STOWARZYSZENIE EKONOMISTÓW ROLNICTWA I AGROBIZNESU
182 A. J. Kożuch
Roczniki Naukowe tom VIII zeszyt 4
Artur J. Kożuch
Akademia Rolnicza w Krakowie
ANALIZA FINANSOWA BUDŻETU GMINY JAKO NARZĘDZIE
OCENY EFEKTYWNOR
CI GOSPODAROWANIA R
RODKAMI
FINANSOWYMI
FINANCIAL ANALYSIS OF COMMUNE S BUDGET
AS AN INSTRUMENT OF EFFICIENCY S ESTIMATE OF FINANCIAL
SOURCES MANAGEMENT
Słowa kluczowe: budżet, jednostka samorządu terytorialnego, analiza finansowa
Key words: budget, unit of local government, financial analysis
Synopsis. Artykuł stanowi próbę przedstawienia znaczenia analizy finansowej w działalnoS
ci jednostek samorzą-
du terytorialnego. Wykorzystanie tej metody badawczej oraz odpowiednich wskax
ników przyczynia się do bar-
dziej efektywnego wykorzystania uzyskiwanych dochodów, poprawy wiarygodnoS
ci partnerskiej i kredytowej
oraz zapewnienia krótko- i długookresowej płynnoS
ci finansowej. Prowadzi to w efekcie do racjonalizacji we
wszystkich aspektach działań służących zachowaniu swojej pozycji i dalszego rozwoju organizacji.
Wstęp
Współczesnym finansom samorządowym należy przypisać istotną rolę w zaspakajaniu potrzeb
wspólnot lokalnych i regionalnych, a największe znaczenie dla zarządu jednostki samorządu tery-
torialnego powinna mieć minimalizacja marnotrawienia publicznych S
rodków finansowych prze-
znaczonych na wykonywanie zadań [Jastrzębska 2001]. Z tego też powodu, zasadne jest poznanie
zjawisk finansowych, procesów i problemów związanych z gospodarowaniem zasobami finanso-
wymi, ich ocena oraz poprawna interpretacja uzyskanych wyników.
Narzędziem, które można wykorzystać dla zapewnienia kontroli, a jednoczeS
nie też, które po-
zwoli wkroczyć w funkcję planowania jest analiza. Jej wyniki stanowią podstawę do weryfikacji
słusznoS
ci decyzji podjętych w przeszłoS
ci oraz ustalenia punktu wyjS
cia zamierzeń bieżących i
przyszłoS
ciowych.
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie znaczenia i sposobu wykorzystania analizy
finansowej dla oceny kondycji finansowej gminy. Ograniczenia związane z objętoS
cią publikacji
spowodowały, że w analizie gminy wykorzystano tylko wybrane wielkoS
ci i wskax
niki.
Analiza finansowa budżetu gminy
Analiza finansowa budżetu gminy jest instrumentem pozwalającym na poznanie i ocenę prze-
biegu wielu procesów i zjawisk finansowych zachodzących w JST. Do jej zadań zalicza się w
szczególnoS
ci: informowanie o strukturze dochodów w przekroju x
ródeł, kontrolę bieżącej płynno-
S
ci finansowej, kontrolę równowagi finansowej oraz ocenę efektywnoS
ci wykorzystania S
rodków
budżetowych [Roman 2001]. Jest ona przeprowadzana w trzech fazach: I  analiza pionowa budże-
tu, II  analiza pozioma budżetu, III  analiza wskax
nikowa budżetu.
Analiza finansowa budżetu gminy jako narzędzie oceny efektywnoS
ci gospodarowania ... 183
Za wskax
niki istotne z punktu widzenia oceny sytuacji finansowej jednostek samorządu teryto-
rialnego uznać należy wskax
niki [Rudzka-Lorentz, Sierak 2005]:
 struktury dochodów i wydatków  liczone jako udział poszczególnych x
ródeł dochodów (w
tym dotacji celowych i subwencji ogólnej) w dochodach ogółem oraz grup wydatków w wydat-
kach ogółem; przedmiotem ich oceny jest struktura i stabilnoS
ć wpływów i wydatków czasie, a
wyniki prowadzonej analizy pozwalają dokonać oceny prognoz finansowych,
 dynamiki dochodów i wydatków ogółem  obrazujące ich zmiany w czasie. Uzyskane wyniki
pozwalają ocenić tendencje w gospodarce finansowej oraz stopień stabilnoS
ci poszczegól-
nych grup dochodów i wydatków, co jest istotne w strategicznym modelu zarządzania.
