Rozdział 6. BUDŻET PAŃSTWA I POLITYKA FISKALNA
Wprowadzenie
W 2001 r. deficyt budżetowy Polski wyniósł 32,4 mld zł, co stanowiło 4,5% PKB.
Skala deficytu nie zmniejszyła się w latach 2002, 2003 mimo przygotowania zapowiadanych
programów dyscyplinujących. W tym rozdziale odpowiadamy na szereg pytań. Jakie mogą
być przyczyny wysokiego poziomu deficytu? W jaki sposób deficyt budżetowy oddziałuje na
gospodarkę? Jakie są składniki deficytu? W jaki sposób państwo może oddziaływać na
gospodarkę poprzez budżet? Jak wyjaśnić działania rządu?
Państwo finansuje wytwarzanie określonych dóbr publicznych, uznając, że ich
produkcja byłaby niedostateczna bez jego ingerencji. Zaliczamy tu wydatki na obronność,
administrację państwową, państwowe szkolnictwo, wymiar sprawiedliwości, państwową
służbę zdrowia. Wydatki takie określamy jako zakupy rządowe, gdyż oznaczają one
nabywanie przez rząd dóbr i usług i oznaczamy symbolem G.
Uzasadnieniem dla decyzji państwa o wytwarzaniu dóbr publicznych jest fakt
zawodności rynków (sektora prywatnego) w dostarczaniu tych dóbr. Ogólna zasada
mikroekonomiczna mówi, że prywatny producent dostarcza taką ilość dobra, przy której
krańcowa korzyść (prywatna) zrównuje się z krańcowym kosztem (prywatnym). W
przypadku dóbr publicznych korzyść „społeczna” jest większa niż prywatna. Dobrym
przykładem jest tu szkolnictwo na poziomie podstawowym. Gdyby szkoły były wyłącznie
prywatne, część dzieci nie uzyskałaby zapewne wykształcenia, obniżając „kapitał ludzki” i
wydajność pracy w gospodarce. Rynek nie uwzględnia w pełni korzyści z wykształcenia.
Państwo podejmuje się także działań mających na celu redystrybucję dochodów w
społeczeństwie, czyli ich przemieszczania od wytwórców do grup objętych pomocą socjalną
bądź ekonomiczną. Wydatki transferowe państwa obejmują zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki
mieszkaniowe, wypłaty rent i inne świadczenia socjalne. Także system podatkowy sam w
sobie dokonuje redystrybucji dochodów, gdyż progresja podatkowa powoduje, że ludzie o
wyższych dochodach obciążeni są wyższą stopą opodatkowania
W tym rozdziale badamy makroekonomiczne oddziaływania państwa. Nie zajmujemy
się analizą wyboru dóbr publicznych, które mają być dostarczone ani dóbr i dochodów, które
mają być opodatkowane, lecz raczej wpływem zmian wielkości zakupów państwowych i
transferów z jednej strony i podatków z drugiej, na stan gospodarki jako całości. Nie
używamy tu – jak w innych tematach –konkretnego modelu, lecz staramy się odpowiedzieć
na pytanie jak typowy rząd reaguje na konkretne sytuacje gospodarcze w zakresie
koniunktury i opisać ten sposób reagowania teoretycznie. Takie ujęcie określane jest jako
pozytywne, w odróżnieniu od ujęcia normatywnego, gdy analiza stawia sobie cel określenie właściwego zachowania rządu.
6.1. Charakterystyka liczbowa budżetu.
Jak zmieniały się wydatki państwa, podatki i wielkość deficytu w ostatnich latach w
Polsce? Czy miało to związek ze zmianami w koniunkturze? Tablica 6.1. przedstawia wzrost
PKB w latach 1990 – 2003.
Tablica 6.1. TEMPO WZROSTU REALNEGO PKB POLSKI W LATACH 1991-2001
Rok
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002 2003
wzrost -7,0%
2,6%
3,8%
5,2%
7,0%
6,1%
6,8%
4,8%
4,1%
4,0%
1,0%
1,3
3,5
Źródło: GUS
1
Spadek PKB w 1991 roku miał swoje źródło w zmianie ustroju społecznego i gospodarczego i
wprowadzaniu programu przemian systemowych zwanego planem Balcerowicza. W
następnych latach wzrost ulega przyspieszeniu, a wyraźne załamanie tempa nastąpiło w latach
2001, 2002. Możemy to spowolnienie wzrostu uznać za stan recesji.1). Sprawdźmy, co działo
się z budżetem w okresie załamania? Zaczynamy od wydatków pokazanych na rys. 6.1.
Rys. 6.1. Wydatki budżetu, ceny stałe z roku 1999
w mld PLN
153,9
155
150
150
145,1
142,1
142,3
145
140
135
1999
2000
2001
2002
2003
Źródło: Ministerstwo Finansów
Obserwujemy wyraźny wzrost wydatków budżetu w latach recesji 2001, 2002.
Rysunek 6.2. pokazuje jak przedstawiały się dochody budżetu.
Rys. 6. 2. Dochody budżetu, ceny stałe z roku 1999
mld PLN
129,3
128,3
130
123
125
117,9
117,6
120
115
110
1999
2000
2001
2002
2003
Źródło: Ministerstwo Finansów
Obserwujemy znaczący spadek dochodów budżetu w latach 2001, 2002
Jak zmieniał się deficyt budżetowy? Wzrost wydatków, któremu towarzyszył spadek
dochodów w latach 2001, 2002, musiał pogłębić deficyt. Pokazuje to rys. 6.3..
1 Ekonomiści i politycy dość powszechnie przyjmują, że recesja ma miejsce, gdy przez dwa kolejne kwartały
PKB obniża się. Jednak teoretycznie bardziej poprawne w ocenie stanu koniunktury jest kryterium odchylenia od
długookresowego trendu wzrostu. Jeśli aktualna stopa wzrostu jest niższa od stopy, według której PKB rośnie w
długim okresie, możemy rozpoznać recesję.
