytucji

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

144

PREZYDENTURY

i właściwym funkcjonowaniem władz publicznych. W tym
celu pełni funkcję mediacyjną między władzami państwowymi
oraz między państwem a społeczeństwem (art. 80). „Ma – jak
pisze P. Rosůlek – niemały wpływ na działalność parlamentu
i rządu”

. Dysponuje prawem uczestniczenia w posiedzeniach

rządu, na których omawiane są sprawy o ogólnokrajowym
znaczeniu, dotyczące polityki zagranicznej, obrony kraju, za-
pewnienia porządku publicznego, a także – na wniosek pre-
miera – w innych sytuacjach. Prezydent przewodniczy po-
siedzeniom rządu, w których uczestniczy. Mianuje premiera
i ministrów, lecz rząd musi mieć również zaufanie parlamentu.
Dość enigmatyczny jest przepis, który daje prezydentowi pra-
wo do konsultowania rządu „w sprawach pilnych oraz o szcze-
gólnym znaczeniu” (art. 86). Po zasięgnięciu opinii przewodni-
czących obu izb oraz liderów grup parlamentarnych prezydent
może rozwiązać parlament, jeżeli ten w ciągu 60 dni nie udzieli
wotum zaufania wymaganego dla utworzenia rządu, odrzuca-
jąc co najmniej dwa wnioski w tej sprawie. Jednakże w ciągu
jednego roku parlament może być rozwiązany tylko raz. Pre-
zydent, po zasięgnięciu opinii parlamentu, może zwrócić się
do narodu o rozstrzygnięcie w referendum ważnej sprawy
o znaczeniu ogólnokrajowym. W imieniu Rumunii prezydent
zawiera umowy międzynarodowe wynegocjowane przez rząd
i przedkłada je parlamentowi do ratyfi kacji w ciągu 60 dni.
Prezydent jest zwierzchnikiem sił zbrojnych i pełni funkcję
przewodniczącego Najwyższej Rady Obrony Kraju. Dysponuje
uprawnieniami w sytuacjach nadzwyczajnych, tj. w przypadku
zbrojnej agresji skierowanej przeciw Rumunii, wprowadzenia
stanu oblężenia lub stanu nadzwyczajnego. Wykonując swo-
je kompetencje, prezydent wydaje dekrety, które wymagają
kontrasygnaty premiera.

Wszystko to sprawia, że rumuński model prezydentury,

zakładający szerokie uprawnienia głowy państwa i jej współ-

145

uczestnictwo – obok rządu – w defi niowaniu polityki państwa,
świadczy o istnieniu w kraju parlamentarno-prezydenckiego
(półprezydenckiego) systemu rządów, który wykazuje wiele
punktów stycznych z francuską prezydenturą V Republiki. Zaj-
mujący się problematyką rumuńską Tony Verheijen pisze, że
w Rumunii występuje „»miękki« wariant systemu francuskie-
go z prezydentem dominującym w polityce zagranicznej i bez-
pieczeństwa oraz premierem odgrywającym pierwszoplanową
rolę w sprawach dotyczących reform wewnętrznych”

. Wybór

semiprezydencjalizmu jako formy ustrojowej jest osobliwością
w Europie Środkowej, gdyż pozostałe państwa tego regionu
po transformacji politycznej zdecydowały się na system par-
lamentarny; w tym także Polska, która do tego modelu doszła
po kilku latach

W przypadku popełnienia czynów poważnie naruszających

postanowienia konstytucji prezydent może zostać zawieszony
w swej funkcji przez Izbę Deputowanych i Senat na wspólnym
posiedzeniu większością głosów, po wcześniejszym zasięg-
nięciu opinii Trybunału Konstytucyjnego. Z wnioskiem w tej
sprawie wystąpić może co najmniej jedna trzecia ogólnej licz-
by deputowanych i senatorów. Jeżeli zostanie on zatwierdzony,
w ciągu 30 dni przeprowadza się referendum w sprawie odwo-
łania prezydenta. W przypadku gdy prezydent zostaje zawie-
szony albo też jest czasowo niezdolny do sprawowania urzędu,
funkcję jego przejmuje na ten czas przewodniczący Senatu lub
w następnej kolejności przewodniczący Izby Deputowanych.
Po opróżnieniu zaś urzędu prezydenta w ciągu 3 miesięcy
przeprowadza się wybory nowej głowy państwa.

O rzeczywistej pozycji ustrojowej rumuńskiego prezydenta

w dużym stopniu przesądza bieżąca sytuacja polityczna. Rola
prezydenta niepomiernie rośnie, gdy ma on oparcie w najsil-
niejszej partii parlamentarnej, w przeciwnym wypadku słab-
nie, a wówczas zyskuje na znaczeniu rząd, który staje się pod-

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

146

PREZYDENTURY

miotem samodzielnie określającym politykę państwa. Sytuacja
taka nie może jednak dziwić, ponieważ jest niemal prawidło-
wością w systemie półprezydenckim, który w pewnych oko-
licznościach nachyla się w stronę prezydencjalizmu, w innych
zaś – w stronę modelu parlamentarnego z dominacją rządu po-
pieranego przez większość parlamentarną.

Słowacja

Głową państwa jest prezydent, który – jak stwierdza konsty-
tucja Republiki Słowackiej uchwalona 1 września 1992 roku,
a więc podobnie jak w Czechach, jeszcze przed proklamo-
waniem niepodległości, co nastąpiło 1 stycznia 1993 roku –
„reprezentuje Republikę Słowacką na zewnątrz i wewnątrz,
a swoimi decyzjami gwarantuje prawidłowe działanie organów
konstytucyjnych” (art. 101). Na prezydenta może zostać wybra-
ny każdy obywatel Słowacji, który posiada prawo wybieralno-
ści na posła Rady Narodowej i w dniu wyborów osiągnął wiek
40 lat. Prezydenta początkowo wybierał parlament na okres
pięciu lat. Do wyboru potrzebna była większość trzech piątych
głosów posłów. Po nowelizacji konstytucji w roku 1999 prezy-
denta wyłania się w wyborach powszechnych i bezpośrednich.
Kandydatów może wysunąć grupa co najmniej 15 posłów oraz
nie mniej niż 15 tys. wyborców. Warunkiem wyboru w pierw-
szej turze jest uzyskanie bezwzględnej większości ważnie od-
danych głosów. Przy niewypełnieniu tego warunku dochodzi
do drugiej tury z udziałem dwóch kandydatów z największą
liczbą głosów, a wybrany w niej zostaje kandydat, który uzyska
największą liczbę ważnych głosów. Konstytucja – co interesu-
jące – przewiduje sytuację, gdy o urząd prezydenta ubiega się
tylko jeden kandydat. W takim przypadku przeprowadza się
wybory i kandydat ten zostaje wybrany na prezydenta, jeżeli

