Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

1

Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli dostosowanie polskiego
prawa

Maciej Warbiński

Wejście naszego kraju do struktur europejskich będzie miało nie tylko wielkie znaczenie
gospodarcze, ale także społeczne i prawne. Dostosowanie polskiego prawa do systemu
obowiązującego w Unii jest jednym z podstawowych warunków integracji. Gdy proces ów się
zakończy, odczujemy to wszyscy, stając się obywatelami zjednoczonej Europy.

Dwa porządki

Mieszkańcy zjednoczonej Europy już od lat mają do czynienia z podwójnym systemem
prawnym: pierwszy to ustawodawstwo kraju-członka Unii, drugi zaś kształtuje porządki
prawne i wyznacza ogólne zasady postępowania całej Piętnastki. Trzeba przy tym wiedzieć,
że prawo wspólnotowe jest nadrzędne wobec wszelkich innych regulacji. Dlatego jednym z
najpoważniejszych zadań, jakie czekają Polskę i inne państwa aspirujące do UE, jest
dostosowanie, ujednolicanie oraz zbliżanie własnych rozwiązań prawnych do
ustawodawstwa Wspólnot, by mogły z nim współistnieć bez większych zgrzytów. Tylko ta
droga doprowadzi nas na wewnętrzny rynek unijny nie w roli gościa z zewnątrz, ale
pełnoprawnego członka rodziny.
Mianem prawa wspólnotowego określa się system regulacji prawnych stworzonych i
obowiązujących w Unii Europejskiej. Składają się nań akty prawa pierwotnego (m.in. Traktat
o utworzeniu Wspólnoty Węgla i Stali, Traktat o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej - (dawny
traktat o EWG) - Traktat z Maastricht, Traktat Amsterdamski) oraz tzw. wtórnego lub
pochodnego (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje). Biorąc zaś pod uwagę to, czego dotyczą
unijne przepisy, można je podzielić na instytucjonalne oraz materialne. Pierwsza kategoria
obejmuje wszelkie regulacje o charakterze ustrojowym, np. określające zasady i metody
działania instytucji Wspólnot Europejskich, druga zaś opisuje takie sprawy, jak np. swobody
rynku wewnętrznego czy też zasady konkurencji. To właśnie te zagadnienia w największym
stopniu powinny interesować naszych przedsiębiorców.
Dwoistość porządków prawnych przysparza państwom członkowskim kłopotów i konfliktów.
Od początku istnienia Wspólnot problemy, zarówno teoretyczne, jak i praktyczne,
wywoływała właśnie kwestia zależności między prawem krajowym a europejskim. Charakter i
znaczenie ustawodawstwa wspólnotowego w istotny bowiem sposób wpływa na kształt
regulacji prawnych państw członkowskich. Kontrowersje budziło zarówno stosowanie
przepisów traktatowych, jak i rozporządzeń oraz dyrektyw. W praktyce najwięcej problemów
spowodowało nie tyle włączenie nowych uregulowań o charakterze ponadnarodowym do
krajowych systemów, ile ich prymat nad prawem krajowym i wynikające z tego
konsekwencje. Niektóre państwa nie mogły pogodzić się z faktem, że w wielu przypadkach
ustawodawstwo wspólnotowe, stosowane w sposób bezpośredni, będzie miało moc wyższą,
niż pozostające z nim w sprzeczności ustawy czy rozporządzenia krajowe. Zasada prymatu
prawa europejskiego wielokrotnie była podważana przez sądy krajowe. Problemy konsty-
tucyjne miały miejsce np. we Francji, Niemczech czy Włoszech.
Określenie wzajemnych relacji obu systemów prawnych wymagało wysiłków legislacyjnych
zarówno w państwach członkowskich, jak i w samej Unii. Parlamenty krajów należących do
Wspólnot dokonywały więc odpowiednich zmian w swoim ustawodawstwie, w szczególności
w aktach prawnych o randze konstytucyjnej. Z drugiej zaś strony, wobec braku odpowiednich
przepisów traktatowych, Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) formułował zasady
funkcjonowania regulacji wspólnotowych, np. zasadę pierwszeństwa prawa europejskiego.
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że EWG (obecnie Wspólnota Europejska) ustanowiła nowy
porządek prawny, odrębny od krajowych oraz międzynarodowego. Jeszcze w latach 60.

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

2

sędziowie ETS orzekli, że normy wewnętrzne nie mogą pozostawać w sprzeczności z
prawem europejskim, z czego wynika, że ustawodawstwo krajowe nie może mieć
pierwszeństwa nad wspólnotowym.
Nie oznacza to jednak automatycznego uchylenia prawa krajowego, które musi być
dopasowane w innym trybie. ETS nie ma bowiem kompetencji do uchylenia
niedostosowanych do unijnych norm krajowych. Ale w sytuacji kolizji prawa państwa z
normami wspólnotowymi sądy krajowe (w przyszłości więc i polskie) nie mogą uwzględniać
przepisów krajowych, są bowiem zobowiązane do stosowania prawa europejskiego. Jak
bowiem orzekł w jednej ze spraw Europejski Trybunał Sprawiedliwości, prawu zrodzonemu z
Traktatu nie można przeciwstawić w postępowaniu sądowym żadnego aktu wewnętrznego.
Ktoś mógłby spytać: dlaczego? Przyczyna jest prosta: w takiej sytuacji prawo to utraciłoby
swój charakter wspólnotowy i tym samym zagrożone zostałyby podstawy całego
ustawodawczego dorobku Wspólnot.

