Budżet państwa

Budżet

Państwa

Seminarium

dla nowo wybranych posłów

VI kadencja

Warszawa 2007

KANCELARIA SEJMU
Biuro Analiz Sejmowych

Redakcja merytoryczna
Zofia Szpringer

Redakcja i korekta
Teresa Muś

Łamanie
Janusz Świnarski

Biuro Analiz Sejmowych
ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa
tel. (22) 694 20 38
faks (22) 694 18 65
e-mail: punkt_konsultacyjny@sejm.gov.pl
wydawnictwa_BAS@sejm.gov.pl

ISBN 978-83-60739-73-0

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgody wydawcy
reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz przechowywana w jakiejkolwiek bazie danych.

Wydawnictwo Sejmowe
Warszawa 2007

spis treści

Witold M.Orłowski

Wyzwania stojące przed budżetem państwa
w nadchodzących latach

Kazimierz Polarczyk

Budżet państwa w finansach publicznych. Polska
na tle innych krajów

Henryk Dzwonkowski

Podatki i inne dochody budżetowe – problemy teorii i praktyki 33

Teresa Augustyniak-Górna

Budżet państwa, ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium
budżetowym

Marcin Stębelski

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej
na rok 2008 – możliwości wyboru

Zofia Szpringer

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

Dochody i wydatki budżetu państwa

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska,

Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek do projektu ustawy
budżetowej

101

Wstęp

W niniejszej publikacji prezentowane są referaty poświęcone zagadnieniom budżetu państwa przygoto-

wane na Seminarium dla nowo wybranych posłów.

Problematyka ta jest o tyle istotna, że projekt ustawy budżetowej na 2008 rok będzie jednym z pierwszych

projektów, nad jakim posłowie zaczną prace, co więcej, prace te będą się toczyć wedle szczególnej procedu-
ry. Sprawny przebieg prac parlamentarnych winien zapewnić terminowe uchwalenie ustawy budżetowej,
która ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania państwa oraz dla stabilności kadencji parlamentu.

Referaty przedstawione zostały w kolejności ujmującej na początku sprawy ogólne (w tym wyzwania

stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach i budżet państwa w finansach publicznych
i w porównaniach międzynarodowych), następnie zagadnienia prawne (odnoszące się w szczególności do
ustawy budżetowej, budżetu i prowizorium budżetowego) oraz kwestie praktyczne (począwszy od termi-
narza prac nad przyszłorocznym budżetem, a skończywszy na formularzu składania poprawki).

Autorami referatów są wieloletni eksperci Komisji Finansów Publicznych, w tym pracownicy Biura Ana-

liz Sejmowych.

Seminarium dla nowo wybranych posłów zorganizowane jest w 3 sesjach, obejmujących także zagad-

nienia związane z prawem parlamentarnym oraz rolą Sejmu w Unii Europejskiej. Dla każdej z nich przy-
gotowano oddzielną publikację.

Zofia Szpringer

prof. dr hab. Witold M.Orłowski

Niezależny Ośrodek Badań Ekonomicznych NOBE

Szkoła Biznesu Politechniki Warszawskiej

Wyzwania stojące przed budżetem państwa

w nadchodzących latach

Ogólna sytuacja finansów publicznych ......................................................................8
Sytuacja finansów publicznych a wzrost gospodarczy ....................................8
Stopień niezrównoważenia finansów publicznych ........................................... 10
Problem „sztywności” wydatków budżetowych .................................................... 11
Finansowanie służby zdrowia ........................................................................................... 12
Problem finansowania systemu emerytalnego ....................................................... 13
Pożądane reformy strony dochodowej .................................................................... 14
Problemy wypełnienia kryteriów konwergencji .................................................. 16
Podsumowanie ............................................................................................................................ 17

Witold M.Orłowski

Ogólna sytuacja finansów publicznych

Wbrew powierzchownym sądom, bazującym na powierzchownej analizie wskaźników, sytuacja polskich

finansów publicznych nie jest obecnie dobra. Jest to głównie wynikiem faktu niedokończenia w latach
1990–2007 niezbędnych reform strukturalnych, których celem powinno być stworzenie systemu finansów
publicznych zapewniającego:

– sprawną i efektywną realizację funkcji państwa;
– umiarkowaną dolegliwość opodatkowania, a w szczególności zmniejszenie negatywnego wpływu

opodatkowania na wzrost gospodarczy;

– wysoki stopień zrównoważenia gospodarki.
Nie ma wątpliwości, że krytyczne uwagi można zgłosić zarówno do strony wydatków państwa (zła

struktura, marnotrawstwo, niedofinansowanie niektórych dziedzin, zbyt wysoki udział wydatków „sztyw-
nych”, niedostatecznie prorozwojowa struktura wydatków, demotywacyjna funkcja wielu wydatków), jak
do strony dochodów (nieefektywny system podatkowy, zachęty do ucieczki do szarej strefy, nadmierne
obciążenie i nadmierna uciążliwość podatków), jak wreszcie do problemu niezbilansowania (nadmierny
deficyt i dług publiczny).

W przekonaniu autora ekspertyzy, największe zarzuty stawiać należy stronie wydatkowej. Niemal

wszystkie środki, które udaje się wycisnąć z gospodarki, są od lat przejadane. Państwo polskie nie in-
westuje, nie usprawnia administracji, nie buduje korpusu wysoko wykwalifikowanych, niepodatnych na
korupcję urzędników, nie finansuje we właściwy sposób edukacji i badań naukowych. Zamiast tego ugina
się pod ciężarem wydatków konsumpcyjnych – czasem uzasadnionych bardziej, czasem mniej, ale zawsze
wymykających się kontroli i wymogowi efektywności.

Nietrudno zauważyć, że właśnie wkraczamy w okres wzrostu żądań płacowych i silnego przyspieszenia

wydatków budżetowych. W latach 2006–2007 sytuacja była jeszcze komfortowa, dzięki szybko rosnącym
dochodom. Ten okres zaczyna jednak przechodzić już do historii. W budżecie na rok 2008 rząd założył
wysoki wzrost dochodów podatkowych, a jednocześnie nie wykorzystał wyjątkowo korzystnej koniunktu-
ry do tego, by radykalnie obniżyć deficyt – i wygospodarować większe pole manewru na lata kolejne, gdy
budżety będzie coraz trudniej dopiąć. A tymczasem w budżecie nie ma już łatwych rezerw.

sytuacja finansów publicznych a wzrost gospodarczy

Poprawa sytuacji budżetowej, pozornie obserwowana w minionych 3 latach, jest jedynie pewną groźną

iluzją. Dla zrozumienia powagi sytuacji, niezbędne jest przypomnienie wpływu koniunktury gospodarczej
na stan finansów publicznych.

Różne pozycje dochodów i wydatków w różny sposób reagują na koniunkturę. Dobra koniunktura

oznacza wysoki poziom dochodów i wydatków w gospodarce oraz zazwyczaj podniesioną presję inflacyj-
ną. Wpływy podatkowe, ściśle powiązane z nominalną wielkością PKB, zaczynają więc szybko wzrastać.

Wyzwania stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach

Jednocześnie okazuje się jednak, że nie zawsze mamy do czynienia z równie silnymi mechanizmami auto-
matycznie zwiększającymi skalę wydatków. Część wydatków w ogóle nie reaguje wzrostem na zwiększenie
się PKB (np. te, które zapisane są w budżecie kwotowo, jak choćby wynegocjowane z góry płace sfery
budżetowej), większość reaguje, ale z pewnym opóźnieniem (np. indeksowane po pewnym czasie renty
i emerytury). Jeśli więc gospodarka przyspiesza, dochody budżetowe zaczynają wzrastać szybciej od wy-
datków, a deficyt w naturalny sposób się obniża.

Nie oznacza to jednak wcale, że w finansach publicznych nastąpiła poprawa. Po pierwsze, znakomita

część wydatków z czasem wzrośnie i nadgoni większe dochody. Pracownicy sfery budżetowej mogą ak-
ceptować powolny wzrost płac i redukcję zatrudnienia w okresie recesji. Kiedy jednak gospodarka zaczyna
rosnąć, prędzej czy później zaczynają się domagać, aby odpowiednio wzrosły również ich płace. Nieprzy-
padkowo do większości strajków dochodzi wcale nie wtedy, gdy gospodarka kuleje, ale właśnie wówczas,
gdy koniunktura się poprawia. Widząc rosnący PKB, większej skali wydatków publicznych domagają się
wszyscy: politycy, emeryci, rolnicy, górnicy, lekarze, policjanci. Z czasem więc tendencja do spadku defi-
cytu ustaje, a nawet może ulec odwróceniu.

Gospodarka rynkowa rozwija się cyklicznie, a okresy dobrej i złej koniunktury występują naprzemien-

nie co kilka lat. Jeśli więc obserwujemy poprawę sytuacji budżetowej w okresie boomu, musimy pamiętać
o tym, że za pewien czas gospodarka spowolni – a wówczas wystąpi mechanizm dokładnie odwrotny.
Dochody podatkowe spadną, wydatki wykażą się znacznie większą odpornością na koniunkturę, a deficyt
w równie naturalny sposób wzrośnie (taki mechanizm wystąpił u nas w latach 2000–2001). Większość
ekonomistów radzi więc, aby w ocenie sytuacji finansów publicznych nie zwracać uwagi na koniunktural-
ne zmiany sytuacji budżetu w czasie, gdy gospodarka się rozpędza lub zwalnia, a patrzeć na tzw. deficyt
strukturalny – hipotetycznie wyliczoną wielkość, jaką miałby w danym roku deficyt, gdyby gospodarka
rozwijała się w średnim tempie obserwowanym w dłuższym okresie. Jeśli zastosować taką metodologię,
uzyskuje się całkowicie odmienny obraz polskich finansów publicznych w ostatnim dziesięcioleciu: stop-
niowe pogorszenie się sytuacji w latach 1995–1998 (bo wprawdzie deficyt spadał, ale w warunkach boomu
powinien spadać jeszcze silniej), silne tąpnięcie w latach 2000–2001 (wzrost deficytu większy, niż wynikał
z koniunktury), poprawę w latach 2002–2003, ponowne pogorszenie sytuacji w roku 2004 oraz brak po-
prawy sytuacji w latach 2005–2007 (nieznaczny spadek deficytu, mimo poprawy koniunktury).

Jest wreszcie problem związany z deficytem, który nie pozwala cieszyć się zanadto z koniunkturalnej po-

prawy sytuacji, jaką obecnie obserwujemy. Otóż deficyt trzeba sfinansować, pożyczając pieniądze na rynku.
W okresie kiepskiej koniunktury deficyt wprawdzie wzrasta, ale wzrastają też możliwości jego sfinansowania.
Dzieje się tak dlatego, że w czasie recesji i przedsiębiorstwa, i gospodarstwa domowe znacznie ograniczają swo-
je zapotrzebowanie na kredyt. Natomiast w okresie przyspieszonego rozwoju mamy sytuację odwrotną: rząd
musi wprawdzie sprzedać mniej bonów i obligacji, ale ma za to znacznie silniejszych konkurentów na rynku.
Kredyty chcą brać wówczas wszyscy, a na rynku, na którym kapitału jest zbyt mało – jak w Polsce – oznacza to
presję na wzrost stóp procentowych i na większe zapożyczanie się za granicą (deficyt obrotów bieżących).

Witold M.Orłowski

Innymi słowy, przejściowa poprawa sytuacji budżetu nie powinna przesłaniać faktu, że stan polskich

finansów publicznych jest zły i nie ulega poprawie. Jeśli obecnie nie przeprowadzimy głębokich reform,
z ostrym kryzysem zetkniemy się znowu, za kilka lat, przy najbliższym spowolnieniu gospodarczym.

stopień niezrównoważenia finansów publicznych

Polskie finanse publiczne są głęboko niezbilansowane. Deficyt sektora publicznego (sięgnie on w bie-

żącym roku ok. 3% PKB, a dług publiczny ok. 44% PKB) jest przesadnie wysoki, zwłaszcza w przypadku
zastosowania do oceny deficytu strukturalnego. Zadłużenie państwa stale rośnie. Teraz, na szczycie ko-
niunktury, deficyt wydaje się mniejszy, niż jest w rzeczywistości – ale musimy liczyć się z tym, że w latach
2009–2010 nastąpi spowolnienie. Rok 2008 wydaje się z tego punktu widzenia jeszcze dość bezpieczny – ale
pamiętajmy, że niemiłe niespodzianki w gospodarce światowej mogą pojawić się szybciej, niż sądzimy.

Wysokie deficyty sektora publicznego generalnie źle wpływają na rozwój gospodarczy. W największym

skrócie prowadzą one do:

– spowolnienia wzrostu gospodarczego, bowiem rząd finansuje swoje potrzeby, pożyczając kapitał na

rynku za cenę wyższą, niż są skłonni zapłacić prywatni inwestorzy (podatnik zapłaci każde odsetki).
Wysokie stopy procentowe zniechęcają do inwestowania, ograniczając wzrost gospodarczy;

– ryzyka destabilizacji gospodarczej i wybuchu inflacji, jeśli władze wybiorą – zamiast drogich poży-

czek – rozwiązanie pozornie tańsze, czyli dodrukowanie pieniądza. We współczesnych rozwiniętych
gospodarkach rynkowych (również w Polsce) rządom usiłuje zamknąć się tę drogę, zakazując finan-
sowania deficytów fiskalnych przez bank centralny, ale zakaz ten daje się ominąć;

– wzrostu publicznego zadłużenia krajowego i zagranicznego, bo inwestor, który dzisiaj finansuje de-

ficyt, jutro oczekuje zwrotu kapitału wraz z wysokimi odsetkami. Zdarza się czasem, że w wyniku
nadmiernego zadłużenia rządy bankrutują, z fatalnymi konsekwencjami dla społeczeństwa i gospo-
darki (przykład Argentyny);

– oczekiwań przyszłego wzrostu podatków, a w ślad za tym ograniczenia wydatków przez podmioty

prywatne. Jest to tak zwana równowaga ricardiańska – jeśli rząd chce zwiększyć popyt na rynku
i powiększa deficyt, przewidujące podmioty prywatne postępują odwrotnie, bo wiedzą, że rachunek
za wydatki rządowe prędzej czy później przyjdzie zapłacić w formie wyższych podatków.

Jednym z głównych argumentów za utrzymywaniem wysokich deficytów budżetowych jest ich wpływ

na koniunkturę gospodarczą. Finansowane deficytem wydatki rządowe tworzą popyt rynkowy, który prze-
kłada się na produkcję. Jak wykazał 70 lat temu John Maynard Keynes, w przypadku kiedy skłonność do
wydatków podmiotów prywatnych jest zbyt niska, wydatki rządowe podtrzymują popyt i produkcję. Jeśli
z kolei prowadzimy w kraju operację obniżenia deficytu fiskalnego, musimy liczyć się z nieuniknionym
obniżeniem popytu. Rząd po prostu kupuje na rynku mniej towarów i usług (jeśli zmniejsza wydatki) albo
ściąga więcej podatków, ograniczając popyt sektora prywatnego. Są to tzw. keynesowskie efekty ograni-

Wyzwania stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach

czenia deficytu. Oznaczają one, że poważny program zmniejszenia deficytu musi prowadzić do recesji
w gospodarce.

W ostatnich kilkudziesięciu latach stwierdzono jednak, że niekoniecznie tak jest. Obok efektów key-

nesowskich mogą również pojawić się wówczas efekty nie-keynesowskie, eliminujące negatywny wpływ
ograniczenia wydatków rządowych na zagregowany popyt w krótkim okresie, a wiodące do pozytywnych
efektów w okresie średnim. Zjawisko to, pierwotnie zaobserwowane najpierw w latach osiemdziesiątych
XX w. w przypadku Irlandii i Danii, a potem w wielu innych krajach, tłumaczone jest tym, że w przypadku
znacznego ograniczenia skali deficytu sektora publicznego, wydatki sektora prywatnego szybko wzrastają,
bowiem gospodarstwa domowe oczekują przyszłego spadku ciężarów podatkowych. Innym możliwym
efektem jest spadek potrzeb finansowych sektora publicznego, a w ślad za tym szybkiego obniżenia się
rynkowych stóp procentowych, zachęcającego do wzrostu inwestycji prywatnych.

Nie zawsze jest jasne, które z efektów przeważą w krótkim okresie. Zależy to od wielu czynników, m.in.

zręczności i wiarygodności rządu. Na pewno jednak nieprawdą jest twierdzenie, jakoby recesja była nie-
uniknioną ceną ograniczenia deficytu!

Problem „sztywności” wydatków budżetowych

Jednym z największych problemów polskich wydatków publicznych jest „sztywność” wydatków budże-

towych, czyli zbudowanie przez polityków licznych zabezpieczeń prawnych, niepozwalających swobodnie
kształtować 75% wydatków (w rzeczywistości w sensie ekonomicznym „sztywna” jest znacznie większa
część wydatków, znacznie ponad 90%, co w praktyce uniemożliwia prowadzenie efektywnej polityki fi-
skalnej). Powoduje to, że minister finansów w praktyce nie ma narzędzi, pozwalających na prowadzenie
polityki gospodarczej.

Zjawisko to jest szczególnie niebezpieczne w sytuacji, kiedy kraj przystępuje do strefy euro (a właściwie

już obecnie, kiedy jest uczestnikiem Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), czyli ma obowiązek prze-
strzegać wymogu unikania nadmiernych deficytów nawet wówczas, kiedy jeszcze nie wprowadził u siebie
euro). „Sztywność” wydatków powoduje, że w przypadku konieczności szybkiego zmniejszenia deficy-
tu – np. w warunkach pogarszającej się koniunktury gospodarczej i spadających wpływów podatkowych
– procesu dostosowania nie daje się przeprowadzić w sposób mało szkodliwy dla gospodarki. Innymi
słowy, niezbędne jest wówczas przeprowadzenie brutalnych cięć większości wydatków, co daje gwarancję
pojawienia się silnych efektów keynesowskich dostosowania fiskalnego, a więc silnego ujemnego wpływu
na PKB (zjawisko takie dotknęło w latach 2000–2005 Portugalię).

Oznacza to, że „odsztywnienie” wydatków budżetowych, a więc likwidacja sztywnych uregulowań praw-

nych wyznaczających wielkość wydatków bez względu na sytuację gospodarczą, stanowić powinno jeden
z pierwszych celów reform finansów publicznych. Warto przy tym zauważyć, że „odsztywnienie” wydat-
ków budżetowych wcale nie musi wiązać się z redukcją tych wydatków, jeśli sytuacja tego nie wymaga.

Witold M.Orłowski

Finansowanie służby zdrowia

Jednym z najbardziej palących wyzwań związanych z finansami publicznymi jest pilne opracowanie za-

sad finansowania służby zdrowia. Polska wydaje na służbę zdrowia stosunkowo ograniczone środki (w re-
lacji do PKB), niższe od większości innych krajów OECD. Problemy pogłębia ryzyko emigracji znaczącej
części personelu medycznego oraz paraliżujących służbę zdrowia strajków. Wyraźne zwiększenie budże-
towych nakładów i płac personelu jest rzeczywiście niezbędne do tego, by nasza służba zdrowia zaczęła
przyzwoicie funkcjonować. Od samego zwiększenia wydatków sytuacja wcale się jednak nie poprawi: nie
znikną kolejki, nie znikną patologie, nie poprawi się jakość usług.

Największy problem z finansowaniem naszej służby zdrowia nie leży bowiem w samej szczupłości środ-

ków, ale raczej w braku mechanizmów wymuszających racjonalne wydawanie tych środków. Jeśli szpitale
mogą się bezkarnie zadłużać, nie można zmusić ich do redukcji niewykorzystywanych łóżek. Jeśli popyt na
usługi medyczne jest niemal nieskończony, bowiem nikt nie jest w stanie skontrolować, czy wizyty u lekarza
lub zabiegi są niezbędne, czy nie – nieskończone są również kolejki pacjentów. A to oznacza nie tylko kiep-
skie usługi i frustrację, ale również idealne warunki dla rozwoju korupcyjnych patologii. Tak samo jak męt-
ne mechanizmy refundowania leków, uniemożliwiające prawdziwą kontrolę racjonalności wydatkowanych
środków. Samo zwiększenie budżetowej dotacji nic tu nie zmieni, choć może na jakiś czas uspokoić strajki.

Prawdziwa reforma finansowania służby zdrowia polegałaby na stworzeniu mechanizmów redukujących

nadmierny popyt na usługi (np. poprzez jasną definicję gwarantowanego koszyka świadczeń i wprowadze-
nie jakiejś formy współpłatności za część usług) i wymuszających efektywne wykorzystanie środków (np.
poprzez wprowadzenie twardego ograniczenia możliwości zadłużania się placówek służby zdrowia, aż do
groźby bankructwa włącznie). Wymagałaby eliminacji rozwiązań sprzyjających jawnym patologiom oraz
stworzenia sprawnych instrumentów zarządzania i kontroli finansów służby zdrowia.

Głównym warunkiem rozsądnego funkcjonowania systemu publicznej służby zdrowia jest jednak za-

pewnienie minimalnej choćby mikroekonomicznej sprawności systemu, czyli racjonalności decyzji na
poziomie kontaktu lekarza (czy też szerzej dostarczyciela usług) z pacjentem (odbiorcą). W normalnej
mikroekonomii w każdej transakcji biorą udział dwa podmioty (sprzedający i kupujący). Sprzedający chce
sprzedać jak najwięcej usług za jak najwyższą cenę. Kupujący chce kupić jak najwięcej, ma jednak ogra-
niczenie budżetowe, czyli globalną kwotę, którą może wydać. Rozpoczynają więc negocjacje, w których
kupujący dąży do jak najniższej ceny, grożąc, że pójdzie do innego sprzedawcy (bo panuje konkurencja).
Tylko w ten sposób może osiągnąć maksimum efektu, w miarę dostępnych środków. Jednak w przypadku
służby zdrowia kupujący (pacjent) chce oczywiście uzyskać jak najwięcej dobrych usług, nie przejmując
się ograniczeniem budżetowym (bo płacić powinien fundusz) i nie mając pojęcia o ich cenie. Konkuren-
cja działa wówczas ułomnie, bowiem nie prowadzi do ograniczania cen, ale do konkurowania: kto więcej
pieniędzy wyciśnie od płatnika, czyli publicznego funduszu ochrony zdrowia.

Problem ten daje się rozwiązać (zresztą zawsze w sposób ułomny), wprowadzając trzecią stronę: płat-

nika. Tylko płatnik jest zainteresowany tym, aby istniało ograniczenie budżetowe, wymuszające ograni-

Wyzwania stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach

czenie cen i rzeczywistą konkurencję między dostarczycielami usług. Ponieważ kontaktów pacjent–lekarz
są miliony, kontrola może być przeprowadzana jedynie na podstawie pewnych standardów i dostarczo-
nej płatnikowi dokumentacji. Pozycja płatnika w systemie musi być bardzo silna, posiadane przez niego
uprawnienia ogromne, a aparat administracyjny rozbudowany i skuteczny. Tymczasem większość for-
mułowanych w Polsce postulatów idzie w drugą stronę: jakby tu płatnika ubezwłasnowolnić, aby stał się
tylko okienkiem do wypłacania pieniędzy, ograniczyć jego kompetencje i realne możliwości działania.
W tym szczególnym przypadku bez rozbudowy silnego aparatu urzędniczego nie da się zbudować względ-
nie sprawnego systemu. Chyba że zrezygnujemy z publicznej służby zdrowia i zdamy się na pełne działanie
rynku – wraz z pełnym płaceniem za usługi. Wówczas rzeczywiście fundusz będzie niepotrzebny.

Problem finansowania systemu emerytalnego

Na dłuższą metę jednym z głównych problemów polskich finansów publicznych jest proces starzenia się

ludności. Ludzie żyją coraz dłużej, a krótko pracując, odkładają również mało środków na swoje emery-
tury. A że chcą z tych środków korzystać przez coraz większą liczbę lat, wysokość możliwych do sfinan-
sowania emerytur – w relacji do płac – będzie się systematycznie obniżać. Takie właśnie „automatyczne”
obniżenie relacji emerytur do płac zapewnia system emerytalny oparty na zdefiniowanej składce – a więc
taki, jaki wprowadzono w Polsce w wyniku reformy emerytalnej. Reforma teoretycznie zabezpiecza bu-
dżet przed koniecznością wzrostu dopłat do systemu emerytur – oczywiście pod warunkiem, że postawie-
ni w obliczu spadającej relacji emerytur do płac ludzie nie wymuszą na rządzie odejścia od tego systemu
(tak, jak zdołali wymusić to w roku 2005 górnicy).

Czy problem ten daje się rozwiązać przez wzrost oszczędności i wyższe składki emerytalne? Nie, skut-

kiem rzeczywistej makroekonomii stojącej za systemem emerytalnym. Prawda polega bowiem na tym, że
tak naprawdę przyszłe emerytury będą po prostu płacone z przyszłego PKB. Emerytur będzie wypłaca-
nych tyle, na ile kraj będzie sobie mógł pozwolić. Z punktu widzenia pojedynczej osoby, zabezpieczenie jej
emerytury stanowią środki zgromadzone na specjalnym koncie albo uprawnienia obiecane przez rząd (na
podstawie przepisów emerytalnych). Jednak w przyszłości łączna wielkość emerytur wypłacanych w kraju
będzie ograniczona tym, jak wielką część PKB uda się zebrać w formie podatków oraz zysków kapitałowych,
wypracowanych przez fundusze emerytalne. Jeśli będzie to kwota mniejsza od tej, którą sobie dziś wylicza-
my – to rynek znajdzie sposób, aby ją dostosować do możliwości finansowych kraju. W przypadku fundu-
szy emerytalnych, obniżając ich długookresową stopę zwrotu (nawet do ujemnej), w przypadku świadczeń
obiecanych przez rząd – zmuszając do modyfikacji przepisów, pod groźbą załamania finansów państwa.

W przyszłości relacja emerytur do pensji będzie spadać. Po pierwsze, żyjemy i będziemy żyć coraz dłu-

żej. Po drugie, coraz mniej rodzi się dzieci. Innymi słowy, liczba osób w wieku produkcyjnym w relacji
do liczby osób w wieku emerytalnym będzie w najbliższych dziesięcioleciach gwałtownie spadała. Utrzy-
manie na stałym poziomie relacji przeciętnych emerytur do płac wymagałoby stałego, silnego wzrostu

Witold M.Orłowski

udziału wydatków emerytalnych w PKB, kosztem udziału płac (musiałyby rosnąć albo podatki, albo zyski
– w znacznej mierze służące finansowaniu wydatków funduszy emerytalnych, już obecnie największych
kapitalistów kraju). Tyle, że pracujący na to nie pozwolą, zwłaszcza ci wysoko wykwalifikowani. Jeśli pró-
bowalibyśmy wymusić na nich wzrost podatków albo wzrost zysków znacznie szybszy od wzrostu płac
– po prostu uciekną do krajów, w których podatki będą niższe, a płace na rękę wyższe. Zjawisko to dziś nie
jest jeszcze zbyt mocno widoczne, ale za lat 10–20 będzie zapewne standardem.

Jedynym prawdziwym sposobem rozwiązania problemu relatywnie spadających emerytur jest wydłuże-

nie czasu pracy – równolegle z rosnącą długością życia. Oczywiście, można to osiągnąć na dwa sposoby
– albo formalnie stopniowo przesuwając wiek przejścia na emeryturę (najpierw dla kobiet do równego
z mężczyznami wieku 65 lat, potem dla wszystkich – zapewne do 70 lat). Albo pogodzić się z niskimi eme-
ryturami, pozwalając firmom na oferowanie finansowych zachęt dla emerytów do pozostania w pracy po
osiągnięciu wieku emerytalnego.

Pożądane reformy strony dochodowej

Problemy polskich finansów publicznych znajdują się również po stronie dochodowej. Zamiast ideolo-

gicznych sporów, czy mniej progresywny (a w skrajnej wersji liniowy) podatek dochodowy jest „sprawied-
liwy społecznie”, czy też nie, powinniśmy wrócić do samego początku dyskusji i zadać pytanie o pożądane
kierunki zmian. Jeśli zgodzimy się co do prawd podstawowych, można będzie jeszcze raz spróbować sfor-
mułować takie zasady reformy systemu podatkowego, na których na dłuższą metę zyskamy wszyscy.

Te kilka prawd musi być jednak sformułowane w sposób całkowicie jasny, bez unikania problemów

trudnych i niepopularnych. Godzimy się niemal wszyscy, że niskie podatki wspierają wzrost gospodarczy,
zachęcając ludzi do zwiększania aktywności, jakości i ilości świadczonej pracy, rozwijania przedsiębior-
czości. Należy jednak powiedzieć i drugą część tej prawdy. Jeśli państwo pobiera mniej podatków, musi
również relatywnie ograniczyć swoje wydatki. Ponieważ wydatków w niektórych dziedzinach zmniejszać
nie wolno, a nawet należałoby je zwiększyć – mówię tu np. o inwestycjach publicznych, oświacie i nauce,
bezpieczeństwie i wymiarze sprawiedliwości – w innych dziedzinach, głównie o charakterze konsumpcyj-
nym, wydatki muszą z czasem ulec redukcji w relacji do PKB

Druga z prawd dotyczy konsekwencji oczywistego wymogu, by system podatkowy skłaniał do oszczę-

dzania i inwestowania. Oszczędza się i inwestuje wówczas, gdy dochody są odpowiednio duże i gdy oszczę-
dzanie ma sens. Obniżka podatków dla osób o bardzo niskich dochodach, w naturalny sposób nieza-
dowolonych ze swojego poziomu życia, nie skłania ich zazwyczaj do oszczędzania, lecz do zwiększenia
konsumpcji. Nie da się stworzyć prowzrostowego systemu podatkowego, obniżając stawki opodatkowania
dochodów najniższych. W konsekwencji, trzeba pogodzić się ze znienawidzonym przez większość społe-
czeństwa „robieniem prezentów bogatym”, dbając tylko o to, by pozostawione w kieszeniach „bogatych”
pieniądze rzeczywiście zostały – w skali całego kraju – zainwestowane, a nie przejedzone. Nie ma powodu,

Wyzwania stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach

by równolegle z obniżkami wysokich stóp podatku dochodowego nie zwiększyć skali akcyzowego opodat-
kowania luksusowej konsumpcji.

Trzecia prawda dotyczy faktu, że w wyścigu urzędu podatkowego z polskim obywatelem rzadko kiedy

wygrywa urząd. Można winić za to półwiecze „podatkowej demoralizacji”, a więc stanu, w którym obywa-
tel unikający zapłacenia podatku był raczej widziany jako dobry przedsiębiorca niż jako okradający swoje
państwo oszust. Bezsporne pozostaje jednak to, że w Polsce kwitnie szara gospodarka, unikanie podatków,
korupcja, a administracja podatkowa nie jest w stanie – i przez długie lata jeszcze nie będzie – skutecznie
się tym zjawiskom przeciwstawiać. A skoro tak, to należy sobie zdać sprawę z tej słabości i zmieniać sy-
stem podatkowy w takim kierunku, by był on jak najprostszy i najbardziej klarowny oraz by tworzył jak
najmniej zachęt i okazji do uciekania w szarą strefę. Ponownie wymaga to dość niskich stóp podatkowych,
zwłaszcza w odniesieniu do dochodów wysokich, które najłatwiej jest ukrywać, i minimalnej uznaniowo-
ści w stosowaniu ulg i zwolnień.

Czwarta wreszcie i ostatnia trudna prawda, którą trzeba sobie uświadomić, to ta, że w zakresie syste-

mu podatkowego musimy liczyć się z ogólnoświatową konkurencją. Jesteśmy krajem, który dla szybkiego
rozwoju dramatycznie potrzebuje kapitału – zarówno krajowego (można go zebrać skłaniając obywateli
do oszczędzania i inwestowania), jak zagranicznego. Żyjemy jednak w świecie, w którym kapitał w coraz
większym stopniu przestaje liczyć się z granicami państw narodowych i w coraz większym stopniu wymy-
ka się próbom zwiększenia ciężarów fiskalnych poprzez ucieczkę za granicę.

Dlaczego niskie podatki służą szybszemu wzrostowi gospodarczemu? W grę wchodzi kilka przyczyn.
– Po pierwsze, niskie podatki zachęcają do rozwoju przedsiębiorczości i do większej aktywności eko-

nomicznej mieszkańców kraju. Im większą część dodatkowego dochodu, który osiągnie człowiek
skutkiem dodatkowego wysiłku (np. podjęcia dodatkowej pracy) zabiera budżet, tym mniejsza za-
chęta do tego wysiłku.

– Po drugie, niskie podatki oznaczają zazwyczaj również niższe wydatki państwa. A niższe wydatki to

mniejsze poczucie bezpieczeństwa socjalnego obywateli i ich większa aktywność ekonomiczna.