2
Rys. 6.3. Deficyt budżetu, ceny stałe z roku 1999
w mld PLN
40
32,4
30,9
27,2
30
12,8
14
20
10
0
1999
2000
2001
2002
2003
Źródło: Ministerstwo Finansów
Lepsze wyobrażenie o względnej wielkości deficytu możemy uzyskać pokazując jego
wielkość w stosunku do PKB (rys. 6.4.).
Rys.6.4. Deficyt w stosunku do PKB w %
5,4
6
4,9
4,5
5
4
2,1
2,2
3
2
1
0
1999
2000
2001
2002
2003
Źródło: Ministerstwo Finansów
Odnotowane przez nas zależności, polegające na wzroście wydatków, spadku podatków i tym
samym wzroście deficytu w obliczu recesji potwierdzają się także w innych krajach i różnych
okresach, stanowiąc pewną prawidłowość. Bardziej ogólnie możemy ją sformułować
następująco: wydatki i podatki w sposób systematyczny reagują na stan koniunktury
powodując, że deficyt rośnie w sytuacji recesji (spowolnienia wzrostu) i maleje, bądź
przeradza się w nadwyżkę w sytuacji ożywienia.
Jakie są źródła dochodów budżetu? Przedstawia to rys. 6.5. Zdecydowaną większość
dochodów budżetu –sięgającą 90% - przynoszą cztery główne podatki: podatek od towarów i
usług (określany jako VAT), akcyza, podatek od dochodów indywidualnych – osobistych?
(PIT) i podatek dochodowy od osób prawnych (CIT). Dwa ostatnie pobierane są od
dochodów, dlatego zaliczamy je do podatków bezpośrednich. Dwa pierwsze obciążają
sprzedaż produktów i nazywamy je pośrednimi.
3
Rys. 6.5. STRUKTURA DOCHODÓW BUDŻETU W 2002 R.
CŁO; 3%
WPŁ ATY Z ZYSKU
DOCHODY JEDNOSTEK
BUDŻETOWYCH; 5%
NBP; 2%
INNE; 1%
PIT; 17%
VAT; 40%
CIT; 10%
AKCYZA; 22%
Źródło; opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
6.2. Składniki deficytu i jego finansowanie
6.2.1. Deficyt i formy jego finansowania. Deficyt budżetowy państwa to różnica między sumą
wydatków i wpływów w danym okresie (np. roku).
BD= G+F+N - T ,
(6.1.),
gdzie: BD deficyt budżetowy, G - zakupy rządowe, F – transfery z budżetu do sektora
prywatnego, N –obsługa długu publicznego, T- wpływy podatkowe. Budżet jest w
makroekonomii kojarzony z polityka fiskalną. Określając poszczególne składniki deficytu
rząd oddziałuje na łączny popyt. Zmiany zakupów rządowych bezpośrednio zmieniają
wielkość łącznego popytu. Transfery, odsetki od długu publicznego i podatki zmieniają
wielkość rozporządzalnego dochodu, ich oddziaływanie na łączny popyt ma charakter
pośredni. Zakupy rządowe, transfery i podatki są tradycyjnie traktowane jako narzędzia
polityki fiskalnej. Odsetki od długu publicznego nie nadają się do tej roli. Ich wielkość w
danym roku określona jest z góry przez przeszłe decyzje dotyczące pożyczek rządu.
Aby sfinansować deficyt rząd zaciąga pożyczki w sektorze prywatnym, bądź w banku
centralnym, który dla pokrycia takiej pożyczki emituje pieniądz. Możemy zapisać, że
BD=ΔB+ ΔM0,
(6.2.),
gdzie BD - deficyt nominalny, ΔB - wartość obligacji rządu sprzedanych sektorowi
prywatnemu, ΔM0 – dodatkowy pieniądz wyemitowany przez bank centralny na zakup długu
rządowego.
Pożyczanie w banku centralnym określa się jako„monetyzację” długu, gdyż zakupując
dług rządowy (obligacje) bank wypuszcza dodatkowy pieniądz. Następuje bezpośrednie
powiązanie polityki fiskalnej i pieniężnej. Dla osłabienia takich bezpośrednich sprzężeń obu
polityk wiele krajów wprowadza w ostatnich latach ograniczenia w finansowaniu deficytu
przez bank centralny, co zgodne jest z tendencją do zapewnienia niezależności banku
centralnego.
Charakter sprzężeń obu polityk zależy od celu banku centralnego. Gdy jest nim
określony poziom stóp procentowych (w dłuższym okresie, tak jak miało to np. miejsce w
przypadku amerykańskiego FED w latach 50. i 60.) występuje pośrednie powiązanie polityk.
Duże potrzeby pożyczkowe rządu podnoszą poziom stóp procentowych, a odpowiedzią banku
jest próba ich obniżenia narzędziami polityki pieniężnej. Gdy celem jest określony poziom
inflacji (jak w przypadku Europejskiego Banku Centralnego i Narodowego Banku Polskiego)
reakcją banku na wzrost potrzeb pożyczkowych rządu może być zaostrzenie polityki
pieniężnej z obawy przed wzrostem inflacji.
Rozpatrzmy bliżej składniki deficytu oraz ich zmiany w cyklu koniunkturalnym.
4
6.2.2. Zakupy rządowe. Największe składowe zakupów rządowych w 2002 r. przedstawia
tablica 6.2.
Tablica 6.2. Główne pozycje wydatków rządu na finansowanie dóbr publicznych (zakupy
rządowe) w 2002 r.