Analiza zdolnoS
ci kredytowej jednostki samorządu terytorialnego
Poziom zadłużenia JST podlega ograniczeniom prawnym (art. 113 i 114 ustawy o finansach
publicznych) i ekonomicznym (zachowanie płynnoS
ci finansowej i zdolnoS
ci kredytowej jednost-
ki). Dokonywanie wydatków publicznych, które nie mają pokrycia w dochodach budżetowych
powoduje koniecznoS
ć zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Brak
możliwoS
ci ich spłaty kreuje dług publiczny.
Stopień zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego można okreS
lić przez relację zobowią-
zań ogółem (ZO) do dochodów budżetowych ogółem (DB). WielkoS
ć wskax
nika zadłużenia ogól-
nego dla jednostek samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 60%. Drugim wskax
nikiem oce-
ny stopnia zadłużenia budżetu JST długiem jest wskax
nik spłaty zadłużenia  relacja łącznej kwoty
wydatków na obsługę długu w danym roku budżetowym (SZ) do dochodów budżetowych ogółem
(DB). Odnosi się do danego roku budżetowego, a ograniczenia prawne nie pozwalają, by jego wartoS
ć
przekroczyła 0,15 (jeS
li udział państwowego długu publicznego w produkcie krajowym brutto przekro-
czy 55%, to łączna kwota obsługi długu nie może przekroczyć 0,12).
Istotnym zagadnieniem jest też faktyczna zdolnoS
ć jednostki do obsługi zadłużenia oraz możli-
woS
ci absorpcji długu. ZdolnoS
ć do obsługi zadłużenia będzie determinowana przez możliwoS
ci
wygospodarowania wolnych S
rodków (WS), które mogą być skierowane na obsługę zadłużenia.
Wskax
niki pokrycia obsługi długu obliczane są według następujących relacji: (1) iloraz wolnych
S
rodków (WS) i kosztów obsługi długu (KOB) lub (2) iloraz WS i KOB powiększonych o wielkoS
ć
długu podlegającego spłacie w danym roku budżetowym (D).
Wskax
nikiem umożliwiającym porównywanie zadłużenia JST jest wskax
nik wielkoS
ci zadłuże-
nia na 1 mieszkańca. Stanowi on iloraz zobowiązań ogółem (ZO) i liczby mieszkańców danej jed-
nostki. Taka konstrukcja powoduje, że nie powinien on podlegać szybkim zmianom, zwłaszcza w
krótkim okresie czasu.
Analiza samodzielnoS
ci finansowej
SamodzielnoS
ć finansowa gmin oznacza przyznanie prawa do samodzielnego prowadzenia go-
spodarki finansowej w następujących sferach [Glumińska-Pawlic 2002]: gromadzenia dochodów,
pozyskiwania przychodów zwrotnych, dokonywania wydatków, tworzenia i wykonywania budże-
tu. Wynika stąd, że o samodzielnoS
ci finansowej gmin decydują następujące czynniki: wielkoS
ć
zasobów pieniężnych przekazanych do samodzielnej dyspozycji gminy, zakres swobody w kształ-
towaniu dochodów, zakres swobody w wydatkowaniu S
rodków, zakres swobody w organizacji
budżetów, planowaniu budżetowym oraz wykonywaniu budżetów.
Analizy samodzielnoS
ci finansowej z punktu widzenia możliwoS
ci kreowania dochodów wła-
snych można dokonać w oparciu o wskax
nik samodzielnoS
ci finansowej dochodowej (WSD),
który okreS
la się relacją dochodów własnych z wyłączeniem udziałów w podatkach stanowiących
dochody budżetu państwa (DW) do dochodów budżetowych ogółem (DB).
Wskax
nik ten informuje o stopniu władztwa danej jednostki samorządu terytorialnego w zakre-
sie możliwoS
ci i kierunków kreowania i generowania dochodów własnych, na które ma ona pełny
wpływ. Im niższy wskax
nik, tym większe uzależnienie jednostki samorządu terytorialnego od sytu-
acji budżetu państwa, koniunktury gospodarczej, poziomu bezrobocia [Dylewski i in. 2004].
