Systemy pomocy społecznej przed powstaniem państwa
opiekuńczego

Wprowadzenie

Zgodnie z perspektywą nowego instytucjonalizmu

1

w historii i kulturze poszukiwać

należy źródeł współczesnych rozwiązań. Również Walter Lorenz

2

podejmując próbę analizy

europejskiej pracy socjalnej wskazuje, że nie sposób określić jej istoty w oderwaniu od jej

historycznych korzeni i zróżnicowań. Rozpoznanie tych uwarunkowań jest warunkiem

koniecznym dla budowy nowej instytucji pomocy społecznej i pracy socjalnej czasów

integracji europejskiej. Każdy z systemów pomocy społecznej odwołuje się mniej czy

bardziej świadomie do własnej tradycji, logiki rozwoju, stąd analiza historii pomocy

społecznej pozwala na lepsze zrozumienie współczesnych zachowań.

Pomoc społeczna przechodzi obecnie okres burzliwych jakościowych zmian. Rozwój

polityki społecznej nowożytnego państwa wraz z systemem zabezpieczenia społecznego,

którego, elementem jest pomoc społeczna, spowodował, że przez wiele lat nie były cenione

naturalne, rodzinne i pozarządowe systemy wsparcia w sytuacjach trudnych.

Ta sytuacja ulega zmianie w czasach globalizacji, postindustrializmu i kryzysu państwa

opiekuńczego. Przywraca się znaczenie rodzinie jako naturalnej wspólnocie życia i opieki.

Renesans przeżywają także organizacje pozarządowe świeckie i wyznaniowe, a nowym coraz

bardziej znaczącym aktorem jest sektor prywatny. Rola poszczególnych podmiotów w

pomocy potrzebującym i ich wzajemne relacje na rynku usług socjalnych są ciągle

konstrukcją w procesie kształtowania.

W opinii Kazimiery Wódz

3

ze względu na odmienność tradycji krajów i warunków, w

jakich tworzyły się instytucje pomocy społecznej, trudno mówić o jednym powszechnie

występującym modelu pomocy. W moim przekonaniu wskazać jednak można i trzeba na

cechy wspólne, prawidłowości ewolucji instytucji pomocy społecznej w kolejnych epokach

historycznych. Jest to szczególnie ważne w czasach europeizacji służb społecznych, budowy

wspólnego modelu polityki społecznej i pomocy społecznej w jednoczącej się Europie.

1

Chmielewski, P. (1995), Ludzie i instytucje Z historii i teorii nowego instytucjonalizmu, Instytut Pracy i Spraw

Socjalnych, Zeszyt 2 (45), Warszawa

2

Lorenz, W. (1994) Social Work in a Changing Europe, Rotledge, Londyn

3

Wódz, K. (1985) Pomoc społeczna w świadomości mieszkańców miasta, Uniwersytet Śląski, Katowice, s. 18

2

Próbie odnalezienia wzorów rozwoju systemów opieki sprzyja ich podział ze względu na

podmiot świadczący pomoc tj. system naturalny (rodzina, przyjaciele, sąsiedzi), pozarządowy

(religijne i świeckie stowarzyszenia i fundacje), publiczny (instytucje państwowe i

samorządowe) oraz rynkowy (prywatne agencje opieki). Analizy prowadzone ze względu na

udział wymienionych systemów wskazują na dominację różnych systemów pomocy w

różnych okresach historycznych.

1. Dominacja niepublicznych systemów pomocy w starożytności i

średniowieczu: rodzina, wspólnota, kościół

W społeczeństwach przedprzemysłowych, naturalnym systemem wsparcia dla

potrzebujących pomocy była wielopokoleniowa rodzina.

Jak pisze Franciszek Adamski:

Cechą znamienną takiej rodziny była jej opiekuńczość. Rodzina żyła i pracowała nie na

rzecz swych członków, szczególnie dzieci, ale przeciwnie wszyscy członkowie rodziny żyli i

pracowali na rzecz rodziny. W kompensacie za to grupa rodzinna gwarantowała im środki

utrzymania i uwalniała od ryzyka ekonomicznego. Nie zachodziła przez to potrzeba tworzenia

domów opiekuńczych dla dzieci, starców czy chorych członków rodziny. Wszyscy oni

znajdowali pomoc i opiekę wewnątrz rodziny.

4

Opieka rodzinna charakteryzowała się wielością podmiotów świadczących pomoc i ich

odbiorców. Była ona nasycona elementami i funkcjami życia rodzinnego, osobowymi

więziami emocjonalnymi, intymnością i wyłącznością. Sprawowana w rodzinie opieka była w

europejskich społeczeństwach patriarchalnych domeną kobiet, które w ten sposób zapewniały

zdolność reprodukcji członków gospodarstwa domowego. Praca domowa kobiet i ich usługi

opiekuńcze w małżeństwie i rodzinie były podstawowym systemem pomocy w

społeczeństwach przedprzemysłowych i wyrazem nierówności społecznej w relacjach między

płciami.

Mimo że, jak wskazują Janusz Radwan - Pragłowski i Krzysztof Frysztacki

5

, i

starożytność dostarcza przykładów publicznych i niepublicznych form opieki społecznej nie

4

Adamski, F. (1984), Socjologia małżeństwa i rodziny. Wprowadzenie, Warszawa: PWN, ss. 213-214.

5

W historii Babilonu znajdujemy ślady zainteresowania problematyką socjalną: zapis w Kodeksie

Hammurabiego nakładał na obywateli obowiązek pomocy wzajemnej w sytuacjach określanych dzisiaj mianem
kryzysowych. W Atenach istniała instytucja lekarzy publicznych, dystrybucja zboża w czasach kryzysu
żywnościowego i opieka nad rodzinami żołnierzy. W Rzymie od II wieku p.n.e. funkcjonowała instytucja
redystrybucji (rozdawnictwa zboża) na rzecz najuboższych, a żołnierze i ich rodziny posiadali stałą opiekę
socjalną ze strony państwa.

3

istniał wówczas zorganizowany i powszechny system zabezpieczenia społecznego państwa.

Pomoc publiczna miała wyłącznie charakter interwencji w sytuacjach kryzysowych lub

koncentrowała się na wybranych grupach społecznych czy kategoriach zawodowych. Podział

starożytnego świata na obywateli i niewolników, sferę publiczną i prywatną znajdował

odbicie w systemach pomocowych: publicznym i prywatnym. Obowiązek utrzymania rodziny

i niewolników pozostawał w systemie prywatnym i nie miał regulacji państwowych. W sferze

publicznej występowały pewne zinstytucjonalizowane formy działalności opiekuńczej, co

przejawiało się w rozwoju zasad udzielania pomocy, jak i konkretnych form świadczeń

socjalnych

6

.

Podział na sferą publiczną i prywatną zniosły dopiero gminy chrześcijańskie

wprowadzając nową koncepcję człowieka (miłość bliźniego aktem wiary Caritas Christiana).

Działalność opiekuńcza pierwszych chrześcijan miała charakter zinstytucjonalizowany i

zorganizowany (aparat urzędniczy, rejestr ubogich, itp.).

W okresie wczesnego średniowiecza opieką społeczną, zajmowały się jedynie małe

wspólnoty religijne, z których rozwinęły się zgromadzenia opiekuńcze o charakterze

świeckim. Organizacja opieki społecznej miała charakter wspólnotowy, autonomiczny,

lokalny i zdecentralizowany. Obok gmin wiejskich, opieki swoim członkom udzielały w

miastach korporacje zawodowe, a także stowarzyszenia sąsiedzkie. Jedyną ponad lokalną

instytucją charytatywną był Kościół, który przeznaczał część swych dochodów na pomoc

biednym oraz szerzył nakaz moralny miłosierdzia chrześcijańskiego jako atrybutu zbawienia,

co ułatwiało pomoc potrzebującym. Działalność opiekuńczą prowadziły parafie, zakony,

bractwa miłosierdzia. Potrzebujący pomocy dzięki apoteozie ubóstwa i instytucji jałmużny

nie byli wykluczeni czy naznaczeni społecznie. W okresie dominacji Kościoła jako głównego

podmiotu pomocy społecznej, zmieniały się formy opieki od instytucji zorganizowanych we

wspólnotach terytorialnych i klasztorach po instytucję jałmużny i zakony żebracze.