147

uzyska większość ponad połowy ważnych głosów wyborców
uczestniczących w wyborach (art. 101 ust. 6). Urzędu głowy
państwa nie można sprawować więcej niż przez dwie sąsiadu-
jące z sobą kadencje.

Kompetencje prezydenta są dość szczupłe, typowe dla gło-

wy państwa w demokracji parlamentarno-gabinetowej. Pewne
zamieszanie wprowadzać może jednak – przywołany już powy-
żej – przepis konstytucji, który mówi o decyzjach głowy pań-
stwa gwarantujących prawidłowe funkcjonowanie organów
konstytucyjnych, lecz ani nie precyzuje okoliczności, kiedy
owe decyzje mogłyby być podejmowane, ani nie charaktery-
zuje ich natury zarówno politycznej, jak i formalnej. Niepo-
rozumienia ustrojowe i konfl ikty w relacjach prezydent – rząd
może też wywoływać brak wymogu kontrasygnaty dla działań
głowy państwa. K. Skotnicki, analizując stanowisko autorów
słowackich, stwierdza: „Niektórzy przedstawiciele doktryny
reprezentowali pogląd, że ustrojodawca słowacki był niekon-
sekwentny przy stanowieniu konstytucji, a przy tym nie miał
jasnej wizji roli prezydenta w systemie organów państwa”

Wykaz uprawnień słowackiego prezydenta zawiera art. 102
konstytucji, zgodnie z którym: reprezentuje on Słowację na ze-
wnątrz, zawiera i ratyfi kuje umowy międzynarodowe (zawiera-
nie tego rodzaju umów może przenieść na rząd albo za zgodą
rządu na jego poszczególnych członków); może złożyć do Sądu
Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie, czy zawarta umo-
wa międzynarodowa, na którą potrzebna jest aprobata par-
lamentu, jest zgodna z konstytucją lub z ustawą konstytucyj-
ną; mianuje i odwołuje kierowników misji dyplomatycznych;
zwołuje pierwsze posiedzenie nowo wybranej Rady Narodo-
wej – w pięciu przypadkach może rozwiązać Radę Narodową
(1. jeżeli parlament w terminie sześciu miesięcy od mianowa-
nia rządu nie przyjmie jego deklaracji programowej, 2. gdy nie
uchwali w ciągu trzech miesięcy rządowego projektu ustawy,

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

148

PREZYDENTURY

z którym połączono wniosek o wotum zaufania, 3. jeśli nie był
zdolny dłużej niż przez trzy miesiące się zebrać, chociaż jego
posiedzenie nie zostało przerwane i chociaż był w tym czasie
powtórnie zwołany na posiedzenie; 4. gdy sesja została prze-
rwana na czas dłuższy niż zezwala konstytucja i 5. jeżeli w gło-
sowaniu ludowym w sprawie odwołania prezydenta nie został
on usunięty

); podpisuje ustawy; mianuje premiera i innych

członków rządu; mianuje i odwołuje szefów organów central-
nych, najwyższych funkcjonariuszy państwowych i innych
funkcjonariuszy w przypadkach określonych ustawą; mianuje
i odwołuje rektorów szkół wyższych; mianuje profesorów szkół
wyższych; mianuje i awansuje generałów; nadaje odznaczenia;
daruje i łagodzi kary nałożone przez sądy i zmniejsza zasądzo-
ne wyroki w formie indywidualnej łaski lub amnestii; sprawuje
funkcję naczelnego dowódcy sił zbrojnych; wypowiada woj-
nę na podstawie decyzji Rady Narodowej; na wniosek rządu
może zarządzić mobilizację, ogłosić stan wojenny albo stan
wyjątkowy; zarządza referendum; może zwrócić parlamento-
wi ustawę z uwagami w ciągu 15 dni od jej otrzymania; zdaje
Radzie Narodowej sprawozdanie o stanie Republiki Słowackiej
i ważnych problemach politycznych; ma prawo domagać się od
rządu i jego członków informacji potrzebnych mu do wykony-
wania swoich kompetencji; mianuje i odwołuje sędziów Sądu
Konstytucyjnego, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego
Sądu Konstytucyjnego, przyjmuje ślubowanie od sędziów Sądu
Konstytucyjnego i ślubowanie od prokuratora generalnego
oraz mianuje i odwołuje sędziów, przewodniczącego i wice-
przewodniczącego Sądu Najwyższego, prokuratora generalne-
go, trzech członków Rady Sądownictwa i przyjmuje ślubowa-
nie od sędziów.

Osobliwością ustrojową na skalę europejską, swoistym re-

callem (tj. odwoławczą procedurą demokracji bezpośredniej),
jest możliwość odwołania prezydenta przed upływem kaden-

149

cji w głosowaniu ludowym. Warunkiem zarządzenia takiego
głosowania jest uchwała Rady Narodowej przyjęta – przypo-
mnijmy – co najmniej większością trzech piątych wszystkich
posłów. Prezydent zostaje odwołany, jeżeli opowie się za tym
w głosowaniu ludowym ponad połowa wszystkich wyborców
uprawnionych do głosowania. W przeciwnym przypadku, tj.
w sytuacji fi aska inicjatywy odwołania głowy państwa, prezy-
dent rozwiązuje Radę Narodową w ciągu 30 dni od ogłoszenia
wyników głosowania ludowego. Dodajmy, że prezydentowi za-
czyna wówczas biec nowa kadencja (art. 106).

Prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności

tylko za umyślne naruszenie konstytucji lub zdradę ojczyzny.
Z oskarżeniem występuje Rada Narodowa, o ile stosowna
uchwała została przyjęta większością trzech piątych wszystkich
posłów. Skargę rozpatruje działający w pełnym składzie Sąd
Konstytucyjny, a wyrok skazujący jest równoznaczny z utratą
funkcji prezydenta i brakiem zdolności do ponownego ubie-
gania się o nią.

Węgry

Węgierską osobliwością było to, że po przełomie ustrojowym
1989 roku formalnie nie uchwalono nowej konstytucji. Wciąż
obowiązywała konstytucja z roku 1949, poddana gruntownej
nowelizacji uchwalonej 18 października 1989 roku. Nową kon-
stytucję uchwalono dopiero 18 kwietnia 2011 roku, a weszła
ona w życie 1 stycznia 2012 roku. Została ona przeforsowana
przez dysponującą większością konstytucyjną stronę rządo-
wą, a w Europie i świecie uchodzi za nadzwyczaj kontrower-
syjną, relatywizującą republikańską formę państwa (odejście
w nazwie państwa od określenia Republika Węgierska na rzecz
określenia Węgry), niedostatecznie broniącą praw człowieka

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

150

PREZYDENTURY

oraz przepojoną deklaracjami – szczególnie w preambule –
o charakterze nacjonalistycznym.

Konstytucja z roku 2011 nie zmieniała jednak w stosunku

do wcześniejszych regulacji usytuowania prezydenta w węgier-
skim systemie władzy państwowej.

Głową państwa węgierskiego jest prezydent wybierany na

okres pięciu lat przez parlament. Ponowny wybór dopuszczal-
ny jest tylko raz. Kandydata na prezydenta – wymogiem jest
obywatelstwo węgierskie i ukończenie 35 lat – zgłosić może 50
deputowanych. Każdy członek Zgromadzenia Krajowego może
udzielić poparcia tylko jednemu kandydatowi. W pierwszej tu-
rze głosowania do wyboru niezbędne jest uzyskanie poparcia
dwóch trzecich deputowanych. Jeśli w pierwszym głosowaniu
żaden kandydat nie uzyska tej większości, wówczas zgłasza się
ponownie kandydatów i dochodzi do drugiej tury głosowania,
w której do wybrania wymagana jest również większość dwóch
trzecich głosów deputowanych. Gdy druga tura głosowania nie
doprowadzi do wyboru głowy państwa, w trzeciej turze głosuje
się na dwóch kandydatów, którzy w drugiej turze uzyskali naj-
większą liczbę głosów. W trzeciej turze głosowania na prezy-
denta zostaje wybrany ten, kto uzyskał większość głosów, bez
względu na liczbę deputowanych uczestniczących w głosowa-
niu. Procedura wyłaniania prezydenta nie może trwać dłużej
niż trzy kolejne dni (§ 29/B).

Prezydent – jak stanowi konstytucja – „wyraża jedność

narodu i stoi na straży demokratycznej działalności organi-
zacyjnej państwa” (§ 29 ust. 1). Sprawuje też zwierzchnictwo
nad siłami zbrojnymi. W rzeczywistości pozycja węgierskiego
prezydenta jest jednak stosunkowo słaba, a w kompetencjach
głowy państwa przeważają działania stricte formalne lub re-
prezentacyjne. Realizowana jest tu koncepcja głowy państwa
jako arbitra i moderatora, którego zadaniem jest łagodzenie
sporów oraz skłanianie uczestników debaty politycznej do za-

151

wierania kompromisów. Wynika to z nałożonej na prezyden-
ta przez konstytucję roli strażnika demokracji, aczkolwiek nie
został on w tym względzie wyposażony w szczegółowe kom-
petencje. Spotkać można opinię, że węgierska prezydentura
jest najsłabszą prezydenturą w państwach Europy Środkowej

Uprawnienia prezydenta rosną w przypadku proklamowania
stanu wyjątkowego. Przewodniczy on wówczas Radzie Obro-
ny, a w sytuacji niemożności zebrania się parlamentu na posie-
dzenie decyduje o użyciu sił zbrojnych

. Prezydent może być

usunięty z urzędu, jeżeli sprawując urząd, rozmyślnie naruszył
konstytucję lub jakąś inną ustawę. Z wnioskiem o pociągnięcie
go do odpowiedzialności występuje jedna piąta deputowanych
do Zgromadzenia Krajowego. Wniosek taki musi być uchwa-
lony w głosowaniu tajnym większością dwóch trzecich głosów
deputowanych. Osądzenie czynu prezydenta należy do Trybu-
nału Konstytucyjnego.

* * *

Prezydentura to urząd immanentnie wpisany w republi-

kańską formę rządów. Państwa Europy Środkowej po trans-
formacji ustrojowej 1989 roku, w wyniku której ustanowio-
no w nich demokratyczne systemy polityczne, podtrzymały
model republikański, mimo że tu i ówdzie, przede wszystkim
w Bułgarii i Rumunii, żywe były sympatie monarchistyczne
i tęsknota za przywróceniem monarchii. Opcja republikańska
wymagała przyjęcia konstrukcji wybieralnej – bądź to bezpo-
średnio, bądź pośrednio – głowy państwa o charakterze jed-
noosobowym, a w ten sposób zakładała istnienie urzędu pre-
zydenckiego. Konstytucyjne i ustrojowe formuły prezydentur
w regionie ustalano jednak niestety dość często pochopnie czy
też pod wpływem bieżących wydarzeń politycznych, zabrakło
głębszej refl eksji nad usytuowaniem prezydenta w państwie,
a w szczególności naturą jego relacji i powiązań z innymi or-

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

152

PREZYDENTURY

ganami władzy, tj. rządami i parlamentami. W konsekwencji
środkowoeuropejskie prezydentury okazały się najbardziej
kontrowersyjnym elementem układu władzy. Jakże często pre-
zydenci nie mogli się odnaleźć w rzeczywistości określonej
z jednej strony formalną ważnością tego urzędu, symbolizu-
jącego państwo, a z jego piastuna czyniącego pierwszego oby-
watela państwa, z drugiej zaś – niemożliwością efektywnego
rządzenia i realizowania własnego programu politycznego, bo
przecież faktycznym dysponentem władzy z reguły nie jest gło-
wa państwa, lecz rząd z premierem na czele.