– Po trzecie, niższe podatki oznaczają mniejsze zachęty do ucieczki do szarej strefy. A szara strefa, choć

na krótką metę pomaga stworzyć dodatkowe miejsca pracy i wygenerować dodatkowy dochód, na
dłuższą przeszkadza w rozwoju. Skoro bowiem znacząca część przedsiębiorców i pracowników unika
płacenia podatków, nieliczni w pełni uczciwi dociskani są coraz wyższymi stawkami podatkowymi.
A to tworzy presję na dalszą ucieczkę do szarej strefy, zmieniając sytuację w zaklęte koło.

– Po czwarte, niższe podatki zachęcają do napływu kapitału z zagranicy, podczas gdy podatki wysokie

skłaniają ludzi i ich dochody do ucieczki z kraju. Firmy przenoszą się do miejsc oferujących niższe
podatki i do realizacji zysków w „rajach podatkowych”. Bogaci ludzie uciekają ze swoimi dochodami
za granicę i płacą podatki tam, gdzie im się to najbardziej opłaca. Inwestorzy wybierają te kraje, które
oferują im największe zachęty w postaci niskich podatków.

Witold M.Orłowski

Słowem, niższe podatki powinny prowadzić do szybszego wzrostu produkcji i dochodów, a więc do wzrostu

zamożności społeczeństwa, nawet jeśli powodowałoby to skutek w postaci niższych dochodów budżetowych
(niższych przejściowo, bo z czasem bogatsi obywatele zapłaciliby globalnie więcej podatków, nawet jeśli staw-
ki byłyby niższe). Oczywiście z wyjątkiem sytuacji, gdyby niższym dochodom nie towarzyszyły niższe wydat-
ki budżetowe, bo koszt pojawiającego się wtedy deficytu mógłby łatwo przekroczyć wszystkie korzyści.

Problemy wypełnienia kryteriów konwergencji

Przystępując do Unii Europejskiej, Polska zobowiązała się również wstąpić do Unii Gospodarczej i Wa-

lutowej, czyli wprowadzić euro. Nasz traktat akcesyjny nic jednak nie mówi o tym, kiedy powinniśmy to
zrobić. W świetle praktycznych rozwiązań obowiązujących w Unii, nie oznacza to narzucenia naszemu
krajowi jakiegokolwiek ścisłego kalendarza zastąpienia waluty krajowej przez europejską. Euro wprowa-
dzimy wtedy, kiedy będziemy na to gotowi.

Wprowadzenie euro następuje po wypełnieniu przez kraj kryteriów konwergencji (tzn. formalnych wa-

runków przystąpienia do strefy euro), złożeniu odpowiedniego wniosku i zaakceptowaniu go przez Radę
Unii Europejskiej. Obowiązek taki spoczywa na wszystkich krajach członkowskich Unii, z wyjątkiem Da-
nii i Wielkiej Brytanii (oba te kraje wywalczyły sobie – w momencie podpisywania Traktatu z Maastricht
– formalne prawo do nieprzystępowania do strefy euro, co zresztą wcale nie przesądza o tym, że tego
kiedyś nie zrobią).

Oznacza to jednak że:
– wprowadzenie euro nastąpić może dopiero po wypełnieniu przez kraj kryteriów konwergencji. Jak

długo Polska nie będzie spełniać tych kryteriów, nie zostanie członkiem strefy euro;

– nawet w momencie wypełnienia kryteriów, złożenie wniosku wcale nie jest przymusowe. Wiele mó-

wiący jest w tym zakresie przykład Szwecji – kraju, który wypełnia wprawdzie wszystkie warun-
ki członkostwa w UGW, jednak wobec wyrażonego w powszechnym referendum braku społecznej
aprobaty dla wprowadzenia euro, nie składa wniosku o członkostwo;

– wreszcie, nawet wypełnienie kryteriów i złożenie wniosku nie gwarantuje jego pozytywnego rozpa-

trzenia przez Radę Unii Europejskiej.

Euro jest swoistą gwarancją stabilności makroekonomicznej – zwłaszcza dla stosunkowo małych i po-

tencjalnie niestabilnych gospodarek, do których należą wszystkie nowe kraje członkowskie. Stabilności,
za którą trzeba oczywiście zapłacić pewną cenę, choćby w postaci wypełnienia kryteriów z Maastricht,
dotyczących ograniczenia deficytu finansów publicznych, utrzymania niskiej inflacji i stabilności kursu
walutowego. Kraje, które przez lata walczą ze stałym ryzykiem wybuchu inflacji i potężnego kryzysu bu-
dżetowego (jak na przykład Grecja w starej Unii, a Węgry w nowej), skłonne są zapłacić każdą cenę za
zlikwidowanie raz na zawsze tego zagrożenia. Z kolei te kraje, które akurat znajdują się pod tym względem
w niezłej sytuacji (jak obecnie Polska i Czechy), zadają sobie zaraz pytanie o celowość wprowadzania euro.

Wyzwania stojące przed budżetem państwa w nadchodzących latach

Takie zachowanie miałoby wiele sensu, gdyby nie kilka spraw, o których się zazwyczaj zapomina w naszych
dyskusjach na temat euro.

– Po pierwsze, stabilność gospodarcza nie jest dana raz na zawsze. Dzisiaj Polska ma niską inflację,

znośny (choć za wysoki) deficyt budżetowy i niewielki deficyt w obrotach z zagranicą. Ale wystar-
czy 2–3 lata szybkiego wzrostu popytu, niekorzystne ukształtowanie się światowych cen surowców
i na koniec nieuchronne spowolnienie wzrostu PKB, aby nasza sytuacja uległa diametralnej zmianie,
a groźba inflacji i kryzysu budżetowego powróciła.

– Po drugie, gra idzie również o pozycję kraju w Unii. Strefa euro zamyka się jako klub starych członków

Unii. To właśnie podczas dyskusji między ministrami finansów strefy euro zapadają podstawowe de-
cyzje na temat wspólnych kierunków polityki gospodarczej Unii. A jednocześnie panuje między nimi
zgodne współdziałanie, mające na celu maksymalne utrudnienie w dołączeniu do obszaru wspólnej
waluty nowych krajów członkowskich – co dobitnie pokazał przykład odmowy udzielonej Litwie.

– Po trzecie – i najważniejsze – ekonomiści nie mają wątpliwości, że wprowadzenie w Polsce euro

zwiększy atrakcyjność inwestycyjną naszego kraju, uniemożliwi silną aprecjację waluty i przełoży się
na szybszy wzrost gospodarczy.

Warunkiem wprowadzenia euro jest jednak odpowiednie dostosowanie finansów publicznych kraju.

W dyskusji cały problem sprowadza się zazwyczaj do redukcji deficytu, jest to jednak podejście niesłuszne.
Chodzi bowiem nie o jednorazową, ale trwałą równowagę finansów publicznych (deficyt nie może prze-
kroczyć 3% PKB nawet w niesprzyjających warunkach koniunkturalnych). Oznacza to, że wypełnienie
przez Polskę fiskalnych kryteriów konwergencji wymaga:

– ograniczenia deficytu silniejszego, niż wymagane 3% PKB, w celu zachowania „marginesu bezpie-

czeństwa” w razie pogorszenia się koniunktury;

– zmiany struktury wydatków, a w szczególności „odsztywnienia” wydatków publicznych, aby umożli-

wiać reakcję polityki fiskalnej na sytuację na rynku (w warunkach braku własnej polityki pieniężnej
polityka fiskalna jest jedynym dostępnym narzędziem polityki makroekonomicznej);

– reform wydatków i dochodów publicznych w celu wzrostu konkurencyjności gospodarki;
– promocji oszczędności w gospodarce w celu uniknięcia nadmiernego wzrostu deficytu obrotów bie-

żących.

Oznacza to, że spełnienie fiskalnych kryteriów Maastricht jest zadaniem znacznie bardziej skompliko-

wanym, niż to się powszechnie zakłada.

Podsumowanie

− Wbrew powierzchownym sądom, sytuacja polskich finansów publicznych nie jest dobra.
− Poprawa sytuacji budżetowej, obserwowana w minionych latach, jest groźną iluzją. Z ostrym kryzy-

sem zetkniemy się znowu przy najbliższym spowolnieniu gospodarczym.

Witold M.Orłowski

− Polskie finanse publiczne są głęboko niezbilansowane. Deficyt sektora publicznego jest przesadnie

wysoki, a zadłużenie państwa stale rośnie.

− Jednym z największych problemów polskich wydatków publicznych jest „sztywność” wydatków bu-

dżetowych.

− Najbardziej palącym wyzwaniem związanym z finansami publicznymi jest opracowanie zasad fi-

nansowania służby zdrowia. Warunkiem rozsądnego funkcjonowania jest zapewnienie minimalnej
choćby mikroekonomicznej sprawności systemu.

− Na dłuższą metę jednym z głównych problemów polskich finansów publicznych jest proces starzenia

się ludności. Jedynym prawdziwym sposobem rozwiązania problemu relatywnie spadających emery-
tur jest wydłużenie czasu pracy.

− Problemy polskich finansów publicznych znajdują się również po stronie dochodowej. Zamiast ideo-

logicznych sporów powinniśmy uzgodnić pożądane kierunki zmian.

− Spełnienie fiskalnych kryteriów Maastricht jest zadaniem znacznie bardziej skomplikowanym i wie-

lowymiarowym, niż to się powszechnie zakłada.

dr Kazimierz Polarczyk

emerytowany pracownik BAS

Budżet państwa w finansach publicznych.

Polska na tle innych krajów

Wstęp ................................................................................................................................................. 20
Miejsce budżetu państwa w finansach publicznych .......................................... 20
Rozmiar finansów publicznych jako wskaźnik fiskalizmu państwa ........ 23
Deficyt finansów publicznych ........................................................................................ 26
Dług publiczny ........................................................................................................................... 27
Decentralizacja finansów publicznych .................................................................... 29
Struktura dochodów i wydatków publicznych .................................................. 30

Kazimierz Polarczyk

wstęp

Wskaźniki poszczególnych cech polskich finansów publicznych nie odbiegają w sposób zasadniczy od

przeciętnych wskaźników finansów publicznych państw Unii Europejskiej. Jednak ze względu na koniecz-
ność zapewnienia wysokiego tempa wzrostu gospodarczego finanse publiczne w Polsce powinny ulec ra-
cjonalizacji. Dotyczy to zwłaszcza ograniczenia rozmiaru wydatków publicznych, a w konsekwencji defi-
cytu i długu publicznego.

Miejsce budżetu państwa w finansach publicznych

Polski budżet państwa w międzynarodowych analizach porównawczych należałoby nazywać budżetem

centralnym, bowiem w klasyfikacji unijnej termin „budżet państwa” odnosi się do szczebla pośredniego
między szczeblem centralnym a szczeblem lokalnym w państwie federacyjnym, tzn. do szczebla państw
związkowych

. W odniesieniu do Polski zachowana jest tu jednak przyjęta powszechnie nazwa „budżet

państwa”. Budżet centralny (państwa federacyjnego lub unitarnego) jest w każdym państwie UE podsta-
wowym segmentem, rdzeniem finansów publicznych, ale w każdym występują też budżety lokalne (samo-
rządów terytorialnych).

Budżet publiczny jest z założenia ogólnym funduszem zarządzanym bezpośrednio przez władzę pub-

liczną (państwa federalnego i związkowego, państwa unitarnego, samorządu terytorialnego

). Z reguły

z budżetu wydzielane są fundusze, nazywane budżetami specjalnymi albo parabudżetami (głównie o cha-
rakterze funduszy celowych

). Udział budżetu centralnego w dochodach i wydatkach publicznych jest

zróżnicowany między państwami, zależnie od stopnia decentralizacji finansów publicznych oraz od poli-
tyki władz w zakresie wyłączania funduszy publicznych z funduszy budżetowych.

Tego samego rodzaju publiczne dochody (np. opłaty ekologiczne, podatki dochodowe) albo wydatki

(np. na szkolnictwo, na zasiłki) w jednym państwie mogą być realizowane przez budżet centralny albo

W Unii Europejskiej są trzy państwa federacyjne tworzone przez państwa związkowe: Belgia (3 prowincje), Austria

(9 landów) i Niemcy (16 landów). Ze względu na hierarchię władz publicznych zarządzających finansami publicznymi na-
leży do nich dołączyć Hiszpanię (17 regionów autonomicznych), chociaż konstytucyjnie nie jest to państwo federacyjne.
Władze państw związkowych mają szersze uprawnienia w zakresie finansów publicznych niż władze samorządowe.

W Polsce jest obecnie 2808 budżetów samorządowych: 16 budżetów wojewódzkich, 314 budżetów powiatów (tzw.

powiatów ziemskich), 65 budżetów powiatów grodzkich (stanowiących jednocześnie budżety gmin, bowiem te powiaty
miejskie nie są podzielone na gminy) i 2413 budżetów gmin.

Na szczeblu centralnym w Polsce funkcjonuje ok. 30 funduszy celowych, w tym kilka funduszy ubezpieczeń społecz-

nych, do których Ministerstwo Finansów wlicza głównie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych zarządzany przez ZUS oraz
Fundusz Emerytalno-Rentowy zarządzany przez KRUS. W tym opracowaniu do tych funduszy włączono, tak jak to czyni
Eurostat zgodnie z klasyfikacją ESA, Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) i Fundusz Pracy. W jednostkach samorządu tery-
torialnego funkcjonuje od 1 do 4 rodzajów funduszy celowych o raczej niewielkich środkach.

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

budżet państwa związkowego, w innym przez budżet lokalny, a w jeszcze innym w ramach funduszu ce-
lowego. Toteż porównywanie jedynie budżetów centralnych państw nie miałoby sensu z punktu widzenia
oceny funkcjonowania środków publicznych, a odpowiednie informacje są prezentowane przez między-
narodowe instytucje statystyczne dla całego sektora finansów publicznych, ewentualnie również w po-
dziale na niżej przedstawione podsektory. W analizach prowadzonych przez Eurostat budżet centralny czy
budżet państwa w ogóle nie występuje.

Zgodnie z międzynarodowymi systemami rachunkowymi SNA

i ESA

w państwach jednolitych (uni-

tarnych), do których należy Polska, w sektorze finansów publicznych poszczególne segmenty są grupo-
wane w trzy podsektory: dwa to szczeble (centralny i lokalny, określany też samorządowym), obejmujące
fundusze publiczne z wyjątkiem funduszy ubezpieczeń społecznych, które tworzą oddzielny podsektor.

Wykres 1. Skonsolidowane dochody i wydatki publiczne w mld zł według głównych segmentów

finansów publicznych w Polsce w 2006 r.

Budżet państwa

Inne fundusze

samorządowe

Inne fundusze

państwowe

110,7

D. 194,9

ok. 23

W. ok. 38

12,6

W. 34,4

6,6

Fundusze ubezpieczeń

społecznych

Fundusze samorządowe

D. 74,9 mld zł

W. 137,2 mld zł

Finanse publiczne

ogółem w 2006 r.

D. 419,9 mld zł

W. 442,5 mld zł

Fundusze budżetowe

D. 257,2 mld zł

W. 213,5 mld zł

Inne fundusze

D. 162,7 mld zł

W. 229,0 mld zł

ok. 14

5,8

52,7

Budżety

samorządowe

ok. 45

ok. 15

W. ok. 156

D. ok. 127

W. 102,8

D. 62,3

Objaśnienia: wielkość kwadratów jest proporcjonalna do skonsolidowanych wielkości dochodów własnych segmentu

(D.), tzn. spoza sektora finansów publicznych oraz wydatków własnych segmentu (W.), tzn. poza sektora finansów pub-
licznych. Z uwagi na uwzględnienie tu funduszy NFZ oraz Funduszu Pracy w segmencie funduszy ubezpieczeń społecz-

SNA (System of National Accounts) to System Rachunków Narodowych uzgadniany przez różne organizacje międzyna-

rodowe pod egidą ONZ. Ostatnia wersja z 1993 r. nosi skrótową nazwę SNA 93.

ESA (European System of National and Regional Accounts) to Europejski System Rachunków Narodowych i Regional-

nych, obowiązujący państwa UE w odniesieniu do statystyk przekazywanych do UE. Precyzuje przepisy SNA w odniesieniu
do potrzeb UE. Ostatnia wersja ma skrót ESA 95.

Kazimierz Polarczyk

nych, zgodnie z zasadami przyjętymi w UE niektóre liczby mają charakter szacunkowy (podane jako ok.); dane źródłowe
Ministerstwa Finansów niesłusznie umieszczają te dwa fundusze poza funduszami ubezpieczeń społecznych. Strzałkami
oznaczone są ważniejsze transfery między segmentami, które powodują, że wydatki własne poszczególnych segmentów
różnią się od dochodów własnych. Inne fundusze (państwowe lub samorządowe) to fundusze celowe inne niż ubezpieczeń
społecznych, fundusze zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, ZUS, PAN, jednostek badawczo-rozwojowych,
państwowych jednostek kultury, szkół wyższych, zakładów opieki zdrowotnej itp. jednostek utrzymujących się głównie ze
środków publicznych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z publikacji [1] (por. wykaz źródeł).

Wykres 1 przedstawia ogólną strukturę segmentową finansów publicznych w Polsce, zbliżoną do struk-

tury w większości jednolitych państw Europy i niektórych państw pozaeuropejskich, a wykres 2 strukturę
dochodów i wydatków publicznych wg trzech podsektorów w Polsce oraz w państwach jednolitych UE.

Budżet państwa jest z reguły największym pojedynczym funduszem publicznym pod względem wiel-

kości dochodów przyjmowanych spoza sektora finansów publicznych (w Polsce 46,4% dochodów pub-
licznych) i często pod względem wielkości wydatków wypłacanych poza sektor finansów publicznych,
ale w Polsce większe środki niż budżet państwa (25,0% wydatków publicznych) przekazuje poza sektor
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych zarządzany przez ZUS (26,9%).

Wykres 2. Udział procentowy trzech podsektorów w dochodach i w wydatkach finansów publicz-

nych w Polsce oraz średnio w jednolitych państwach UE w 2006 r.

Fundusze centralne

(budżet państwa

i państwowe fundusze specjalne)

Fundusze samorządowe

(budżety lokalne

i lokalne fundusze specjalne)

Fundusze ubezpieczeń społecznych

Unitarne państwa UE

Polska

Dochody

Wydatki

Uwaga! Obliczenia opierają się na danych wstępnych i częściowo na szacunkach.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji umieszczonych na końcu opracowania [1] i [4].

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

Znacznie mniejszy udział budżetu państwa w wydatkach niż w dochodach publicznych wynika z trans-

ferów wewnętrznych, polegających na dotowaniu przez budżet państwa z własnych dochodów innych
segmentów finansów publicznych. W porównaniu ze średnimi wskaźnikami dla krajów jednolitych UE,
Polska ma wyraźnie mniejszy udział dochodów szczebla centralnego, a większy udział dochodów fundu-
szy ubezpieczeń społecznych, natomiast w wydatkach ma wyraźnie mniejszy udział szczebla centralnego,
a większy udział funduszy ubezpieczeń społecznych, co w istotnym stopniu wynika z wysokich transferów
z budżetu państwa.

Przyczyna wydzielania funduszy odrębnych od budżetu tkwi w konieczności przestrzegania przez budżet

zasad (jednoroczności, finansowania brutto, nieprzekraczania uchwalonej wysokości wydatków, niewią-
zania wydatków z dochodami), które w przypadku części funduszy publicznych okazują się nieracjonalne.
O ile w niektórych państwach świata nie tworzy się poza budżetem w ogóle oddzielnych publicznych fun-
duszy ubezpieczeń, to w państwach UE z reguły sytuacja jest podobna do sytuacji występującej w Polsce.

Rozmiar finansów publicznych jako wskaźnik fiskalizmu państwa

Rozmiar finansów publicznych jest mierzony stosunkiem wielkości dochodów lub wydatków publicz-

nych do wielkości produktu krajowego brutto (PKB) i jest określany wskaźnikiem fiskalizmu państwa.
Jest zależny głównie od dwóch cech państwa: poziomu rozwoju gospodarczego i ustroju społeczno-go-
spodarczego.

Współcześnie średni rozmiar wydatków publicznych w krajach rozwijających się Afryki i Azji jest sza-

cowany na 25% PKB, natomiast w krajach rozwiniętych gospodarczo wynosi średnio ok. 40% PKB [2].
Krzywa na wykresie 3 wskazuje na hipotetyczną zależność funkcyjną rozmiaru wydatków publicznych
w państwach UE od poziomu gospodarczego mierzonego wielkością PKB na 1 mieszkańca. Im wyższy
poziom gospodarczy, tym większy rozmiar wydatków publicznych.

Ta zależność jest zakłócana głównie wskutek zróżnicowania ustroju społeczno-gospodarczego państw

wzdłuż linii: państwa opiekuńcze – państwa liberalne. Rozmiar finansów publicznych wyraża stopień
opiekuńczości lub cech socjalistycznych w państwie, bowiem dochody (głównie podatki) i wydatki pub-
liczne (zwłaszcza na cele społeczne) są tym większe, w im większym stopniu w państwie realizowane są
społeczno-ekonomiczne doktryny socjalistyczne (komunistyczne, kolektywistyczne, lewicowe) akcentują-
ce opiekuńcze funkcje państwa wobec obywateli i nakazowo-rozdzielczą rolę państwa wobec gospodarki.
Natomiast realizacja społeczno-ekonomicznych doktryn liberalnych (współcześnie neoliberalnych), ak-
centujących odpowiedzialność obywateli za swój los oraz swobodę gospodarowania, prowadzi do niskich
wydatków publicznych i odpowiednio niskich podatków (wykres 4).

Kazimierz Polarczyk

Wykres 3. Związek rozmiaru wydatków publicznych z poziomem gospodarczym w państwach

UE-27 w 2006 r.

Polska

Luksemburg � (71,5)

UE-27

średnia

PKB na 1 mieszkańca w tys. euro

ki publiczne w % PK

Bułgaria

Rumuni

Litw

Estoni

Łotw

Czec

Wę

gry

Sło

nia

Por

tugalia

lta

Grecja

Cypr

Hisz

pan

Niem

Wiel

ka Br

ytani

Holandi

Dani

Irla

ndia

Wło

chy

Francj

a
Belg

stria

Finlandia

cja

Sło

wac

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu [4].

Rozmiar finansów publicznych w rozwiniętych krajach świata zmieniał się w czasie, a współcześnie jest

dość silnie zróżnicowany. Średni rozmiar wydatków publicznych w USA oraz w „starych” krajach Unii
Europejskiej (UE-15) do 1880 r. wynosił 5–10% PKB. Wydatki te były wtedy przeznaczone prawie tylko
na funkcjonowanie państwa, stąd dzisiaj bywają określane jako wydatki klasyczne. W następnych dzie-
sięcioleciach wraz z rozwojem gospodarczym i upowszechnianiem się koncepcji państwa opiekuńczego
pojawiły się i szybko wzrastały wydatki na cele ekonomiczne i na cele społeczne. Rozmiar wydatków pub-
licznych wzrastał aż do 1993 r., kiedy średnio w krajach UE-15 osiągnął 54% PKB, przy rekordowej wyso-
kości w Szwecji (72% PKB). Podobny proces wzrostu, ale przy mniejszym rozmiarze wydatków w relacji
do PKB, występował w USA (do 38% PKB w 1993 r.).

Znaczny wzrost rozmiarów finansów publicznych w Europie prowadził do wysokiego deficytu finan-

sów publicznych i długu publicznego, wysokiej inflacji, także do ograniczenia wzrostu gospodarczego,
wywołanego zarówno powyższymi zjawiskami, jak i bezpośrednio negatywnym wpływem wysokich
podatków niezbędnych dla pokrycia narastających wydatków. Od kilkunastu lat polityka UE zmierza
do obniżania rozmiaru wydatków publicznych w państwach członkowskich, do czego pośrednio przy-
czyniło się wprowadzenie w 1992 r. tzw. kryteriów Maastricht, tzn. obowiązujących pułapów deficytu
(3% PKB) i długu publicznego (60% PKB). Od 1994 r. wydatki publiczne w relacji do PKB zmniejszały
się, zarówno w USA, jak i w państwach UE, także w Polsce. Ponowny niewielki wzrost wydatków w rela-

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

cji do PKB w latach 2001–2003 wynikał głównie z dekoniunktury gospodarczej i w rezultacie znacznego
obniżenia dynamiki PKB.

Wykres 4. Wpływ doktryny społeczno-gospodarczej na wskaźnik fiskalizmu

Doktryny społeczno-gospodarcze

Ustroje społeczno-gospodarcze

liberalne ortodoksyjne

neoliberalne

interwencjonistyczne

socjalistyczne

(socjaldemokratyczne)

socjalizm

kolektywistyczne

kapitalizm wolnokonkurencyjny

kapitalizm „państwowy”

(społeczna gospodarka rynkowa)

komunizm

Fundusze prywatne przeznaczone na wydatki prywatne

Fundusze publiczne przeznaczone

na społeczne i ekonomiczne wydatki publiczne,

które mogą być zaspokajane funduszami prywatnymi

ndusze publiczne ogółem

6–10%

100%

50%

skrajnie lewicowe

skrajnie prawicowe

lewicowe

centrowe

prawicowe

Orientacyjna wielkość funduszy publicznych w % PKB

Fundusze

publiczne

wzrost stopnia fiskalizmu (opiekuńczości) państwa

wzrost stopnia liberalizmu gospodarczego państwa

Fundusze publiczne przeznaczone na klasyczne wydatki publiczne

(nie mogą być zaspokajane funduszami prywatnymi)

Źródło: opracowanie własne.

W 2006 r. w USA – o względnie liberalnym ustroju społeczno-gospodarczym – wydatki publiczne sta-

nowiły 36,4% PKB, natomiast średnio w krajach UE 46,9%. Jak wskazuje uporządkowanie tych krajów
wg rozmiarów wydatków publicznych w relacji do PKB (na wykresie 5), wskaźniki mniejsze niż w USA
występowały w Irlandii oraz na Litwie i w Estonii. Najwyższe wskaźniki, charakterystyczne dla państw
opiekuńczych, miały tradycyjnie: Szwecja, Francja i Dania, a spośród krajów UE-10 Węgry. Wskaźnik
Polski (43,9% PKB) jest mniejszy niż średnia UE-25. Jednak, biorąc pod uwagę poziom rozwoju gospo-
darczego, Polska należy wśród państw UE do najbardziej opiekuńczych za Węgrami, Szwecją i Francją, co
wynika z wykresu 3.

Kazimierz Polarczyk

Wykres 5. Wydatki finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA

w roku 2006

55,6

53,4

51,9 51,5

50,1 49,3 48,9 48,8

46,4 46,1 46,1 45,4 45,3

44,1 43,9 43,9 43,6

39,0 38,6 37,7

37,2 36,4

34,2 34,0 33,0

46,9

wecja

Dania

ancja

ech

Austria

Belgia

Finlandia

ęg

Włoch

Niemc

Polsk

UE-25

Słowenia

Grecja

rtugalia

Cypr

ksembur

.Br

ytania

Słowacja

Estonia

Ło

Irl

USA

Holandia

44,6

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji umieszczonych w wykazie na końcu opracowania [3] i [4].

deficyt finansów publicznych

Różnica między dochodami a wydatkami publicznymi stanowi saldo finansów publicznych, które może

być dodatnie i stanowi wtedy nadwyżkę, ale najczęściej jest ujemne i stanowi deficyt finansów publicznych
(na wykresie 1 jest to 22,6 mld zł).

Deficyt finansów publicznych może być w jakimś stopniu efektem niekontrolowanych procesów społecz-

no-gospodarczych, ale w istotnym stopniu jest rezultatem świadomej polityki władz wynikającej z nacisku
wyborców na zwiększanie świadczeń ze strony państwa i jednocześnie na obniżanie podatków.

Intensywne działania w UE na rzecz zmniejszenia deficytu finansów publicznych i uzyskania nad-

wyżki w państwach członkowskich, prowadzone od początku lat dziewięćdziesiątych, przyniosły po-
zytywne rezultaty, chociaż ograniczone. W ostatnich latach wydatki publiczne w większości krajów
UE-25 i w USA były nadal wyższe niż dochody publiczne. Jak wynika z wykresu 6, w ostatnich latach
10 krajów UE miało problemy z przestrzeganiem kryterium Maastricht nakazującym utrzymanie sal-
da większego niż minus 3% PKB, wśród nich Polska. Poniżej średniej salda w UE-25 (-2,3% PKB)
znajdowało się 13 państw UE, a tylko 6 państw miało nadwyżkę, która pozwala na redukcję wielkości
długu publicznego.

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

Wykres 6. Saldo finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA

(średnia w latach 2004–2006)

-10

-8

-6

-4

-2

-7,8

-5,3

-4,6 -4,4

-4,0

-3,1 -3,0 -3,0 -2,9 -2,9 -2,6

-2,3

-1,7 -1,3

-0,8 -0,7 -0,5 -0,5

-0,3

0,9

1,7 1,8

2,8 3,0

3,6

KryteriumMaastricht

ęg

wecja

Dania

ancja

Austria

Belgia

Finlandia

ło

Niemc

Polsk

UE-25

Słowenia

Grecja

rtugalia

Luksembur

. Br

ytania

Hiszpania

Słowacja

Estonia

Ło

Irl

USA

Holandia

-3,6 -3,5

Objaśnienie: przyjęto średnie z trzech lat, bowiem wielkość salda w jednym roku może być przypadkowa i błędnie infor-

mować o kondycji finansów publicznych w danym państwie.

Źródło: opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z pozycji [4] i [5].

dług publiczny

Pokrywanie deficytu pożyczkami w kolejnych latach prowadzi do narastania długu publicznego, który

przy dużych rozmiarach ma niekorzystny wpływ na gospodarkę. Ograniczanie deficytu i długu publicz-
nego jest jednak zadaniem trudnym do realizacji z uwagi na polityczne i społeczne aspekty, zwłaszcza
w okresie depresji lub stagnacji gospodarczej.

Skala długu publicznego w USA narastała do 1993 r., a następnie zmniejszała się do 2001 r. (wykres

7). Później dług ponownie narastał w związku z kosztami wojen i innych działań antyterrorystycznych.
Średnia krajów UE-15 osiągnęła najwyższy poziom w 1996 r., po czym zmniejszała się do 2002 r. Spadek
długu publicznego po 1996 r. był wyraźny w większości państw UE-25, szczególnie w Irlandii, Belgii, Da-
nii, Holandii i Szwecji. Niewielki wzrost w latach 2003–2005 był związany z dekoniunkturą gospodarczą.
W krajach UE-10 dług publiczny wzrastał już od 1999 r. i niewielka tendencja wzrostowa utrzymała się do
2006 r. Dług publiczny w Polsce wynosił w 1993 r. 88,7% PKB i spadał szybko, chociaż w coraz wolniej-
szym tempie, do 2001 r. Od 2002 r. narasta w tempie szybszym niż w obu grupach państw UE.

Kazimierz Polarczyk

Wykres 7. Dług publiczny w procentach PKB w grupach państw UE-25 i w USA w latach 1993–2006

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

88,7

67,6

54,3

47,9

44,0

39,1

40,3

36,8

36,7

39,8

47,1

45,7

47,1

47,8

75,4

74,6

74,2

73,4

70,9

67,7

64,1

58,2

57,9

60,2

62,5

63,4

64,0

63,5

64,0 66,4

70,8

72,6

71,0

68,9

67,9

64,1

63,1

61,5

63,1

63,3

64,4

63,3

34,0

31,4

30,7

34,3

34,0

36,7

38,0

38,9

41,1

39,2

39,7

Średnia UE-15

USA

Średnia UE-10 bez Polski

Polsk

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji z pozycji [2], [3], [4].

Wykres 8. Dług publiczny w procentach PKB w państwach UE i w USA w 2006 r.

100

106,8104,6

89,1

67,9 66,5 66,0 65,3 64,7 63,9 63,5 62,2 62,2

48,7 47,8 46,9

43,5 39,9 39,1

30,7 30,4 30,2 27,8

24,9

18,2

10,0 6,8

4,1

Kryterium Maastricht

Włoch

ęg

wecja

Dania

ancja

ech

Austria

Belgia

Finlandia

Niemc

Polsk

UE-25

Słowenia

Grecja

rtugalia

Cypr

ksembur

. Br

ytania

Słowacja

Estonia

Ło

Irl

USA

Holandia

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji [3] i [4].

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

W 2006 r. wśród państw UE-25 w 11 państwach rozmiar długu publicznego był wyższy niż pułap 60%

określany przez kryterium Maastricht, przy czym we Włoszech i Grecji przekraczał 100% PKB. W Polsce
dług wynosił blisko 48% PKB, był mniejszy od średniej UE, ale większość, bo 13 państw UE-25, miała dług
mniejszy niż Polska, przy niezwykle niskich wskaźnikach Estonii i Luksemburga (wykres 8).

decentralizacja finansów publicznych

W państwach UE w ciągu ostatnich ponad 20 lat przeważa powolny proces decentralizacji finansów

publicznych, tzn. zwiększania udziału środków publicznych szczebla lokalnego w środkach publicznych
ogółem. Proces ten w Polsce w ciągu ostatnich 15 lat należał do najszybszych w Europie. Wykres 9 przed-
stawia stopień decentralizacji finansów publicznych pod względem udziału podsektora lokalnego w wy-
datkach publicznych w państwach jednolitych UE-27. Są one silnie zróżnicowane pod względem stopnia
decentralizacji finansów publicznych. W 2006 r. stopień ten był najmniejszy w krajach małych oraz w Gre-
cji i Portugalii. Najbardziej zdecentralizowane wydatki były w krajach skandynawskich oraz w Holandii
i Włoszech, a następnie w Polsce.