Odosobnionym przykładem zaangażowania państwa w zakresie ustawodawczym było

prawodawstwo Karola Wielkiego.

Przemiany społeczno-gospodarcze (wzrost demograficzny, głód, epidemie etc.) w XIV i

XV wieku przyniosły kryzys systemu charytatywno-opiekuńczego w wymiarze materialnym i

ideologicznym. Dotychczasowe rozwiązania organizacyjne okazały się niewystarczające

6

Zalewski, D. Opieka i pomoc społeczna (…) Op.cit., s.71.

4

wobec nowych problemów społecznych (przeludnienie, pogorszenie warunków sanitarnych,

itp.) pojawiła się wrogość wobec ubóstwa jako znaku przekleństwa, a nie błogosławieństwa.

2. Początki publicznej polityki i pomocy społecznej - na scenę wchodzi

państwo

Wspólnotowe, autonomiczne, lokalne i zdecentralizowane działania prowadzone przez

wiejskie społeczności lokalne i miejskie korporacje zawodowe oraz organizacje Kościoła

Rzymskokatolickiego nie były w stanie rozwiązać problemów narastającej pauperyzacji.

Reformacja osłabiła rolę organizacji kościelnych i przyniosła nową wizję ładu społecznego

opartego na obowiązkach jednostki wobec wspólnoty (praca zamiast żebractwa) i wzmożonej

kontroli społecznej, co przybrało formę surowej polityki represyjnej (domy pracy

przymusowej). Zwolennicy Reformacji postulowali potrzebę reformy kościelnych organizacji

charytatywnych, wprowadzenie zakazu „sprzedaży odpustów” stanowiących istotne źródło

dochodów

umożliwiających

finansowanie

działalności

charytatywnej.

Zmiana

chrześcijańskiej doktryny miłosierdzia spowodowała laicyzację działań opiekuńczych i ich

centralizację oraz ustanowienie nadzoru – rejestracji i kontroli, a niekiedy nawet zakazu

żebractwa. Jałmużnę zastąpiły podatki na rzecz biednych, a władze świeckie (miejskie i

państwowe) zaczęły przejmować placówki opieki (szpitale, przytułki, itp.). Pojawiły się

państwowe przepisy prawne całościowo regulujące pomoc społeczną, będące podstawą

nowoczesnej publicznej opieki społecznej (Elisabethian Poor Law, 1601r.). Nakładały one

obowiązkowe podatki na rzecz ubogich dla sfinansowania działań władz lokalnych, określały

podział zadań między organizacjami charytatywnymi a władzami lokalnymi oraz dzieliły

biednych na kategorie według kryterium zdolności do pracy oraz miejsca zamieszkania.

Wyróżniano w ten sposób ubogich niezdolnych do pracy, których umieszczano w przytułkach

i zdolnych do pracy, których zatrudniano w ośrodkach pracy oraz osoby zdolne do pracy, ale

uchylające się od pracy, które kierowano do zakładów poprawczych. Elżbietańskie

ustawodawstwo ubogich (Elisabethian Poor Law), wprowadziło izolację biednych, politykę,

która została przejęta przez inne kraje europejskie. Pomocy udzielano wyłącznie miejscowym

ubogim, karząc obcych włóczęgów i żebraków. Umieszczanie ubogich w placówkach

stacjonarnych była, obok zapewnienia im schronienia i pracy, próbą ich stygmatyzacji i

segregacji od „zdrowej” reszty społeczeństwa.

Nowe koncepcje w zakresie opieki społecznej przyniosły czasy Oświecenia oraz Wielkiej

Rewolucji Francuskiej 1789 roku. Francuscy myśliciele doby Oświecenia F.Montesquieu oraz

5

J.J.Rousseau wysuwali postulaty prawa obywateli do ochrony socjalnej ze strony państwa

opiekuńczego które znalazły realizację po 1789 roku.

7

Nacjonalizacja opieki społecznej

rozpoczęła się we Francji w 1794 roku, a upaństwowienie i centralizacja funduszy na opiekę

społeczną zostały dokonane na mocy ustaw napoleońskich w 1811 roku.

Wiek XIX przyniósł systemom pomocy społecznej nowe wezwania, które

zakwestionowały zasadność przyjętych poprzednio rozwiązań. Rewolucja przemysłowa

spowodowała gwałtowną industrializację i urbanizację połączone ze wzrostem liczby

i koncentracją klasy robotniczej, której złe warunki pracy i życia stały się głównym

problemem społecznym. Rozpadowi uległa tradycyjna, samowystarczalna wielka rodzina

wiejska, a mała rodzina miejska nie była w stanie realizować funkcji opiekuńczej w sposób

tak efektywny jak w okresie preindustrializmu. Podobnie rozproszone i fragmentaryczne

działania świeckich i religijnych organizacji dobroczynnych nie były w stanie skutecznie

rozwiązać kwestii socjalnej. Reakcją na nowe problemy społeczne była aktywizacja społeczna

w formie nowych ruchów społecznych i politycznych. Powstałe związki zawodowe obok

działalności politycznej prowadziły również działalność socjalną w postaci zasiłków na

wypadek bezrobocia, zapomogi dla wdów i sierot, itp. oraz spółdzielni i towarzystw pomocy

wzajemnej. Te ostatnie rozwinęły systemy ubezpieczeniowe dla swoich członków. Bieda i

bezrobocie wywołały zwiększenie liczby i rozszerzenie działalności organizacji

charytatywnych, które zajmowały się pomocą finansową, rzeczową oraz opieką nad ubogimi

sprawowaną przez wolontariuszy z klas wyższych.

Szczególne zasługi w organizowaniu i świadczeniu pomocy ubogim posiada powstałe w

Londynie w 1869 roku Charity Organization Society, które stworzyło podwaliny

współczesnej środowiskowej pomocy społecznej organizując terytorialnie opiekę i tworząc

komisyjne zasady rozdzielania pomocy, rejestr podopiecznych, przeprowadzając wywiady

środowiskowe dla oceny realnych potrzeb i koniecznych środków niezbędnych dla

efektywniejszej pomocy. Nadało to nowy, instytucjonalny wymiar organizacji pomocy

społecznej i zapoczątkowało profesjonalizacją działalności, z której wyrosła później

zawodowa praca socjalna.

8

Działania charytatywne i samopomocowe zbiegły się ze wzrostem

7

Jak pisze Villa: Celem działań prawno-politycznych parlamentów i rządów okresu Rewolucji Francuskiej było

promowanie opieki społecznej i sanitarnej na koszt państwa, w miarę możliwości udzielanej w miejscu
zamieszkania, w rodzinach pacjentów i podopiecznych, aby nakłonić nawet w sposób dość rygorystyczny
zdolnych do pracy do jej poszukiwania i aby chorym możliwie jak najszybciej przywrócić zdolność do pracy.
Por.: Villa, F. (1997), Polityka społeczna, demokracja i praca socjalna, Kraków: UJ Instytut Socjologii,s.37.

8

Villa, F. (1997), Polityka społeczna (…) Op.cit.,s.41.

6

roli i aktywności państwa w sferze socjalnej, czego wskaźnikiem była w Wielkiej Brytanii

nowelizacja w 1834 roku Elisabethian Poor Law (Elżbietańskiego Prawa Ubogich) z 1601

roku wprowadzająca formalizację pomocy w postaci tzw. zasady mniejszych uprawnień do

pomocy (less eligibility). Ograniczono wysokość pomocy poniżej płacy pracowniczej, tak aby

standard życia klientów pomocy społecznej był gorszy niż robotników. Pomoc była

warunkowana przebywaniem w domu pracy oddzielnie kobiet, mężczyzn, dzieci. Przyjęta

ustawa zakładała, że ubóstwo jest oznaką upadku moralnego, a upokarzające formy pomocy

w domach pracy miały motywować do usamodzielnienia się podopiecznych. Istotną formą

aktywności socjalnej państwa w XIX wieku było także ustawodawstwo fabryczne

poprawiające warunki pracy dzieci i kobiet, wprowadzające inspekcje fabryczne oraz

określające sposoby ustalania odpowiedzialności za wypadki przy pracy.