Trudno więc się dziwić, że wzajemne relacje między prawem europejskim a prawem polskim
będą ulegały istotnym zmianom w miarę przybliżania się naszego członkostwa w Unii
Europejskiej. Przyspieszenia nabiorą prace harmonizacyjne, czyli związane z
dostosowaniem krajowych regulacji prawnych do norm unijnych (i to w ujęciu szerszym,
obejmującym nie tylko tworzenie prawa, ale również kwestie praktycznego stosowania
przepisów). Po wejściu do Unii system prawa wspólnotowego stanie się częścią krajowego
porządku prawnego, co niewątpliwie może wywołać wiele kontrowersji i problemów.

Krok po kroku, czyli screening i harmonizacja

Polska, na mocy postanowień Układu Europejskiego (podpisanego 16 grudnia 1991 r.), jest
obecnie krajem stowarzyszonym ze Wspólnotami Europejskimi. Do momentu akcesji prawo
europejskie nie będzie miało dla nas mocy wiążącej i tym samym nie może być częścią
naszego systemu prawnego.

Jednak uregulowania wspólnotowe odgrywają już istotną rolę przede wszystkim przy
zmianach i uchwalaniu nowych aktów prawnych, zaczynają mieć też coraz większe
znaczenie m.in. w praktyce sądowniczej. Dotyczy to przede wszystkim tzw. proeuropejskiej
wykładni uregulowań polskiego prawa stosowanej przez sądy. Sugestia taka została dość
dobitnie sformułowana w Opinii Komisji w Sprawie Wniosku Polski o Członkostwo w Unii
Europejskiej: „Ważne jest skuteczne przeniesienie przepisów Wspólnoty do ustawodawstwa
krajowego, lecz jeszcze ważniejszym zadaniem jest ich właściwe wdrożenie w danej
dziedzinie za pośrednictwem odpowiednich struktur administracyjnych oraz sądowych
istniejących w państwach członkowskich (...).Postępowi w przenoszeniu do polskiego prawa
ustawodawstwa Unii towarzyszyć muszą konkretne środki wprowadzania, szczególnie
poprzez stworzenie skutecznych struktur administracyjnych".

Co wynika z Układu

Podstawą prawną naszych wzajemnych stosunków ze Wspólnotami Europejskimi jest Układ
Europejski (Stowarzyszeniowy) z 16 XII 1991 roku. Reguluje on nie tylko kwestie
dostosowań gospodarczych, ale i sprawy współpracy politycznej. Zawiera też istotne
porozumienia instytucjonalne (dotyczy to m.in. Rady Stowarzyszenia). Warto zwrócić uwagę,
że pozostałe dokumenty: Biała Księga, Avis – Opinia Komisji Europejskiej o Polskim
Wniosku o Członkostwo, czy też Road Map, Partnerstwo dla Członkostwa, choć odgrywają
istotną rolę w procesie przygotowań Polski do członkostwa, nie są dla nas wiążące z
prawnego punktu widzenia.
Układ Europejski opiera się w swojej strukturze na Traktacie o utworzeniu Wspólnoty
Europejskiej.

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

3

Omawia między innymi zasady współpracy politycznej oraz kwestie dotyczące:

•

swobodnego

przepływu towarów,

•

swobodnego

przepływu pracowników,

•

zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług między Polską a Wspólnotami,

•

płatności bieżących oraz przepływu kapitału,

•

reguł z zakresu konkurencji,

•

zasad

współpracy finansowej,

•

kierunków

współpracy gospodarczej.

Istotne znaczenie z prawnego punktu widzenia mają przepisy art. 68 i art. 69 Układu
Europejskiego. Ten pierwszy zobowiązuje Polskę do stopniowego dostosowywania
(harmonizacji) naszych uregulowań do systemu obowiązującego kraje Wspólnoty.
Zgodnie z art. 68 „strony uznają, że istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej
Polski ze Wspólnotą jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do
istniejącego we Wspólnocie. Polska podejmie najlepsze starania w celu zapewnienia
zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnot".
Art. 69 wymienia dziedziny prawa, w których harmonizacja ma charakter priorytetowy. Są to
m.in.:

•

prawo

celne,

•

prawo

bankowe,

•

rachunkowość i podatki przedsiębiorstw,

•

ochrona

własności intelektualnej,

•

ochrona pracownika w miejscu pracy,

•

usługi finansowe,

•

zasady

konkurencji,

•

pośredni system opodatkowania (VAT i akcyza).

To, w jakim tempie odbywać się będą prace harmonizacyjne, pozostawiono do decyzji
naszych władz. Przy określaniu strategii dostosowawczej należy bowiem brać pod uwagę
wiele czynników, takich chociażby jak realne możliwości wprowadzania nowych regulacji w
życie oraz związane z tym koszty. Istotna jest także kwestia adaptacji tych zmian do całego
systemu prawnego, co niekiedy nie jest łatwe.
W czym leży problem? Nie należy zapominać, że harmonizacja prawa to nie tylko zmiana
przepisów na papierze. W ujęciu szerszym to także odpowiednie wdrożenie nowych norm
czy też interpretacja prawa przez sądy w "duchu europejskim". Dlatego stopniowe
przygotowywanie Polski do procesu integracji ze strukturami wspólnotowymi musi objąć nie
tylko działania ustawodawcze, lecz powinno dotyczyć wszystkich sfer działalności
państwowej, przede wszystkim sądowniczej i administracyjnej. Działanie w taki sposób
pozwoli nam na szybsze przystosowanie do nowych realiów prawnych po wejściu Polski do
Unii Europejskiej.