Wykres 9. Procentowy udział szczebla lokalnego w wydatkach publicznych w unitarnych krajach

UE-27 w 2006 r.

1,4

4,8

7,2

12,9 13,3

17,5 18,3

19,4 19,9 20,8

24,0 24,9 25,0 25,5

27,4 27,5 27,6 28,9

30,8 31,1

33,4

40,2

45,0

64,8

Włoch

ęg

wecja

ancja

ech

Finlandia

Polsk

Słowenia

Grecja

rtugalia

Cypr

. Br

ytania

Słowacja

Ło

Irl

Holandia

ksembur

Estonia

Rumunia

Bułgaria

Średnia

Dania

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji [4].

Kazimierz Polarczyk

struktura dochodów i wydatków publicznych

W dochodach finansów publicznych w państwach Europy przez wiele lat występowała tendencja do

wzrostu wielkości składek ubezpieczeniowych i podatków pośrednich (głównie podatku VAT i akcyzy).
Tylko w USA nadal podatki bezpośrednie (głównie dochodowe od osób fizycznych i prawnych) dominują
w dochodach publicznych (wykres 10). W państwach UE-15 podatki pośrednie, podatki bezpośrednie
oraz składki ubezpieczeniowe w równej mierze zasilają finanse publiczne. W Polsce w 2006 r. struktura do-
chodów publicznych była najbardziej zbliżona do struktury dochodów w państwach UE-9, tzn. państwach
przyjętych do UE w 2004 r. poza Polską.

Struktura wydatków publicznych państw Europy uległa istotnym zmianom w ciągu XX w. W końcu

XIX w. w wydatkach publicznych dominowały jeszcze wydatki klasyczne, tzn. na obronę, bezpieczeństwo
wewnętrzne i administrację publiczną, ale państwo zaczynało angażować się w inwestycje gospodarcze
oraz rozwój społeczny. Proces wzrostu rozmiarów wydatków publicznych w XX w. polegał głównie na
znacznym rozszerzaniu wydatków socjalnych i edukacyjnych [2].

W 2006 r. we wszystkich krajach UE, a także w USA przeważały wydatki na cele społeczne (wykres 10).

W krajach UE-9 (właściwie U-10, ale bez Polski) udział tych wydatków był znacznie mniejszy niż w pań-
stwach UE-15, natomiast w Polsce nawet wyższy niż średnio w UE-15. W wydatkach na cele społeczne
największą rolę odgrywają wydatki na ochronę socjalną, stanowiące w krajach UE-15 i w Polsce ok. 40%
wydatków publicznych ogółem, a następnie na ochronę zdrowia i edukację.

Wykres 10. Procentowy udział głównych rodzajów dochodów i wydatków publicznych średnio

w UE-15 i UE-9 oraz w Polsce i w USA w 2006 r.

UE-15

UE-9

Polska

USA

30,0

22,0

18,9

45,4

29,9

32,4

35,4

24,2

30,5

32,8

30,5

24,2

9,6

12,8

15,2

6,2

Składki ubezpieczeniowe

Podatki pośrednie

Podatki bezpośrednie

Inne dochody

UE-15

UE-9

Polska

USA

21,1

24,0

20,0

30,6

9,3

14,5

10,0

10,1

69,6

61,5

70,0

59,3

klasyczne

gospodarcze

na cele społeczne

A. Dochody

B. Wydatki

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z pozycji [1], [4], [5], [6].

Budżet państwa w finansach publicznych Polska na tle innych krajów

Wydatki klasyczne absorbowały w Polsce 20%, w UE średnio 22%, a w USA nawet 30% wydatków pub-

licznych. Niewielki udział wydatków na cele gospodarcze od lat zmniejsza się i w 2006 r. wynosił w Polsce
10%, tak jak w USA i średnio w UE-25, przy czym są głównie wydatki na infrastrukturę transportową.

wykaz źródeł

[1] Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r., Omówienie,

t. I, cz. IV Sektor finansów publicznych, Rada Ministrów, Warszawa 2007.

[2] K. Polarczyk, Sektor finansów publicznych w krajach OECD, Raport Biura Studiów i Ekspertyz Kan-

celarii Sejmu nr 180, Warszawa 2000.

[3] OECD Economic Outlook, No. 81, June 2007, OECD, Paris.
[4] Baza danych statystycznych Eurostatu (http://epp.eurostat.cec.eu.int).
[5] Baza danych statystycznych OECD (http://stats.oecd.org/wbos/).
[6] Government Finance Statistics, Summary tables, Data 1996–2006, 2007 Edition, Eurostat.

Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski

Biuro Analiz Sejmowych

Uniwersytet Łódzki

Podatki i inne dochody budżetowe

– problemy teorii i praktyki

Pojęcie daniny i definicja podatku ................................................................................ 34
Elementy konstrukcyjne podatku .................................................................................. 35

Zakres podmiotowy podatku .......................................................................................... 35
Przedmiot opodatkowania .............................................................................................. 35
Podstawa opodatkowania ................................................................................................ 36
Stawki, taryfy i skale podatkowe ................................................................................. 36
Zwolnienia i ulgi podatkowe ......................................................................................... 37

Elementy konstrukcyjne podatku a powstanie materialnego

stosunku prawnego obowiązku podatkowego ...................................................... 38
Główne ogniwa systemu podatkowego ...................................................................... 38

Prawo materialne – podatki (klasyfikacja systemu podatkowego) ........ 38
Prawo formalne ..................................................................................................................... 40

Sposób stanowienia prawa podatkowego .................................................................. 40

Zgodnie z Konstytucją....................................................................................................... 40
Zgodnie z racjonalnymi założeniami teoretycznymi .................................... 42
Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej ........................................................... 42

Henryk Dzwonkowski

Pojęcie daniny i definicja podatku

Daniny publiczne

. Pojęcie daniny jest szersze od pojęcia podatku. Przez daniny publiczne rozumie

się: „wszelkie formy przejmowania wartości materialnych bądź usług przez państwo od mieszkańców jego
terytorium oraz różnego rodzaju organizacji, działających lub mających siedzibę na tym terytorium”

Podstawowe daniny pieniężne to podatki, opłaty i cła.

Definicja podatku. Podatek to świadczenie pieniężne na rzecz związku publicznoprawnego, któremu

towarzyszy przewłaszczenie – generalne, obowiązkowe, przymusowe, ustalane jednostronnie, nieodpłatne
i nieekwiwalentne, bezzwrotne.

Pieniężny charakter świadczenia. Współcześnie podatek jest nakładany i realizowany w jednostkach

pieniężnych, choć z historii znane są podatki rzeczowe oraz w formie usług osobistych (praca).

Obowiązkowy charakter podatku. Podatek jest świadczeniem obowiązkowym, wynikającym z norm

generalnych prawa podatkowego, zawartych w ustawach. Ciężar świadczenia podatkowego wynika z ustaw
i aktów, którym ustawy zezwalają na kształtowanie niektórych elementów konstrukcyjnych podatku. Obo-
wiązkowość podatku jest więc pochodną jego normatywnego charakteru.

Generalny charakter. Podatki ustanawiane są przez normy prawne, które są ogólne ze względu na adre-

sata i abstrakcyjne ze względu na sposób wyznaczenia zachowania (generalność). Indywidualne, czyli jed-
nostkowe ze względu na adresata i konkretne ze względu na sposób wyznaczenia zachowania są normy
stosowania prawa, które możemy odnaleźć np. w podatkowych decyzjach wymiarowych.

Przymusowy charakter realizacji zobowiązań podatkowych. Przymusowy charakter świadczeń podat-

kowych wynika z władczych uprawnień państwa, które ma przywilej stanowienia prawa, którego realizacja
jest zapewniona środkami przymusu państwowego. Władztwo to obejmuje prawo stanowienia podatków,
ich wymiaru, poboru, egzekucji i prawo do stosowania środków represyjnych. Przymus podatkowy jest
bowiem obwarowany sankcjami karnymi i swoistymi sankcjami podatkowymi. Przymusowość pozwala
odróżnić podatek od innych świadczeń na rzecz państwa, które spełniają wszystkie inne cechy, a różnią się
właśnie przymusowym lub dobrowolnym charakterem (np. pożyczki państwowe).

Jednostronność ustalania świadczenia podatkowego. Podatek jest ustalany jednostronnie przez pań-

stwo lub inny związek publicznoprawny w zakresie przyznanych mu ustawowo kompetencji. Jego kon-
strukcja i wysokość nie są przedmiotem uzgodnień między państwem a podatnikami. Podatnicy mają
wpływ na konstrukcję i wysokość podatków jedynie poprzez mechanizmy ustroju demokratycznego.

Nieodpłatność podatku oznacza, że świadczeniu podatkowemu nie towarzyszy prawny obowiązek

świadczenia wzajemnego wierzyciela podatkowego (podmiotu publicznoprawnego) na rzecz dłużnika
(podatnika). Istnieje jednak tzw. odpłatność ogólna, która polega na tym, że wpływy z podatków służą fi-

A. Buczek, H. Dzwonkowski, L. Etel i in., Prawo podatkowe, Warszawa 2006.

B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2001, s. 17–18.

Podatki i inne dochody budżetowe – problemy teorii i praktyki

nansowaniu usług publicznych świadczonych na rzecz społeczeństwa. Świadczenia państwa o charakterze
ogólnym (utrzymanie wojska, policji, sądownictwa itp.) nie są ekwiwalentne podatkom.

Bezzwrotny charakter świadczeń podatkowych polega na definitywnym przekazaniu środków pienięż-

nych przez podmiot zobowiązany na rzecz budżetu państwa lub innego funduszu celowego. Bezzwrotność
podatków jest cechą pozwalającą odróżnić świadczenia podatkowe od innych rodzajów dochodów budże-
towych (np. pożyczek, kredytów).

Beneficjentem podatku jest związek publicznoprawny. W największym stopniu podatki zasilają bu-

dżet państwa oraz budżety pozostałych szczebli jednostek podziału administracyjno-terytorialnego da-
nego kraju (stanów, republik, krajów związkowych, kantonów, regionów, gmin). Dochody wpływające na
rzecz poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego stanowią często ich tzw. dochody własne (do-
chody budżetu danego samorządu).

elementy konstrukcyjne podatku

Podatek składa się z czterech podstawowych, niezbędnych dla utworzenia podatku elementów konstruk-

cyjnych: podmiotu, przedmiotu, podstawy opodatkowania i stawek podatkowych. Zwrot „element konstruk-
cyjny” używany jest w dwojakim znaczeniu. Może się on odnosić do przepisów o poszczególnych elementach
konstrukcyjnych (elementy konstrukcyjne podatku w znaczeniu normatywnym), a w drugim przypadku do
elementów konstrukcji konkretnego zobowiązania podatkowego. Dodatkowe elementy konstrukcyjne po-
datku to zwolnienia i ulgi. Zwolnienia i ulgi mogą w danym podatku występować, lecz nie muszą.

Podmiot podatku (zakres podmiotowy podatku)

Podmiotem podatku jest jednostka życia społecznego, z którą prawo wiąże powstanie obowiązku po-

datkowego. Technicznie w przepisach prawa podmiotowość danego podatku wyznaczają z reguły dwa

człony regulacji. W pierwszym normodawca wskazuje pozytywnie jedną albo kilka kategorii podatników
podlegających opodatkowaniu, a w drugim wyznacza zakres wyłączeń podmiotowych. Zakres podmioto-
wości prawno-podatkowej jest szerszy niż podmiotowość w innych gałęziach prawa. Oprócz podmiotów
znanych prawu cywilnemu podatnikami ustanawiać można na przykład małżonków, rodzinę pozosta-
jącą we wspólnym gospodarstwie domowym, rodziców i dzieci, podatkowe grupy kapitałowe. Niekiedy
za podmiot podatku uznaje się takie jednostki, jak spadki nieobjęte czy gospodarstwa rolne, co wymaga
dodatkowego wskazania, na kim ciąży obowiązek zapłaty podatku.

Przedmiot opodatkowania

Jest to sytuacja faktyczna lub prawna, z którą prawo wiąże powstanie stosunku prawnego obowiązku

podatkowego. Może to być jakiś stan rzeczy, jego powstanie lub ustanie bądź jakiś proces (np. uzyskiwanie

dochodów, przychodów, posiadanie majątku, nabycie składników majątku, sprzedaż towarów). Określenie

Henryk Dzwonkowski

przedmiotu opodatkowania pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, od czego dany podmiot płaci
podatek. Na przedmiot opodatkowania wskazuje z reguły tytuł danego aktu prawnego. Najpowszechniej-

szym błędem legislacyjnym jest „urzeczawianie” w przepisach przedmiotu opodatkowania przez to, że za
przedmiot uznaje się „dochód”, przychód”, czyli pewne kwoty (wielkości) a nie ich „uzyskiwanie, „mają-
tek” lub „gospodarstwo rolne”, a nie ich posiadanie. „Urzeczawianie” przedmiotu opodatkowania prowa-
dzi do jego utożsamiania z podstawą opodatkowania.

Podstawa opodatkowania

Podstawa opodatkowania to pewna wielkość, wyrażona w jednostkach pieniężnych lub naturalnych,

która jest miarą odzwierciedlającą w odniesieniu do jednostkowego podatnika liczbę tych jednostek mia-
ry, która podlega dla danej jednostki czasu lub danej sytuacji faktycznej, lub prawnej opodatkowaniu. Pod-
stawą opodatkowania może być suma pieniężna odzwierciedlająca wartość majątku, spadku, darowizny,
dochód, przychód itp. Może to być także ilość naturalnych jednostek miary (np. powierzchni, objętości,
sztuk). Najczęściej podstawa opodatkowania odnosi się do rozmiarów przedmiotu opodatkowania. Pod-
stawę opodatkowania zdefiniowaną jako wielkość w danym zobowiązaniu należy odróżnić od normatyw-
nej podstawy opodatkowania, która jest opisana w przepisach prawa, z których wynika mechanizm obli-
czenia należności podatkowej. Normatywna podstawa opodatkowania nie jest więc z góry w przepisach
daną wielkością, lecz zbiorem reguł pozwalających tę wielkość obliczyć.

Stawki, taryfy i skale podatkowe

Stawka podatkowa wyraża stosunek pomiędzy wysokością obciążenia podatkowego a wielkością pod-

stawy opodatkowania. Stawki podatkowe dzielą się na kwotowe lub stosunkowe (procentowe, ułamkowe
lub wielokrotnościowe).

Stawka kwotowa to liczba jednostek pieniężnych, jaką należy zapłacić od jednostki podstawy obliczenia

podatku. Stawka kwotowa może być zastosowana zarówno wówczas, gdy podstawa obliczenia ma wyraz
ilościowy, jak i wartościowy (np. 0,33 zł od 1 m

gruntu lub 10 zł od 100 zł dochodu).

Stawka procentowa to relacja pomiędzy wielkością świadczenia podatkowego, a wielkością podstawy

obliczenia podatku (np. 19%).

Zastosowanie przez ustawodawcę stawki kwotowej lub procentowej jest sprawą techniki podatkowej

oraz celów, jakie zamierza on osiągnąć przy konstruowaniu określonego podatku. W dużej mierze jest też
konsekwencją wyboru rodzaju podstawy opodatkowania – jeżeli podstawa opodatkowania wyrażona jest
ilościowo, to zastosowanie mogą mieć wyłącznie stawki kwotowe.

Taryfa podatkowa. Ogół stawek podatkowych, które obowiązują w konkretnym podatku, stanowi tary-

fę podatkową w tym podatku. Taryfa podatkowa może zawierać albo tylko jedną stawkę, albo wiele stawek,
które powinny być powiązane w harmonijny system stawek jednolitą zasadą konstrukcyjną.

Podatki i inne dochody budżetowe – problemy teorii i praktyki

Skala podatkowa jest zbiorem uporządkowanych – rosnąco lub malejąco – stawek procentowych, znaj-

dujących zastosowanie do różnej wielkości podstawy obliczenia podatku. Wyróżnia się dwa podstawowe
typy skal podatkowych – progresywną i regresywną.

Skala progresywna (progresja podatkowa). Istotą skali podatkowej progresywnej jest to, że wraz ze

wzrostem podstawy obliczenia podatku rośnie wysokość stawek podatkowych, służących do obliczania
wysokości świadczenia podatkowego. Zastosowanie takiej progresji powoduje, że świadczenie podatkowe
rośnie relatywnie szybciej niż wielkość podstawy obliczenia podatku. Stawkami progresywnymi mogą
być zarówno stawki kwotowe, jak i procentowe. Skale podatkowe progresywne mogą być skonstruowane
zgodnie z zasadą progresji globalnej oraz progresji ciągłej.

Zwolnienia i ulgi podatkowe

Zwolnienia podatkowe są formą ograniczenia zakresu podmiotowego lub przedmiotowego stosowania

danego podatku. Zwolnienia podmiotowe polegają na wyłączeniu pewnej kategorii podmiotów z zakresu
podmiotowego danego podatku (np. Skarb Państwa i NBP od podatku dochodowego od osób prawnych,
uczelnie, szkoły, placówki, zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli od podatków rolne-
go, leśnego i od nieruchomości), natomiast zwolnienia przedmiotowe wiążą się z wyłączeniem pewnych
kategorii stanów faktycznych lub prawnych z przedmiotu danego podatku (np. grunty klasy V, VI i VIz
podlegają zwolnieniu od podatku rolnego, pojazdy zabytkowe są zwolnione od podatku od środków trans-
portowych, zasiłki z pomocy społecznej od podatku dochodowego od osób fizycznych).

Ulgi prawa materialnego są formą zmniejszenia kwantytatywnych elementów konstrukcji podatku,

czyli podstawy opodatkowania, stawek podatkowych. Jeśli ulgi są powiązane z jakimś elementem kon-
strukcji podatku, to mówimy, że mają charakter niesamoistny. Ulgi samoistne są elementem konstrukcji
niezależnej od konstrukcji podatku. Polegają na przykład na obniżeniu obliczonego już podatku, jak na
przykład niektóre ulgi mieszkaniowe.

Ulgi podatkowe wynikające z przepisów ustaw regulujących poszczególne podatki, nazywane są ulgami

systemowymi. Należy od nich odróżnić ulgi w zapłacie podatku, które uregulowane są w rozdziale 7a
ustawy – Ordynacja podatkowa i są przyznawane przez organy podatkowe w drodze indywidualnej decy-
zji administracyjnej o charakterze uznaniowym, na wniosek strony.

Cechą charakterystyczną ulg jest ich złożona konstrukcja prawna, która wymaga precyzyjnego okre-

ślenia, m.in. w jakim trybie ma nastąpić przyznanie ulgi (na wniosek czy z urzędu), na jakich warunkach
i w jakiej wysokości, kto ma dokonać obliczenia, w jakim terminie i w jakiej formie. Brak precyzji ze strony
ustawodawcy powoduje często, że podatnicy nie mogą – wbrew jego intencjom – korzystać z przyznanych
im ulg.

Henryk Dzwonkowski

elementy konstrukcyjne podatku a powstanie materialnego

stosunku prawnego obowiązku podatkowego

Elementy konstrukcyjne podatku w sensie normatywnym tworzą określone skutki prawne. Z mocy pra-

wa powstaje stosunek prawny obowiązku podatkowego, który jest przetwarzany przez podatnika (samo-
wymiar deklaracją podatkową, zwany też samoobliczeniem) albo organ podatkowy (wymiar przez wyda-
nie decyzji) w skonkretyzowane zobowiązanie podatkowe

Główne ogniwa systemu podatkowego

Prawo materialne – podatki (klasyfikacja systemu podatkowego)

Najczęściej podatki dzieli się według

– przedmiotu opodatkowania na podatki przychodowe, dochodowe, majątkowe i od wydatków,
– stosunku przedmiotu opodatkowania do źródła podatku – na podatki bezpośrednie i pośrednie,
– przeznaczenia dochodów podatkowych na rzecz państwa i samorządu – na podatki państwowe,

samorządowe i wspólne.

Kryterium przedmiotu opodatkowania

Podatki przychodowe. Przedmiotem opodatkowania w tych podatkach jest obrót albo inne znamiona,

które świadczą o rozmiarach osiąganych przez podatnika dochodów. Np. w podatku gruntowym nawią-
zują do ilości, jakości i rodzaju gruntów. Jest to opodatkowanie wstępne, które nie uwzględnia finalnej
sytuacji osobistej podatnika. Podatki przychodowe obciążają źródło, z którego płyną wartości pieniężne
(np. przedsiębiorstwo, gospodarstwo rolne).

Podatki dochodowe mają charakter osobisty, co oznacza, że przy ich wymiarze brany jest pod uwagę

całokształt okoliczności wpływających na opodatkowanie osoby podatnika. Opodatkowaniu podlega nad-
wyżka przychodów nad kosztami ich uzyskania. Opodatkowaniu podatkiem dochodowym może podle-
gać także dochód szacunkowy (karta podatkowa, ryczałt ewidencjonowany).

Podatki majątkowe. Podatki majątkowe obciążać mogą:
a) posiadanie majątku (podatek od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów),
b) przyrost majątku (podatek od spadków i darowizn) oraz
c) obrót majątkiem (podatek od czynności cywilnoprawnych).

H. Dzwonkowski, Powstawanie i wymiar zobowiązań podatkowych, Warszawa 2003.

Por. cykl opracowań N. Gajl pod wspólnym tytułem: Modele podatkowe: Podatki obrotowe i inne formy obciążeń pośred-

nich, Podatki dochodowe, Warszawa 1995, Podatki majątkowe (1996), Podatki lokalne (1996).

Podatki i inne dochody budżetowe – problemy teorii i praktyki

Podatki od wydatków (konsumpcyjne). Podatki od wydatków obciążają dochód (majątek) podatnika

w momencie jego wydatkowania. Ich materialny ciężar ponosi konsument. Ale podatnikiem w sensie for-
malnym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, z tytułu sprzedaży towarów lub świadczenia
usług podlegających opodatkowaniu.

Podatki bezpośrednie i pośrednie

„Podatkami bezpośrednimi są podatki, które bezpośrednio nawiązują do zdolności podatkowej osoby

fizycznej lub prawnej, zaś podatkami pośrednimi – podatki, które zdolność tę ujmują jedynie pośrednio.
Podatkami bezpośrednimi są podatki, w których podatnik w sensie formalnym jest jednocześnie podat-
nikiem w sensie materialnym, natomiast podatki pośrednie są to podatki, które mogą być przerzucone na
inny podmiot. Podatki bezpośrednie są to podatki, których przedmiotem jest dochód uzyskiwany przez
podatnika (lub przychód jako zjawisko świadczące o uzyskiwaniu dochodu) oraz posiadany przez niego
majątek (lub przyrost tego majątku), a zatem przedmiot podatku nawiązuje bezpośrednio do źródła po-
datku, którym jest dochód lub majątek. Podatkami pośrednimi są podatki, które nie spełniają tego wa-
runki, tj. ich przedmiotem jest inne zjawisko niż uzyskiwanie dochodu lub posiadanie majątku (uzyskanie
przyrostu majątku)”

Podatki państwowe, samorządowe i wspólne

W polskim systemie podatkowym państwowymi podatkami są: podatek od towarów i usług, akcyzo-

wy, od gier, od wzrostu wynagrodzeń, dywidenda, oprocentowanie kapitału w jednoosobowych spółkach
Skarbu Państwa.

Do podatków samorządowych należą: podatek rolny, podatek leśny, podatek od nieruchomości, po-

datek od środków transportowych, podatek od posiadania psów, opłaty lokalne (targowa i miejscowa),
podatki opłacane w formie karty podatkowej (zryczałtowany podatek dochodowy i zryczałtowane podatki
obrotowy i dochodowy), podatek od spadków i darowizn, opłata skarbowa, podatek od czynności cywil-
noprawnych.

Podatkami wspólnymi są obydwa podatki dochodowe.
Najwydajniejsze pod względem fiskalnym podatki w całości lub w przeważającej części zasilają budżet

państwa. To uprzywilejowanie budżetu państwa jest w pewnym stopniu równoważone przez system sub-
wencji i dotacji na rzecz budżetów samorządowych.

H. Litwińczuk [w:] H. Litwińczuk, P. Karwat, W. Pietrasiewicz, Prawo podatkowe przedsiębiorców H. Litwińczuk (red.),

Warszawa 2006, s. 29.

Henryk Dzwonkowski

Prawo formalne

Prawo formalne to ogólne mechanizmy (instytucje prawne) funkcjonowania systemu podatko-

wego

. Przepisy prawa (formalnego) ogólnego obejmują regulacje dotyczące: a) organów podatkowych,

b) powstawania obowiązku podatkowego (moment powstawania obowiązku podatkowego), c) rejestracji
zdarzeń prawno-podatkowych (prowadzenie ewidencji i dokumentacji podatkowej), d) wymiaru zobo-
wiązania podatkowego, d) wykonywania, e) kontroli oraz f) egzekucji zobowiązań podatkowych.

sposób stanowienia prawa podatkowego

– Prawo podatkowe powinno być stanowione zgodnie z Konstytucją RP (wg zasad ustalonych przez

Trybunał Konstytucyjny).

– Prawo podatkowe powinno być stanowione zgodnie z założeniami naukowymi.
– Prawo podatkowe powinno być stanowione zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej.

Stanowienie prawa zgodnie z Konstytucją RP oraz zasadami
sformułowanymi przez Trybunał Konstytucyjny

Wyłączność parlamentu w decydowaniu o obowiązkach podatkowych nie może oznaczać aprobaty dla

łamania reguł prawidłowej legislacji podatkowej. Pełna swoboda w kształtowaniu zakresu i wysokości
świadczeń podatkowych przysługuje parlamentowi tylko wówczas, gdy działa on w ramach i granicach
Konstytucji RP.

Zasady wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny
a. Zasada wyłączności ustawy w kształtowaniu obowiązku podatkowego i roszczeń podatnika.

– regulacja dotycząca istoty materialnego stosunku prawnego obowiązku podatkowego, obej-

mująca regulacje, o których stanowi art. 217 Konstytucji RP, musi mieć charakter ustawowy,

– przepisy wykonawcze mogą być wydawane wyłącznie na podstawie wyraźnego i szczegóło-

wego upoważnienia ustawy podatkowej,

– przepisy wykonawcze mogą być wydawane tylko w granicach upoważniania ustawy podat-

kowej i tylko w celu wykonania ustawy podatkowej,

– przepisy wykonawcze nie mogą zmieniać treści ustawy podatkowej, albowiem prowadziłoby

to do przeformułowania w akcie wykonawczym treści obowiązku podatkowego,

– istnieje zakaz udzielania subdelegacji.

H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa 2006.

W tej części wykorzystano podręcznik A. Gomułowicza i J. Małeckiego, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2006,

s. 109 i n.

Podatki i inne dochody budżetowe – problemy teorii i praktyki

b. Zakaz retroaktywności prawa podatkowego (lex retro non agit) polega na tym, że stanowi się prawo

podatkowe na przyszłość, nie może ono dotyczyć przeszłości, to przesłanka pewności i stabilności
prawa podatkowego. Lex retro non agit oznacza, że:

a) prawo nie może się stać pułapką na podatnika,
b) podatnik musi mieć gwarancję, że układając bieg swoich spraw, nie naraża się na skutki

prawne, których nie mógł przewidzieć w chwili podejmowania decyzji,

c) działania podjęte przez podatnika pod rządami obowiązującego prawa podatkowego

i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznawane przez nowy porzą-
dek prawny,

d) następstwa zdarzeń prawnych, które zaistniały pod rządami dawnych przepisów podatko-

wych, należy oceniać według tych przepisów, ale gdy przepisy podatkowe uległy zmianie,
a następstwa trwają nadal, to od czasu zmiany następstwa należy oceniać według norm no-
wej ustawy podatkowej,

e) naruszenie zakazu działania prawa wstecz przez przepisy ustawy powoduje, co do zasady,

uznanie takich przepisów za niekonstytucyjne.

c. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Na zasadę tę składają się:

– jawność prawa podatkowego, rzeczywista, a nie tylko formalna możliwość zapoznania się

z obowiązującym prawem podatkowym (vacatio legis),

– jasność, jednoznaczność, komunikatywność, prostota i określoność (ta ostatnia to precyzyj-

ne wyznaczenie dopuszczalnej ingerencji podatkowej),

– pewność prawa podatkowego, które nie powinno zaskakiwać podatnika,
– zasada ochrony praw słusznie nabytych, co oznacza, że prawa te nie zostaną nagle i niespo-

dziewanie zniesione lub zmienione,

– obowiązek takiego formułowania przepisów, aby była możliwa ochrona interesów w toku.

d. Zasada sprawiedliwości opodatkowania. Składają się na nią: a) równość opodatkowania, b) po-

wszechność opodatkowania, c) stanowienie przepisów gwarantujących sprawiedliwość procedu-
ralną.

e. Zasada roczności podatku. Podatki płacone w skali rocznej nie mogą stać się pułapką dla podatnika.

Niekonstytucyjne są rozwiązania, które zaskakują podatnika zmianami w trakcie roku podatkowego.
Podatnik musi mieć czas na to, aby dostosować swoją działalność do zmian, które będą obowiązywa-
ły w nadchodzącym roku podatkowym.

f. Zakaz zmian prawa podatkowego w trybie przewidzianym dla ustawy budżetowej.

Brak jest podstaw prawnych do zamieszczania regulacji podatkowych w ustawie budżetowej, dlatego

niekonstytucyjne są regulacje podatkowe zamieszczone w ustawie budżetowej. Prawa podatkowego nie
należy stanowić trybie przewidzianym dla ustawy budżetowej.

Henryk Dzwonkowski

Stanowienie prawa zgodnie z racjonalnymi założeniami teoretycznymi

Racjonalny jest tylko taki model tworzenia prawa, któremu kierunek merytoryczny i wyraz prawny na-

dają zbadane przez naukę przesłanki ekonomiczne i teoretyczny model prawny.

Stanowienie prawa zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej

Zasady tworzenia prawa normuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w spra-

wie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908).

dr Teresa Augustyniak-Górna

Biuro Analiz Sejmowych

Uniwersytet Łódzki

Budżet państwa, ustawa budżetowa,

ustawa o prowizorium budżetowym

Budżet państwa .......................................................................................................................... 44
Ustawa budżetowa .................................................................................................................... 46
Ustawa o prowizorium budżetowym ............................................................................ 50

Teresa Augustyniak-Górna

Budżet państwa

Pojęcie budżetu państwa jest w Polsce definiowane zarówno przez ustawodawcę, jak i doktrynę. Więk-

szość istotnych cech budżetu państwa, zawartych w definicjach doktrynalnych i w definicji normatywnej,
pokrywa się.

Definicja legalna budżetu państwa jest obecnie ujęta w art. 95 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych

z 2005 r. (dalej: u.o.f.p.). Zgodnie z tymi przepisami budżet państwa jest rocznym planem dochodów
i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, w tym organów administracji
rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów, uchwalanym w formie ustawy na
okres roku kalendarzowego.

Budżet państwa jest więc planem finansowym. Oznacza to, że dotyczy on przyszłych dochodów

i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Jest uchwalany na okres przyszły, a nie odnosi się do okresu
minionego, co jest cechą charakterystyczną sprawozdań. Jest planem finansowym, a więc jest wyrażany
w pieniądzu. Niekiedy w definicjach doktrynalnych zamiast słów „plan finansowy” używa się zwrotów
„zestawienie”, „spis”, „wykaz” itp. Wydaje się, że takie określenie budżetu dobrze odzwierciedla jego istotę,
zwłaszcza w sytuacji, gdy budżet jest uchwalany w roku, którego dotyczy, co ostatnio zdarza się w Polsce
nader często.

Treścią budżetu państwa są, według ustawodawcy, dochody i wydatki oraz przychody i rozchody

państwa. Dochody stanowią w szczególności wpływy z podatków, opłat, ceł, wpłat z zysku przedsiębiorstw
państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, Narodowego Banku Polskiego, różnych odsetek
(art. 96 u.o.f.p.), zaś wydatki są przeznaczane głównie na realizację zadań organów państwowych, utrzy-
manie i funkcjonowanie tych organów, subwencje i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego i in-
nych podmiotów (art. 97 u.o.f.p.). Przychody budżetu państwa pochodzą przede wszystkim z wpływów ze
sprzedaży skarbowych papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów, prywatyzacji majątku
Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 4 u.o.f.p.), a rozchodami są spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wy-
kup papierów wartościowych i udzielone pożyczki (art. 6 ust. 2 u.o.f.p.). Dochody i wydatki budżetu pań-
stwa mają charakter bezzwrotny, zaś przychody i rozchody mają w zasadzie charakter zwrotny (wyjątek
dotyczy wpływów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, które są ostatnio wpływami definitywnymi).