Koniec XIX wieku przyniósł nową jakość w zakresie aktywności państwa przez

wprowadzenie w Niemczech przymusowych systemów ubezpieczeń społecznych: na

wypadek choroby, wypadku przy pracy oraz w razie starości i inwalidztwa. Rozwiązania

niemieckie, tj. ograniczenie ubezpieczeń społecznych do klasy robotniczej, przyjęcie opcji

ubezpieczeniowej (pomocy finansowej ze składek samych zainteresowanych) oraz

obowiązkowość ubezpieczeń, zastosowała większość krajów europejskich.

Okres zapoczątkowany w latach 80. XIX wieku wprowadzeniem ubezpieczeń

społecznych w Niemczech jest nazywany w literaturze przedmiotu

9

etapem eksperymentów i

poszukiwań dla znalezienia najlepszych metod interwencji państwa w obszarze społecznym.

Nastąpił wówczas wyraźny podział na zwolenników modelu bismarckowskiego, zwanego

także kontynentalnym, czyli rozwiązania opartego na technice ubezpieczeniowej, oraz grupę

popierających technikę zaopatrzeniową zabezpieczenia społecznego polegającą na

finansowaniu z podatków publicznych świadczeń udzielanych bezwarunkowo, z tytułu

przynależności do określonej grupy społecznej. Technika ubezpieczeniowa zdominowała

kontynent europejski, a technika zaopatrzeniowa była wybierana w krajach anglosaskich

(Wielka Brytania, Australia, Nowa Zelandia). W latach eksperymentów i poszukiwań malało

w polityce państwa znaczenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna rozwijała się w USA,

gdzie nie docierały nowe formy ubezpieczeniowej interwencji państwa. Tam także nastąpiła

profesjonalizacja pracy socjalnej prowadzonej dotąd przez wolontariuszy. Powstały pierwsze

9

Księżopolski, M. ( 1999),Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych,

Wydawnictwo Śląsk, Katowice, s. 26

7

szkoły pracy socjalnej, rozwijały się związki zawodowe pracowników socjalnych, metody

pracy socjalnej, badania i literatura naukowa w tej dziedzinie.

3. Konkluzja

Rozwój instytucji pomocy społecznej można ukazać w sposób linearny eksponując

elementy ciągłości i wzrostu, od prostych, naturalnych systemów wsparcia do złożonych

publicznych systemów państwowych. Przeciwnicy

10

takiego linearnego podejścia do historii

pomocy społecznej wskazują, że zawiera ona elementy kontynuacji oraz powtórnego

zastosowania wcześniejszych rozwiązań. Przeobrażenia zachodziły pod wpływem nowych

idei i zasad organizacji porządku społecznego, a także nowych problemów społecznych.

Szczególnie istotna była zmiana dokonująca się w relacjach między jednostką a wspólnotą

poprzez zwiększanie obszaru, zakresu sfery publicznej. Zmieniały się zasady dostępności

(selektywne i uniwersalne), formy pomocy oraz relacje między odbiorcą świadczeń i ich

dawcą. Współwystępowały praktyki uniwersalistyczne jak i selekcjonujące, wykluczające,

wskazujące na priorytet interesu ogółu nad dobrem jednostki.

Niezależnie od przyjętej całościowej wizji rozwoju instytucji pomocy społecznej

wskazuje się, że w historii Europy do XIX wieku pomoc potrzebującym opierała się głównie

na niepublicznych systemach wsparcia: rodzinie, społecznościach lokalnych, pozarządowych

organizacjach świeckich, kościołach i związkach wyznaniowych. W każdym z wymienionych

podmiotów pomoc była świadczona nieodpłatnie opierając się na dobrowolnych działaniach

wobec potrzebujących. W tym sensie możemy mówić o dominacji naturalnych systemów

wsparcia opartych o wzajemne zaufanie i działania na zasadach wzajemności. Dopiero czasy

kapitalizmu przyniosły początki publicznej organizacji pomocy społecznej zapoczątkowując

proces instytucjonalizacji i redukując rolę innych systemów. Rozwój technik

ubezpieczeniowych nie zmienił jednak lokalnego charakteru instytucji pomocy społecznej i

nie pozbawił całkowicie znaczenia sfery prywatnej, obowiązku pomocy rodziny. Przełom w

relacjach pomocy nastąpił dopiero w drugiej połowie XX wieku wraz z rozwojem welfare

state. Poprzedziły go dramatyczne wydarzenia pierwszej połowy XX wieku.

10

Zalewski, D. Opieka i pomoc społeczna (…) Op.cit., s.71 i dalej.

8

Państwo opiekuńcze i pomoc społeczna

1. Przesłanki polityczne i ideologiczne powstania państwa opiekuńczego

Kryzys gospodarczy lat trzydziestych spowodował zakwestionowanie liberalnej zasady

nieingerencji państwa w sferę socjalną. Pilną, ze względu na skalę biedy i bezrobocia,

potrzebę prowadzenia polityki społecznej wsparła powstała wówczas teoria interwencjonizmu

państwowego Johna Maynarda Keynesa, dostarczając argumentów ekonomicznych i

legitymizując interwencję państwa w sprawy socjalne. Nastąpiła rozbudowa systemów

świadczeń oraz rozszerzanie ich zakresu podmiotowego na nowe grupy społeczne. W

pomocy społecznej dokonała się liberalizacja zasad udzielania pomocy, ograniczano

ustawowo swobodę władz lokalnych decydowania o przyznawaniu pomocy, określano formy

pomocy i ich wysokość. Zaczęto wyodrębniać z pomocy środowiskowej pomoc

instytucjonalną jako oddzielną formę działania, a każda z grup potrzebujących (dzieci, starzy,

niepełnosprawni i upośledzeni psychicznie) korzystała z pomocy w dla niej przeznaczonych

instytucjach.

11

W latach Wielkiego Kryzysu Gospodarczego i II wojny światowej powstały liczne

opracowania polityczne i koncepcje organizacyjne, które przesądziły o kształcie polityki

społecznej

12

i stały się podstawą do budowy w okresie powojennym państwa opiekuńczego

(welfare state). Analizując genezę koncepcji państwa opiekuńczego i przyczyny jego

rozkwitu po II wojnie światowej, wskazać należy na kwestie ideologiczne. Rozwój

kapitalizmu w XIX wieku był oparty na koncepcji liberalizmu gospodarczego, powszechnej

prywatnej własności, oraz wolnej przedsiębiorczości. Rola państwa poza zapewnieniem

bezpieczeństwa ograniczała się do troski o infrastrukturę gospodarczą oraz państwowe

powszechne szkolnictwo na poziomie podstawowym. Negowano zasadność pomocy państwa

dla ubogich, widząc w niej ograniczenie wolności gospodarczej, zmniejszenie dochodu

narodowego (obciążenie zysku i płac) oraz naruszenie naturalnych nierówności społecznych.

Zaostrzenie kwestii socjalnych oraz rewolucyjne zmiany organizacji robotniczych kazały

liberałom nieco złagodzić swoje ortodoksyjne stanowisko. Nowy liberalizm, liberalizm

11

Księżopolski, M. (1999), Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia porównań międzynarodowych, Katowice:

Wydawnictwo Śląsk, s.39.

9

socjalny, (którego reprezentantem był John Stuart Mill) dopuszczał ograniczoną interwencję

państwa, jako uzupełnienie i korektę gospodarki wolnorynkowej.

Łagodzenie przez państwo pogłębiających się nierówności społecznych dla zachowania

wolności liberalnej demokracji jest próbą zachowania podstaw istniejącego status quo.

