INSTYTUT PRACY l SPRAW SOCJALNYCH
POLITYKA SPOŁECZNA
WYBRANE PROBLEMY
WYBÓR ARTYKUŁÓW Z LAT 1999-2005
WARSZAWA 2005
ZESPÓŁ OPINIODAWCZO-WYDAWNICZY
Bożena Balcerzak-Paradowska (przewodnicząca),
Marek Bednarski, Zofia Jacukowicz, Barbara Kawęcka,
Dana Szatkowska, Jerzy Wratny
Korekta: Beata Kaczyńska
Redakcja techniczna i łamanie: Ewa Ryczywolska
Copyright by Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2005
Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji,
niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotograficznej, komputerowej i in.)
wymaga pisemnej zgody Wydawcy.
ISBN 83-87890-71-5
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
01-022 Warszawa, ul. Bellottiego 3b
tel./fax: (022) 636-72-00, tel. 636-13-20
www.ipiss.com.pl
!P!S5
i WmUT PRACY l SPfWHf SOCJALNYCH
Druk: ZWP MPIPS.
Spis treści
PRZEDMOWA ........................................................................................................................... 5
I. OGÓLNE PROBLEMY POLITYKI SPOŁECZNEJ
Jolanta Supińska
O skutecznym rad sposobie ...................................................................................................... 11
II. ZATRUDNIENIE, BEZROBOCIE, RYNEK PRACY
Roman Auriga
O formach i społecznych konsekwencjach elastyczności pracy ................................................ 21
Marek Bednarski
E-praca a zmiany w firmie .......................................................................................................... 34
Kazimierz W. Frieske
O mankamentach propozycji Davida Hume'a i Stanisławy Golinowskiej................................... 43
Stanisława Golinowska
O przyczynach bezrobocia i polityce jego zwalczania. Głos w debacie..................................... 48
Mieczysław Kabaj
Dezaktywizacja Polski ............................................................................................................... 59
Mieczysław Kabaj
Zatrudnienie w szarej strefie w polskiej gospodarce. Fakty, tendencje, mity i nieporozumienia ... 69
Piotr Mosiek
Socjologiczne aspekty bezrobocia ............................................................................................. 79
III. WYNAGRODZENIA I KOSZTY PRACY
Stanisława Borkowska
Płaca minimalna a ograniczanie ubóstwa .................................................................................. 89
Julian Daszkowski
Dynamika ogólnych nierówności płacowych w Polsce w latach 1989-2002 ............................. 98
Zofia Jacukowicz
Koszty pracy w Polsce ............................................................................................................... 104
Zofia Jacukowicz
Wpływ opodatkowania i ubezpieczenia społecznego na relacje wynagrodzeń......................... 114
Jolanta Supińska
Społeczny wymiar reform podatkowych?................................................................................... 124
Tomasz Wołowiec
Opodatkowanie dochodów osób fizycznych w wybranych krajach DE. Rozwiązania prorodzinne 131
IV. MINIMUM SOCJALNE
Piotr Kurowski
Rola minimum socjalnego i minimum egzystencji w kształtowaniu kategorii dochodowych ...... 143
Antoni Rajkiewicz
O genezie minimum socjalnego w Polsce i dalszym jego ciągu ................................................ 151
Lucyna Deniszczuk
Kilka uwag o historii i funkcjach minimum socjalnego ................................................................ 151
Stanisława Golinowska
O funkcjach i znaczeniu minimum socjalnego ........................................................................... 158
Andrzej Tymowski
Z perspektywy czasu: Początki "minimum socjalnego". Wspomina profesor Andrzej Tymowski... 165
V. WARUNKI ŻYCIA RODZIN
Stanisława Golinowska
Świadczenia rodzinne. Podejście powszechne versus selektywne ........................................... 169
Bożena Kołaczek, Dorota Głogosz, Izabela Hebda-Czaplicka
Praca zawodowa a życie rodzinne............................................................................................. 180
Wielisława Warzywoda-Kruszyńska
Przemiany struktury rodziny a bieda dzieci ............................................................................... 193
VI. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE
Stanisława Golinowska
Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych. Rozwiązania polskie i innych krajów ..... 203
Lucyna Frączkiewicz
Demograficzno-społeczne problemy osób niepełnosprawnych ................................................. 219
Gertruda Uściska
Standardy zabezpieczenia społecznego na XXI wiek ................................................................ 238
VII. UBÓSTWO, MARGINALIZACJA SPOŁECZNA Kazimierz W. Frieske
Kumulacja czynników marginalności społecznej........................................................................ 247
Jolanta Grotowska-Leder
Długość trwania w biedzie a procesy marginalizacji. Badania łódzkie ....................................... 258
Paweł Poławski
Marginalność społeczna i wychowanie ...................................................................................... 270
Elżbieta Tarkowska
Świat społeczny biednych a koncepcja kultury ubóstwa ............................................................ 280
Dariusz Zalewski
Rola instytucji pomocy społecznej w przeciwdziałaniu procesowi marginalizacji społecznej .... 286
VIII. BEZDOMNOŚĆ
Monika Abucewicz-Szcześniak
Bezdomność we współczesnej literaturze przedmiotu ............................................................... 295
Paweł Poławski
Obrazy bezdomnych i bezdomności. Instytucjonalizacja reakcji na problem społeczny ........... 310
IX. REFORMA SŁUŻBY ZDROWIA
Cezary Włodarczyk
Międzynarodowe standardy a polska reforma zdrowotna.......................................................... 321
Ryszard Bugaj
Ochrona zdrowia - niepowodzenie reformy............................................................................... 330
X. REFORMA SYSTEMU EMERYTALNEGO
Zofia Czepulis-Rutkowska
Instytucje nowego systemu emerytalnego a realizacja celu reformy emerytalnej ..................... 345
Jan Jończyk
Przyczynek do języka reformy emerytalnej. Artykuł dyskusyjny ................................................ 354
Anna Ząbkowicz
OFE. Problemy konkurencji i regulacji....................................................................................... 360
XI. DIALOG SPOŁECZNY
Kazimierz W. Frieske
Instytucje dialogu społecznego w demokratycznym procesie politycznym ................................ 367
Ewa Wronikowska
Rola państwa w dialogu społecznym w Polsce........................................................................... 372
XII. MIGRACJE ZAGRANICZNE
Antoni Rajkiewicz
Nad danymi NSP 2002 o migracjach zagranicznych ludności................................................... 387
Stanisława Golinowska
Rynek pracy a procesy imigracji zarobkowej. Polska i kraje Europy Środkowej i Wschodniej .. 390
Edward Marek
Polacy na niemieckim rynku pracy ............................................................................................ 403
PRZEDMOWA
Trzy dziesięciolecia istnienia miesięcznika "Polityka Społeczna" dostarczyły bogatego materiału, który pozwoliłby napisać dzieje uprawiania tej dyscypliny badawczej - i tej polityki - w Polsce powojennej pod rządami różnych ustrojów i różnych doktryn. I pod rządami dwóch redaktorów naczelnych: najpierw profesora Antoniego Rajkiewicza, następnie
- i nadal - profesora Kazimierza W. Frieske.
Oddawany obecnie wybór ma skromniejsze ambicje. Przybliża Czytelnikom złożoność problemów społecznych i zwraca uwagę na ciągłą aktualność wiecznie niespełnionych postulatów, których realizacja uczyniłaby życie Polaków bardziej satysfakcjonującym i kreatywnym.
Dokonaliśmy wyboru artykułów z ostatnich siedmiu roczników "Polityki Społecznej", nie podejmując próby ich aktualizacji. Pomysł opublikowania był ryzykowny; często mówi się, że artykuły drukowane w dzienniku "żyją" jeden dzień, w tygodniku - tydzień, a w miesięczniku
- miesiąc. Okazało się, że teksty zamieszczone w tym tomie są ciągle aktualne, ale do Czytelników należy ocena, które tezy - i które diagnozy
- zachowały znaczny stopień aktualności. Redaktorzy tomu sądzą, że tej aktualności jest wiele, choć zmieniają się dane statystyczne. Lektura tomu zachęci zapewne do refleksji nad późniejszymi zmianami.
W okresie ostatnich sześciu lat (1999-2004) obserwowaliśmy wiele głębokich, pozytywnych i negatywnych zmian w sytuacji społeczno-gos-
podarczej naszego kraju. Ludność w wieku produkcyjnym zwiększyła się o milion, liczba studentów wyższych uczelni zwiększyła się aż o ponad 700 tyś., zbliżając się po raz pierwszy w historii Polski do 2 milionów. Stwarza to wielką szansę dla postępu technicznego, cywilizacyjnego i podniesienia poziomu życia, a jednocześnie wielkie wyzwanie dla polityki społeczno-gospodarczej, która powinna umożliwić tworzenie wielu nowych miejsc pracy dla absolwentów szkół. Niestety, w tym samym okresie Polska straciła ponad 1,1 min miejsc pracy (netto), a bezrobocie zwiększyło się o 1,2 min osób. Rozszerzyła się sfera niedostatku i ubóstwa. Liczba osób nieuzyskujących dochodów na poziomie minimum socjalnego zwiększyła się o 3,1 min, osiągając 22,4 min, tj. 58,6% ludności Polski. Liczba osób żyjąca poniżej minimum egzystencji osiągnęła 4,5 min, czyli 12% ludności naszego kraju. Pogorszyła się jakość i dostępność usług publicznej służby zdrowia. Zwiększyła się liczba bezdomnych i społecznie wykluczonych. Odwołując się do ostatnich danych GUS-u możemy stwierdzić, że te
negatywne zjawiska wprawdzie nie pogłębiają się, ale też nie dzieje się lepiej. Dane z opublikowanego ostatnio badania "Diagnoza Społeczna 2005" sugerują pewną poprawę, ale to chyba za mało, aby stwierdzić, że rejestrowane wcześniej tendencje uległy odwróceniu.
Autorzy zamieszczonych w tym tomie artykułów szukali źródeł tych negatywnych zjawisk i procesów społecznych. Szukali też metod i sposobów poprawy sytuacji ludzi bezrobotnych i wykluczonych. "Polityka Społeczna" jest całkowicie otwartym czasopismem; otwartym na różne poglądy i szkoły myślenia zajmujące się wielkimi kwestiami społecznymi współczesnej Polski. Zbiór artykułów ukazuje tę różnorodność diagnoz społecznych i wizji rozwoju, rozwiązywania trudnych kwestii społecznych. Wielu autorów podejmuje w tym tomie problemy społeczno-ekonomicz-ne w sposób niekonwencjonalny, unikając powtarzania powszechnie uznawanych stereotypów, np. że praca w szarej strefie oznacza normalne i dobrze płatne zatrudnienie lub że obniżanie wynagrodzeń, szczególnie minimalnych, lub podatków zawsze prowadzi do tworzenia nowych miejsc pracy.
Nie staraliśmy się układać wybranych artykułów wedle dat ich powstania. Nie stanowiliśmy też jury konkursowego. Nasz wybór nie jest zapewne wyborem najlepszych artykułów z ostatnich sześciu latf ale zadbaliśmy o ich wielowątkowość. Zależało nam na zarysowaniu rozległych fragmentów obszaru zainteresowań naszego środowiska i na zasygnalizowaniu wielości polskich "spraw do załatwienia". Zainteresowanych zapraszamy do lektury archiwalnych roczników, które nie zasłużyły na zapomnienie i - oczywiście - do lektury nowych numerów "Polityki Społecznej". Na koniec wypada dodać, że nieocenioną pomoc w wyborze tekstów - który był zbiorową decyzją Kolegium Redakcyjnego pisma - uzyskaliśmy od mgr Anny Blumsztajn i mgr Magdaleny Pielińskiej.
Jolanta Supińska Mieczysław Kabaj
I.
OGÓLNE PROBLEMY POLITYKI SPOŁECZNEJ
O skutecznym rad sposobie
Jolanta Supińska
Instytut Polityki Społecznej UW
Dotychczas rzadko (jeżeli w ogóle) do ekspertyz dotyczących polityki społecznej włączano rozbudowane rozważania o wzajemnych powiązaniach systemu politycznego i programów społecznych, o charakterze sprzężeń zwrotnych między nimi, o ich wzajemnej (dys-?)funkcjonalności. A są co najmniej dwa dobre powody, aby tę problematykę poważnie potraktować. Po pierwsze, maszyneria polityczna może być technicznym wsparciem - albo techniczną przeszkodą - opracowywania i realizacji wszelkich programów polityki społecznej; będzie przyspieszać lub spowalniać ich podjęcie i realizację, wpływać na koszty i końcową satysfakcję, jaką przyniosą. Po drugie (co jest może nawet ważniejsze), podmioty sceny politycznej starają się przekonać opinię publiczną do swojego obrazu świata: rzeczywistego i pożądanego. Dostarczają kryteriów oceny tego, co pożądane, dążą do "wypromowania" swoich kryteriów jako dominujących, do uznania ich przez opinię publiczną za słuszne. Sterują kierunkami zainteresowań obserwatorów życia publicznego, np. starają się dezawuować pewne działania jako utopijne, a inne - przedstawiać jako nieuchronne. Częściowo ulegają im obywatele, także eksperci zatrudniani przez polityków, a nawet ci, którzy starają się wytrwać w niezależności.
Założenia systemu politycznego i jego faktyczne funkcjonowanie powinny być oceniane przede wszystkim ze względu na ich funkcjonalność wobec coraz lepszej polityki społecznej.
Jaka w związku z powyższym powinna być rola ekspertów "obsługujących" praktykę polityki społecznej? Jeśli pojmujemy ją zbyt wąsko, stawiamy się w sytuacji dietetyków, którzy zaprojektowali optymalną dietę dla głodujących, ale nie wiedzą jak sprawić, aby ta dieta rzeczywiście zbłądziła pod każdą strzechę, jak doprowadzić do redystrybucji środków od bogatych do biednych. Program społeczny (pod dowolnym słusznym hasłem: "Pierwsze mieszkanie dla młodych małżeństw", "Godna praca dla wszystkich", "Stop przemocy w rodzinie", "Wiejska młodzież na studia") jest tylko taką kombinacją składników odżywczych, których często nie umie się wprowadzić do organizmu politycznego. Jeżeli profesorowie powiedzą politykom: "tu kończy się nasza, a zaczyna wasza rola; wykombinujcie, jak to zrobić" i pójdą do domu, zwykle kończy się to niczym, a głodni nadal głodują.
*
Jako posf scriptum do opublikowanej w formie książkowej syntezy badań podsumowujących ostatnią dekadę polskiej polityki społecznej1, pragnę tu naszkicować, stworzone przeze mnie na użytek tego specjalnego numeru "Polityki Społecznej"2, dwa modele opisujące hipotetyczny wpływ polskiej demokracji
S. Golinowska, M. Bednarski, Z. Morecka, W. Nieciuński, B. Rysz-Kowalczyk, J. Supińska, T. Żukowski, Dekada polskiej polityki społecznej. Od przełomu do końca wieku, IPiSS, Warszawa 2000, s. 320.
Choć trzeba przyznać, że zainspirowało mnie także mgliste wspomnienie własnej, napisanej kilkanaście lat temu, książki, w której przeciwstawiałam sobie - równie wyostrzone - obrazy polityki społecznej "upaństwowionej" i "uspołecznionej", by następnie poszukiwać leżącego gdzieś między nimi "złotego środka". Nie bez wpływu na ten tekst były również ostatnie publikacje Cezarego Włodarczyka.
11
na polską politykę społeczną. Cechuje je skrajność, zapewne też publicystyczna przesada, ale warto pytać, gdzie między nimi sytuuje się polska polityka społeczna. Warto było podjąć badania empiryczne, by owo "gdzieś" zlokalizować, a następnie śledzić tendencje rozwojowe.
Model nierealistycznie apologetyczny
W systemie demokratycznym władzę wybiera się w głosowaniu powszechnym. Testy wyborcze, rytmicznie powtarzane na wszystkich szczeblach władzy, sprzyjają uczeniu się wyborców (jak dogadywać się z innymi wyborcami i zawierać z nimi sojusze, czego wymagać od polityków i jak ich rozliczać), a także uczeniu się kandydatów do władz (co i jak obiecywać, by móc się wywiązać i podtrzymać raz zdobytą akceptację, kiedy odmawiać i jak to uzasadniać, by długofalowy efekt poparcia był zoptymalizowany).
Kadencyjność piastowania wszystkich ważnych urzędów przeciwdziała "zmęczeniu materiału ludzkiego". Ułatwia - m.in. psychologicznie - "miękkie" korygowanie poszczególnych błędów decyzyjnych i modernizowanie rozwiązań, których czas już minął. Umożliwia okresowe powroty do punktu wyjścia, by weryfikować - na tak lub na nie - podjęte kadencję wcześniej wybory strategiczne. Dodatkowym pozytywnym efektem rotacyjnośd władz jest to, że przybywa w społeczeństwie obywateli, którzy kiedyś w życiu "otarli się" - a może dopiero "otrą się" w przyszłości - o świat polityki i trud decydowania. Ich doświadczenie promieniuje na wiele różnych środowisk.
Publiczność i otwartość debat, prowadzących do decyzji i rozliczających polityków z ich realizacji, debat środowiskowych i ogólnopolskich, spontanicznych i sformalizowanych, ich "multimedialność" i "interaktywność", stwarzają szansę permanentnej kontroli społecznej w okresach międzywyborczych. Całokształt
instytucji demokratycznych jest w istocie systemem edukacji permanentnej, w którym wszyscy są po trosze edukatorami, a po trosze edukowanymi, w którym zachowania wszystkich uczestników przybliżają się coraz bardziej do wzorca homo rationalis. Nie oznacza to pogoni za mrzonką wszechwiedzy i pełnej prze-widywalności tego, co ma się wydarzyć. Uczestnicy tych procedur mają świadomość, że działają w warunkach niepewności, są gotowi do elastycznych dostosowań w miarę unoszenia się zasłony niewiedzy.
Rzecz jasna, dzięki cechom tego modelu cele polityki społecznej są przez rosnącą większość uczestników debat uznawane za najdonioślejsze - w myśli, w mowie i w uczynku. Wyłaniający się zbiór programów polityki społecznej jest coraz bardziej spójnym i wewnętrznie zgodnym systemem działań, na których korzystają prawie wszyscy; choć każdy musiał z pewnych dążeń zrezygnować, prawie każdy uznał to za słuszne. Sprzyjają temu coraz doskonalsze i nowocześniejsze techniki i procedury polityczne: diagnozowania, prognozowania, negocjowania, decydowania, wdrażania, kontrolowania i korygowania programów.
W całym tym systemie, w newralgicznych jego punktach, usytuowani są dobrze wykształceni - i dobrani adekwatnie do miejsca i problemu - eksperci; eksperci twórczo współdziałający w wielodyscyplinarnych
zespołach, kierujący się etyką zawodową i wzajemnie kontrolujący swoją rzetelność, bezstronni lub trzymający stronę tych grup, których interes i sposób widzenia problemu sprzyjają najlepszym rozwiązaniom.
Aby ten system nie przygnębiał wszechobecną racjonalnością, dopuszcza się, a nawet popiera, dekorowanie go pewnymi cechami i wydarzeniami o charakterze ludycznym, dającymi relaks i okazję do ekspresji emocji, które są czasem nagrodą za trud myślenia i brzemię odpowiedzialności. O to, by nie przyćmi-
12
ty one jasności rozumowania, dbają oczywiście odpowiednie grupy ekspertów (psychoterapeutów politycznych?), choć głównym strażnikiem musi tu być zwykły zdrowy rozsądek.
Cóż to nam przypomina? Oczywiście, sugestywnie przedstawioną przez Stanisława Ossowskiego wizję ładu porozumień, l właśnie o to chodziło.
Model (nierealistycznie?) oskarżycielski
Testy wyborcze rytmicznie powtarzane na wszystkich szczeblach władzy odbywają się pod presją wciąż narastających emocji i coraz jawniejszych manipulacji. Profesjonalizacja kolejnych "podejść" wyborczych postępuje, ale ma bardzo specyficzny charakter. Zabiegając o głosy wyborców skutecznie zmierza się do deracjonalizacji zachowań wyborczych (schodząc do tego poziomu racjonalności wyborów, jaki cechuje konsumentów batoników "Snickers" kupujących sobie iluzję taniej i łatwej krzepy fizycznej i dynamizmu życiowego), do ogniskowania kampanii i promocji własnej polityki wokół spraw łatwych i efektownych rozstrzygnięć, choćby marginalnych, nieskutecznych bądź o niesprawdzalnej skuteczności (łatwiej i efektowniej jest dokonywać wyborów zero-jedynkowych typu: "zakazać czy nie zakazać" niż opracowywać kompleksowe programy); do zręcznego "zacierania śladów" po obietnicach kampanijnych, znajdowania kozłów ofiarnych spoza grona własnych sojuszników i sponsorów, najlepiej przez skłócanie różnych zbiorowości.
Kadencyjność piastowania wszystkich ważnych urzędów skłania do demonstracyjnego zrywania ciągłości pożytecznych długofalowych działań - bo zainaugurowanych przez poprzedników (gdyby im się tak
rozsądny pomysł przydarzył, co jednak w tym modelu nie będzie zbyt częste). Zarazem spektakularne
zmiany kadrowe i nowa retoryka sprzyjają ukrywaniu ciągłości polityki - przejętej od poprzedników, choć
ostro krytykowanej w trakcie kampanii poprzedzającej wybór nowej ekipy (a nie zmienia się tej "odziedziczonej" polityki często z obawy, że "wszystko się zawali", co jest objawem nader samokrytycznego stosunku do własnych kompetencji sprawczych).
Kadencyjność sprzyja też próbom polityków optymalizowania własnych działań w horyzoncie czasowym jednej tylko kadencji. Czy to dlatego, że brakuje wiary w powtórzenie sukcesu wyborczego, czy też dlatego, że liczy się na wspomniane wyżej "zatarcie śladów", nie tylko po własnych obietnicach, ale nawet i po własnych działaniach - co łatwo osiągnąć w euforyczno-symbolicznej, niemerytorycznej kampanii.
Rotacja personalna, zamiana ról między dotychczasową władzą i opozycją polega na wymianie jednej pary klapek na oczach na drugą, jednej jednostronności na drugą. Za dobre wejście w nową rolę uznaje się całkowite zarzucenie dotychczasowego sposobu wartościowania (były związkowiec w roli ministra używałby w tym modelu tylko tyle z doświadczeń swojej minionej biografii, ile trzeba, żeby skuteczniej podejść tych związkowców, z którymi dziś zasiada przy stole negocjacyjnym; analogicznie działałby były minister
- są to oczywiście przykłady czysto hipotetyczne). A w kulturze politycznej utrwalałyby się wzorce takiego -skrajnie schematycznego - odgrywania wszelkich ról publicznych.
