F u n d a c j a B a t o r e g o

B a t o r y F o u n d a t i o n

Przyjazna Granica

W a r s z a w a , l u t y 2 0 0 7

analiza Polska w strefie Schengen

F u n d a c j i B a t o r e g o

– wyzwanie dla polityki wizowej

Grzegorz Gromadzki, Anita Szymborska

Wejście Polski do strefy Schengen przyniesie niewątpliwie dużo ułatwień

w ruchu osobowym z naszymi unijnymi partnerami, ale będzie się również

B a t o r y F o u n d a t i o n wiązało z poważnymi negatywnymi następstwami, do których należy za-liczyć przede wszystkim zaostrzenie polityki wizowej. Konsekwencją tego

może być ograniczenie naszych kontaktów ze wschodnimi sąsiadami.

Przyłączenie się Polski do strefy Schengen stanie się kolejnym krokiem

utrudniającym Białorusinom, Rosjanom i Ukraińcom przyjazdy do nasze-

go kraju. Pierwszym było samo wprowadzenie obowiązku wizowego

wobec obywateli państw sąsiadujących, które poprzedziło przystąpienie

Polski do Unii. Wcześniej (od początku lat dziewięćdziesiątych) nasze kontakty opierały się na ruchu bezwizowym1.

1. Wprowadzenie obowiązku wizowego

Chociaż wizy znacznie utrudniły kontakty obywateli państw Europy

Wschodniej z Polską i innymi nowymi krajami członkowskimi (każda po-

dróż musi być dużo wcześniej zaplanowana, trzeba udać się do niekie-

dy znacznie oddalonego od miejsca zamieszkania konsulatu, przygoto-

wać dokumenty, odczekać na decyzję oraz ponieść wszystkie związa-

ne z otrzymaniem wizy koszty), to jednak warto zauważyć, że polskie

Ministerstwo Spraw Zagranicznych podjęło w ostatnich latach spory wy-

siłek, by wprowadzony system był jak najmniej uciążliwy. Polska poczy-

niła znaczne inwestycje, rozbudowując sieć konsulatów2, a przyjęty sys-

tem wizowy jest stosunkowo liberalny. Porównanie praktyk stosowa-

nych przez konsulaty Polski, Węgier i Słowacji z praktykami konsulatów

obecnej strefy Schengen ukazuje kilka zasadniczych różnic:

− wnioski o wydanie wizy rozpatruje się tutaj bezpłatnie lub za niską opła-

tą (tymczasem wiza Schengen kosztuje obecnie 35 euro lub 60 euro);

1 Ruch z Rosją i Białorusią opierał się na umowie między rządami PRL i ZSRR (podpisanej w grudniu 1979 roku i później de facto kontynuowanej), natomiast z Ukrainą odbywał się w oparciu o umowę o ruchu bezwizowym, podpisaną w 1996 roku.

2 Na Ukrainie funkcjonuje ich pięć – we Lwowie, Łucku, Kijowie, Odessie i Charkowie, w Rosji cztery

– w Moskwie, Sankt Petersburgu, Irkucku oraz Kaliningradzie, na Białorusi trzy – w Mińsku, Brześciu i Grodnie.

analiza» policy brief»

− procedury są prostsze (wymaga się mniej do-

nia na złożenie dokumentów) i w ciągu jedne-

kumentów), a czas oczekiwania okazuje się

go dnia otrzymują wizę – rano składają wniosek,

krótszy (w wielu przypadkach cała procedura

po południu odbierają wizę. Czy nowe procedu-

zajmuje jeden dzień);

ry dadzą możliwość kontynuacji takiego syste-

− procent odmów wizowych np. dla obywateli

mu, czy też w związku z dłuższym oczekiwaniem

Ukrainy jest znacznie niższy (średnio 1,2% dla

petent będzie zmuszony parokrotnie odwiedzać

wszystkich trzech krajów sąsiedzkich) w po-

konsulat? Jak wzrosną w takim wypadku dodat-

równaniu do odmów udzielanych przez pań-

kowe koszty załatwienia wizy (podróże, noclegi,

stwa strefy Schengen (11,5%)3.

etc. )? Do otrzymania wizy Polska wymaga obec-

nie jedynie wniosku wizowego oraz zaproszenia

O łatwości uzyskania wizy świadczą także roczne

– czy tu planowane są zmiany? Jakie dokumenty

statystyki. Obywatele ukraińscy otrzymują rocz-

będą wymagane?

nie ponad 570 000 polskich wiz4. Łącznie Polska,

Słowacja i Węgry przyznają każdego roku ponad

Nasze wstąpienie do strefy Schengen będzie

830 000 takich wiz, natomiast wszystkie państwa

oznaczać także to, że Ukraińcy i mieszkańcy

dzisiejszej strefy Schengen zaledwie 304 0005.

obwodu kaliningradzkiego, odwiedzający dziś

Polskę na podstawie darmowych wiz, jak rów-

2. Nowe państwa członkowskie

nież Rosjanie mieszkający w innych częściach

Federacji Rosyjskiej, płacący za wizę 12 dolarów,

w strefie Schengen

będą musieli na nią wydać 35 euro, a Białorusini

W związku z rozszerzeniem Schengen mogą się

otrzymujący dziś polską wizę za 6 dolarów będą

pojawić bardzo poważne problemy.

musieli zapłacić 60 euro.