Odchodzenie od klasycznych koncepcji liberalnych w sferze ideologii i polityki przyśpieszyły

napięcia społeczne i sytuacja międzynarodowa przełomu XIX i XX wieku. Obok

rewolucyjnych koncepcji marksistów zorganizowanych w międzynarodowym ruchu

robotniczym, rozwinął się demokratyczny socjalizm głoszący ideę reformizmu społecznego,

którego przykładem było w Wielkiej Brytanii Stowarzyszenie Fabianów. Państwo było dla

nich ponadklasową instytucją, która winna działać w interesie i służyć wszystkim

obywatelom. Drogę do poprawy sytuacji społecznej Fabianie widzieli w odrzuceniu zarówno

lesseferyzmu, jak i rewolucji socjalnej. Powstanie nowego, socjalnego liberalizmu i rosnący

wpływ socjaldemokracji angielskiej (fabianizmu), a także obawa przed rewolucją, były, jak

się wydaje, głównymi czynnikami reform społecznych liberalnych rządów Wielkiej Brytanii

w latach 1906-1914. W ten sposób można postrzegać ubezpieczenia społeczne Bismarcka i

reformy Lloyda George‘a. Drogą tych polityków europejskich podążyły Stany Zjednoczone

pod przywództwem Franklina Delano Roosevelta, twórcy i realizatora New Dealu. Reformy

amerykańskie miały cele ekonomiczne, służąc pobudzeniu inicjatywy prywatnej oraz

likwidacji masowego bezrobocia, ale zawierały elementy socjalne (wprowadzenie

ubezpieczeń społecznych,warunki dla działalności związków zawodowych).

Różne są opinie na temat sił politycznych, które w decydującym stopniu przyczyniły się

do powstania idei państwa opiekuńczego. Sylwester Zawadzki

13

twierdzi, że welfare state jest

w zasadzie wspólnym tworem „demokratycznego socjalizmu” i „liberalizmu socjalnego”,

biorąc pod uwagę występujące między nimi różnice, można co najwyżej mówić o jej

„socjaldemokratycznym” bądź „liberalnym” wariancie.

Odmienne opinie prezentują teoretycy marksizmu, którzy uważają, że główną przyczyną

powstania państwa opiekuńczego był nacisk ruchu robotniczego, a potem państw

komunistycznych. Państwo opiekuńcze jest instytucją, sprzeczną z logiką kapitalizmu, tzn.

12

Takimi działaniami był New Deal i Social Security Act w USA. Raport Beveridge’a w Wielkiej Brytanii,

Raport Marshe’a w Kanadzie oraz program zabezpieczenia społecznego w Szwecji, tj. koncepcja państwa –
domu ludu (folks hema).

13

Zawadzki, S. ( 1996), Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar” we współpracy z

Fundacją Promocji Prawa Europejskiego, Warszawa, s. 47

10

maksymalizacją zysków kapitału poprzez eksploatację świata pracy. Jak twierdzi Claus Offe

14

choć welfare state modyfikuje kapitalizm, nie zmienia jego istoty, w myśl której państwo

dobrobytu ułatwiając rozwiązywanie problemów i konfliktów społecznych sprzyja

reprodukcji siły roboczej i przyśpiesza wzrost gospodarczy. Zdaniem skandynawskich

badaczy (np. W.Korpi

15

) państwo opiekuńcze jest instytucją powstałą pod wpływem presji

klasy robotniczej zorganizowanej w partie i związki zawodowe. Argumentacja ta wydaje się

słuszna w odniesieniu do Szwecji gdzie państwo opiekuńcze powstało wcześniej jako efekt

działań partii socjaldemokratycznej. Przyjęła ona w 1928 roku program znany potem jako

„szwedzka droga pośrednia między kapitalizmem a socjalizmem” lub „państwo – dom ludu”

(folks-hema) która została oparta na zasadzie solidaryzmu społecznego, rozwoju

spółdzielczości i samorządności, dużej redystrybucji dochodu narodowego przez progresywny

system podatkowy oraz uniwersalizm, tj. gwarancję praw socjalnych wszystkich obywateli.

Rozwiązania szwedzkie przyjęte w innych państwach skandynawskich jako tzw. model

instytucjonalny stanowią jedną z możliwych wersji państwa dobrobytu. Obok niej występują

jednak koncepcje, które pojawiły się i rozwinęły po II wojnie światowej w Europie. Trwający

wówczas przez blisko ćwierćwiecze okres w historii welfare state określany jest etapem

budowy lub fazą ekspansji państwa opiekuńczego, albo nazywany złotymi latami welfare

state.

2. Złote lata państwa opiekuńczego (1945 – 1973). Zmniejszony popyt na

pomoc społeczną

Raport Komisji ds. Ubezpieczeń Społecznych Williama Beveridge’a zawierajacy nowy

model polityki społecznej oparty o diagnozę problemów społecznych i całościowy projekt

systemu zabezpieczenia społecznego zapoczątkował nowy etap w historii welfare state.

16

Było to pierwsze, systematyczne ujęcie doktryny państwa opiekuńczego, finansowanego

przez redystrybucję dochodów (podatki, składki), zarządzanego centralnie, z pominięciem

dotąd dominujących organizacji charytatywnych i władz lokalnych. Powszechna opieka

opierała się na minimum socjalnym, ubezpieczenia obejmowały wszystkie grupy zawodowe,

a pomoc społeczna miała być ograniczona jedynie do osób, które nie weszły do systemu

14

Offe, C. ( 1996), Modernity& The State. East,West, Cambridge, Polity Press, s.172

15

Korpi, W. (1983), The Democratic Class Struggle, Rouledge and Kegan Paul, London

16

Frieske, K. i P.Poławski (1996), Opieka (…), Op.cit., s.62 i dalej.

11

ubezpieczeń i nie nabyły przez to prawa do korzystania ze świadczeń z funduszu ubezpieczeń.

Wprowadzono zasiłek szkoleniowy dla bezrobotnych, zasiłek rodzinny oraz powszechną

bezpłatną opiekę zdrowotną. System opieki przyjęty przez rząd labourzystów do realizacji w

1948r. jest traktowany jako początek nowoczesnego państwa opiekuńczego. Określany jako

„złoty okres” w rozwoju instytucji państwowego zabezpieczenia społecznego, oznaczał

wzrost roli nowych podmiotów i ograniczenie funkcji organizacji społecznych. Organizacje

społeczne pozostały realizatorem środowiskowych usług socjalnych, usług opiekuńczych dla

dzieci i starszych, a także prowadziły doradztwo i grupy samopomocy. Cechami brytyjskiej

liberalno-kolektywistycznej polityki społecznej tego czasu był wzrost interwencjonizmu

państwowego, ujmowanie rodziny jako adresata świadczeń, ograniczenie roli rynku i zmiana

funkcji organizacji społecznych.

17

Równolegle do koncepcji powstałej w Wielkiej Brytanii w Republice Federalnej Niemiec

rozwijał się model społecznej gospodarki rynkowej, socjalnego państwa prawnego. Społeczna

gospodarka rynkowa powstawała pod wpływem społecznej nauki Kościoła Katolickiego i

zasady subsydiarności. Wywodziła się jednak głównie z niemieckiej wersji liberalizmu znanej

jako ordoliberalizm. Zgodnie z tym podejściem państwo gwarantuje porządek ekonomiczny

tworzac jego ramy prawno-polityczne ale nie ingeruje w sam proces gopsodarczy. Wartością

naczelną polityki społecznej nie był solidaryzm, ale powszechny udział we

współzawodnictwie przez tworzenie warunków dostępu do własności i pracy. Pomoc jest

wyjątkiem, a nie regułą i jest świadczona tak, aby nie niszczyć współzawodnictwa i własnej

przezorności. Zgodnie z zapisem konstytucyjnym, organizacje społeczne mają prawo

warunkowego pierwszeństwa przed instytucjami publicznymi i komercyjnymi w dostarczaniu

usług społecznych, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Oznacza to

dominację w realizacji programów socjalnych organizacji społecznych, którym publiczne

instytucje pomocy społecznej powinny zapewnić dostęp do niezbędnych do tego urządzeń.

Publiczny system pomocy społecznej ponosi odpowiedzialność za usługi społeczne

świadczone przez organizacje społeczne. Subsydiarność to zasada organizacyjna regulująca

podział obowiązków między sektorem publicznym i prywatnym w zakresie świadczenia usług

społecznych.