Publiczność i otwartość debat, emocjonalnych i pozujących jedynie na merytoryczne, również tych dotyczących problemów polityki społecznej, prowadzi do ich skrajnej teatralizacji. Sukcesem w debacie lub
w negocjacjach prowadzonych przy odsłoniętej kurtynie jest "szmerek na widowni" i gratulacje kolegów za
13
kulisami (a prywatnie - skok adrenaliny), nie zaś dojście do porozumienia i Kompromisu. Efektowność (projektów, ich uzasadnień, "sposobu podania", skutków) zawsze wygrywa z ich efektywnością. Sukcesem jest brak porozumienia ze stroną sporu, interpretowany jako przejaw wierności wartościom i zwycięstwo moralne nad przeciwnikiem. Ukrywa się obszar wspólnych poglądów, nagłaśnia zaś wszelkie różnice, pragnąc, by trwały wiecznie.
Dobór ekspertów i powierzane im zadania także nastawione są na efektowność. Ekspert - "nasz", czyli "najwybitniejszy", "niezależny", ale "nasz" - ma porażać obserwatorów i konkurentów swym autorytetem, a nie stać na straży merytoryczności debaty. Bezpieczniej, aby eksperci różnych stron unikali bezpośredniego starcia, aby zwalczali się zaocznie. Jeśli oferta współpracy z politykami zostanie przedłożona badaczom żyda społecznego dyskretnie i kulturalnie, mogą ulec pokusie. Wszak trudno odtrącić nadzieję, że wywrze się wpływ na politykę, dopełniając tym samym swej misji naukowca (a ponadto może niejeden uczony skrycie pragnie oderwać się od biurka i elektronicznych liczydeł, by pokazać się na scenie politycznej i zanurzyć się w niezaznawanych na co dzień emocjach..., ale to tylko niepotwierdzona empirycznie hipoteza).
Jedynymi ekspertami, których wiedzę i rady politycy traktują- w tym modelu - całkiem serio, są ci, którzy potrafią policzyć, jak symulować realizację obietnic wyborczych przy minimalnym zaangażowaniu środków finansowych i wskazać, jak doraźnie uciszyć niezadowolenie społeczne. Zaś jedynymi zobowiązaniami traktowanymi przez polityków serio są zobowiązania wobec sponsorów kampanii.
Na zakończenie tego intencjonalnie "przeczemionego" modelu polskiej demokracji muszę jednak dodać, że nie udało mi się wyobrazić sobie tak karykaturalnego jej wydania, które mogłoby doprowadzić do wniosku, że jakiś wariant niedemokratycznego systemu politycznego mógłby być lepszy. Pewna zdolność do autokorekty i pewna więź ze społeczeństwem nie dadzą się z systemu demokratycznego wyru-
gować, choćbyśmy musieli żyć w wyjątkowo niewydarzonym wariancie demokracji. Wobec tego
daruję sobie szkicowanie kolejnych, jeszcze bardziej przygnębiających, modeli.
Bliżej optimum
Zastanówmy się, jaki jest szczyt marzeń o nietoksycznych relacjach między polityką a polityką społeczną mieszczący się jednak w obszarze realistycznych prognoz. Maksimum optymizmu, na jakie mnie stać, to takie "szare" wypośrodkowanie między cechami obu powyższych wizji - skrajnie różowej i skrajnie czarnej - które polega na powolnym i stopniowym (sprawdzoną metodą "dwa kroki naprzód, jeden krok w tył") rozwijaniu cech pierwszego modelu. Na mozolnym konstruowaniu i utrwalaniu naszej własnej praktyki "politycznej poprawności" (bez ironii, która ostatnio często towarzyszy temu terminowi). Nawet owe "kroki do tyłu", nawracające okresy wybuchów negatywnych emocji, zaburzeń widzenia, widowiskowej
destrukcji konsensusu, mogą na dłuższą metę okazać się funkcjonalne, gdy wzbudzą odrazę i zbiorowe "postanowienie poprawy", przyspieszając działania na rzecz pierwszego modelu. Jest to więc ostrożny optymizm, optymizm dla cierpliwych.
Emancypujące się społeczeństwo ma swoje sposoby na niesprawną technikę - "maszynerię" - polityczną wywierając presję na dokonywanie jej ciągłych napraw. Narzucanym odgórnie ideologiom i przesą-
14
dom przeciwstawia swoje idee (i, niestety, także swoje własne przesądy), służąc im siłą swych spontanicznych protestów i zorganizowanych ruchów społecznych.
Jakość gry aktorów politycznych zależy od obecności i zachowań publiczności, ale także od jakości tej publiczności (od jej krytycyzmu, pojętności, ale i naiwności, łatwowierności czy zaślepienia). Tym bardziej więc warto - gdzie się da, cierpliwie i wytrwale - pracować nad świadomością obywateli, ułatwiać im krystalizację i werbalizację stanowisk, negocjowanie różnych grup o sprzecznych "na wejściu" interesach, "ścieranie kantów" partykularnym programom, scalanie ich w "jednolitofrontowe platformy", by móc potem wywierać skoordynowaną (powiedzmy - z wahaniem - solidarną) presję na władze. Jeśli wyborcy będą oceniać ekipy polityczne całościowo, w horyzoncie czasowym dłuższym niż jedna kampania i jedna kadencja, to szybciej nastąpi kształtowanie w poszczególnych ekipach politycznych esprif cfe corps i ich poczucia odpowiedzialności, także wobec historii.
Transformacja systemowa, z którą mamy do czynienia w Polsce od 1989 r., oznacza przywracanie i budowanie ładu demokratycznego, szeroko rozumianego pluralizmu, decentralizacji i wolności słowa, a w konsekwencji - niezbędnych warunków do wszczynania i skutecznego prowadzenia skutecznych i efektywnych debat na ważne tematy polityki społecznej. Stwarzane są podstawy realizowania modelu otwartego procesu decyzyjnego (otwartego dla wielu różnorodnych uczestników), który bywa żmudny i kosztowny, za to sprzyja stabilności społeczno-politycznego ładu, zwiększając jego zdolności adaptacyjne. Ale jednocześnie przybywa trudnych problemów i napięć, które wpływają na nasilenie i temperaturę debat.
Od 1989 r. powstaje omalże z niczego system partyjny i wciąż jeszcze nie jest ustabilizowany. Zdania
wygłaszane na jego temat są podzielone i zmienne. Początkowo narzekano na nieczytelność i przypadkowość układów na scenie politycznej, zapełnionej licznymi niewielkimi partiami o niewyraźnym obliczu programowym i niepewnych kompetencjach. Później zaczęto wyrażać zaniepokojenie przedwczesnym kształtowaniem się dwubiegunowego układu politycznego, przy czym w łonie każdego z dwóch głównych, konkurujących ze sobą ugrupowań procesy artykulacji interesów i kreowania polityki w jakiejś mierze przebiegają poza wiedzą i zgodą wyborców.
W obu przypadkach - wtedy, gdy aktorów na tej scenie przybywa, jak i wtedy, gdy ich ubywa - wielu świadomym swych interesów i określonym ideowo grupom trudno znaleźć reprezentantów politycznych na miarę ich potrzeb i dążeń.
Badana przez nas w marcu 1999 r. opinia publiczna3 za najskuteczniejsze (choć niekoniecznie osobiście praktykowane) sposoby wpływania na decyzje polityczne uważa (wskazywano nie więcej niż trzy):
- wybieranie odpowiednich kandydatów w wyborach parlamentarnych i samorządowych (47%),
- zbieranie podpisów pod petycjami i protestami do władz (37%),
- strajki (35%),
- skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (26%),
- zakładanie stowarzyszeń wywierających nacisk na władzę (26%),
Badanie zaprojektowane przez Tomasza Żakowskiego zostało zrealizowane przez CBOS.
15
- pisanie listów ze skargami do telewizji lub gazet (25%),
- działalność w związku zawodowym (21 %),
- demonstracje uliczne (19%),
- blokowanie dróg (19%),
- działalność w partii politycznej (tylko 12%!).
Jak widać, Polacy preferują formy artykulacji i reprezentacji swych interesów zgodne z regułami demokracji parlamentarnej: w większości grup za najskuteczniejszy uważa się udział w wyborach. Choć może dziwić, że skuteczne - zdaniem reprezentantów opinii publicznej - jest głosowanie na partie, ale już nie jest skuteczne czynne angażowanie się w działalność tych partii, nadające im kierunek "od wewnątrz". Ponadto
- zwłaszcza wśród ludzi żyjących w złych warunkach materialnych, bez pracy lub wykonujących proste prace fizyczne - z uczestnictwem w głosowaniu konkurują strajki (wśród rolników także blokady) oraz petycje. A więc wciąż konkurują ze sobą role obywatela, rebelianta i petenta.
W ramach omawianego projektu zbadano przebieg kilku debat dotyczących wybranych problemów polityki społecznej. Monografie te miały zwrócić uwagę na ogrom trudu i czasu włożonego w kreowanie polityki społecznej, a także przybliżyć nas do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy - i jeżeli tak, to w jakim stopniu, jakimi metodami i jakim nakładem zbiorowego wysiłku - debaty te przyczyniały się do osiągania społecznego porozumienia w kwestiach programowych, a także do poprawy skuteczności i efektywności programów, według których te uzgodnione cele są osiągane.
Decyzja o skupieniu uwagi badawczej na debatach parlamentarnych wynikała, co zrozumiałe, z obfitości łatwo dostępnych, a rzadko wykorzystywanych materiałów, ze szczególnej teatralności tych debat toczących się z poszanowaniem klasycznych reguł jedności miejsca, czasu i akcji, a także z faktu, że debaty te nie toczą się w warunkach splendid isolation (nawet jeśli trudno dostrzec, co dzieje się za kulisami).
Każdy obywatel może śledzić przebieg debat plenarnych w telewizji lub przez radio, a w posiedzeniach komisji problemowych uczestniczą przedstawiciele stowarzyszeń i zainteresowanych środowisk, dziennikarze, eksperci, parlament zaś jest zasypywany korespondencją włączającą się do debaty nad projektami legislacyjnymi. Krąg obserwatorów (najczęściej tych, których dotyczy podjęcie decyzji) poszerza się lub zawęża w zależności od przedmiotu debaty. Niektóre z nich angażują w postaci bacznych - choć nie zawsze rozumiejących, co się dzieje - obserwatorów całe społeczeństwo ("ogólne" debaty budżetowe, podatkowe, w szczególności dotyczące podatku PIT, czy też takie, które w swojej treści "elektryzują" całą opinię społeczną np. tzw. debata aborcyjna), inne zaś mają węższy czy nawet bardzo wąski krąg zainteresowanych.
Analizując debaty, staraliśmy się oceniać ich skuteczność i efektywność. Skuteczność debaty może być rozumiana rozmaicie. Można starać się mierzyć ją adekwatnością podjętej decyzji do wniosków płynących z dyskusji (skuteczność będzie wtedy utożsamiana z siłą sprawczą debatowania). Dla poszczególnych uczestników debaty (o zróżnicowanych poglądach i interesach) sukcesem będzie możliwie najpełniejsza realizacja ich interesów i wartości, m.in. dzięki częściowej lub całkowitej zmianie stanowisk ich adwersarzy. Dla zewnętrznego obserwatora debaty, zainteresowanego długofalową optymalizacją polityki społecznej, skuteczna będzie taka debata, w toku której przechodzi się do coraz bardziej adekwatnych definicji
problemu, do coraz trafniejszych projektów działania (skutecznego i efektywnego...). Natomiast bardziej
16
efektywna będzie taka debata, na doprowadzenie której do skutecznego finału zużyje się mniej czasu, mniej ekonomicznych, psychologicznych i moralnych kosztów trzeba będzie w jej trakcie ponieść.
Warto tu - w końcowej części tego artykułu - powtórzyć sformułowane w syntezie naszych badań nad debatami parlamentarnymi tezy dotyczące głównych cech racjonalnego debatowania. Zależało nam na budowaniu porozumienia co do tego, co jest zasługą, a co winą w sztuce debatowania. Staraliśmy się naszkicować listę racjonalnych sposobów dochodzenia do decyzji. Tak się składa, że jest to dekalog.
'
Kryteria skutecznej i efektywnej debaty
1. Siła sprawcza debaty (mierzona zgodnością podjętych decyzji z konkluzjami wypracowanymi przez uczestników tej debaty, wcieleniem w życie owych konkluzji).
2. Szybkość dojścia do decyzji.
3. Brak konieczności rychłej nowelizacji (korekty decyzji); w odróżnieniu od poprzedniej, cecha ta ujawnia się dopiero po upływie pewnego czasu.
4. Zadowolenie większości uczestników i obserwatorów z przebiegu debaty (gratyfikacja emocjonalna za mozół debatowania - o co może być szczególnie trudno, bo indywidualne preferencje uczestników i widzów mogą być zasadniczo sprzeczne).
5. Konsekwencja uczestników debaty świadcząca o ich odpowiedzialności i powadze debaty, ich lojalność wobec swego środowiska polityczno-ideowego, wierność wobec przyjętych wartości i reprezentowanych interesów.
6. Elastyczność postaw uczestników ("nieokopywanie się wokół stanowisk"), wzajemne zbliżenie stano-
wisk uczestników debaty zgodne z cnotą empatii i duchem porozumienia.
7. Zbliżenie stanowisk uczestników debaty do preferencji społecznych, zgodnie z cnotą służebności reprezentantów wobec wyborców.
8. Poprawność metodologiczna procesu decyzyjnego, korzystanie z dorobku nauki (słuchanie ekspertów, uporządkowane zbiorowe myślenie, zbiorowa samoedukacja).
9. Przestrzeganie procedur wypracowanych w społeczeństwie i uznanych w nim za dobre (nie tylko urzędowych regulaminów, ale i standardów moralnych, zasad kultury politycznej).
10. Dojście w toku debaty do lepszej niż na początku definicji problemów, lepszych - i dających się wcielić w życie - programów polityki społecznej.
Najważniejsze jest oczywiście kryterium wymienione na końcu. Koniec wieńczy dzieło, dobre rozwiązania polityczne nadają sens całej procedurze decyzyjnej. Jednak, skoro już wiemy, że debata doprowadziła do słusznej decyzji, warto zapytać, czy była - ponadto - tania, szybka i przyjemna, l czy utrwaliła
w społeczeństwie pewne pozytywne cechy kultury politycznej.
Między naszkicowanymi powyżej typami kryteriów zachodzić muszą oczywiście pewne napięcia: nie jest łatwo działać jednocześnie szybko i bezbłędnie; naukowo poprawnie, satysfakcjonujące emocjonalnie, a zarazem zgodnie z regułami formalnymi; zachować w debacie wierność swym ideom i swemu środowisku, otwierając się jednocześnie na kompromis z drugą stroną sporu, szanując zapatrywania i dążenia
17
większości. Lista ta pełni jednak taką rolę, jak konstatacja, że warto dążyć do tego, żeby być jednocześnie pięknym, zdrowym, bogatym - i na dodatek jeszcze uczciwym. Pytanie, jaka droga prowadzi do najatrakcyjniejszego zestawu owych cenionych stanów, jest następnym ważnym pytaniem. Do odpowiedzi na nie trzeba będzie zabrać się kiedy indziej.
W przeprowadzonych badaniach zabrakło, niestety, miejsca dla rozważań nad dalszym ciągiem, nad fazą implementacji decyzji parlamentarnych przez władzę wykonawczą różnych szczebli, nad funkcjonalnością centrum rządowego i całego wieloszczeblowego układu decyzyjnego. Ta sfera również prosi się o wypracowanie kryteriów racjonalnego funkcjonowania. Sądzę, że wciąż główną słabością- wręcz paraliżującą możliwości racjonalnego działania - jest tu "widzenie wszystkiego osobno". Zatem trzeba przerzucać mosty między agendami odpowiadającymi za odcinki polityki, projektować wraz ze specjalistami od teorii organizacji różne podmioty koordynacyjne (pełnomocników, rzeczników, rady, komitety, komisje) -jednak bez przesady, by podstawowy układ odpowiedzialności nie uległ zamazaniu i nie stał się tym samym przeciwskuteczny.
18
ześnie ijatrak-nanie
m, nad icjonal-osi się : parali-izerzu-amiod lisje) -się tym
II.
ZATRUDNIENIE, BEZROBOCIE,
RYNEK PRACY
O formach
i społecznych konsekwencjach
elastyczności pracy
Roman Auriga
Uniwersytet Lipski
Wprowadzenie
Zmiany form aktywności postrzeganych jako praca, zmiany sposobu jej wykonywania, zmiany stosunku do niej i jej statusu nie są niczym nowym. Znajdujemy się dzisiaj nie na etapie wiekopomnych zmian, jak słyszy się w niektórych kręgach, ale raczej w trakcie jednego z wielu procesów przekształceń pracy. To, czy mają one w sobie coś z rewolucji, czy też podlegają heglowskiej dialektyce będzie można ocenić dopiero z perspektywy czasu.
Historia zmian form zatrudnienia i sposobów pracy w Europie jest równie długa, jak i samej kultury europejskiej. Jej początki sięgają daleko, wyprzedzając o stuleda XX wiek, wykazując przy tym zgodną z rozwojem cywilizacji w Europie tendencję do stopniowego przyśpieszania. Podczas kiedy systemy pod-dańczo-niewolnicze na całe pokolenia regulowały stosunki zwierzchności oraz podejśde do pracy jako takiej, wieki średnie, pod wpływem Kościoła katolickiego, konserwowały istniejące hierarchie społeczne, to już Reformacja stała się, pod wpływem etyki protestanckiej1, zaczątkiem zmian sposobu zapatrywania się
na pracę.
O pierwszym okresie zmian Franz J. Felten pisze: Praca zarobkowa, w szczególności rzemiosło, dyskwalifikowała w Atenach czy Rzymie człowieka (...). Cycem kontynuował długą tradycję, stając w obronie takiego właśnie arystokratycznego zapatrywania się na świat. Podczas kiedy jeszcze w Grecji praca na roli była wysoko ceniona, a Solon uważał, że to nie praca, a lenistwo są naganne, to w czasach klasycznych przeważyła negatywna ocena pracy: "Zajęcia przyziemne" niejako niszczą dato, usypiają ducha i absorbują człowieka na tyle, iż nie może poświęcić się ani swoim przyjaciołom, ani państwu. Arystoteles odbierał rzemieślnikom w swoim państwie idealnym prawa obywatelskie2.
Rozwinięta na obszarach wpływów protestantyzmu kultura pracy - wsparta rewolucją przemysłową rezygnacją z miejsca zamieszkania jako miejsca pracy i wielu innymi czynnikami - doprowadziła stopniowo do momentu, w którym aktywność produkcyjna zajmuje większości ludzi większość ich żyda. Współcześnie na postrzeganiu pracy swoje piętno z jednej strony odcisnęła globalizacja, z drugiej zaś - na terenie Europy - organizacje międzynarodowe3, takie jak Unia Europejska. W jednym z jej dokumentów czytamy: Wzywa
O rozumieniu etyki protestanckiej: M. Weber, Protestantische Ethik, o krytyce tegoż spojrzenia m.in.: R. Sennett, The Cormsion of
Character.
F.J. Felten, Wernicht arbeitet, sollauch nichtessen, "Frankfurter Allgemeine Zeitung" z 20.10.2001 r., nr 244, s. 11, tłum. autora.
W opisie Unii Europejskiej celowo został użyty "mówiący wszystko i nic" termin organizacja międzynarodowa, jako że status prawny UE w prawie międzynarodowym do dnia dzisiejszego nie został ostatecznie określony.
21
się partnerów socjalnych, na wszystkich nadających się ku temu płaszczyznach, by wypracowywali i wprowadzali w życie porozumienia o modernizacji organizacji pracy - również modele zmierzające do uelastycznienia pracy - w celu zwiększenia produkcyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw, a zarazem stworzenia wyważonego stosunku pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem. Obszarami takich ustaleń mogłyby być np. kształcenie podstawowe i dodatkowe, przeszkolenia, wprowadzanie nowych technologii, nowe formy pracy lub kwestie czasu pracy, jak np. wprowadzenie rocznego okresu rozliczeniowego, skracanie czasu pracy, obniżanie liczby nadgodzin, upowszechnianie pracy w zmniejszonym wymiarze czasu, dostęp do szkoleń i edukacji oraz możliwość przerw w pracy zarobkowej (...) Osoby, które zostaną zatrudnione w ramach tych ustaleń, powinny mieć równocześnie zapewnione wystarczające bezpieczeństwo i lepszy status pracowniczy, przy czym należy wziąć pod uwagę warunki przedsiębiorstwa4.
Nikt praktycznie już dzisiaj nie przeczy, iż regulacje rynku pracy wprowadzone w Europie w latach 60. czy 70. prowadzą do przesocjalizowania stosunków społecznych, wiodą kasy państwowe na skraj bankructwa i nie nadążają za zmieniającymi się stosunkami pracy czy ewoluującymi globalnymi systemami produkcji. Zwiększenie elastyczności rynków pracy stało się koniecznością chwili.
Porównując jednak na gruncie europejskim dwa skrajne przypadki rozwoju reżimów pracy i stosunków społecznych: Wielką Brytanię i Republikę Federalną Niemiec, można dość do wniosku, iż zarówno zbytnie forsowanie deregulacji w stylu Margaret Thatcher, jak i niemieckie asekuranctwo nie są dobrymi wzorami do naśladowania. To pierwsze rodzi sprzeciw i niezadowolenie wśród pracowników; drugie - staje się podstawą stagnacji i rosnącego bezrobocia. Z. Wiśniewski, powołując się na Thatcherowskie hasło TINA (There Is No Altemative), pisze o nowym haśle - odpowiedzi na negatywne doświadczenia elastycznych rynków pracy: DINA (Deregulation Is NoAnswer}5. Deregulacja niesie ze sobą wprawdzie wiele odpowiedzi
na problemy teraźniejszych rynków pracy, staje się jednak równocześnie źródłem wielu nowych, równie
niepokojących fenomenów.
Zanim przejdę do omówienia niektórych z tych zagrożeń, chciałbym skupić się na usystematyzowaniu samego pojęcia elastyczności pracy.
Pojęcie elastyczności zatrudnienia i pracy
Dążność do elastyczności pracy jest bezsprzecznie głównym wyznacznikiem zmian zachodzących na współczesnych rynkach pracy, w tym na rynku polskim. Ważne wydaje się przy tym, iż występujące w ramach tzw. nowej ekonomii elastyczne formy pracy stanowią tylko jedną z form współczesnego zarobkowania6.
AmtsblattderEuropaischen Gemeinschaften, L 72/19,21.03.2001 r. (dum. autora).
Por. Z. Wiśniewski, Deregulacja rynku pracy w krajach Unii Europejskiej, w: Deregulacja polskiego rynku pracy, IPiSS, MPiPS,
Warszawa, 27-28 listopada 2002 r.
Termin zarobkowanie może się w tym wypadku okazać krótkotrwały, gdyż - jak wskazują R. Sennett, C. Offe czy U. Beck -
elastyczne formy pracy będą zastępowały w pewnym stopniu czynności postrzegane obecnie jako wolontariat, bądź też w ogóle
nie ocenia się ich w kategoriach pracy. Patrz m.in. dyskusje na temat c/wl mięty czy Burgergeseiscnaft oraz: A. Pongs, In ml-
cherGesellschaftleben wir eigentiich?, Monachium 1999.