W doktrynie tę cechę budżetu zazwyczaj uogólnia się, stwierdzając, że treścią budżetu państwa są do-

chody i wydatki zaplanowane w celu sfinansowania zadań państwa. Warto dodać, że chodzi o zadania
uznane za państwowe w danym okresie czasu (ulegają one zmianom w czasie). Nie zawsze wskazuje się,
iż treścią budżetu są także przychody i rozchody. Wówczas na ogół podkreśla się, że dochody i wydatki
budżetowe mają charakter bezzwrotny, co przesądza o znaczeniu budżetu, i dodaje, iż od bezzwrotności
istnieją wyjątki związane z zaciąganiem pożyczek w celu pokrycia deficytu budżetowego (wydatków nie-
znajdujących pokrycia w dochodach danego budżetu).

Wskazać jednak należy, że w ostatnich latach w Polsce przychody i rozchody osiągnęły bardzo duże

rozmiary. W budżetach ostatnich lat istotnie przewyższyły dochody i wydatki (przykładowo w budżecie

Budżet państwa, ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym

państwa na rok 2007 przychody zaplanowano w wysokości 234,313 mld zł, podczas gdy dochody – wyso-
kości 214,266 mld zł, wydatki – w wysokości 258,953 mld zł, a rozchody – w wysokości 204,313 mld zł).
Większość przychodów i rozchodów nie pozostaje w związku z bieżącym deficytem budżetowym, choć
oczywiście są i takie, lecz jest związana z obsługą długu publicznego, zaciągniętego w celu sfinansowania
deficytów w latach minionych, który jest obecnie spłacany z nowych pożyczek.

Współcześnie istnieją zatem dwa wielkie segmenty budżetu, z których jeden jest związany z bezzwrotny-

mi (definitywnymi) operacjami pieniężnymi (dochodami i wydatkami), zaś drugi – z operacjami zwrotny-
mi (większością przychodów i rozchodami). Warto dodać, że zarówno dochody i wydatki, jak i przychody
i rozchody są ujmowane w budżetach w uporządkowany sposób, według podziałek klasyfikacji budżetowej.

Budżet państwa jest w Polsce uchwalany w formie ustawy budżetowej (art. 219 ust. 1 Konstytucji).

Przybiera zatem postać aktu prawnego najwyższej rangi, o czym szerzej dalej.

Budżet państwa jest uchwalany na rok budżetowy (art. 219 ust. 1 Konstytucji). W Polsce współczesnej

rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (art. 95 ust. 2 u.o.f.p.), choć w Polsce międzywojennej przez
pewien okres rok budżetowy trwał od 1 kwietnia do 31 marca (pokrywał się wówczas z rokiem gospo-
darczym w rolnictwie, które dominowało w ówczesnej gospodarce polskiej). Nawet wtedy, gdy budżet jest
uchwalony w roku, którego dotyczy, obowiązuje przez cały rok, od pierwszego do ostatniego dnia roku
budżetowego, a więc w pewnym zakresie z mocą wsteczną. Roczny okres planowania budżetowego okazał
się optymalny w praktyce, pomimo podejmowanych w przeszłości prób wydłużenia tego okresu i istnienia
potrzeby wydłużenia horyzontu przewidywań budżetowych w pewnym zakresie. Obecnie realizacji tej
potrzeby służą programy wieloletnie i inwestycje wieloletnie. Warto podkreślić, że budżety państwa są
uchwalane systematycznie, na każdy kolejny rok budżetowy.

W doktrynie, obok omówionych już cech budżetu, niemal powszechnie stwierdza się, że budżet jest

planem o charakterze wiążącym (dyrektywnym). Z budżetu wynikają dla wykonawców budżetu (rządu,
administracji państwowej) określone zachowania, od wykonania których zależy udzielenie bądź nieudzie-
lenie rządowi absolutorium. Są to upoważnienia udzielone rządowi przez parlament w zakresie poboru
dochodów i dokonywania wydatków oraz w zakresie przychodów i rozchodów. Mają one zróżnicowany
charakter prawny. Ujęte w budżecie dochody i przychody stanowią prognozy ich wielkości (art. 34 ust. 1
pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.f.p.), zaś wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalne limity (art. 34 ust. 1 pkt 2
u.o.f.p.). Budżet po stronie dochodów i przychodów stanowi więc zbiór przewidywań, szacunek wpły-
wów, prognozę. Kwoty dochodów i przychodów zamieszczone w budżecie nie mają zatem charakteru bez-
względnie wiążącego. Inaczej rzecz się ma z wydatkami budżetowymi i rozchodami, w przypadku których
mamy najczęściej do czynienia z zakazem ich przekraczania i zmiany przeznaczenia. Po stronie wydatko-
wej budżet jest zbiorem upoważnień do dokonywania wydatków, z których każde upoważnienie cząstkowe
składa się z trzech elementów: kwoty, do jakiej może być poniesiony wydatek, celu (zadania), którego
realizacji służyć ma dokonanie wydatku, okresu, w którym wydatek może być zrealizowany. W przeszłości
owe upoważnienia nazywano kredytami budżetowymi. Współcześnie można je chyba określić mianem

Teresa Augustyniak-Górna

zezwoleń budżetowych. Postanowienia zawarte w uchwalonym budżecie różnią się swoją treścią istotnie
od postanowień innych ustaw.

Zamieszczenie w uchwalonym budżecie państwa odpowiednich kwot dochodów i wydatków nie

stanowi podstawy prawnej do powstania obowiązków prawnych lub też uprawnień dla podmiotów
spoza kręgu państwowych organów i jednostek organizacyjnych ani też do powstania, w sposób niejako
automatyczny, kompetencji odpowiednich podmiotów w zakresie realizacji tych dochodów i wydatków
(art. 32 u.o.f.p.). Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego.

Tytuły prawne dla poboru dochodów budżetowych i dokonywania wydatków wynikają z przepisów pra-

wa materialnego, kreujących poszczególne rodzaje dochodów i wydatków. Budżet nie ustanawia zatem
żadnych praw bądź obowiązków tzw. osób trzecich. Choć adresatami przepisów zawartych w budżecie
są jedynie wykonawcy budżetu, to ich zachowania wynikają nie tylko z uchwalonego budżetu, lecz także
równocześnie z przepisów prawa dotyczących dochodów i wydatków budżetowych. Wykonawcy budżetu
są więc związani podwójnie – postanowieniami ustawy budżetowej i postanowieniami ustaw dotyczących
dochodów i wydatków budżetowych.. Pierwszeństwo mają jednak przepisy ustaw, na których opierają się
tytuły prawne poszczególnych wydatków i dochodów. Wyrazem tego pierwszeństwa jest reguła, zgodnie
z którą wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub
wyroków sądowych, mogą być dokonane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych
na ten cel (art. 139 ust. 1 u.o.f.p.).

Zasadą jednak jest, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finan-

sowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem,
w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów
(art. 138 pkt 3 u.o.f.p.). Ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na-
tomiast na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów (art. 138 pkt 1 u.o.f.p.).

W doktrynie często podkreśla się, iż budżet jest podstawowym planem finansowym państwa. Ozna-

cza to, że obejmuje swoim zakresem zasadniczą część dochodów i wydatków państwa. Ma szeroki zakres
przedmiotowy. Inne plany finansowe mają charakter fragmentaryczny.

ustawa budżetowa

Pojęcie budżetu państwa nie jest tożsame z pojęciem ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa jest

ustawą, która zawiera m.in. budżet państwa na dany rok. W świetle przepisów polskiego prawa nie jest
to jednak jedyny element składowy ustawy budżetowej. Oprócz budżetu państwa ustawy budżetowe
zawierają także inne plany finansowe lub ich elementy, zwłaszcza:

1) plany finansowe państwowych funduszy celowych,
2) plany finansowe niektórych jednostek sektora finansów publicznych, głównie wybranych agencji

państwowych,

Budżet państwa, ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym

3) zbiorcze zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych,
4) wykazy wieloletnich limitów kwot zobowiązań oraz wieloletnich limitów wydatków w kolejnych la-

tach realizacji Narodowego Planu Rozwoju jak i zestawienia programów i projektów finansowanych
ze środków zagranicznych, głównie pochodzących z budżetu UE.

Z tego powodu ustawa budżetowa jest raczej ustawą „finansową” niż budżetową. Znajduje w niej

odzwierciedlenie, choć z różnym stopniem szczegółowości, gospodarka finansowa państwa, a nie tylko
gospodarka budżetowa.

Obok materii finansowej, dotyczącej środków publicznych (dochodów, przychodów, wydatków i roz-

chodów), w ustawie budżetowej są także zawarte pewne elementy rzeczowe, jak np. zatrudnienie w pań-
stwowych jednostkach budżetowych, czy planowane efekty rzeczowe inwestycji wieloletnich.

Ustawa budżetowa składa się z tzw. części tekstowej (wielu artykułów) oraz części tabelarycznej (za-

łączników do ustawy). Część tekstowa ustawy budżetowej jest zbliżona swoim charakterem do treści in-
nych ustaw. Jest to zbiór przepisów, które:

– ustalają zagregowane wielkości dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, deficytu budże-

towego,

– upoważniają różnych wykonawców ustawy budżetowej do określonych działań (np. Ministra Finan-

sów do udzielania ze środków budżetu państwa kredytów i pożyczek czy dokonywania przeniesień
wydatków budżetowych),

– konkretyzują przepisy innych ustaw (np. ustalają liczbę etatów w Policji, wysokość rezerwy ogólnej

budżetu),

– odsyłają do kolejnych załączników do ustawy budżetowej itp.

Liczba i kolejność załączników do ustawy budżetowej ma w pewnym zakresie charakter zmienny. Pierw-

sze z tych załączników dotyczą jednak z zasady budżetu państwa – podstawowego elementu składowego
ustawy budżetowej.

Pozostaje kwestią techniki legislacyjnej, czy budżet jest ujmowany bezpośrednio w ustawie budżetowej,

czy też występuje w postaci załączników do tej ustawy. Obecnie treść budżetu – poza pewnymi ogólnymi
kwotami dotyczącymi głównie dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów, deficytu budżetowego,
niektórych dotacji – jest ujmowana w osobnych zestawieniach, stanowiących załączniki do ustawy. Nie
zmienia to w niczym charakteru budżetu. Załączniki są immanentną częścią ustawy budżetowej.

Ustawa budżetowa jest ustawą szczególną. Różni się istotnie od innych ustaw nie tylko materią, któ-

rą reguluje, oraz jej charakterem prawnym, o czym była już mowa, lecz także m.in. tym, że jest ona
przedmiotem regulacji wielu przepisów prawnych, jest aktem prawnym terminowym, jej droga legis-
lacyjna różni się w pewnym zakresie od drogi legislacyjnej innych ustaw, a jej wykonanie jest co roku
kontrolowane przez Sejm.

Teresa Augustyniak-Górna

Ustawa budżetowa, jak żadna inna ustawa, jest przedmiotem regulacji wielu przepisów prawnych,

zawartych w aktach prawnych różnej rangi. Konstytucja RP zawiera przepisy dotyczące ustawy budżeto-
wej głównie w rozdziale X „Finanse publiczne”. Normują one przede wszystkim kompetencje budżetowe
poszczególnych organów władzy publicznej oraz terminy budżetowe. Do ustawy tej mają także zastosowa-
nie niektóre przepisy zawarte w innych rozdziałach Konstytucji, dotyczące ustaw.

Najobszerniejsze regulacje prawne, dotyczące ustawy budżetowej, znajdujemy w ustawie z 30 czerwca

2005 r. o finansach publicznych. Dlatego ten akt prawny określa się niekiedy tradycyjnym mianem prawa
budżetowego. Ustawa o finansach publicznych reguluje w szczególności: zasady i tryb opracowywania pro-
jektu budżetu państwa i ustawy budżetowej, stopień szczegółowości budżetu państwa i innych elementów
składowych ustawy budżetowej, wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej,
a także zasady i tryb wykonywania tej ustawy.

Choć unormowania zawarte w ustawie o finansach publicznych mają charakter kompleksowy, to nie są

wyczerpujące. Wiele szczegółowych kwestii dotyczących ustawy budżetowej znajdujemy w innych, wyjąt-
kowo licznych ustawach. Tytułem przykładu można wskazać: ustawę z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu
wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw; ustawę z 23 grudnia
1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; ustawę z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych
przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne czy ustawę z 13 października 1998 r. o systemie ubezpie-
czeń społecznych.

Szczegółowy tryb postępowania z projektem ustawy budżetowej w Sejmie jest określony w regulaminie

Sejmu (zwłaszcza dział II, rozdział 6 „Postępowanie z projektami ustaw budżetowych i innymi planami
finansowymi państwa oraz rozpatrywanie sprawozdań z ich wykonania”), a tryb postępowania z ustawą
budżetową w Senacie – w regulaminie Senatu (zwłaszcza dział VIII „Postępowanie w sprawie ustawy bu-
dżetowej”).

Ustawa budżetowa jest aktem prawnym terminowym. Obowiązuje przez okres roku budżetowego,

którym jest obecnie rok kalendarzowy. Po upływie tego okresu jej postanowienia wygasają.

Droga legislacyjna ustawy budżetowej różni się w pewnym zakresie od drogi legislacyjnej innych

ustaw. Odmienności te dotyczą wszystkich etapów procesu legislacyjnego, poczynając od przygotowania
projektu ustawy, a kończąc na podpisie Prezydenta. Z tego powodu mówi się, że tryb uchwalania ustawy
budżetowej jest szczególnym trybem ustawodawczym.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów (art.

221 Konstytucji). Organ ten jest zobowiązany przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej na rok na-
stępny najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. W wyjątkowych przypadkach jest
jednak możliwe późniejsze przedłożenie projektu (art. 222 Konstytucji).

Projekt ustawy budżetowej jest rozpatrywany w trzech czytaniach, przy czym pierwsze czytanie projektu

odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu (nie na posiedzeniu komisji sejmowych). Kończy
się ono skierowaniem projektu do rozpatrzenia do Komisji Finansów Publicznych (dalej: KFP). Poszcze-

Budżet państwa, ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym

gólne części projektu rozpatrują także właściwe komisje sejmowe – zgodnie z przedmiotowym zakresem
ich działania, które przekazują Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub
propozycje poprawek. Na posiedzeniu KFP przedłożone stanowiska właściwych komisji przedstawiają
przedstawiciele tych komisji. O tym, które poprawki zostaną zaproponowane Sejmowi, przesądza głoso-
wanie na posiedzeniu KFP.

Po zakończeniu prac Komisja Finansów Publicznych przygotowuje sprawozdanie z przebiegu prac nad

projektem ustawy budżetowej wraz z wnioskiem w sprawie przyjęcia projektu ustawy bez poprawek lub
przyjęcia z poprawkami (nie może wystąpić z wnioskiem o odrzucenie projektu ustawy budżetowej). Ko-
misja przedkłada równocześnie Sejmowi informacje o nieuwzględnionych wnioskach poszczególnych ko-
misji sejmowych.

Drugie czytanie projektu ustawy budżetowej odbywa się nie wcześniej niż 7 dnia od doręczenia spra-

wozdania posłom, chyba że Sejm postanowi inaczej. Obejmuje ono przedstawienie Sejmowi sprawozda-
nia Komisji Finansów Publicznych o projekcie ustawy, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek
i wniosków. W razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków, projekt ustawy kieruje
się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. W razie zaistnienia
konieczności przedstawienia dodatkowego sprawozdania do projektu ustawy budżetowej, Sejm rozpatruje
je na najbliższym posiedzeniu po zakończeniu prac Komisji Finansów Publicznych.

Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej odbywa się po przygotowaniu i doręczeniu posłom dodat-

kowego sprawozdania Komisji Finansów Publicznych lub niezwłocznie po drugim czytaniu, jeżeli projekt
nie został skierowany do KFP. Obejmuje ono przedstawienie dodatkowego sprawozdania KFP lub – jeżeli
projekt nie został ponownie skierowany do Komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek
i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania oraz głosowanie.

Sejm uchwala ustawę budżetową, tak jak inne ustawy, zwykłą większością głosów, przy obecności co

najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest jednak związany ograniczeniami polegającymi na tym, że:

a) zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może

powodować ustalenia większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budże-
towej (art. 220 ust. 1 Konstytucji),

b) ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciągnięcie zo-

bowiązania w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2 Konstytucji).

Ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi.
Marszałek Senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich. Komisje senackie, po rozpatrzeniu

właściwych części budżetowych, przekazują swoje opinie Komisji Gospodarki Narodowej, która na ich
podstawie przygotowuje projekt uchwały Senatu, w którym proponuje: przyjęcie ustawy bez poprawek
albo wprowadzenie poprawek. Nie może wnioskować o odrzucenie ustawy.

Teresa Augustyniak-Górna

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania, a więc

w terminie krótszym niż w przypadku innych ustaw. Brak stanowiska Senatu w tej sprawie we wskazanym
terminie jest równoznaczny z uchwaleniem ustawy w brzmieniu przyjętym przez Sejm.

Jeśli Senat uchwali poprawki do ustawy budżetowej, to Marszałek Sejmu przekazuje je do Komisji Finan-

sów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Poprawkę zaproponowaną przez Senat
uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowej liczby posłów.

Uprawnienia Prezydenta w zakresie ustawy budżetowej także kształtują się nieco inaczej niż w przypad-

ku innych ustaw. Po pierwsze, Prezydent podpisuje ustawę budżetową w terminie 7 dni, a nie w terminie
21 dni (art. 224 ust. 1 Konstytucji). Po drugie, nie może tej ustawy zawetować. Może jednak wystąpić do
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli to uczni, to Try-
bunał Konstytucyjny orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku
w Trybunale. Po trzecie, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budże-
towej nie zostanie ona przedstawiona do podpisu, Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie
kadencji Sejmu (art. 225 Konstytucji). Jest to równoznaczne ze skróceniem kadencji Senatu.

Wykonanie ustawy budżetowej podlega co roku kontroli Sejmu. Ta kompetencja Sejmu jest natural-

nym uzupełnieniem kompetencji Sejmu do uchwalania ustawy budżetowej. Kontrola ta jest dokonywana
zarówno w trakcie roku budżetowego, jak i po jego zakończeniu. Nie uczestniczy w niej Senat.

Kontrola sprawowana w ciągu roku budżetowego ma charakter ograniczony. Polega głównie na przed-

stawianiu przez Ministra Finansów komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu i Najwyższej Izbie Kon-
troli informacji o przebiegu wykonania budżetu państwa za pierwsze półrocze w terminie do 10 września
roku budżetowego (art. 159 u.o.f.p.).

Zasadnicza kontrola ma miejsce po zakończeniu roku budżetowego. Zgodnie z art. 226 ust. 1 Konstytucji

Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od czasu zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawo-
zdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. W kontroli tej wspo-
maga Sejm Najwyższa Izba Kontroli, która przygotowuje analizę wykonania budżetu państwa (art. 204 ust. 1
pkt 1 Konstytucji). Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią NIK w przed-
miocie absolutorium podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę
o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium (art. 226 ust. 2 Konstytucji).

ustawa o prowizorium budżetowym

Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego. Niekiedy jednak normalny tok prac nad

ustawą budżetową na dany rok ulega z różnych powodów zakłóceniu. W związku z tym Konstytucja prze-
widuje, że w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może
określać ustawa o prowizorium budżetowym. Jest to tryb awaryjny, który powinien być stosowany wtedy,

Budżet państwa, ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym

gdy z różnych powodów brak jest możliwości przygotowania projektu ustawy budżetowej lub dojścia tej
ustawy do skutku.

Prowizorium budżetowe tym różni się od budżetu państwa, że określa dochody i wydatki państwa

w okresie krótszym niż rok. Ma charakter tymczasowy. W praktyce polskiej, ukształtowanej już w Pol-
sce międzywojennej, okresem tym jest zazwyczaj kwartał. Ustawa o prowizorium budżetowym traci moc
z chwilą wejścia w życie ustawy budżetowej bądź wraz z upływem czasu, na jaki została uchwalona.

Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu

ustawy budżetowej. Wyłączna i obowiązkowa inicjatywa ustawodawcza w zakresie tej ustawy przysłu-
guje, tak samo jak w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej, Radzie Ministrów. Zgodnie z ustawą
o finansach publicznych Rada Ministrów uchwala projekt ustawy o prowizorium budżetowym i wraz
z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok bu-
dżetowy. Jednocześnie jest zobowiązana przedstawić Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż
na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. Tryb prac nad projektem ustawy
o prowizorium budżetowym jest taki sam jak w przypadku projektu ustawy budżetowej.

Ustawy o prowizorium budżetowym są uchwalane rzadko. Ostatnia polska ustawa prowizorium budże-

towe była uchwalona w 1992 r.

Marcin Stębelski

Biuro Analiz Sejmowych

Terminarz prac nad projektem

ustawy budżetowej na rok 2008

– możliwości wyboru

Wprowadzenie ............................................................................................................................. 54
Zasada dyskontynuacji – podstawowe zagadnienia ........................................... 54
Bieg procedury budżetowej, a jesienny termin wyborów
parlamentarnych ...................................................................................................................... 56
Niejednolite stanowisko doktryny prawa ............................................................... 57
Procedura budżetowa w Sejmie nowej kadencji
– dwie możliwości .................................................................................................................... 59
Dotychczasowa praktyka parlamentarna oraz wnioski
na przyszłość ............................................................................................................................... 61

Marcin Stębelski

wprowadzenie

Kwestia stosowania zasady dyskontynuacji wobec projektu ustawy budżetowej będącego przedmio-

tem prac parlamentarnych w Sejmie była już co najmniej dwukrotnie kompleksowo rozpatrywana przez
licznych przedstawicieli doktryny prawa i to zarówno autorów zajmujących się prawem finansowym, jak
i konstytucyjnym. Niebywała popularność tego zagadnienia związana jest z dylematem, który staje się
niezwykle aktualny przy okazji kolejnych wyborów parlamentarnych odbywających się jesienią. Za każ-
dym razem, kiedy prace nad uchwaleniem budżetu państwa przerywa upływ kadencji dotychczasowego
i jednoczesny początek kadencji nowo wybranego Sejmu, rodzi się nierozstrzygnięte do tej pory pytanie:
jaki ma to wpływ na tryb prowadzonych prac nad projektem budżetu oraz jak należy w tej sytuacji liczyć
bieg konstytucyjnych terminów odnoszących się do tej procedury? Te zasadnicze wątpliwości pojawiły się
już na początku stosowania obecnej Konstytucji, przy okazji wyborów parlamentarnych jesienią 1997 r.
i powracały regularnie przy kolejnych wyborach w 2001 oraz 2005 r. Za każdym razem były też szeroko
komentowane, ale mimo licznych wypowiedzi ze strony wybitnych prawników trzeba stwierdzić, że dotąd
brak jest jednolitej odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście zasada dyskontynuacji powinna odnosić się
do projektu ustawy budżetowej. Biorąc pod uwagę, że problem ten został już bardzo dokładnie opisany,
a racje zwolenników każdego ze stanowisk szczegółowo zaprezentowane, postaram się w tym opracowa-
niu wyjaśnić jedynie główne założenia obu przeciwstawnych koncepcji i omówić ewentualne skutki opo-
wiedzenia się za jedną z dwóch dopuszczalnych możliwości.

Zasada dyskontynuacji – podstawowe zagadnienia

Zanim przedmiotem rozważań staną się zagadnienia szczegółowe, trzeba na początek wyjaśnić samą

istotę przywołanej na wstępie zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych. Oznacza ona, że wraz
z końcem kadencji następuje także, niejako automatyczne, zakończenie prac nad wszystkimi projektami
ustaw bądź uchwał będących przedmiotem rozpatrywania przez Sejm w dotychczasowym składzie. Po-
stępowanie legislacyjne nad wszystkimi projektami ustaw zostaje zamknięte, a tym samym wszelkie pro-
ponowane zmiany przepisów, które nie zostały uchwalone przez Sejm, nie dochodzą do skutku

. Można

w tym miejscu zapytać, czemu ma służyć zastosowanie wskazanej tutaj zasady. W obecnych warunkach
ustrojowych jest ona postrzegana przede wszystkim jako element racjonalizacji prac parlamentarnych

Chodzi głównie o to, aby nowy Sejm miał zagwarantowaną możliwość swobodnego wykonywania swojej
podstawowej funkcji polegającej na stanowieniu prawa i nie był zobowiązywany do dalszego rozpatrywa-
nia propozycji legislacyjnych, których nie jest autorem. Trzeba do tego dodać argument związany z odno-

Zob. L. Garlicki, Zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych, „Studia Iuridica” t. 28, Warszawa 1995, s. 45 i n.

Zob. M. Zubik, Obowiązywanie zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych w stosunku do projektu ustawy budżetowej,

biuletyn BSiE „Ekspertyzy i Opinie Prawne” 2001, nr 4(45), s. 9.

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2008 – możliwości wyboru

wieniem składu Sejmu w wyniku wyborów powszechnych, a więc wyrażenia woli przez naród piastujący
władzę zwierzchnią. Wygaśnięcie kadencji dotychczasowego Sejmu oznacza jednocześnie zakończenie
legitymacji do sprawowania władzy ustawodawczej udzielonej poszczególnym przedstawicielom narodu
(posłom i senatorom). Nic więc dziwnego, że wysuwane przez nich propozycje konkretnych rozwiązań
prawnych tracą w nowej kadencji Sejmu swoje uzasadnienie i nie powinny być dalej rozpatrywane.

Omawiając podstawowe zagadnienia związane z zasadą dyskontynuacji, trzeba podkreślić, że brak jest

pełnej jasności co do jej charakteru normatywnego. Z pewnością zasada ta nie jest obecnie normą prawa
pisanego, bowiem nie została bezpośrednio wyrażona ani w Konstytucji, ani w innych aktach prawnych.
Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązywanie tej zasady jednoznacznie potwierdza wieloletnia prakty-
ka parlamentarna, sięgająca czasów II Rzeczypospolitej. Przedstawiciele doktryny prawa nie są do końca
zgodni co do tego, czy ze względu na tę ugruntowaną praktykę i powszechne uznawanie zasady dyskon-
tynuacji prac parlamentarnych za obowiązującą, należy ją traktować tylko jako zwyczaj, czy też mamy już
może do czynienia z prawem zwyczajowym. Zasadnicza różnica pomiędzy tymi dwoma pojęciami spro-
wadza się do tego, że zwyczaj, chociaż powszechnie uznawany, może w określonych okolicznościach zostać
zastąpiony jakimś nowym działaniem o charakterze precedensu, a tym samym przestać obowiązywać na
przyszłość. Prawo zwyczajowe w taki jednorazowy sposób nie może być zmienione, bowiem w tym przy-
padku wieloletnia praktyka długotrwałego stosowania przyjętych rozwiązań zyskała już charakter norm
prawnych, mających moc obowiązującą jak prawo stanowione.

Jak już mówiłem, trudno jednoznacznie zakwalifikować zasadę dyskontynuacji do jednej z wymienio-

nych kategorii, ale przeważa pogląd, że zyskała ona obecnie status prawa zwyczajowego

. Podstawowym

argumentem na rzecz tego stanowiska jest fakt, że wszystkie wyjątki od zastosowania tej zasady zostały
wyraźnie wymienione w odpowiednich ustawach. Najistotniejsze z nich obejmują:

− możliwość kontynuowania prac nad obywatelskim projektem ustawy, bez konieczności jego ponow-

nego wniesienia do Sejmu nowej kadencji (art. 4 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawo-
dawczej przez obywateli

− możliwość rozpatrzenia przez Sejm następnej kadencji przekazanego Marszałkowi Sejmu sprawo-

zdania z działalności sejmowej komisji śledczej (art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej

Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 46.

Ustawa z 24 czerwca 1999 r. (Dz.U. nr 62, poz. 688).

Ustawa z 21 stycznia 1999 r. (Dz.U. nr 35, poz. 321 ze zm.).

Marcin Stębelski

Bieg procedury budżetowej, a jesienny termin wyborów

parlamentarnych

Jak już wspominałem na wstępie, problem związany ze stosowaniem zasady dyskontynuacji prac par-

lamentarnych w odniesieniu do toczących się w Sejmie prac nad uchwaleniem budżetu państwa pojawia
się za każdym razem w przypadku odbywających się jesienią wyborów do Sejmu i Senatu. Ta swoista
regularność i aktualność całego problemu wynika bezpośrednio z terminarza prac nad projektem ustawy
budżetowej, ukształtowanego w pierwszej kolejności na poziomie konstytucyjnym, a następnie bardziej
szczegółowo także w ustawie o finansach publicznych

oraz – w odniesieniu do procedury prac sejmowych

– w regulaminie Sejmu. Nie podejmując się tutaj dokładnego omówienia tej procedury, warto z pewnoś-
cią zwrócić uwagę na kilka istotnych faktów. Przede wszystkim zgodnie z art. 221 Konstytucji inicjatywa
ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, podobnie jak choćby w przypadku ustawy o prowizorium
budżetowym, przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Jednocześnie zgodnie z art. 222 Konstytucji Rada
Ministrów ma corocznie obowiązek przedłożenia projektu ustawy budżetowej Sejmowi i powinna to uczy-
nić najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jak wiadomo, rok budżetowy pokry-
wa się w naszym kraju z rokiem kalendarzowym, co oznacza, że konstytucyjnym terminem na wykonanie
obowiązku Rady Ministrów i złożenie projektu ustawy budżetowej jest każdorazowo dzień 30 września
danego roku. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie, aby Rada Ministrów przedłożyła stosowny pro-
jekt znacznie wcześniej, choć w praktyce następuje to najczęściej właśnie pod koniec września. Cytowany
art. 222 Konstytucji dopuszcza jednocześnie możliwość późniejszego przedłożenia projektu ustawy bu-
dżetowej, a więc przekroczenia terminu 30 września, ale wiąże to wyłącznie z zaistnieniem „wyjątkowych
przypadków”. Jako przykład takich „wyjątkowych” okoliczności niektórzy autorzy podają fakt przepro-
wadzenia wyborów parlamentarnych, szczególnie, jeśli są one wynikiem uprzedniego skrócenia kadencji
Sejmu. Innym przykładem może być chociażby poważny kryzys finansowy wywołany, np. załamaniem sy-
tuacji na rynkach światowych i powodujący natychmiastową konieczność korekty wcześniejszych założeń
budżetowych. Wreszcie „wyjątkowa sytuacja” może być też spowodowana katastrofą naturalną o szerokim,
ogólnokrajowym zasięgu oraz koniecznością wprowadzenia np. stanu klęski żywiołowej

Drugim istotnym elementem procedury budżetowej, na który należy zwrócić uwagę, omawiając za-

gadnienie dyskontynuacji, jest termin na przedstawienie uchwalonej ustawy budżetowej do podpisu Pre-
zydentowi RP. Zgodnie z art. 225 Konstytucji ma to nastąpić w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia
Sejmowi projektu ustawy budżetowej. Jeżeli zatem w danym roku nie mieliśmy do czynienia z żadnymi
„wyjątkowymi” okolicznościami, a projekt ustawy budżetowej został złożony np. 30 września, wówczas
zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji Prezydent powinien otrzymać do podpisu uchwaloną usta-
wę budżetową najpóźniej do końca stycznia kolejnego roku. Jeśli termin ten zostanie przekroczony, wów-

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. nr 249, poz. 2109 ze zm.).

Por. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 168–171.

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2008 – możliwości wyboru

czas Prezydent zyskuje prawo do zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu w ciągu 14 dni. Warto podkreślić,
że jest to wyłącznie uprawnienie, z którego wcale nie musi korzystać w praktyce.