Bardzo istotnym elementem działań dostosowawczych jest kontrolowanie .projektów nowych
bądź nowelizowanych aktów prawnych pod kątem ich zgodności z rozwiązaniami
wspólnotowymi. Obecnie działania takie regulują postanowienia art. 14.1 Regulaminu pracy
Rady Ministrów (z 25 lutego 1997 r., Monitor Polski nr 15/97, póz. 144). Wedle jego
przepisów „projekty aktów normatywnych i innych aktów prawnych podlegają badaniu pod
względem ich zgodności z prawem Unii Europejskiej w toku postępowania
uzgodnieniowego". Stosowną opinię wyraża Komitet Integracji Europejskiej, jest ona
następnie dołączana do projektu ustawy bądź innego aktu prawnego i razem z nim trafia do
dalszych prac legislacyjnych (projekty ustaw uchwalone przez Radę Ministrów są kierowane
do Sejmu wraz z opinią Komitetu).

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

4

Procedurę badania projektów ustaw, których autorami są posłowie, Senat oraz Prezydent
przyjęto na początku roku 1999. Szczegółowe uregulowania zawiera znowelizowany
Regulamin Sejmu (Monitor Polski nr 11 / 1999, póz. 150).

Dostosowanie prawa - trudna droga do celu

Trwający od wielu lat proces dostosowywania polskiego prawa do systemu unijnego jest
zadaniem skomplikowanym, jako, że obejmuje szereg nieznanych u nas dziedzin prawa.
Począwszy od ubiegłego roku Komisja Europejska corocznie przygotowuje raporty o
naszych postępach na drodze do członkostwa. Ostatni, opublikowany w październiku
wskazuje, że Polska wypełnia kryteria polityczne i ekonomiczne członkostwa. Niestety, w
zakresie dostosowania prawa w dalszym ciągu pozostajemy w tyle. Dlatego też warto
dokładniej przyjrzeć się w jakich dziedzinach w najbliższych latach czekają nas zmiany.
Problemy pojawiają się m.in. w zakresie zamówień publicznych. Tu, mimo istotnych
postępów w dalszym ciągu niezbędne są dalsze prace legislacyjne. Dotyczy to, m.in.
utrzymujących się kwestii preferencji krajowych podczas przyznawania zamówień. Zmiany
potrzebne są również w zakresie prawa patentowego. W szczególności odnosi się to do
patentów na produkty medyczne.
Bardzo intensywne prace są oczekiwane jeśli chodzi o ochronę środowiska. W tej dziedzinie
szczególną rolę odgrywają koszty wdrażania w życie ewentualnych nowych uregulowań.
Komisja pozytywnie ocenia stopień dostosowania polskiego prawa spółek do uregulowań
wspólnotowych. Dla pełnej zgodności niezbędne są działania w wybranych kwestiach
objętych zakresem 1, 2, 3 i 6 dyrektywy wspólnotowego prawa spółek. Istotny postęp
Komisja odnotowuje jeżeli chodzi o ochronę danych osobowych. Dziedziną, w której
niezbędne są liczne zmiany jest natomiast prawo autorskie. Duże problemy są widoczne w
przypadku prac dostosowawczych w zakresie prawa rolnego oraz kwestii rybołówstwa.

Znacznymi postępami możemy się natomiast pochwalić w obszarze rachunkowości oraz
statystyki. W ciągu ostatniego roku Polska nadrobiła część zaległości w dostosowaniu
prawa. Już weszła w życie ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktu, która wraz z
wprowadzonymi ostatnio zmianami w kodeksie cywilnym, znacznie zbliża poziom prawnej
ochrony konsumenta do wymagań prawa unijnego. Znaczne zmiany nastąpiły również w
zakresie certyfikacji bezpieczeństwa wyrobów. Sejm uchwalił długo oczekiwaną przez stronę
unijną ustawę o warunkach dopuszczalności i monitorowaniu pomocy publicznej dla
przedsiębiorców. Na ukończeniu są prace nad Kodeksem Spółek Handlowych, który ma
zastąpić obecny Kodeks Handlowy z 1934 roku. Ta ostatnia ustawa nie tylko dostosowuje
nasze prawo do regulacji europejskich, ale również da polskim przedsiębiorcom nowe
instrumenty prowadzenia działalności gospodarczej.
By ułatwić i przyspieszyć tempo prac legislacyjnych w celu dostosowania polskiego prawa do
prawa Wspólnot Europejskich powstała w Sejmie Komisja Prawa Europejskiego. W skład
komisji weszli przedstawiciele wszystkich najważniejszych grup parlamentarnych. Komisje
czeka ciężka praca. Obecnie na liście ustaw, których nowelizacja ma między innymi
dostosować nasze prawo do wspólnotowego, znalazło się ponad sto aktów normatywnych, a
jest to tylko część pracy, która musi być wykonana przed datą naszego przystąpienia do Unii
Europejskiej.

Gdy już wejdziemy do Unii...

Z chwilą przystąpienia Polski do (JE system prawa europejskiego stanie się częścią naszego
prawodawstwa, a my będziemy zobligowani do przestrzegania zasad zawartych w Traktacie
ustanawiającym Wspólnotę Europejską. W tych dziedzinach prawa, których harmonizacja nie
zostanie do tego czasu zakończona lub na podstawie uzgodnień negocjacyjnych objęte