22
Do zdefiniowania samego pojęcia elastyczności posłużą trzy płaszczyzny:
Podążając za słownikową definicją za elastyczne uznaje się te formy zatrudnienia i pracy, do których opisu można wykorzystać następujące epitety: sprężyste, giętkie, rozciągliwe, łatwo przystosowujące się do nowych warunków, skłonne do kompromisów7.
Drugim wyznacznikiem elastyczności zatrudnienia jest jej odgraniczenie od tzw. normalnego stosunku pracy. Za taki zwykło się przyjmować ustalone w warunkach fordystycznego reżimu pracy: hierarchię zależności, uregulowane czasowo i "bezterminowe" zatrudnienie, osłony socjalne oraz pracę poza miejscem zamieszkania8. Elastyczne formy zatrudnienia nie posiadają bądź to jednego z tych elementów (jak np. praca we własnym domu przy komputerze, tzw. telepraca - teleworking), bądź też kilku naraz. Z naukowego punktu widzenia należy przyznać, iż nie istnieje obecnie żadna jednoznaczna definicja elastyczności zatrudnienia i pracy. Ona sama, oraz jej przeciwieństwo - sztywność - są postrzegane z tak wielu perspektyw oraz badane pod tak wieloma aspektami, iż praktycznie niemożliwe staje się obecnie ostateczne sprecyzowanie tego terminu. Jako przykłady niech posłużą następujące podejścia: a) Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej RFN w publikacjach na temat zatrudnienia w zmniejszonym wymiarze czasu pracy9 wprowadza termin określający pracę w ograniczonym wymiarze godzin wykonywaną w domu: teilzeit-home, próbując po części zastąpić w ten sposób utrwalone już określenie teleworking. To, czy praca na odległość wykonywana jest w pełnym, czy też w skróconym wymiarze godzin, jest tu absolutnie bez znaczenia. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem stworzyć kolejną podsystematykę, biorącą pod uwagę nie tylko pełny i ograniczony czas pracy, ale również pracę amorficzną, czy opierającą się na wyczerpaniu z góry określonego pensum godzin pracy;
b) E. Kryńska w artykule Elastyczność zatrudnienia w Polsce i w Unii Europejskie?0 wiąże elastycz-
ność bezpośrednio z podażą popytem i ceną pracy. Wprowadza podział na:
- ilościową elastyczność pracy, oznaczającą zdolność korygowania liczby zatrudnionych oraz czasu ich pracy;
- elastyczność czasu pracy, czyli dostosowanie czasu pracy do potrzeb zakładu czy pracowników;
- elastyczność funkcjonalną czyli wewnętrzną, w danym zakładzie;
- elastyczność płac;
c) H. Ganlimann i M. Haas11 koncentrują się na ilościowym wymiarze elastyczności, którą dzielą na następujące typy: elastyczność czasu pracy, elastyczność zarobków, częstotliwość przyjęć i zwolnień z pracy w określonej jednostce czasu (elastyczność numeryczna) oraz częstotliwość międzyzakładowych czy wewnątrzzakładowych zmian miejsca pracy (elastyczność numeryczna, ruch wewnętrzny).
Por. J. Tokarski (red.), Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa, 1980, s. 183 oraz B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, s. 232.
Por. również: U. Muckenberger, Krise des Normalarbeitsverhaltnisses, w: Zeitschrift fur Sozialreform, 1985, s. 415 i n.; A. Chobot,
Nowe formy zatrudnienia. Kierunki rozwoju i nowelizacji, Warszawa 1997, s. 19-20 i 27, oraz S.W. Ciupa, Nietypowe formy za-
trudnienia, http://www.kadry.info.pl/artykuly/artykuL3010.htm.
Publikacje Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung, o których mowa, są dostępne w formie elektronicznej na stronach
intemetowych: http://www.teilzeit-info.de.
E. Kryńska, Elastyczność zatrudnienia w Polsce i w Unii Europejskiej, w: "Gospodarka Narodowa" 2001, nr 1, s. 74-75.
H. GanRmann, M. Haas, Arbeitsmarkte im Vergleich. Rigidftat und FlexibilHat auf den Arbeftsmartóen der USA, Japans und der 8RD,Marburg1999,s.11.
23
Wskazana powyżej różnorodność ujęć obrazuje, jak niedoskonała jest jeszcze obecnie teoria elastyczności zatrudnienia i pracy. Można jednak zarówno w literaturze, jak i w praktyce zauważyć tendencję do trójpodziału form elastyczności ze względu na:
- miejsce pracy, rozpatrywane jako otoczenie pracy pracownika - może to być przeniesienie pracy do domu pracownika, elastyczność wewnętrzna - czyli zmiana miejsca pracy wewnątrz zakładu, zmiana współpracowników, zmiana zakresu zadań, czy wreszcie zmiany miejsca zamieszkania związane z poszukiwaniem pracy;
- czas pracy zarówno regulowany, jak i dowolny;
- formę/formy wynagrodzenia.
Taki trójpodział zostanie również przejęty na potrzeby niniejszego artykułu. Przyglądając się podziałowi zaproponowanemu przez E. Kryńską można dojść do wniosku, iż mimo innego punktu wyjścia praktycznie pokrywa się on z proponowanym w tym artykule.
Zaproponowany podział form elastyczności jest z pewnością daleki od kompletności. Tejże jednak zapewne nigdy nie będziemy w stanie uzyskać, a to z tego prostego powodu, iż samych tylko form pracy ruchomej czy kafeterii istnieje obecnie kilka, jeśli nie kilkanaście tysięcy. W każdym z wprowadzających je zakładów są one bowiem dostosowywane do aktualnych i specyficznych potrzeb przedsiębiorstwa12.
Elastyczność miejsca pracy
Do przejawów elastyczności miejsca pracy możemy zaliczyć następujące formy:
1) elastyczność wewnętrzną, czyli zmiany otoczenia pracy, współpracowników (teamu) czy obszaru zadań wewnątrz tego samego zakładu pracy;
2) częste zmiany miejsca zamieszkania, spowodowane poszukiwaniem lub przyjęciem ofert pracy;
3) telepracę (teleworking, Telearbeif), pracę poza miejscem, w którym znajduje się główna siedziba pracodawcy, dzielącą się na:
a) telepracę klasyczną - (praca wykonywana jest wyłącznie w domu pracownika Pracodawca nie daje pracownikowi do dyspozycji żadnych pomieszczeń. Komunikacja odbywa się jedynie za pomocą nowoczesnych technologi);
b) telepracę niepełnowymiarową, zwaną również zmienną (altemierende Telearbeif) - część pracy
wykonywana jest w domu pracownika, a część w biurach firmy. Wytworzyły się tutaj dwie podgrupy:
- telepraca ruchoma - łączy pracę w biurze z pracą w terenie, np. u pracowników serwisu czy przedstawicieli handlowych (tzw. mobile computing);
- telepraca na wezwanie - polega przede wszystkim na zdalnym doglądaniu i naprawie urządzeń i systemów komputerowych poprzez sieć, w czasie dyżuru pracownika w jego domu;
c) pracę w tzw. centrach zależnych/telecentrach (Femabzentren), czyli w biurach połączonych z centralą poprzez stałe łącza, a nie znajdujących się na terenie siedziby firmy. Biura takie można
Porównaj np. złożoność i autonomiczność programu 5000x5000 wprowadzonego przez Volkswagena, czy różnorodność projektów wprowadzanych na terenie Holandii.
24
ia elas-ndencję
iracy do zmiana ne z po-
działowi ktycznie
inak żarn pracy ącychje
porównać do filii czy oddziałów firmy. Zasadnicza różnica polega jednak w tym wypadku na tym, iż przy lokalizacji tychże centrów nie są brane pod uwagę możliwości zakupów czy sprzedaży, lecz miejsce zamieszkania pracowników. Wyróżnia się tutaj:
- biura satelitarne (Satelitenburo) zakładane w pobliżu miejsca zamieszkania pracowników i wykorzystywane przez jedną firmę;
- biura sąsiedzkie (Nachbarschaftsburo) różniące się od satelitarnych tym, iż wykorzystywane
są przez więcej niż jedną firmę;
d) sieci guerilla (Guerilla network), w których pracownicy - czy to w domu, czy w pracy, podczas weekendu, na urlopie, czy w każdym innym przypadku - logują się (poprzez internet) do sieci firmowej i w ten sposób pracują. Tę formę można ewentualnie uznać za podformę telepracy zmiennej; 4) wirtualne przedsiębiorstwa (wrfue/es Unternehmen), działające na zasadzie współpracy podmiotów odrębnych prawnie i przestrzennie, które współpracują oniine nad z góry określonym projektem. To co na zewnątrz wygląda jak koncern, jest w rzeczywistości nieustannie powstającą i rozwiązującą się, w zależności od zadań i wymagań rynku, siecią zależności zleceniobiorców różnego fypu13.
Do najważniejszych obszarów, na których stosowana jest elastyczność miejsca pracy, należą w dniu dzisiejszym: obróbka danych, usługi telefoniczne, czynności związane z tłumaczeniami, obróbka tekstu, czynności z zakresu public relations, usługi doradcze, dziennikarstwo, grafika i design, zdalna obsługa sieci i urządzeń komputerowych, programowanie, kalkulacja, planowanie i controlling, ekspertyzy, czynności badawcze.
obszaru
dba pra-
jwca nie e za po-
ść pracy
odgrupy: wisuczy
wie urzą-TIU;
pzonych e można
projek-
Elastyczność czasu pracy
Do wczesnych form elastycznego czasu pracy zaliczamy:
1) jako czystą formę tzw. konta czasowe (Zeitkonte) - między pracodawcą! pracobiorcą ustalane są trzy reguły: sztywna płaca miesięczna, okres ważności konta czasowego i liczba godzin pracy, które należy przepracować (dług czasowy). Przepracowane przez pracownika godziny pracy stają się jego saldem dodatnim. Najpopularniejszą formą kont czasowych jest: a) ruchomy czas pracy (G/e/fze/f), w ramach którego wyróżniamy:
- czas ruchomy ograniczony (godziny rozpoczęcia i końca pracy nie są z góry określone, za to ustalona jest liczba godzin, jaką należy przepracować w ciągu dnia);
- czas ruchomy nieograniczony (zarówno godziny rozpoczęcia i końca pracy, jak i liczba przepracowanych w ciągu dnia są dowolne);
2) pracę zmianową;
3) pogotowie pracy i dyżury;
4) pracę sezonową.
U. Motz, D/e Neue Ótonom/e, w: Arbeilen in derlnformationsgesellschaft, broszura Niemieckiego Związku Związków Zawodowych (Deutseher Gewerkschaftsbund) wspierana przez Komisję Europejską, Berlin, s. 18, tłum. autora.
25
Do nowszych form elastyczności czasu pracy zaliczamy:
1) przerywany i ciągły czas pracy;
2) niepełnowymiarowy czas pracy (Teilzeił):
a) klasyczny: regularne skracanie dziennego czasu pracy o określoną liczbę godzin. Tak jak w przypadku pełnego wymiaru godzin, pracownik zatrudniony jest w 5-dniowym tygodniu pracy;
b) zmienny: zarówno długość dnia pracy, jak i liczba dni w tygodniu ulegają zmianie;
c) inwestycyjny: powiązano tutaj pracę na pełnym etacie z wynagrodzeniem jak za pracę w zmniejszonym wymiarze czasu pracy. Pracownik pracuje w pełnym wymiarze godzin, jednak wypłatę otrzymuje taką, jak za pracę w niepełnym wymiarze. Zaoszczędzone w ten sposób godziny pracy mogą zostać z czasem zamienione na dłuższy okres bez pracy lub przejście na wcześniejszą emeryturę. W tym okresie pracownik otrzymuje również pomniejszoną wypłatę;
d) emerytalny (Altersteilzeit): to program powiązany z wychodzeniem pracownika z życia zawodowego. Po osiągnięciu przez pracownika określonego wieku przedemerytalnego, w pozostałym do przejścia na emeryturę okresie czas pracy pracownika może zostać zredukowani o połowę. Z końcem okresu przedemerytalnego pracownik musi przepracować co najmniej 50% pierwotnego czasu w pełnym wymiarze godzin. Pozostaje kwestią umowy między stronami, czy w całym tym okresie pracownik pracował w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też w pierwszej części w pełnym wymiarze, a w drugiej w ogóle, czy też czas pracy był redukowany stopniowo;
3) pogotowie pracy/praca na wezwanie: pracodawca ma prawo wezwać pracownika do pracy w każdym momencie. W zamian za to pracownikowi gwarantuje się minimalną liczbę godzin pracy w tygodniu i za taką też powinien otrzymać wynagrodzenie:
a) praca sezonowa: pracownik znajduje zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy w ciągu tzw.
sezonu; w czasie mniejszego zapotrzebowania ma tzw. wolne, bądź też pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ta forma pracy wykorzystywana jest szczególnie w rolnictwie i handlu;
4) dzielenie (miejsca) pracy (Arbeitsplatzteilung) polegające na niesymetrycznym dzieleniu miejsc pracy pomiędzy pracowników. Zadania, liczba godzin pracy, infrastruktura konieczna dc wykonania pracy w formie narzędzi i miejsc pracy są dzielone w grupie pracowników. Nie wystarczają one jednak, aby zapewnić pracę wszystkim członkom grupy równocześnie. Najpowszechniejszymi formami dzielenia pracy są tzw.:
a) job sp/ft/ng14 - pełnowartościowe miejsce pracy dzielone jest na dwa autonomiczne miejsca pracy o niepełnym wymiarze czasu pracy;
b) job sharing15 - w tym przypadku występuje powiązanie ze sobą miejsc pracy lub pracowników. Job sharing można uznać za formę group sharing, gdzie pomiędzy większą liczbę pracowników dzielony jest większy wolumen godzin pracy, ale niewystarczający, aby wszystkim dać pełne zatrudnienie;
c) partner sharing - czyli dzielenie miejsca pracy pomiędzy małżonków czy partnerów/partnerki;
d) job pairing, split level sharing i trainig-sharing.
Śpi (ang.) - rozszczepiać, przepolawiać. S/rare(ang.)- dzielić.
26
i pracy
S.W. Ciupa proponuje ponadto rozróżnienie pomiędzy job sharing a worksharing. To drugie stosuje się bowiem wprawdzie dobrowolnie, ale ma na celu utrzymanie zatrudnienia. Na zasadach podobnych do pracy na wezwanie i pracy sezonowej bazują kolejne formy elastycznego czasu pracy. Jest to grupa form tzw. zadaniowego czasu pracy:
1) praca opierająca się na zaufaniu (Vertrauensarbeitszeif) - pracownikowi znane są tutaj: kontyngent godzin pracy i usługa do wykonania w tym czasie. Rezygnuje się tutaj z jakiejkolwiek kontroli czasu pracy. Termin i jakość wykonania są przedmiotem zaufania stron;
2) praca amorficzna (amorphe Arbeitszetf) - jeśli w poprzednim modelu ustalony został zakres godzin do przepracowania, to w tym modelu rezygnuje się i z tego obostrzenia. To, kiedy zatrudniony pracuje, leży w jego gestii. Ten rodzaj umowy jest spotykany często w ramach tzw. kontraktów menedżerskich;
3) samookreślony czas pracy (selbstbestimmte Arbeitszeit) - stosowany jest w sytuacji rozdziału między miejscem pracy a siedzibą przedsiębiorcy (np. w przypadku telepracy). W formie tej nie rezygnuje się wprawdzie całkowicie z kontroli czasu pracy, ale dzięki rozdziałowi przestrzennemu może on być kształtowany przez pracownika stosunkowo autonomicznie.
Do form szczególnych elastycznego zarządzania czasem pracy należą:
1) Sabbaticals, zbudowane na zasadzie kont czasowych, mogące być jednak również oceniane jako forma dzielenia pracy. Sabbatical to nic innego jak długotrwały urlop, od kilku do kilkunastu miesięcy, a nawet do dwóch lat, finansowany bądź to poprzez rezygnację z części należnych pracownikowi świadczeń (urlop, wypłata), bądź przez gromadzenie nadgodzin, lub poprzez powiązanie tych dwóch możliwości;
2) konta czasowe na naukę (Lemzeitkonto) polegające na zbieraniu wraz z upływem czasu pracy
"praw do edukacji", która nie musi być bezpośrednio związana z miejscem pracy. Zaoszczędzone
z upływem czasu godziny mogą zostać wykorzystane jako rekompensata nieobecności w pracy, jednak z przeznaczeniem tylko i wyłącznie na dodatkowe kształcenie się pracownika według jego upodobań16;
3) rotacja pracy {job rotation) - forma kształcenia pracowników i przeciwdziałania bezrobociu. W badaniach naukowych wykazano, iż - w przeciwieństwie do kilkudniowych - długoterminowe kursy dokształcające są korzystniejsze zarówno dla pracodawcy, pracobiorcy, jak i dla bezrobotnych, którzy po przejściu odpowiedniej selekcji zatrudniani są okresowo zamiast dokształcającego się pracownika. Rotacja pracowników może następować również wewnątrz firmy.
Z wymienioną formą rotacji pracy powiązana jest również tzw. praca na czas określony17 (befristete Beschaftigung), występująca w następujących rodzajach:
- praca na okres próbny,
- praca na czas nauki zawodu,
- praca na czas wykonania określonej pracy czy zadania18.
Konta na naukę można przyrównać do opisanych w dalszej części artykułu modeli kompetencyjnych.
17 W Polsce, wraz ze zmianą kodeksu pracy latem 2002 r., do czasu wejścia do Unii Europejskiej, została zniesiona zasada, iż
trzecia umowa na czas określony u tego samego pracodawcy jest uznawana automatycznie za umowę na czas nieokreślony.
18 O wynikowo-zadaniowym pojmowaniu pracy: A. Chobot, Nowe formy,.., s. 58-66 i 133-136.
27
Dwie ostatnie formy elastycznego zatrudnienia to:
1) krótkotrwałe skrócenie czasu pracy (Kurzzeit), stosowane w ramach porozumienia pomiędzy pracodawcą i pracownikami w przypadku (nagłego) przejściowego załamania rynku. Takie skrócenie stosowane jest w celu doraźnej reakcji na zmniejszenie zapotrzebowania na pracę i uniknięcia zwolnień pracowników;
2) zatrudnienie tymczasowe - leasing pracownika (Leiharbeit/Zeitarbeit)', ta forma pracy polega na trójstronnym układzie pomiędzy pracownikiem, agencją zatrudnienia tymczasowego (firmą wypożyczającą) a zakładem oferującym pracę. Agencja staje się pośrednikiem pomiędzy firmą szukającą rąk do pracy a pracownikiem. Szukający pracy podpisuje umowę z agencją co jednak nie jest jeszcze równoznaczne z zatrudnieniem. Zadaniem agencji jest znalezienie pracy dla tejże - ciągle jeszcze bezrobotnej, pozostającej w gotowości do pracy - osoby. W momencie, kiedy agencja znajdzie pracodawcę gotowego przyjąć danego pracownika, a ów gotowy jest podjąć pracę, następuje podpisanie umów. Pierwszej - zawartej pomiędzy zakładem pracy a agencją zatrudnienia tymczasowego o wypożyczeniu pracownika, oraz drugiej - umowy o pracę, jednakże zawartej nie między pracownikiem a firmą gdzie praca ma zostać wykonana, lecz między pracownikiem a agencją pośredniczącą. Ta jest również bezpośrednim pracodawcą i partnerem w razie ewentualnych roszczeń pracownika. W umowie tej jest określony dokładnie czas zatrudnienia, zakres zadań oraz wynagrodzenie, wypłacane również wtedy, jeżeli pracownik nie wykonuje żadnych świadczeń, ponieważ firma rzeczywiście go zatrudniająca rezygnuje z jego usług. W takim przypadku agencja może "wypożyczyć" pracownika innej firmie, w której zadania przydzielone pracownikowi odpowiadają tym z umowy o pracę pomiędzy pracownikiem a agencją. W każdym przypadku wynagrodzenie należne za pracę pracownika wypłacane jest agencji
pośredniczącej, która, potrąciwszy odpowiednią marżę (x), przekazuje je pracownikowi. Ten system
zależności obrazuje schemat 1.
wynagrodzenie - x
wynagrodzenie
pracownik
świadczenie
Schemat 1. Zależności między pracownikiem, zakładem pracy i agencją zatrudnienia tymczasowego
Cytat za: Inter Nationes, Landeskunde Web PC, http://www.kussler.purespace.de.
28
Jzy pra-trócenie ia zwol-
lega na ożycza-\ rąk do irówno-jzrobot-wcęgo-
umów. yczeniu ą, gdzie ież bez-
tej jest ż wtedy, carezy-w której wnikiem ; agencji
system
>go
Elastyczność wynagrodzenia za pracę
Oprócz wielu niestandardowych form wynagrodzeń istniejących na rynku już od dłuższego czasu, takich jak tantiemy, premie, prowizje czy udział w zyskach, wraz z nowoczesnymi formami zatrudnienia pojawiły się nowe, ruchome i zmienne formy zapłaty za pracę. Do takich form zaliczamy:
1) wynagrodzenia inwestycyjne (lnvestivlohn) - pracownik inwestuje tu część swojego wynagrodzenia: albo we własne przedsiębiorstwo, albo poza nim w formie akcji, funduszy itp. W efekcie końcowym jest to nic innego jak inwestycja kapitałowa (udział kapitałowy) finansowana z części własnego wynagrodzenia. W tym miejscu należy rozgraniczyć taki udział od pokrewnego, kiedy to udziały w firmie przyznawane są pracownikowi poza jego wynagrodzeniem, na podstawie przynależności do załogi (np. akcje prywatyzowanych firm). Obie te formy mogą być łączone, np. w ten sposób, iż należny udział w zyskach zamieniany jest na udziały inwestycyjne. Do form inwestycyjnych należą m.in.: akcje pracownicze, udziały w spółkach, pożyczki pracownicze na rzecz przedsiębiorstwa, opcje itp.;
2) kafeterię (cafeteria), polegającą na wolnym wyborze przez pracownika dodatkowych świadczeń, które realizowane są przez firmę jako część wynagrodzenia. Pracownicy mogą wybrać, z reguły na rok, dowolną oferowaną przez zakład, a odpowiadającą ich aktualnym zapotrzebowaniom, formę wypłaty, począwszy od samochodu firmowego, poprzez ubezpieczenie do profesjonalnej opiekunki dla dziecka. Sama nazwa tej formy wynagrodzenia wskazuje na sposób zachowania pracownika, który podobnie jak w kafeterii może dowolnie, według własnych potrzeb, wybierać z oferowanego mu menu (tutaj formę wypłaty);
3) wynagrodzenie przesunięte w czasie (deferred compensation) - w tym przypadku mowa jest o za-
bezpieczeniu na starość, finansowanym zarówno przez pracodawcę, jak i przez pracownika. Zainteresowany pracownik rezygnuje z części swojego wynagrodzenia, które - jednorazowo, okresowo lub w sposób ciągły - zamieniane jest w uprawnienie do przyszłych świadczeń opiekuńczych. Ta forma zapłaty może okazać się bardzo korzystna dla pracownika, gdyż nie podlega progresywnemu opodatkowaniu; zobowiązanie podatkowe przesuwane jest na okres emerytury, kiedy to płacone podatki są z reguły niższe20;
4) gainsharing, czyli dzielenie zysków - grupa pracowników otrzymuje tutaj plan kosztów i zadań związanych z danym programem, który ma być wykonany w określonym czasie. Na tej podstawie wyliczana jest produktywność bazowa, rozumiana jako wydajność na jednostkę czasu. Jeżeli dana grupa przekracza wyznaczoną efektywność (czy to poprzez oszczędność czasu, materiału czy kapitału), to zyski są dzielone (przeważnie w stosunku 50/50) pomiędzy pracodawcę a pracowników (gain - sharing). Jest to jednak możliwe tylko w z góry określonych ramach. Po przekroczeniu określonego limitu oszczędności, zaoszczędzone środki nie są wypłacane pracownikom, lecz wpłacane, np. na specjalny fundusz na rzecz nieprzewidzianych załamań produkcji. Jeśli i ten limit zostanie przekroczony, zaczyna działać tzw. zasada stałego procesu poprawy (KVP-Prinzip - Kontinuierlicher VerbesserungsprozeS) określająca zależność pomiędzy zwiększeniem produktywności a wynagrodzeniem. Jeżeli zasada ta
Por. B.J. Andresen, Das Entgelt richtig auszahlen Deferred Compensation, www.symposion.de/verguetung.