17

Leś, E. (2000), Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji

społecznych, Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa, s.98.

12

Najpóźniej wśród rozwiniętych krajów kapitalistycznych rozpoczęto rozbudowę państwa

opiekuńczego w USA. Wśród przyczyn zainteresowania tą sferą władz federalnych wymienia

się dostrzeżenie skali ubóstwa, rywalizację z obozem komunistycznym w sferze społecznej

oraz szybki wzrost gospodarczy umożliwiający finansowanie rozbudowy polityki społecznej.

Działania rozpoczęte przez Johna F.Kennedy’ego a kontynuowane przez Lyndona Johnsona

są określane mianem budowy wielkiego społeczeństwa (Great Society). Wprowadzone w

latach 60. ustawodawstwo socjalne miało na celu ograniczenie biedy, zapewnienie równych

praw obywatelskich (dla ludności kolorowej), przebudowę miast oraz reformę szkolnictwa.

Podjęto wysiłki w celu koordynacji zarządzania programami społecznymi, organizację

szkoleń zawodowych, wprowadzono gwarancję minimalnych świadczeń socjalnych. Cechą

specyficzną, różniącą amerykańskie działania od rozwiązań europejskich, był brak

bezpośredniego zaangażowania władz centralnych, administracji federalnej, w realizację

programów społecznych i przekazanie tego zadania władzom stanowym i lokalnym oraz

organizacjom pozarządowym i prywatnym. Rola państwa ograniczała się do funkcji

regulacyjnej i finansowej natomiast dostawą usług zajmują się podmioty pozarządowe. W

końcu lat 70. amerykańskie organizacje społeczne zdominowały pod względem ilości usługi

socjalne finansowane z funduszy rządowych, utrzymując się równocześnie w głównej mierze

ze środków publicznych. Wsparcie finansowe rządu federalnego dla tych organizacji

odbywało się albo w formie dotacji bezpośredniej, subwencji dla władz stanowych czy

lokalnych na kontraktowanie usług lub za pomocą systemu voucherów (bonów) na klienta,

pacjenta. Amerykańską politykę społeczną okresu ekspansji państwa opiekuńczego (lata 60. i

70.) charakteryzowało poszerzenie zakresu podmiotowego i wysokości świadczeń w

programach selektywnych przy równoczesnym ograniczeniu bezpośredniego zaangażowania

państwa w rozwiązywanie problemów społecznych i wzroście roli organizacji społecznych

jako dostawców, ale i grup nacisku.

Przeobrażenia zachodzące w polityce społecznej Wielkiej Brytanii, Niemiec i USA w

ciągu całego ćwierćwiecza po II wojnie światowej objęły w mniejszym czy większym stopniu

wszystkie rozwinięte państwa kapitalistyczne będąc wskaźnikiem sukcesu doktryny welfare

state. Sylwester Zawadzki

18

wskazuje na cztery elementy powodzenia państwa opiekuńczego:

1.

politykę wzrostu gospodarczego przy dominacji gospodarki rynkowej, ale z

uwzględnieniem interwencjonizmu państwowego

18

Zawadzki, S. (1996) Państwo o orientacji społecznej (…), Op.cit., s.75.

13

2.

politykę pełnego zatrudnienia dla eliminacji zjawiska masowego bezrobocia

3.

politykę rozwoju usług socjalnych, a przez to wzrost stopy życiowej ludności i

eliminację ubóstwa

4.

redystrybucję dochodu narodowego przez politykę socjalną i podatkową.

W okresie złotych lat państwa opiekuńczego w pomocy społecznej uległ istotnemu

rozszerzeniu przedmiotowy i podmiotowy zakres wszystkich rodzajów świadczeń socjalnych.

Nastąpiło podwyższenie wysokości świadczeń i przedłużenie okresów ich wypłacania.

Koniunktura gospodarcza oraz polityka pełnego zatrudnienia, a także rozbudowa świadczeń

ubezpieczeniowych i zaopatrzeniowych zmniejszyły jednak popyt na pomoc społeczną.

Panowało przekonanie, że szczelny system ubezpieczeniowy skutecznie usunie konieczność

korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, która straci sens istnienia. Opieka społeczna nie

była przedmiotem szczegółowego zainteresowania, a wprowadzone w niej zmiany miały

głównie na celu usunięcie stygmatyzującego charakteru świadczeń przez liberalizację

kryteriów i procedur (mniejsza ilość informacji) ich przyznawania. Zmieniono charakter

działań z typowo opiekuńczych na prewencyjne i rehabilitacyjne przez rozbudowanie

poradnictwa i usług socjalnych. Pojawiło się wówczas hasło pomocy dla samopomocy, które

w realiach bogatych społeczeństw miało rację bytu. Złote lata ekspansji welfare state

cechował stabilny rozwój gospodarczy przy pełnym zatrudnieniu, usuwanie nierówności

społecznych oraz gwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa socjalnego.

19

3. Kryzys gospodarczy, strategie transformacji państwa opiekuńczego.

Nowa rola pomocy społecznej

Zmiana sytuacji nastąpiła w wyniku podniesienia cen ropy naftowej przez OPEC w 1973

roku. Kłopoty gospodarcze połączone z kontrofensywą neoliberalizmu spowodowały krytykę

welfare state, a następnie politykę retrenchmentu, tj. redukcji, ograniczenia państwa

opiekuńczego. Główne zarzuty, można sprowadzić do argumentów ekonomicznych,

politycznych

i

społeczno-kulturowych.

20

Argumenty

ekonomiczne

to

obniżenie

innowacyjności i efektywności gospodarczej, a w wyniku tego zmniejszenie wzrostu

gospodarczego przez przeciążenie budżetu wydatkami socjalnymi, co zmusza państwo do

podnoszenia podatków, a tym samym zmniejszenia oszczędności i efektywności

19

Zawadzki, S. (1996) Państwo o orientacji społecznej (…), Op.cit., s.87.

20

Morawski, W, (2001), Socjologia ekonomiczna, Warszawa: PWN, s. 182 i dalej.

14

gospodarczej. Sytuacja budżetowa i długi okres dekoniunktury, którego wskaźnikami były:

duży wzrost cen paliw, wzrost inflacji i bezrobocia, a także spadek wzrostu gospodarczego

wywoływały niepokój w skali międzynarodowej, czego dowodem może być konferencja

OECD w Paryżu w 1980 roku poświęcona polityce społecznej państw opiekuńczych.

Problemom gospodarczym towarzyszyła krytyka welfare state z pozycji neoliberalizmu i

konserwatyzmu. Przedstawiciele tzw. szkoły monetarystycznej Milton Friedman i Fryderyk

Hayek, kwestionowali koncepcję interwencjonizmu państwowego Johna Maynarda Keynesa,

stanowiącą podstawę ekonomiczną państwa opiekuńczego.

21

Friedman uważał za naturalną

potrzebę pomoc dla biednych, ale zalecał rozwijanie działalności charytatywnej, oraz

ograniczenie etatyzmu dla przywrócenia przedsiębiorczości. Z krytyką państwa opiekuńczego

występowali także neokonserwatyści, według których głównym zadaniem państwa jest

pobudzanie podaży, tj. wzrostu gospodarczego poprzez wspieranie sektora prywatnego,

postępu technicznego, wydajności i efektywności pracy.

Argumenty polityczne o przeciążeniu państwa wskazywały, że, welfare state

doprowadziło do zakłócenia procesu rządzenia sprzyjając pomnażaniu korzyści własnych

aparatu państwa ze szkodą dla państwa jako całości. Przerost popytu na dobra socjalne

poprzez rozbudzone przez polityków oczekiwania społeczne zagroziły sytuacją, w której

podaż świadczeń naruszałaby kondycję całej gospodarki. Państwo opiekuńcze grozi także,

totalizacją życia społecznego:

Państwo wkracza w życie prywatne obywateli poprzez pracowników socjalnych,

kuratorów, ingeruje w wychowanie dzieci, organizuje wypoczynek, itp. W rezultacie decyduje

się na pełnienie funkcji terapeutycznej.