Ten problem stosunkowo najmniej daje o sobie znać w Ru-

munii, w której zdecydowano się na system półprezydencki,
zakładający spore uprawnienia prezydenta oraz jego aktywny
współudział, obok rządu – często wręcz z głosem decydują-
cym – w wytyczaniu polityki państwa. Klarowna sytuacja pa-
nuje również na Węgrzech, gdzie konstytucja przewiduje czy-
sto symboliczną i reprezentacyjną prezydenturę, co współgra
harmonijnie z logiką systemu parlamentarno-gabinetowego,
ale zarazem naraża węgierską głowę państwa na sarkastyczną
ocenę – o czym już była mowa – iż jest to najsłabszy prezydent
w całym regionie. W pozostałych państwach Europy Środkowej
modele prezydentur są dość niespójne i czerpią z różnych, nie-
kiedy otwarcie nieprzystających do siebie, źródeł oraz tradycji.
Państwa te co prawda stanęły na gruncie ustroju parlamentar-
nego, lecz zarazem postanowiły niejako w sensie konstytucyj-
nym dowartościować prezydenta albo zwiększonymi kompe-
tencjami nietypowymi dla tego systemu władzy, wskutek czego
może on aspirować do podejmowania rozstrzygających decyzji
i wchodzić w kompetencje, które powinny być zarezerwowane
dla rządu, albo też wzmocnieniem jego legitymizacji poprzez
obsadzanie tego stanowiska w wyborach powszechnych, co ab-
solutnie nie komponuje się z logiką systemu parlamentarnego,
ale i co gorsza – wprowadza do tego systemu duże zamiesza-

153

nie. Bułgaria i Polska po zmianie ustrojowej od razu zdecydo-
wały się na powszechne wybory prezydenta, a pomimo że jest
to rozwiązanie – wypada powtórzyć raz jeszcze – niezgodne
z modelem parlamentarno-gabinetowym i skutkujące poważ-
nymi perturbacjami politycznymi, to z czasem, co zaskakuje
i dziwi, na tę nienaturalną drogę weszły także Słowacja i nie-
dawno Czechy. Co więcej, silnie spersonalizowane powszechne
wybory prezydenta są nadzwyczaj spektakularne, przytłaczają
i spychają na dalszy plan o wiele ważniejsze politycznie wybory
parlamentarne. Polityzują one także ponad miarę głowę pań-
stwa – wybrany w wyborach powszechnych prezydent ma kło-
poty ze spełnianiem roli moderatora i politycznego arbitra, a to
przecież powinno stanowić zasadnicze powołanie tego urzędu,
ma też skłonność do identyfi kowania się z celami i interesami
politycznymi ugrupowania, które wystawiło jego kandydaturę
i wspierało go w wyborach.

omas Frye, znany badacz prezydentur Europy Środkowej

i Wschodniej, swego czasu zaproponował indeks siły prezyden-
tury, który brał pod uwagę 27 rozmaitych czynników określają-
cych zarówno konstytucyjne uprawnienia prezydenta w danym
państwie, jak i jego faktyczną pozycję w praktyce politycznej

Okazało się, że najsilniejszą pozycję posiadali kolejno prezy-
denci Rumunii i Polski, za średnio silną prezydenturę uznano
prezydenta Bułgarii, a prezydentury Węgier, Słowacji i Czech
zaprezentowały się jako raczej pozbawione siły politycznej. Ten
obraz niemal całkowicie pokrywa się z wynikami analiz środ-
kowoeuropejskich prezydentur w ujęciu konstytucyjnym. Za-
skakiwało nieco jedynie to, że w indeksie Frye’a najsłabsze były
prezydentury czeska oraz słowacka, a nie węgierska, lecz wyni-
kało to głównie z pośredniego trybu wyłaniania głowy państwa
w tych krajach. Jak wiemy, tymczasem w obu tych przypadkach
ów tryb uległ zmianie na wybory powszechne i bezpośrednie,

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

154

PREZYDENTURY

co z pewnością oznaczałoby awans Czech i Słowacji w rankin-
gu i wyprzedzenie przez nie Węgier.

Przypisy

Interesujące rozważania na temat rozumienia pojęć „Europa Środkowa”
i „Europa Środkowo-Wschodnia” zawiera opracowanie A. Czarnocki,
Europa Środkowa. Europa Środkowowschodnia. Geopolityczne a histo-
ryczno-kulturowe rozumienie pojęć, Annales UMCS, sectio K: Politolo-
gia, vol. 1, Lublin 1994, s. 23–35.

1 stycznia 1993 roku po 74 latach istnienia Czechosłowacja zniknęła

z politycznej mapy Europy. Na jej miejscu pojawiły się dwa nowe pań-
stwa – Republika Czeska i Republika Słowacka. Godne podkreślenia
jest, że rozpad Czechosłowacji dokonał się pokojowo i za obopólnym
porozumieniem, co nieczęsto się zdarza w tego typu sytuacjach.

Koksanowicz,

Republika Bułgarii [w:] E. Gdulewicz (red.), Ustroje

państw współczesnych 2, Lublin 2002, s. 43.

Zauważmy, że konstytucję uchwalono na dwa tygodnie przed defi nityw-
nym podziałem Czechosłowacji na Czechy i Słowację. Tak więc wyprze-
dziła ona samo pojawienie się nowego państwa, co trzeba uznać z jednej
strony za swoisty paradoks, z drugiej zaś – za przejaw dużej zapobie-
gliwości politycznej Czechów. Niepodległa Republika Czeska zastawała
więc w chwili swego powstania już gotową konstytucję, co stanowiło
poważny atut ustrojowy i umożliwiało szybkie okrzepnięcie instytucji
młodego państwa, które niejako od razu mogły przejść do normalnego
funkcjonowania, bez okresu przejściowego.

Klíma,

Faits historiques en relation avec la naissance de la République

tchéque, Prague 1994, s. 20. Zob. też K. Klíma, Constitutional Law of the
Czech Republic, Plzeň 2008, s. 309.

