WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
I.
O CZYM INFORMUJE NAS TERMIN „POLITYKA SPOŁECZNA”?
Politykę możemy rozumieć jako:
rywalizację o władzę – politics
sferę konkretnych działań państwa – policy
Zwraca uwagę, że w języku polskim (ale także w językach francuskim i włoskim) nie istnieją
odrębne słowa na określenie polityki, tak jak ma to miejsce w języku angielskim.
Zarówno polityka pojmowana jako rywalizacji o władzę, jak i pojmowana jako sfera
konkretnych działań odnoszą się do sfery publicznej: w pierwszym przypadku mamy do
czynienia z opisem konstytuowania się władzy w zbiorowości; w drugim – z opisem owych
organów w działaniu.
Polityka nie jest zatem tylko i wyłącznie wyrazem relacji dominacji, lecz także narzędziem,
które umożliwia (lub utrudnia) osiągnięcie dobrobytu społecznego. W tym kontekście
należałoby rozumieć właśnie sens polityki społecznej.
II.
PODWÓJNE ROZUMIENIE TERMINU POLITYKA SPOŁECZNA
Termin polityka społeczna oznacza po pierwsze, działalność praktyczną. Po drugie –
podejście teoretyczne (badawcze). Innymi słowy, jest to dyscyplina naukowa.
Terminem polityka społeczna zwykło si ę okre ś lać zarówno pewn ą sfer ę działa ń politycznych, jak i pewien typ docieka ń naukowych.
Jolanta Supińska
Dylematy polityki społecznej, s. 7.
W pierwszym znaczeniu chodzi o pewną sferę działalności, którą określa się jako publiczną.
Sfera ta z kolei wyodrębniana jest ze względu na:
cele działania (w tym wypadku może na przykład chodzić o zaspokajanie potrzeb,
planowanie charakteru postępu społecznego, emancypację pracy, poprawę
materialnych warunków bytu etc.)
adresatów (pracownicy najemni, obywatele)
działające podmioty (główne instytucje publiczne)
1
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
metody działania (dostęp do świadczeń społecznych, ustanawianie praw społecznych
więcej: zob. Prawa społeczne
Drugie znaczenie – polityka społeczna jako dyscyplina naukowa – za przedmiot dociekań
ma politykę społeczną (działalność praktyczna) oraz jej uwarunkowania.
Wła ściwe zadanie polityki społecznej jako nauki polega (...) na formułowaniu twierdze ń
o charakterze praktyczno-celowo ś ciowym, wskazuj ą cym sposoby przetwarzania
istniej ą cej rzeczywisto ś ci w kierunku pełniejszego zaspokojenia potrzeb społecznych.
Wacław Szubert
Przedmiot, geneza i zakres polityki społecznej Zauważmy, że zachodzi ścisła relacja między polityką społeczną, rozumianą jako działalność
praktyczna, a polityka społeczną – dyscypliną naukową. Polega ona na tym, że podejście
teoretyczne służy racjonalizowaniu działalności praktycznej, to znaczy ma ją uzasadniać,
wyjaśniać i usprawniać.
coraz częściej na określenie tej dyscypliny używa się terminu „nauka o polityce społecznej”.
III.
POLITYKA SPOŁECZNA czy POLITYKA SOCJALNA?
Czy terminy „polityka społeczna” i „polityka socjalna” to synonimy? Czy uprawnione jest
takie ich traktowanie?
Przemawiałaby za tym sama nazwa ministerstwa: w latach 1987-20003 funkcjonowało
Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej. Jego kompetencje przejęło w 2003 roku Ministerstwo
Gospodarki i Pracy oraz Ministerstwo Polityki Społeczne (2004, za rządów Marka Belki).
Zostały one zlikwidowane na rzecz powstałego w 2005 (rząd Kazimierza Marcinkiewicza)
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (www.mpips.gov.pl).
Jednak w teorii polityki społecznej przyjęto, że polityka socjalna ma węższy zakres
znaczeniowy. Źródła niejasności spowodowane są tym, że faktycznie ustalenie wyraźnej
granicy między tym, co określa się jako „społeczne”, a tym, co oznacza się przymiotnikiem
2
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
„socjalny”, w praktyce bywa trudne do rozstrzygnięcia ze względu na pewien wspólny obszar
dociekań.
Z pewnością wiele wyjaśnia następująca definicja:
Podczas gdy polityka socjalna (Sozialpolitik) ma za przedmiot godne warunki pracy (prawo
pracy) i ochronę dochodów (zabezpieczenie społeczne) grup społecznych, polityka społeczna
(Gesellschaftspolitik) zmierza do uporządkowania procesu społecznego, co umożliwia
samodzielne spełnianie funkcji realizowania dobra ogółu w stosunku do społeczeństwa i
jego poszczególnych grup.