Pozycja
Udział w wydatkach ogółem
Edukacja
(subwencja 16,3%
oświatowa)
Obrona narodowa
5,19%
Bezpieczeństwo publiczne i 4,3%
ochrona przeciwpożarowa
Szkolnictwo wyższe
3,8%
Komentarz 6.1. Wydatki zdeterminowane i wzrost deficytu
W połowie 2001 r. minister finansów upublicznił alarmującą prognozę wzrostu
deficytu budżetowego w 2002 r. Bez podjęcia stosownych restrykcji fiskalnych deficyt miałby
sięgnąć 60 mld zł w cenach bieżących, co oznaczałoby dwukrotny wzrost w porównaniu z
2001 r.. W wyjaśnieniu jak doszło do tego zagrożenia pomocne jest rozróżnienie wydatków
zdeterminowanych i elastycznych. Zdeterminowane są wydatki, które muszą być dokonane ze
względu na przepisy prawne (np. zasiłki dla rosnącej liczby uprawnionych bezrobotnych). W
odróżnieniu od nich wydatki elastyczne mogą być bieżąco kształtowane. Zagrożenie wybuchu
deficytu, określone wówczas przez środki przekazu jako „dziura budżetowa Bauca” wzięło się
z gwałtownego narastania wydatków zdeterminowanych, co przypisać można z jednej strony
wejściu gospodarki w fazę spowolnienia wzrostu (recesji), z drugiej fali nowych
przedwyborczych pomysłów legislacyjnych parlamentu, przyznających różnym grupom
bardzo kosztowne dla budżetu dodatkowe świadczenia oceniane na 12 mld zł. Część z nich
została w wyniku debaty nad „dziurą budżetową” wycofana lub złagodzona (np. dodatki do
emerytur i rent dla sołtysów, specjalny dodatek dla rodzin z co najmniej trójką dzieci). W
rezultacie w ustawie budżetowej zaplanowano 40 mld zł deficytu i taki był w przybliżeniu
rzeczywisty jego poziom w 2002 r.. Rysunek 6.6. pokazuje kształtowanie się wydatków
zdeterminowanych i elastycznych budżetu w latach 1998-2002.
Rys. 6.6. Zdeterminowane i elastyczne wydatki
budżetu państwa
140
120
122
112,8
100
92,3
80
80,6
atki
75
wydatki zdet. mld zł
66,6
yd
60
59
64,7
57,8
58,7
60,1
60,9
wydatki elast. mld zł
w
40
20
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ź
lata
ródło; Ministerstwo Finansów
5
Zakupy rządowe nie wykazują regularnych wahań w zależności od zmian PKB. Potwierdzają
to na ogół dane z innych krajów.
6.2.3. Wydatki transferowe. Transfery budżetu do sektora prywatnego w sposób istotny
powiązane są z koniunkturą. Nasze krótkookresowe dane potwierdzają regułę, zgodnie, z
którą wydatki transferowe na ogół rosną w okresie recesji lub znacznego spowolnienia
wzrostu związanego z przyrostem bezrobocia (pokazuje to rys. 6.4.). W sytuacji ożywienia
można oczekiwać ich spadku. To zachowanie transferów jest głównie wynikiem wzrostu
świadczeń społecznych takich jak wypłaty zasiłków dla bezrobotnych i pomoc socjalna w
okresie zmniejszenia aktywności i ich spadku w okresie ożywienia.
Rys.6. 7. Wydatki transferowe w latach 1999-2002 w
mld zł
80
ew
70
69,6
63,3
ro
60
fe
s
ł) 50
50,7
n
z
40
41,5
ld
Serie1
i tra
30
(m
tka
20
dy
10
w
0
1999
2000
2001
2002
lata
Źródło: Ministerstwo Finansów
Wydatki transferowe pochłaniają w Polsce ponad 1/3 ogółu wydatków budżetowych (38% w
2002 r.). Tablica 6.3. pokazuje główne programy transferowe realizowane w Polsce.
Największą ich pozycją są ubezpieczenia społeczne (finansowane przez budżet w drodze
dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych
itp.). Pozostałe wydatki transferowe to tzw. wydatki socjalne (zasiłki rodzinne i
pielęgnacyjne, zasiłki dla bezrobotnych finansowane przez budżet w formie dotacji do
Funduszu Pracy itp.).
Tablica 6.3. Główne programy transferów sektora państwowego do sektora prywatnego w
Polsce w 2002 r.
Rodzaj transferu
Forma finansowania
Środki w tys. zł
Udział w wydatkach
ogółem
Ubezpieczenia
Dotacja do Funduszu 27 090 737
14,6%
pracownicze
Ubezpieczeń
Społecznych
Ubezpieczenia
Dotacja
do
Kasy 15 416 955
8,4%
rolników
Rolniczych
Ubezpieczeń
Społecznych
Zasiłki
rodzinne
i
5 638 126
3,0%
6
Zasiłki
dla Dotacja do Funduszu 3 634 600
2,0%
bezrobotnych?
Pracy
Zasiłki
z
pomocy
2 196 593
1,2%
społecznej
Świadczenia
Dotacja do Funduszu 1 316 421
0,7%
alimentacyjne
Alimentacyjnego
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
6.2.4. Podatki. Reakcję podatków na wahania aktywności gospodarczej możemy odczytać z
prezentowanego wyżej rys.6.2. Recesja z lat 2001-2002 przyniosła wyraźne zmniejszenie
dochodów podatkowych). W roku 2001 dochody te spadły o 8,9%. Dlaczego niski poziom
aktywności gospodarczej (w 2001 roku wzrost PKB wyniósł zaledwie 1%) prowadzi na ogół
do znacznego spadku podatków? Wynika to z konstrukcji systemu podatkowego. Przy niskiej
aktywności spadają na ogół zyski firm, bądź ponoszą one straty, co odbija się na wpływach do
budżetu z podatku CIT płaconego od zysku. Podatek od osób fizycznych (PIT) ma charakter
progresywny, co powoduje, że dla wyższych dochodów stopy opodatkowania są wyższe. Jeśli
przy tym kwoty dochodów, od których nalicza się wyższe stopy podatkowe (tzw. progi
podatkowe) nie są z roku na rok dostosowywane do inflacji, to przy stagnacji bądź nawet
niewielkim wzroście realnych dochodów wystąpi spadek realnych wpływów podatkowych.