Pomiar samodzielnoS
ci wydatkowej jest związany z okreS
leniem stopnia swobody rozdyspo-
nowania dochodów, czyli z faktycznym dokonywaniem wydatków na cele związane z wykonywa-
184 A. J. Kożuch
niem zadań przez samorząd. Pomiaru samodzielnoS
ci wydatkowej można dokonać za pomocą obli-
czanego dwustopniowo wskax
nika samodzielnoS
ci finansowej (WSF), który oblicza się jako: (1)
procentowy udział sumy dochodów własnych (DW) i udziałów w podatkach stanowiących do-
chód budżetu państwa (DU) w dochodach budżetowych (DB) i (2) jako procentowy udział łącznej
wartoS
ci DW, DU i subwencji ogólnej (SO) w DB.
Wskax
nik samodzielnoS
ci wydatkowej pierwszego stopnia informuje w jakim stopniu dana
jednostka samorządu terytorialnego w pełni i bez ograniczeń decyduje o przeznaczeniu dochodów
własnych z uwzględnieniem udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa. Nato-
miast wskax
nik samodzielnoS
ci finansowej wydatkowej drugiego stopnia uwzględnia możliwoS
ć
wydatkowania wszystkich tych S
rodków, co do których dana jednostka samorządu terytorialnego
posiada pełną nieograniczoną swobodę decyzyjną.
Nie bez znaczenia dla samodzielnoS
ci finansowej gmin jest zachowanie płynnoS
ci finansowej.
Jej analiza może być przeprowadzana w ujęciu kasowym i memoriałowym. W ujęciu kasowym,
płynnoS
ć finansowa w JST mierzona jest za pomocą wskax
nika (WPF), który stanowi relację sumy
zrealizowanych dochodów (ZDB) i przychodów (ZDP) budżetowych do łącznej wielkoS
ci zrealizo-
wanych wydatków (ZWB) i rozchodów (ZRB) budżetowych, powiększonych o zobowiązania wy-
magalne (ZW).
Sytuacja finansowa wybranej gminy wiejskiej powiatu krakowskiego
Badaniami objęto jedną z gmin wiejskich powiatu krakowskiego  gminę Liszki. Jest to gmina
położona w południowo-zachodniej częS
ci powiatu. Zajmuje powierzchnię ok. 72 km2. W jej skład
wchodzi 14 sołectw zamieszkiwanych łącznie przez ok. 15,2 tys. mieszkańców. Gmina ma charakter
podmiejski (położona w bezpoS
rednim sąsiedztwie Krakowa). Przez jej obszar przebiega autostrada
A-4 wraz obwodnicą wokół Krakowa oraz droga nr 780 do OS
więcimia i dalej w kierunku Katowic.
W bliskim sąsiedztwie położony jest port lotniczy Balice.
Wskazane czynniki powodują, że gmina Liszki posiada jedne z najlepszych w Małopolsce
warunki rozwoju społeczno-gospodarczego, które uzupełniane są przez turystyczne walory akwe-
nów powyrobiskowych.
Tabela 1. Struktura dochodów budżetowych analizowanej JST w latach 2002-2004
Wyszczególnienie Dochody ogółem = 100
2002 2003 2004
Dochody własne budżetów gmin 39,1 33,8 46,5
Subwencje ogólne 52,4 52,7 44,1
Dotacje 7,9 6,7 9,4
R
rodki na dofinansowanie własnych zadań pozyskane z innych x
ródeł 0,6 6,8 0,0
y
ródło: obliczenia własne na podstawie bazy danych lokalnych GUS [www.stat.gov.pl].
Analiza struktury dochodów gminy Liszki wskazuje, że kwota dochodów ogółem wzrosła w
2003 (wsk. dynamiki: 107,3), a w 2004 roku wróciła do poziomu z 2002 roku. Wzrost ten był spowo-
dowany  nie spotykanym póx
niej  wysokim (6,7%) udziałem S
rodków na dofinansowanie zadań
własnych pozyskanych z innych x
ródeł. Rok, w którym gmina pozyskała S
rodki zewnętrzne na
sfinansowanie działalnoS
ci inwestycyjnej, należy uznać za korzystny z punktu widzenia efektyw-
noS
ci i jakoS
ci pracy urzędu gminy.