Podane tutaj dwa najważniejsze fakty związane z procedurą budżetową, a więc termin złożenia projektu

stosownej ustawy (do końca września danego roku) oraz termin przeznaczony na jej uchwalenie (w cią-
gu 4 miesięcy od przedłożenia projektu w Sejmie) jednoznacznie umiejscawiają tego rodzaju procedurę
w ostatnim kwartale każdego roku. Jeżeli zestawimy ten okres z momentem przeprowadzenia jesiennych
wyborów parlamentarnych, które w pewnym sensie stały się już swoistą tradycją, wówczas widać wyraź-
nie, że upływ kadencji dotychczasowego i początek kadencji nowego Sejmu wypadają niemal w samym
środku prac związanych z uchwalaniem ustawy budżetowej na kolejny rok. Warto przy tym wyjaśnić, że
z punktu widzenia procedury budżetowej nie ma żadnego znaczenia, czy wybory będą miały miejsce na
etapie pierwszego czytania projektu ustawy budżetowej, w momencie jego rozpatrywania przez Komisję
Finansów Publicznych, czy też w chwili rozpatrywania poprawek do ustawy budżetowej zgłoszonych przez
Senat. Definiowana wcześniej zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych oraz jej skutki prawne doty-
kają każdego postępowania toczącego się w Sejmie aż do momentu ostatecznego ustalenia tekstu ustawy
w wyniku rozpatrzenia poprawek Senatu (ewentualnie do chwili uzyskania informacji o przyjęciu ustawy
przez Senat bez poprawek lub bezskutecznym upływie terminu na ich zgłaszanie). Oznacza to, że problem
dyskontynuacji nie dotyczyłby procedury budżetowej tylko wówczas, kiedy przed dniem zebrania się Sej-
mu nowej kadencji Marszałek Sejmu przedstawiłby Prezydentowi tekst uchwalonej ustawy budżetowej do
podpisu. W praktyce dotrzymanie takiego terminu jest w zasadzie niemożliwe. Co więcej, przykład kilku
ostatnich lat pokazuje, że uchwalenie ustawy budżetowej następowało zawsze już po rozpoczęciu kolejne-
go roku budżetowego, a więc po dniu 1 stycznia.

Niejednolite stanowisko doktryny prawa

Biorąc pod uwagę, że konstytucyjnie wyznaczony okres uchwalania ustawy budżetowej będzie zawsze

kolidował z jesiennym terminem wyborów parlamentarnych, a więc za każdym razem bieg procedury
budżetowej zostanie niejako zakłócony przez upływ i rozpoczęcie nowej kadencji Sejmu, pozostaje odpo-
wiedzieć na zasadnicze i dość jasne pytanie: co w takiej sytuacji dzieje się z rozpatrywanym właśnie projek-
tem ustawy budżetowej i jak należy wobec tego liczyć podane wcześniej konstytucyjne terminy? Podanie
konkretnego rozwiązania i rozstrzygnięcie obu sformułowanych wątpliwości uzależnione jest od tego, czy
przyjmiemy, że zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych odnosi się do projektu ustawy budżetowej,
czy też nie. Niestety, opinie wyrażane przez ekspertów, są w tym zakresie bardzo podzielone

Zob. liczne opinie w tej sprawie opublikowane w biuletynie BSiE „Ekspertyzy i Opinie Prawne” 2001, nr 4(45), s. 9–38

oraz w „Przeglądzie Sejmowym” 2006, nr 3(74), s. 81–119.

Marcin Stębelski

Jedna część doktryny prawa, reprezentowana głównie przez autorów zajmujących się problematyką fi-

nansów publicznych (C. Kosikowski, R. Mastalski), choć nie tylko (W. Sokolewicz, K. Działocha, S. Wron-
kowska), stoi na stanowisku, że zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych nie dotyczy projektu ustawy
budżetowej. Wskazują oni przede wszystkim na specyficzny charakter takiej ustawy (zbiór upoważnień
zezwalających władzy wykonawczej na realizację dochodów i wydatków państwa) oraz na szczególny tryb
jej uchwalenia przez Sejm. Ich zdaniem wyłączenie zasady dyskontynuacji w tym przypadku wynika także
z konieczności zapewnienia równowagi budżetowej oraz stabilności finansowej państwa. Argumentują
jednocześnie, że powołana zasada nie została wyrażona w żadnym przepisie Konstytucji, podczas gdy ta
sama Konstytucja poświęca tak wiele miejsca problematyce projektu ustawy budżetowej (art. 219–226
Konstytucji). Ostatecznie podnoszą, że objęcie takiego projektu zasadą dyskontynuacji prac parlamentar-
nych nie wynika także w żaden sposób z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Druga i równie liczna grupa autorów, zajmujących się głównie problematyką prawa konstytucyjnego

bądź parlamentarnego (A. Szmyt, S. Gebethner, J. Wawrzyniak, M. Zubik), prezentuje całkowicie od-
mienne stanowisko, uznając, że brak jest podstaw do wyłączenia stosowania zasady dyskontynuacji także
w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej. Ich zdaniem trzeba mieć na uwadze utrwaloną i nieprze-
rwaną praktykę organów w państwa w kwestii dyskontynuacji. Jeśli zatem twórcy Konstytucji bądź usta-
wodawca chcieliby odejść od skutków, jakie wywołuje ta zasada akurat względem projektu ustawy budże-
towej, uczyniliby to wprost. Jak wiadomo, przełamanie zasady dyskontynuacji obserwujemy – zawsze na
podstawie wyraźnego przepisu ustawy – w kontekście obywatelskiego projektu ustawy bądź w przypadku
sprawozdania z działalności sejmowej komisji śledczej (zob. rozdz. Zasada dyskontynuacji – podstawowe
zagadnienia). Zwolennicy prezentowanego poglądu argumentują jednocześnie, że objęcie projektu ustawy
budżetowej zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych nie stoi w sprzeczności z koniecznością istnie-
nia podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki budżetowej państwa. Konstytucja w art. 219 zawiera
bowiem szczegółowe rozwiązania „awaryjne”, które określają sposób działania organów państwa w przy-
padku kiedy ustawa budżetowa nie wejdzie w życie w dniu rozpoczęcia kolejnego roku budżetowego

Ostatecznie podnoszą, że zastosowanie zasady dyskontynuacji w omawianym przypadku pełni funkcję
gwarancyjną dla parlamentu (rozpoczyna na nowo bieg 4-miesięcznego terminu na uchwalenie budżetu),
a jednocześnie daje większe możliwości działania nowej Radzie Ministrów, która zyskuje dzięki temu szan-
sę włączenia się do parlamentarnych prac nad ustawą budżetową na wcześniejszym etapie.

Zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji: „Jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły

w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożo-
nego projektu ustawy”.

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2008 – możliwości wyboru

Procedura budżetowa w sejmie nowej kadencji – dwie możliwości

Jak widać na podstawie wcześniejszych wyjaśnień, brak jest pełnej zgodności co do tego, czy rzeczywi-

ście zasada dyskontynuacji wpływa na przebieg procedury budżetowej w Sejmie, czy też nie. Skoro zatem
opinie w tej kwestii są wyraźnie podzielone, konieczne jest wskazanie potencjalnych dalszych możliwości
postępowania z projektem ustawy budżetowej zarówno wówczas, kiedy takie postępowanie nie zostanie
wstrzymane (brak dyskontynuacji), jak i w sytuacji jego zamknięcia wraz z końcem kadencji Sejmu (obo-
wiązywanie zasady dyskontynuacji). Podane wyjaśnienia uzupełnia dodatkowo tabela 1 umieszczona na
końcu tego opracowania.

Jeżeli przyjmiemy, że zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych nie obejmuje projektu ustawy bu-

dżetowej, oznacza to przede wszystkim, że bieg terminu określonego w art. 225 Konstytucji na przedsta-
wienie uchwalonej ustawy do podpisu Prezydentowi nie zostaje przerwany. Niezależnie od rozpoczęcia
kadencji nowego Sejmu, ustawa budżetowa powinna być w tej sytuacji uchwalona nie później niż w termi-
nie 4 miesięcy od przedłożenia jej projektu przez poprzednią Radę Ministrów w Sejmie. Jeśli termin ten
nie zostanie dotrzymany, wówczas Prezydent – działając na podstawie przywołanego art. 225 Konstytucji
– uzyska prawo skrócenia kadencji Sejmu.

Przyjmując pogląd o braku dyskontynuacji, konieczne jest oczywiście rozstrzygnięcie wielu istotnych

problemów praktycznych, związanych z ukształtowaniem parlamentarnej procedury postępowania
z projektem, który został wniesiony do Sejmu poprzedniej kadencji, ale którego rozpatrywanie ma być
kontynuowane już po jej upływie. Wydaje się, że w takim przypadku nie można zastosować jednego op-
tymalnego modelu działania, bowiem sposób dalszego postępowania z takim projektem będzie zawsze
uzależniony od etapu, na jakim jego rozpatrywanie zostało zakończone przez poprzedni Sejm. Jeśli przy-
jąć, że udało się wówczas przeprowadzić pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej, nadal nie wia-
domo, czy w nowej kadencji Sejmu dalsze postępowanie budżetowe powinno być kontynuowane już od
drugiego czytania, czy też Marszałek Sejmu powinien jeszcze raz jeszcze zarządzić drukowanie takiego
projektu i jego doręczenie posłom

. Trudno też przesądzić, czy przeprowadzenie drugiego czytania po-

winno być w takiej sytuacji poprzedzone rozpatrywaniem projektu w Komisji Finansów Publicznych
i przedstawieniem sprawozdania, czy też należałoby wówczas „wykorzystać” sprawozdanie przygotowane
przez tę Komisję w poprzedniej kadencji. Są to oczywiście tylko przykładowe wątpliwości, których nieste-
ty trudno uniknąć, opowiadając się konsekwentnie za koncepcją wyłączenia projektu ustawy budżetowej
spod zasady dyskontynuacji. Jedynie w celu uzupełnienia tych rozważań trzeba dodać, że w przypadku
obywatelskiego projektu ustawy, względem którego nie stosuje się tej zasady, ustawodawca jednoznacznie
nakazał ponowne rozpoczęcie procedury legislacyjnej, eliminując tylko sam obowiązek jego wniesienia do
Marszałka Sejmu nowej kadencji

Por. M. Zubik, Obowiązywanie zasady dyskontynuacji…, op. cit., s. 16

Zob. art. 4 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Marcin Stębelski

Możliwości działania nowo powołanej Rady Ministrów względem projektu ustawy budżetowej, który

podlegałby dalszemu rozpatrywaniu w Sejmie będą także uzależnione od tego, na jakim etapie tych
prac dojdzie do zmiany gabinetu. Z jednej strony, nowy rząd będzie dysponował potencjalną możliwoś-
cią wniesienia poprawek do takiego projektu (zwanych zwyczajowo „autopoprawkami”). Jakkolwiek
zgodnie z art. 35 ust. 4 regulaminu Sejmu, tego rodzaju uprawnienie będzie możliwe do zrealizowania
wyłącznie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu. Wniesienie tzw. autopoprawki do projektu
ustawy budżetowej nie wpłynie natomiast na bieg 4-miesięcznego terminu do uchwalenia ustawy bu-
dżetowej. Drugą możliwością, aczkolwiek różnie ocenianą przez przedstawicieli doktryny, jest ewentu-
alne wycofanie projektu ustawy budżetowej przez nową Radę Ministrów

. Trzeba jednak pamiętać, że

także w tym przypadku, uprawnienie do wycofania projektu przez jego wnioskodawcę zostało, zgodnie
z art. 119 ust. 4 Konstytucji, ograniczone wyłącznie do chwili zakończenia drugiego czytania. Jeżeli
w tym czasie nowy rząd wycofa dotychczasowy projekt ustawy budżetowej i przedstawi Sejmowi inny
(własny) projekt, wówczas spowoduje to ponowne wszczęcie 4-miesięcznego terminu na uchwalenie
przez Sejm ustawy budżetowej. Trudno natomiast jednoznacznie odpowiedzieć, jak powinny przebie-
gać dalsze prace nad projektem ustawy budżetowej, którego drugie czytanie zostało zakończone w Sej-
mie poprzedniej kadencji. Można jedynie założyć, że mimo tak zaawansowanego etapu prac nad tym
projektem, powinien on podlegać ponownemu rozpatrywaniu przez nowy Sejm. Jakkolwiek raz jeszcze
trzeba podkreślić, że odrzucenie zasady dyskontynuacji względem takiego projektu będzie skutkowało
skróceniem terminu jego rozpatrywania w Sejmie nowej kadencji. Jak już wspominałem, termin ten bę-
dzie bowiem w dalszym ciągu liczony od momentu pierwotnego wniesienia projektu ustawy budżetowej
do Sejmu przez poprzednią Radę Ministrów.

Z oczywistych względów nieco inaczej przedstawiać się będzie zagadnienie procedury budżetowej

w Sejmie nowej kadencji, jeżeli stwierdzimy obowiązywanie zasady dyskontynuacji prac parlamentar-
nych także względem wniesionego uprzednio projektu ustawy budżetowej. Przypomnijmy: moment roz-
poczęcia się nowej kadencji Sejmu skutkuje, zgodnie z podaną zasadą, zamknięciem wszystkich toczących
się w tym czasie procesów legislacyjnych, jeżeli tylko nie zostały one ostatecznie zakończone przez Sejm

Oznacza to, że w momencie zebrania się nowo wybranego Sejmu na pierwsze posiedzenie przedmiotem
prac parlamentarnych nie będzie żaden projekt ustawy budżetowej. Fakt ten, sam w sobie nie stanowi
jeszcze zagrożenia dla gospodarki finansowej państwa, ale nie ulega wątpliwości, że prace nad uchwa-
leniem ustawy budżetowej na kolejny rok powinny rozpocząć się możliwie jak najszybciej. Koniecznym
i oczywistym warunkiem wszczęcia takich prac jest ponowne wniesienie projektu ustawy budżetowej

Por. C. Kosikowski, Opinia w sprawie dyskontynuacji prac legislacyjnych nad projektem ustawy budżetowej, „Przegląd

Sejmowy” 2006, nr 3(74), s. 102.

Zakończenie prac w Sejmie następuje w chwili ostatecznego ustalenia tekstu ustawy po wcześniejszym etapie o prac

senackich – por. art. 56 regulaminu Sejmu.

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2008 – możliwości wyboru

do Sejmu nowej kadencji. Może to nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze ustępująca Rada Ministrów,
działając na podstawie art. 222 Konstytucji, może wystąpić z takim projektem na pierwszym posiedze-
niu Sejmu, jeszcze przed złożeniem dymisji przez jej Prezesa. W praktyce będzie to oznaczało ponowne
przedłożenie Sejmowi tego projektu ustawy budżetowej, który był już przedmiotem prac parlamentarnych
w poprzedniej kadencji. Druga możliwość to wystąpienie z projektem ustawy budżetowej przez nowo
powołaną Radę Ministrów już po formalnym uzyskaniu przez nią poparcia większości sejmowej w drodze
udzielonego wotum zaufania. Także w tym przypadku można się spodziewać, że z uwagi na dość krótki
termin, treść takiego projektu nie będzie zbytnio odbiegała od jego poprzedniej wersji, przygotowanej
przez dotychczasowy rząd. Uzupełniając te ustalenia, trzeba podkreślić, że z punktu widzenia przepisów
Konstytucji określających zadania Rady Ministrów w zakresie procedury budżetowej, można wskazywać
na obowiązek jej działania zgodnie z pierwszym z podanych przykładów.

Podstawowym i najistotniejszym skutkiem zastosowania zasady dyskontynuacji, a następnie wniesienia

projektu ustawy budżetowej do Sejmu nowej kadencji będzie ponowne rozpoczęcie konstytucyjnego ter-
minu przeznaczonego na uchwalenie ustawy budżetowej. Oznacza to, że w zależności od tego, czy złożenie
projektu nastąpi na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu, czy też w najbliższym możliwym ter-
minie (jeżeli z projektem będzie występowała nowa Rada Ministrów), Prezydent uzyska możliwość ewen-
tualnego skrócenia kadencji takiego Sejmu dopiero wówczas, jeżeli w po upływie 4 miesięcy nie otrzyma
do podpisu uchwalonej ustawy budżetowej. Trzeba dodać, że ponowne wszczęcie procedury budżetowej
na skutek wniesienia projektu stosownej ustawy do Sejmu nowej kadencji pozwoli Radzie Ministrów na
ewentualne dokonywanie zmian w formie poprawek do takiego projektu (tzw. autopoprawki). Podobnie
jak w normalnym trybie ustawodawczym, także tutaj prawo do wystąpienia z poprawkami będzie przysłu-
giwało rządowi do czasu zakończenia drugiego czytania (art. 119 ust. 4 Konstytucji).

dotychczasowa praktyka parlamentarna oraz wnioski na przyszłość

Wątpliwości związane z obowiązywaniem zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych wobec projek-

tu ustawy budżetowej zostały pod rządami obecnej Konstytucji dwukrotnie skonfrontowane z praktyką
działania odpowiednich organów państwa. Pierwsza taka sytuacja powstała w związku z wyborami parla-
mentarnymi przeprowadzonymi jesienią 2001 r. Kończący swoją misję rząd J. Buzka wystąpił z projektem
ustawy budżetowej jeszcze w Sejmie III kadencji. Utworzony po wyborach gabinet L. Millera wniósł nato-
miast swój własny projekt ustawy budżetowej, przedkładając go do rozpatrzenia przez nowo wybrany Sejm
IV kadencji. Nieco odmienna sekwencja zdarzeń pojawiła się jesienią 2005 r. Ustępujący rząd M. Belki,
działając na podstawie art. 222 Konstytucji, wniósł projekt ustawy budżetowej 30 września 2005 r. Ten sam
rząd, przed podaniem się do dymisji podczas pierwszego posiedzenia Sejmu V kadencji (posiedzenie roz-
poczęło się 19 października 2005 r.), powtórnie skierował do Marszałka Sejmu swój własny projekt ustawy

Marcin Stębelski

budżetowej. Ostatecznie nowo powołany gabinet K. Marcinkiewicza podjął decyzję o podtrzymaniu tego
projektu, a następnie przygotował i wniósł swoje własne poprawki

Odnosząc się do obu wskazanych przypadków, należy podkreślić, że dotychczasowa praktyka wyraźnie

potwierdza przekonanie o obowiązywaniu zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych względem rozpa-
trywanego przez Sejm projektu ustawy budżetowej. Wskazują na to zarówno działania gabinetu L. Millera
w 2001 r. (wniesienie własnego projektu ustawy w nowo wybranym Sejmie), jak również zachowanie ustę-
pującego gabinetu M. Belki w 2005 r. (ponowne wniesienie tego samego projektu ustawy budżetowej przed
złożeniem dymisji w nowo wybranym Sejmie).

Ocena podanych faktów w perspektywie obecnej sytuacji związanej z przeprowadzonymi wyborami

parlamentarnymi może prowadzić do wniosku, że dotychczasowy sposób postępowania Rady Ministrów,
podającej się do dymisji na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu, powinien zostać w pełni pod-
trzymany, zgodnie z praktyką zaistniałą w 2005 r. Wydaje się, że zarówno z punktu widzenia argumentów
merytorycznych powoływanych w doktrynie prawa, jak i z uwagi na większą przejrzystość procedury bu-
dżetowej w Sejmie nowej kadencji, brak jest powodów do wyłączania zasady dyskontynuacji w stosunku do
projektu ustawy budżetowej. Trzeba oczywiście pamiętać, że zasada ta nie ma charakteru normatywnego
i opiera się na przyjętej oraz zgodnie powtarzanej praktyce parlamentarnej. Nie można zatem całkowi-
cie wykluczyć, że poglądy przedstawione przez zwolenników wyłączenia zasady dyskontynuacji względem
projektu ustawy budżetowej staną się podstawą do podjęcia ewentualnych działań przez Prezydenta na
podstawie art. 225 Konstytucji. Tendencję tego rodzaju można już było zaobserwować w lutym 2006 r.,
kiedy Prezydent rozważał dopuszczalność skorzystania z możliwości skrócenia kadencji Sejmu, skłaniając
się do uznania, że konstytucyjny termin na uchwalenie ustawy budżetowej należy liczyć od momentu pier-
wotnego wniesienia projektu tej ustawy do Sejmu, bez względu na późniejsze wybory parlamentarne. Co
prawda w ówczesnych warunkach do skrócenia kadencji Sejmu ostatecznie nie doszło, ale w żadnym razie
nie wyklucza to ewentualnego precedensu konstytucyjnego w tym zakresie w przyszłości.

Por. C. Kosikowski, Opinia w sprawie dyskontynuacji…, op. cit., s. 101.

Terminarz prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2008 – możliwości wyboru

Tabela 1. Terminarz prac nad rządowym projektem ustawy budżetowej na rok 2008

PROJEKT USTAWy BUDżETOWEJ WNiESiONy W DNiU 29 WRZEśNiA 2007 DO SEJmU V KADENcJi

OBOWiĄZyWANiE ZASADy DySKONTyNUAcJi

wydarzenie

data

skutki prawne

termin na uchwalenie ustawy

budżetowej

1 posiedzenie Sejmu

VI kadencji

5 listopada 2007

1) zamknięcie dotychczasowej

procedury budżetowej

2) obowiązek złożenia

projektu ustawy budżetowej

przez Radę Ministrów

jeszcze nieznany

wniesienie projektu ustawy

budżetowej przez ustępującą

Radę Ministrów

5 listopada 2007

wszczęcie procedury

budżetowej w Sejmie

5 marca 2008

wniesienie projektu ustawy

budżetowej przez nowo

powołaną Radę Ministrów

niezwłocznie po powołaniu

Rady Ministrów.

(termin na powołanie

nowej Rady Ministrów

5–19 listopada 2007)

wszczęcie procedury

budżetowej w Sejmie

4 miesiące od daty wniesienia

projektu ustawy budżetowej

przez nowo powołaną Radę

Ministrów

BRAK ZASADy DySKONTyNUAcJi

wydarzenie

data

skutki prawne

termin na uchwalenie ustawy

budżetowej

1 posiedzenie Sejmu

VI kadencji

5 listopada 2007

kontynuacja procedury

budżetowej wszczętej w Sejmie

V kadencji

28 stycznia 2008

(4 miesiące od 28 września,

czyli od dnia wniesienia

projektu ustawy budżetowej

w Sejmie V kadencji)

dr Zofia Szpringer

Biuro Analiz Sejmowych

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

Uwagi wstępne ............................................................................................................................. 66
Schemat prac nad uchwalaniem ustawy budżetowej......................................... 67

Przedłożenie projektu ustawy budżetowej do Sejmu ..................................... 67
Skierowanie projektu do pierwszego czytania ................................................... 68
Pierwsze czytanie ................................................................................................................... 69
Prace w komisjach ................................................................................................................ 69
Drugie czytanie....................................................................................................................... 71
Rozpatrywanie poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu
przez KFP. Dodatkowe sprawozdanie ......................................................................... 72
Trzecie czytanie (głosowania) ....................................................................................... 72
Przekazanie uchwalonej przez Sejm ustawy do Senatu
i do Prezydenta RP ................................................................................................................ 73
Prace Sejmu nad uchwałą Senatu ................................................................................ 73
Przekazanie ustawy do podpisu Prezydenta .......................................................... 74
Publikacja ustawy w Dzienniku Ustaw ..................................................................... 74

Zofia Szpringer

uwagi wstępne

– Ustawa budżetowa ma istotne znaczenie dla sprawnego funkcjonowania państwa (w tym zapewnie-

nia jego bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego). Skutki jej nieuchwalenia mogą być dotkliwe
nie tylko dla społeczeństwa, ale także dla Sejmu (istnieje bowiem możliwość skrócenia jego kadencji
w myśl art. 225 Konstytucji RP)

;

– Ustawą tą objęta jest jednakże tylko część (ok. połowy) dochodów i wydatków sektora finansów pub-

licznych

, co oznacza, iż w praktyce prace sejmowe dotyczące pozostałych podsektorów mogą toczyć

się odrębnie

– Ekonomiczne efekty prac parlamentu nad budżetem państwa nie są imponujące. Rozliczne po-

prawki składane do projektu rządowego skutkują najczęściej podwyższeniem dochodów i wydat-
ków ogółem o nie więcej niż ½ procenta. Bywają one oczywiście bardziej widoczne i dotkliwe
dla dysponentów niektórych części budżetowych (w tym tzw. jednostek pozarządowych

), gdzie

korekty parlamentu sięgają od kilkunastu do kilkudziesięciu procent planowanych wydatków.
Teoretycznie parlament mógłby w trakcie swoich prac obniżyć planowany deficyt budżetu pań-
stwa, jednak z reguły tego nie czyni. Dzieje się tak z wielu powodów, np. z chęci wywiązania się
z obietnic wyborczych czy z tego, że głębsze cięcia wydatków lub zwiększenia dochodów wymagają
uprzednich zmian innych ustaw. W efekcie od lat mamy budżety niezrównoważone, w przeciwień-
stwie do niektórych innych państw

– Projekt ustawy budżetowej jest dokumentem obszernym, przygotowanym zgodnie z wymogami

określonymi w ustawie o finansach publicznych i innych ustawach, a także w rozporządzeniach
wykonawczych. Składa się on z części artykułowej oraz ze zmiennej liczby załączników tabelarycz-
nych, a także z uzasadnienia, którego treść bywa mniej lub bardziej rozbudowywana. Do projektu
dołączana jest trzyletnia strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa, trzyletni plan limitu mia-
nowań urzędników w służbie cywilnej oraz opinia Rady Ministrów

w sprawie projektów dochodów

i wydatków tzw. pozarządowych części budżetowych. Do komisji parlamentarnych przekazywane są

Skrócenie kadencji Sejmu oznacza równoczesne skrócenie kadencji Senatu.

Sektor finansów publicznych składa się z podsektora rządowego (którego jednostki są w większości objęte budżetem

państwa), podsektora samorządowego i podsektora ubezpieczeń społecznych.

Dotyczy to np. prac dwóch komisji sejmowych nad planami finansowymi Narodowego Funduszu Zdrowia czy prac

Sejmu nad ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Sejmowa Komisja Finansów Publicznych szczególną uwagę poświęca tzw. jednostkom pozarządowym, tj. takim, których

projekty budżetów nie podlegają korektom rządu. Jednostkami tymi są m.in. Kancelarie Sejmu, Senatu i Prezydenta, Sądy, KRRT,
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. Łączne wydatki takich jednostek w budżecie państwa nie przekraczają 3 procent.

Obecnie nadwyżki budżetowe mają takie państwa, jak Hiszpania, Finlandia, Irlandia, Holandia, Dania, Szwecja, Esto-

nia, Litwa i Bułgaria.

Dalej zamiennie będzie stosowane określenie RM lub rząd.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

także szczegółowe materiały przygotowane przez dysponentów części budżetowych oraz zamówione
przez komisje opinie ekspertów

;

– W procedurze nad projektem ustawy budżetowej przewidziany jest szczególny tryb prac

, charakte-

ryzujący się m.in. zaangażowaniem prawie wszystkich komisji parlamentarnych, przy wiodącej roli
Komisji Finansów Publicznych w Sejmie i Komisji Gospodarki Narodowej w Senacie.

schemat prac nad uchwaleniem ustawy budżetowej

Poniżej prezentowane będą wybrane aspekty prawne dotyczące trybu prac nad projektem ustawy budże-

towej (kursywa), a także pokazane zagadnienia praktyczne.

Przedłożenie projektu ustawy budżetowej do Sejmu

Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego pro-

jekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie
projektu.

√ Od lat dotrzymywany jest termin konstytucyjny. Najczęściej Rada Ministrów przedkłada projekt

w ostatnich dniach września. Na początku lat 90. pod rządami „starej” konstytucji projekty przedkładano
później, np. w końcu listopada (projekt na 1991 r.), a nawet na początku roku budżetowego, którego pro-
jekt dotyczył (1992 r.)

√ Pod rządami obecnej Konstytucji z 1997 r. późniejsze przedłożenie projektu budżetu dotyczyło jedynie

roku 2001 (29 listopada 2000 r.)

Konstytucja i inne ustawy nie precyzują „wyjątkowych przypadków” późniejszego przedłożenia usta-

wy. Najczęściej zakłada się, że są nimi wybory parlamentarne, np. na skutek skrócenia kadencji Sejmu,
sytuacja kryzysu finansowego czy katastrofy naturalnej.

Biuro Analiz Sejmowych przygotowuje opinie ogólne o projekcie zamówione przez prezydium komisji, przewodniczą-

cego komisji oraz z własnej inicjatywy.

Zob. rozdz. 2 regulaminu Sejmu RP pt. „Postępowanie z projektami ustaw budżetowych i innymi planami finansowymi

Państwa oraz rozpatrywanie sprawozdań z ich wykonania” oraz dział VIII regulaminu Senatu RP „Postępowanie w sprawie
ustawy budżetowej”.

Praktyka taka była krytykowana, dlatego też w nowej Konstytucji skrócono czas dla rządu na przedłożenie projektu.

Wynikało ono z konieczności zmian opracowanego projektu budżetu m.in. w związku z odrzuceniem przez Sejm pro-

jektu ustawy o VAT i podatku akcyzowym (co skutkowało zmniejszeniem planowanych dochodów budżetu o ok. 1,5 mld zł),
przyjęciem poprawki zwiększającej udziały gmin górniczych w CIT (co skutkowało utratą zaplanowanych dochodów
o ok. 240 mln zł) oraz odłożeniem głosowania rozstrzygającego ustawowy czas pracy (co pociągało konsekwencje dla tempa
wzrostu gospodarczego w 2001 r.).

Zofia Szpringer

Konstytucja stanowi też, że „w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krót-

szym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym”.

√ Prowizorium budżetowe jest instytucją, z której korzysta się bardzo rzadko, z uwagi na niedogodności

z tym związane

. Instytucję prowizorium zastosowano w 1992 r. Objęto nim I kwartał tego roku

√ Niechęć do stosowania prowizorium budżetowego wynikać może m.in. z możliwości przedkładania

przez Radę Ministów autopoprawek do projektu ustawy budżetowej (np. w 1993 r. zgłoszono 4, a 2004 r.
– 2 autopoprawki), z możliwości korzystania w trakcie wykonywania budżetu z rozwiązań ustawy o finan-
sach publicznych (np. w zakresie blokowania i przesuwania wydatków) oraz w ostateczności z korekty bu-
dżetu przez jego nowelizację (ostatnie duże nowelizacje miały miejsce w 2001 r. m.in. w związku z klęską
powodzi – zob. tabela 1).

Skierowanie projektu do pierwszego czytania

Marszałek Sejmu kieruje projekt ustawy budżetowej do pierwszego czytania na posiedzenie plenarne.
√ Powyższe oznacza, że pierwsze czytanie nigdy nie odbywa się na posiedzeniu komisji.
√ W przypadku zmiany kadencji skierowanie projektu na posiedzenie plenarne jest opóźnione, co wy-

nika z faktu, że dotychczasowy Sejm nie ma dość czasu na zamknięcie procesu legislacyjnego. Przyjęcie
zasady dyskontynuacji (nakazującej, że wraz z końcem kadencji parlamentarnej zamyka się prace nad
projektami ustaw znajdujących się w Sejmie) przy pracach nad projektem ustawy budżetowej na 2002 r.
oznaczało, że Marszałek na posiedzenie plenarne nie skierował projektu pozostawionego w Sejmie przez
poprzedni rząd, ale projekt przygotowany przez nowy rząd

. Przyjęcie z kolei zasady swoistej dyskonty-

nuacji przy zmianie kadencji parlamentarnej jesienią 2005 r., skutkowało tym, że nowy rząd złożył auto-
poprawkę do projektu pozostawionego w Sejmie przez ustępujący rząd

Np. konieczność stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych podobnych jak przy konstrukcji projektu usta-

wy budżetowej, co oznacza, że prowizorium musi mieć podobny układ czy szczegółowość wynikającą z klasyfikacji budżeto-
wej, ponadto uchwalenie prowizorium nie zwalnia z obowiązku uchwalenia ustawy budżetowej obejmującej okres do końca
roku. Sytuacja taka rodzi niestabilność dla funkcjonowania rządu oraz podmiotów finansowanych z budżetu państwa.

Opracowanie projektu ustawy budżetowej w ustawowym terminie, tj. do 15 listopada roku poprzedniego nie było

możliwe ze względu na przeprowadzone 27 października 1991 r. wybory parlamentarne i dymisję rządu złożoną po wybo-
rach. Dlatego też wykorzystano instytucję prowizorium, odkładając przedłożenie projektu właściwego budżetu do czasu,
gdy będzie mógł to uczynić nowy rząd. Problemem było jednakże to, że realizacja budżetu założona w prowizorium, jak
i w później uchwalonej ustawie odbiegała od przyjmowanych (nierealistycznych) założeń, a także fakt, że ustawa budżetowa
została uchwalona nazajutrz po upadku rządu, który ją przedłożył, a ówczesny Minister Finansów już wcześniej podał się do
dymisji. Szerzej zob. A. Wernik, Raport o stanie finansowym państwa w 1992 roku, Instytut Finansów, Warszawa 1993.

Projekt ten przesłany został do Sejmu w listopadzie 2001 r.

Autopoprawkę złożono 30 listopada 2006 r.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

Nie ma zgody wśród konstytucjonalistów w sprawie obowiązywania zasady dyskontynuacji w przy-

padku projektu ustawy budżetowej, stąd praktyka była różna.

Pierwsze czytanie

√ Na posiedzeniu plenarnym przedstawiciel rządu (najczęściej Minister Finansów) przedstawia zało-

żenia projektu budżetu z uzasadnieniem

, następnie mają miejsce wystąpienia w imieniu klubów i kół

poselskich oraz indywidualnych posłów

, po czym następuje ustosunkowanie się przez przedstawicieli

rządu do zgłoszonych uwag i pytań posłów

√ W przypadku zgłoszenia wniosku o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu Marszałek za-

rządza głosowanie. W praktyce wnioski o odrzucenie projektu ustawy budżetowej są dość często składane
przez opozycję i są one odrzucane w głosowaniu.