Inną przyczyną może być rozszerzanie się w okresie recesji zjawisk uchylania się od płacenia
podatków.
6.3.Dostosowania automatyczne i polityka dyskrecjonalna
Sposób, w jaki podatki i transfery reagują na koniunkturalne wahania PKB sprzyja stabilizacji
rozporządzalnego dochodu. W okresie recesji wielkość transferów rośnie, gdyż większa
liczba bezrobotnych, wzrost ubóstwa zwiększają rozmiary wypłat zasiłków ograniczając
spadek rozporządzalnego dochodu. W tym samym kierunku oddziałuje zmniejszenie
obciążenia dochodów podatkami. Transfery i podatki to automatyczne stabilizatory,
zmniejszające wahania dochodu rozporządzalnego bez konieczności podejmowania bieżących
decyzji polityki gospodarczej. Wynikiem automatycznych dostosowań jest wzrost deficytu w
okresie recesji i jego spadek (bądź nadwyżka) w fazie ożywienia koniunktury. Oprócz tych
oddziaływań automatycznych rządy usiłują w wielu wypadkach wpływać na bieżąco na
łączny popyt np. pobudzając (zwiększając) go w okresie recesji. Może to przybrać formę
przejściowego obniżenia podatków (stóp podatkowych), wprowadzenia incydentalnych ulg
inwestycyjnych lub programów robót publicznych (wzrostu zakupów rządowych). Takie
działania to polityka dyskrecjonalna. W odróżnieniu od stabilizacji automatycznej polega ona
na incydentalnym używaniu narzędzi polityki fiskalnej do stabilizowania łącznego popytu.
Komentarz 6.2. – Nadmierny deficyt w krajach euro.
W latach 2002-2003 pogorszenie stanu finansów państwa w Niemczech i Francji
spowodowało, że deficyt budżetowy przekroczył 3% PKB. Tym samym kraje te przekroczyły
dopuszczalny limit deficytu. Przyjęte w 1997 r. w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu reguły fiskalne
dla krajów strefy euro mówią o: a) konieczności utrzymywania budżetu blisko zbilansowania
lub z nadwyżką, b) poddaniu się przez kraje członkowskie corocznym programom stabilizacji i
zbieżności, c) monitoringu wprowadzania programów stabilizacji i zbieżności. Budżet bliski
równowadze lub z nadwyżką określono jako cel średniookresowy dla polityki fiskalnej.
Deficyt na poziomie 3% PKB staje się pułapem, wyższy określany jest jako nadmierny i
7
zagrożony sankcjami. W przypadku recesji zmniejszającej produkt o więcej niż 2% kraj unika
sankcji, ale deficyt musi być skorygowany po zakończeniu recesji. Gdy recesja zmniejsza PKB
w przedziale 0,75-2% decyzje o sankcjach podejmowane są uznaniowo.
Ilościowe limity w polityce fiskalnej mają za zadanie przeciwdziałać wymuszaniu przez
władze fiskalne (poszczególnych krajów) monetyzacji wymykających się spod kontroli długów
narodowych2 Kraje realizujące podobną politykę w unii walutowej mogłyby niejako
wymuszać na unijnym banku centralnym pieniężne finansowanie ich długów. Sytuacja, gdy
dwa największe kraje euro starały się uniknąć przewidzianych w pakcie kar wywołała spory i
dyskusje na temat zasadności jego rozwiązań. Krytycy twierdzą, że te schematyczne regulacje
nie różnicują sankcji ze względu na przyczyny recesji. Nie ma znaczenia, czy przekroczenie
pułapu spowodowane jest niefrasobliwym prowadzeniem polityki fiskalnej, czy wywołane
czynnikami niezależnym. Wątpliwości nie rozstrzygnęło przyjęte doraźnie rozwiązanie,
odstępujące od przewidzianej procedury w przypadku Francji i Niemiec na zasadzie uznania
sytuacji za wyjątkową.
6.4.Deficyt strukturalny i cykliczny
Kategorią pozwalającą oddzielić dwie główne przyczyny deficytu jest deficyt
strukturalny, zwany inaczej deficytem dostosowanym cyklicznie. Deficyt strukturalny to
deficyt, jaki wystąpiłby, gdyby gospodarka znajdowała się na potencjalnym poziomie
aktywności (produkt potencjalny i pełne zatrudnienie). W praktyce, niezależnie od aktualnego
poziomu aktywności można dzięki estymacji funkcji reakcji wydatków oraz dochodów
budżetu obliczyć, jak ukształtowałyby się te wielkości przy potencjalnym PKB. Deficyt
strukturalny wskazuje na charakter polityki fiskalnej, jeśli jest duży sugeruje wysoki poziom
jej ekspansywności, i odwrotnie. Na poziom rzeczywistego deficytu wpływa, jak
stwierdziliśmy wyżej także poziom aktywności gospodarki. Rzeczywisty deficyt jest sumą
deficytu strukturalnego i deficytu cyklicznego. Deficyt cykliczny to różnica między deficytem
rzeczywistym i deficytem strukturalnym.
Rozróżnienie przyczyn deficytu pokazuje rysunek 6.8. Linia FPrest pokazuje przykładową
politykę restrykcyjną, natomiast biegnąca wyżej FPeksp jest przykładem polityki
ekspansywnej. Nachylenie linii polityki wyraża reakcję fiskalną na stan koniunktury.
Obejmuje ona zarówno działanie automatycznych stabilizatorów jak i przyjmujące postać
reguły działania dyskrecjonalne. Gdy uprawiana jest polityka ekspansywna, deficyt
budżetowy przy danym odchyleniu produktu jest wyższy niż w sytuacji polityki restrykcyjnej.