Otto Kraus (1964)
Spróbujmy sprecyzować politykę społeczną i socjalną, określając ich przedmiot, cele,
adresatów, metody działania i środki.
Rozpatrzmy kolejno te kryteria porównania:
1. PRZEDMIOT
Polityka socjalna za swój przedmiot ma:
•
materialne warunki bytu, na przykład warunki mieszkaniowe, wyposażenie
mieszkań
•
konsumpcję towarów i usług społecznych, czyli spożycie, które definiowane jest
zwykle jako akt zaspokajania potrzeb człowieka przez rzeczy (dobra materialne, przedmioty)
i usługi (wyprodukowane w ramach gospodarki narodowej lub w gospodarstwie domowym)
•
dochody pieniężne pochodzące z pracy, ale także są to wszelkiego rodzaju zasiłki,
ważna jest też wysokość dochodów
•
poziom życia, który możemy określić jako stan zaspokojenia potrzeb materialnych i
niematerialnych, stan środowiska przyrodniczego i technicznego
Z kolei przedmiotem polityki społecznej będzie:
•
społeczeństwo, czyli grupa ludzi wchodzących w charakterystyczne i systematyczne
związki normatywne. Należeć do tego samego społeczeństwa to być poddanym
obowiązującym w nim normom współdziałania.
•
stosunki społeczne – powtarzające się wzajemne oddziaływanie ludzi na siebie jako
członków społeczeństwa.
3
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
•
organizacja życia społecznego – chodzi m.in. o ogólne zasady funkcjonowania
najważniejszych instytucji społecznych, np. rodziny (monogamia), gospodarki (regulowana
konkurencja), władzy publicznej (demokratyczne państwo prawa). Ogólnie – chodzi o ład,
porządek społeczny.
•
jakość życia – kategoria oceniająca, odnosi się do właściwości życia jednostki i
społeczeństwa. Pojęcie to upowszechniło się w latach 60. XX wieku i jest najczęściej
rozumiane jako:
1. syntetyczna ocena zawierająca ocenę poziomu życia i ocenę
zasad organizacji życia społecznego oraz charakteru więzi
społecznych
2. miara subiektywnej satysfakcji z życia, miara dobrostanu.
Dobrego lub złego samopoczucia jednostkowego i zbiorowego.
Instrument: badanie opinii publicznej
Zauważmy, że przedmiot polityki społecznej wciąż się zmienia i rozszerza. Niemniej jednak
elementarne zadanie, czyli obrona człowieka przed niezaspokojeniem jego potrzeb, pozostaje
pierwszoplanowe. Ważne stały się oczywiście potrzeby rozwojowe, których realizacja
prowadzi do coraz głębszego wchodzenia w złożone problemy życia społecznego i do
formułowania coraz bardziej przemyślanych i kompleksowych programów postępu
społecznego [Supińska, s. 7].
2. CEL
Łatwo wyciągnąć wniosek, że celem polityki socjalnej będzie:
•
poprawa materialnych warunków bytu – szczególnie najbiedniejszych członków
społeczeństwa.
•
wzrost konsumpcji – towarów i usług (np. usług edukacyjnych, zdrowotnych).
•
łagodzenie kwestii socjalnych więcej: zob. Kwestia społeczna, czyli stanu/procesu
społecznego, blokującego w szerszej skali zaspokajanie podstawowych potrzeb ludzkich.
Wynikają ze sposobu urządzenia społeczeństwa. Źródła KS tkwią wewnątrz społeczeństwa, w
takich zasadach i mechanizmach życia zbiorowego, które generują deprywację szerokich mas
społ.
W rezultacie chodzi o osiągnięcie „pokoju socjalnego”.
4
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
Celem polityki społecznej będą natomiast:
•
postęp społeczny – tu: rozumiany jako „ruch do przodu”, „we właściwym kierunku”,
przechodzenie od stanów gorszych do lepszych, od mniej do bardziej cenionych i
pożądanych. Miarą p.s. jest poprawa jakości ludzkiego życia, czyli coraz pełniejsze
zaspokajanie podstawowych potrzeb człowieka przez coraz szersze kręgi społeczeństwa
•
porządek społeczny – ład społeczny.
•
dobrobyt społeczny – stan wysokiego zaspokojenia potrzeb ludności: stan lub
warunek odczuwania pomyślności.
Polityka w zakresie dobrobytu ma na celu zaspokojenie indywidualnych i grupowych
potrzeb. Do lat 60. XX w. utożsamiany z dochodem narodowym brutto per capita.