Klíma,

Faits historiques..., s. 21; K. Klíma, Constitutional Law..., s. 310;

J. Wintr, Principy českého ústavního práva (s dodatkem principů práva
evropského a mezinárodního), Praha 2006, s. 77–78, oraz A. Gerloch,
J. Hřebejk, V. Zoubek, Ústavní systém České republiky. Základy českého
ústavního práva, Praha 2002, s. 193.

Zob. J. Filip, Ústavní právo, Brno 1994, s. 127. Na występujące w konsty-
tucji do 2012 roku usterki związane z metodą wyboru prezydenta zwra-
cają również uwagę polscy autorzy: K. Skotnicki, Republika Czeska [w:]
W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne sto-
sunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Czechy, Li-

twa, Rumunia, Słowacja, Węgry), Łódź 1996, s. 52; K. Skotnicki, System
konstytucyjny Czech, Warszawa 2000, s. 38; M. Bankowicz, Transforma-
cje konstytucyjnych systemów władzy państwowej w Europie Środkowej,
Kraków 2010, s. 101–102.

Bardzo ciekawą charakterystykę toczącej się w Czechach dyskusji na

temat zmiany trybu wyłaniania prezydenta, zresztą krytyczną wobec
dokonanej zmiany, zawierają teksty: M. Kubát, J. Kysela, Přímá volba
prezidenta w České republice. Mnoho slov, málo argumentu (w druku)
oraz M. Kubát, Tak volte, když chcete, „Mladá Fronta Dnes” 7.02.2012.

Por. M. Szewczyk, Pozycja ustrojowa i wybory prezydenta Republiki Cze-
skiej [w:] R. Zych (red.), Wybory i pozycja ustrojowa..., s. 74.

Szerzej na temat zasad wyłaniania prezydenta Polski zob. M. Chmaj,

W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2011, s. 128–144.

Zob. na przykład B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Ko-

mentarz, Warszawa 2009, s. 647, i T. Kowalczyk, Ograniczenia biernego
prawa wyborczego na urząd Prezydenta RP [w:] R. Zych (red.), Wybory
i pozycja ustrojowa..., s. 123.

Tak m.in. czyni W. Jednaka, Gabinety koalicyjne w III RP, Wrocław

2004, s. 74.

Por. A. Antoszewski, System polityczny RP, Warszawa 2012, s. 76.

Por. W. Jednaka, Gabinety..., s. 81.

W październiku 2003 roku wydłużono kadencję prezydenta z 4 do 5 lat.

Rosůlek,

Rumunsko: hybridní poloprezidencialismus [w:] L. Cabada

a kol., Nové demokracie střední a východní Evropy, Praha 2008, s. 204.

Verheijen,

Romania [w:] R. Elgie (ed.), Semi-Presidentialism..., s. 212.

Por. M. Kubát, Postkomunismus a demokracie. Politika ve středovýchodní

Evropě, Praha 2003, s. 36–37 i 50–53.

Skotnicki,

Wstęp [w:] Konstytucja Republiki Słowackiej, Warszawa

2003, s. 22.

Por. na ten temat L. Kopeček, Slovensko [w:] M. Kubát (ed.), Politické

a ústavní systemy zemí Středovýchodní Evropy, Praha 2004, s. 366.

Por. W. Orłowski, Republika Węgierska [w:] E. Gdulewicz (red.), Ustroje

państw współczesnych (2), Lublin 2005, s. 304, i M. Motyka, Wybory i po-
zycja ustrojowa Prezydenta Republiki Węgier [w:] R. Zych (red.), Wybory
i pozycja ustrojowa..., s. 79.

Por. B. Hrdličková, Maďarsko: pravicové reformy pod taktovkou sociali-

stů [w:] L. Cabada a kol., Nové demokracie..., s. 73.

Frye,

A Politics of Institutional Choice. Post-Communist Presidencies,

„Comparative Political Studies”, 1997, vol. 30, nr 5, s. 547–548.

Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją...

157

Prezydentura jest najbardziej wyrazistą i spektakularną insty-
tucją polityczną w systemie politycznym współczesnego pań-
stwa o ustroju republikańskim. Prezydent bowiem symbolizuje
państwo i – więcej – w pewien sposób go uosabia. Nieprzy-
padkowo funkcjonuje tu określenie „głowa państwa”, które
bardzo dobrze i zarazem obrazowo oddaje naturę tego urzędu.
Nie zawsze jednak owa głowa państwa, ten pierwszy obywatel
republiki, jest twórcą polityki państwa oraz głównym decyden-
tem. Możliwości kompetencyjnego umiejscowienia prezydenta
w strukturze władzy państwowej obejmują całe spektrum przy-
padków, w wyniku czego występują rozmaite koncepcje prezy-
dentur – od rządzących, poprzez współrządzące i oddziałujące
na rządzenie, aż do zasadniczo reprezentacyjnych i zupełnie
ceremonialnych. Siła polityczna prezydentury jest pochodną
formy rządu: w systemie prezydenckim prezydent sprawuje
władzę i prowadzi sprawy państwa, w systemie półprezydenc-
kim – dzieli władzę z rządem, natomiast w systemie parla-
mentarnym – politykę państwa kształtuje rząd, a prezydent
co najwyżej uzupełnia proces decyzyjny, bo powołaniem tego
urzędu staje się tu reprezentowanie państwa. Maurice Duver-
ger w bardzo klarownej typologii wyróżnił trzy zasadnicze mo-
dele prezydentur. W pierwszym modelu prezydent działa jako
„siła kontrolująca”, jest strażnikiem konstytucji i przeciwdzia-

ZAKOŃCZENIE

Spis treści

158

PREZYDENTURY

ła ewentualnym naruszeniom zasad ustrojowych. W drugim
modelu głowa państwa posiada uprawnienia kontrolne, które
wyznaczają istotę jego roli politycznej, lecz niezależnie od tego
dysponuje pewnymi własnymi kompetencjami, wśród których
najważniejsza sprawa to prawo do dymisjonowania premiera.
W trzecim modelu prezydent jest natomiast „siłą rządzącą”,
kieruje państwem przy współdziałaniu, podległych mu w więk-
szym czy mniejszym stopniu, premiera i rządu