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

5

zostaną okresami przejściowymi, dostaniemy jeszcze trochę czasu na dalsze
dostosowywanie przepisów (w niektórych przypadkach nawet kilka lat), jednakże od chwili
wejścia do struktur wspólnotowych Polska będzie zobowiązana do bezpośredniego
stosowania rozporządzeń, wprowadzania we właściwych terminach do naszego
ustawodawstwa postanowień dyrektyw, uwzględniania orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości.
Co więcej, jest wiele zagadnień, które nie zostały jeszcze objęte wspólnotowym
prawodawstwem. Gdy do tego dojdzie, oznaczać to będzie dla państw Piętnastki kolejne
etapy harmonizacji systemów prawnych. Taka właśnie droga prowadzi do realizacji
wspólnotowych celów, zakreślonych w traktatach założycielskich. Jak widać, działania
związane z dostosowywaniem przepisów nie ograniczają się wyłącznie do państw
kandydujących do UE. Sama Unia jest ewoluującym organizmem (najbardziej obrazowy
przykład z ostatnich lat to prace nad utworzeniem Europejskiej Unii Gospodarczo-Walutowej
i w jej konsekwencji - waluty euro).
Należy jednak pamiętać, że zakres działania i kompetencji władz wspólnotowych
(Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i innych organów) nie jest
nieograniczony. Ich pole manewru zakreślają uprawnienia przyznane im przez państwa
członkowskie. Zgodnie z postanowieniami art. 5 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (TWE)
Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej tym aktem i realizuje cele tam
wyznaczone. Wyjątkiem od tej zasady są postanowienia art. 308 TWE, zgodnie z którym w
czasie funkcjonowania wspólnego rynku, w celu osiągnięcia jakiegoś celu Wspólnoty okaże
się konieczne wyjście poza uprawnienia traktatowe, Rada Unii Europejskiej będzie mogła
podjąć stosowne kroki, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z
Parlamentem Europejskim.

Subsydiarność i solidarność

Omawiając prawne podstawy funkcjonowania Unii, nie można zapomnieć o zasadzie
subsydiarności. Zgodnie z jej założeniami tam, gdzie Wspólnota nie ma wyłącznych
kompetencji, podejmuje odgórne działania tylko wtedy, gdy założone cele nie będą mogły
zostać zrealizowane w sposób wystarczająco skuteczny przez państwa członkowskie a ze
względu na ich skalę lub skutki społeczne bądź gospodarcze lepiej przekazać je Unii.
Jednakże niedopuszczalne jest, aby w takich działaniach wykroczyć poza cele określone w
TWE.
Od chwili naszego wejścia do Unii Europejskiej zostaniemy związani także zasadą
solidarności. Wyjaśniają to postanowienia art. 10 TWE, który stanowi, iż państwa
członkowskie podejmą wszelkie środki w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z
Traktatu albo z działań podejmowanych przez instytucje Wspólnot. Kraje należące do UE
zobowiązane są do działań ułatwiających osiągnięcie celów Wspólnoty i powstrzymywania
się od podejmowania kroków, które mogłyby zagrozić realizacji postanowień Traktatu.

Przepis ten, mimo bardzo ogólnego charakteru, wpływa w sposób istotny na postępowanie
państw członkowskich. Dla polskiego systemu prawa zasada solidarności w praktyce
oznaczać będzie przede wszystkim obowiązek pełnego wprowadzenia w życie
ustawodawstwa wspólnotowego. Poza kwestiami dostosowania naszych przepisów do
systemu europejskiego od Polski wymagane będzie więc rzeczywiste stosowanie zawartych
w nim uregulowań. Weźmiemy na siebie obowiązek tworzenia oraz stosowania prawa (w tym
również jego interpretacji) w sposób zgodny z prawem wspólnotowym, a także dokonywania
stosownych zmian w naszych przepisach, by unikać sprzeczności między oboma systemami.

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

6

Moc przepisów

Normy prawa europejskiego, zgodnie z określonymi w TWE procedurami decyzyjnymi,
tworzone są w różnych formach o zróżnicowanej mocy prawnej. W odniesieniu do ich
charakteru prawnego ukształtowały się dwie zasady - bezpośredniej stosowalności i skutku
bezpośredniego.
Bezpośrednia stosowalność oznacza, że do zastosowania aktu prawnego w państwach
Piętnastki nie jest potrzebny żaden akt prawa krajowego, tzn. nie są wymagane żadne
zabiegi implementacyjne (wprowadzające ów przepis do narodowego porządku prawnego).
W systemie źródeł prawa europejskiego jedynym aktem podlegającym bezpośredniemu
stosowaniu jest rozporządzenie.

Bezpośrednia skuteczność oznacza natomiast możliwość wywodzenia uprawnień wprost ze
wspólnotowych aktów prawnych. Europejski Trybunał Sprawiedliwości określił kryteria, jakie
muszą one spełniać, by mieć walor bezpośredniej skuteczności. Zostaną one omówione przy
analizie poszczególnych źródeł prawa europejskiego.

Tu trzeba się cofnąć do przedstawionego w pierwszym rozdziale podziału prawa
wspólnotowego na pierwotne oraz wtórne. Do pierwotnych źródeł prawa wspólnotowego
należy zaliczyć przede wszystkim trzy traktaty założycielskie, tj.: Traktat Paryski o utworzeniu
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali z 1951 roku oraz dwa Traktaty Rzymskie - Traktat o
utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Utworzeniu Wspólnoty
Europejskiej (dawne EWG), oba pochodzące z 1957 roku. Zaliczają się do nich także:
Traktat o Fuzji Organów z 1967 roku, Jednolity Akt Europejski z 1987 roku, Traktat z
Maastricht (1992 r.) oraz Traktat Amsterdamski z 1997 roku a także traktaty akcesyjne
kolejnych państw członkowskich i umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty.
Akty prawa pierwotnego są swoistą konstytucją Wspólnot. W niektórych sytuacjach
postanowienia traktatów mogą być bezpośrednio skuteczne. Zgodnie z orzecznictwem
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest tak, jeśli spełniają następujące kryteria:

•

są jasne i bezwarunkowe,

•

nie

zostały opatrzone żadnym zastrzeżeniem (uzależniającym ich wprowadzenie od

jakichś dodatkowych okoliczności),

•

nie

są uzależnione od zmian przepisów w krajach DE,

•

są samowystarczalne (co oznacza, że aby mogły obowiązywać, nie jest konieczne

uchwalanie dodatkowych aktów prawnych).