29
stosowana jest w połączeniu z zasadą dzielenia zysków, zakład - w uznaniu zasług pracowników -wypłaca im całość wypracowanych oszczędności. Jeżeli zaś zasada stałego procesu poprawy stosowana jest samodzielnie, udział ten jest procentowy.
Oba te warianty mają jednak jedną cechę wspólną. Z momentem zastosowania zasady stałego procesu poprawy produktywność bazowa grupy zostaje podniesiona o ustaloną wcześniej wielkość. Teraz do grupy należy wybór, czy zgadza się na stałe podniesienie normy, czy też woli zrezygnować z części nagrody. Ma to zmuszać pracowników do używania w pracy nie tylko mięśni, ale i szarych komórek;
5) modele kompetencyjne (competency models) - skłaniają pracownika do orientacji na klienta lub na sprzedawany produkt. Modele te nastawione są na ciągłe (samo)doszkalanie się pracownika, motywowanego poprzez system premii, udział w zyskach itp. Poszerzanie wiedzy staje się w tym momencie nie tylko kartą przetargową dla samego pracownika w uzyskaniu w firmie lepszej pozycji, czy zwiększonego wynagrodzenia, ale zapewniają również samej firmie konieczny know-how,
6) Workplace 2000 to jedna z najbardziej odważnych form wynagrodzenia, praktykowana w USA od lat 80. W ramach tego programu nie istnieje żadna stała miesięczna kwota wypłaty. Nieizadko zlikwidowane zostaje wynagrodzenie podstawowe, nie występują również dodatki stażowe. Całkowita zapłata opiera się na efektywności i zasługach pracownika. Workplace 2000 to w większości wypadków mieszanka kafeterii, dzielenia zysków i modeli kompetencyjnych. Z reguły w ramach Workplace 2000 praktykowany jest również udział w zyskach firmy w formie opcji;
7) wynagrodzenie kombinowane (Kombilohn) - przewiduje w przeciwieństwie do ww. modeli bezpośredni udział państwa. Stosowane jest ono w celu zmniejszenia aktywnego bezrobocia i tylko wobec pracowników o najniższych dochodach. Zakład, który zdecyduje się na zatrudnienie takiej osoby, dzieli
wypłacane wynagrodzenie z państwem. W RFN pomoc państwa może wynosić nawet 75% zasiłku dla
bezrobotnych, który uzyskałby pracownik w razie braku zatrudnienia.
Wpływ elastycznego zatrudnienia i elastycznej pracy na psychospołeczną kondycję człowieka
Jednym z ważkich problemów związanych z elastycznością jest wizja końca pracy. Rozwój nowoczesnych technologii, globalizacja czy segmentacja mają być przyczynami ograniczenia popytu na pracę. Z drugiej zaś strony, jak wskazują statystyki, to właśnie kraje wprowadzające nowe formy zatrudnienia mogą poszczycić się rosnącą stopą zatrudnienia21. Jak wskazuje W. Morawski, obydwie strony mają trochę racji, a prawda nie znajduje się w jakimś dosłownym środku (...), ale w szerokim ruchomym polu, jakie dzieli stanowiska ekstremalne22. Pomijając tę dyskusję z uwagi na ograniczenia artykułu, pragnę skupić się na zagrożeniach natury psychospołecznej.
Aby nie być posądzonym o jednostronność, należy powtórzyć za U. Beckiem i E. Beck-Gemsheim, iż deregulacja tudzież elastyczność mogą skutkować dwojako: uwolnić indywiduum z okowów instytucjonal-
Por. W. Morawski, Praca iv globalizującym się świecie. Koncepcje i realia, w: Deregulacja..., op. c/f., s. 11.
Tamże, s. 3.
3O
nych programów, ale również spowodować erozję podstaw indywidualność?3. Nowe formy zatrudnienia i pracy oznaczają bowiem więcej swobody i zbliżenie wymagań pracodawcy do potrzeb pracownika, ale pozbawiają go zarazem ciągłości własnej biografii i wyzwalają lęki niespotykane w systemach fordystycz-nych. E. Beck-Gemsheim odwołuje się w tym miejscu do tytułu filmu W. Beckera Das Leben ist eine Bau-stelle (Życie jest budowa)24. Podobnie widzi to M. Kohli: Życie nie jest już więcej (...) cudownym darem Boga, lecz indywidualną własnością, o którą na dłuższą metę trzeba walczyć. Więcej jeszcze: staje się twórczym zadaniem, indywidualnym projektem25.
Postępujący proces indywidualizacji niesie ze sobą jednocześnie - na pozór paradoksalnie - zwiększone zapotrzebowanie na bezpieczeństwo. Bezpieczeństwo, któremu nie służą coraz luźniejsze związki rodzinne, brak poczucia kontynuacji własnego życiorysu, odejście od hierarchii w miejscu pracy, czy wreszcie notoryczna niepewność przyszłości. Wydaje się, iż mamy tutaj do czynienia z pewnego rodzaju "handlem wymiennym". Świat stal się dla człowieka XXI wieku bardziej elastyczny, ale zarazem bardziej wolatywny i niepewny.
Ocenia się, że w nowych warunkach przeciętna liczba miejsc pracy w życiu człowieka zwiększy się do sześciu. Skutkiem tego są częste zmiany otoczenia i przejścia pomiędzy różnymi systemami, w ramach których się działa. W gruncie rzeczy zmiany takie nie są niczym nowym czy niepożądanym (np. dzieciństwo - szkoła, szkoła - praca zawodowa, życie jako single - zamążpójście). Przejścia takie mogą jednak równocześnie przebiegać krytycznie, kiedy rozwiązanie dotychczasowej relatywnie stabilnej struktury nie jest zaplanowane. (...) Fazy przejściowe mogą również przebiegać katastrofalnie, kiedy rozwój wypadków jest nader dynamiczny, zmiany nasilają się w niezamierzonym kierunku (...). Np. kiedy bezrobocie pociąga za sobą utratę mieszkania, rozpad małżeństwa czy zdystansowanie się kręgu znajomych27. Takie częste zmiany powodują w biografii jednostki rysy i załamania, które prowadzą do charakteryzującego się krótko-
okresowymi fazami życia tzw. braku ciągłości życiorysu28.
Problem braku ciągłości pojawia się również w skali mikro, w przypadku zatrudnienia okresowego/sezonowego, związanego z określonym projektem czy zadaniem. Takie pozbawione długookresowośd powiązania pomiędzy pracodawcą a pracownikiem owocują nie tylko brakiem pewności jutra u zatrudnionych, ale również brakiem zaufania i lojalności w stosunku do pracodawcy. Powiązania takie bowiem, jak pisze R. Sennett, potrzebują czasu, aby się rozwinąć i zapuścić korzenie w niszach i szczelinach instytucji.
Brak ciągłości wiąże się z rosnącym obciążeniem psychicznym. Narastająca okresowość zatrudnienia powoduje ciągłą presję sprawdzania się i udowadniania własnej wartości. Każdy okres zmniejszonej produktywności, powiązany z falą zwolnień, może bowiem zakończyć się bezrobociem. Ciągła wizja zwolnie-
U. Beck, E. Beck-Gemsheim (red.), Riskante Freiheiten. IndMdualisierung in modemen Gesellschafien, Frankfurt am Main 1994,
s. 246, tłum. autora.
Za E. Beck-Gernsheim, Was kommtnach der Familie. Einblicke in neue Lebensformen, Miinchen 1998, s. 56.
M. Kohli, Gesellschaftszeit und Lebenszeit. Der Lebenslaufim Struktumandel der Modernę, w: J. Berger (red.), D/e Modernę -
Kontinuitaten undZasuren, Soziale Welt, Sonderband 4, Góttingen 1986, s. 185, tłum. autora.
S. Mosdorf, New Economy und ZMIe Burgergesellsehaft, "Die neue Gesellschaft. Frankfurter Hefte" 2001, nr 3, s. 167, tai. autora.
G.G. Vo6 (red.), Die Zeiten andern sich - alltagliche Lebensfuhrung im Umbruch, Mitteilungen des SFB 333, Sondertieft,
Miinchen 1991, s. 282, za: P.A. Berger, IndMdualisierung, s. 65f. Por. także przypadki opisane przez Sennetta w Der fex/We
Mensch, s. 159-185.
Sennett porównuje także - pozbaw/one nitiMadny- życiorysy do dryfowania.
R. Sennett, Dertiexible Mensch, s. 28.
31
nią prowadzić może dodatkowo do groteskowego uczucia wdzięczności, że jeszcze się pracuje. Sennett cytuje tutaj przykładowo odpowiedź osoby, która w następujący sposób opisuje przetrwanie fali zwolnień: Tak, przeżyłam30.
Kolejnym problemem - bardzo ważnym, acz niełatwym do oceny - jest dążność do poczucia bezpieczeństwa. W wielu publikacjach nawiązuje się do piramidy potrzeb Masłowa. Ponieważ pojęcia te i stojące za nimi teorie są powodem wielu sporów, postaram się pokrótce w inny sposób wykazać, iż poczucie bezpieczeństwa jest bardzo ważnym wyznacznikiem organizacji pracy i jest ono bezpośrednio powiązane z elastycznością pracy. Opublikowane w 1999 r. przez Instytut Gospodarki Niemieckiej w Kolonii wyniki badań przyniosły następujące stwierdzenia: Niemcy potwierdzają opinie o sobie, że są fanatykami bezpieczeństwa także w miejscu pracy. Dla dwóch trzecich badanych pewne miejsce pracy jest ważniejsze od interesujących i zmieniających się zadań. Trzech z czterech pytanych jest nawet zdania, że dobre miejsce pracy powinno w miarę możliwości gwarantować zatrudnienie na cale życie. (...) 71% badanych widziatoby chętnie dzisiaj jeszcze pracę tylko w dzień, od poniedziałku do p/ąffcu31.
Takie spojrzenie pracowników na własną pracę potwierdzają wyniki Międzynarodowego Sondażu Społecznego oraz Polskiego Generalnego Sondażu Społecznego z 1997 i 1999 r. Na pytanie: czy brak zagrożenia zwolnieniem z pracy jest ważny i bardzo ważny odpowiedziało pozytywnie w Polsce 85% respondentów, w Wielkiej Brytanii - 96%, a w Niemczech - 97% badanych32.
Nie trzeba w tym miejscu przywoływać teorii segmentacji czy uciekać się do wyników badań na temat rzeczywistej liczby nowych miejsc pracy stworzonych poprzez wprowadzenie takich czy innych form elastyczności, aby stwierdzić, że nowe formy zatrudnienia stoją w wyraźnej opozycji do interesów obecnego pracownika. Możność dowolnego redukowania liczebności załogi, czy płac, w zależności od koniunktury,
staje się potencjalnym źródłem konfliktów na osi pracownik - pracodawca/państwo.
Także zapewnienia, iż nowoczesne formy zatrudnienia wprawdzie pozbawiają obecnego miejsca pracy, ale tworzą jednocześnie potencjał szybkiego zatrudnienia w innym miejscu, nie 'wydają się przekonywać. Tylko 24% mieszkańców USA zgodziło się ze stwierdzeniem, iż ich praca jest pewna. Choć, jak pokazują badania OECD, w latach 1983-1999 stopa zatrudnienia w USA wzrosła z 77,5% do 84,2%, nie przełożyło się to jednak na pewność poczucia bezpieczeństwa pracowników33. W przeciwieństwie do elastyczności w Stanach Zjednoczonych, patemalistyczny system zatrudnienia w Japonii daje pewność własnej pracy aż 47% badanych.
Pamiętając o różnicach pomiędzy systemami społeczno-polityczno-gospodarczymi oraz o stopniu uelastycznienia rynków pracy w Niemczech i na Wyspach Brytyjskich, przyjrzyjmy się tym dwóm krajom. W Niemczech Zachodnich pewność własnego zatrudnienia zadeklarowało 31%, w Wielkiej Brytanii - 12% badanych.
Podobną dysproporcję między tymi krajami ukazuje badanie OECD z 1997 r. Udział pracowników niezadowolonych z bezpieczeństwa zatrudnienia w Wielkiej Brytanii wzrósł pomiędzy 1991 r. a 1995 r. z 61,7% do 78,4% - przy malejącym bezrobociu, w RFN z 29,2% do 42,3% - przy bezrobociu wskazują-
30
31
32
Tamże, s. 110.
Institut der Deutschen Wirtschaft Koln, FiO-Umfrage, 1999, w: Flexibilisierung am Arbeitsmarkt, s. 17und25.
Za W. Morawski, Praca.."s. 13.
M. Kabaj, Dezaktywizacja Polski, w: "Polityka Społeczna" 2002, nr 8, za W. Morawski, Praca..., s. 11.
32
cym nieprzerwaną tendencję wzrostową. W obu przypadkach udział niezadowolonych w Niemczech jest o potowe niższy niż na Wyspach Brytyjskich.
Porównując sytuację USA, Wielkiej Brytanii i Niemiec można pokusić się o wniosek, iż deregulacja rynku pracy powoduje wprawdzie wzrost zatrudnienia i spadek bezrobocia, ale nie pozbawia pracowników lęków co do pewności źródła zarobkowania, a wręcz przeciwnie - nasila je. Teza ta wymaga wprawdzie dalszych szczegółowych badań, analizy wpływu reżimów społeczno-politycznych, jak również różnic pomiędzy poszczególnymi grupami zatrudnionych, wydaje się jednak być trafna w swojej istocie.
Zakończenie
W artykule uwzględnione zostały tylko niektóre z negatywnych psychospołecznych aspektów elastyczności pracy. Ze względu na brak miejsca pominięte zostały inne aspekty, takie jak: nacisk na obniżkę zarobków, narastające rozwarstwienie społeczeństwa ze względu na poziom dochodów, segmentacja rynków pracy, słabnące kontakty społeczne, narastający proces indywidualizacji, przewartościowanie instytucji rodziny, zwiększenie stresu i związane z tym choroby itp.
Porównując zalety i wady elastyczności zarówno w stosunku do pracowników, jak i przedsiębiorców okazuje się, że saldo po stronie tych pierwszych jest negatywne, a dla tych drugich zdecydowanie pozytywne.
Nie chcąc być posądzonym o uleganie teorii spiskowej muszę dodać, że interesy i potrzeby jednostek ewoluują z biegiem czasu wraz ze zmieniającymi się warunkami otoczenia. Nie należy więc zakładać, że
będą one stałe i doprowadzą w przyszłości do konfliktów spotecznych na wielką skalę. Należy jednak wziąć
pod uwagę, że wiele skutków wprowadzania elastycznych form zatrudnienia odbija się negatywnie na dzisiejszym pracowniku jako jednostce społecznej, ukształtowanej w kręgu kultury zachodniej. Nie jesteśmy natomiast w stanie stwierdzić, czy przyzwyczajone do obcowania z elastycznością zatrudnienia i pracy przyszłe pokolenia będą w ogóle zainteresowane powrotem do fordystycznych hierarchii i sztywnych rynków pracy.
33
E-praca a zmiany w firmie
Marek Bednarski Wydział Nauk Ekonomicznych UW Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Uwagi wstępne
Nowoczesne techniki informatyczne, obok zmian technologicznych, oznaczają również głębokie zmiany w organizacji pracy przedsiębiorstwa. Wśród nich - w mojej opinii - na szczególną uwagę zasługują te, które prowadzą do tworzenia miejsc zatrudnienia nie tylko w ramach struktury danego przedsiębiorstwa, ale również poza jego centralną siedzibą. Nowe techniki informatyczne pozwalają na bieżący kontakt przy pomocy poczty elektronicznej i intemetu między nawet bardzo odległymi od siebie geograficznie obszarami. Jednocześnie stanowiska pracy (komputer i urządzenia współpracujące) mogą być zainstalowane w wielu różnych miejscach, niekoniecznie w przedsiębiorstwie. Ważny jest jedynie dostęp do łączy telekomunikacyjnych. Następuje więc realokacja zasobów pracy. Miejsca pracy, służąc nadal danej firmie, przesuwają się do mieszkań pracowników (zjawisko to nazywamy telepracą), filii firmy lub innego kooperującego przedsiębiorstwa w innej miejscowości lub nawet państwie.
Oczywiście tego typu prace dotyczą tylko wybranych zadań wykonywanych przez ludzi o niektórych zawodach. Na przykład, może to być projektowanie oprogramowania, prace graficzne, redakcyjne, edytorskie, tłumaczenia, ale również prowadzenie księgowości, analiz ekonomicznych, zarządzanie produkcją. W tym trybie można wydawać czasopisma czy projektować domy lub urządzenia techniczne. Jest to szeroki zakres prac. Zasadnicza różnica między tradycyjną kooperacją czy chałupnictwem a realokacją zasobów pracy związaną z nowoczesnymi technikami informatycznymi polega na istnieniu stałej więzi między zlecającymi pracę i ją wykonującymi. Kierownik zawsze może przejrzeć zawartość komputera pracownika i poznać postęp prac. Wykonawca z kolei ma pełen dostęp do zasobów informacyjnych firmy, może także w dowolnej chwili skontaktować się z innymi pracownikami, uzyskać opinię, przedyskutować zagadnienie. Oznacza to prawdziwą rewolucję w organizacji pracy przedsiębiorstw, która rozszerza się w szybkim tempie.
Korzyści z takiej organizacji pracy mogą czerpać obie strony: pracodawcy i pracobiorcy. Dzięki nowym formom organizacji pracy pracodawcy uzyskują niższe koszty. Mogą sięgnąć po lepszych, tańszych pracowników z dalszych regionów kraju czy innych państw, bądź nie mogących systematycznie bywać w firmie (matki wychowujące dzieci, inwalidzi). Mają również możliwość oszczędności przestrzeni biurowej czy produkcyjnej. Pracobiorcy z kolei nie muszą migrować za pracą bo miejsce pracy "przychodzi" z dużej firmy do ich regionu lub wręcz domu. Oczywiście praca na odległość niesie również problemy dla obu stron, ale jej rozwój dowodzi, że są one mniejsze od korzyści.
Poza głównym miejscem pracy zadania mogą być wykonywane w rozmaity sposób i w różnym trybie prawnym. Od strony organizacyjnej można tu wyróżnić zlecanie prac pojedynczym pracownikom znajdują-
34
cym się poza głównym biurem firmy (telepraca) oraz outsourcing całych bloków zadań do zespołów pracujących poza centrum przedsiębiorstwa (Mąko, Keszi 2002).
W pierwszym przypadku (telepraca) zakres prac może być - jak wspomniano - rozmaity: tłumaczenia, prace redakcyjne, graficzne. Jednak materiał do opracowania musi być jednak przesłany do domu pracownika drogą elektroniczną i w ten sam sposób odesłany gotowy produkt. Przez cały czas trwania zlecenia może mieć miejsce dialog między wykonawcą i jego przełożonym. Z punktu widzenia techniki nie ma znaczenia czy wykonawca mieszka w innym kraju, czy na sąsiedniej ulicy. Istotne jest to, że musi pracować w domu.
Nowe techniki informatyczne mogą pozwalać na wykonywanie poza główną siedzibą firmy również poważniejszych zadań, niż te wspomniane przy okazji telepracy. Na przykład, poza centralą może być wykonywane oprogramowanie w ramach dużych projektów lub też może dojść do oddzielenia w przestrzeni części przedsiębiorstwa zajmującej się produkcją materialną od części związanej z zarządzaniem, analizami czy marketingiem. Koszty wytwarzania mogą być bowiem niższe w regionie, gdzie trudno o kadrę o wysokich kwalifikacjach, lub gdzie utrudnione są kontakty z klientami. Można wówczas dokonywać outsourcingu określonych zadań do zespołów ludzkich znajdujących się poza główną siedzibą firmy, a kontakt bieżący i przesyłkę danych gwarantują nowe technologie.
Od strony prawnej można wyróżnić zlecenia prac (telepracę) poza główną siedzibą firmy pojedynczym jednostkom będącym pracownikami przedsiębiorstwa albo osobom nie zatrudnionym w danej jednostce, z którymi zawiera się jedynie umowy o pracę lub o dzieło. Analogicznie, duże zadania mogą być adresowane do grup pracowników własnych działających w oddalonych od centrali oddziałach lub do odrębnych firm. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z realizacją pracy w ramach danej firmy, w drugim - z klasycznym outsourcingiem.
Należy podkreślić, że kwestie prawne mają istotne znaczenie dla rozważanych zagadnień, w szczególności w przypadku usług świadczonych przez jednostkę. Osoby nie pozostające w stosunku pracy mogą mieć problemy z ubezpieczeniem zdrowotnym, emerytalnym czy ochroną swoich interesów w przypadku konfliktu z pracodawcą (Weisbach 2001). W przypadku outsourcingu z kolei ważne jest, czy firma przyjmująca zlecenie pozostaje w związku kapitałowym z firmą przekazującą pracę, czy konkurując z innymi uzyskała zlecenie jako niezależny wytwórca.
Wszystkie te zagadnienia nie są oczywiście specyficzne tylko dla Polski. Realokacja pracy w związku z wprowadzeniem nowej techniki informatycznej występuje na znacznie większą skalę w Europie, USA, a nawet krajach rozwijających się (Flecker, Kirschenhofer 2002). Praca względem centrali bywa tu wykonywana w innych miastach, regionach czy krajach. Niemniej przyczyny tych zjawisk i pojawiające się problemy są zbliżone do polskich.