Prezydentura jest instytucją – jak już zostało powiedziane

powyżej – najbardziej spektakularną, ale i najbardziej niebez-
pieczną. To również stanowi konsekwencję jednoosobowego
charakteru tego urzędu. Organy kolegialne, takie jak parla-
ment, a nawet rząd, aby podjąć decyzję, muszą wykreować
większość zdolną do działania i rozstrzygania lub osiągnąć
w swoim gronie jakiś rodzaj kompromisu. Tymczasem pre-
zydent działa jednoosobowo i – co za tym idzie – jest w sta-
nie szybko tworzyć fakty polityczne. W pewnych sytuacjach
może to być niewątpliwym atutem, lecz w innych staje się
źródłem zagrożenia. Błędna decyzja głowy państwa tworzy
problem, a kłopoty się zwielokrotniają, gdy prezydent wyko-
nuje posunięcia nie do końca zgodne z obowiązującymi regu-
łami konstytucyjnymi i ustrojowymi – słowem, gdy ze straż-
nika ładu ustrojowego przeobraża się w kogoś, kto ten ład
usiłuje zmienić lub choćby tylko przeobrazić. Historia wielu
państw o słabo ugruntowanej kulturze politycznej dostarcza
licznych przykładów, pokazujących, że to właśnie najczęś-
ciej prezydenci (lub dowódcy wojskowi) inicjowali zwrot ku
autorytaryzmowi i kładli kres istnieniu demokracji. Dlatego
też konstrukcja prezydentury nie może być wynikiem chwilo-
wych fascynacji czy pochopnych decyzji, lecz musi stanowić
rezultat przemyślanych działań, biorących pod uwagę skutki,
do jakich się zmierza, oraz tradycję narodową i mentalność
danego społeczeństwa. Potężna prezydentura, wyposażona

Zakończenie

w liczne uprawnienia władcze, nie zawsze jest rozwiązaniem
właściwym, politycznym panaceum, niekiedy może stać się
ryzykowna, a nawet zgoła niebezpieczna.

Przypis

M. Duverger, A New Political System..., s. 177–178.

161

Konstytucje

Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki z 17 września 1787 roku.
Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 roku.
Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949

roku.

Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 roku.
Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z dnia 18 kwietnia

1999 roku.

Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonarodowym referen-

dum w dniu 12 grudnia 1993 roku.

Konstytucja Republiki Bułgarii uchwalona 12 lipca 1991 roku.
Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
Konstytucja Rumunii z dnia 21 listopada 1991 roku.
Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 roku.
Konstytucja Węgier z dnia 18 kwietnia 2011 roku.

Literatura

Anderson R.D., Jr., Fish M.S., Hanson S.E., Roeder Ph.G. (eds.), Post-

communism and the Th

eory of Democracy, Princeton 2001.

Andrzejewski P., Deszczyński P., Gołata K., Szczepaniak M., Europejskie

systemy polityczne, Poznań 1996.

BIBLIOGRAFIA

Bibliograf

162

PREZYDENTURY

Antoszewski A., System polityczny RP, Warszawa 2012.
Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnego świata,

Gdańsk 2001.

Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnej Europy,

Warszawa 2006.

Banaszak B., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa

2009.

Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje, Kraków 2006.
Bankowicz M., Transformacje konstytucyjnych systemów władzy pań-

stwowej w Europie Środkowej, Kraków 2010.

Barber J.D., Th

e Presidential Character. Predicting Performance in the

White House, Englewood Cliff s 1985.

Bartnicki A. Michałek K., Rusinowa I., Encyklopedia historii Stanów

Zjednoczonych. Dzieje polityczne (od Deklaracji Niepodległości do
współczesności), Warszawa 1992.

Baur A., Szwajcarski fenomen, Warszawa 1992.
Bądź solidarna, Europo. Z prezydentem Włoch Giorgio Napolitano roz-

mawia Adam Michnik, „Gazeta Wyborcza” z 9–10 czerwca 2012.

Benenson B. (ed.), Elections A to Z, Washington 2007.
Berezowski M., Krótka encyklopedia USA, Warszawa 2001.
Berkin C., Doniosłe rozstrzygnięcie. Tworzenie amerykańskiej Konstytu-

cji, Warszawa 2005.

Bernacki W., Walaszek A. (red.), Amerykomania. Księga Jubileuszowa

Ofi arowana Profesorowi Andrzejowi Mani, t. 2, Kraków 2012.

Bingham Powell, Jr., Contemporary Democracies. Participation, Stability,

and Violence, Cambridge, Massachusetts–London 1982.

Bogdanor V. (ed.), Th

e Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions,

Oxford–New York 1987.

Bokszczanin I., Reforma instytucji politycznych Republiki Włoskiej w la-

tach dziewięćdziesiątych XX wieku, Warszawa 2004.

Bosiacki A., Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonarodo-

wym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r., Warszawa 2000.

Bożyk M., Instytucja Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec, Warsza-

wa 2007.

Bryc A., Rosja w XXI wieku – wielki gracz światowy czy koniec gry, War-

szawa 2008.

163

Bibliografi a

Brodziński W., Górecki D., Skotnicki K., Szymczak T., Wzajemne sto-

sunki między władzą ustawodawczą a wykonawczą (Białoruś, Cze-
chy, Litwa, Rumunia, Słowacja, Węgry), Łódź 1996.

Brogan H., Historia Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław–Warsza-

wa–Kraków 2004.

Cabada L. a kol., Nové demokracie střední a východní Evropy, Praha 2008.
Ceccanti S., La forma di governo parlamentare in trasformazione, Bo-

logna 1997.

Cheibub J.A., Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, Cam-

bridge 2007.

Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej,

Warszawa 2011.

Cotta M., della Porta D., Morlino L., Scienza Politica, Bologna 2001.
Czarnocki A., Europa Środkowa. Europa Środkowowschodnia. Geopoli-

tyczne a historyczno-kulturowe rozumienie pojęć, Lublin 1994.