W 2004 roku zaobserwowano rów-
Tabela 2. Struktura wydatków budżetowych badanej
nież znaczne ograniczenie udziału sub- gminy w latach 2002-2004
wencji ogólnej, dla której wskax
nik dy-
Wyszczególnienie Wydatki ogółem
namiki osiągnął wartoS
ć 90,2%. Zmiana
= 100
ta znalazła swoje odbicie w strukturze
2002 2003 2004
wydatków jednostki, gdzie dużemu ob-
Dotacje ogółem 1,9 2,0 2,5
niżeniu uległy wydatki na ochronę
R
wiadczenia na rzecz osób fizycznych 7,3 6,3 10,5
zdrowia oraz na transport i łącznoS
ć Wydatki bieżące jednostek budżetowych 63,5 61,2 68,3
Wydatki majątkowe inwestycyjne 26,3 29,6 17,8
(wskax
nik dynamiki odpowiednio: 32,7
Pozostałe wydatki 1,0 0,9 0,9
i 78,1%). Na niezmienionym poziomie
y
ródło: jak w tab. 1.
odnotowano wydatki na oS
wiatę i wy-
Analiza finansowa budżetu gminy jako narzędzie oceny efektywnoS
ci gospodarowania ... 185
chowanie (wskax
nik dynamiki 101,0%). Obniżki w tych dziedzinach wskazują na znaczne obniżenie
poziomu realizowanych usług społecznych.
Spadek wartoS
ci subwencji ogólnej oraz S
rodków na dofinansowanie zadań własnych pozyska-
nych z innych x
ródeł został wyrównany wzrostem dochodów własnych gminy i dotacji (wskax
niki
dynamiki wynosiły odpowiednio: 127,9 i 127,6%). Wysoki wzrost zanotowano w dochodach z tytułu
podatku od S
rodków transportu (wskax
nik dynamiki: 147,8%). Wydaje się, że zmiana ta została rów-
nież spowodowana podwyższeniem stawek podatkowych, co może spowodować odpływ prowadzą-
cych działalnoS
ć gospodarczą w tym zakresie do innych  oferujących korzystniejsze warunki funk-
cjonowania  JST. Pewnym usprawiedliwieniem może być jednak fakt dotychczasowej polityki gminy,
która dla S
ciągnięcia przedsiębiorców stosowała, we wczeS
niejszym okresie, niskie stawki podatko-
we. Spowodowało to rozwój przedsiębiorczoS
ci w gminie, a w efekcie poprawiło wpływy z tytułu
udziałów w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa (wskax
nik dynamiki: 118,3%).
Wspomniane już, pozyskanie S
rodków zewnętrznych, spowodowało zwiększenie możliwoS
ci
inwestycyjnych gminy w 2003 roku. Analiza inwestycyjnych wydatków majątkowych wskazuje, że
całoS
ć tych S
rodków przeznaczono na inwestycje. Za negatywne zachowanie będące efektem
pozyskania S
rodków z zewnątrz, należy uznać zwiększenie w 2003 roku wydatków jednostek bu-
dżetowych na wynagrodzenia (wskax
nik dynamiki: 112,7%).
Ocena działalnoS
ci gmin wymaga również odniesienia do ich samodzielnoS
ci finansowej. Daje
ono prawo do podejmowania decyzji w zakresie wykorzystywanych x
ródeł dochodów i przycho-
dów zwrotnych, a także sposobu ich wydatkowania.
Tabela 3. Wskax
niki samodziel-
WartoS
ci wskax
ników zawartych w tabeli 3 wskazują jed-
noS
ci finansowej badanej gminy
noznacznie, że w poszczególnych latach wzrasta niezależ-
w latach 2002-2004
noS
ć dochodowa badanej gminy. Wskazuje to na zmniejsza-
Wyszcze- 2002 2003 2004
nie się poziomu uzależnienia od sytuacji finansowej budżetu
gólnienie
państwa, koniunktury gospodarczej i poziomu bezrobocia.