W przypadku polskich wiz można się spodzie-

wać, że członkostwo w Schengen będzie się wią-

Przed Polską stoi nowe, bardzo poważne wy-

zało ze znacznym wydłużeniem procedur wizo-

zwanie i czeka ją prawdziwy test skuteczności

wych. Na każdy wniosek konsulat będzie mu-

w kształtowaniu polityki wschodniej. Pierwsza

siał poświęcić więcej czasu, co jest związane z

ważna batalia została już przegrana. Unia

obowiązkową weryfikacją danych w bazie SIS

Europejska podjęła w zeszłym roku decyzję

( Schengen Information System), zalecanym wy-

o podniesieniu opłat wizowych do 60 euro

wiadem (który w polskich konsulatach stano-

(z 35 euro). Decyzja ta ma na celu przerzucenie na

wi obecnie rzadką praktykę) oraz ewentualny-

barki osób odwiedzających Unię kosztów wpro-

mi konsultacjami międzykonsularnymi. W naj-

wadzenia wiz zawierających informacje biome-

bardziej obecnie obłożonym pracą konsulacie

tryczne. O ile w świetle dwustronnych umów wi-

polskim we Lwowie jest wydawanych ponad

zowych Unii Europejskiej z Ukrainą i Rosją (ne-

1000 wiz dziennie. Trzeba więc zadać sobie kil-

gocjowane są kolejne umowy – z Mołdawią oraz

ka pytań. Jak wydłuży się praca nad wnioskiem

krajami Bałkanów Zachodnich) obywatele tych

i jaki to będzie miało wpływ na wydłużenie cza-

krajów będą mogli nadal płacić dotychczaso-

su oczekiwania na wizę? Ile wiz będzie można

wą cenę (35 euro), o tyle nowa decyzja uderzy

dziennie wydać? Obecnie w polskim konsulacie

w Białorusinów. W momencie, gdy zasadni-

we Lwowie, dzięki systemowi rejestracji interne-

czą osią polityki unijnej ma być izolowanie re-

towej, petenci przychodzą do konsulatu w wy-

żimu przy jednoczesnym budowaniu pomostów

znaczonym dniu (czasem po miesiącu oczekiwa-

ze społeczeństwem białoruskim, podwyższe-

nie ceny wiz stanowi bolesny paradoks. Decyzja

3

o podwyżce opłat wizowych to także doskonały

Dane z 2005 roku na podstawie dokumentu Rady UE 6813/06 z

19.07.2006: Exchange of statistical information on uniform visas is-prezent dla łukaszenkowskiej propagandy, któ-

sued by Member States’ dipolomatic missions and consular posts.

ra systematycznie tępi proeuropejskie nastroje

4 Dane na podstawie wyżej wymienionego dokumentu Rady 6813/06

przy użyciu twierdzenia, że na Białorusinów nikt

oraz Raportu o pracy służby konsularnej w 2005 roku, Ministerstwo

Spraw Zagranicznych, Departament Konsularny i Polonii, Warszawa

w Europie nie czeka. Decyzję Rady trzeba nieste-

2006.

ty uznać za porażkę polskiej dyplomacji.

5 Dane statystyczne na podstawie cytowanego wyżej dokumentu

Rady UE 6813/06.

2

Friendly EU Border

Przyjazna granica

Z kolei dotkliwość nowych opłat, które zostaną

Główną wadą umów jest to, że dzielą one spo-

wprowadzone przez Polskę, Słowację i Węgry

łeczeństwa na dwie grupy, to znaczy na garst-

w stosunku do Ukrainy (35 euro), będzie

kę osób uprzywilejowanych, które są beneficjen-

duża większa niż w przypadku wiz do Europy

tami umowy, to znaczy mają prawo ubiegać się

Zachodniej. Specyficzny jest bowiem charakter

o wielokrotną wizę wjazdową i korzystać

stosunków sąsiedzkich tych krajów z Ukrainą –

z procedury uproszczonej (wymagającej mniej-

Polska, Słowacja i Węgry to najbliżsi sąsiedzi, do

szej liczby dokumentów dodatkowych), a także

których przez ostatnie 15 lat mógł przyjechać każ-

mogą zostać zwolnione z obowiązku wniesienia

dy. Podobna sytuacja może mieć miejsce w rela-

opłaty wizowej, oraz pozostałe osoby, a miano-

cjach między obwodem kaliningradzkim a Litwą

wicie znaczącą większość zwykłych obywateli,

i Polską. Otwarte pozostaje pytanie, jak tego typu

których takie przepisy nie dotyczą. Może to ro-

zmiana wpisze się we wzajemne relacje?

dzić poczucie dyskryminacji i wrażenie, że Unia

Europejska jest zainteresowana jedynie elitami.