Takie kryteria spełniają np. postanowienia art. 141 Traktatu Wspólnot Europejskich,
dotyczące zasady jednakowego wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn za jednakową pracę, a
także niektóre przepisy regulujące kwestie swobodnego przepływu towarów, osób, usług i
kapitału. Do pochodnych źródeł prawa europejskiego zalicza się:

•

rozporządzenia,

•

dyrektywy,

•

decyzje,

•

zalecenia oraz opinie.

Rozporządzenie wydawane jest przez Parlament Europejski wraz z Radą Unii Europejskiej,
Radę albo przez Komisję. To akt prawny o charakterze ogólnym. Podlega on
bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich, w zasadzie jest więc również
bezpośrednio skuteczny.
Po wejściu Polski do Unii Europejskiej rozporządzenie stosowane będzie bezpośrednio, bez
dodatkowych aktów prawa krajowego - ustaw czy rozporządzeń wykonawczych. Oznacza to
również, że obywatele otrzymają prawo do powoływania się przed polskimi sądami
bezpośrednio na normy prawa europejskiego, zawarte w tego typu aktach prawnych. Ich

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

7

postanowienia są wiążące zarówno dla instytucji wspólnotowych, organów państw
członkowskich, jak i dla podmiotów prywatnych, np. przedsiębiorców lub obywateli Unii
Europejskiej. Wszyscy podlegają obowiązkom, ale i mogą czerpać uprawnienia wynikające z
treści rozporządzeń. Można wyróżnić dwa rodzaje tego typu aktów:

•

podstawowe - wydawane przez Radę, mają one wyższą rangę normotwórczą,

•

wykonawcze - wydawane przez Radę albo Komisję, mają ograniczony zakres

przedmiotowy i (co wynika z ich charakteru) nie mogą być sprzeczne z rozporządzeniem
podstawowym.

Formę rozporządzenia ma np. Wspólnotowy Kodeks Celny. W ten sposób regulowane są
także niektóre kwestie swobodnego przepływu pracowników czy też prawa konkurencji. Po
przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej przepisy te zaczną obowiązywać bezpośrednio w
polskim porządku prawnym. Obywatele RP będą więc mogli czerpać z nich uprawnienia,
jednocześnie zaś zostaną obciążeni nałożonymi przez nie obowiązkami.
Dyrektywa to szczególny akt prawny, dotychczas nieznany zarówno w krajowych porządkach
prawnych, jak i w prawie międzynarodowym. Zgodnie z postanowieniami art. 249 TWE
dyrektywa jest wiążąca co do zamierzonego skutku dla państwa członkowskiego.
Pozostawia ona jednak jego władzom dobór form i metod działania celem wprowadzenia
(implementacji) jej postanowień do prawa krajowego.
Wydawanie dyrektyw leży w kompetencji Parlamentu i Rady, Rady oraz Komisji. Ich
charakterystycznym elementem jest elastyczność i swoboda przyznana państwom
członkowskim co do form włączania jej postanowień do krajowego systemu prawnego.
Jednakże dyrektywa powinna być precyzyjna, tak by nie powstały jakiekolwiek wątpliwości
interpretacyjne. W orzeczeniu z 8 lipca 1987 roku w sprawie "Komisja Europejska przeciwko
Belgii" Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przeniesienie postanowień dyrektywy
do prawa krajowego nie wymaga koniecznie, aby jej przepisy były włączone dosłownie do
krajowych aktów prawnych.
Co do zasady dyrektywy wyznaczają adresatom, czyli państwom członkowskim, określony
czas na implementację swoich postanowień. Stosownie do treści dyrektywy państwo
członkowskie zmienia, uchyla lub tworzy nowe prawo krajowe, by zrealizować cel oznaczony
w jej postanowieniach.
Postanowienia dyrektyw nie są bezpośrednią podstawą praw i obowiązków obywateli.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie „Becker przeciwko Finanzamt
Munster-lnnestadt", że jeżeli dyrektywa została w należyty sposób wprowadzona do
krajowego porządku prawnego (czyli jej cel został osiągnięty we właściwy sposób i w
określonym czasie), to adresaci stykają się z jej postanowieniami za pomocą nowych bądź
znowelizowanych norm krajowych. Jednakże w przypadku braku lub przy niewłaściwej
implementacji jej postanowień obywatele państw członkowskich mogą się na nie powoływać i
wywodzić z jej treści swoje uprawnienia. Jednocześnie nie mogą oni ponosić
odpowiedzialności, jeżeli postępują zgodnie z postanowieniami dyrektyw pozostających w
sprzeczności z prawem krajowym.
Możliwość powoływania się na postanowienia dyrektywy jest warunkowana spełnieniem
dodatkowych wymogów. Według Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, aby można było
bezpośrednio stosować jej przepisy, musi ona spełniać następujące warunki:

•

musi

upłynąć czas, w jakim państwo członkowskie ma implementować postanowienia

dyrektywy do własnego systemu prawnego,

•

postanowienia dyrektywy muszą dostatecznie precyzyjnie określać cel, jaki ma ona

osiągnąć,

•

postanowienia dyrektyw muszą być bezwarunkowe,

•

jednostki

powołujące się przed sądem na postanowienia dyrektywy przeciwko państwu

są do tego uprawnione,

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

8

•

dyrektywa

może mieć bezpośredni skutek tylko w relacjach obywatel-państwo (tzw.

skutek wertykalny), np. skarżący może powołać się na swoje uprawnienia wynikające z
postanowień nie implementowanej dyrektywy, w sytuacji gdy władze państwowe poprzez
akty prawne bądź swą działalność naruszają to uprawnienie.