WSD 27,0 20,8 33,2
Powinno to również budzić większą chęć władz gminnych
WSF1 39,1 33,8 46,5
do prowadzenia inwestycji związanych z poprawą wyposa- WSF2 91,5 86,5 90,5
żenia infrastrukturalnego gminy.
y
ródło: jak w tab. 1.
Zmiany wartoS
ci wskax
nika samodzielnoS
ci wydatkowej
pierwszego stopnia pokazują, że w badanym okresie wzrosła też możliwoS
ć pełnego decydowania
o przeznaczeniu dochodów własnych (łącznie z udziałami w podatkach stanowiących dochód
budżetu państwa). Nieznacznie spadła natomiast możliwoS
ć wydatkowania wszystkich tych S
rod-
ków, co do których dana jednostka samorządu terytorialnego posiada pełną nieograniczoną swobo-
dę decyzyjną.
Prowadzone rozważania dotyczące samodzielnoS
ci dochodowej i finansowej gminy tracą jed-
nak swoje znaczenie na skutek niekorzystnych relacji dochodów do wydatków, która w analizowa-
nym okresie wynosiła odpowiednio: 0,96; 0,88 i 0,99. Wskazuje ona na wzrost zadłużenia badanej
jednostki, który w póx
niejszych latach ograniczy zarówno możliwoS
ci inwestycyjne, jak i możli-
woS
ć samodzielnego decydowania o przeznaczaniu dochodów.
Podsumowanie
Budżet gminy należy traktować jako najważniejszy instrument zarządzania finansami gminy.
Jego celem jest realizacja zadań publicznych i społecznych oraz zapewnienie zrównoważonego
rozwoju, odpowiednie sporządzenie planów pozwala na spełnienie funkcji planowania, monitorin-
gu oraz kontroli operacji finansowych [Owsiak 2002]. Analiza danych zawartych w budżecie gminy
stanowi podstawę racjonalizacji wykorzystania ograniczonych zasobów, co jest szczególnie waż-
ne w przypadku działań JST, gdzie wymagane jest dążenie do ciągłej poprawy efektywnoS
ci dla
coraz lepszego zaspokajania potrzeb społecznych oraz kształtowania rozwoju.
Budżet nie jest więc tylko aktem normatywnym, ale stanowi instrument efektywnego zarządza-
nia finansami gminy. Jest to możliwe, gdy są wykorzystywane odpowiednie metody oceny jego
realizacji, do których zaliczyć należy w szczególnoS
ci analizę finansową.
186 A. J. Kożuch
Literatura
Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M. 2004: Analiza finansowa w jednostkach samorządu
terytorialnego. Municipium S.A., Warszawa.
Glumińska-Pawlic J. 2002: Budżet jednostki samorządu terytorialnego. Zachodnie Centrum Organizacji,
Zielona Góra.
Jastrzębska M. 2001: Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 11.
Owsiak S. 2002: Budżet władz lokalnych  narzędzie zarządzania. PWE, Warszawa.
Roman P. 2001: Analiza finansowa budżetu samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 6.
Rudzka-Lorentz C., Sierak J. 2005: Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego. [W:] Zalew-
ski A. (red.) Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. SGH, Warszawa.
Summary
Perform of budget should be supported by different activities aimed at improving the effectiveness of public
means management, which as various types of incomes are allocated or financing the activities of these organi-
zational units. Financial analysis of budgets should be considered one of more important instruments aimed at
identification and estimation of a number of financial processes and phenomena occurring in local self-
government units. It should support decision making process and in result lead to reduce the number of wrong
decisions facilitating the response to occurring changes.
The analysis of municipalities financial independence, which means full control over possibilities and
directions of creating and generating independent incomes, is an important aspect of municipality activities
assessment. The studied have demonstrated considerable limitations concerning the local self-government units
decisions about their own income allocation. This is due to the fact that a great number of duties and competen-
cies were passed over by the organs of state administration but at the same time the means for their financing were
reduced.
Adres do korespondencji:
dr Artur J. Kożuch
Akademia Rolnicza im. Hugona Kołłątaja
Katedra Ekonomiki i Organizacji Rolnictwa
Al. Mickiewicza 21
31-120 Kraków
tel. ( 0 12) 662 43 54
e-mail: [e-mail]