Punkty A i B leżące na przecięciu linii polityk z linią zerowego odchylenia produktu pokazują
deficyt strukturalny przy obu politykach. (Dla ścisłości, punkt A zrzutowany na oś pionową
obrazuje deficyt strukturalny przy polityce ekspansywnej, zaś punkt B strukturalną nadwyżkę
przy polityce restrykcyjnej). Punkt C pokazuje sytuację, gdy mimo restrykcyjnej polityki
pojawia się rzeczywisty deficyt. Jego przyczyną nie jest charakter polityki, lecz ujemne
odchylenie produktu (deficyt cykliczny). Analogicznie, punkt D obrazuje sytuację osiąganej
przy ekspansywnej polityce fiskalnej rzeczywistej nadwyżki budżetowej, realizowanej dzięki
dobrej koniunkturze (wysokiemu odchyleniu produktu)
2 Za teoretyczną podstawę tej regulacji można uznać tezę, że nadmierny deficyt budżetowy prowadzi do
monetyzacji długu. Została ona explicite sformułowana w Sargent T., Wallace N., 1981, Some Unpleaseant
Monetarist Arithmetic”, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 5(3), s. 1-17
8
Rys 6.8. Wpływ polityki i cyklu na deficyt
odchylenie = 0
deficyt
C
B
odchylenie
deficyt=0
produktu
A
D
FPeksp
FPrest
Komentarz 6.3. Jaka reguła fiskalna: równowaga budżetu rzeczywistego czy
strukturalnego?
Ogólne wskazanie Paktu Stabilizacji i Wzrostu dla polityki fiskalnej krajów
członkowskich strefy euro brzmi: utrzymywać budżet blisko równowagi (za dopuszczalny
uznaje się deficyt nie większy niż 3% PKB). Wskazanie to może okazać się dokuczliwe dla
polityków w krajach przeżywających wahania cykliczne. Gospodarki krajów
przechodzących recesję (np. Niemcy i Francja w latach 2002,2003) reagują na nią
wzrostem wydatków budżetowych i spadkiem dochodów, co powiększa deficyt. Część
ekonomistów, np. laureat Nobla Joseph E. Stiglitz, uznaje takie działanie automatycznych
stabilizatorów (i ewentualnie polityki dyskrecjonalnej) za właściwe i skuteczne w
przeciwdziałaniu recesji. Krytykują oni zalecenie utrzymywania budżetu blisko
zrównoważenia jako wyłączające automatyczną stabilizację i tym samym destabilizujące
gospodarkę. Ponieważ automatyczna stabilizacja z różną siłą działa w różnych krajach, to
niestosowna jest jednolita regulacja określająca deficyt rzeczywisty w relacji do PKB..
Proponują przeformułowanie zasady fiskalnej Paktu tak, by blisko zera utrzymywać
deficyt strukturalny a nie deficyt rzeczywisty. Taka zasada pozwoliłaby na swobodne
działanie automatycznych stabilizatorów (lub polityki dyskrecjonalnej) i dopuszczałaby
większe i zróżnicowane w różnych krajach poziomy rzeczywistego deficytu..
6.5. Dług publiczny i deficyt
Dług publiczny to skumulowana suma pozostałych do spłacenia pożyczek rządowych,
czyli całkowita wielkość zobowiązań rządu (zasób obligacji rządowych )3. Jeśli jedynym
3 Zobowiązania rządu traktujemy tu szeroko, łącznie z zobowiązaniami jednostek zaliczanych do sektora
finansów publicznych, w tym: samorządów, ZUS, KRUS, innych funduszy celowych, Narodowego Funduszu
Zdrowia, ZOZ-ów.
9
sposobem finansowania deficytu budżetowego są pożyczki w formie publicznej sprzedaży
obligacji, dług publiczny jest równy zasobowi obligacji rządowych. . Zależność między
budżetem i zadłużeniem jest dwustronna. Gdy budżet jest deficytowy dług publiczny
przyrasta. Z drugiej strony koszty obsługi zadłużenia stanowią element strony wydatków
budżetu. Te związki wyraża międzyokresowe ograniczenie budżetowe rządu, stwierdzające, że
zadłużenie na początek następnego okresu jest równe zadłużeniu na początek danego okresu,
powiększonemu o deficyt budżetowy danego okresu.(takie ujęcie jest prawdziwe , gdy nie
występuje inflacja)
Dt+1= Dt + Gt + Ft + Dti – Tt,
(6.3.),
gdzie: Dt+1- dług na początek następnego okresu, Dt – dług na początek danego okresu, F –
transfery z sektora publicznego do sektora prywatnego, i – stopa oprocentowania pożyczek
rządowych (obligacji), Tt – wpływy podatkowe. Iloczyn Dti wyraża koszty obsługi długu.
Warunek, by dług nie przyrastał Dt+1= Dt oznacza konieczność zrównoważenia budżetu:
Dt + G + F + Dti = Tt..
(6.4.).
Uwzględnimy teraz także pieniężne finansowanie deficytu, gdy bank centralny wykupuje dług
publiczny, czyli monetyzuje go. Ponieważ deficyt może być finansowany przyrostem długu
(obligacji) lub dodatkową emisją M0 możemy zapisać:
(Dt+1- Dt) +(M0t-1 – M0t) = Gt + Ft + Dti – Tt,
(6.5.),
gdzie po lewej stronie mamy przyrost długu i bazy monetarnej, po prawej zaś deficyt.
Pieniężne finansowanie deficytu nie jest jednak prostą formą zastąpienia podatków
dodatkowo wyemitowanym pieniądzem M0, gdyż wzrost podaży pieniądza oddziałuje na
inflację. W takim ujęciu deficytu jak wyżej, czyli w kategoriach nominalnych rachunków
narodowych, nie da się we właściwy sposób ująć inflacji. Zdefiniujmy deficyt realny
następująco:
deficyt realny = (Dt+1+ M0t+1 )/Pt+1 – (Dt + M0t)/Pt .