√ Marszałek kieruje projekt do Komisji Finansów Publicznych (dalej: KFP), która analizuje całość pro-

jektu i koordynuje dalsze prace nad nim.

Prace w komisjach

√ Prace w komisjach odbywają się zgodnie z postanowieniem Marszałka, w którym dokonany jest po-

dział części budżetowych i załączników pomiędzy komisje sejmowe, uwzględniający przedmiotowy zakres
działania komisji, jaki wynika z regulaminu Sejmu.

√ Komisje określają swój harmonogram prac, uwzględniając terminy na sporządzenie opinii dla KFP.

Sama KFP ma także na względzie wyznaczony termin sporządzenia sprawozdania.

√ Nad projektem pracuje większość komisji sejmowych (z wyjątkiem np. Komisji Etyki, Odpowiedzial-

ności Konstytucyjnej czy Ustawodawczej).

√ Komisja Finansów Publicznych rozpoczyna pracę od przypisanych jej części budżetowych.

Pierwsze czytanie obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy

oraz debatę w sprawie ogólnych zasad projektu.

Na tym samym posiedzeniu Prezes NBP informuje o założeniach polityki pieniężnej na nadchodzący rok oraz o opinii

Rady Polityki Pieniężnej o projekcie ustawy budżetowej. Rozwiązanie to pozwala na szersze spojrzenie na założenia makro-
ekonomiczne przyjęte do konstrukcji budżetu.

Wystąpienia następują zgodnie z przyjętą procedurą: rozpoczynają je przedstawiciele największych klubów, a kończą

indywidualni posłowie w kolejności, w jakiej zapisali się do zabrania głosu.

Najczęściej w debacie pada wiele uwag i pytań. Odpowiadają na nie przedstawiciele Rady Ministrów.

Zofia Szpringer

Komisje otrzymują dodatkowe szczegółowe materiały od dysponentów budżetu oraz zamówione

przez siebie opinie i ekspertyzy

. Mogą też zwracać się z pytaniami do autorów poszczególnych części

ustawy oraz do Ministra Finansów w celu uzyskania uzupełniających informacji potrzebnych do zajęcia
stanowiska w sprawie projektu.

Składanie stanowisk przez właściwe komisje do Komisji Finansów Publicznych

√ Komisje, w tym także połączone komisje

, przedkładają KFP swoje stanowiska (zawierające wnioski

i opinie oraz propozycje poprawek z uzasadnieniem)

. Stosunkowo rzadkie są stanowiska komisji zawie-

rające propozycje odrzucone (tzw. zdania odrębne). Wynika to, jak można sądzić, z faktu, że posłowie ko-
rzystają z możliwości indywidualnego składania poprawek do KFP albo ze składania poprawek w ramach
grupy posłów.

√ W pracach innych komisji uczestniczą posłowie KFP.

Rozpatrywanie przez KFP stanowisk innych komisji oraz poprawek zgłoszonych przez posłów.
Głosowania

√ Na posiedzeniach KFP, na których rozpatrywane są stanowiska właściwych komisji, następuje prezen-

tacja owych stanowisk przez osoby upoważnione przez te komisje oraz przez posłów KFP (koreferentów)
uczestniczących w pracach innych komisji. Odbywa się dyskusja, stawiane są dodatkowe pytania i udzie-
lane wyjaśnienia. Zgłoszone poprawki nie są wówczas głosowane, a jedynie przyjmowane do głosowania.
Na tym etapie pomocą Komisji i posłom służy Biuro Analiz Sejmowych, zbierając zgłoszone poprawki
i dokonując ich analizy

√ W praktyce głosowanie odbywa się wg określonego scenariusza

, wynikającego także z charakteru zło-

żonych poprawek. Scenariusz ten zawiera pewne punkty stałe oraz punkty zmienne. Do tych pierwszych
można m.in. zaliczyć to, że na początku głosuje się poprawki dotyczące załączników, a na końcu części
artykułowej. W przypadku załączników w pierwszej kolejności głosuje się poprawki dotyczące dochodów,
następnie wydatków oraz zmian w planach finansowych i załączników innych niż 1 i 2. Ponadto głosuje
się upoważnienie dla Ministra Finansów do dokonania niezbędnych korekt w załącznikach oraz w części
artykułowej, wynikających z przegłosowanych wcześniej wniosków. Do zmiennych punktów scenariusza

Przekazywane poprzez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu.

We wcześniejszych kadencjach zdarzało się, że i podkomisja stała ds. inwestycji wieloletnich.

Np. przy pracach nad projektem budżetu 2007 r. KFP przedłożono 26 stanowisk, przy czym w 10 z nich nie zgłaszano

żadnych poprawek do projektu budżetu, akceptując przedłożenie rządowe.

Poprawki poselskie składane są najczęściej na określonym formularzu i do czasu wyznaczonego przez przewodni-

czącego KFP. Biuro Analiz Sejmowych zbiera zgłoszone poprawki dotyczące załączników, natomiast Biuro Legislacyjne
poprawki do części artykułowej ustawy, a następnie Biura te dokonują analizy poprawek.

Przygotowanego przez sekretariat KFP.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

można zaliczyć np. głosowanie nad zachowaniem poziomu rezerwy ogólnej w wysokości zaproponowanej
przez Radę Ministrów, co automatycznie powoduje, że część poprawek powiększa deficyt budżetu pań-
stwa, a więc winna być odrzucona. Dodatkowo przez wiele lat utarła się praktyka głosowania wniosków
dotyczących podziału „oszczędności wygospodarowanych w trakcie prac komisji”.

√ W praktyce przed głosowaniem poprawki udzielany jest głos autorowi poprawki lub osobie reprezentują-

cej grupę posłów, w celu uzasadnienia poprawki (a ostatnio także 1 głos za i 1 przeciw poprawce), a ponadto
przedstawicielowi rządu, który ustosunkowuje się do poprawki, oraz BL i BAS, jeśli zachodzi taka potrzeba.

√ Zdarza się, że w trakcie zgłaszania zastrzeżeń merytorycznych lub formalnych do poprawki poprawka

bywa wycofywana lub modyfikowana. Modyfikacja poprawki winna być złożona na piśmie i podpisana.
Zmieniona poprawka przed głosowaniem poddawana jest ocenie przedstawiciela Rady Ministrów, który
albo nie wnosi do niej zastrzeżeń, albo też przedkłada powody swoich zastrzeżeń.

√ Posłowie, których poprawki zostały odrzucone w głosowaniu przez KFP, mogą je niezwłocznie zgłosić

jako wnioski mniejszości

. Są one dołączane do sprawozdania Komisji.

√ Głosowanie poprawek, z uwagi na ich dużą liczbę

, trwa wiele godzin, bywało, że nawet 2 dni.

Sprawozdanie z prac KFP

Sprawozdanie dostarczane jest posłom na 7 dni przed drugim czytaniem.
√ Termin ten jest przestrzegany, aczkolwiek zdarza się, że posłowie mają więcej niż 7 dni na zapoznanie

się ze sprawozdaniem.

√ Sprawozdanie KFP to na nowo wydrukowany projekt ustawy budżetowej, w którym znajdują się nowe

wielkości liczbowe i zapisy części artykułowej, wynikłe z przyjętych poprawek przez KFP. Zawiera ono też
syntetyczne informacje o pracach Komisji i dołączone są do niego wnioski mniejszości

Drugie czytanie

Drugie czytanie projektu ustawy budżetowej obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania KFP o pro-

jekcie ustawy, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. W razie zgłoszenia w drugim
czytaniu nowych poprawek i wniosków, projekt ustawy kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały,
chyba że Sejm postanowi inaczej. W razie zaistnienia konieczności przedstawienia dodatkowego sprawozdania
do projektu ustawy budżetowej, Sejm rozpatruje je na najbliższym posiedzeniu po zakończeniu prac KFP.

Biuro Legislacyjne zbiera od posłów zgłoszone wnioski mniejszości.

Liczba poprawek zgłaszanych w Sejmie w trakcie prac nad budżetem wynosi kilkaset i zwiększa się wraz z upływem

lat danej kadencji.

Dlatego też drukowane jest w Ministerstwie Finansów. Jednocześnie BAS przygotowuje informację o przyjętych przez

KFP poprawkach i przekazuje je do KFP.

Zofia Szpringer

√ W czasie drugiego czytania poseł sprawozdawca (najczęściej przewodniczący KFP) informuje izbę

o pracach Komisji i o zgłoszonych poprawkach uwzględnionych w sprawozdaniu oraz odrzuconych, a tak-
że o przedłożonych wnioskach mniejszości.

√ W czasie debaty najczęściej składane są poprawki w imieniu klubów lub grupy posłów. Niezwłoczne

przejście do trzeciego czytania na przestrzeni kilkunastu lat nastąpiło praktycznie tylko raz (w 1993 r.).

Rozpatrywanie poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu przez KFP.
Dodatkowe sprawozdanie

√ W praktyce przed głosowaniem poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu

udzielany jest głos auto-

rowi poprawki lub osobie reprezentującej grupę posłów, w celu uzasadnienia poprawki (a ostatnio także
1 głos za i 1 przeciw poprawce), a ponadto przedstawicielowi rządu, który ustosunkowuje się do poprawki,
oraz BL i BAS, jeśli zachodzi taka potrzeba.

√ Zdarza się, że w trakcie zastrzeżeń merytorycznych lub formalnych do poprawki bywa ona wycofywa-

na lub modyfikowana. Modyfikacja poprawki winna być złożona na piśmie i podpisana. Zmieniona po-
prawka przed głosowaniem poddawana jest ocenie przedstawiciela Rady Ministrów, który albo nie wnosi
do niej zastrzeżeń albo też przedkłada powody swoich zastrzeżeń.

√ KFP przygotowuje dodatkowe sprawozdanie z prac nad poprawkami zgłoszonymi w drugim czytaniu.

W sprawozdaniu tym Komisja rekomenduje przyjęcie bądź odrzucenie poszczególnych poprawek.

Trzecie czytanie (głosowania)

√ Na posiedzeniu plenarnym poseł sprawozdawca krótko informuje o poprawkach zgłoszonych w dru-

gim czytaniu i o stosunku KFP odnośnie do tych poprawek.

√ Głosowane są poprawki zgłoszone w drugim czytaniu oraz wnioski mniejszości, a na końcu całość

projektu ustawy. W zależności od potrzeb udzielany jest głos posłowi sprawozdawcy, posłom i przedsta-
wicielom Rady Ministrów.

√ W czasie trzeciego czytania na posiedzeniu plenarnym nie można modyfikować poprawek i zgło-

szonych wniosków mniejszości. Można oczywiście je wycofać, aczkolwiek lepiej to zrobić wcześniej, bo
usprawnia to przebieg głosowań. Tak też się w praktyce dzieje.

BAS przygotowuje zestawienie poprawek do projektu budżetu zgłoszonych w II czytaniu do głosowania w KFP w za-

kresie załączników, zaś BL w zakresie części artykułowej.

Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji, lub – jeżeli

projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgło-
szonych podczas drugiego czytania oraz głosowanie.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

Przekazanie uchwalonej przez Sejm ustawy do Senatu i do Prezydenta RP

Marszałek Senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich

. Senat nie może odrzucić ustawy

uchwalonej przez Sejm, ale może uchwalić do niej poprawki. Ma na to 20 dni. Brak stanowiska Senatu we
wskazanym terminie jest równoznaczny z uchwaleniem ustawy w brzmieniu przyjętym przez Sejm.

√ Na przestrzeni kilkunastu lat Senat tylko dwa razy nie zgłosił poprawek do projektu ustawy budżeto-

wej. Dotyczyło to projektu ustawy na rok 1993 i 1995, a wynikało z odpowiedzialności za szybkie uchwa-
lenie ustawy budżetowej.

√ W posiedzeniach komisji senackich uczestniczą, tak jak w posiedzeniach komisji sejmowych, przed-

stawiciele Rady Ministrów. Komisje senackie także mają możliwość uzyskiwania dodatkowych materiałów
i wyjaśnień od dysponentów budżetu.

√ Liczba poprawek Senatu jest mniejsza niż zgłaszanych w Sejmie. Niemniej jednak wzrasta ona na

przestrzeni lat

√ Zgłoszone przez Senat propozycje określonych zmian w ustawie budżetowej Marszałek Senatu prze-

kazuje KFP.

Prace Sejmu nad uchwałą Senatu

√ W posiedzeniu KFP rozpatrującej poprawki Senatu uczestniczy przedstawiciel Senatu oraz Rady Mi-

nistrów. Przedstawiciel rządu przedstawia Komisji swoje opinie odnośnie do przedłożonych poprawek

√ Komisja sporządza sprawozdanie, rekomendując w nim przyjęcie bądź odrzucenie określonych po-

prawek Senatu.

√ Marszałek zarządza druk uchwały Senatu i sprawozdania KFP oraz doręczenie ich posłom. Rozpa-

trzenie sprawozdania następuje po upływie 3 dni od doręczenia posłom tekstu, chyba że Sejm postanowi
inaczej. W praktyce 3-dniowy termin bywa skracany.

√ Poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bez-

względną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

√ W praktyce Sejm przyjmuje tylko część poprawek Senatu.
√ Tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu Marszałek Sejmu, po potwierdzeniu

go swoim podpisem, przesyła niezwłocznie Prezydentowi.

Komisje senackie, po rozpatrzeniu właściwych części budżetowych, przekazują swoje opinie Komisji Gospodarki Na-

rodowej, która na ich podstawie przygotowuje projekt uchwały Senatu. Nieuwzględnienie przez Komisję Gospodarki Naro-
dowej opinii innych komisji wymaga uzasadnienia.

Z kilkunastu w poszczególnych latach II kadencji do kilkudziesięciu w V kadencji. Statystycznie na 454 poprawki Se-

natu zgłoszone w czasie II–V kadencji KFP rekomendowała przyjąć 141, tj. ok. 31%.

BAS przygotowuje dla KFP, jeśli jest taka potrzeba, informacje o skutkach finansowych poprawek Senatu.

Zofia Szpringer

Przekazanie ustawy do podpisu Prezydenta

Prezydent podpisuje ustawę budżetową w terminie 7 dni i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.
√ Nie zdarzył się przypadek niepodpisania ustawy budżetowej przez Prezydenta. W praktyce prezydenci

często podpisywali ustawy budżetowe w terminach krótszych niż 7-dniowe.

Prezydent nie może ustawy budżetowej zawetować. Może jednak wystąpić do Trybunału Konstytucyjne-

go z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli to zrobi, Trybunał ma 2 miesiące na wydanie
orzeczenia w tej sprawie. Jeśli Trybunał orzeknie, że określony przepis bądź przepisy ustawy budżetowej są
niezgodne z Konstytucją i nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, to Prezydent, po zasięgnięciu
opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją
albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

√ Prezydenci RP nie występowali z wnioskiem do TK o zbadanie konstytucyjności ustawy budżetowej

Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przed-

stawiona do podpisu, Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu (art. 225 Konsty-
tucji). Przed wydaniem zarządzenia o skróceniu kadencji Sejmu Prezydent musi zasięgnąć opinii Marszałka
Sejmu i Marszałka Senatu. Bezskuteczny upływ 14-dniowego terminu, w którym Prezydent może skrócić
kadencję Sejmu, powoduje, że Prezydent nie może już wydać zarządzenia w tej sprawie.

√ Taki przypadek się nie zdarzył, aczkolwiek pojawiały się takie zagrożenia.

Publikacja ustawy w Dzienniku Ustaw

√ Ustawy budżetowe publikowane były najczęściej w roku budżetowym, którego ustawa dotyczy. Wyjąt-

kiem była ustawa budżetowa na rok 2003 i 2005, które opublikowano w grudniu roku poprzedniego.

Wystąpiono natomiast z wnioskiem (27 marca 2001 r.) odnośnie do ustawy z 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu

państwa w roku 2001 oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2001. Po orze-
czeniu Trybunału Konstytucyjnego ustawa została podpisana 28 maja 2001 r. z pominięciem art. 25 uznanego przez TK za
niezgodny z Konstytucją. Wnioski dotyczące niezgodności niektórych artykułów ustawy budżetowej dotyczące danego roku
z Konstytucją kierowane były do TK przez inne podmioty. Nie zawsze jednak TK taką niezgodność orzekał. Zob. np. posta-
nowienia TK K 3/93; K 18/92; P 1/94; K 16/93.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej

Terminy uchwalania ustaw budżetowych na lata 1992–2008

Ustawa budżetowa

na rok

Data przedłożenia

projektu do Sejmu

Data iii czytania

Rozpatrzenie poprawek

Senatu. Data uchwalenia

Ogłoszenie

w Dzienniku Ustaw

1992 prowizorium

na i kwartał (zmiana

kadencji – jesień 1991)

16 grudnia 1991

18 stycznia 1992

20 stycznia 1992

6 marca 1992

1992

23 marca 1992

5 czerwca 1992

29 czerwca 1992

Korekta budżetu 1992

Sejm uchwalił 28 listopada 1992 r. korektę budżetu, zwiększając deficyt

1993

2 grudnia 1992

12 lutego 1993

12 lutego 1993 (Senat

nie wniósł poprawek)

25 lutego 1993

Korekta budżetu 1993 Sejm uchwalił 10 listopada 1993 r. korektę budżetu precyzując, że chodzi o zakup

bonów skarbowych przez NBP w ujęciu kasowym

18 listopada 1993

1994 (zmiana kadencji

– jesień 1993)

29 grudnia 1993

5 marca 1994

25 marca 1994

22 kwietnia 1994

1995

4 listopada 1994

30 grudnia 1994

30 grudnia 1994 (Senat

nie wniósł poprawek)

16 marca 1995

1996

31 października 1995

11 stycznia 1996

1 lutego 1996

21 marca 1996

1997

28 października 1996

24 stycznia 1997

21 lutego 1997

3 marca 1997

Korekta budżetu 1997

Sejm uchwalił 17 lipca 1997 r. korektę budżetu polegającą m.in. na daniu

uprawnień Ministrowi Finansów do dokonania blokad wydatków oraz ich

przesunięć, a także na zwiększeniu potrzeb pożyczkowych państwa i zwiększenia

limitu zadłużenia z tytułu kredytów na cele powodziowe

18 lipca 1997

1998 (zmiana kadencji

– jesień 1997)

28 października 1997

23 stycznia 1998

19 lutego 1998

6 marca 1998

1999

30 września 1998

8 stycznia 1999

17 lutego 1999

2 marca 1999

2000

30 września 1999

23 grudnia 1999

21 stycznia 2000

3 lutego 2000

2001

15 listopada 2000*

3 lutego 2001

1 marca 2001)

22 marca 2001

Korekty budżetu 2001

Sejm uchwalił 28 lipca nowelę zwiększającą wydatki na cele powodziowe, zaś

13 grudnia nowelę budżetu 2001, polegającą m.in. na zwiększeniu dochodów

i wydatków budżetu państwa. Jej głównym celem była spłata zobowiązań

powstałych wskutek niedoszacowania niektórych wydatków w roku 2001 oraz

niektórych zobowiązań powstałych w latach 1998–2000

17 sierpnia, 20 grudnia

2001

2002

(zmiana kadencji jesień

– 2001)

29 września 2001 złożony

został projekt przez

ustępujący rząd w związku

z końcem kadencji; nowy

rząd przedłożył swój

projekt 26 listopada 2001 r.

i nad tym projektem

toczyły się prace

15 luty 2002

14 marca 2002

29 marca 2002

2003

30 września 2002

23 listopada 2002

18 grudnia 2002

30 grudnia 2002

2004

30 września 2003

19 grudnia 2003

23 stycznia 2004

5 lutego 2004

2005

30 września 2004

26 listopada 2004

22 grudnia 2004

29 grudnia 2004

2006

(zmiana kadencji

– jesień 2005)

30 września

i 19 października

2005 projekt premiera

M. Belki; 30 listopada

autopoprawka premiera

K. Marcinkiewicza

21 stycznia 2006

17 lutego 2007

2 marca 2006

2007

29 września 2006

15 grudnia 2007

25 stycznia 2007

1 lutego 2007

2008 (zmiana kadencji

– jesień 2007)

28 września 2007 projekt

premier Z. Gilowskiej

* Konieczność zmian opracowanego projektu budżetu m.in. na skutek odrzucenia przez Sejm projektu ustawy o VAT i podatku akcyzo-

wym (co skutkowało zmniejszeniem planowanych dochodów budżetu o ok. 1,5 mld zł), przyjęciem poprawki zwiększającej udziały gmin

górniczych w CIT (co skutkowało utratą zaplanowanych dochodów o ok. 240 mln zł).

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

Biuro Analiz Sejmowych

Dochody i wydatki budżetu państwa

Dochody budżetu państwa ................................................................................................. 78
Wielkość dochodów budżetu państwa ...................................................................... 79
Struktura dochodów budżetu państwa ................................................................... 80
Wydatki budżetu państwa – podstawy prawne ....................................................... 81
Wielkość i struktura wydatków budżetu państwa ............................................. 85

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

dochody budżetu państwa

Dochody budżetu państwa to środki pieniężne pobierane przez państwo lub odrębny organ samorządu

terytorialnego od podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych w celu realizacji zadań publicz-
nych. Dochody budżetu państwa pobierane są na podstawie odpowiednich ustaw, dlatego też ich zmiany
zazwyczaj wywołują skutki finansowe dla budżetu państwa. Źródłami dochodów budżetu państwa są m.in.

wpływy z podatków, jak np. VAT, PIT, CIT, wpływy z opłat, wpływy z ceł, wpłaty z zysku przedsiębiorstw
państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wpłaty z tytułu dywidendy, wpłaty z zysku Na-
rodowego Banku Polskiego, grzywny, mandaty i inne kary pieniężne wpłacane na rzecz budżetu państwa,
spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa, środki z Unii Europejskiej

Katalog źródeł dochodów budżetu państwa zawarty w ustawie o finansach publicznych nie jest zamknię-

ty, bowiem ustawa w kilku miejscach odsyła do odrębnych przepisów. Ponadto należy zauważyć, że niektó-
re źródła dochodów, są zarówno dochodami budżetu państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego,
czego przykładem może być podatek dochodowy od osób fizycznych i prawnych. Ustalenie, które źródła
dochodów są w całości dochodami budżetu państwa, a które jedynie w części, możliwe jest dopiero po
kompleksowej analizie wszystkich przepisów dotyczących źródeł dochodów budżetu państwa.

Dochody budżetu państwa ujmowane są w ustawie budżetowej w wielkości prognozowanej, co oznacza,

że ich faktyczne wykonanie może być zarówno wyższe, jak i niższe od wielkości przyjętych w budżecie

Dochody budżetowe mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. Rozróżnia się dochody podat-

kowe i niepodatkowe, zwrotne i bezzwrotne, rzeczywiste i rozliczeniowe, pierwotne i wtórne, pieniężne
i niepieniężne, odpłatne i nieodpłatne, przymusowe i dobrowolne, publicznoprawne, cywilnoprawne, ka-
pitałowe i sanacyjne oraz krajowe i zagraniczne

Najogólniejszym podziałem jest podział dochodów budżetu państwa na dochody podatkowe i niepo-

datkowe. Do dochodów podatkowych zalicza się podatki pośrednie (VAT, podatek akcyzowy i podatek
od gier) i podatki bezpośrednie (PIT i CIT). Do dochodów niepodatkowych zalicza się pozostałe źródła
dochodów, poza środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, które w
ostatnim okresie w większości stanowią dochody ze środków Unii Europejskiej.

Szczegółowy wykaz dochodów państwa znajduje się w art. 96 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

(Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Zob. art. 5 ust. 3 pkt 2–4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Dochody budżetowe to nie wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje państwo w danym roku. Obok dochodów

budżetowych występują także przychody, które służą finansowaniu deficytu budżetowego i pokrywaniu rozchodów. Cechą
charakterystyczną przychodów (za wyjątkiem przychodów z prywatyzacji) jest ich zwrotność, podczas gdy dochody budże-
tu państwa mają charakter bezzwrotny. Źródłami przychodów mogą być: przychody z prywatyzacji majątku, przychody ze
sprzedaży papierów wartościowych i innych operacji finansowych, przychody z tytułu spłat udzielonych pożyczek, przycho-
dy z otrzymanych pożyczek i kredytów.

Więcej na ten temat w Finanse publiczne i prawo finansowe, C. Kosikowski, E. Ruskowski (red.), Warszawa 2006.

Dochody i wydatki budżetu państwa

wielkość dochodów budżetu państwa

Dochody budżetu państwa charakteryzują się tendencją wzrostową, jednak tempo przyrostu dochodów

nie jest stałe. Wynika to głównie z koniunktury gospodarczej, a także z przyjętych rozwiązań prawnych,
w szczególności podatkowych. W 2005 r. dochody budżetu państwa zostały wykonane na poziomie 15%
wyższym niż w 2004 r. W 2006 r. tempo przyrostu dochodów spadło do 10% wobec roku poprzedniego.
W 2007 r. planuje się, że dochody wyniosą o 16% więcej niż wynosi wykonanie w 2006 r. Z kolei na 2008 r.
planuje się dochody na poziomie wyższym od planu na 2007 r. aż o 23%. Tak duży przyrost dochodów
w 2008 r. jest możliwy dzięki dobrej koniunkturze gospodarczej oraz znacznym wpływom środków finan-
sowych z Unii Europejskiej (zob. tabela 1).

Tabela 1. Dochody budżetu państwa w latach 2004–2008 (w mld)

Wyszczególnienie

2004

wykonanie**

2005

wykonanie**

2006

wykonanie**

2007

budżet

2008

projekt budżetu

DOcHODy OGÓŁEm

156,281

179,772

197,640

228,953

281,803

Dochody podatkowe i niepodatkowe

153,694

177,325

195,655

214,266

246,521

i. Dochody podatkowe

135,571

155,860

174,876

192,188

228,194

Podatki pośrednie

100,992

115,672

127,412

138,517

164,890

VAT

62,263

75,401

84,439

92,389

111,700

akcyza

37,964

39,479

42,078

45,180

52,200

podatek od gier

0,764

0,792

0,895

0,948

0,990

Podatki bezpośrednie

34,578

40,185

47,463

53,671

63,304

ciT

13,072

15,762

19,337

22,066

27,150

PIT

21,506

24,423

28,125

31,605

36,154

podatek tonażowy*

0,0004

Podatki zniesione

0,002

0,001

ii. Dochody niepodatkowe

18,122

21,465

20,779

22,078

18,327

Dywidendy

1,810

3,161

4,045

4,350

3,510

Wpłaty z zysku NBP

4,057

4,168

1,158

2,437

cło

2,281

1,271

1,386

1,700

1,993

Dochody jednostek budżetowych

8,197

10,844

11,176

10,900

9,752

Pozostałe dochody niepodatkowe

0,392

0,409

0,601

0,512

0,730

Wpłaty jednostek samorządu

terytorialnego**

1,200

1,207

1,688

1,880

2,165

Dochody zagraniczne

0,184

0,405

0,725

0,300

0,177

iii. środki z Unii Europejskiej i z in-

nych źródeł niepodlegające zwrotowi

2,588

2,447

1,985

14,686

35,282

* Od 2008 r. planuje się wprowadzenie podatku tonażowego.
** Różnice w poszczególnych kategoriach, będących efektem sumowania, wynikają z przyjętego systemu zaokrągleń.
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z budżetu państwa za lata 2004–2006, ustawy budżetowej na

2007 r. oraz projektu ustawy budżetowej na 2008 r. Wszystkie materiały opublikowane zostały na oficjalnej stronie Minister-
stwa Finansów pod adresem: http://www.mf.gov.pl/index.php?const=5#n

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

W ujęciu nominalnym, większość źródeł dochodów budżetu państwa charakteryzuje się tendencją

wzrostową, z tym że zasada ta jest bardziej adekwatna w stosunku do dochodów podatkowych niż docho-
dów niepodatkowych.

struktura dochodów budżetu państwa

Najwydajniejszym źródłem dochodów budżetowych są dochody podatkowe, które stanowią ponad 80%

ogółu dochodów budżetu państwa (zob. wykres 1). Na dochody te składają się wpływy z podatków pośred-
nich, które stanowią ponad 70% dochodów podatkowych oraz wpływy z podatków bezpośrednich, które
stanowią zazwyczaj ponad 25% dochodów podatkowych. Najwydajniejszym źródłem dochodów budżetu
państwa są wpływy z podatku od towarów i usług (VAT). W projekcie budżetu na 2008 r. wpływy z tego
tytułu stanowią blisko 50% dochodów podatkowych i 40% ogółu dochodów budżetu państwa.

Wykres 1. Dochody budżetu państwa w latach 2004–2008

156

180

198

229

282

100

150

200

250

300

2004

2005

2006

2007

2008

mld zł

Środki z Unii Europejskiej i z innych źródeł

Dochody niepodatkowe

Dochody podatkowe

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zawartych w tabeli 1.

Kolejnym pod względem wydajności źródłem dochodów budżetowych są wpływy z podatku akcyzowe-

go. Wpływy z tego tytułu nominalnie rosną, jednak ich udział w dochodach ogółem systematycznie spada
z 22% w 2004 r. do 19% w projekcie budżetu na 2008 r. Na dochody te wpływa zarówno poziom stawek
akcyzy, jak i ogólna ilość konsumowanych dóbr objętych akcyzą.

Dochody i wydatki budżetu państwa

Wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych systematycznie rosną a ich udział w do-

chodach ogółem utrzymywał się na stałym poziomie 14%. W projekcie budżetu na 2008 r. wpływy z PIT
zostały zaplanowane w wysokości ok. 36 mld zł, co stanowi 13% ogółu dochodów.

W 2008 r. wyraźnie wzrósł udział dochodów z Unii Europejskiej, które stanowiły przeważnie 1–2%

ogółu dochodów. Ich udział wzrósł w 2007 r. do 6%, aby w projekcie budżetu na 2008 r. stanowić 13%.
Jest to więc kwota na poziomie dochodów osiąganych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych
przypadających budżetowi państwa.

Łącznie wpływy z podatku VAT, podatku akcyzowego oraz podatku dochodowego od osób fizycznych

stanowią zasadnicze źródło dochodów budżetu państwa, gdyż stanowią powyżej 70% ogółu dochodów.
Należy zaznaczyć, iż udział tych trzech podatków spadł z 78% w 2004 r. do 71% w projekcie budżetu na
2008 r.

Udział dochodów niepodatkowych w dochodach ogółem wyraźnie spada, z 12% w 2004 r. do 7% w pro-

jekcie budżetu na 2008 r. Należy zaznaczyć, że połowa dochodów niepodatkowych to dochody osiąga-
ne przez jednostki budżetowe. Wyraźnie wzrasta jedynie udział dochodów z tytułu dywidendy, które w
2004 r. stanowiły 10% dochodów niepodatkowych, podczas gdy na 2008 r. zostały zaplanowane w wyso-
kości ok. 3,5 mld zł, co stanowi 19% dochodów niepodatkowych.

Malejącą tendencję wykazują wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego, które w 2004 r. stanowiły

22% dochodów niepodatkowych, w 2007 r. już tylko 11%, aby w 2008 r. spaść do zera ze względu na
konieczność utworzenia rezerwy na pokrycie ryzyka zmian kursu złotego do walut obcych, ujmowanej
w ciężar kosztów.

wydatki budżetu państwa – podstawy prawne

Podstawowym aktem prawnym określającym charakter prawny wydatków, w tym rodzaj, przeznaczenie,

sposób klasyfikacji i prezentacji w ustawie budżetowej jest ustawa o finansach publicznych oraz wydane
na jej podstawie rozporządzenia

. Ustawa o finansach publicznych (dalej: u.o.f.p.) nie zawiera definicji wy-

datków publicznych natomiast wskazuje kategorie rozchodów

. Zgodnie z art. 97 u.o.f.p. wydatki budżetu

państwa przeznacza się na:

Na podstawie upoważnienia dla Ministra Finansów wynikającego z ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

wydano liczne rozporządzenia, w tym głównie rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych; rozporządzenie w sprawie szczegółowego try-
bu wykonywania budżetu państwa (Dz.U. z 2006 r. nr 115, poz. 758 ze zm.); rozporządzenie w sprawie gospodarki finansowej
jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych… (Dz.U. z 2006 r. nr 116, poz. 783) i inne.

Rozchodami publicznymi są:

– spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,
– wykup papierów wartościowych,

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

– utrzymanie i funkcjonowanie organów władzy publicznej, kontroli i ochrony prawa,
– zadania wykonywane przez administrację rządową,
– funkcjonowanie sądów i trybunałów,
– subwencje i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego,
– środki wpłacane do budżetu UE,
– subwencje dla partii politycznych,
– dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami,
– obsługę długu publicznego,
– finansowanie programów i projektów ze środków UE, w tym realizację Wspólnej Polityki Rolnej.