Czeszejko-Sochacki Z., Konstytucja Szwajcarii, Warszawa 2000.
Czeszejko-Sochacki Z., System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa

2002.

Dahl R., How Democractic Is the American Constitution?, New Haven–

–London 2003.

Debré M., Une certaine idée de la France, Paris 1972.
Deszczyński P., Gołata K., Demokratyczne systemy polityczne, Poznań

2000.

Diritto costituzionale, Napoli 1992.
Domagała M. (red.), Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adapta-

cji do warunków polskich, Warszawa 1997.

Dragnich A.N., Rasmussen J.S., Major European Governments, Pacifi c

Grove 1986.

Duhamel O., Parodi J.-L. (dir.), La Constitution de la Cinquième Répub-

lique, Paris 1988.

Duverger M., A New Political System Model: Semi-presidential Govern-

ment, „European Journal of Political Research” 1980, nr 8.

Duverger M., I sistemi politici, Roma–Bari 1978.
Duverger M., La monarchie républicaine, Paris 1974.
Elgie R., Semi-Presidentialism in Europe, Oxford 2004.
Evans A.B., Power and Ideology: Vladimir Putin and the Russian Political

System, Pittsburgh 2008.

164

PREZYDENTURY

Fenno R., Th

e President’s Cabinet: An Analysis in the Period from Wilson

to Eisenhower, Cambridge, Massachusetts 1966.

Filip J., Ústavní právo, Brno 1994.
Fisher L., Constitutional Confl icts between Congress and the President,

Princeton 1985.

Frye T., A Politics of Institutional Choice. Post-Communist Presidencies,

„Comparative Political Studies”, 1997, vol. 30, nr 5.

Gaca A., Witkowski Z., Podstawy ustroju konstytucyjnego Republiki

Włoskiej, Toruń 2012.

Gardocki S., Instytucja prezydenta w polityce Federacji Rosyjskiej, Toruń

2008.

Garlicki L., USA 1787–1987. Historia i współczesność, Warszawa 1987.
Garlicki L., Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa

1985.

Gdulewicz E. (red.), Ustroje państw współczesnych 2, Lublin 2002.
Gdulewicz E., Kręcisz W., Orłowski W., Skrzydło W., Zakrzewski W.,

Ustroje państw współczesnych 1, Lublin 2010.

Gerloch A., Hřebejk J., Zoubek V., Ústavní systém České republiky.

Základy českého ústavního práva, Praha 2002.

Ginsborg P., L’Italia del tempo presente. Famiglia, società civile, Stato

1980–1996, Torino 1998.

Głąbiński S., Polityka po amerykańsku, Warszawa 1996.
Grabowska S., Grabowski R. (red.), Prawo wyborcze na urząd prezyden-

ta w państwach europejskich, Warszawa 2007.

Grzybowski M., Federalny aparat wykonawczy w Stanach Zjednoczonych

Ameryki, Kraków 1996.

Haggard S., McCubbins M.D., Presidents, Parliaments, and Policy,

Cambridge 2001.

Hamon L., Une république presidentielle?, Paris 1975.
Helms L., Presidents, Prime Ministers and Chancellors. Executive Leader-

ship in Western Democracies, London–New York 2005.

Instytucje polityczno-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław–

–Warszawa–Kraków– Gdańsk 1977.

Jagielski M., Prezydent USA jako szef administracji, Kraków 2000.
Janicki L. (red.), Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań

1986.

Jednaka W., Gabinety koalicyjne w III RP, Wrocław 2004.
Klíma K., Constitutional Law of the Czech Republic, Plzeň 2008.
Klíma K., Faits historiques en relation avec la naissance de la République

tchéque, Prague 1994.

165

Bibliografi a

Kociubiński K., Systemy polityczne Austrii, Niemiec i Szwajcarii, Wroc-

ław 2003.

Koenig L., Th

e Chief Executive, New York 1975.

Konieczny R., Systemy polityczne wybranych demokracji zachodnich,

Gdańsk 1996.

Kousoulas D.G., On Government: A Comparative Introduction, Belmont

1968.

Krasner M.A., Chaberski S.G., Kelly Jones D., American Government.

Structure and Process, New York–London 1977.

Kroupa J. a kol., Soudobé ústavní systémy, Brno 1996.
Kubát M. (ed.), Politické a ústavní systemy zemí Středovýchodní Evropy,

Praha 2004.

Kubát M., Postkomunismus a demokracie. Politika ve středovýchodní Ev-

ropě, Praha 2003.

Kubát M., Kysela J., Přímá volba prezidenta w České republice. Mnoho

slov, málo argumentu (w druku).

Kubát M., Tak volte, když chcete, „Mladá Fronta Dnes” 7.02.2012.
Jagielski M., Prezydent USA jako szef administracji, Kraków 2000.
Lacroix B., Lagroye J. (dir.), Le Président de la République. Usages et

genèses d’une institution, Paris 1992.

Laidler P., Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki. Przewodnik,

Kraków 2007.

Lane J.-E., Constitutions and Political Th

eory, Manchester 1996.

LaPalombara J., Democracy Italian Style, New Haven–London 1987.
Lijphart A., Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Go-

vernment In Twenty-one Countries, New Haven 1984.

Lijphart A., Le democrazie contemporanee, Bologna 2001.
Lijphart A., Parliamentary versus Presidential Governments, Oxford

1992.

Linder W., Demokracja szwajcarska, Rzeszów 1996.
Linder W., Swiss Democracy. Possible Solutions to Confl ict in Multicultu-

ral Societies, London–New York 2010.

Linz J.J., Valenzuela A. (eds.), Th

e Failure of Presidential Democracy,

Baltimore 1994.

Lipset S.M., Th

e First Time Nation. Th

e United States in Historical and

Comparative Perspective, New York–London 1979.

Lis T., Jak to się robi w Ameryce, Warszawa 2000.
Ludwikowska A.M., System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999.
Machelski Z., System polityczny Włoch, Warszawa 2010.

166

PREZYDENTURY

Magstadt T.M., Schotten P.M., Understanding Politics. Ideas, Institutions

and Issues, New York 1993.