Restrykcje wizowe dla obywateli z Europy

To z kolei będzie wywoływać negatywny stosu-

Wschodniej mogą mieć także poważne konse-

nek do Unii. Ponadto należy zauważyć, że istnie-

kwencje gospodarcze, zwłaszcza dla rynku pracy.

nie kategorii osób uprzywilejowanych może ła-

Jeżeli obecny pułap przyjazdów nie zostanie utrzy-

two prowadzić do korupcji (takie rozwiązanie

many i nie przyjadą do pracy w Polsce osoby kursu-

zachęca bowiem do przedkładania fałszywych

jące obecnie wahadłowo na podstawie wiz krótko-

zaświadczeń dotyczących na przykład statusu

terminowych, może ucierpieć wiele sektorów go-

dziennikarza). Upowszechnienie takich praktyk

spodarki (szczególnie rolnictwo i budownictwo).

będzie skutkować spadkiem wzajemnego zaufa-

Poza tym spora grupa osób, które obecnie przyjeż-

nia między Unią Europejską a krajami sąsiadują-

dżają na pobyty czasowe, może obawiać się pro-

cymi.

blemów z otrzymaniem kolejnej wizy i zdecydo-

wać się na nielegalne przebywanie w Polsce.

Niestety, umowy zawarte między Unią a Rosją

i Ukrainą nie odzwierciedlają doświadczeń kra-

3. Jak zminimalizować negatywne

jów sąsiadujących z nimi. Paradoksem jest fakt, że

choć umowy miały ułatwić otrzymywanie wiz, to

skutki wejścia do strefy Schengen?

w przypadku nowych państw członkowskich po

Dotychczasowe wysiłki

ich przystąpieniu do strefy Schengen należy się

Świadomość tego, że w unijnej polityce wizowej

spodziewać utrudnień w procedurach wizowych.

trzeba coś zmienić, niewątpliwie istnieje. To dla-

Pomysły na przyszłość

tego Unia podjęła z niektórymi państwami sąsia-

Aby utrzymać obecny poziom ruchu osobowe-

dującymi (Rosją, Ukrainą, Mołdawią, a także kra-

go między krajami Europy Wschodniej a UE,

jami bałkańskimi – Albanią, Macedonią, Bośnią

potrzebne jest wprowadzanie elementów libe-

i Hercegowiną, Czarnogórą oraz Serbią) rozmowy

ralnego systemu wizowego, wypracowanego

o ułatwieniach wizowych. W ubiegłym roku zakoń-

w ostatnich latach przez nowe kraje członkowskie,

czyły się negocjacje z Rosją i Ukrainą (w maju zo-

do regulacji obowiązujących w Schengen. Tym

stała parafowana umowa z Rosją, w październiku

bardziej, że podobnie jak dotychczas, również

z Ukrainą). I choć porozumienia te nie są doskona-

w najbliższej przyszłości większość wiz Schengen

łe, to z perspektywy starych krajów członkowskich

dla obywateli państw sąsiadujących z tą strefą

UE mogą być uznane za krok we właściwym kierun-

na wchodzie będzie wydawana przez konsulaty

ku. Na szczególną uwagę zasługuje uznanie przez

Polski, Słowacji i Węgier. Tylko w przypadku re-

Unię w preambule obu umów „wprowadzenia re-

alizacji tego postulatu zostanie osiągnięta zgod-

żimu bezwizowego dla obywateli Ukrainy/Rosji

ność celów Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (któ-

jako perspektywy długoterminowej”. Dokumenty

ra zakłada zacieśnienie kontaktów między Unią

te otwierają więc możliwość stopniowego łago-

Europejską a krajami z nią sąsiadującymi) z pro-

dzenia przepisów wizowych, aż do całkowitego

wadzoną przez UE polityką wizową. Podobna sy-

zniesienia wymogu posiadania wizy.

tuacja ma miejsce w relacjach Unii z Rosją.