(6.6.).
Deficyt nominalny otrzymamy mnożąc to wyrażenie przez Pt+1 .Wówczas:
deficyt nominalny = (Dt+1 + M0t+1) – (1 + πt) (Dt + M0t) (6.7.),
gdzie (1 + πt) = Pt+1/Pt. . Różnica między wyrażeniem (6.7. ) i (6.5.) to wielkość πt (Dt + M0t) obrazująca zmniejszenie realnej wartości zobowiązań państwa spowodowane inflacją.
Komentarz6.4. Czerwone światło dla długu
W 2000 r. dług publiczny w Polsce stanowił 39% PKB. W 2003 osiągnął 51,6% PKB,a
dalszy jego wzrost groziłby przekroczeniem granicy 55%. Dla przeciwdziałania
nadmiernemu zadłużeniu konstytucja i prawo podatkowe nakładają następujące
ograniczenia po przekroczeniu progów ostrożnościowych relacji dług/PKB.
50% (I próg ostrożnościowy).
Automatyczne zamrożenie relacji deficytu państwa do
jego dochodów. Podobne ograniczenia dotyczą samorządów. Oznacza to, że
gdyby dochody państwa spadły, należałoby ciąć wydatki, np. na inwestycje
55% (II próg ostrożnościowy). Rząd musi zaplanować taki deficyt, by relacja dług/PKB
nie wzrosła. Podobnemu ograniczeniu podlegają deficyty jednostek samorządu.
Dodatkowo rząd musi opracować program naprawczy i nie może udzielać
gwarancji kredytowych.
60% (III próg ostrożnościowy). Budżet na następny rok musi być zrównoważony (zero
deficytu). Oznacza to cięcia wydatków państwa do poziomu dochodów
podatkowych.
Utrzymanie długu w ryzach jest również jednym z finansowych warunków wejścia do
strefy euro. Członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej obwarowane jest utrzymaniem
deficytu w granicach 60% PKB. Doświadczenie pokazuje, że ten warunek może być
traktowany mniej rygorystycznie niż inne. W momencie tworzenia strefy wspólnej waluty
10
w 1999 r. Włochy i Belgia miały deficyty sięgające 100% PKB, co jak wiadomo nie stało
się przeszkodą dla ich uczestnictwa w euro.
6.6. Międzypokoleniowe skutki długu.
Ważnym pytaniem stawianym przez ekonomistów jest, jakie jest ekonomiczne znaczenie
deficytu budżetowego?
6.6.1. Ciężar zadłużenia. Państwo (rząd) zaciąga pożyczki, których pośrednimi
„beneficjantami” są konsumenci. To do nich trafiają np. zwiększone płatności transferowe w
formie zasiłków, płacone przez nich podatki są mniejsze, gdyż nie muszą pokrywać całości
wydatków budżetowych itd. Bieżące dochody rozporządzalne konsumentów są wyższe niż
byłyby bez deficytu. Za to w przyszłości ograniczenie budżetowe rządu wymusi konieczność
zwiększonych podatków na nadwyżkę budżetu lub choćby obsługę narosłego zadłużenia.
Dochody rozporządzalne w przyszłości zostaną przez to uszczuplone. Dzisiejszy deficyt
budżetowy (pożyczki rządowe) oznacza wyższe podatki w przyszłości. Podstawowe pytanie
brzmi jak reagują konsumenci na finansowane deficytem rządowe „prezenty” zasilające ich
dzisiejsze dochody rozporządzalne?
Jeśli konsumenci czują się bogatsi, konsumują „nadmiernie” i zmniejszają zasoby
gospodarki przeznaczane na inwestycje, to kapitał będzie przyrastał wolniej a gospodarka
ponosi ciężar zadłużenia w postaci niższego wzrostu (dotyczy to być może przyszłych
pokoleń).
6.6.2. Równoważność Ricarda. Jeśli deficyt nie pobudza konsumpcji, ciężar zadłużenia nie
wystąpi. Gdy konsumenci nie traktują zasilenia swych dochodów przez deficyt jako wzrostu
bogactwa, (czyli traktują je jako przyszłe podatki), to nie zareagują „nadmierną” konsumpcją.
Takie zachowanie konsumentów sprawia, że konsumpcja jest niezależna od rozkładu
podatków w czasie. Wynikające stąd twierdzenie, że z ekonomicznego punktu widzenia
nie ma znaczenia czy wystąpi wzrost bieżących podatków, czy równy mu wielkością
deficyt budżetowy znane jest jako równoważność Ricarda. 4 Równoważność Ricarda wymaga
spełnienia
„ostrych” warunków: nieograniczonego horyzontu czasowego
podejmowania decyzji konsumentów, doskonałych rynków kredytowych oraz braku
zniekształceń podatkowych.
Aby konsumenci konsekwentnie traktowali dzisiejsze zasilenie dochodów przez
deficyt jako przyszłe podatki horyzont czasu, w jakim podejmują decyzje musiałby być
nieograniczony. Ponieważ „ludzie są śmiertelni”, części konsumentów nie będzie już na
świecie w okresie, gdy podatki będą musiały wzrosnąć. Zdając sobie z tego sprawę mogą
reagować na deficyt wzrostem konsumpcji. Inny warunek dotyczy rynków finansowych, na
których rząd i konsumenci zaciągają pożyczki. Równoważność Ricarda wymaga, by stopa
procentowa dla pożyczek rządowych i prywatnych była jednakowa oraz by jednakowy był
dostęp do kredytów. W rzeczywistości stopa oprocentowania pożyczek znacznej liczby
konsumentów może różnić się (w górę) od stopy pożyczek rządowych ze względu na znaczne
koszty transakcyjne związane z oceną prywatnych kredytobiorców i prawdopodobnie wyższą
ocenę ryzyka. Z tych samych powodów rząd ma na ogół także łatwiejszy dostęp do kredytów.