22

Ten rodzaj argumentacji politycznej połączony był z zarzutami społeczno-kulturowymi.

Rozwój państwa opiekuńczego doprowadził do syndromu tzw. uzależnienia od pomocy

społecznej (welfare dependency syndrome). Wśród licznych koncepcji wyjaśniających to

zachowanie wyróżnić można za Bane i Elwood

23

trzy główne.

21

Jak pisał zwolennik F Hayeka, L. Balcerowicz w felietonie poświęconym poglądom austriackiego ekonomisty,

a zatytułowanym symptomatycznie „Obrońca wolności”, chodziło o: Reformy eliminujące szkodliwą działalność
państwa, a rozszerzające sferę indywidualnej wolności. Należą do nich głównie prywatyzacja i liberalizacja
gospodarki, ale także usunięcie ograniczeń wolności słowa.(…) Reformy wzmacniające pożądaną działalność
państwa: przede wszystkim zapewnienie ludziom bezpieczeństwa oraz prawa strzegącego indywidualnej
wolności. (Tygodnik Wprost 2001).

22

Morawski W. ( 2001), Socjologia ekonomiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 182

23

Bane, M.J.& Elwood, D.T. (1994), Welfare Realities. From Rhetoric to Reform, Cambridge, Mass./London

15

1.

Teorię racjonalnego wyboru, w której uzależnienie wyjaśnia się podejmowaniem

kalkulacji kosztów i zysków klientów wybierających najlepsze dla nich wyjście

2.

Model psychospołeczny postaw świadczeniobiorców, którzy z czasem tracą szacunek

i zaufanie do samych siebie oraz zdolność kontroli nad własnym życiem

3.

Model subkultury i sąsiedztwa, który zakłada, że underclass posiadająca specyficzną

subkulturę biedy przekazuje ją z pokolenia na pokolenie.

W świetle analiz empirycznych brak jednoznacznej odpowiedzi, który z modeli

tłumaczących popadanie w zależność od instytucji pomocowych jest słuszny, ale welfare

dependency syndrome obejmuje zdecydowaną mniejszość klientów pomocy społecznej.

Krytykę welfare state potwierdziły dane statystyczne, zgodnie, z którymi cele, jakie

stawiało sobie kapitalistyczne państwo opiekuńcze po II wojnie światowej, tj. zlikwidowanie

lub choćby istotne ograniczenie problemów społecznych (bieda, bezrobocie, bezdomność,

itp.) nie zostały osiągnięte w ciągu ćwierćwiecza ekspansji państwa opiekuńczego. W

Wielkiej Brytanii, państwie o kompleksowym systemie zabezpieczenia społecznego, w

okresie 1949-1979 potroiła się liczba odbiorców świadczeń finansowych, a w ciągu tylko 15

lat podwoiła się liczba samotnych matek wśród osób zaliczanych do biednych.

24

Do przyczyn opisanego stanu rzeczy zaliczyć można zmiany demograficzne (starzenie

się społeczeństw), długotrwały kryzys gospodarczy i związane z nim bezrobocie,

przekształcenia życia małżeńsko-rodzinnego, aktywizację zawodową kobiet, pojawienie się

nowych problemów społecznych (AIDS), itp.

W końcu lat 70. podjęto próby transformacji państwa opiekuńczego, dostosowania go do

zmniejszonych możliwości finansowych. Reakcja państw na początek kryzysu welfare state w

drugiej połowie lat 70. zależała od typu realizowanej przez nie dotąd polityki społecznej, co w

pełni potwierdza zasadność tezy nowych instytucjonalistów o zależności od szlaku (path

dependence) jako zmiennej wyjaśniającej politykę społeczną.

Pojawiły się różne strategie przekształceń systemów zabezpieczenia społecznego

odmienne dla różnych państw.

1.

Strategia socjalna, tj. dalszy rozwój programów socjalnych celem rozwiązania

problemów społecznych,

2.

Odciążenie państwa przez przekierowanie popytu i odpowiedzialności za świadczenia

społeczne na organizacje pozarządowe i przedsiębiorstwa komercyjne,

24

Frieske, K.W. i P.Poławski (1996), Opieka i kontrola, Warszawa: Interart

.

ss. 66-67.

16

3.

Strategia istotnego ograniczenia lub zaprzestania zaspokajania pewnych potrzeb

społecznych.

Ramesh Mishra

25

wyróżnił trzy grupy państw ze względu na ich reakcję na kryzys

gospodarczy.

1.

Kraje o silnych wpływach neoliberalnych, całkowicie podważające koncepcję welfare

state (Stany Zjednoczone, Wielka Brytania)

2.

Grupa krajów o długiej tradycji rządów socjaldemokratycznych, o rozwiniętym

państwie opiekuńczym, którego nie zamierzały zmniejszać w okresie kryzysu (Szwecja,

Austria)

3.

Państwa pozostające pomiędzy ww.typami, które w zależności od układu sił

politycznych zmieniały swoją taktykę bądź skłaniając się ku redukcji, bądź próbując

bronić państwa opiekuńczego (Kanada, Australia).

Podobnie Mirosław Księżopolski

26

wskazuje na całkowicie odmienne strategie

dostosowawcze różnych państw w zależności od dotąd realizowanego w danym kraju modelu

polityki społecznej. W krajach nordyckich (głównie Danii i Szwecji) o tradycjach

socjaldemokratycznych i modelu instytucjonalno - redystrybucyjnym zwiększono

zatrudnienie w sektorze publicznym, aby w ten sposób ograniczyć bezrobocie, stworzyć

miejsca pracy dla kobiet i utrzymać jakość usług świadczonych przez sektor publiczny.

Pogłębiające się trudności finansowe zmusiły państwa skandynawskie do rezygnacji z

dotychczasowych działań oraz ograniczenia wysokości i dostępności świadczeń socjalnych.

Dokonano dalszej decentralizacji i wprowadzono częściowy pluralizm systemu usług

socjalnych, czego przejawem jest rozwój prywatnych funduszy emerytalnych. Dokonano

zmiany priorytetów w polityce społecznej na korzyść ludzi młodych i osób w wieku

aktywności zawodowej.

W krajach o rodowodzie liberalnym (USA, Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Australia,

Kanada) przyjęto strategię deregulacji dla ochrony rynku pracy oraz ograniczono programy

socjalne i uwarunkowano uzyskanie świadczeń aktywnością zawodową świadczeniobiorcy

(USA), co wywołało efekt w postaci powstania kategorii tzw. pracujących biednych (working

25

Mishra, R. (1990), The Welfare State in Capitalist Society Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf,

26

Księżopolski, M. (1999), Polityka społeczna. (…), Op.cit., s.251.

17

poor). Ciągle niska jest także liczba pracujących Amerykanów, którzy mają zakładowe

ubezpieczenia społeczne.

27

Jeszcze inną strategię działań w obronie przyjętej polityki społecznej obrały państwa

modelu motywacyjno - korporacyjnego. Niemcy podjęły odnowę istniejących już miejsc

pracy kosztem wchodzących na rynek zatrudnienia oraz wysyłanych na przedwczesne renty i

emerytury ludzi w późnym wieku produkcyjnym. Obrona dotychczasowego stanu posiadania

na rynku pracy oraz towarzyszących pracy osłon socjalnych podnosi jednak koszty

zatrudnienia i zmniejsza tym samym szanse na tworzenie nowych miejsc pracy.

Cechą wspólną wszystkich strategii były działania oszczędnościowe, tj. zaostrzenie

kryteriów korzystania ze świadczeń i obniżenie ich poziomu.