W niniejszym artykule zostaną omówione obie formy innowacji organizacyjnych w przedsiębiorstwie związane z wprowadzeniem nowoczesnych technologii informatycznych - telepraca i kierowanie zadań do filii danej firmy lub jej kooperanta (outsourcing). Przywołane studia przypadków mogły powstać dzięki udziałowi autora w zespole realizującym międzynarodowy projekt "Emergence", finansowany przez Komisję Europejską (IST 1999-13420).
35
Telepraca
Nowe wyzwania gospodarcze prowadzą przedsiębiorstwa do poszukiwania nowych form organizacji pracy, by uzyskać jej maksymalną wydajność i elastyczność. Telepraca jest jedną z prób odpowiedzi na te wyzwania.
W praktyce może ona przyjąć rozmaite formy organizacyjne (Pędziwiatr 2002):
1) telepraca domowa - pracę wykonuje się we własnym domu, pozostając w związku z firmą przez sieci telekomunikacyjne;
2) telepraca zamienna - pracę wykonuje się na zmianę w domu i w biurze. Jest to najbardziej pożądana forma organizacji pracy. Zadania wymagające koncentracji i spokoju są wykonywane w domu, zaś kontakty z klientami czy współpracownikami w biurze;
3) telepraca może być wykonywana w centrum telepracy w formie biur filialnych i sąsiedzkich. Są to biura umieszczane w pobliżu miejsca zamieszkania pracowników i odpowiednio wyposażone. Biura filialne należą do jednej firmy, natomiast sąsiedzkie są urządzane na potrzeby kilku przedsiębiorstw;
4) telepraca mobilna - dotyczy ona ludzi pracujących poza domem, ale i poza firmą. W podróżach biznesowych, u klientów łączą się oni z centralą przy pomocy komputerów.
Wszyscy telepracownicy, bez względu na formę pracy, w sensie prawnym mogą być pracownikami danego przedsiębiorstwa lub osobami samozatrudnionymi, połączonymi z firmą jedynie kontraktem. Skalę telepracy w Europie ilustruje tab. 1.
Tabela 1. Skala telepracy w Europie
Kraj Liczba telepracowników % udział
Finlandia 355000 16,8
Szwecja 594 000 15,2
Holandia 104400 14,5
Dania 280000 10,5
W. Brytania 2027000 7,6
Niemcy 2 132 000 6,0
Irlandia 61000 4,4
Włochy 720 000 3,6
Francja 635000 2,9
Hiszpania 357 000 2,8
Źródło: e Work 2000. Status Report on New Ways to Work in the Information Sodety.
Jak widać, nawet w europejskich krajach wysoko rozwiniętych skala tego typu organizacji pracy jest silnie zróżnicowana. Dowodzi to, że telepraca jest nie tylko warunkowana ekonomicznie, ale również kulturowo.
Jak wspomniano, wdrażanie telepracy jako innowacji technologicznej w przedsiębiorstwie musi nieść dla firmy określone korzyści ekonomiczne (Bednarski, Machol-Zajda 2002), wyrażające się większą wydaj-
36
nością pracy. Wydajność ta jest uwarunkowana wieloma czynnikami, l tak, spokojna atmosfera domu, bez stresu biurowego może prowadzić do lepszego zarządzania czasem. W warunkach domowych mniejsza jest absencja chorobowa i fluktuacja personelu. Bardziej samodzielny pracownik może być lepiej umotywowany do pracy, mieć większe poczucie odpowiedzialności i satysfakcji z pracy. Wszystkie te czynniki będą wpływać na wzrost jego wydajności i jakości pracy. Zauważyć też trzeba, że wprowadzenie telepracy wymusza nowe, efektywniejsze sposoby organizacji pracy związane ze zmniejszeniem ilości szczebli w zarządzaniu, sprawniejszym komunikowaniem się kierownictwa z pracownikami, nowymi formami oceny zatrudnionych, co skutkuje polepszeniem wyników ekonomicznych firmy. Wreszcie telepraca pozwala na ograniczenie kosztów materialnych funkcjonowania firmy - zmniejszą się koszty wynajmu powierzchni biurowych, nie trzeba proporcjonalnie do ewentualnego wzrostu zatrudnienia rozbudowywać przedsiębiorstwa. Oszczędności wystąpią też, jak wspomniano, w sferze płac. Można bowiem szukać pracowników w regionach, a nawet krajach odleglejszych, gdzie oczekiwania związane z zarobkami są niższe.
Oczywiście telepraca generuje też dodatkowe koszty. Wiążą się one przede wszystkim z zabezpieczeniem danych przetwarzanych przez pracowników oraz opłatami telekomunikacyjnymi. Zwrócić należy też część kosztów utrzymania mieszkań pracowników. Może wystąpić również potrzeba dublowania sprzętu komputerowego - w pracy i w domu. Niemniej rozwój telepracy oznacza, że koszty te są skutecznie kompensowane przez sygnalizowane korzyści uzyskiwane przez przedsiębiorstwa.
Aby telepraca się rozwijała - jak wspomniano - muszą być także korzyści po stronie pracobiorców. Do tych korzyści należy lepsza możliwość zarządzania swoim czasem, unikanie strat związanych z dojazdami, satysfakcja z kontaktu z rodziną. Są to wartości cenione szczególnie przez ludzi, którzy dominują wśród telepracowników, a więc ludzi bardzo dobrze wykształconych na wysokich stanowiskach. Ponadto telepraca może być też alternatywą dla osób, które muszą integrować pracę w domu z pracą zarobkową jak
kobiety wychowujące dzied oraz ci, którzy mają ograniczoną zdolność poruszania się.
Oczywiście telepraca ma także swoje wady (Bagnara i in. 2001). W sferze psychologicznej może prowadzić do zaburzenia relacji między pracą i wypoczynkiem, czy osamotnienia jednostki. Ogranicza dostęp do pewnych zasobów firmy, jak usługi sekretarskie czy biblioteki. Wymaga też zdobycia szczególnych kwalifikacji, a więc musi dojść do nierównomiernego dostępu do tej pracy. Ponadto pracownicy są pozbawieni wówczas odpowiedniej opieki związków zawodowych. Może to prowadzić do ich nadmiernej eksploatacji przez pracodawcę, czy łamania prywatności przez kontrolę zasobów komputera. Niemniej większość tych niedogodności ustępuje, gdy pracownik pracuje na zmianę w domu i w firmie. Problemy powstają gdy wśród telepracowników dominuje samozatrudnienie.
W Polsce telepraca nie jest jeszcze zjawiskiem powszechnym. Niemniej pojawiają się przedsiębiorstwa, które z tej formy organizacji pracy korzystają. Przykładem może być tu firma zajmująca się tłumaczeniami. W centrali pracuje tylko niewielka grupa menedżerów organizujących pracę i kontaktujących się z klientami. Tłumacze pracują w formie telepracy. Daje to oszczędności związane z niższym czynszem za mniejszą powierzchnię biurową, a także dostępem do współpracowników spoza miasta, gdzie firma się znajduje. Poszerza to krąg współpracowników i może wpływać na obniżenie stawek płac. Praca za pomocą techniki elektronicznej ułatwia też bieżącą kontrolę i ocenę jakości produktu. Udało się też wypracować skuteczne sposoby zabezpieczenia poufnych danych. Niestety, w warunkach polskich istnieją jeszcze problemy natury technicznej.
37
Interesującym polskim doświadczeniem jest też specjalne wsparcie dla niepełnosprawnych ruchowo informatyków. Powstała fundacja, która pośredniczy w znajdowaniu telepracy dla tych osób, a także wspiera je szkoleniami czy wypożyczaniem sprzętu informatycznego. A więc rozważana teoretycznie możliwość pomocy inwalidom nie jest tylko projektem.
Podsumowując należy raz jeszcze stwierdzić, że telepraca to nie tylko wyzwanie techniczne, ale przede wszystkim jest to wyzwanie w obszarze zarządzania. Niezbędne jest zarządzanie poprzez określenie celów, planowanie w dłuższej perspektywie, usprawnienie przepływu informacji między szczeblami zarządzania. Wówczas, przynajmniej w niektórych rodzajach działalności, pojawią się korzyści dla firmy i pracowników.
Outsourcing i realokacja pracy w ramach jednej firmy
Nowoczesne technologie informatyczne pozwalają także na lokowanie całych bloków zadań poza centralną siedzibą firmy i adresować je do odpowiednich zespołów własnych pracowników lub innych firm. Niżej zostaną przedstawione oba przypadki.
Outsourcing - przekazanie zadania do innej firmy
Outsourcing zadań produkcyjnych może dokonywać się w różnych wymiarach geograficznych. Firma przyjmująca zlecenie może znajdować się w tym samym mieście, co zlecająca, ale również w innym regionie kraju, czy wręcz za granicą. Nowoczesne technologie informatyczne umożliwiają bowiem kontakt na
każdą odległość. Znane są sytuacje, gdy firmy amerykańskie z Krzemowej Doliny zlecały zadania firmom
w Indiach. W badanym przez nas przypadku też mieliśmy do czynienia z outsourcingiem ponad granicami państwa. Firma zlecająca znajdowała się bowiem w jednym z państw Unii Europejskiej, a przyjmująca zlecenie w Polsce. Spełniony był więc warunek sygnalizowany wcześniej, że popyt na pracę powstał w jednym miejscu (UE), a podaż była oferowana gdzie indziej (Polska). Nowoczesne techniki informatyczne pozwoliły połączyć popyt z podażą pracy bez migracji siły roboczej (w tym przypadku między państwami), a więc bez żądania od pracowników daleko idącej mobilności przestrzennej. W prezentowanym przypadku było to o tyle łatwe, że podmiotem zamówienia był software, a więc produkt łatwy do przesłania łączami elektronicznymi.
Aby tego typu realokacja pracy mogła mieć miejsce, musi nastąpić szereg okoliczności, oprócz wspomnianej, związanej z możliwością przekazania efektu działania przy pomocy nowoczesnej techniki informatycznej, a także szansy kontroli na bieżąco działalności podwykonawcy tą samą drogą.
Podstawową przyczyną realokacji pracy jest sytuacja w odpowiednich segmentach rynku pracy obu krajów. Powinna być względna obfitość tanich specjalistów w kraju, do którego zleca się pracę, i względny brak w kraju zlecającym. Firmie, która dokonuje outsourcingu, chodzi bowiem o dwa cele: wysoką jakość i terminowość wykonywanej pracy oraz jej stosunkowo niskie koszty. Niskim kosztom pracy, oprócz obfitości specjalistów, będą też sprzyjać niższe koszty utrzymania w danym regionie lub kraju, l taka właśnie sytuacja miała miejsce w badanym przez nas przypadku. Polscy informatycy byli tańsi, a duże miasto akademickie gwarantowało ich obfitość i wysokie kwalifikacje. Kwalifikacje te były wcześniej potwierdzone
38
przy okazji odbywanych spotkań i uczestnictwa w targach. W rezultacie analiza kosztów utworzenia zespołu realizującego założone zadanie na terenie Unii i w Polsce pokazała, że analogiczny produkt może powstać w Polsce odpowiednio taniej. Decyzja o outsourcingu ma sens jednak dopiero wtedy, gdy skala przedsięwzięcia jest odpowiednio duża i projektowana jest długofalowa współpraca. W innej sytuacji wystarczy wynająć telepracowników w innym regionie lub kraju. Badany przez nas przypadek wymagał współpracy między firmami, a nie z konkretnymi osobami.
Dobór przedsiębiorstwa do współpracy może nastąpić na dwa sposoby. Firma zamawiająca może szukać wśród istniejących przedsiębiorstw lub powołać, ewentualnie wyłonić z siebie, nowy podmiot specjalnie dla podjęcia określonej współpracy. W zasadzie pełne korzyści z outsourcingu występują w pierwszym przypadku, gdy można dobrać partnera spośród konkurujących firm. Zaletą wariantu drugiego jest pełna znajomość możliwości partnera i szansa kontroli jego poczynań poprzez udziały kapitałowe. W badaniu analizowany był przypadek zbliżony do sytuacji wariantu drugiego. W związku z tym mogła mieć miejsce kontrola właścicielska, realizowana przez firmę zamawiającą nad firmą wykonującą zadanie.
Aby mogło dojść do outsourcingu opartego na nowoczesnych technologiach, obok odpowiednio tańszych, dobrych fachowców w nowym rejonie działań, musi być zagwarantowana odpowiednia jakość łączy pozwalająca na rzeczywisty kontakt między obiema firmami. Okazuje się, że istniejące w Polsce łącza, wraz z odpowiednim sprzętem ulokowanym już w przedsiębiorstwie, pozwalają na transmisję danych o zadowalającej prędkości oraz dobrą ochronę zasobu informacji. Rozważany outsourcing był więc możliwy. Nie zmienia to faktu, że bez nowej generacji łączy światłowodowych nie można myśleć o rozwoju tego typu usług w Polsce, świadczonych na rzecz zagranicznych podmiotów.
Zauważyć trzeba, że oprócz kontaktów za pomocą nowoczesnych technik informatycznych między
pracownikami firmy zlecającej i przyjmującej zadania występują tradycyjne kontakty - telefoniczne, fakso-we, a przede wszystkim osobiste. W związku z tym ważne jest istnienie odpowiednio szybkiej komunikacji, która pozwalałaby na łatwą organizację bezpośrednich spotkań, konferencji, dyskusji. Te są bowiem niezbędne, nawet gdy istnieją najnowocześniejsze formy kontaktu przy pomocy technologii informatycznych. Z tego też powodu w badanej firmie nie było telepracy. Wszyscy pracowali wspólnie w jednym miejscu, by była możliwość bezpośredniego kontaktu i konfrontacji poglądów.
Kolejny zasadniczy problem przy outsourcingu zadań to kontrola działalności firmy przyjmującej zlecenia przez firmę zlecającą. W warunkach szybkich połączeń elektronicznych rozwiązanie przyjęte przez badaną spółkę okazało się skuteczne. Z jednej strony nie nadużywano nadzoru właścicielskiego, a w zakresie bieżących decyzji związanych z zarządzaniem spółka wykonująca zadanie miała dużą niezależność decyzyjną. Z Radą Nadzorczą reprezentującą właściciela konsultowano tylko ważniejsze wydatki i inwesty-qe. Natomiast w zakresie realizowanego projektu kontrola odbywała się na bieżąco. Łącząc się z serwerem firmy przyjmującej zadanie, firma zlecająca widziała, na jakim etapie w danym dniu znajdowały się wykonywane zadania. Nie zmienia to faktu, że niezależnie od tego odbywały się bezpośrednie spotkania projektowe, gdzie omawiano zakres wykonanych prac i ewentualne problemy. Wówczas plany mogły być na bieżąco korygowane.
System taki okazuje się skuteczny. Oznacza bowiem bieżącą współpracę w ramach projektu, nie powodując jednak ciągłymi interwencjami zaburzeń w systemie zarządzania całą firmą.
39
Choć badana firma działała skutecznie z korzyścią dla odbiorcy jej produktów i zatrudnionych, to jednak w swojej specyficznej działalności napotkała szereg barier administracyjnych, które utrudniały outsourcing do Polski rozmaitych zadań opartych na nowoczesnej technice informatycznej.
Przede wszystkim była to zmienność przepisów, szczególnie podatkowych, i ich niejasność. Tymczasem każdy błąd podatnika, nawet na korzyść Skarbu Państwa, powoduje nakładanie na przedsiębiorstwo kar. W szczególności przy specyfice wytwarzania oprogramowania dla zagranicznego kontrahenta niejasne i często sprzeczne są przepisy o VAT.
Inna kwestia, podnosząca istotnie koszty firmy, to wysokie zagraniczne diety delegacyjne. W przypadku systematycznych, również bezpośrednich kontaktów z zagranicznym zleceniodawcą są to już sumy istotne.
Ale kluczową kwestią są wysokie koszty pracy w Polsce, wynikające nie z poziomu płac netto, ale z bardzo wysokich pochodnych kosztów. Zaczyna to stawiać pod znakiem zapytania celowość outsourcin-gu nawet tak wyrafinowanych prac do Polski. Firma zlecająca zaczyna się zastanawiać nad kierowaniem zadań do tańszych krajów Wschodu - Rosji, Estonii. W konsekwencji tego, a także budowania długookresowej strategii rozwoju, pojawia się konieczność poszukiwania nowych kontrahentów, nowych kierunków ekspansji.
W sumie można stwierdzić, że outsourcing zadań z kraju wyżej rozwiniętego do biedniejszego jest korzystny również dla tego ostatniego, szczególnie gdy wykonywane prace są bardziej złożone, a więc niosą ze sobą wyższą wartość dodaną. Zwykle wymaga to więzi między firmami, opartych na nowoczesnej technice informatycznej. Korzyści polegają tu na wyższych płacach pracowników, bez fizycznego przesuwania ich za granicę do miejsca, gdzie jest podaż pracy, tworzeniu z podatków dochodów Skarbu Państwa, kreowaniu nowych umiejętności pracujących, budowaniu przedsiębiorstw, polepszaniu bilansu handlowego kraju. Ekspansja tej formy organizacji pracy wymaga jednak troskliwości państwa, poprzez odpowiednie
kształtowanie przepisów i rozbudowywanie infrastruktury telekomunikacyjnej.
Podobne korzyści (poza wpływem na bilans handlowy) ma outsourcing złożonych prac w ramach danego kraju do regionów słabiej rozwiniętych. Firmy współpracujące z przedsiębiorstwami z bogatszych regionów mogą sprzyjać rozwojowi lokalnemu, l tu państwo, we wspomniany wyżej sposób, powinno wspierać rozważane procesy.
Realokacja pracy w ramach jednej firmy
Rozważany problem czerpania korzyści ze zróżnicowania kosztów i jakości pracy w wymiarze przestrzennym może być rozwiązany jeszcze inną drogą niż outsourcing zadań do innej firmy. Jak wspomniano, dana firma może otworzyć swoje oddziały poza dotychczasowym miejscem, a bieżący kontakt z centralą zagwarantują nowoczesne techniki informatyczne. W ten sposób dzięki realokacji zasobów pracy zostaną zrealizowane korzyści wynikające z sięgnięcia po nowe zasoby siły roboczej, bez potrzeby migracji. W przeciwieństwie natomiast do rozwiązania poprzedniego, związanego z outsourcingiem, kierownictwo dysponuje tu pełną bieżącą kontrolą swoich zamiejscowych oddziałów. Outsourcing ma sens wówczas, gdy zarządzanie firmą przyjmującą zlecenia pozostaje w rękach jej kierownictwa.
W badanym przez nas przypadku firma swoją działalność produkcyjną prowadziła w biednym, zagrożonym bezrobociem regionie Polski, a administracja, zarząd, służby techniczne i handlowe były zlokalizowane w Warszawie. W ten sposób obniżono koszty działalności bezpośrednio produkcyjnej, bo płace
4O
w uboższym regionie były niższe, dyscyplina pracy wobec bezrobocia wysoka, a służby wymagające ludzi o wysokich kwalifikacjach i rozległych kontaktów zewnętrznych pozostawały w stolicy. Ten sposób zarządzania był oczywiście możliwy tylko dzięki szybkim połączeniom między oboma ośrodkami.
Podkreślić należy, że taka sytuacja nie jest korzystna tylko dla przedsiębiorstwa. Liczne rodziny żyjące w regionie rolniczym uzyskują możliwość zarobkowania. A o alternatywę tutaj trudno, bo innego przemysłu w okolicy zwykle nie ma, rolnictwo bywa zacofane, a młodzi często obawiają się ryzyka radykalnych zmian w gospodarstwach rolnych. Ponieważ miejscowa siła robocza o niskich kwalifikacjach niesie ryzyko dla producentów, dlatego obecnie preferuje się absolwentów szkół zawodowych i absolwentów techników o różnych profilach. Oczekuje się, że będą oni łatwiej uczyć się nowośd.
W istniejącej sytuacji firma nie jest zainteresowana outsourcingiem. Z jednej strony nie ma takiej potrzeby, bo zakład w obecnym kształcie produkuje tanio. Z drugiej fakt, że firma jest całością umożliwia systematyczne monitorowanie wszystkich wyników. Sprawdza się na bieżąco poziom produkcji i sprzedaży, sytuację firmy przy wykorzystaniu ponad dwudziestu wskaźników. Praktycznie jest dostęp do wyników każdego pracownika. Zakład produkcyjny nie ma więc autonomii, a podstawowe decyzje podejmuje kierownictwo firmy.
Taki sposób zarządzania jest warunkowany przez odpowiednią sprawność powiązań komórek w przedsiębiorstwie przy pomocy nowoczesnych technik informatycznych. W tej chwili w badanej firmie został wprowadzony pełny, zintegrowany przepływ informacji między centralą a zakładem produkcyjnym. Jest to bardzo ważne, bowiem zakład produkuje krótkie serie produktów na życzenie konkretnego klienta i synchronizacja zamówień, produkcji, zaopatrzenia oraz optymalizacja kosztów i cen są procesem złożonym. Co interesujące, nowy system pozwoli też na szersze wdrożenie telepracy indywidualnych osób. Na przykład handlowcy, jeżdżąc po kraju, będą mogli łączyć się z centralą przekazując i otrzymując odpowiednie
informacje. Dzięki temu będą oni pracowali głównie z klientem, nie tracąc czasu na załatwianie spraw
w firmie. Ważny jest też fakt, że zintegrowany system wymusza, by wszystkie dokumenty miały formę elektroniczną. Dzięki temu będzie możliwe ich dalsze przetworzenie i uzyskiwanie odpowiednich informacji. W ten sposób nowe formy zarządzania wymuszają nowe rozwiązania w zakresie przetwarzania i transmisji danych, a nowe możliwości techniczne zachęcają do odpowiednich zmian w zarządzaniu.
Wykorzystanie nowoczesnych technik informatycznych, w świetle doświadczeń badanej firmy, wymaga przełamania szeregu barier. Przede wszystkim wiążą się one ze stosunkowo wysokimi opłatami za transmisję danych i niską jakością łączy. Ponadto skala sprzedaży internetowej, którą firma byłaby zainteresowana, jest w Polsce niewielka, wiąże się bowiem z ryzykiem. Istnieją też silne opory ze strony gorzej wykształconej załogi. Jednak opory te przełamuje obserwowanie widocznych korzyści z informatyzacji.
Generalnie, w świetle badań międzynarodowych (Flecker, Kirschenhofer 2002) i wniosków z polskich studiów przypadku, można stwierdzić, że realokacja zasobów pracy przy pomocy nowej techniki informatycznej do miejsc, gdzie jest tańsza, dostępniejsza, lżejsza już występuje i należy oczekiwać dalszej ekspansji tego zjawiska. Dzieje się tak dlatego, że korzyści mają obie strony - pracodawca sięgający do odpowiadających mu zasobów pracy i pracobiorca zyskujący dobre zajęcie bez potrzeby migrowania. Jednocześnie formy organizacji realokacji zależą od potrzeby firmy. Jeśli wystarczy nadzór nad realizowanym zadaniem, bez potrzeby bieżącego zarządzania wyodrębnioną jednostką stosuje się outsourcing. Jeśli pełny nadzór z różnych powodów jest konieczny, korzysta się z usług oddziału firmy. W obu przypadkach cel przedsięwzięcia jest zbliżony.