Później rozpoczęto próby opracowania wskaźników społecznych mogących stanowić
przeciwwagę dla kategorii dochodu narodowego i umożliwiających weryfikację
stopnia osiągania celów polityki społecznej (np. majątek, stan zdrowia, wykształcenia,
środowisko pracy, zamieszkania, czas wolny itp.).
INNE CELE – równowaga społeczna, moc narodu, harmonia między celami osobistymi i
społecznymi.
3. ADRESACI
Próbując ustalić adresatów, mamy do rozwiązania dwa problemy. Po pierwsze, musimy
odpowiedzieć na następujące pytanie: kto jest odbiorcą polityki społecznej?, do kogo mają
trafić? i w jakiej ilości? To ostatnie pytanie wynika szczególnie z drugiego problemu, a
mianowicie ograniczonych zasobów z jednej strony i potrzeb z drugiej.
Polityka socjalna adresowana jest do grup słabych pod względem ekonomicznym. Są to
najczęściej osoby, które nie mają żadnych dochodów, nie mają możliwości podjęcia płatnego
zajęcia ze względu na pewne cechy, np. przewlekłą chorobę, brak jakichkolwiek kwalifikacji,
wykształcenia (generalnie zatem chodzi o ludzi chronicznie bezrobotnych, bezdomnych etc.).
Będzie to grupa słaba ekonomicznie absolutnie – z uwagi na brak możliwości zatrudnienia na
wolnym rynku pracy. Drugą grupą słabą ekonomicznie, ale względnie, stanowią pracownicy
najemni, którzy są nisko opłacani.
5
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
Adresatami polityki społecznej jest społeczeństwo jako całość, ewentualnie wszyscy
obywatele, a to oznacza, że pozostaje np. problem osób nielegalnie przebywających na
terenie danego kraju.
4. ŚRODKI
Rozpatrzmy teraz środki, czyli narzędzia, instrumenty, które oddziaływają na zachowania
tych ludzi, do których polityka społeczna kieruje swe programy, jak i tych, którzy są ich
wykonawcami lub tworzą środowisko społeczne, w którym programy są realizowane.
W przypadku polityki socjalnej najczęściej mamy do czynienia z bezekwiwalentnymi (w tym
nieodpłatnymi) świadczeniami społecznymi. Jednak „środki te są jedynie elementem
najbardziej tradycyjnego instrumentarium polityki społecznej z czasów, gdy była ona przede
wszystkim ratownictwem”. Dlatego „w tym ujęciu polityką społeczną jest tylko działalność
tzw. sfery socjalnej, społecznej czy budżetowej usług socjalnych czy infrastruktury
społecznej” [Supińska, 1991, s. 9].
Innymi słowy, środkami są „konkretne rzeczy”, ale zwróćmy uwagę, że zapewnienie
konkretnych rzeczy jest w gruncie rzeczy tylko niewielką częścią tego, co rząd adresuje do
grup określanych jako słabe ekonomicznie. Programy socjalne są bowiem jedynie częścią
polityki społecznej adresowanej także do ubogich.
Jeśli wiemy, jakie są cele polityki społecznej, to możemy dojść do wniosku, że jej środki będą
miały charakter
1. ekonomiczny – chodzi o kształtowanie skali i warunków dostępu obywateli do
własności majątku konsumpcyjnego lub produkcyjnego (np. ochrona własności
prywatnej, wywłaszczenie, reprywatyzacja itp.); określanie praw właścicieli tych
zasobów (prawo do użytkowania, prawo do przywłaszczenia sobie dochodów z
własności, ograniczone przez podatki).
2. prawny – regulacje prawne, określające uprawnienia (np. prawa i wolności
obywatelskie, prawa społeczne zapisane w Konstytucji) i zachowania obywateli (np.
prawo pracy, prawo rodzinne).
6
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
3. informacyjny – treści przekazywane za pośrednictwem systemu szkolnego
(częściowo obowiązkowego), publikowane za pośrednictwem mass mediów,
poradnictwo indywidualne (np. zawodowe).
4. kadrowy – tzw. czynnik ludzki, ludzie, którzy świadczą usługi społeczne, decydują o
przyznaniu dóbr ekonomicznych, stanowią prawo, informują, wychowują, uczą,
doradzają.
5. SPOSOBY DZIAŁANIA
Polityka socjalna: doraźne ratownictwo, interwencja, ochrona za pomocą wytwarzania i
rozdzielania świadczeń społecznych. Polityka społeczna: perspektywiczne zapobieganie,
planowanie, zmienianie struktury społecznej
Na koniec wreszcie, znając przedmiot, cele, adresatów, środki, sposoby działania, możemy
wyciągnąć własne wnioski co do relacji, jakie zachodzą między polityką socjalną a polityką
społeczną.