Jeśli więc rząd robi deficyt i zaciąga pożyczki zasilając dochody konsumentów zwiększonymi
transferami i zmniejszonymi podatkami, to mogą oni zasadnie czuć się bogatsi i więcej
konsumować, gdyż ich własne pożyczki byłyby wyżej oprocentowane bądź limitowane.
Podatki pobierane przez państwo na ogół zniekształcają działanie rynków,
wprowadzając różnicę między ceną otrzymywaną przez dostawcę i ceną płaconą przez
konsumenta. Przedstawia to rys. 6.9. Jeśli sprzedaż produktu obciążona jest podatkiem np.
4 Jako pierwszy tezę tę sformułował David Ricardo, odrzucając ją zresztą jako mało prawdopodobną. Do
współczesnej ekonomii wprowadził ją Robert Barro
11
VAT, to cena jaką otrzymuje sprzedający jest niższa o kwotę podatku od ceny płaconej przez
konsumenta.
cena
S1
S
D
A
B
G
E
C
D
F
ilość
O
Ponieważ producent otrzymuje po opodatkowaniu niższą cenę względną jego krzywa
podaży przesuwa się do S1. Nowa równowaga ustali się w punkcie D, przy wyższej cenie dla
nabywcy OA i niższej cenie dla sprzedawcy OC. Odcinek AC odmierza podatek. Ilość
sprzedawana i nabywana (AD) jest niższa niż w równowadze bez podatku (BE). Przychód
podatkowy ilustruje pole ADFC (ilość x podatek). Konsumenci, którzy bez podatku kupiliby
BE po cenie OB ponoszą stratę równą polu ADEB. Producenci notują stratę BEFC. Łączna
strata przewyższa przychód podatkowy o pole DEF, które obrazuje „jałowy ciężar
opodatkowania”, czyli nieefektywność wywołaną podatkiem. Dotyka ona zarówno
konsumentów (pole DEG), jak i producentów (pole GEF).
Jeśli podatki zmieniają ilości nabywane i sprzedawane oraz ceny, zniekształcając wybory
dokonywane przez konsumentów i producentów i powodując jałowy ciężar, to oznacza, że
pomniejszają one łączne bogactwo. Czasowy rozkład podatków nie jest tym samym
neutralny, co przeczyłoby równoważności Ricarda.
6.7. Stopy podatkowe i rozmiary rządu.
W wielu ważnych gospodarkach świata zaangażowanie państwa wzrastało w latach
60. i 70. XX w. Znacząca grupa ekonomistów (w tym ekonomiści strony podaży) podjęła
krytykę tej tendencji.
6.7.1. Cięcia podatków i efektywność. Reprezentanci ekonomii podaży (supply-side
economics) postulują obniżenie stóp podatkowych i uproszczenie systemu podatkowego,
uzasadniając to względami efektywności. Wysokie stopy podatkowe i zawiłe regulacje
fiskalne zniechęcają do aktywności, oszczędzania i inwestowania, hamując wzrost
gospodarczy. Tak np. obniżenie krańcowej stopy podatku od dochodów indywidualnych
12
przesunie w prawo krzywą podaży pracy, zwiększając zatrudnienie a w konsekwencji także
produkcję. Bardziej ogólnie można stwierdzić, że obcięcie stóp podatkowych zmniejsza
zniekształcenia wywoływane przez podatki, pomniejszając jałowy ciężar opodatkowania.
6.7.2. Krzywa Laffera. Inną korzyścią z cięcia stóp podatkowych, oczekiwaną zgodnie z
argumentacja ekonomii podaży, jest - paradoksalnie - wzrost przychodów podatkowych.
Wynika to ze szczególnego przebiegu zależności między wysokością stopy podatkowej i
wielkością przychodów podatkowych znanego jako krzywa Laffera5 (rys. 6.10.). Kształt
krzywej uzasadnia następujące rozumowanie. Jeśli stopa podatkowa wynosi 0, przychody z
podatków również będą 0. Przy stopie 100% całość dochodów pochłaniają podatki, co skłania
do zaniechania wszelkiej działalności i sprowadza przychody z podatków również do 0.
Pomiędzy tymi punktami rząd będzie otrzymywał przychody z podatków, które będą wzrastać
do pewnej granicznej stopy podatkowej (np. 40%, jak na rysunku), a po jej przekroczeniu
maleć. Jeśli gospodarka znajduje się na prawo od tego granicznego punktu A, np. w B, to
obniżenie stopy podatkowej przyniesie wzrost wpływów podatkowych. Działa tu
efektywnościowy impuls obniżki podatków dochodowych. Pracownicy reagują wzrostem
podaży pracy, rośnie ilość angażowanej pracy, produkcja i dochody. Przedsiębiorstwa notują
wzrost zysków po opodatkowaniu, (jeśli cięcia dotyczą podatku CIT), co pobudza wzrost
inwestycji i pozytywnie oddziałuje na produkcję i dochody. To właśnie wzrost dochodów
umożliwia wzrost wpływów podatkowych mimo zmniejszenia stopy opodatkowania.
Rys. 6.10. Krzywa Laffera
wpływy
podatkowe
A
C
B
stopa
podatkowa
(w
0
50
100
procentach)
W jakich warunkach sprawdziłaby się teza, że obniżka stopy opodatkowania może
zwiększyć przychody podatkowe zgodnie z rozumowaniem Laffera? Sprowadźmy analizę
ekonomistów podaży do dwóch zasadniczych punktów: a) cięcie stopy podatku dochodowego
zwiększa bodźce do wydatkowania pracy, b) wywołany wzrostem podaży pracy wzrost
produkcji i dochodów przynosi wzrost wpływów z podatków.