41
Podsumowanie
W świetle przebadanych w ramach studiów przypadku przedsiębiorstw można postawić tezę, że dokonana realokacja zasobów pracy przyniosła korzyści wszystkim - pracodawcom i pracobiorcom. Jednocześnie w Polsce skala działań prowadzących do tych pozytywnych skutków jest niewielka. Rodzi się więc pytanie, dlaczego tak jest? Dlaczego w dobie wielkiego bezrobocia strukturalnego nie wykorzystuje się na dużą skalę nowoczesnych technik informatycznych, by przybliżyć ludzi do miejsc pracy?
Z perspektywy przeprowadzonych wywiadów i doświadczeń innych krajów (Bagnara i in. 2001) można zidentyfikować kilka rodzajów barier, o których wspominali respondenci. Pierwsza wiąże się ze strukturą organizacyjną przedsiębiorstwa. Wprowadzenie nowych technik informatycznych i związanej z tym realokacji zasobów pracy wymaga logicznych struktur organizacyjnych, przejrzystych kompetencji, jasnych wymagań stawianych pracownikom. W firmach, gdzie jest organizacyjny bałagan nie sposób przeprowadzić informatyzacji.
Druga bariera ma charakter finansowy. Pełna informatyzacja jest kosztowna. Zakup odpowiednich urządzeń, oprogramowania, zatrudnienia specjalistów, rachunki na rzecz telekomunikacji wymagają zaangażowania istotnych środków pieniężnych, l choć w końcu uzyskuje się korzyści, to jednak koszty w pierwszej fazie informatyzacji mogą zniechęcać do zmian.
Trzecią barierę stanowią ludzie. Sygnalizowane są zarówno opory natury mentalnej, obawy przed nowością, jak i brak kwalifikacji. Oznacza to zwykle potrzebę kosztownych szkoleń.
Wreszcie czwarta bariera ma charakter techniczny. Problemem może być sprawność serwerów, ale w przypadku Polski skarżono się głównie na jakość połączeń. Zwrócić należy jednak uwagę, że przełamywanie wspomnianych barier to nie tylko możliwość dla realokacji zasobów pracy, ale generalne podniesienie jakości funkcjonowania firmy i uzyskanie całego wachlarza korzyści. Mimo wszystko należy oczekiwać, że świadczenie pracy na rzecz oddalonego pracodawcy będzie coraz powszechniejsze, a rozliczne problemy z tym związane zostaną w Polsce przebadane dla podjęcia odpowiednich działań przez przedsiębiorstwa i centralną oraz lokalną administrację.
Literatura
Bagnara S., Huws U., Turbe-Suetens N., Weisbach H.J. (2001), The Telework Environment, The European Trade
Union Confederation, Brussels. Bednarski M., Machol-Zajda L. (2002), Realokacja zasobów pracy jako konsekwencja wprowadzania nowych technik
informatycznych, referat na konferencję "Wzrost gospodarczy, restrukturyzacja i bezrobocie w Polsce. Ujecie teoretyczne i empiryczne", 1-2 czerwca, Łódź. eWork 2000. Status Report on New Ways to Work in the Irrformatton Society, European Commission, TWK Report
Final.doc: http://www. eto.org.uk. Flecker J, Kirschenhofer S. (2002), Jobs on the Move: European Case Studies in Relocating eWork, The Institute for
Employment Studies, Brighton. Mąko C., Keszi R. (2002), Does e-Work Indicate Differences in Dev0lopment of Business Organizations in East-Central
Europę?, referat na konferencję "The World, the Workplace and we the Workers", 16-17 April, Brussels. Pędziwiatr F. (2002), Telepraca i jej implikacje, .Zarządzanie Zasobami Ludzkimi" nr 2. Weisbach H.J. (2001), Jelework Regulation and Social Dialogue, w: The Telewort Ermmenl, The European Trade
Union Confederation, Brussels.
42
O mankamentach propozycji Davida Hume'a i Stanisławy Golinowskiej
Kazimierz W. Frieske
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Zamieszczony wyżej artykuł prof. S. Golinowskiej podejmuje - z właściwą jej pracom klarownością i kompetencją- zagadnienie, które już pojawiło się w publicznej debacie i zapewne będzie się w niej pojawiało coraz częściej, tj. problematykę bezrobocia. Pierwsza część tego artykułu opisuje źródła wysokiego bezrobocia i - niezależnie od tego, jak rozłożone zostały w nim akcenty zmierzające do wskazania na ważniejsze i mniej ważne okoliczności towarzyszące kurczeniu się rynku pracy - zawiera tezy diagnostyczne, które, w tej czy innej konfiguracji, są coraz częściej powtarzane. Część druga to wskazanie kierunków, w jakich powinno się rozwijać kształtowanie działań nastawionych na tworzenie pracy - takich zwłaszcza, które mają korzystne efekty zatrudnieniowe.
Z wieloma tezami zawartymi w obu częściach pracy prof. S. Golinowskiej trudno się nie zgodzić. Jest tak zwłaszcza dlatego, że akcentuje ona, że ...problem pracy jest (...) problemem o ogromnej wadze strategicznej (...) Wymaga działań spójnych i podejmowanych w sposób skoordynowany... To trafne stwierdzenie, ale tym uważniej należy zastanowić się nad każdym z proponowanych przez autorkę kierunków przeciwdziałania bezrobociu. Jeśli Jej koncepcja ma charakter "pakietu", to mogłoby to oznaczać, że rezygnacja z któregoś z jego elementów czyni z realizacji pozostałych wyłącznie działanie pozorne.
Tymczasem wypada stwierdzić, że nie wszystkie z cząstkowych propozycji prof. Golinowskiej są łatwe do zaakceptowania. Mówiąc otwarcie, część z nich, nie ze względów ideologicznych czy aksjologicznych, lecz z uwagi na możliwe skutki uboczne ich realizacji, mam za chybione. Można wprawdzie - tak jak to sugerował David Hume - uważać, że ludzie są odpowiedzialni za swoje uczynki, ale nie za ich konsekwencje, bo tych ostatnich i tak nie są w stanie do końca przewidzieć, ale ta reguła, wydaje się, nie dotyczy polityków społecznych, bo ich zawodową umiejętnością jest właśnie przewidywanie rozmaitych skutków tego, co sami postulują. Skłonny jestem sądzić, że taki sposób zwalczania bezrobocia, który zmierza do obniżenia kosztów pracy przez obniżanie poziomu płacy minimalnej i promowanie tzw. elastycznych form zatrudnienia przypomina leczenie bólu głowy przy pomocy młotka.
Słusznie zauważa prof. Golinowska, że wzrostowi bezrobocia w okresie przedwyborczym towarzyszy erupcja programów przeciwdziatania temu (...) zjawisku, tworzonych w różnych partiach i środowiskach politycznych. Praktycznie oznaczać to może, że racje w sprawie, bez względu na to, jak rozsądnie uzasadniane, będą kojarzyły ludzi je zgłaszających właśnie z rozmaitymi opcjami politycznymi. To nader niefortunne okoliczności prowadzenia spokojnej debaty. Mogą one część znawców problematyki zniechęcać do zabierania głosu, choćby po to, aby nie poddawać się społecznym mechanizmom przyprawiania sobie
politycznej gęby. Jednakże, bez względu na to, w jakim miejscu procesu politycznego te czy inne propozy-
cje zwalczania bezrobocia lokują ludzi je zgłaszających, warto analizować towarzyszące im argumenty poza kontekstem tego procesu.
W warstwie diagnostycznej wskazuje prof. Golinowska m.in. na to, że jednym z czynników niekorzystnych z uwagi na bezrobocie - dokładniej zaś, gotowość do tworzenia nowych miejsc pracy - jest mała elastyczność kosztów pracy. Wśród okoliczności usztywniających te koszty wymienia autorka wysoki próg placowy ptac niskich, co praktycznie oznacza, że uznaje ona płacę minimalną wyznaczającą ten próg za wysoką. Można oczywiście próg ten obniżyć, uznając za podstawę do obliczenia płacy minimalnej nie średnie zarobki, lecz ich medianę - pamiętając o tym, że jest ona zwykle niższa od średniej o około 15-20%. Można także postulować uelastycznienie kosztów pracy przez zróżnicowanie płacy minimalnej obliczając medianę dla różnych terytorialnie, lokalnych rynków pracy. Można też - kierując się tym samym rozumowaniem - sugerować wprowadzenie dwóch lub kilku standardów płacy minimalnej odpowiednio do, na przykład, stażu pracy, wieku itp. Odpowiednio, jednym z elementów "pakietu" prozatrudnieniowego, proponowanego przez prof. Golimowską jest wynegocjowanie możliwości zróżnicowanego podejścia do płacy minimalnej (w przekroju terytorialnym oraz wobec wchodzących na rynek pracy).
Obniżenie płacy minimalnej dla absolwentów, to pomysł na wprowadzenie części z nich na rynek pracy, ale też pomysł na odroczenie ich "dorosłości" rozumianej jako finansowa niezależność. Konsekwentnie, to zabieg odraczający samodzielność, zdolność do zakładania rodziny itp. Wypada przypomnieć, że właśnie ten mechanizm został rozpoznany - m.in. przez W.J. Wilsona - jako jeden z czynników sprzyjających znacznemu przyrostowi samotnych, młodych matek i - konsekwentnie - rozczarowaniom związanym z programem Aid for Families with Dependent Children. To właśnie krytyka tego programu doprowadziła przed laty Gildera do sformułowania hipotezy welfare dependency. Wracając do argumentacji W.J. Wilsona, twierdził on, że powodem, dla którego tak wiele dziewcząt z ubogich dzielnic amerykańskich miast rodzi
i wychowuje dzieci poczęte out ofthe wedlock jest nie to, że zmieniają się standardy moralne, lecz to, że praca, jaka jest dostępna dla wielu młodych mężczyzn, to typowe junkjobs, a więc zajęcia, które nie przynoszą dochodów umożliwiających założenie rodziny, tj. takie, które nie czynią z nich atrakcyjnych kandydatów do małżeństwa.
Idea terytorialnego zróżnicowania płacy minimalnej wydaje się rozsądna w tej mierze, w jakiej rzeczywiście polskie realia - m.in. z uwagi na to, że polityka rynku pracy prowadzona jest przez samorządy - to nie jeden rynek pracy, lecz konglomerat lokalnych rynków pracy. Ale, istotny kłopot jest nie ten, że lokalne rynki pracy różnią się od siebie strukturą wynagrodzeń i poziomem płacy przeciętnej czy wielkośdą mediany, lecz ten - i to jest druga strona zagadnienia - że niewielkie jest regionalne zróżnicowanie wartości koszyka konsumpcyjnego służącego do obliczenia minimum socjalnego.
Istotny element sprzeciwu wobec postulatów obniżenia poziomu płacy minimalnej opiera się na wskazaniu jednostronności rozumowania prezentowanego w artykule S. Golinowskiej, tj. w budowaniu argumentacji wyłącznie na podstawie relacjonowania wysokości płacy minimalnej do struktury wynagrodzeń. To oczywiście ważny kierunek analizy, ale warto byłoby ją uzupełnić o zastanowienie się nad gospodarczą-i społeczną - wartością tych wynagrodzeń. Wynagrodzenie - jeśli ma ono mieć ekonomiczny i społeczny sens - powinno, wydaje się, stwarzać podstawy choćby najskromniejszej, ale samodzielnej, tj. nie wspieranej świadczeniami pomocy społecznej, egzystencji. Otóż, warto może powiedzieć, że najniższe wynagrodzenie w grudniu 2000 r. wynosiło 700 zł brutto, minimum socjalne obliczone dla jednoosobowego
gospodarstwa domowego - 706,1 zł, zaś dla typowej rodziny składającej się z dwojga dorosłych i dwojga dzieci - 530,3 zł. Jeśli zatem dwoje dorosłych rodziców obciążonych kosztami utrzymania dwojga dzieci
otrzymuje wynagrodzenia na poziomie płacy minimalnej, to automatycznie lokuje to gospodarstwo domowe dość głęboko poniżej dochodów opisywanych przez minimum socjalne. Jest oczywiście tak, że wynagrodzenie na poziomie płacy minimalnej otrzymuje tylko niewielki odsetek zatrudnionych; ostatnie dane mówią o 3,3%. Warto jednak zdawać sobie sprawę z tego, że wartość mediany wynagrodzeń, a więc zarobki, jakie - co najwyżej - otrzymuje połowa wszystkich zatrudnionych, to w ubiegłym roku ok. 1100 zł, i dopiero takie wynagrodzenie - jeśli oboje rodziców je uzyskuje - zapewnia czteroosobowej rodzinie dochody, które nie spychająjej poniżej minimum socjalnego.
W zasadzie, prof. Golinowska ma rację - wysokość kosztów pracy jest przedmiotem nieustannej troski ludzi dbałych o konkurencyjność gospodarki i jej rozwój - a zatem także i nowe miejsca pracy. Czy jednak rzeczywiście jest tak, że właśnie koszty pracy to kluczowy czynnik "prozatrudnieniowy"? Nie znam przekonującego uzasadnienia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie! Gdyby sięgać do przykładów -to wypadałoby wskazać, że w Hiszpanii łączny koszt godziny pracy jest o prawie połowę niższy aniżeli w Niemczech, Danii, Holandii czy w Austrii, ale Hiszpania jest zarazem krajem udręczonym przez bezrobocie znacznie wyższe, aniżeli w bardziej zasiedziałych krajach DE. Co więcej, mówiąc o kosztach pracy i ich elastyczności warto też pomyśleć o tym, co się na nie składa. Z danych Eurostatu wynika m.in., że składniki płacowe oscylują w krajach UE wokół 60% kosztów pracy, w Polsce natomiast to - w najlepszym razie -około 50%. Inaczej, składki ubezpieczeniowe wpisane w koszty pracy stanowią w krajach UE około 25% łącznych kosztów, a tylko w krajach takich, jak Szwecja, Włochy i Belgia dobijają do 30% - w Polsce przekraczają 45%. Rozumiem, że trzeba jakoś finansować reformy ubezpieczeniowe, ale może warto wyraźnie powiedzieć, że jeśli już manipulować kosztami pracy po to, aby zachęcać do tworzenia miejsc pracy, to
niekoniecznie przez obniżenie płacy minimalnej.
Słyszymy od ekonomistów, że praca jest towarem i jak towar powinna być traktowana. Zarazem jednak dodają oni zwykle, że praca jest towarem szczególnym. Warto może zastanowić się przez chwilę nad tym, co się na tę szczególność składa. Opowieści o "samorealizacji", o autotelicznej wartości pracy itp. odłóżmy na bok, uznając je za standardowe mamrotanie jajogłowych. Realia wskazują, że - czy się nam to podoba czy nie - dla znakomitej części pracujących ludzi jest to mniej czy bardziej dotkliwy sposób uzyskiwania dochodu pozwalającego, w większym lub mniejszym stopniu, na podejmowanie innych, znacznie bardziej kluczowych ról społecznych. Co więcej, praca jest też takim obszarem ludzkiej aktywności, który w społeczeństwach przemysłowych ma - w stopniu większym niż inne jej obszary - własności status building. To, w największym skrócie, oznacza, że nie tyle same dochody z pracy, ile jej rodzaj, to czynnik wyznaczający położenie człowieka w strukturze społecznej. Mówiąc najkrócej, praca - a nie jakiekolwiek zajęcia "docho-dotwórcze" - to ten element ludzkiego życia, który zakorzenia tych, którzy ją mają w strukturze społecznej. Dodać wypada, że wbudowanie człowieka w społeczny ład pracy, w jej hierarchię i jej porządek kooperacji to znakomity mechanizm kontroli społecznej. Na te własności pracy zwracał uwagę M. Foucault zastanawiając się nad powodami, dla których od więźniów żądano zwykle pracy, choć z gospodarczego punktu widzenia było to na ogół przedsięwzięcie zgoła nieopłacalne. Praca w więzieniu - pisał M. Foucault w Nadzorować i Karać - to przede wszystkim trening dyscypliny, ćwiczenie konformizmu, podporządkowania i umiejętności kooperacji. Można te uwagi uzupełnić o to, co przyniosły wyniki badań nad mechani-
zmami marginalizacji społecznej realizowanych w programie badawczym kierowanym przez prof. Golinow-ską: praca to także ciągłe potwierdzanie zasady wzajemności, to budowanie elementarnych więzi wzajemnych lojalności między pracownikiem i pracodawcą. Ci, którzy nie potrafią rozpoznać siły działania zasady wzajemności, nie demonstrują starannością wykonywanej pracy swojej lojalności wobec firmy, nie mogą liczyć na to, że swoisty dar, jakim jest miejsce pracy będzie odwzajemniany w nieskończoność. Znakomicie wiedzą to współcześni menedżerowie, którzy niemałą część zasobów swoich firm przeznaczają na rozmaite przedsięwzięcia służące kształtowaniu tych lojalności czy temu wszystkiemu, co określa się jako team building.
Ale nie można przecież budować tych lojalności w warunkach, jakie wyznacza praca, która nie ma gospodarczego i społecznego sensu - a zatem taka praca, która nie tylko nie zapewnia dochodów pozwalających na przetrwanie, ale także nie służy zakorzenieniu człowieka w strukturze społecznej. Takie zajęcie, przynosząc mamę dochody, rodzi nie tylko poczucie krzywdy - niechby i było ono zasłużone - lecz powoduje także, że wykonujący je człowiek zachowuje się jak żołdak w zdobytym mieście, tj. stara się przede wszystkim wyeksploatować nadarzające się okazje do zwiększenia swoich korzyści. To właśnie jest świat prac dorywczych, źle opłacanych i nie pozwalających na uczestniczenie w sieciach bezpieczeństwa socjalnego związanych z "etatem". j
Dodać wypada, że nie ma w tej argumentacji niczego zasadniczo nowego. Z podobnymi problemami borykały się społeczeństwa wkraczające w fazę industrializacji, usiłujące zagospodarować swoich ludzi luźnych i wprząc ich w dyscyplinę fabryki. Warto może przypomnieć, że i wtedy pojawiały się opinie mówiące, że należy utrzymywać zarobki na możliwie niskim poziomie. W klasycznej pracy pt. Początki klasy robotniczej prof. Nina Assorodobraj cytowała taką m.in. wypowiedź osiemnastowiecznego industrialisty: ...jedynie niską pfacą można robotnika przyzwyczaić do pracy regularnej (...) Robotnik jest tym leniwszy, im
tańsze są środki żywności i im wyższa jest płaca (...) Należyte prosperowanie manufaktury uzależnione jest od taniego robotnika, którego zarobek starczy tylko na niezbędną żywność i ubranie... (s. 127).
Pora na konkluzje. W innej ze swoich prac, tj. w skądinąd świetnym komentarzu do 'wypowiedzi jednego z europejskich guru w zakresie państwa opiekuńczego Nicolasa Barra, prof. Golinowska napisała tak: ...jakakolwiek praca jest lepsza od destrukcyjnej bierności. Bezrobotny, który robi coś pożytecznego (...) i za to otrzymuje zapłatę pozostaje w znacznie mniej demoralizującej sytuacji, niż gdy otnymuje zasM bez jakiegokolwiek zobowiązania do zrobienia czegokolwiek. Myślę, że - w zasadzie - jest to uwaga trafna. Kłopot z jej zaakceptowaniem jest, jak sądzę, ten, że jakiekolwiek zobowiązanie do zrobienia czegokolwiek to jeszcze nie praca, to zaledwie zajęcie. Mówiąc najkrócej, cały kłopot bierze się stąd, że marna, dorywcza, źle opłacana praca jest równie demoralizująca, co jej brak. Skłonny byłbym też podzielić pogląd mówiący, że zasiłki dla bezrobotnych bywają demoralizujące, ale - pamiętajmy - nie są to pieniądze, które się ludziom nie należą. Przynajmniej hipotetycznie, zasiłki dla bezrobotnych są sposobem odzyskania tego, co poprzednio pracodawcy zainwestowali w bezpieczeństwo socjalne pracowników płacąc -chcąc nie chcąc - składki na Fundusz Pracy. Niefortunnie, zasiłek dla bezrobotnych nie jest czyjąkolwiek łaską ale tym, co fiskus zabiera jednym po to, aby oddać drugim w ramach społecznego solidaryzmu. Tu aż się prosi uwaga ogólna: pieniądze wypłacane z kasy publicznej - niezależnie od tego, jak je nazwiemy, to pieniądze, które wcześniej zostały ludziom odebrane. Może nie tym samym, do których potem docierają
ale tak czy inaczej, to pieniądze bez piętna dobroczynnego datku. Nawet gdyby pominąć ten niewygodny
46
aspekt sprawy i zgodzić się z tym, że nie warto przesadzać z realizacją prawa do tego, co nazywamy przez językowy nawyk, choć nietrafnie, "zasiłkiem", to jednak trzeba pamiętać, że nie warto zajęć - nawet tych społecznie pożytecznych -wykonywanych przez bezrobotnych mylić z pracą. Uzależnienie wypłaty jakichś pieniędzy od wykonywania rozmaitych dorywczych zajęć nie oznacza jeszcze tego, że zajęcia te stają się pracą, bo nawet jeśli są one pożyteczne, to i tak ich wykonywanie nie jest wymuszone popytem, lecz administracyjnym obowiązkiem, a zatem - nie są towarem, za który ekonomiści mają pracę.
l
47
O przyczynach bezrobocia i polityce jego zwalczania
Głos w debacie
Stanisława Golinowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Wzrost bezrobocia w ostatnich dwóch latach w Polsce, prowadzący do przekroczenia stopy 15%, wywołał ogólnonarodową debatę na temat jego przyczyn i metod zwalczania. Uczestniczą w niej nie tylko politycy, związkowcy i pracodawcy, ale także badacze problemu, eksperci rynku pracy, politycy społeczni, ekonomiści i socjologowie. Opinie na temat przyczyn bezrobocia, a tym bardziej na temat jego zwalczania, są zróżnicowane. To wynik nie tylko niekompletności wiedzy i informacji, ale także różnych ideologicznych konotacji, różnych kierunków wyjaśniania w naukach społecznych, interesów politycznych i gospodarczych. W podwyższonej zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi temperaturze debaty pracodawcy postulują obniżenie podatków i "poluzowanie" kodeksu pracy, związki zawodowe przeciwstawiają się większym restrukturyzacjom i obniżce kosztów pracy, a szczególnie płacowych, i postulują rozwiązania zwiększające popyt globalny (dotacje, ulgi i tani kredyt dla inwestorów). Z kolei twardzi politycy obwiniają rządzących kolegów za złą politykę gospodarczą i finansową oraz nietrafne i/lub nieefektywne programy zwalczania bezrobocia lub ich brak, a politycy posiadający tzw. wrażliwość społeczną ubolewają z powodu znikomego wsparcia socjalnego dla bezrobotnych oraz coraz mniejszych środków na politykę rynku pracy. Badacze problemu zwracają natomiast uwagę na brak monitorowania zastosowanego instrumentarium zwalczania bezrobocia w warunkach decentralizacji kompetencji na szczebel samorządowy. Debata trwa już pewien czas i może nadszedł moment dokonania wyważonego podsumowania, z którego można by zacząć budować pakiet rekomendacji programowych. Artykuł ten stanowi taką próbę, a jednocześnie jest zaproszeniem do uczestnictwa w systematycznym kompletowaniu wiedzy o polskim bezrobociu oraz wypełnianiu listy rekomendacji dotyczących metod jego zwalczania, rekomendacji wzajemnie spójnych, głoszonych z pełną świadomością wielorakości skutków zastosowania postulowanych instrumentów.