W literaturze przedmiotu można wyróżnić dwie fazy modernizacji, rekonstrukcji

państwa opiekuńczego. W pierwszym etapie (druga połowa lat 70. i pierwsza 80.)

występowała strategia pluralizmu instytucjonalnego w sferze społecznej (welfare pluralism),

rozwój organizacji non - profit jako instytucji usług społecznych dzięki zastosowaniu zasady

subsydiarności jako reguły podziału zadań w obszarze socjalnym między państwem a

organizacjami społecznymi. Druga faza transformacji państwa opiekuńczego (koniec 80. i

dekada 90.) była skoncentrowana na strategii prywatyzacji, urynkowienia publicznej sfery

społecznej poprzez wprowadzenie kontraktingu usług, tzw. mechanizmu rynków

wewnętrznych, na których konkurują ze sobą dostawcy usług socjalnych. W pierwszej fazie

modernizacji głównym partnerem sektora publicznego były organizacje pozarządowe

finansowane w tym celu przez państwo. W drugim etapie uprzywilejowana pozycja trzeciego

sektora uległa pogorszeniu na rzecz sektora prywatnego, z którym organizacje pozarządowe

zaczęły rywalizować o zamówienia.

Analizy prowadzone przez Bonoli, George i Taylor Gooby

28

pozwoliły na wyróżnienie

trzech uwarunkowań reform welfare state:

1. ramy procesu ustawodawczego

2. struktury instytucji, praktyki korporacyjne związane z ruchem prawicowym,

27

Wg danych Census Bureau tylko 65,8% pracujących miało takie ubezpieczenia w 1999 roku, choć ilość ta

zwiększyła się od 1993 roku o 2,3 punktów procentowych, co oznacza wzrost pakietów socjalnych w nowych
ofertach pracy Por. USA Today, 2.07.2001.

28

Bonoli, G., V.George, G.Taylor, Gooby, P. (2000), European Welfare Futures,

Polity Press, s.146.

18

3. czynniki przypadkowe, sytuacyjne (contingent factors), np. poparcie elektoratu dla

poszczególnych partii, bliskość wyborów, autorytet przywódców politycznych, rola

mediów, itp.

W strukturze instytucji formalnych, autorzy wyróżnili system wyborczy, relacje między

władzą wykonawczą a ustawodawczą oraz organizację parlamentu (ilość izb, relacje formalne

między nimi). Tworzą one jedynie ramy procesu ustawodawczego. Istnieje wiele

rozwiniętych nieformalnych mechanizmów politycznych, poprzez które realizowane są

interesy aktorów, niekoniecznie reprezentowanych w formalnych instytucjach politycznych.

Znaczenie ruchu związkowego zmalało w wyniku przemian społeczno-gospodarczych

szczególnie w państwach liberalnych, które w wyniku działań prywatyzacyjnych i

restrukturyzacyjnych osłabiły związki zawodowe (USA, Wielka Brytania), ale w innych

krajach (np. Francja, Niemcy, Szwecja) ruch związkowy istotnie oddziałuje na transformację

państwa opiekuńczego. Siła tego wpływu zależy od stopnia uzwiązkowienia oraz

zaangażowania politycznego organizacji związkowych.

Czynniki przypadkowe, sytuacyjne (contingent factors) określają wpływ formalnych

struktur i procedur politycznych na zmiany państwa opiekuńczego. Najważniejszy wśród nich

jest kalendarz polityczny i związany z nim scenariusz reform. Rządy decydują się na

wprowadzanie niepopularnych reform na początku swej kadencji. Cykl polityczny jest

widoczny w krajach o stabilnych systemach, ale odgrywa jeszcze większą rolę w sytuacji

braku równowagi politycznej rządów mniejszościowych, itp., gdy działania rządów

podporządkowane są całkowicie potrzebie wzmocnienia swej słabej pozycji politycznej.

Przekładając rozważania nad wpływem czynników instytucjonalnych na procesy

transformacyjne państwa opiekuńczego w Europie, Bonoli, George i Taylor Gooby dzielą

państwa europejskie według kryterium stopnia autonomii rządów w ich działaniach

ograniczających państwo opiekuńcze.

1.

Do grupy pierwszej zaliczają kraje, w których interesy grup klientów państwa

opiekuńczego, które nie są reprezentowane w rządzie czy niepowiązane ze strukturami

władzy centralnej nie mają szansy na uwzględnienie w polityce rządowej (Wielka

Brytania, Francja).

2.

Do drugiej grupy krajów (Hiszpania, Włochy) zaliczono te, w których formalne

instytucje władzy dają rządowi duże pole manewru, ale, w których takie czynniki, jak

brak poparcia większości parlamentarnej oraz bliskość wyborów uniemożliwiają władzy

podejmowanie kontrowersyjnych decyzji. W tym przypadku polityka państwa

opiekuńczego jest efektem wielostronnego porozumienia, ponieważ w przypadku jej

19

forsowania przez rząd istnieje duże ryzyko zablokowania działań przez opozycję

parlamentarną.

3.

Do trzeciej grupy zaliczono Niemcy i Szwecję, tj. kraje, w których siła i integracja

związków zawodowych i tradycja ich aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym

zmuszają rządy do dialogu z ruchem związkowym.

Analizy wymiaru instytucjonalnego transformacji państw opiekuńczych pokazują

zarówno znaczenie, jak i złożoność oddziaływań tych czynników. Oznacza to, że ze względu

na wielość i różnorodność czynników instytucjonalnych oraz zachodzących między nimi

interakcji, trudno zbudować jeden model wyjaśniający procesy zachodzące w sferze polityki

społecznej rządów.

Z tej konstatacji wynikają niezwykle istotne wnioski dla teoretyków i praktyków polityki

społecznej w Unii Europejskiej. Oczywistą, w świetle przedstawionych analiz, wydaje się

trudność projektowania i wdrażania tej polityki oraz niezwykle ważna staje się konwergencja

instytucjonalna, w tym w zakresie systemów pomocy społecznej.

4. Perspektywy welfare state i pomocy społecznej

Na pytanie o perspektywy rozwoju dotychczasowego modelu państwa opiekuńczego brak

jest odpowiedzi. Mirosław Księżopolski sugeruje, że „ kierunek ewolucji pomocy społecznej

w pierwszych dekadach XXI-ego wieku w decydującym stopniu będzie zależał od kierunków

strategii polityki społecznej jakie ukształtuja się w poszczególnych krajach

29

. Przy eksponowanych różnicach widać jednak kilka elementów wspólnych, do których

zaliczyć można: ograniczenie programów socjalnych dla zmniejszenia deficytu budżetowego,

priorytet dla inwestycji w człowieka (strategia zatrudnienia, knowledge – based economy),

oszczędności przez całkowite zmniejszenie wydatków socjalnych tj. ograniczenie poziomu

świadczeń i liczby uprawnionych, bądź przez większą selektywność, koncentrację działania

na wybranych grupach najbardziej potrzebujących i warunkowanie pomocy aktywnością

klientów, np. podjęciem pracy (welfare for workfare), postępujące procesy prywatyzacji

sposobów zaspokajania potrzeb i pogorszenie jakości świadczeń i usług sektora publicznego.

Księżopolski przewiduje,że w najbliższych latach pomoc społeczna będzie głównie opieką

społeczną, ale stiwerdza równocześnie w innym ze swoich tekstów:

29

Księżopolski, M. (2002/2003), Tendencje i wyzwania rozwoju pomocy społecznej, w: Pomoc społeczna. Od

klientyzmu do partycypacji, red Leś, E. Wydawnictwo IPS UW, Warszawa, s.406

20

Wiele wskazuje na to, że już w najbliższych kilkunastu latach ponownie nasilą się

poszukiwania „trzeciej drogi”, czyli jak najbardziej harmonijnego połączenia rynkowej

produkcji ze społeczną odpowiedzialnością za zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli,

co będzie początkiem kolejnego etapu w rozwoju polityki społecznej.

30

Podobnie Sylwester Zawadzki, wskazuje na przykład nowej, trzeciej drogi, jaką jest jego

zdaniem koncepcja państwa subsydiarnego, która przeciwstawia się tak neoliberalnemu

państwu wrogiemu interwencji w sferę socjalną jak i odrzuca nadopiekuńcze welfare state.

Państwo ingeruje w sprawy społeczeństwa obywatelskiego, gdy społeczeństwo jest dotknięte

niewydolnością środków niezbędnych dla osiągnięcia określonych celów których realizacja

stanowi interes publiczny.