Stwierdzenia te kryją dwa istotne założenia. Bodźce do zwiększonego wydatkowania pracy
dzięki obniżce podatku wystąpią, gdy substytucyjny efekt tej obniżki przeważa nad efektem
5 Artur Laffer jest jednym z ekonomistów strony podaży.
13
dochodowym. Wzrost płacy otrzymywanej przez pracownika skłania go z jednej strony do
zwiększenia oferty (zastępowania czasu wolnego czasem pracy - efekt substytucyjny), z
drugiej zaś do zmniejszenia oferty (zwiększenia ilości czasu wolnego – efekt dochodowy).
Jeśli przeważa efekt dochodowy, bądź efekty się równoważą nie wystąpi spodziewany skutek
efektywnościowy w postaci wzrostu produkcji i dochodu.
Wiele badań empirycznych potwierdza pozytywny wpływ cięć podatku dochodowego na
podaż pracy. Dla spełnienia tezy, że zwiększy to przychody podatkowe trzeba jeszcze, by
wywołany wzrostem podaży pracy przyrost produkcji i dochodu był dostatecznie silny.
Ponieważ w tym przypadku:
wpływy podatkowe = przeciętna stopa podatkowa x dochody,
to wzrost dochodów musi być silniejszy niż spadek stopy podatkowej.
Komentarz 6.5. Doświadczenia z krzywą Laffera
Na początku lat 80. XX w. Artur Laffer głosił, że, że USA znajdują się na prawo od
zapewniającego maksymalne wpływy punktu A. Byłoby to oczywiście nieefektywne, gdyż takie
same wpływy podatkowe mogłaby przynieść niższa przeciętna stopa podatkowa (w punkcie
C), bardziej korzystna dla gospodarki. Za prezydentury Ronalda Reagana dokonano w USA
inspirowanych tezami ekonomii podaży spektakularnych cięć podatkowych. W latach 1981-
1983 stopy podatkowe zostały obniżone o 30%. Przychody podatkowe nie wzrosły, lecz
spadły, co przyniosło zaskakująco duży deficyt budżetowy w kolejnych latach. Po tych
doświadczeniach wiemy, że choć analiza Laffera jest teoretycznie poprawna, to główne
pytanie brzmi, gdzie znajduje się punkt A? Jeśli nie znamy na nie odpowiedzi, przebieg
krzywej pozostaje niewiadomy.
Inne doświadczenia może przynieść fala obniżek stóp podatkowych dokonanych w
wielu krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Radykalnej obniżce stawki podatku
dochodowego od firm (CIT) dokonanej w Polsce w 2004 r. (z 27 do 19%) towarzyszyły obawy
o dalszy wzrost deficytu budżetowego. Rząd założył w ustawie budżetowej na 2004 r. wpływy z
tego podatku o około 25% niższe niż w roku poprzednim. Tymczasem po pięciu miesiącach
wpływy z CIT wyniosły 5,8mld zł, czyli ponad 60% całorocznego planu (9,6 mld zł). Jeszcze
bardziej zachęcające wyniki zanotowano na Słowacji, gdzie cięcia dotyczyły obu podatków
dochodowych (CIT i PIT). Oceniając te zdarzenia ekonomista musi zadać sobie pytanie, jaki
udział we wzroście przychodów z podatku ma jego obniżka, a na ile jest to efekt niezależnego
od podatków ożywienia gospodarczego. Inaczej mówiąc trzeba oddzielić element strukturalny
i cykliczny wzrostu wpływów podatkowych.
6.7.3. Rozmiary rządu.. Postulat cięć podatkowych łączył się na ogół z szerszą ideą
zmniejszenia zaangażowania państwa w gospodarkę, znaną jako idea małego rządu. Ponieważ
obniżka stóp podatkowych nie przynosi na ogół wzrostu przychodów państwa, to w dłuższym
okresie musi jej towarzyszyć obniżka wydatków. Oprócz przytaczanych wyżej podatkowych
argumentów za zmniejszeniem rządu wysuwa się też względy leżące po stronie wydatków.
Wydatki państwa są według niektórych mniej efektywne od wydatków prywatnych, duży rząd
zwiększa więc marnotrawstwo. Podjęta w latach 80. za prezydentury Ronalda Reagana w
USA próba ograniczenia rozmiarów rządu nie przyniosła jednoznacznych wyników. Choć
cięcia podatkowe zostały skutecznie przeprowadzone, to próby cięcia wydatków skończyły
się głównie zmianą w ich strukturze (zmniejszeniu transferów towarzyszył wzrost wydatków
wojskowych) .i wywołaniem ogromnego deficytu budżetowego. (Porównaj komentarz 5).
Kłopoty z wielkim rządem mogą się potęgować wraz ze zmianami struktury demograficznej
społeczeństwa. Wzrost odsetka emerytów i spadek udziału czynnych zawodowo obciąża
budżet rosnącymi transferami. W tej sytuacji wiele rządów usiłuje przeprowadzić reformy
14
mające przynieść zmniejszenie wydatków, szczególnie tych o charakterze transferów.
Zapowiadane na początku bieżącego stulecia przez rząd Schroedera w RFN reformy dały
nikłe rezultaty. Brak społecznej akceptacji zmian spowodował, że cięcia zarówno po stronie
podatków jak i wydatków były nieznaczne i nie mogły wywołać przełomu.
Podstawowe pojęcia
Budżet państwa
Deficyt budżetowy
Progresja podatkowa
Zdeterminowane wydatki budżetu
Zakupy rządowe
Wydatki transferowe
Stabilizatory automatyczne
Polityka dyskrecjonalna
Deficyt strukturalny
Deficyt cykliczny
Dług publiczny
Międzyokresowe ograniczenie budżetowe rządu
Ciężar zadłużenia
Równoważność Ricarda
Zniekształcenia podatkowe
Krzywa Laffera
15