Z budżetu państwa finansowane są także zadania określone w odrębnych ustawach i umowach między-

narodowych.

Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
– w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych na-

kładów,

– w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
– w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Wydatki budżetu państwa zgodnie z art. 106 ust. 1 u.o.f.p. dzielą się na:
– dotacje i subwencje,
– świadczenia na rzecz osób fizycznych,
– wydatki bieżące jednostek budżetowych,
– wydatki majątkowe,
– wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa,
– wpłaty środków własnych Unii Europejskiej.

Ustawa o finansach publicznych wyróżnia dotacje celowe, podmiotowe, przedmiotowe i rozwojowe.

– udzielone pożyczki,
– płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu

Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

– inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością.

Wyodrębnienie rozchodów w ustawie budżetowej umożliwia zachowanie przejrzystości wydatków publicznych. Zgodnie

z art. 35 u.o.f.p. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale
budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki
sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Dochody i wydatki budżetu państwa

Dotacje celowe to wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie:
a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu teryto-

rialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych

przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,
d) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wynikających z art. 3

ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

e) kosztów realizacji inwestycji.

Dotacje podmiotowe przeznaczone są na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego

podmiotu, natomiast dotacje przedmiotowe na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kal-
kulowanych według stawek jednostkowych. Dotacje rozwojowe przeznacza się na realizację programów
finansowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Eu-
ropejskiego Funduszu Rybołówstwa lub projektów realizowanych w ramach tych programów. Ponadto
dotacje można przeznaczyć na dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym
w odrębnej ustawie oraz na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budże-
towych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych.

świadczenia na rzecz osób fizycznych obejmują wydatki budżetu państwa kierowane, na podstawie

odrębnych przepisów, bezpośrednio lub pośrednio do osób fizycznych, a niebędące wynagrodzeniem za
świadczoną pracę.

Wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują:
1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz

składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń,

2) zakupy towarów i usług,
3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realiza-

cją ich statutowych zadań,

4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych,

z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń.

Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmują w szczególności wydatki budżetu państwa z ty-

tułu oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowania zaciągniętych
kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z udzielonymi przez Skarb Państwa poręczeniami i gwaran-
cjami a także koszty związane z emisją skarbowych papierów wartościowych.

Dz.U. nr 96, poz. 873 oraz z 2004 r. nr 64, poz. 593; nr 116, poz. 1203 i nr 210, poz. 2135.

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

Wydatki majątkowe obejmują:
1) wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,
2) wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub

dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki.

Do środków własnych Unii Europejskiej zalicza się:
1) udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych,
2) środki obliczone na podstawie podatku od towarów i usług, zgodnie z metodologią wynikającą

z przepisów Unii Europejskiej,

3) środki obliczone na podstawie wartości rocznego produktu krajowego brutto, a także odsetki i kary

za nieterminowe lub nieprawidłowo naliczone płatności.

Zgodnie z art. 103 u.o.f.p. budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicz-

nej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, wymienionych w art. 121 ust. 2, administracji rządowej,
przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez
Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu.

W odrębnych częściach budżetu państwa ujmuje się:
1) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,
2) rezerwę ogólną,
3) rezerwy celowe,
4) obsługę długu Skarbu Państwa,
5) środki własne Unii Europejskiej,
6) przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

Podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub

innymi dysponentami części budżetowych

. Natomiast rezerwą ogólną dysponuje Rada Ministrów. Częś-

ciami budżetu państwa dysponują kierownicy jednostek oraz organy wymienione w art. 121 ust. 2, a dla
sądownictwa powszechnego Minister Sprawiedliwości, właściwi ministrowie, kierownicy urzędów cen-
tralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust.
3 pkt 2.

Podziału rezerwy celowej na zwiększenie wynagrodzeń i limitów zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych

i nowych zadań dokonuje Rada Ministrów, a rezerwy celowej przeznaczonej na finansowanie programów realizowanych
z udziałem środków UE dokonuje Minister Finansów na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.

Dochody i wydatki budżetu państwa

wielkość i struktura wydatków budżetu państwa

Wydatki budżetu państwa zawarte w załączniku nr 2 ustawy budżetowej, stanowią najobszerniejszą część

i określone są w podziale na części budżetowe, działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, a także ze względu
na kryterium ekonomiczne (rodzaj wydatków). W tabeli 2 zaprezentowano wielkości wydatków sektora fi-
nansów publicznych oraz wydatków budżetu państwa w latach 2004–2008 w relacji do PKB.

Tabela 2

Rok

PKB

Wydatki sektora

finansów

publicznych

Wydatki

budżetu państwa

Udział wydatków

sektora finansów

publicznych

w PKB

w %

Udział wydatków

budżetu państwa

w PKB

w %

Udział wydatków

budżetu państwa

w wydatkach

publicznych

w %

w mld zł

(3 : 2)

(4 : 2)

(4 : 3)

2004

923,2

393,4

197,7

42,6

21,4

50,3

2005

980,9

410,0

208,2

41,8

21,2

50,8

2006

1 057,9

442,5

222,8

41,8

21,1

50,4

2007 (p.w.)

1 156,9

496,5

258,9

42,9

22,4

52,1

2008(projekt)

1 252,5

547,1

310,4

43,7

24,8

56,7

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych ze sprawozdań z wykonania budżetów i projektu ustawy budżetowej na 2008 r.

Z powyższego zestawienia wynika, że poziom wydatków budżetu państwa systematycznie rośnie. Usta-

lony w projekcie ustawy budżetowej na rok 2008 limit wydatków wynosi 310,433 mld zł (310 433 096
tys. zł) i jest wyższy o 19,9% od przewidywanego wykonania wydatków budżetu państwa w 2007 r. Wydat-
ki budżetowe realizowane przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów części budżetowych, pre-
zentowane są w zał. nr 2 do ustawy budżetowej, a niektóre wydatki szczegółowe dodatkowo w pozostałych
załącznikach (omawianych odrębnie).

Wydatki budżetowe projektowane na rok 2008 w porównaniu do przewidywanego wykonania br. oraz

strukturę w podziale na poszczególne grupy ekonomiczne prezentuje tabela 3.

Tabela 3

Wyszczególnienie

2007 r.

mld zł p.w.

2008 r.

mld zł projekt

Struktura w %

2007 r. p.w.

2008 r. projekt

Dotacje i subwencje

112,9

132,2

43,6

42,6

świadczenia na rzecz osób fizycznych

22,2

22,3

8,6

7,2

Wydatki bieżące jednostek budżetowych

52,3

18,5

16,8

Wydatki majątkowe

13,1

18,4

5,1

5,9

Obsługa długu publicznego

27,9

27,8

10,8

9,0

środki własne UE

10,8

12,1

4,2

3,9

Finansowanie projektów z udziałem środków UE

45,3

9,3

14,6

Wydatki ogółem

258,9

310,4

100,0

Źródło: jak w tabeli 2.

Agnieszka Ślesicka, Urszula Smołkowska

Największą grupę wydatków ogółem stanowią dotacje i subwencje. W strukturze wydatków planowa-

nych na 2008 rok zwiększa się z 9,3% do 14,6% udział wydatków na finansowanie projektów z udziałem
środków UE. Wzrost wynika z planowanych na 2008 rok programów w ramach Narodowej Strategii Spój-
ności na lata 2007–2013. W porównaniu z br. planowane jest zmniejszenie zarówno wielkości, jak i udziału
wydatków na obsługę długu publicznego.

Przedstawienie wydatków w układzie działowym informuje o tym, które działy mają największy udział

w wydatkach ogółem, bez względu na to kto jest dysponentem środków. W tabeli 4 przedstawiono wybra-
ne działy klasyfikacji budżetowej, na które przeznacza się najwięcej środków.

Tabela 4

Wyszczególnienie

2007 r.

mld zł p.w.

2008 r.

mld zł projekt

Struktura w %

2007 r. p.w.

2008 r. projekt

Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne

50,1

66,1

19,4

21,3

Subwencje ogólne dla jst

36,8

38,8

14,2

12,5

Obsługa długu publicznego

28,0

27,8

10,8

9,0

Rolnictwo i łowiectwo

14,9

17,9

5,7

5,8

Obrona narodowa

15,7

17,3

6,1

5,6

Pomoc społeczna

14,8

14,7

5,7

4,7

Pozostałe działy

98,5

127,8

38,1

41,2

Wydatki ogółem

258,8

310,4

100,0

Źródło: jak w tabeli 2.

Spośród 32 działów klasyfikacji budżetowej zaprezentowanych w uzasadnieniu do projektu ustawy bu-

dżetowej tylko 6 z nich stanowi ponad 50% udział w wydatkach ogółem. Największą grupą są wydatki
związane z wypłatą świadczeń z ubezpieczenia społecznego, które w 2008 r. zaangażują 21,3% środków
ogółem, a ich udział w strukturze wydatków wzrasta o 1,9 pkt proc.

Nowym elementem w projekcie ustawy budżetowej na 2008 r. jest prezentowany w „Uzasadnieniu” bu-

dżet zadaniowy. Zgodnie z art. 124 pkt 9 ustawy o finansach publicznych do ustawy budżetowej dołącza
się zestawienie zadań, w ramach planowanych kwot wydatków z opisem celów przedmiotowych zadań,
mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich reali-
zacją. Istotą budżetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi, którego zakres
czasowy jest szerszy od zakresu budżetu tradycyjnego. Budżet zadaniowy informuje o tym, jakim celom
służą wydatki publiczne i jakie efekty uzyskuje się z poniesionych nakładów. Budżetem zadaniowym na
2008 r. objęto wydatki 67 dysponentów, ujęte w 82 częściach budżetowych. Planuje się, iż budżet państwa
w układzie zadaniowym zostanie sporządzony w pełnej wersji w roku 2009.

dr Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska,

Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Biuro Analiz Sejmowych

Omówienie wybranych załączników do

ustawy budżetowej

Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze (załącznik nr 4 ) .......... 88
Fundusze celowe (załącznik nr 5) .................................................................................. 90
Inwestycje wieloletnie (załącznik nr 6) ..................................................................... 92
Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowych jednostkach
budżetowych (załącznik nr 10) ........................................................................................ 94
Programy wieloletnie (załącznik nr 12) .................................................................... 96
Agencje (załącznik nr 13) ..................................................................................................... 98

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Projekt ustawy budżetowej na 2008 r. składa się z części artykułowej i szesnastu załączników. W niniejszym

opracowaniu omówione zostały najważniejsze zagadnienia dotyczące wybranych sześciu załączników.

Zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze (załącznik nr 4)

Zakładami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wy-

konują wyodrębnione zadania, a koszty swojej działalności pokrywają w zasadzie z przychodów własnych.
Zakład budżetowy może jednak otrzymywać z budżetu państwa dotacje przedmiotowe, dotację podmio-
tową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Nowo tworzonemu zakładowi
budżetowemu może być także przyznana jednorazowa dotacja z budżetu państwa na pierwsze wyposaże-
nie w środki obrotowe. Zasadniczo dotacje dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% kosztów
jego działalności. Nie dotyczy to jednak dotacji inwestycyjnych oraz dotacji otrzymywanych w związku
z realizacją projektu lub zadania współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej.

Zakłady budżetowe nie mają osobowości prawnej, co oznacza, że nie są podmiotem praw i obowiązków

oraz nie mogą samodzielnie dokonywać we własnym imieniu czynności prawnych, np. nie mogą zaciągać
zobowiązań.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody,

w tym dotacje z budżetu, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na
początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem. W planie tym mogą być dokonywane zmiany w ciągu
roku, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu.

Zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, które funkcjonują przy 14 częściach bu-

dżetowych zawiera ustawa budżetowa.

Przychody zakładów budżetowych w projekcie budżetu państwa na 2008 r. zostały zaplanowane na bli-

sko 300 mln zł, z czego prawie 33 mln zł (ok. 11% ogółu przychodów) to środki budżetu państwa przeka-
zane zakładom w formie dotacji.

W 2008 r. w strukturze zaplanowanych przychodów zakładów budżetowych dominują przychody rea-

lizowane w części 25 – kultura fizyczna i sport (ponad 30% ogółu). Przychody te realizowane będą przez
Centralny Ośrodek Sportu, który został powołany do świadczenia usług w zakresie centralnego szkolenia
sportowego i przygotowań olimpijskich i zrzesza 6 najważniejszych polskich ośrodków przygotowań olim-
pijskich. Otrzyma on z budżetu państwa prawie 21 mln zł.

Kolejną znaczącą pozycją są przychody w części 29 – obrona narodowa. W ramach tej części funkcjonuje

Zakład Inwestycji i Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, Zakład Systemów Jakości i Zarządzania
oraz wojskowe ośrodki wypoczynkowe. W 2008 r. przyznana zostanie dotacja celowa z budżetu państwa
na modernizację obiektów wojskowych oraz zaplecza logistycznego w wysokości prawie 11 mln zł.

Zakład budżetowy ma obowiązek wpłacania do budżetu państwa nadwyżki środków obrotowych, usta-

lonych na koniec okresu rozliczeniowego. W praktyce wpłaty zakładów budżetowych do budżetu państwa

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

są bardzo niskie. W latach 2004–2006 do budżetu państwa odprowadzono odpowiednio 939 tys. zł, 617
tys. zł i 6,4 mln zł, z czego w 2006 r. większość stanowiła wpłata Krajowego Centrum Hodowli Zwierząt.

Wpłaty zakładów budżetowych stanowią jedno z najmniej wydajnych źródeł dochodów budżetu państwa.
Gospodarstwa pomocnicze. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych gospodarstwo

pomocnicze to wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część
jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. W odróżnieniu od zakładu budżetowego, gospo-
darstwo pomocnicze nie stanowi jednostki samodzielnej – funkcjonuje zawsze przy jednostce budżetowej
i służy realizacji wykonywanych przez nią zadań. Nie ma formalnych przeszkód, aby przy jednostce bud-
żetowej działało kilka gospodarstw pomocniczych. W takiej formie działają np. warsztaty szkolne, sto-
łówki, bufety, hotele pracownicze, ośrodki szkoleniowe i wypoczynkowe, ośrodki informatyczne, zakłady
remontowo-budowlane obsługujące urzędy centralne, przedsiębiorstwa poligraficzne

Gospodarstwo pomocnicze tworzy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną

oraz likwiduje

kierownik jednostki budżetowej, po uprzednim uzyskaniu zgody:

– właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody – w przypadku gospodarstw po-

mocniczych państwowych jednostek budżetowych,

– zarządu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku gospodarstw pomocniczych gminnych,

powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych.

W momencie tworzenia gospodarstwa pomocniczego kierownik jednostki budżetowej określa m.in.

jego nazwę i siedzibę, przedmiot działalności wyodrębnionej z zakresu działalności jednostki budżetowej
oraz składniki majątkowe przydzielone gospodarstwu przez jednostkę budżetową. W przypadku likwida-
cji gospodarstwa pomocniczego jego składniki majątkowe, należności i zobowiązania przejmuje jednostka
budżetowa, przy której ono funkcjonowało.

Gospodarstwa pomocnicze pokrywają koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów włas-

nych, do których zalicza się m.in. przychody z tytułu świadczonych usług lub sprzedanych towarów (przy
czym sprzedaż usług na rzecz macierzystych jednostek budżetowych gospodarstwa dokonywana jest we-
dług jego kosztów własnych). W praktyce gospodarstwa pomocnicze mogą otrzymywać z budżetu dotacje
przedmiotowe, a nowo utworzonemu gospodarstwu może być przyznana z budżetu dotacja na pierwsze
wyposażenie w środki obrotowe.

Podstawą gospodarki finansowej gospodarstw pomocniczych jest roczny plan finansowy, obejmujący

przychody, w tym dotacje z budżetu, koszty i inne obciążenia, rachunek zysków i strat, stan środków
obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem. Go-
spodarstwo pomocnicze, po obciążeniu wyniku finansowego z tytułu m.in. podatku dochodowego od

L. Lipiec, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.

05.249.2104), LEX 2007 r.

Przekształcenie gospodarstwa pomocniczego w inną formę organizacyjno-prawną wymaga uprzedniej jego likwidacji.

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

osób prawnych, wpłaca połowę osiągniętego zysku do budżetu. Decyzję o przeznaczeniu pozostałej części
zysku, podejmuje kierownik państwowej jednostki budżetowej. W planie finansowym gospodarstwa po-
mocniczego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejsze-
nia wpłat do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu.

Plany finansowe gospodarstw pomocniczych ujmuje się w podziale na części budżetowe. Zaplanowane

na 2008 r. przychody ogółem gospodarstw pomocniczych wynoszą 1,478 mld zł (w tym 5,569 mln zł do-
tacja budżetowa), wydatki – 1,438 mld zł, z czego 13,237 mln stanowi wpłata z zysku do budżetu państwa.
Największy udział w strukturze przychodów ma część 29 – Obrona narodowa (ok. 20%).

Szczegółowe dane dotyczące przychodów, wydatków zakładów budżetowych i gospodarstw pomocni-

czych oraz wysokości przyznanych dotacji zawarte są zazwyczaj w uzasadnieniu do ustawy budżetowej.

Fundusze celowe (załącznik nr 5)

Fundusze celowe są jedną z form organizacyjno-prawnych jednostek należących do sektora finansów

publicznych. Definicja funduszu celowego sformułowana została w art. 29 ustawy z 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych.

Fundusz celowy musi spełniać 3 kryteria: musi być powołany ustawą, jego przychody muszą pochodzić

ze środków publicznych, a wydatki muszą być przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań. Jeśli
zadania, które realizuje fundusz, są wyodrębnione z budżetu państwa, jest to państwowy fundusz celowy,
jeśli z budżetu gminy, powiatu lub województwa – jest to fundusz samorządowy.

Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, któ-

rym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz.

Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy, który powinien być

zawarty w ustawie budżetowej na dany rok (art. 99 ust. 2 pkt 2). Fundusz celowy dokonuje wydatków,
tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody łącznie z dotacjami
z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich. Ustawa o finansach publicznych zezwa-
la na zaciąganie przez fundusz celowy kredytów i pożyczek, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

Stosunkowo nową możliwością wprowadzoną w ramach nowelizacji ustawy o finansach publicznych

jest możliwość określania w ustawie budżetowej innego przeznaczenia środków funduszu celowego niż
zawarty w ustawie tworzącej fundusz, jeśli nie otrzymuje on dotacji z budżetu państwa. Wówczas w planie
finansowym funduszu ujmuje się wydatki na cel wskazany w ustawie budżetowej.

Minister nadzorujący państwowy fundusz celowy lub dysponujący nim w porozumieniu z Ministrem Finan-

sów jest zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad gospodarki finansowej pań-
stwowego funduszu celowego w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz, z uwzględnieniem przepi-
sów ustawy o finansach publicznych. W praktyce corocznie w ustawie budżetowej i sprawozdaniach z wykonania
budżetu państwa zawarte są plany finansowe funduszy celowych. W projekcie budżetu na 2008 r. jest ich 25.

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

Przychody funduszy celowych pochodzą w przeważającej mierze z danin publicznych, do których zali-

cza się między innymi składki, których obowiązek ponoszenia na rzecz funduszy celowych wynika z od-
rębnych ustaw niż ustawa budżetowa.

Wszystkie fundusze łącznie dysponują bardzo dużą kwotą środków finansowych (166, 6 mld przycho-

dów i 165,7 mld wydatków w planie na 2008 r.) , ale tylko 5 funduszy uzyskuje dotacje budżetowe (z czego
3 to fundusze ubezpieczeniowe, które absorbują prawie 50 mld dotacji). Wielkość, znaczenie i waga fun-
duszy są znacznie zróżnicowane. Możemy je podzielić na następujące grupy:

Grupa funduszy

Odsetek ogółu

przychodów

funduszy

w tym: dotacje

budżetowe

Odsetek ogółu

wydatków funduszy

1. Fundusze ubezpieczeń społecznych

89,20%

97,40%

90,90%

2. Fundusze socjalne

7,90%

1,80%

6,70%

3. Fundusze prywatyzacyjne

0,90%

–

0,87%

4. Fundusze związane z bezpieczeństwem i obronnością

0,30%

–

0,36%

5. Fundusze związane z nauką, kulturą i kulturą fizyczną

0,44%

–

0,45%

6. Fundusze związane z ochroną środowiska i gruntów rolnych

1,10%

0,80%

Najważniejszą grupę stanowią fundusze związane z ubezpieczeniami społecznymi. Do tej grupy może-

my zaliczyć: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS, Fundusz Prewen-
cji i Rehabilitacji KRUS, Fundusz Administracyjny KRUS.

Wymienione fundusze dysponują przychodami i wydatkami w wysokości około 90% wydatków wszyst-

kich funduszy oraz otrzymują 97% ogółu dotacji przeznaczonych dla wszystkich funduszy. Znaczenie fun-
duszy ubezpieczeniowych wynika nie tylko z faktu, że dysponują przeważającymi środkami finansowymi,
ale także z faktu, że realizują zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych pracowników i rolników, finan-
sują świadczenia emerytalno-rentowe, obsługują zadania w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem
mają charakter powszechny.

Drugą grupę stanowią fundusze realizujące zadania socjalne państwa. Należą tu: Fundusz Pracy, Pań-

stwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracow-
niczych. Wśród nich dotację budżetową otrzymuje tylko PFRON (930 mln zł w planie na 2008 r.)

Ze środków tych funduszy finansowane są: zasiłki dla bezrobotnych (łącznie ze składkami na ubezpie-

czenie społeczne), szkolenia i aktywizacja bezrobotnych, dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników
niepełnosprawnych oraz finansowanie składek na ubezpieczenie społeczne zatrudnianych osób niepełno-
sprawnych i osób niepełnosprawnych podejmujących po raz pierwszy działalność gospodarczą, a także
ochronę roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.

Zadania realizowane przez wymienione w tym punkcie fundusze dotyczą zatem tyko określonych grup

społecznych: bezrobotnych i poszukujących pracy, niepełnosprawnych oraz osoby, które utraciły miejsca
pracy i mają roszczenia wobec pracodawców z powodu niewypłacalności pracodawcy.

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Kolejną grupę stanowią fundusze związane z prywatyzacją. Wymienić tu można: Fundusz Rekompensa-

cyjny, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców.

Ze środków tych funduszy finansowana jest pomoc dla przedsiębiorców przeznaczonych do prywatyza-

cji na restrukturyzację, zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa,
rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
pokrycie kosztów prywatyzacji, podwyższenie kapitału zakładowego spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Fundusze związane z bezpieczeństwem i obronnością kraju. Do tej grupy należą: Fundusz Modernizacji

Sił Zbrojnych, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej,
Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fun-
dusz Wsparcia Policji.

Celem działania wymienionych wyżej funduszy jest przebudowa i modernizacja techniczna Sił Zbroj-

nych, udzielanie pomocy osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i ich rodzinom
oraz osobom pokrzywdzonym, resocjalizacja osób pozbawionych wolności, modernizacja przywięzien-
nych zakładów pracy, bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz bezpieczeństwo pojazdów i ich właścicieli.

Kolejna grupa funduszy realizuje zadania z zakresu nauki, kultury i kultury fizycznej. Należą do niej:

Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów, Fundusz Rozwoju
Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej. Najzasobniejszym
z nich jest Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej.

Najważniejszymi celami działania tych funduszy jest ochrona dziedzictwa narodowego, promowanie

ogólnopolskich i międzynarodowych przedsięwzięć artystycznych, wspieranie szczególnie ważnych kie-
runków badań naukowych, a także dofinansowanie inwestycji sportowych, rozwijanie sportu wśród dzieci
i młodzieży oraz rozwoju sportu osób niepełnosprawnych.

Do grupy funduszy realizujących zadania z zakresu ochrony środowiska, gruntów rolnych i ewidencji

informacji o terenie należą: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Państwowy
Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Centralny Fundusz Ochrony Gruntów
Rolnych. Dotację budżetową otrzymuje tylko NFOŚiGW (412 mln zł w planie na 2008 r.).

Środki wymienionych funduszy przeznacza się na udzielanie pomocy bezzwrotnej w formie dotacji in-

westycyjnych w zakresie górnictwa, geologii, ochrony wód i powietrza, zakładania i aktualizacji krajowego
systemu informacji o terenie, ewidencji gruntów i budynków (katastru), rekultywację gruntów oraz budo-
wę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych.

Inwestycje wieloletnie (załącznik nr 6)

O umieszczeniu wykazu inwestycji wieloletnich jako załącznika do ustawy budżetowej oraz jego ukła-

dzie stanowią przepisy ustawy o finansach publicznych. W chwili obecnej mianem inwestycji wieloletniej
można określać tylko te inwestycje, które w całości lub w części są finansowane ze środków budżetu pań-

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

stwa, okres ich realizacji przekracza rok budżetowy oraz ich całkowita wartość kosztorysowa jest wyższa
od kwoty 300 mln zł

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami w wykazie załączonym do ustawy budżetowej należy określić:
– nazwę i lokalizację inwestycji,
– nazwę inwestora,
– planowane efekty rzeczowe inwestycji,
– termin jej rozpoczęcia i zakończenia,
– planowaną wartość kosztorysową inwestycji,
– źródła finansowania inwestycji

– nakłady do poniesienia i źródła ich finansowania w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

W latach 2004–2008 (projekt) podstawowe wielkości charakteryzujące inwestycje wieloletnie przedsta-

wiały się następująco:

Wyszczególnienie

2004

2005

2006

2007

2008

wykonanie* wykonanie* wykonanie* ustawa budżetowa projekt ustawy budżetowej

Liczba inwestycji

Wartość kosztorysowa (mld zł)**

12, 281

4, 706

6, 509

7, 276

11,738

Nakłady do poniesienia w danym

roku budżetowym, w tym:

1,934

0,432

0,479

0,772

1,781

z budżetu państwa (mld zł)

0,923

0,261

0,458

0,503

1,122

* Z uwzględnieniem wydatków niewygasających.
** Według danych z ustawy budżetowej.
Źródło: załącznik „wykaz inwestycji wieloletnich” w sprawozdaniach z wykonania budżetów państwa, ustawa budżetowa

na rok 2007, projekt ustawy budżetowej na rok 2008.

Limit wartości kosztorysowej określa rokrocznie Minister Finansów w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad,

trybu i terminów opracowania materiałów do projektu budżetu państwa. Taki limit wartości kosztorysowej kwalifikujący in-
westycję jako wieloletnią obowiązuje od 2005 r. i bezwzględnie jest egzekwowany tylko w odniesieniu do nowych przedsię-
wzięć inwestycyjnych. Stąd też w wykazie umieszczane są jeszcze inwestycje o wartości kosztorysowej niższej niż 300 mln zł,
jednak ich realizacja rozpoczęła się przed 2005 r.

Źródła finansowania inwestycji należy określić w podziale na nakłady finansowane:

− z budżetu państwa,
− ze środków własnych inwestora,
− z kredytu lub pożyczki objętej poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa,
− z dotacji od jednostek samorządu terytorialnego,
− z dotacji z funduszy celowych,
− ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,
− z innych źródeł.

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Choć zwiększenie limitu wartości kosztorysowej do 300 mln zł spowodowało zmniejszenie liczby in-

westycji wykazywanych w załączniku do ustawy budżetowej, to rzetelność planowania wydatków na ich
realizację wciąż budzi poważne zastrzeżenia. Praktyka wskazuje, iż często w załączniku umieszcza się za-
dania o słabym stopniu przygotowania, planując na realizację tych przedsięwzięć wydatki w nadmiernych
kwotach w stosunku do realnych potrzeb i możliwości. Wymusza to dokonywanie zmniejszeń wydatków
w trakcie roku budżetowego bądź wręcz przyczynia się do niepełnego wykonania planu nakładów. Nie-
rzadko pewne środki zostają także ujęte w wydatkach niewygasających. Doświadczenie wskazuje ponad-
to, że wymagany przepisami prawa harmonogram realizacji inwestycji wieloletnich na następne dwa lata
w wypadku wielu przedsięwzięć bywa mało realny. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na stan finansów pań-
stwa, ale również ze względu na przeciągające się tempo realizacji samych przedsięwzięć i wynikające stąd
potrzeby finansowe.

Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowych jednostkach

budżetowych (załącznik nr 10)

W załączniku dotyczącym zatrudnienia i wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych przed-

stawia się kwoty wynagrodzeń (łącznie z podwyżką) i limity zatrudnienia w państwowych jednostkach
budżetowych w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz na poszczególne grupy pracow-
nicze

. Przy czym dla osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń uwzględnia się jedynie

informacje o kwotach na wynagrodzenia, z pominięciem limitu zatrudnienia. W związku z wyłączeniem
organów państwowych niezależnych od władzy wykonawczej

, tj. Kancelaria Sejmu czy Kancelaria Sena-

tu, z przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, w załączniku nie
umieszcza się także w ogóle danych o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w tego rodzaju jednostkach. Tym
samym w załączniku de facto nie uszczegóławia się w sposób kompletny kwot wynagrodzeń zaplanowa-

Wśród osób zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej wyróżnia się:

1) osoby objęte mnożnikowymi systemami wynagrodzeń:

– osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, członkowie korpusu służby cywilnej, etatowi członkowie

samorządowych kolegiów odwoławczych i kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, pracownicy Rządowego
Centrum Legislacji, eksperci Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, asesorzy prokuratorscy, funkcjona-
riusze Służby Celnej,

– osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe niebędące kierowniczymi stanowiskami państwowymi,
– sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi

Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, prokuratorzy oraz członkowie Krajowej Izby Odwoławczej przy
Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych,

– żołnierze zawodowi i funkcjonariusze,

2) osoby nieobjęte mnożnikowymi systemami wynagrodzeń.

Chodzi o instytucje, których dochody i wydatki Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej.

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

nych dla państwowych jednostek budżetowych. Brak jest tutaj także pełnej informacji o liczbie zatrudnio-
nych w tych jednostkach. Są to niewątpliwie słabości tego załącznika, których jednak nie da się usunąć
bez zmiany regulacji prawnych determinujących właśnie taki układ załącznika dotyczącego zatrudnienia
i wynagrodzeń.

Przy obowiązującej konstrukcji załącznika nawet przedstawione w nim informacje nie są dobrym źród-

łem informacji. Z powodu uwzględnienia w załączniku danych o zatrudnieniu i kwotach na wynagrodze-
nia jedynie w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej, trudno jest na ich podstawie odczytać
informację o kształtowaniu się tych wielkości w konkretnej jednostce budżetowej. Jest to możliwe jedynie
wtedy, gdy dobra znajomość klasyfikacji budżetowej oraz układu ustawy budżetowej pozwala nam ocenić,
że pod daną pozycją w załączniku dotyczącym zatrudnienia i wynagrodzeń ujęte są wielkości charaktery-
zujące określoną jednostkę (np. ministerstwo czy urząd administracji centralnej).

W latach 2004–2008 (projekt) wielkości zatrudnienia i kwot na wynagrodzenia zgodnie z załącznikiem

dotyczącym zatrudnienia i wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych przedstawiały nastę-
pująco:

Wyszczególnienie

2004

2005

2006

2007

2008

wykonanie*

ustawa

budżetowa*

projekt ustawy

budżetowej*

Zatrudnienie (osoby)**

344 436

347 111

350 312

386 831

397 351

Wynagrodzenia (mld zł)***

15,071

16,285

17,128

19,025

22,636

* W danych za lata 2004–2006 ujęto uruchomione faktycznie kwoty rezerw celowych, a dane za lata 2007–2008 zawierają

planowane kwoty rezerw celowych.

** Zatrudnienie dotyczy tylko osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń.
*** Kwota wynagrodzeń dotyczy wynagrodzeń pracowników objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń oraz pra-

cowników nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń.

Źródło: załącznik „Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych” w sprawozdaniach z wyko-

nania budżetów państwa, ustawa budżetowa na rok 2007, projekt ustawy budżetowej na rok 2008

Wskazane ułomności załącznika dotyczącego zatrudnienia i wynagrodzeń powodują, że ze szczególną

rezerwą należy odnosić się także do wszelkich wielkości przeciętnego wynagrodzenia liczonych na pod-
stawie danych w nim zawartych. Bezcelowe i nieoddające stanu faktycznego jest określanie przeciętnego
wynagrodzenia dla wszystkich grup pracowniczych ogółem, w sytuacji gdy nie ustala się limitu zatrud-
nienia dla osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. Na podstawie załącznika najlepiej
porównywać wysokość płac w poszczególnych częściach budżetowych odrębnie dla każdej grupy pracow-
ników wynagradzanych według systemu mnożnikowego, np. przeciętne wynagrodzenie osób zajmujących
kierownicze stanowiska państwowe. Porównując poziom płac, należy też pamiętać, że u poszczególnych
dysponentów mogą zachodzić sytuacje szczególne, w efekcie których na dany moment nie mamy do czy-
nienia ze stanem przeciętnym, a z nadzwyczajną i nieporównywalną wielkością przeciętnego wynagrodze-

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

nia. Związane jest to często z przemieszczaniem pracowników czy też wypłatą kwot jednorazowych, takich
jak odprawy czy nagrody jubileuszowe.