Przyczyny bezrobocia
Obecna trudna sytuacja na rynku pracy nie ma jednej przyczyny. Jest ich wiele i wszystkie działają ze znaczną siłą. Ponadto przyczyny te nie powstały w ciągu ostatnich 2-3 lat. Działają one od dłuższego czasu, a w ostatnich latach mamy do czynienia z wyraźnym nasileniem oddziaływania
48
wszystkich niekorzystnych dla rynku pracy czynników. Niżej dokonana została próba ich enumeracji wraz z omówieniem, ale bez wskazywania rangi każdej z nich. Problem bowiem nie polega na tym, że jedne mają większą moc wyjaśniającą od innych, lecz na tym, że występują jednocześnie i wzmacniają się wzajemnie.
Po stronie podaży pracy
Wzrost napływu ludności w wieku produkcyjnym
Przebieg procesów demograficznych w Polsce wskazuje, że w latach 1990-2010 mamy do czynienia z istotnym wzrostem zasobów pracy. Wzrost liczby ludności osiągającej tzw. wiek produkcyjny powiększał się stopniowo od początku lat dziewięćdziesiątych i będzie wzrastać systematycznie do 2010 r. Dynamika tego wzrostu jest zróżnicowana - słabsza w pierwszej połowie dekady lat dziewięćdziesiątych, znacznie silniejsza na przełomie dekad i słabnąca od 2005 r. Ten wzrost zasobów pracy skoncentrowany w kilku ubiegłych i w kilku nadchodzących latach, to echo wcześniejszych procesów demograficznych, a przede wszystkim szczytu powojennych urodzeń trwającego w Polsce do 1956 r. Powojenny baby boom miał swoje pierwsze echo urodzeń w latach siedemdziesiątych, które trwało do pierwszych lat osiemdziesiątych (szczyt urodzeń w 1983 r.). Wówczas urodzeni od kilku lat zapełniają szkoły i uczelnie oraz wchodzą na rynek pracy. W latach 1996-2000 liczba ludności w tzw. wieku produkcyjnym (18-59/64 lata) wzrośnie o ponad milion osób, a w latach 2001-2005 o dalsze 1155 tyś. osób. W latach 2006-2010 wzrost zasobów pracy będzie znacznie mniejszy - o 257 tyś. osób (patrz wykres).
D Wchodzący na rynek pracy
tj=ia Schodzący z rynku pracy
-Saldo
Źródło: GUS 2000, Dane bilansu ludności oraz dane prognostyczne (Prognoza GUS na lata 2000-2030).
Wykres. B//ans ludności w wieku produkcyjnym
Wzrost podaży zasobów pracy przyczynia się do powstałej skali bezrobocia w 1/3 (Witkowski 2001). Popyt na pracę dla tego przyrostu jest zbyt mały. Mamy tu także do czynienia ze znacznymi problemami niedostosowań strukturalnych. Zgłaszany popyt na pracę trafia nie na te kwalifikacje oraz nie w tym miejscu, gdzie zasoby te są największe.
49
Niedostosowania kwalifikacyjne
Niedostosowania w strukturze kształcenia związane są z niedofinansowaniem tego sektora oraz z późno rozpoczętym jego reformowaniem w wyniku czego nastąpiła przesadna restrukturyzacja w kierunku niskiego poziomu kształcenia ogólnego w szkolnictwie ponadpodstawowym (mechaniczna zamiana techników i szkół zawodowych na licea) oraz dominacji kierunków nie wymagających większych nakładów na poziomie wyższym. Skutkuje to masową "produkcją" absolwentów trzech kierunków: zarządzenie z ekonomią prawo i filologie (z dominacją angielskiej i germańskiej); stanowią oni ponad 60% wszystkich absolwentów szkół wyższych. Ponadto ciągle mamy wiele osób opuszczających szkoły wyższe z dyplomami szkół rolniczych i pedagogicznych. Natomiast absolwenci kierunków elektronika i telekomuniKacja stanowią tylko 3,3% wszystkich absolwentów szkół wyższych (Golinowska, Herczyński 2001).
Wzrost kształcenia wyższego (dwukrotny) wywołał korzystny dla obecnego rynku pracy efekt ilościowy. Wpłynął na przesunięcie na lata następne zwiększonego (roczniki wyżowe) wchodzenia młodych ludzi na rynek pracy. To powoduje, że kłopoty związane z niską jakością i wadliwą z punktu widzenia rynku pracy strukturą kształcenia wystąpią z większą siłą w latach następnych.
Narastające zjawisko niedostosowania kształcenia jest w bardzo małym stopniu rekompensowane przez kształcenie w systemie pozaszkolnym. Zakłady pracy nie finansują kształcenia swych pracowników (z wyjątkiem sektora finansowego i niektórych grup firm z udziałem kapitału zagranicznego), a kształcenie bezrobotnych i zagrożonych bezrobociem w ramach instytucji rynku pracy napotyka barierę środków, a także odpowiednich preferencji w autonomicznej polityce samorządów.
Niedostosowania przestrzenne
Najwięcej bezrobotnych mieszka na wsi (44%). Kolejna grupa to bezrobotni i małych miast i miasteczek z województw północnej i północno-zachodniej Polski. Na miejscu nie ma dla nich pracy. Jednocześnie niskie kwalifikacje tej grupy oraz niska mobilność przestrzenna stanowią barierę aktywności w poszukiwaniu pracy. Zahamowane zostały procesy migracji wewnętrznych, a jednocześnie wszystkie potencjalne czynniki ich ułatwiania nie działają. Rynek mieszkaniowy ciągle posiada bariery rozwoju, a komunikacja i transport publiczny upadają. Na jego miejsce nie wchodzą rozwiązania prywatne na odpowiednią skalę i dostosowane do lokalnych możliwości dochodowych.
Przewrotny efekt wpływu procesów migracyjnych na rynek pracy
Zagraniczne migracje zarobkowe z Polski nie stanowią obecnie czynnika zmniejszającego bezrobocie oraz poprawiającego jakościowe cechy krajowych zasobów pracy. Do legalnej pracy za granicę (sezonowej, kontraktowej) wyjeżdżają głównie osoby posiadające pracę w kraju lub długookresowe świadczenia społeczne (renty, wcześniejsze emerytury). Ich celem jest dorobienie do dochodów uzyskiwanych w kraju ("emigracja dorobkowa" - patrz Rajkiewicz 2000). Nie są to osoby o wysokich kwalifikacjach. Za granicą pracują bardzo intensywnie, co wpływa na wyższe koszty społeczne w kraju; gorsze traktowanie krajowego pracodawcy, wyższą skłonność do przebywania na zasiłkach chorobowych i przechodzenia na rentę.
Uwidocznia się natomiast tendencja do zatrudniania w Polsce wyżej kwalifikowanych specjalistów z krajów zachodnich, którzy z czasem staną się poważną konkurencją dla polskich absolwentów
50
iflS
szkół wyższych. Im bardziej szkolnictwo wyższe poddawać się będzie bodźcom ilościowym kosztem jakości, tym bardziej konkurencja zagranicznych specjalistów dla polskiego rynku pracy będzie
większa.
Ograniczenia we wchodzeniu do systemu ubezpieczeń społecznych
Zjawisko zwiększonego korzystania ze świadczeń systemu emerytalno-rentowego w warunkach wzrostu bezrobocia jest uniwersalne (obserwowane w wielu krajach). W Polsce obserwujemy ostatnio zmniejszenie przechodzenia na rentę w systemie pracowniczym. Od 1997 r. realizowana jest bowiem reforma systemu orzecznictwa inwalidzkiego w ZUS. Jej skutkiem jest ograniczenie możliwości łatwego wchodzenia osób zagrożonych bezrobociem do systemu rentowego.
Z kolei reforma emerytalna bez mała zlikwidowała wcześniejsze emerytury. Wentylem dla "uszczelnionego" systemu ubezpieczeń społecznych są natomiast wprowadzone od 1997 r. świadczenia i zasiłki przedemerytalne. Mimo narastającej liczby tych świadczeń, możliwości "wejścia" do systemu ubezpieczeń społecznych nie są takiej skali, jakiej byłyby potencjalne świadczenia systemu emerytalno-rentowego funkcjonującego według zasad działających przed 1997 r.
Po stronie popytu na pracę
Osłabienie wzrostu gospodarczego
W Polsce mamy do czynienia ze zjawiskiem relatywnie niskiej elastyczności zatrudnienia wobec
wzrostu gospodarczego. W latach 1994-1997, kiedy bezrobocie spadało, elastyczność zatrudnienia względem zmian PKB wynosiła 0,3-0,4. Oznacza to, że wzrost PKB o 1% zwiększał liczbę pracujących o 0,3%-0,4%. Wskaźniki elastyczności były bardzo zróżnicowane. W województwach z nowoczesną działową strukturą gospodarczą bardzo wysokie - powyżej 1%, a w województwach z problemami strukturalnymi wzrost PKB w ogóle nie przekładał się na wzrost zatrudnienia (Kwiatkow-ski i inni 1999). W latach 1997-2000 elastyczność zatrudnienia względem PKB obniżyła się. W konsekwencji obniżone tempo wzrostu gospodarczego i zmniejszona elastyczność zatrudnienia względem PKB dały znacznie mniejszy efekt zatrudnieniowy i występujący tylko w niektórych regionach kraju.
Restrukturyzacja gospodarki
W latach 1997-2000 mamy do czynienia z nasileniem procesów restrukturyzacyjnych w gospodarce. Cechą tych procesów jest ich niesymetryczność. Mamy bowiem do czynienia ze znaczną przewagą likwidacji miejsc pracy nad ich tworzeniem. Nowe miejsca pracy powstawały dotychczas przede wszystkim w sektorze prywatnym i w usługach. W ostatnich latach zarówno tworzenie sektora prywatnego, jak i rozwój usług uległ znacznemu spowolnieniu.
W latach 1998-2000 w sektorze prywatnym powstało o ponad 80% mniej miejsc pracy niż w latach 1994-1997, tj. okresie dynamicznego ich wzrostu. Spadek wzrostu miejsc pracy w usługach był jeszcze większy - przekroczył 90%. Mieliśmy bowiem do czynienia ze spadkiem zatrudnienia
51
w publicznym sektorze usług społecznych przy mniejszej dynamice wzrostu w całym sektorze prywatnym.
Efektem restrukturyzacji jest wzrost wydajności pracy. W przemyśle, w którym spadek pracujących był największy (ponad 550 tyś. osób w okresie 1998-2000), tylko w 2000 r. wydajność pracy wzrosła o 14% (Witkowski 2001). Ten wzrost jest oznaką pożądanego unowocześniania gospodarki; zapowiada osiąganie wyższej efektywności gospodarowania w całej gospodarce. Jednak bez rozwoju miejsc pracy w innych sektorach, rekompensujących spadek miejsc pracy w przemyśle, przynosi on dla rynku pracy efekty niekorzystne - dramatyczny wzrost bezrobocia.
Deficyt bilansu handlowego
Wzorzec stosunków handlowych między krajami zachodnimi a krajami regionu Europy Środkowej i Wschodniej odpowiada komparatywnym korzyściom obu stron; kraje zachodnie eksportują towary kapitałochłonne, kraje naszego regionu towary pracochłonne. Ten wzorzec korzystny dla krajów ze znacznymi
zasobami pracy, a przede wszystkim dla Polski, nie daje pożądanego efektu. Złożyły się
niższą wydajność w Polsce niż w krajach UE.
Redukcja miejsc pracy występuje w dziedzinach, w których popyt zagraniczny gwałtownie spada (górnictwo i rolnictwo), i które w Polsce podlegają restrukturyzacji. Natomiast w innych dziedzinach, w których ma miejsce wzrost eksportu, zatrudnienie rośnie. Wzrost ten jest jednak niewspółmiernie mniejszy (na skutek nikłego wzrostu eksportu, a znaczniejszego wzrostu wydajności pracy w dziedzinach eksportotwór-czych) niż spadek zatrudnienia. Ujemne saldo jest więc dużej skali. ,
1
Efekty zatrudnieniowe zagranicznych inwestycji bezpośrednich Kraje EŚiW, a w tym Polska, jako kraje cierpiące na głód kapitału niezbędnego dla modernizacji gospodarki, są bardzo zainteresowane napływem zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Inwestycje bezpośrednie, które napłynęły z UE do krajów naszego regionu, nie stanowią nawet 1% PKB krajów UE (Eurostat). Na podstawie analizy struktury działowo-branżowej tych inwestycji można postawić tezę, że istotnym celem bezpośrednich inwestycji zagranicznych jest zdobycie i utrzymanie rynków zbytu, a mniej wykorzystanie zalet związanych z niższymi kosztami pracy w krajach naszego regionu1.
Ten efekt bezpośrednich inwestycji zagranicznych wykazują analizy sporządzane przez badaczy na Zachodzie (np. Hoenekopp 1999).
52
l
Koszty pracy jako czynnik równoważący rynek pracy
Kształtowanie się kosztów pracy w Polsce świadczy o tym, że nie jest to czynnik elastyczny, sprzyjający tworzeniu równowagi na rynku pracy. Na tę niską elastyczność kosztów pracy składają się zarówno koszty płacowe, jak i pozapłacowe, chociaż te ostatnie są znacznie bardziej sztywne.
Pierwszy czynnik tej nieelastyczności to poziom kosztów pracy. Tutaj mamy do czynienia z silną tendencją wzrostu kosztów płacowych. Po początkowym okresie spadku płac (do 1994 r.), płace w polskiej gospodarce odniesione do cen produkcji sprzedanej wzrosły o ponad 80% (Socha, Sztanderska 2000). Czynnikiem podnoszącym koszty pracy była też aprecjacja złotego (Sztanderska, Liwiński 1999). To oznacza, że przy spadku zatrudnienia, jednostkowe koszty pracy bardzo wzrosły, zmniejszając płacową konkurencyjność gospodarki i hamując popyt na pracę.
Faktem są również wysokie koszty pozapłacowe (składki i opłaty bezpośrednio obciążające płace). Ich obniżenia można oczekiwać w dłuższej perspektywie. Obecnie de facto nastąpił ich wzrost i usztywnienie związane z realizacją reform w sferze ubezpieczeń społecznych. Zakłady pracy ponoszą bowiem ogromny koszt ewidencji i przekazu informacji o ubezpieczonych do ZUS.
Drugi czynnik tej nieelastyczności to kształtowanie się takiego rozkładu płac, który nie sprzyja zatrudnieniu. Polega to na wysokim progu płacowym płac niskich i ogromnym zróżnicowaniu płac wysokich. Dolny próg placowy wyznacza płaca minimalna. Jest ona z ekonomicznego punktu widzenia relatywnie wysoka (40% płacy przeciętnej), odnoszona do płacy przeciętnej a nie do mediany, i niezróżnicowana ani wobec różnych terytorialnie rynków pracy, ani wobec różnych grup pracowników. Tak określana płaca minimalna jest istotną barierą rozwoju małej przedsiębiorczości, a to tutaj tworzy się najwięcej miejsc pracy.
Także kształtowanie się ptec wyższych nie sprzyja zatrudnieniu. Analiza tych płac pokazuje, że są one przeciętnie wyższe w sektorze publicznym niż prywatnym i na fałszywej podstawie "ciągną" w górę inne składniki dochodów (świadczenia społeczne). Ponadto taka relacja sprzyja zachowaniom typu rent seefóng. Oznacza to, że kadry o wyższych kwalifikacjach nie podejmują ryzyka pracy (samozatrudnienia i zatrudnienia) w sektorze prywatnym, gdy mają alternatywę w postaci mniej ryzykownego zatrudnienia w sektorze publicznym. Ustawa kominowa ograniczająca rozwój płac wyższych w sektorze publicznym nie jest wystarczająco skuteczna, a pomysłów na jej nierespektowanie (popartych dwuznacznymi działaniami prawników występujących w tej sprawie) jest nadspodziewanie dużo. Zjawisko rent seeking jest znane z literatury na temat krajów słabiej rozwiniętych i jego destrukcyjne działanie gospodarcze jest jednoznacznie udokumentowane2.
Instytucje rynku pracy
Analizy oddziaływania instytucji są mniej jednoznaczne, ponieważ mają one bardziej charakter analiz jakościowych niż ilościowych, chociaż podejmuje się tu wiele interesujących prób kwantyfikowania pewnych cech zachowań w instytucjach i określania ich wpływu na rynek pracy. Spośród instytucji o istotnym znaczeniu dla rynku pracy należy mieć na uwadze przede wszystkim stosunki pracy wyznaczane przez indywidualne i zbiorowe prawo pracy oraz instytucje dialogu społecznego razem, a także organizacje partnerów socjalnych z osobna (związki zawodowe i związki pracodawców).
W polskiej literaturze ten problem jest słabo opisany; patrz np. tłumaczenie referatu Kevina Langa w: Gdinowska, Watewski (red.) 2000.
53
Prawo pracy
Deregulacja rynku pracy, polegająca na mniej zobowiązujących pracodawcę umowach o pracę, jest rozwiązaniem propagowanym przez wiele programów zwalczania bezrobocia podejmowanych w innych krajach. Wzorem jest amerykański rynek pracy, który pozwala na różne formy zatrudniania i znacznie większą swobodę wymiany pracowników przy niższych kosztach. Deregulacja instytucji rynku pracy ma swoje granice ze względu na zobowiązania do przestrzegania określonych standardów, szczególnie wymaganych prze Unię Europejską. Nie jest to ponadto zasadniczy instrument dla problemu zwalczania bezrobocia. Ta duża skala procesów restrukturyzacyjnych, jaka zaistniała w ostatnich latach w Polsce, dokonała się przy istniejących regulacjach. Nie byty więc one zasadniczą barierą. Jednak jeden kierunek wydawałby się ważny - dopuszczenie większych możliwości w stosowaniu różnorodnych form zatrudniania.
Dialog społeczny
Teoria w dziedzinie kształtowania tzw. stosunków przemysłowych (obecnie używa się raczej terminu -dialogu społecznego) zwraca uwaga na to, że zdecentralizowane stosunki porozumiewania się pracodawców i pracowników są korzystniejsze z ekonomicznego punktu widzenia. W Polsce mamy w tej dziedzinie do czynienia z rozwojem dualnym. Z jednej strony rozwijają się umowy zakładowe (rzadko przekształcające się w umowy ponadzakładowe), a z drugiej organizacje partnerów socjalnych zajęły strategiczne pozycje w kwestiach regulacyjnych na szczeblu centralnym.
Związki zakładowe jako partner w umowach zakładowych reprezentują interes grup zatrudnionych z dłuższym stażem. Są liczniejsze w sektorze publicznym niż prywatnym. Id"; zachowania jako reprezentujących i broniących tzw. insiders nie stymulują prozatrudnieniowych zachowań pracodawców. Przeciwnie, raczej bronią dotychczasowego zatrudnienia, ale też niekonsekwentnie. W walce o wyższe płace dla reprezentowanych przez siebie grup są skłonne poświęcić utrzymanie dotychczasowego poziomu zatrudnienia. W sektorze publicznym, działając w przymierzu z kadrą kierowniczą dopuszczają do kształtowania wysokich płac dla określonych grup, niejednokrotnie niszcząc egzystencję instytucji i/lub realizowane przez nią funkcje.
Na szczeblu centralnym mamy z kolei do czynienia ze znanym w krajach transformacji problemem niesymetrycznego rozwoju organizacji związków zawodowych oraz organizacji pracodawców utrudniających korzystne rozwiązania w dziedzinie stosunków pracy dla uzyskania efektów wzrostu zatrudnienia
Aktywna polityka zatrudnienia
Aktywna polityka zatrudnienia (ALMP) - to zbiór instrumentów stosowanych przez państwo nastawionych na włączanie bezrobotnych do rynku pracy. Stosowanie klasycznych instrumentów ALMP jest w Polsce relatywnie trudniejsze. W zbiorowości bezrobotnych mamy bowiem przede wszystkim (prawie 70%) takich, którzy są długookresowo bezrobotnymi, lub po jakimś czasie pracy stają nimi ponownie. Stosowane programy ich aktywizacji są tylko w części efektywne, a w ostatnim okresie nawet na te bardziej efektywne, czyli głównie szkolenia, powiatowe urzędy pracy nie mają środków. Środki Funduszu Pracy zdominowane są wypłatą zasiłków, mimo że tylko 27% bezrobotnych je pobiera. 20% wydatków dla bezrobotnych to obecnie zasiłki i świadczenia przedemerytalne (Olejarz 2000).
54
Efektywne programy dla bezrobotnych długookresowych to takie, które łączą funkcje socjalne z aktywizacją do pracy, przy czym praca ta może być po prostu jakimś społecznie użytecznym zajęciem, pozwalającym na społeczną integrację. Stosowanie takich programów wymaga nie tyle nowych środków, co pewnej restrukturyzacji dotychczasowych, ale znacznie większych umiejętności służb pośrednictwa pracy i pomocy społecznej oraz ich wzajemnej współpracy z władzami samorządowymi.
Tworzenie pracy i zwalczanie bezrobocia
Wzrostowi bezrobocia w okresie przedwyborczym towarzyszy erupcja programów przeciwdziałania temu niepokojącemu politycznie i dramatycznemu społecznie zjawisku, tworzonych w różnych partiach i środowiskach politycznych. Także rząd przedstawił program, którego podwaliny opracowano jakiś czas temu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w dokumencie Narodowa Strategia Zatrudnienia w ramach zaleceń Unii Europejskiej, adresowanych także do krajów kandydackich. W programach tych znajdujemy różne wyjaśnienia przyczyn bezrobocia oraz różne priorytety dotyczące niezbędnych instrumentów do zastosowania w walce z nim. Ta różnorodność jest oczywistym wynikiem politycznych reakcji na różne oczekiwania, a także interesy wyborców i klientów poszczególnych partii oraz środowisk politycznych.