3

analiza» policy brief»

Obowiązujące procedury powinny gwaranto-

w ostatnich latach na Wschodzie stale wzrasta,

wać, że obywatele państw sąsiadujących będą

dodatkowo zaś, w efekcie członkostwa w stre-

mogli co najmniej tak samo łatwo jak dziś uzy-

fie Schengen, można liczyć się z tym, że przy-

skać wizę od konsulatu nowego państwa strefy

będzie chętnych do korzystania z naszych kon-

Schengen. Odpowiednie przepisy winny wejść

sulatów, których sieć, np. na Ukrainie, jest naj-

w życie z dniem przystąpienia nowych państw

gęstsza ze wszystkich krajów strefy Schengen

do strefy Schengen i mają one w szczególności:

(Charków, Kijów, Lwów, Łuck, Odessa).

7. jeśli chodzi o Polskę istnieje konieczność dzia-

1. przewidywać możliwość wydawania wielokrot-

łań w kierunku otwarcia legalnych dróg zatrud-

nych wiz wjazdowych o przedłużonym okre-

nienia cudzoziemców, tak by na tej postawie

sie ważności jako standardowych w przypadku

wydawać długoterminowe wizy narodowe.

obywateli, którzy w okresie ostatnich trzech lat

otrzymali co najmniej dwa razy wizę Schengen

W najbliższych latach powinniśmy korzystać

lub nowego kraju członkowskiego i którzy

z doświadczenia Finlandii, gdyż to właśnie fińskie

w tym czasie nie naruszyli przepisów dotyczą-

konsulaty potwierdzają, że w Schengen istnieje

cych wjazdu oraz pobytu. Wydawanie wielo-

możliwość dobrego zorganizowania procedury

krotnych wiz wjazdowych o dłuższym terminie

wizowej. Nasze badania konsulatów Schengen

ważności przyczyniłoby się także do zmniej-

w Mińsku, Moskwie, Kijowie i Kiszyniowie6 po-

szenia obciążenia konsulatów;

kazały, że konsulaty fińskie, na podobnym pozio-

2. brać pod uwagę pozytywną historię wizową

mie jak obecne placówki polskie, są postrzegane

danej osoby (czyli przebieg legalnego wyko-

jako przyjazne. Lepiej niż w pozostałych krajach

rzystania przez nią poprzednich wiz), zamiast

Schengen został tu zorganizowany proces infor-

odwoływać się do określonych kategorii oby-

mowania petentów, obsługę postrzega się jako

wateli;

kompetentną i życzliwą, krótszy jest czas oczeki-

3. uwzględniać możliwość pobierania niższej

wania w kolejkach, procedura oceniana jest jako

opłaty za rozpatrzenie wniosku wizowego lub

łatwa, a procent odmów okazuje się niewielki.

niepobierania żadnej opłaty. Zastosowanie ta-

kiego rozwiązania nie miałoby wpływu na bez-

Polska musi dołożyć wszelkich starań, by jej człon-

pieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej,

kostwo w strefie Schengen nie wpłynęło nega-

a stanowiłoby pozytywny sygnał wobec kra-

tywnie na nasze kontakty z obywatelami Europy

jów Europy Wschodniej;

Wschodniej. Szerokie otwarcie drzwi do Europy dla

4. wyznaczać termin rozpatrzenia wniosku wizo-

zwykłych międzyludzkich kontaktów to fundament

wego (10 dni kalendarzowych), który byłby li-

poważnej polityki wobec Wschodu, dużo ważniej-

czony od daty nawiązania przez osobę ubie-

szy niż spotkania polityków czy deklaracje wygła-

gającą się o wizę pierwszego kontaktu z wła-

szane przy okazji różnych szczytów. Wzmacnianie

ściwym konsulatem (a nie, jak w umowach, od

proeuropejskiej orientacji w społeczeństwie ukra-

złożenia wniosku, obecnie bowiem najdłuższy

ińskim, rosyjskim czy białoruskim dokonuje się

jest czas oczekiwania poprzedzający złożenie

nie tylko w wyniku działań zorganizowanych, ta-

wniosku);

kich jak programy stypendialne dla studentów czy

5. upraszczać obowiązujące procedury dzię-

współpraca organizacji pozarządowych, ale także

ki określeniu lepszych metod komunikacji

wskutek jak najbardziej prozaicznego poznawania

i wymiany informacji z osobami ubiegający-

Unii w roli turysty, handlarza, opiekunki do dziec-

mi się o wizę, a zwłaszcza dzięki wykorzysta-

ka czy pracownika na budowie.

niu Internetu na wszystkich etapach, to znaczy

w trakcie pozyskiwania informacji, rejestracji

i składania wniosku.

6. prowadzić do wzmocnienia obsady konsula-

tów w krajach sąsiadujących. Bez tego spraw-

6 Więcej o wynikach badań w publikacji: Monitoring polityki wizo-na dotychczas procedura zostanie z całą pew-

wej krajów Unii Europejskiej – Raport, Fundacja im. Stefana Batorego, nością wydłużona. Liczba wiz wydawanych

Warszawa 2006, dostępny na stronie www.batory.org.pl.

4