Makowski A., Pastusiak L., Impeachment: o usuwaniu polityków z urzę-

du, Warszawa 1999.

Małajny R., Doktryna podziału władzy „Ojców Konstytucji” USA, Kato-

wice 1985.

Manzella A., Il parlamento, Bologna 1991.
Mangoldt H. von, Klein F., Starck Ch. (red.), Das Bonner Grundgesetz,

Kommentar, Band 2: Artikel 20 bis 78, München 2000.

Martelli P., Elezioni e democrazia rappresentativa. Un’introduzione teore-

tica, Roma–Bari 1999.

Martino A.A., Sistemi elettorali, Pisa 1997.
Mauk D., Oakland J., Cywilizacja amerykańska, Wrocław 1999.
Modzelewski W.T., Systemy polityczne wybranych państw Europy, Ol-

sztyn 2008.

Münch I. von, Kunig P., Grundgesetz – Kommentar. Band 2 (Art. 20 bis

art. 69), München 2001.

Nowak K., System partyjny w Stanach Zjednoczonych, Toruń 1997.
Osiatyński W., Stany Zjednoczone. Społeczeństwo i władza, Warszawa

1975.

Osiński J. (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000.
Pastusiak L., Prezydenci Stanów Zjednoczonych, Warszawa 2005.
Pattke H., Jak zostaje się Prezydentem Stanów Zjednoczonych, Warszawa

2001.

Poguntke Th

., Webb P. (eds.), Th

e Presidentialization of Politics. A Com-

parative Study of Modern Democracies, Oxford 2007.

Polsby N.W., Congress and the Presidency, Berkeley 1971.
Porębski Cz., Na przykład Szwajcarzy..., Kraków 1994.
Pułło A., System konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1997.
Pułło A., Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2007.
Roosevelt Th

., An Autobiography, New York 1924.

Rossiter C., Th

e American Presidency, New York 1960.

Sarnecki P., Rząd a parlament Konfederacji Szwajcarskiej, Kraków 1978.
Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa

2008.

Sartori G., Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into

Structures, Incentives and Outcomes, New York 1994.

Sartori G., Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed

esiti, Bologna 2000.

Schlesinger A.M., Jr., Th

e Imperial Presidency, Boston 1973.

167

Bibliografi a

Schroeder R.C., An Outline of American Government, Washington b.d.w.
Shugart M.S., Carey J.M., Presidents and Assemblies. Constitutional De-

sign and Electoral Dynamics, Cambridge 1997.

Sigg O., Instytucje polityczne Szwajcarii, Warszawa 1990.
Skotnicki K., System konstytucyjny Czech, Warszawa 2000.
Steiner J., Demokracje europejskie, Rzeszów 1993.
Stelmach A., Zmiana i stabilność w systemie politycznym współczesnej

Rosji, Poznań 2003.

Stępień A. (red.), Współczesna Rosja, Łódź 1999.
Suchanek L. (red.), Rosjoznawstwo. Wprowadzenie do studiów nad Ro-

sją, Kraków 2004.

Taras R. (ed.), Postcommunist Presidents, Cambridge 1997.
Targonski R. (ed.), Outline of U.S. Government, Washington 2000.
Teresi F., La strategia delle riforme. Le riforme istituzionali in Italia tra

governabilità partecipazione e transparenza, Torino 1991.

Todd E., Schyłek imperium: rozważania o rozkładzie systemu amerykańskie-

go, Warszawa 2003.

Wiatr J., Prezydent w systemie demokratycznym, Koszalin 2001.
Wildavsky A. (ed.), Th

e Presidency, Boston 1969.

Wintr J., Principy českého ústavního práva (s dodatkem principů práva ev-

ropského a mezinárodního), Praha 2006.

Witkowski Z., Konstytucja Republiki Włoskiej, Warszawa 2004.
Witkowski Z., Prezydent Republiki w systemie ustrojowym współczesnych

Włoch, Toruń 1991.

Witkowski Z., System konstytucyjny Włoch, Warszawa 2000.
Witkowski Z., Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch w aktualnej fazie

jego przemian 1989–2004, Toruń 2004.

Wojtaszczyk K.A., Współczesne systemy polityczne, Warszawa 1992.
Woll P., Zimmerman S.E., American Government. Th

e Core, New York 1989.

Wordliczek Ł., Kształtowanie się uprawnień prezydenta USA w polityce za-

granicznej, Kraków 2003.

Wójtowicz K., Uprawnienia nadzwyczajne Prezydenta Stanów Zjednoczo-

nych, Wrocław 1995.

Wróblewski J. (red.), Konstytucja USA 1787–1987. Historia a współczesność,

Warszawa 1987.

Zakrzewska J., Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa 1986.
Zieliński E., System konstytucyjny Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2005.
Zołotowski J. (red.), Rosja XX wiek. Od utopii komunistycznej do rzeczy-

wistości globalistycznej, Kraków 2004.

PREZYDENTURY

Zych R. (red.), Wybory i pozycja ustrojowa prezydenta w wybranych pań-

stwach świata, Toruń 2011.

Żmigrodzki M., Dziemidok-Olszewska B. (red.), Współczesne systemy

polityczne, Warszawa 2007.

Żyro T., Ideologia Americana: u źródeł przekonań politycznych, Warsza-

wa 2002.

REDAKCJA
Lucyna Sadko

KOREKTA
Dorota Janeczko

SKŁAD I ŁAMANIE
Wojciech Wojewoda

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego
Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków
tel. 12-631-18-81, 12-631-18-82, fax 12-631-18-83

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Marek Bankowicz NIEDEMOKRATYZMY
Marek Bankowicz Zlikwidowane państwo Studia nad polityką Czechosłowacji
1 System bankowy rondoid 9886 ppt
bankowość w 3
bankowość w 9
03Operacje bankowe po rednicz ce 1
3 Nadzor bankowy rondo
7 2 Oferta produktów i usług bankowych
W5 pieniadz i system bankowy
kryptologia w bankowości (power point)
Bankowość hipoteczna
Ia System bankowy i jego elementy
System bankowy w Polsce
Zarzadzenie ryzykiem bankowym
Bankowe kanały dystrybucji

więcej podobnych podstron