W formie dyrektyw regulowane są np. kwestie prawa spółek, prawa bankowego, jak również
podatków pośrednich, np. VAT.
Z kolei decyzja to akt prawa wspólnotowego o charakterze indywidualnym, tj. skierowanym
do konkretnego, określonego adresata. Może nim być państwo członkowskie, osoba fizyczna
lub prawna. Decyzje wydawane są przez Radę Unii Europejskiej (kierowane do państw
członkowskich) albo przez Komisję (kierowane do państw członkowskich, a także do osób
fizycznych i prawnych.

Decyzja może nakładać na adresata pewne obowiązki oraz nadawać mu uprawnienia. )jest

również (w przypadku obowiązków) tytułem egzekucyjnym. Jego wykonanie odbywa się
jednakże na podstawie procedur kraju, którego obywatelem jest osoba fizyczna lub gdzie
mieści się siedziba firmy. Indywidualny i konkretny charakter decyzji skłaniają do porównania
tego aktu prawnego ze znaną polskiemu systemowi decyzją administracyjną. Z jej istoty
wynika bezpośrednia skuteczność, zobowiązuje bądź uprawnia indywidualnie określonego
adresata do danego zachowania. Z kolei opinie i zalecenia to akty prawne, które nie są
wiążące dla ich adresatów, choć muszą być brane przez nich pod uwagę. Dają możliwość
wyrażenia stanowiska władz Wspólnoty w określonej sprawie. Mogą być adresowane do
państw członkowskich, osób fizycznych oraz prawnych. Do wydawania opinii uprawnione są:
Parlament Europejski wraz z Radą, sama Rada i Komisja. Zalecenie jest najczęściej
kierowane do państw członkowskich. Uważa się je za jeden ze sposobów formalnego
nacisku. Jego adresat nie może zignorować tak wyrażonych postanowień. Rangę zaleceń
podnosi wspólnotowa praktyka oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Opinia jest aktem prawnym stosowanym przede wszystkim w działalności wewnętrznej
instytucji Wspólnot Europejskich. Opinia jest szczególnym elementem postępowania
legislacyjnego (pominięcie opinii Parlamentu Europejskiego w procedurze decyzyjnej jest
przesłanką zaskarżenia aktu prawnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i
uznania go za nieważny) oraz w postępowaniu sądowym (tzw. opinie umotywowane Komisji)
w sprawach z art. 226 TWE.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

Choć z formalnego punktu widzenia orzeczenia Trybunału są wiążące tylko dla stron
postępowania (innymi słowy nie mają mocy precedensu), w rzeczywistości jednak
traktowane są jako istotne źródło prawa, szczególnie w sytuacjach, gdy przepisy traktatowe,
rozporządzenia bądź decyzje nie dają się jednoznacznie interpretować.

Wielokrotnie już Trybunat dokonywał uzupełnień w wieloznacznych przepisach prawa
pisanego. Z polskiego punktu widzenia obecność orzecznictwa Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości będzie swoistym novum. Orzecznictwo Sądu Najwyższego nie pełni bowiem
ani formalnie, ani faktycznie takiej roli prawotwórczej, jak orzeczenia Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości.

Skarga deliktowa

Ogólnie rzecz ujmując, Europejski Trybunał Sprawiedliwości skupia w ramach swej
działalności kompetencje sądu konstytucyjnego, międzynarodowego, administracyjnego,
cywilnego oraz sądu pracy. W tej broszurze zajmiemy się tylko niektórymi kompetencjami
Trybunału.

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

9

Do najważniejszych należy prowadzenie postępowania w sprawach tzw. deliktu
traktatowego. Jest ono najczęściej stosowane w sytuacji, gdy państwo członkowskie
zaniechało, np. włączenia jakiejś dyrektywy do swojego systemu prawnego lub gdy
utrzymuje w mocy przepisy pozostające w sprzeczności z ustawodawstwem europejskim.
W sytuacji, gdy w opinii Komisji (w powództwie art. 226 TWE do wszczęcia postępowania
uprawniona jest wyłącznie Komisja) którekolwiek z państw członkowskich nie wypełniło
zobowiązań wynikających z Traktatu, KE przedstawia mu uzasadnioną opinię z opisem
zarzucanego deliktu. Jeżeli w wyznaczonym czasie państwo członkowskie nie zastosuje się
do zaleceń, Komisja Europejska kieruje sprawę do Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości.
Może być też tak, że jedno z państw członkowskich uzna, iż to inny przedstawiciel Wspólnoty
nie wywiązuje się z zobowiązań wynikających z Traktatu. Ma ono wówczas prawo wnieść
sprawę do ETS (art. 227 TWE). Wcześniej jednak rzecz powinna być przedstawiona Komisji
Europejskiej, która ma trzy miesiące na wydanie opinii. Jeżeli „podsądny" nie weźmie pod
uwagę postanowień Komisji, sprawa wędruje do Trybunału. Stanie się tak również wtedy,
gdy KE nie przedstawi swojego stanowiska w trzymiesięcznym terminie.
Czy po wejściu Polski do Unii Europejskiej, np. polscy biznesmeni lub obywatele będą mogli
wystąpić ze skargą deliktową przeciwko jakiemuś państwu? Osoby fizyczne i prawne nie są
uprawnione do takiego działania, mają jednak prawo wniesienia zażalenia do Komisji.
Rocznie wpływa ich około 500-600, z czego 40-60 prowadzi do złożenia powództwa w
Trybunale Sprawiedliwości. Jeśli Trybunał uzna skargę za zasadną, państwo członkowskie
musi podporządkować się orzeczeniu. Kontroluje to Komisja Europejska. Jeśli jej
przedstawiciele uznają, że orzeczenie zostało zignorowane, wydają stosowną opinię. Gdy
nadal nie przynosi to rezultatu, sprawa ponownie trafia do Trybunału. Komisja proponuje w
takiej sytuacji wysokość kary pieniężnej, którą ponieść będzie musiało "niepokorne" państwo
członkowskie. Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznawszy skargę za zasadną, może
nałożyć na państwo członkowskie odpowiednią karę finansową.