6. WZAJEMNE RELACJE
Polityka socjalna pełni wobec polityki społecznej rolę instrumentalną, stanowi jej narzędzie.
• Jest częścią polityki społecznej
• Nie powinna dominować nad polityką społeczną
Odwołując się do definicji O. Krausa, polityka socjalna byłaby skoncentrowana na:
• zabezpieczeniu społecznym, prawie pracy, polityce podatkowej, regulacjach płacy
minimalnej, preferencji kredytowych
Polityka społeczna natomiast wyznacza ogólne cele, wartości i zasady dla polityki socjalnej
• Zawiera ją w sobie, ale nie jest z nią tożsama: jest też czymś więcej – nawiązując do
definicji O. Krausa, polityka społeczna polegałaby na wpływaniu na procesy
społeczne w celu osiągania ogólnego dobrobytu
WNIOSKI:
1. w większości przypadków autorzy omawiający interesujące nas zagadnienia mają na
myśli politykę społeczną
2. ogólnie rzecz ujmując polityka socjalna zawiera się w polityce społecznej
7
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
3. polityki społecznej nie należy utożsamiać z wąsko pojętą polityką socjalną
4. polityka socjalna ogranicza się do badania poszczególnych elementów poziomu życia
ludzi (preferowane w związku z tym są zagadnienia konsumpcji, materialne warunki
bytu w powiązaniu z systemem świadczeń i pomocą społeczną)
5. polityka społeczna skupia się na jakości życia (np. twórcza samorealizacja, harmonijn
realizacja celów indywidualnych i społecznych etc.)
6. warunkiem powodzenia polityki społecznej, która wpływa na procesy społeczne w
celu osiągnięcia ogólnego dobrobytu, jest osiągnięcia pewnego poziomu
gospodarczego, tj. takiego, gdy nie ma już problemu niezaspokojenia konkretnych
potrzeb ludzi, co jest – jak już wiemy – domeną polityki socjalnej.
V.
DEFINICJA POLITYKI SPOŁECZNEJ
Proponuję trzy definicje polityki społecznej sformułowane w różnych latach przez rożnych
autorów z trzech obszarów językowych: niemieckiego, angielskiego, polskiego.
1. Podczas gdy polityka socjalna (Sozialpolitik) ma za przedmiot godne warunki pracy
(prawo pracy) i ochronę dochodów (zabezpieczenie społeczne) grup społecznych, polityka
społeczna (Gesellschaftspolitik) zmierza do uporządkowania procesu społecznego, co
umożliwia mu samodzielne spełnianie funkcji realizowania dobra ogółu w stosunku do
społeczeństwa i jego poszczególnych grup (Otto Kraus, 1964)
2. Polityka społeczna oznacza publiczne zarządzanie społecznymi ryzykami, a jej główne cele
to łagodzenie nierówności i ubóstwa, zmniejszanie społecznego ryzyka i optymalizacja
dystrybucji pomyślności (Gosta Esping-Andersen, 1999)
3. Polityka społeczna to działalność państwa, samorządu i organizacji pozarządowych, której
celem jest wyrównywanie drastycznych różnic socjalnych między obywatelami, dawanie im
równych szans i asekurowanie ich przed skutkami ryzyka socjalnego (Julian Auleytner, 2000).
8
WYKŁAD I. Zagadnienia wstępne – Polityka społeczna a polityka, podwójne rozumienie polityki społecznej, polityka socjalna a społeczna – kryteria wyróżniające
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
__________________________________________
Opracowane na podstawie:
Blackburn Simon, Oksfordzki słownik filozoficzny, Książka i Wiedza, Warszawa 1997.
Hamlin Alan, Dobrobyt, [w:] Przewodnik po współczesnej filozofii politycznej, Książka i Wiedza, Warszawa 1998.
Majone Giandomenico, Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, Wyd. Naukowe
„Scholar”, Warszawa 2004.
Rysz-Kowalczyk Barbara (red.), Leksykon Polityki Społecznej, IPS UW, Oficyna Wydawnicza
ASPRA-JR, Warszawa 2002.
Supińska Jolanta, Dylematy polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 1991.
Słownik socjologii i nauk społecznych, PWN, Warszawa 2005.
Literatura obowiązkowa:
Szarfenberg R., Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej, [w:] Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, Grażyna Firlit-Fesnak, Małgorzata Szylko-Skoczny (red.), PWN, Warszawa
2007, s. 21-36.
Szarfenberg Ryszard, Definicje polityki społecznej, [w:] Wokół teorii polityki społecznej, red. Barbara Rysz-Kowalska, Barbara Szatur-Jaworska, IPS UW, Warszawa 2003.
9