Praktyka pokazuje, że corocznie na etapie planowania wielkości zatrudnienia w państwowych jed-

nostkach budżetowych zostają zawyżone. Faktyczne niższe zatrudnienie w stosunku do planu występuje
zazwyczaj niemal we wszystkich częściach budżetowych, choć wymiar różnicy pomiędzy planowanym
poziomem zatrudnienia a rzeczywistym jego wykonaniem w poszczególnych częściach bywa mocno zróż-
nicowany. W skrajnych przypadkach niewykorzystanie limitu zatrudnienia dochodzi nawet do kilkunastu
procent. Niższej realizacji limitu zatrudnienia towarzyszy często nieproporcjonalne wykorzystanie środ-
ków na wynagrodzenia (w granicach zbliżonych do 100%), co służy przede wszystkim zwiększeniu prze-
ciętnych wynagrodzeń niektórych grup pracowników ponad poziom wynikający z ustawy budżetowej.
W niektórych instytucjach rozbieżności pomiędzy limitem zatrudnienia a rzeczywistym stanem zatrud-
nienia utrzymywane są latami na tym samym poziomie w celu zachowania wynagrodzeń osób tam zatrud-
nionych na stabilnym poziomie odpowiednio do ich kwalifikacji. Jedynym wyjściem z takiego stanu jest
urealnienie planowanego w tych instytucjach poziomu zatrudnienia.

Programy wieloletnie (załącznik nr 12)

Zgodnie z art. 117. ustawy o finansach publicznych w ramach limitów wydatków na okres roku budże-

towego określa się limity wydatków na programy wieloletnie, ujmowane w wykazie stanowiącym załącz-
nik nr 12 do ustawy budżetowej. Programy wieloletnie ustanawiane są przez Radę Ministrów w celu reali-
zacji Narodowego Planu Rozwoju oraz innych strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie
obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów ustanawiając program wskazuje jego wykonawcę.

Wykaz programów wieloletnich powinien zawierać:
1) nazwę programu,
2) jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie,
3) cel programu,
4) zadania, które mają być sfinansowane z budżetu państwa,
5) okres realizacji programu,
6) łączne nakłady, w tym z budżetu państwa, na realizację programu,
7) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na etapy.
Wykaz programów wieloletnich w projekcie ustawy budżetowej na rok 2008 obejmuje 55 programów,

z których 10 zostało powołane mocą ustaw, a pozostałe uchwałami Rady Ministrów. Z roku na rok zwięk-
sza się liczba programów wieloletnich ujmowanych w załączniku do ustawy budżetowej.

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

Środki z budżetu państwa na sfinansowanie programów w kwocie 25,504 mld zł stanowią około 66%

środków ogółem przeznaczanych na te programy, przy czym większość programów finansowana jest w ca-
łości z budżetu państwa, a współfinansowanie dotyczy 13 programów

. Na 2008 r. planuje się przeznaczyć

z budżetu państwa na realizację programów wieloletnich kwotę 5,623 mld zł, tj. o 80% wyższą niż zaplano-
wana na bieżący rok. W ramach programów wieloletnich sfinansowane będą zadania dotyczące:

– wsparcia finansowego inwestycji oraz wzrostu innowacyjności gospodarki, w tym wspieranie rozwo-

ju gospodarki i rozwoju regionalnego na obszarach o wysokiej stopie bezrobocia (23 programy),

– ochrony zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska naturalnego (13 programów),
– poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego oraz warunków pracy (4 programy),
– rozwoju nauki (4 programy),
– polityki społecznej rządu (3 programy),
– obrony narodowej (1 program),
– propagowania i rozpowszechniania sportu (1 program).

Najwięcej programów nadzoruje Ministerstwo Gospodarki (24), a z programów, które pochłaniają naj-

więcej środków budżetowych, należy wymienić:

– program realizowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji pod nazwą: „Pro-

gram modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu
w latach 2007–2009”, którego celem jest wyposażenie w nowoczesny sprzęt, powstrzymanie deka-
pitalizacji użytkowanego sprzętu, wyposażenia i obiektów infrastruktury oraz wzmocnienie moty-
wacyjnego systemu uposażeń funkcjonariuszy, a także „ucywilnienie” formacji poprzez zastąpienie
pracownikami cywilnymi części funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych
bezpośrednio z podstawowymi zadaniami formacji (planowane środki na program – 6,302 mld zł,
w tym w 2008 r. – 2,528 mld zł);

– program realizowany przez Ministerstwo Obrony Narodowej pod nazwą: „Wyposażenie Sił Zbroj-

nych Rzeczypospolitej Polskiej w samoloty wielozadaniowe”, którego celem jest wyposażenie Sił
Zbrojnych RP w samoloty wielozadaniowe, stosownie do zadań wynikających z systemu obronnego
oraz przyjętych zobowiązań sojuszniczych (planowane środki na program – 7,378 mld zł, w tym
w 2008 r. – 1,168 md zł);

– program nadzorowany przez Pełnomocnika Rządu pod nazwą „Program dla Odry – 2006” realizo-

wany w latach 2002–2016, którego celem jest zbudowanie systemu zabezpieczenia przeciwpowo-
dziowego, ochrona środowiska przyrodniczego i czystości wód, usunięcie szkód powodziowych, pre-
wencyjne zagospodarowanie przestrzenne oraz renaturyzacja ekosystemów, zwiększenie lesistości,

Środki na współfinansowanie programów mogą pochodzić: z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, funduszy

celowych, środków prywatnych, zagranicznych i innych.

Joanna Strzelecka, Dorota Grodzka, Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

utrzymanie i rozwój żeglugi śródlądowej oraz energetyczne wykorzystanie rzek (planowane środki
na program – 9,885 mld zł, w tym w 2008 r. – 1,055 mld zł).

agencje (załącznik nr 13)

Agencje należą do innych jednostek podsektora rządowego, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 12 ustawy

o finansach publicznych. Agencje są utworzonymi na podstawie ustaw państwowymi osobami prawnymi,
w celu wykonywania zadań publicznych.

Ze względu na spełniane funkcje agencje można podzielić na:
– agencje utworzone w celu zarządzania wyodrębnionymi składnikami majątku Skarbu Państwa,
– agencje, których głównym zadaniem jest finansowe wspieranie środkami publicznymi wybranych

rodzajów działalności gospodarczej. Głównymi źródłami przychodów agencji są dotacje budżetowe
i przychody z administrowanego mienia Skarbu Państwa.

W projekcie ustawy budżetowej na 2008 r. zamieszczono plany finansowe niżej opisanych agencji.
Agencja Mienia Wojskowego, nad którą nadzór sprawuje Minister Obrony Narodowej – celem jej dzia-

łania jest racjonalne zagospodarowanie niewykorzystywanego mienia Skarbu Państwa, będącego w za-
rządzie lub użytkowaniu wojska. Jedną z korzyści uzyskiwanych z tytułu gospodarowania mieniem przez
Agencję jest przekazywanie dodatkowych środków na inwestycje Sił Zbrojnych RP w postaci wpłat na
Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych.

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, którą również nadzoruje Minister Obrony Narodowej. Tej agen-

cji powierzono wykonywanie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości
stanowiących jego własność, między innymi: wykorzystywanie ich na zakwaterowanie żołnierzy, obrót
nieruchomościami uznanymi za zbędne na cele obronności, przejmowanie i nabywanie nieruchomości,
dokonywanie remontów itd.

Agencja Rezerw Materiałowych, podlegająca ministrowi ds. gospodarki, realizuje zadania wynikające

z ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw w zakresie gospodarowania re-
zerwami surowców, materiałów, paliw, produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz produktów
rolnych i półproduktów żywnościowych.

Agencja Rynku Rolnego, nadzorowana przez ministra właściwego ds. rynków rolnych. Począwszy od

1 maja 2004 r. ARR jest agencją płatniczą i działa zgodnie z prawodawstwem unijnym. ARR jako agencja
płatnicza – po uzyskaniu akredytacji – administruje w Polsce wybranymi mechanizmami Wspólnej Poli-
tyki Rolnej Unii Europejskiej.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nadzorowana przez ministra właściwego ds. roz-

woju wsi. Agencja prowadzi działalność polegającą na wspieraniu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich,
między innymi poprzez inwestycje w rolnictwie, w przetwórstwie rolno-spożywczym, rozwój infrastruk-
tury wiejskiej i tworzenie miejsc pracy dla mieszkańców wsi.

Omówienie wybranych załączników do ustawy budżetowej

Agencja Nieruchomości Rolnych, podlegająca nadzorowi ministra właściwego ds. rozwoju wsi. Jest

ona następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która była powołana, by przejąć, zre-
strukturyzować i sprywatyzować mienie po byłych PGR-ach oraz innego mienia rolnego Skarbu Państwa.
Agencja została też zobowiązana do przejmowania na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych,
wchodzących w skład gospodarstw rolnych, na wniosek właścicieli, którzy mają ustalone prawo do eme-
rytury i renty z ubezpieczenia społecznego rolników. Agencji powierzono też gospodarowanie mieniem
Skarbu Państwa tworzącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, podlegająca ministrowi ds. gospodarki. Ma ona na celu za-

rządzanie funduszami pochodzącymi z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspiera-
nie przedsiębiorczości i rozwój zasobów ludzkich. Agencja wspiera programy rozwoju gospodarki: rozwój
małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój eksportu, rozwój regionalny, wykorzystywanie nowych technik
i technologii, tworzenie nowych miejsc pracy. Odpowiada też za wdrażanie działań finansowanych z Fun-
duszy Strukturalnych.

Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, podlegająca ministrowi właściwemu ds. transportu, została powoła-

na w grudniu 2006 r. Celem jej działania jest zapewnienie bezpiecznej, ciągłej, płynnej i efektywnej żeglugi
powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej przez wykonywanie funkcji instytucji zapewniających służ-
by żeglugi powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną oraz zarządzanie przepływem ruchu lotnicze-
go zgodnie z przepisami UE dotyczącymi Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Agencja pokry-
wa koszty prowadzenia swojej działalności z własnych przychodów, może zaciągać kredyty i pożyczki.

W załączniku nr 13 po raz pierwszy w projekcie na 2008 r. zamieszczono plany finansowe licznych

ośrodków doradztwa rolniczego oraz innych osób prawnych wymienionych w art.4 ust. 1 pkt 12 u.o.f.p.

101

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Biuro Analiz Sejmowych

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek

do projektu ustawy budżetowej

Uwagi ogólne dotyczące zgłaszania poprawek do projektu
ustawy budżetowej ................................................................................................................. 102
Informacja na temat poprawek do projektu ustawy budżetowej ............ 103
Przykładowe zgłoszenia poprawek do projektu ustawy
budżetowej przy użyciu formularza........................................................................... 107

102

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

uwagi ogólne dotyczące zgłaszania poprawek do projektu ustawy

budżetowej

Jedną z instytucji o podstawowym znaczeniu dla procedury legislacyjnej związanej z uchwalaniem usta-

wy budżetowej jest wniesienie poprawki do projektu ustawy budżetowej podczas rozpatrywania tego pro-
jektu przez Sejm. Prawo do wnoszenia poprawek służy zapewnieniu ustawie budżetowej optymalnego
kształtu, a także zapewnia indywidualnym posłom oraz grupom politycznym możliwość zaprezentowania
własnych priorytetów budżetowych. W szczególności prawo to umożliwia opozycji parlamentarnej kon-
struktywną krytykę budżetu zaproponowanego przez rząd przez wskazanie własnych rozwiązań, niezależ-
nie od szansy na ich przyjęcie przez większość.

Zakres podmiotowy prawa do wnoszenia poprawek do projektu ustawy budżetowej jest taki sam jak dla

innych projektów. Zgodnie z art. 119 ust. 2 Konstytucji prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy
w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów,
jakkolwiek uprawnienie do zgłaszania poprawek w drugim czytaniu może być wykonywane przez posłów
tylko zbiorowo. Regulamin Sejmu wymaga, aby poprawki w czasie drugiego czytania zgłaszali wniosko-
dawcy, grupa co najmniej 15 posłów, przewodniczący klubu lub upoważniony przez niego wiceprzewod-
niczący w imieniu klubu oraz przedstawiciele porozumienia klubów lub kół. Prawo zgłaszania poprawek
do projektu ustawy przysługujące posłom musi być wykonywane osobiście i nie może być przez nich
przekazywane innym osobom.

W drodze poprawek nie można proponować dowolnych zmian. Najważniejszym ograniczeniem zakresu

przedmiotowego poprawek zgłaszanych do projektu ustawy budżetowej jest konieczność uwzględnienia
przy tej okazji konstytucyjnego zakazu ustalania przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewi-
dziany w przedłożeniu rządowym.

Realizacja prawa do wniesienia poprawek do projektu ustawy budżetowej odbywa się:
− na etapie rozpatrywania projektu w Komisji Finansów Publicznych i we właściwych komisjach bran-

żowych, między pierwszym a drugim czytaniem projektu ustawy budżetowej,

− w drugim czytaniu projektu.
Ze względów praktycznych należałoby jednak dążyć do zgłaszania jak największej liczby poprawek na

wcześniejszym etapie postępowania ustawodawczego i ograniczać ich liczbę w późniejszej fazie. Skompli-
kowanie systemu budżetowego wymaga bowiem zarówno przy formułowaniu treści poprawek, jak i przy
analizie ich poprawności bardzo często specjalistycznej wiedzy.

Zasadniczo uprawnienie do wnoszenia poprawek oznacza prawo składania wniosków, które polegają na

propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub pewnej części projektu
ustawy. W wypadku poprawek zgłaszanych do projektu ustawy budżetowej zdecydowana większość z nich
ma jednak postać propozycji zmierzających do zmiany kwot planowanych w dochodach oraz wydatkach
budżetu państwa (tzw. poprawki do załącznika nr 1 i załącznika nr 2). W sensie technicznym poprawki
takie polegają najczęściej na:

103

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek do projektu ustawy budżetowej

− zaproponowaniu zwiększenia dochodów w pozycji „X” w celu sfinansowania zwiększenia wydatków

w pozycji „Y”,

− zaproponowaniu zmniejszenia wydatków w pozycji „X” w celu sfinansowania zwiększenia wydatków

w pozycji „Y”.

Konkretne propozycje zmian planowanych kwot dochodów lub wydatków budżetu państwa mogą po-

zostawać w odpowiednim powiązaniu z treścią innych załączników do ustawy. Należy wskazywać także
inne miejsca wymagające modyfikacji wywołanej tą inicjatywą, gdyż w założeniu poprawka powinna być
zgłoszona w takiej formie, aby nadawała się do wprowadzenia bez żadnych zmian do tekstu projektu. Do
projektu ustawy budżetowej zgłaszane są również poprawki polegające na uzupełnieniu czy zastąpieniu
treści określonych pozycji załączników nowymi wyrazami czy zdaniami (np. nadanie innego tytułu po-
zycji rezerw celowych). Stosunkowo najrzadziej wnioskuje się natomiast o wprowadzenie dodatkowych
jednostek systematycznych tekstu aktu normatywnego (tzw. poprawki do części tekstowej).

Zjawisko skomplikowania systemu budżetowego oraz powtarzające się trudności i błędy w poprawnym

formułowaniu poprawek do projektu ustawy budżetowej skłoniły Biuro Analiz Sejmowych do przygo-
towania specjalnej broszury informacyjnej na temat poprawek do tego projektu oraz formularz do ich
zgłoszenia. Poniżej prezentujemy informacje zawarte w tej broszurze oraz trzy przykładowe zgłoszenia
poprawek do projektu ustawy budżetowej przy użyciu formularza.

Informacja na temat poprawek do projektu ustawy budżetowej

Pracom nad projektem ustawy budżetowej w Sejmie towarzyszą nie tylko długie i burzliwe dyskusje, ale

także liczne propozycje zmian, dzięki którym posłowie mogą wpływać na ostateczny kształt ustawy budżeto-
wej. W praktyce składanie poprawek do budżetu sprawia wnioskodawcom liczne trudności, poprawki te czę-
sto wymagają doprecyzowania. W celu ułatwienia Paniom Posłankom i Panom Posłom składania poprawek
do projektu ustawy budżetowej, w niniejszej informacji wskazujemy podstawowe zasady, jakimi powinni się
Państwo kierować formułując te poprawki.

Treść poprawek do projektu ustawy budżetowej

Posłowie mogą zgłaszać poprawki do projektu ustawy budżetowej według zasad przyjętych w regulami-

nie Sejmu, z uwzględnieniem konstytucyjnego zakazu zwiększania deficytu budżetowego zaplanowanego
w projekcie.

104

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Poprawki do projektu budżetu państwa w pierwszym czytaniu mogą być składane przez:

– poszczególnych posłów
– grupę posłów
– przewodniczącego klubu
– upoważnionego wiceprzewodniczącego klubu
– przedstawiciela porozumienia klubów lub kół.

Wnioskodawca lub upoważniony przez niego reprezentant stawia się na posiedzenie Komisji Fi-

nansów Publicznych (KFP), w celu przedstawienia uzasadnienia do poprawki. Wnioski odrzucone
przez KFP w pierwszym czytaniu mogą być umieszczone w sprawozdaniu o projekcie ustawy budże-
towej jako wnioski mniejszości.

W drugim czytaniu prawa do składania poprawek nie mają posłowie indywidualni, w wypadku po-

prawek składanych przez grupę posłów, grupa ta musi składać się z co najmniej 15 posłów.

Treść zgłaszanych poprawek musi odpowiadać układowi ustawy budżetowej.

Na ustawę budżetową składa się część artykułowa oraz część tabelaryczna, która charakteryzuje się

dużą niejednorodnością. Część tabelaryczna ustawy budżetowej oprócz zasadniczych załączników do-
tyczących dochodów (zał. nr 1) i wydatków (zał. nr 2) oraz przychodów i rozchodów (zał. nr 3) budżetu
państwa zawiera również kolejne załączniki prezentujące m.in. zestawienia innych planów finansowych
(np. państwowych funduszy celowych) oraz wybranych elementów rzeczowych (np. zatrudnienie i wy-
nagrodzenia w państwowej sferze budżetowej), a także bardziej szczegółowe informacje o wybranych
wydatkach budżetu państwa (np. inwestycje wieloletnie czy dotacje podmiotowe).

Propozycje zmian do załączników w części tabelarycznej powinny mieć taki sam stopień szczegółowości

jak projekt ustawy budżetowej. Zgodnie z przyjmowanym dotychczas w ustawie budżetowej systemem
podziałek klasyfikacyjnych w szczególności:

− Każda proponowana zmiana wysokości dochodów budżetu państwa musi precyzować:

• część klasyfikacji budżetowej
• dział klasyfikacji budżetowej
• źródło dochodów budżetowych.

105

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek do projektu ustawy budżetowej

WyBRANE ŹRÓDŁA DOcHODÓW BUDżETOWycH

podatek od towarów i usług

podatek akcyzowy

podatek dochodowy od osób prawnych

podatek od towarów i usług

podatek dochodowy od osób fizycznych

dywidendy

wpłaty z zysku NBP

dochody zagraniczne

− Każda proponowana zmiana wysokości wydatków budżetu państwa musi precyzować:

• część klasyfikacji budżetowej
• dział klasyfikacji budżetowej
• rozdział klasyfikacji budżetowej
• przeznaczenie wydatków według grupy wyodrębnianej w budżecie państwa.

GRUPy WyDATKÓW BUDżETOWycH

dotacje i subwencje

obsługa długu publicznego

świadczenia na rzecz osób fizycznych

rozliczenia z bankami

wydatki bieżące jednostek budżetowych

środki własne UE

wydatki majątkowe

finansowanie projektów z udziałem środków UE

istotne zasady, jakimi należy się kierować przy składaniu poprawek do projektu ustawy budżetowej
– Poprawka obligatoryjnie wymaga formy pisemnej.
– Poprawka nie może być „deficytowa”, tj. nie może powodować zwiększenia deficytu budżetowego

zaplanowanego w projekcie budżetu.

– Treść poprawki powinna być zgodna z obowiązującym prawem.
– W poprawce należy jednoznacznie określić kwotę, o którą proponuje się dokonać zmiany – kwota ta

powinna być wyrażona w tysiącach złotych.

– W przypadku gdy proponowana zmiana dotyczy wydatków budżetu państwa (zał. nr 2), z którymi

powiązana jest treść innego załącznika do ustawy budżetowej, należy przedstawić konsekwencje,
jakie dla tekstu tego załącznika ma wprowadzenie poprawki (np. zmniejszenie dotacji uzupełniają-
cej dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje określonymi zmianami w planie finansowym
FUS).

– W przypadku gdy proponowana zmiana dotyczy części 83 budżetu państwa – Rezerwy celowe, treść

poprawki należy dostosować do szczególnego układu tej części, tj. wskazać numer i tytuł pozycji
rezerw celowych, której zmiana dotyczy; można natomiast odstąpić od wskazania działu i rozdziału
klasyfikacji budżetowej.

106

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

– W przypadku gdy poprawka dotyczy części 70 budżetu państwa – Komisja Nadzoru Finansowego,

zmiana wysokości dochodów budżetowych musi być powiązana ze zmianą wysokości wydatków
budżetowych (i odwrotnie).

– W przypadku gdy proponowana zmiana dotyczy części 15 budżetu państwa – Sądy powszechne,

części 85 – Budżety wojewodów lub części 86 – Samorządowe Kolegia Odwoławcze, treść poprawki
należy dostosować do szczegółowego układu tych części, tj. rozpisać proponowane zmiany na po-
szczególne sądy, województwa lub samorządowe kolegia odwoławcze, ponadto ze względu na złożo-
ny charakter tego rodzaju poprawek zalecamy ich zgłaszanie przed drugim czytaniem budżetu.

– W przypadku gdy poprawka dotyczy zmiany środków na wynagrodzenia, w proponowanej kwocie,

należy uwzględnić środki na wynagrodzenia osobowe oraz środki na pochodne od wynagrodzeń
(składki na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz Pracy).

– W przypadku gdy w poprawce proponuje się dokonać jednocześnie kilku zmian, zmiany te muszą

się bilansować, tzn. suma zwiększeń i zmniejszeń powinna wynieść zero, aby uniknąć deficytowego
charakteru poprawki.

– Propozycje zmniejszeń muszą mieścić się w granicach kwot zawartych w budżecie.
– W przypadku grupowego zgłoszenia poprawki zaleca się wskazanie wnioskodawcy reprezentującego

grupę, w przeciwnym razie, w przygotowywanych zestawieniach poprawek za reprezentanta grupy
wnioskodawców zostanie uznana osoba, której podpis jako pierwszy znajduje się pod poprawką.

Formularz „Zgłoszenie poprawki do projektu ustawy budżetowej”
W celu ułatwienia składania poprawek do projektu ustawy budżetowej, Biuro Analiz Sejmowych przy-

gotowało specjalny formularz, dostępny także na stronach internetowych biura. Korzystanie z tego formu-
larza jest rekomendowane przy zgłaszaniu poprawek do projektu ustawy budżetowej o prostej konstrukcji.
W przypadku poprawek odbiegających od standardowych schematów zawsze istnieje możliwość odręcz-
nego sformułowania treści poprawki.

W razie problemów bądź niejasności przy formułowaniu treści poprawek do projektu ustawy budżeto-

wej swoją pomocą służą pracownicy Biura Analiz Sejmowych. W sprawach tych prosimy o kontakt:

– tel. 0 22 694 20 38; 694 17 50; 694 22 45; 694 16 22
– pokój 438, budynek K, ul. Wiejska 4/6/8.

107

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek do projektu ustawy budżetowej

Nr zgáoszenia

Klub Parlamentarny

niezrzeszony

Data

20.10.2007 r.

Nr w bazie

CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá

(numer, tytuá)

Rozdziaá

(numer, tytuá)

Grupa wydatków

Kwota w tys. zá

2. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

3. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

CEL FINANSOWANIA:

1. ZWIĉKSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

- rozliczenia z bankami
- obsáuga dáugu publicznego
- Ğrodki wáasne Unii Europejskiej

Podpis przyjmującego zgáoszenie

Podpis zgáaszającego poprawkĊ

Uwagi

RównoczeĞnie dokonaü zmian w zaáączniku nr 12, poz. 34, rozdz.

75095 - Pozostaáa dziaáalnoĞü, polegających na zwiĊkszeniu nakáadów

z budĪetu paĔstwa w 2008 r. o 11 200 tys. zá

w przypadku gdy zmiana dotyczy kilku dziaáów dochodów w ramach czĊĞci budĪetowej lub wiĊcej niĪ jednej grupy wydatków w ramach rozdziaáu, kwoty

naleĪy podaü oddzielnie dla kaĪdej ze wskazanych pozycji

W zakresie zwiĊkszenia dochodów w dziale naleĪy podaü takĪe rodzaj zwiĊkszanych dochodów (np. PIT, CIT, podatek akcyzowy, od gier i in.)

Dotyczy tylko wydatków

NaleĪy wybraü spoĞród nastĊpujących grup wydatków:

- wydatki majątkowe

- finansowanie projektów z udziaáem Ğrodków UE

- dotacje i subwencje
- Ğwiadczenia na rzecz osób fizycznych
- wydatki bieĪące jednostek budĪetowych

Zgáoszenie poprawki

do projektu ustawy budĪetowej na 2008 rok

Z przeznaczeniem na:

zwiĊkszenie nakáadów z budĪetu paĔstwa na program wieloletni "Dostosowanie warunków pracy w Polsce do

standardów Unii Europejskiej - II etap"

1. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW *

ħRÓDàO FINANSOWANIA:

Poseá

Jan Kowalski

11 200

* Niepotrzebne skreĞliü

83 - Rezerwy celowe
758 - RóĪne rozliczenia
75818 - Rezerwy ogólne i celowe, poz. 21 "ĝrodki na finansowanie przez Krajowe Biuro

Wyborcze ustawowo okreĞlonych zadaĔ dotyczących wyborów i referendów…"
dotacje i subwencje
11 200

31 - Praca
750 - Administracja publiczna
75095 - Pozostaáa dziaáalnoĞü
wydatki bieĪące jednostek budĪetowych

Przykładowe zgłoszenia poprawek do projektu ustawy budżetowej

przy użyciu formularza

108

Monika Korolewska, Urszula Smołkowska, Agnieszka Ślesicka

Nr zgáoszenia

Klub Parlamentarny

niezrzeszony

Data

20.10.2007 r.

Nr w bazie

CzĊĞü (numer, tytuá)

Dziaá

(numer, tytuá)

Rozdziaá

(numer, tytuá)

Grupa wydatków

Kwota w tys. zá

2. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

3. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

CEL FINANSOWANIA:

1. ZWIĉKSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

- rozliczenia z bankami
- obsáuga dáugu publicznego
- Ğrodki wáasne Unii Europejskiej

w przypadku gdy zmiana dotyczy kilku dziaáów dochodów w ramach czĊĞci budĪetowej lub wiĊcej niĪ jednej grupy wydatków w ramach rozdziaáu, kwoty

naleĪy podaü oddzielnie dla kaĪdej ze wskazanych pozycji

Uwagi

RównoczeĞnie dokonaü zmian w czĊĞci artykuáowej w art. 36 - poprzez

zwiĊkszenie o 10 000 tys. zá ogólnej kwoty wydatków związanych z

budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną i

zarządzaniem infrastrukturą transportu lądowego, finansowaną lub

dofinansowaną przez ministra wáasciwego do spraw transportu.

Podpis zgáaszającego poprawkĊ

Podpis przyjmującego zgáoszenie

NaleĪy wybraü spoĞród nastĊpujących grup wydatków:

- dotacje i subwencje
- Ğwiadczenia na rzecz osób fizycznych
- wydatki bieĪące jednostek budĪetowych
- wydatki majątkowe

- finansowanie projektów z udziaáem Ğrodków UE

wydatki majątkowe
10 000

Z przeznaczeniem na:

utworzenie nowej pozycji rezerw celowych pod nazwą "Budowa obwodnicy poáudniowej miasta Radomia"

* Niepotrzebne skreĞliü

W zakresie zwiĊkszenia dochodów w dziale naleĪy podaü takĪe rodzaj zwiĊkszanych dochodów (np. PIT, CIT, podatek akcyzowy, od gier i in.)

Dotyczy tylko wydatków

10 000

83 - Rezerwy celowe
758 - RóĪne rozliczenia
75818 - Rezerwy ogólne i celowe

Zgáoszenie poprawki

do projektu ustawy budĪetowej na 2008 rok

Poseá

Jan Kowalski

ħRÓDàO FINANSOWANIA:

1. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW *

77 - Podatki i inne wpáaty na rzecz budĪetu paĔstwa
756 - Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek

nieposiadających osobowoĞci prawnej… (zwiĊksza siĊ dochody z podatku od gier)

109

Praktyczne aspekty zgłaszania poprawek do projektu ustawy budżetowej

Nr zgáoszenia

Klub Parlamentarny

niezrzeszony

Data

20.10.2007 r.

Nr w bazie

CzĊĞü (numer, tytuá)

Dziaá

(numer, tytuá)

Rozdziaá

(numer, tytuá)

Grupa wydatków

Kwota w tys. zá

2. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)

Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

1 000

3. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)

79 - Obsáuga Dáugu Krajowego

Dziaá (numer, tytuá)

757 - Obsáuga Dáugu Publicznego

Rozdziaá (numer, tytuá)

75703 - Obsáuga krajowych skarbowych papierów wartoĞciowych

Grupa wydatków

obsáuga dáugu publicznego

Kwota w tys. zá

2 000

CEL FINANSOWANIA:

1. ZWIĉKSZENIE WYDATKÓW
CzĊĞü (numer, tytuá)
Dziaá (numer, tytuá)
Rozdziaá (numer, tytuá)
Grupa wydatków
Kwota w tys. zá

- rozliczenia z bankami
- obsáuga dáugu publicznego
- Ğrodki wáasne Unii Europejskiej

- Ğwiadczenia na rzecz osób fizycznych
- wydatki bieĪące jednostek budĪetowych
- wydatki majątkowe

- finansowanie projektów z udziaáem Ğrodków UE

w przypadku gdy zmiana dotyczy kilku dziaáów dochodów w ramach czĊĞci budĪetowej lub wiĊcej niĪ jednej grupy wydatków w ramach rozdziaáu, kwoty

naleĪy podaü oddzielnie dla kaĪdej ze wskazanych pozycji

Uwagi

Podpis zgáaszającego poprawkĊ

Podpis przyjmującego zgáoszenie

Z przeznaczeniem na:

przygotowanie i organizacjĊ udziaáu Polskiw wystawie EXPO 2011 a takĪe na pokrycie kosztów ubiegania siĊ o

prawo organizacji EXPO 2012

* Niepotrzebne skreĞliü

W zakresie zwiĊkszenia dochodów w dziale naleĪy podaü takĪe rodzaj zwiĊkszanych dochodów (np. PIT, CIT, podatek akcyzowy, od gier i in.)

Dotyczy tylko wydatków

NaleĪy wybraü spoĞród nastĊpujących grup wydatków:

- dotacje i subwencje

wydatki bieĪące jednostek budĪetowych

20 - Gospodarka
500 - Handel
50005 - Promocja eksportu
dotacje i subwencje
4 000

75102 - Naczelne organy sądownictwa
wydatki bieĪące jednostek budĪetowych
1 000

05 - Naczelny Sąd Administracyjny
751 - UrzĊdy naczelnych organów wáadzy paĔstwowej, kontroli i ochrony prawa oraz

sądownictwa
75102 - Naczelne organy sądownictwa

Zgáoszenie poprawki

do projektu ustawy budĪetowej na 2008 rok

Poseá

Jan Kowalski

ħRÓDàO FINANSOWANIA:

1. ZWIĉKSZENIE DOCHODÓW / ZMNIEJSZENIE WYDATKÓW *

04 - Sąd NajwyĪszy
751 - UrzĊdy naczelnych organów wáadzy paĔstwowej, kontroli i ochrony prawa oraz

sądownictwa

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
wydatki z budzetu panstwa
budzet panstwa
ćwiczenia 3 Budżet Państwa
Budżet państwa 2
FP 8 Wydatki budzetu panstwa ma Nieznany
Budżet państwa, Prawo UwB
Co to jest budzet panstwa, prawo, Finanse
Dochody i wydatki panstwa-struktura budzetu panstwa, Cosinus org reklamy I
Budzet państwa, Finanse i rachunkowość
WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA NA ROK 13
BUDŻET PANSTWA
BUDŻET PAŃSTWA
budzet panstwa
Budżet państwa
Budżet państwa i budżety samorządowe, Studia - Finanse i Rachunkowość, Licencjat, Licencjat!, opraco
173 061f Budzet Panstwa
11 Budzet panstwa oraz gospodarka budzetowa 05 2010

więcej podobnych podstron