Kontrola legalności aktów prawa pochodnego

Europejski Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do badania legalności aktów prawnych
przyjmowanych przez organy Wspólnot Europejskich. Skargę z art. 230 TWE mogą wnieść:

•

państwa członkowskie,

•

Rada Unii Europejskiej,

•

Komisja

Europejska,

•

Parlament Europejski (w celu ochrony własnych uprawnień),

•

Europejski Bank Centralny (w celu ochrony własnych uprawnień), .

•

każda osoba fizyczna lub prawna przeciwko decyzji, której jest adresatem lub gdy

rozstrzygnięcie w formie rozporządzenia lub decyzji, choć skierowane do innej osoby,
dotyczy jej bezpośrednio i osobiście.

Podstawą do wszczęcia postępowania w tym trybie może być m.in.:

•

wydanie aktu prawnego przez nieuprawnioną do tego instytucję,

•

naruszenie istotnego wymogu proceduralnego,

•

naruszenie prawa pierwotnego albo wtórnego Wspólnoty.

Traktat zakłada dwumiesięczny termin wniesienia skargi. Biegnie on od momentu publikacji
zaskarżonego aktu lub zawiadomienia o nim osoby wnoszącej skargę (lub uzyskania o nim
wiadomości w inny sposób). Gdy ETS uzna skargę za zasadną, stwierdza nieważność

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

10

zaskarżonego aktu. Jednak gdy w grę wchodzi rozporządzenie, Trybunał może, gdy uzna to
za konieczne, określić, które z jego elementów pozostają w mocy.

Skarga na zaniechanie

Skarga taka (z art. 232 TWE) może być wniesiona przeciwko Parlamentowi Europejskiemu,
Radzie Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej lub Europejskiemu Bankowi Centralnemu, gdy
z naruszeniem TWE zaniechają wydania decyzji. Do wytoczenia powództwa uprawnione są:

•

państwa członkowskie,

•

inne

instytucje

Wspólnoty,

•

każda osoba fizyczna lub prawna, jeżeli władze Wspólnoty zaniechały wydania

skierowanego do niej aktu innego niż zalecenie lub opinia.

Powództwo jest dopuszczalne, jeżeli wspólnotowa instytucja została uprzednio wezwana do
działania. Gdy nie zajęła ona stanowiska w ciągu dwóch miesięcy, zainteresowani mają
dokładnie tyle samo czasu na złożenie skargi. Jeśli Trybunał uzna ją za zasadną, wzywa
„podsądnego" do działania. Niestety, poważną wadą tego rodzaju spraw jest brak możliwości
zmuszenia wspólnotowej instytucji, aby zrealizowała orzeczenie ETS.

Orzeczenie wstępne

W dużej mierze dzięki tego typu orzeczeniom Europejski Trybunał Sprawiedliwości
„współtworzy" prawo europejskie. Dokonując interpretacji unijnych przepisów, w wielu
wypadkach wykracza bowiem poza zakres omawianych aktów prawnych, co niekiedy
spotyka się z zarzutem przekraczania kompetencji. Jednakże ta sfera działalności Trybunału
odgrywa wielką rolę w wypełnianiu luk w prawie europejskim oraz interpretacji
wieloznacznych przepisów.
W trybie orzeczenia wstępnego Europejski Trybunat Sprawiedliwości ocenia:

•

sprawy

dotyczące wykładni Traktatu,

•

sprawy

dotyczące ważności oraz wykładni aktów prawnych instytucji Wspólnoty oraz

Europejskiego Banku Centralnego,

•

sprawy

wykładni statutów instytucji utworzonych przez Radę Unii Europejskiej, o ile

przewidują one taką możliwość.

Wnioski o wydanie takiego orzeczenia mogą być wnoszone przez sądy krajowe, jeśli uznają,
że odpowiedź na jedną z kwestii przedstawionych w art. 234 TWE (wykładnia przepisów
Traktatu, przepisów wtórnej legislacji, ważności wtórnej legislacji etc.) jest niezbędna do
rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Wniosek taki staje się obligatoryjny, jeżeli problem
wykładni lub ważności aktów prawa wspólnotowego zostanie podniesiony w postępowaniu
przed sądem wewnętrznym, od którego rozstrzygnięcia nie przewiduje się środków
odwoławczych.
Wniesienie skarg do Trybunału Sprawiedliwości nie ma, zgodnie z postanowieniami Traktatu,
skutków zawieszających obowiązywanie kontrowersyjnego przepisu lub aktu prawnego. Jeśli
jednak Trybunał uzna to za właściwe, może wydać taką decyzję.
Na marginesie warto jeszcze wspomnieć o działalności Sądu Pierwszej Instancji.
Rozpoznaje on, m.in. sprawy dotyczące sporów między Komisją Europejską a
przedsiębiorcami w kwestiach regulowanych Traktatem o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty
Węgla i Stali, spory osób fizycznych i prawnych z zakresu antydumpingu i konkurencji, spory
o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy instytucji wspólnotowych. Od

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

11

orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji przysługuje odwołanie do Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości.