31

Zwolenniczką subsydiarności jest także Ewa Leś: Formuła pomocniczości państwa,

ograniczając zakres obligatoryjnej solidarności w postaci bezpośredniego interwencjonizmu,

lecz zachowując funkcję gwaranta świadczeń dostarczanych przez samorządne organizacje

społeczne i inne instytucje społeczne, rozwija pomocniczość w postaci solidarności

dobrowolnej i samopomocy i przyczynia się w ten sposób do wzrostu samoaktywności,

odpowiedzialności i ożywienia solidarności obywateli oraz służy przezwyciężaniu mentalności

roszczeniowej. Państwo subsydiarne, ograniczone w swym etatyzmie kieruje się zasadami

solidaryzmu

społecznego

i

współodpowiedzialności

uwzględniając

wzajemną

odpowiedzialność jednostki, wspólnoty rodzinnej i lokalnej, zapewnia społeczeństwu szeroką

podmiotowość i mobilizuje do odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo, warunki życia i

podtrzymywanie ładu społecznego.

32

Podobne stanowisko, określając je mianem pluralizmu zabezpieczenia społecznego,

prezentują także Kazimierz.W. Frieske i Paweł Poławski

33

. Zakładają oni, że wszystkie trzy

sfery, tj. rynek, państwo i społeczeństwo obywatelskie, powinny aktywnie uczestniczyć w

tworzeniu odpowiednich instytucji, zaspokajać ludzkie potrzeby. Pluralizm zabezpieczenia

społecznego zakłada równorzędność i komplementarność tych sfer tzn. braki i ograniczenia w

jednym byłyby kompensowane przez pozostałe systemy. Choć Frieske i Poławski nie

wymieniają z nazwy zasady subsydiarności, to jako przykład zintegrowanego systemu, w

30

Księżopolski, M. (1999), Polityka społeczna (…), Op.cit.s. 255 i dalej.

31

Zawadzki, S. (1996) Państwo o orientacji społecznej (…), Op.cit., s. 272.

32

Leś, E. (2000), Od filantropii (…), Op.cit., s.231.

33

Frieske, K.M. i Poławski, P. ( 1996), Opieka i kontrola. Instytucje wobec problemów społecznych, Interart,

Warszawa, s. 69 i dalej

21

ramach którego funkcjonują instytucje rządowe, związki pracodawców i pracobiorców,

organizacje pozarządowe, w tym religijne, wskazują Republikę Federalną Niemiec. To tutaj

pluralizm zabezpieczenia społecznego zapewnia koordynację działań pomocowych przez

państwo przy zachowaniu autonomii organizacji społecznych, które działając lokalnie

skuteczniej i sprawiedliwiej rozdzielają pomoc. Nie kwestionując pluralizmu zabezpieczenia

społecznego w RFN podkreślić należy, że oznacza on w praktyce dominację w pomocy

społecznej sześciu olbrzymich, niezależnych pozarządowych organizacji, które realizują 61%

usług socjalnych, zatrudniają ponad 60% pracowników socjalnych, a udział państwa w

finansowaniu tych organizacji przekracza 65% ogółu środków finansowych, którymi

dysponują.

34

Na konieczną współobecność i współważność trzech elementów, sfer zabezpieczenia

społecznego wskazywał Abrahamson

35

. Analizując europejskie modele polityki społecznej

państwa opiekuńczego skonstruował tzw. trójkąty socjalne. Podstawowy trójkąt welfare

nowoczesnego społeczeństwa wskazuje, że zasoby mogą pochodzić z trzech sfer, tj. rynku,

państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Każdy z tych systemów posługuje się innymi

środkami: rynek – pieniędzmi, państwo – władzą, a społeczeństwo obywatelskie –

solidarnością, co zostało pokazane na rysunku numer 1.

Rysunek nr 1: Trójkąt Welfare Nowoczesnego Społeczeństwa

rynek - pieniądze

państwo – władza,

społeczeństwo obywatelskie – solidarność

Źródło: Abrahamson, P. w: Social Care in Europe, red Munday,B.i Ely P.1996

34

Por.: Wienand, M. (1999), System socjalny i praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec, [Deutscher

Verein fur offentliche und private Fursorge], Frankfurt am Main.

.

35

[za:] Munday, B. i P.Ely (red.), Social Care in Europe,

Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1996, s.14.

22

Rynek i państwo zdominowały politykę społeczną w powojennej Europie, co odbyło się

kosztem solidarności społeczeństwa obywatelskiego. Geograficznie i historycznie (do roku

1989) relacje między trzema wymienionymi systemami przedstawił autor następująco:

23

Rysunek 2: Instytucjonalna organizacja welfare w Europie po II wojnie światowej

północ

rynek

państwo

zachód

wschód

społeczeństwo obywatelskie

południe

Źródło: P.Abrahamson, 1992 w: Social Care in Europe, edited by Brian Munday & Peter Ely, 1996

Uzasadniając taką geograficzną dyslokację, Abrahamson wskazywał:,

Chociaż wszystkie trzy sfery były wszędzie aktywne w organizowaniu welfare, rynek

dominował w Europie Zachodniej z powodu nacisku na systemy ubezpieczenia społecznego.

Sektor publiczny dominował w Europie Wschodniej zgodnie z ideą “realnego socjalizmu”.

Czym dalej na południe Europy, tak na wschodzie, jak i na zachodzie, instytucje

społeczeństwa obywatelskiego jak rodzina, kościół i inne sieci społeczne (social networks)

stają się dominujące.

36

Podejście wskazujące na znaczenie trzeciego obok państwa i rynku elementu

zabezpieczenia społecznego reprezentuje badacz francuski Pierre Rosanvallon

37

. Obecny

kryzys państwa opiekuńczego traktuje on jako kryzys tradycyjnego modelu społeczno-

demokratycznego, jako ewolucję roli państwa nowożytnego. Jej pierwszym etapem było

państwo ochronne (XIV – XVIII wiek), które chroniło życie i własność obywateli wymagając

w zamian ich posłuszeństwa. Współczesne welfare state jest doskonalszą formą państwa

ochronnego, ponieważ państwo interweniuje tu bezpośrednio poprzez redystrybucję

36

[za:] Munday, B. i P.Ely (red.), Social Care in Europe

,

Op.cit., s. 6-7.

37

Rosanvallon P., (2000), The New Social Question. Rethinking the Welfare State, Princeton;

Villa, F. (1997), Polityka społeczna (...), Op.cit., s.56-57.

24

dochodów, regulacje prawne oraz odpowiedzialność instytucjonalną. Kryzys ekonomiczno-

fiskalny wymaga jednak nowych rozwiązań, wybiegających, jak to określa, poza alternatywę

socjaldemokratyczno - liberalną, tzn. wybór między upaństwowieniem a prywatyzacją.

Chodzi o powrót do solidarności społecznej, decentralizacji i autonomii. Oznacza to

redefinicję relacji państwo-społeczeństwo poprzez ograniczenie roli państwa, a

dowartościowanie społeczeństwa na drodze nowych umów dotyczących czasu pracy, nowych

form

służb

samorządowych.

Najistotniejsze

jest

jednak

wytworzenie

nowej

„postsocjaldemokratycznej

przestrzeni”

w

celu

umożliwienia

rozwoju

nowych

wynegocjowanych a nienarzuconych przez państwo form solidarności. Podobne opinie

prezentują badacze włoscy Donati oraz Ardigo.

38

Wyjściem z kryzysu państwa opiekuńczego

jest rozszerzenie wartości solidarnościowych, uznanie grup i agencji o charakterze „prywatno-

społecznym” i ich włączenie w struktury wyższe systemu welfare state. Trzeba powrotu

zasady pomocniczości w jej rozumieniu Kościoła Rzymskokatolickiego, tj. tak jak można ją

odczytać z encyklik papieży Piusa XI (Quadragesimo Anno) i Jana XXIII (Mater et

Magistra). Chodzi o dowartościowanie trzeciego, obok rynku i państwa, wymiaru, tj. sektora

społeczeństwa obywatelskiego, jego uprzywilejowanie (prawne, podatkowe, itp.) w dostępie

do sfery socjalnej.

38

Villa, F. (1997), Polityka społeczna (…), Op.cit., s.62 i dalej.