Odpowiedzialność odszkodowawcza Wspólnot Europejskich i państw
członkowskich UE

Zgodnie z postanowieniami art. 288 TWE Wspólnota, jako organizacja polityczna i
gospodarcza, nie jest zwolniona z odpowiedzialności za swoje działania. Jest ona
dwojakiego rodzaju:

•

kontraktowa,

lub

•

poza

kontraktowa.

Odpowiedzialność kontraktowa Wspólnoty (która powstaje w przypadku niewykonania bądź
nienależytej realizacji przyjętego zobowiązania) podlega prawu właściwemu dla danej
umowy. W przypadku roszczeń kontraktowych sprawy rozpatrują sądy krajowe, chyba, że
strony uzgodnią (zgodnie z art. 238 TWE), że zajmie się nimi Europejski Trybunał
Sprawiedliwości.
Odpowiedzialność poza kontraktowa Wspólnoty podlega wyłącznej jurysdykcji Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 235 TWE ETS jest on właściwy
do rozstrzygania sporów wynikających z art. 288.2 TWE.
Odpowiedzialność poza kontraktowa Wspólnot obejmuje sytuacje, w których szkoda została
wyrządzona przez instytucję lub funkcjonariusza Wspólnot podczas wykonywania
obowiązków służbowych. Uprawniona do złożenia skargi jest każda osoba fizyczna lub
prawna, która została pokrzywdzona w ten sposób (musi jednak udowodnić istnienie związku
przyczynowego między zachowaniem funkcjonariuszy bądź działaniem instytucji Wspólnot a
wystąpieniem szkody). Szkoda podlegającą odszkodowaniu powinna być oszacowana
stosownie do prawa krajowego.
Za swoje działania odpowiadają także państwa należące do DE. Zasada odpowiedzialności
krajów członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego została ukształtowana przez
orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w latach 90. ETS uznał, że zasada
skutku bezpośredniego prawa europejskiego nie daje dostatecznej ochrony obywatelom
państw członkowskich przed niezgodną z prawem wspólnotowym aktywnością państw.
Dlatego też Trybunał w orzeczeniach „A.Francovich i D.Bonifaci i inni przeciwko Republice
Włoskiej" oraz „Brasserie du Pecheur" stworzył ramy dla niezależnej od krajowych zasad
reguły przyznawania jednostkom odszkodowania za naruszenie przez państwa członkowskie
ustawodawstwa europejskiego.
Przełomowy charakter wspomnianych orzeczeń polega na określeniu, iż odszkodowanie jest
należne jednostce zawsze, jeżeli poniosła szkodę w związku z naruszeniem prawa
wspólnotowego przez państwo i gdy zostały spełnione pewne warunki, niezależnie od
przepisów danego państwa dotyczących tej kwestii. Orzeczenie w sprawie „Francovich"
uznawało odpowiedzialność państwa członkowskiego tylko w przypadku braku implementacji
dyrektywy. Zakres omawianej zasady znacznie został rozszerzony w orzeczeniu Brasserie.
Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że członek UE odpowiada za każde naruszenie
prawa wspólnotowego.

Aby państwo członkowskie ponosiło odpowiedzialność odszkodowawczą, muszą być

spełnione następujące przesłanki:

•

naruszony przepis przyznaje jednostkom określone prawa,

•

pomiędzy naruszeniem przepisu prawa a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowy,

•

naruszenie jest wystarczająco poważne.

Biblioteczka przedsiębiorcy:
Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa

12

Są to wyłączne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (nie jest potrzebne
np. wcześniejsze orzeczenie ETS w danej kwestii). Zakres odszkodowania powinien być
określony w oparciu o prawo krajowe oraz ogólne zasady stosowane przez państwa
członkowskie. Musi ono objąć nie tylko rzeczywistą szkodę, ale również potencjalne zyski.

Przywileje i obowiązki

Trudno przecenić prawne konsekwencje wejścia Polski do Unii Europejskiej. Akcesja włączy
nas do systemu, który narzuci zupełnie nowe obowiązki, ale i obdarzy nieznanymi dotąd
przywilejami i możliwościami. Liczyć się trzeba także i z tym, że sfery dotychczas regulowane
według krajowych zasad (np. pomoc państwa dla przedsiębiorstw) będą musiały się zmienić.
Aby jednak wiedzieć, co można zyskać, a co stracić, już dziś warto śledzić unijne
ustawodawstwo. Ta broszura powinna pomóc w jego zrozumieniu.

Bibliografia:

Stanisław Sołtysiński, Dostosowanie prawa polskiego do wymagań Układu Europejskiego,
Państwo i Prawo, nr 4-5/1996,

J.A. Wojciechowski, Dostosowanie prawa polskiego do prawa europejskiego - proces bez
końca, Przegląd Prawa Europejskiego nr 1/96,

Agenda 2000 - Opinia Komisji Europejskiej o wniosku Polski o członkostwo w Unii
Europejskiej. Monitor Integracji Europejskiej, wydanie specjalne, KIE, Warszawa 1997,

Andrzej Wasilkowski - Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenność państwowa,
Państwo i Prawo nr 4-5/1996,

Aleksandra Wentkowska i Adam Łazowski - Suwerenność a członkostwo w Unii
Europejskiej, Euro-Biuletyn UKIE nr 6/97,

Jan Galster i Cezary Mik, Podstawy Europejskiego Prawa Wspólnotowego, Toruń 1995 r.

Frank Emmert i Mateusz Morawiecki, Prawo Europejskie, Warszawa - Wrocław 1999 r.