Osiągnięcie wysokiej stopy bezrobocia (przekraczającej istotnie poziom bezrobocia równowagi) powoduje, że polityka zwalczania bezrobocia musi być bardziej subtelna i sięgająca do różnorodnego arsenału. Nie można całkowicie odżegnywać się od pewnych instrumentów polityki makroekonomicznej sprzyjającej wzrostowi ekonomicznemu, chociaż szczególne i ciągle niedoceniane znaczenie powinna mieć polityka nastawiona na podażową stronę rynku pracy.
Problem tworzenia pracy na obecnym etapie rozwoju gospodarczego jest znacznie bardziej skomplikowany niż kiedykolwiek przedtem. Podstawowa globalna tendencja w sferze pracy, jaką już dzisiaj możemy jednoznacznie zidentyfikować, to systematyczne zmniejszanie się zatrudnienia. W głośnych prognostycznych publikacjach lat dziewięćdziesiątych znajdujemy wizję świata, w którym na skutek rozwoju high technology oraz powszechnego prowadzenia polityki ekonomicznej wysokiej wydajności wystarczy 20% zdolnej do pracy populacji, aby utrzymać światową gospodarkę w jej rozmachu (Martin, Schumann 2000; Rifkin 2000). Nie jest to wizja abstrakcyjna. Potwierdzają ją tendencje spadku zatrudnienia w czołowych gospodarczo krajach świata3.
W USA od 1970 r. mamy do czynienia z inną tendencją. Zatrudnienie w ciągu ostatnich dwudziestu pięciu lat wzrosto tam o 61%, podczas gdy w Europie Zachodniej spadto. Nowe miejsca pracy powstawały przede wszystkim w sektorze usług, zwłaszcza w takich działach jak: ochrona zdrowia, przetwarzanie danych, zarządzanie i public relations, rozrywka, film, opieka nad dziećmi, usługi socjalne, leasing, sport oraz parkingi i obsługa samochodów ciężarowych. Wzrost zatrudnienia zapewniał także handel detaliczny i administracja. Obok tak zwanych badjobs - prac nisko płatnych i często krótkoterminowych (takich jak: pomocnicza praca administracyjna, świadczenie prostych usług, praca w marketingu i handlu), powstawały także liczne miejsca pracy na kierowniczych stanowiskach i dla wolnych zawodów (najczęściej dobrze płatne). Cechą charakterystyczną trendu wzrostu zatrudnienia w USA w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych jest znacznie mniejsza redukcja miejsc pracy w rolnictwie i przemyśle niż w tym samym okresie w Europie Zachodniej. W konsekwencji gospodarka amerykańska absorbuje w znacznie wyższym stopniu niż europejska pracowników o niskich kwalifikacjach i wykonujących prace fizyczne. Ponadto w USA wzrost stopy zatrudnienia dotyczył w większym stopniu kobiet niż mężczyzn. Popyt na pracę kobiet kreował rozwijający się dynamicznie sektor usług (Golinowska 1999).
55
W wyjaśnianiu tendencji do spadku zatrudnienia znajdujemy różne akcenty. Z jednej strony winę przypisuje się procesowi globalizacji gospodarczej, a przede wszystkim swobodzie przepływu kapitału, którego nieprawdopodobna efektywność pozostawia ofiary na skutek potężnych redukcji tradycyjnych miejsc pracy. Z drugiej natomiast - politykę socjalną która utrudnia dostosowania instytucjonalne sprzyjające polityce tworzenia pracy.
Niezależnie od sporów na tle wyjaśniania tendencji spadku zatrudnienia, faktem jest coraz bardziej widoczna i odczuwana rzadkość dobra "praca" w jego tradycyjnym "opakowaniu", a mniej kolokwialnie -w jego tradycyjnej infrastrukturze instytucjonalnej wyznaczonej przez prawo pracy i stosunki przemysłowe.
Globalna tendencja spadku zatrudnienia nakłada się w krajach transformacji na reformy systemowe i przyspieszoną restrukturyzację gospodarki, które są dodatkowym czynnikiem trudności na rynku pracy. Polska należy do krajów, w których problem tworzenia pracy jest bardzo poważny jeszcze z jednego powodu. A mianowicie na rynek pracy w najbliższych latach wchodzić będą i w ciągu co najmniej dwóch dekad na nim pozostawać relatywnie duże zasoby pracy.
Problem pracy jest więc problemem o ogromnej wadze strategicznej, a nie tylko przejściową trudnością naszego etapu transformacji. Wymaga podejścia niezwykle odpowiedzialnego - sformułowania polityk na wielu obszarach, takich, które nie zniszczą rezultatów wieloletniego stabilizowania gospodarki. Wymaga działań spójnych i podejmowanych w sposób skoordynowany.
Oto niektóre kierunki działań nastawionych na tworzenie pracy i zwalczanie bezrobocia, o których wiadomo (na podstawie analiz teoretycznych, badań krajowych i porównawczych), że mają korzystne efekty zatrudnieniowe:
- sformułowanie dobrego i uzgodnionego politycznie, o najwyższej randze państwowej (analogicznie do programu przeciwdziałania inflacji) programu tworzenia pracy i zwalczania bezrobocia oraz konsekwentne jego egzekwowanie;
- odpowiedzialne używanie instrumentarium polityki makroekonomicznej w godzeniu celów stabilizacyjnych z walką z bezrobociem, a szczególnie ostrożne stosowanie instrumentów polityki popytowej;
- sformułowanie i wypracowanie instrumentów realizacji polityki edukacyjnej, nastawionej na likwidowanie narastających niedostosowań między strukturą popytu na pracę a strukturą kształcenia;
- poważne podejście do programów wspierania przedsiębiorczości i tworzenia założycielskiego sektora prywatnego (dotychczasowe podejście jest "papierowe") i rzeczywiste zdjęcie obciążeń biurokratycznych (coraz bardziej kosztownych) związanych z jego funkcjonowaniem;
- sformułowanie programu polityki migracyjnej i odpowiedzialne oraz korzystne dla Polski negocjowanie swobody przepływu pracowników w zintegrowanej z nowymi krajami UE;
- skuteczne zwalczanie "patologii płacowych" w sektorze publicznym;
- wynegocjowanie możliwości zróżnicowanego podejścia do płacy minimalnej (w przekroju terytorialnym oraz wobec wchodzących na rynek pracy);
- wprowadzenie większej różnorodności form zatrudniania (wymaga to pewnych zmian w dziedzinie prawa pracy), nastawienie polityki regionalnej na tworzenie pracy i zwalczanie bezrobocia; wykorzystanie instrumentów koordynacji i współpracy pozwalających efektywnie wykorzystać fundusze UE;
- nastawienie się w polityce handlu zagranicznego na promocję rodzimej produkcji i poszukiwania (utrzymania) rynków zbytu (jakie służby tym się zajmują po likwidacji Ministerstwa Współpracy z Za-
56
granicą?) oraz realizowanie odpowiedzialnej i dopuszczalnej polityki importowej w ramach wolnego handlu;
- odpowiedzialne prowadzanie polityki społecznej; odejście od dominacji świadczeń pieniężnych, wprowadzanie świadczeń rzeczowych, promowanie aktywności i zobowiązywanie do niej świadczeniobiorców;
- restrukturyzacja środków aktywnej polityki zatrudnienia i rewizja niektórych dotychczas stosowanych instrumentów; tworzenie tzw. przejściowych rynków pracy dla bezrobotnych "chwilowych", posiadających szansę na ponowne zatrudnienie oraz rozwiązań socjalno-zatrudnieniowych dla bezrobotnych długookresowych (aktywizacja do pracy społecznie użytecznej) o nikłych szansach na regularne zatrudnienie;
- nieprzesuwanie bezrobocia do ubezpieczeń społecznych i innych świadczeń (np. dla kobiet na wychowanie dzieci w rodzinach wielodzietnych) ze względu na wzrost skali redystrybucji (świadczeń i podatków) oraz koszt alternatywny - ograniczenie wydatków na inne cele (edukacja i zdrowie oraz aktywne programy polityki rynku pracy).
Wnioski
W tworzeniu pracy i zwalczaniu bezrobocia nie ma jednego i cudownego leku. Istnieje wielość możliwych i koniecznych działań, które w sposób skoordynowany i z wyważonymi proporcjami wobec innych celów mogą dać efekty zatrudnieniowe bez szkód efektywnościowych i stabilizacyjnych.
Narodowa strategia zatrudnienia jest potrzebna nie tylko jako formalny dowód profesjonalnego działania rządu. Jej budowa ma zasadnicze znaczenie dla ukształtowania skoordynowanej, uzgodnionej oraz
odpowiedzialnej koncepcji polityki gospodarczo-społecznej4 w warunkach rozszerzającej się gospodarki
rynkowej, decentralizacji państwa oraz wzrostu regulacji wynikających z procesu integracji ze strukturami UE. Jak bardzo jest to zadanie trudne, ale jednocześnie skuteczne (przeciętna stopa bezrobocia w 2000 r. w UE obniżyła się do 8%) świadczy proces świadomego kształtowania prozatrudnieniowych strategii gospodarczych i politycznych w krajach UE. Sporów i kłopotów z tworzeniem koncepcji strategii zatrudnienia było i jest ciągle wiele. Ewolucja koncepcji w kolejnych europejskich przedsięwzięciach związanych z tworzeniem programów zatrudnienia (Układ Amsterdamski, Proces Luksemburski, Szczyt Koloński (1999) z opracowanym paktem w sprawie zatrudnienia oraz Specjalne Forum w Lizbonie - 2000) jest jednak dowodem na to, że efektywne strategie zatrudnienia mogą być tworzone bez obawy o narzucanie polityki "eurokeynesianizmu" (Aust 2000). Poszanowanie dla stabilizacji makroekonomicznej jest wprawdzie warunkiem brzegowym dla tworzenia prozatrudnieniowych programów gospodarczych, ale nie musi prowadzić do apriorycznego odrzucania wszelkich działań programowych. Instrumenty tych działań są jednak znacznie bardziej zróżnicowane, lokowane mniej bezpośrednio oraz z dużym nastawieniem na wzajemne podpatrywanie (benchmarking) i uczenie się.
Sam fakt przygotowania dokumentu polskiej strategii zatrudnienia nie jest wystarczającym warunkiem jej pozytywnego działania sprawczego. Z jednej strony ogromne znaczenie posiada przyjęta koncepcja; na
W wielu krajach opracowuje się takie koncepcje i wprowadza odpowiednie rozwiązania.
57
ile jest ona dostosowana do polskiej struktury podaży pracy i uwzględnia nakładanie się reform transformacyjnych na dynamikę tworzenia popytu na pracę. Z drugiej strony istotnym warunkiem oddziaływania strategii jest to, na ile uwzględnia ona siłę sprawczą zastosowanych instrumentów tworzenia pracy. Chodzi przede wszystkim o możliwości decyzyjne, koordynacyjne i kontrolne organów władzy wykonawczej.
Polska strategia zatrudnienia nie może być prostym powieleniem strategii innych krajów zachodnioeuropejskich. Polskie bezrobocie ma bowiem inną kompozycję (strukturę) przyczyn. Obecne są w nim także pewne czynniki, które w krajach zachodnich albo już nie mają znaczenia, albo tylko niewielkie. W konsekwencji instrumenty tworzenia pracy w krajach zachodnich mają inną strukturę rang niż mogłyby mieć w Polsce. Odwoływanie się więc przede wszystkim do rozwiązań najważniejszych dla tamtych krajów, jak np. radykalnej obniżki podatków od osób fizycznych, jest dowodem niedoceniania polskich uwarunkowań strukturalnych. Z drugiej strony postulowanie uruchomienia czynników popytowych bez radykalnej poprawy działania czynników w sferze podaży pracy nie uwzględnia konsekwencji takiego działania. Może ono dać głównie efekty krótkookresowe i zakończyć się przede wszystkim wzrostem inflacji.
Tylko w odpowiedzialnej i realizowanej ponad podziałami politycznymi pracy programowej i realizacyjnej można osiągać skuteczność w zwalczaniu bezrobocia, nie niszcząc efektów osiągniętej stabilizacji gospodarczej.
Literatura
Aust A. (2000), "Drifter Weg" octer "Euro/ceynes/an/smus"? Żur Entwicklung der Europaeischen Beschaeftigungspolitik seit dem Amsterdamer Vertrag, Oesterreichische Zeitschrift fuer Politikwissenschaft (OeZP) No 3.
Golinowska S., Herczyński J. (2001), Wykształcenie i przygotowanie zawodowe Polaków, Raport dla PAIZ, Warszawa.
Golinowska S. (1999), Warunki tworzenia miejsc pracy, Raporty CASE nr 35, Warszawa.
GUS (2000), Podstawowe informacje o rozwoju demograficznym Polski 1990-1999, Warszawa.
Hoenekopp E. (1999), Central and East Europeans in the Member Countries ofthe Eumpean Union sińce 1990: Devel-opment and Structure of Migration, Population and Employment, IAB, Nuernberg.
Kwiatkowski E., Kubiak P., Kucharski L., Tokarski T. (1999), Procesy dostosowawcze na rynku pracy jako czynnik konsolidacji reform w Polsce, Studia i Analizy CASE nr 183, CASE, Warszawa.
Lang K. (2000), Instytucje rynku pracy i inwestycje w kapitał ludzki, w: Golinowska S., Walewski M. Tworzenie zatrudnienia a restrukturyzacja ekonomiczna, Biblioteka CASE, Warszawa.
Martin H.P., Schumann H. (2000), Pułapki globalizacji. Atak na dobrobyt i demokrację, Wydawnictwo Dolnośląskie,
Wrocław.
Olejarz T. (2000), Zmiany w przepisach o Funduszu Pracy, "Przegląd Ubezpieczeń Społecznych" nr 12, Warszawa. Orczyk J., red. (2001), Dylematy zatrudnienia w warunkach postępującej integracji z L/E, Wydawnictwo Akademii
Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań. Rajkiewicz A., red. (2000), Zewnętrzne migracje zarobkowe we współczesnej Polsce, Wyższa Szkota Humanistyczno-
Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek. Rifkin J. (2000), The End of Work. The decline of the global work-force and down of the post-market era, Penguin
Books, Harmondsworth Middleesex England.
Socha M., Sztanderska U. (2000), Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, PWN, Warszawa. Sztanderska U., Liwinski J. (1999), Koszty pracy w Polsce, Studia i Analizy CASE nr 189, Warszawa. Witkowski J. (2001), Transformacja rynku pracy w Polsce, w: "Kontrola Państwowa" (w druku).
58
10 milionów biernych zawodowo?
Dezaktywizacja Polski
Mieczysław Kabaj
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Motto:
"Czy wyrośnie nowe wyalienowane pokolenie, pozbawione perspektyw na satysfakcjonującą pracę, rozczarowane systemem, który je zawiódł, tak samo jak wielu spośród ich rodziców... ? Stać nas na to, by temu zapobiec. Mamy nawet odpowiednie instytucje. Pytanie tylko, czy będziemy chcieli temu zapobiec."
(Joseph Stiglitz, laureat Nagrody Nobla)
Uwagi wstępne
Pytanie zawarte w mottcie nabiera niezwykłej aktualności w polskich realiach. W latach 1990-2000 uczeni, ekonomiści i politycy wmawiali młodemu pokoleniu "uczcie się, studiujcie - macie zapewnioną ciekawą pracę i dobrą przyszłość". Liczba studentów wyższych uczelni zwiększyła się z 400 tyś. w 1990 r. do 1,6 min w 2001 r. Liczba absolwentów szkół wyższych w bieżącym pięcioleciu osiągnie poziom niespotykany w historii Polski - blisko 1,8 min osób. Ten obfity dopływ ludzi młodych, lepiej wykształconych (często na własny lub rodziców koszt), ambitnych, wierzących we własną rolę i miejsce w społeczeństwie stanowi wielką potencjalną szansę polskiej gospodarki, szansę dynamizacji jej rozwoju, unowocześnienia i poprawy poziomu życia ludzi. Aby tę wielką szansę wykorzystać, trzeba stworzyć do 2005 r. co najmniej 1 min nowych miejsc pracy, które umożliwią lepsze spożytkowanie tych zasobów pracy. Jeżeli tak się nie stanie, jeżeli gospodarkę będzie cechował rozwój bezzatrudnieniowy, więcej - jeżeli powtórzy się model wzrostu z lat 1990-1993 i 1998-2001 o przewadze likwidacji miejsc pracy nad ich tworzeniem, wzrośnie znacznie bezrobocie, które może osiągnąć w 2005 r. ponad 4 min osób (ponad 20% czynnych zawodowo), w tym blisko pół miliona bezrobotnych osób z wyższym wykształceniem (już liczba takich osób przekroczyła 150 tyś. i była czterokrotnie wyższa niż trzy lata temu). Pytania - Czy wyrośnie nowe, wyalienowane pokolenie, pozbawione perspektyw na satysfakcjonującą pracę? Czy stać nas na to, by temu zapobiec? Czy potrafimy i będziemy chcieli temu zapobiec? - są doniosłe i kwestie te wymagają odpowiedzi i programu działań.
Obfite zasoby pracy są największym bogactwem współczesnej Polski. Szybko zmienia się struktura zasobów pracy pod względem wieku i wykształcenia. W okresie integracji polskiej gospodarki z Unią Europejską w wiek zdolności do pracy wchodzą liczne roczniki młodzieży urodzone w okresie drugiego powojennego wyżu demograficznego. Ten wysoki przyrost zasobów pracy, lepiej wykształconych niż poprzednie
59
pokolenia, stanowi wielką szansę polskiej gospodarki. Jednak ich zagospodarowanie wymaga nowej, prozatrudnieniowej i aktywnej polityki gospodarczej, sprzyjającej wzrostowi inwestycji, ograniczeniu importu bezrobocia przez zmniejszenie deficytu handlowego, rozwojowi budownictwa mieszkaniowego, promowaniu rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw.
Integracja polskiej gospodarki z Unią Europejską stwarza nowe możliwości wykorzystania polskich rezerw pracy, ale może także przynieść zagrożenia dla polskiego rynku pracy. Szansę odnoszą się do możliwości unowocześnienia wytwórczości krajowej, zwiększenia eksportu i rozszerzenia rynku pracy dzięki większej przewidywanej liberalizacji polityki {migracyjnej w krajach Unii Europejskiej. Z kolei zagrożenia odnoszą się głównie do wysokiego deficytu handlowego Polski z Unią Europejską. Wszystkie prognozy sugerują, że po wejściu Polski do Unii Europejskiej deficyt handlowy wzrośnie. Wzrost deficytu oznacza także rosnący import bezrobocia, zastępowanie produkcji krajowej - w jeszcze większym stopniu niż obecnie - importem. Powodować to może dalszy wzrost bezrobocia w Polsce. Są to problemy, które spróbujemy zbadać w poniższych rozważaniach.
Artykuł składa się z trzech części. W pierwszej analizujemy skalę mamotrawstwć zasobów pracy w Polsce, w drugiej - prognozę podaży pracy do 2010 r., a w trzeciej próbujemy odpowiedzieć na pytanie, jak utworzyć w Polsce co najmniej 1 min nowych miejsc pracy do 2005 r. i 2 min do 2010 r.
W analizie tej podważamy trzy upowszechniane ostatnio mity:
a) mit pierwszy - niskie wykorzystanie zasobów pracy jest powrotem do normalności gospodarki rynkowej; po 12 latach transformacji szuka się przyczyn bezrobocia w gospodarce PRL; "wysoki wyjściowy poziom bezrobocia jest w znacznym stopniu dziedzictwem PRL-u"1;
b) mit drugi - stwierdza się, że kraje gospodarczo rozwinięte przeżywają obecnie "koniec pracy". Docelowy model rynku pracy opiera się na formule 20:80. Oznacza to, że 20% ludzi zdolnych do pracy będzie pracować, a 80% pozostanie bierne zawodowo, tzn. w znacznej części ludźmi bezrobotnymi2. Oznacza to, że rodzi się społeczeństwo jednej piątep;
c) mit trzeci - pojęde pełnego zatrudnienia powinno być wyrzucone z podręczników ekonomii; jest globalną iluzją.
Spróbujmy więc dokonać weryfikacji tych dość powszechnie akceptowanych mitów stereotypów myślenia, posługując się analizą wykorzystania zasobów pracy w Polsce, a także analizą porównawczą doświadczeń OECD umożliwiającą poznanie czynników sprawczych wzrostu prozatrudnieniowego i bezza-trudnieniowego. Zbadanie tych czynników ma nie tylko wartość poznawczą, ale także praktyczną. Umożliwia bowiem także kształtowanie polityki gospodarczej i społecznej, sprzyjającej tworzeniu nowych miejsc pracy i ograniczającej ich likwidację w gospodarce.
M. Ortowski, L. Zienkowski, Zweryfikowane scenariusze zmian makroproporcji rozwoju gospodarki do 2020 r., Studia i Prace Zakładu Badań Statystyczno-Ekonomicznych, Warszawa 2001, s. 5.
2 J. Rifkin, Koniec pracy, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław 2001.
3 H.P. Martin, H. Schumann, Pułapka gbbalizacji, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław 1999, s. 9.
60
Skala marnotrawstwa zasobów pracy
W analizach ekonomicznych najczęściej posługujemy się stopą bezrobocia jako miarą nie wykorzystanych zasobów pracy. W rozważaniach tych spróbujemy udowodnić, że jest to ważna miara, ale nie jedyna i nie najbardziej adekwatna.
Stopa bezrobocia
Stopa bezrobocia, czyli procentowy udział bezrobotnych w ludności czynnej zawodowo, jest najczęściej używaną negatywną miarą wykorzystania zasobów pracy lub skali marnotrawstwa. Ukazuje ona, jaka część aktywnych zasobów pracy poszukuje pracy i jest zarejestrowana w urzędach pracy, lub została zidentyfikowana w drodze badania aktywności ekonomicznej ludności (BAEL)4. Pod koniec pierwszego kwartału 2002 r. liczba zarejestrowanych bezrobotnych osiągnęła 3,2 min osób, a stopa bezrobocia 17,4%. Natomiast według BAEL-u bezrobocie osiągnęło 3,5 min osób, stopa bezrobocia - 20,3%, a stopa bezrobocia młodzieży (15-24 lata) aż 45,5%.
Ani statystyka bezrobocia rejestrowanego, ani BAEL nie oddają w pełni rozmiarów nie wykorzystanych produktywnie zasobów pracy (a więc także skali marnotrawstwa). Statystyka bezrobocia rejestrowanego nie obejmuje blisko pół miliona osób, które otrzymują zasiłki i świadczenia przedemerytalne, a są w wieku produkcyjnym i nie pracują. Z kolei BAEL nie obejmuje ponad pół miliona "biernych zawodowo z powodu nieodpowiedniego wieku", tzn. osób, które przekroczyły 44. roku życia i nie osiągnęły jeszcze wieku emerytalnego. Statystyka ta nie obejmuje także bezrobocia ukrytego w rolnictwie, szacowanego na okoto 0,8-1,0 min osób.
Wzrosty i spadki bezrobocia rejestrowanego w okresie transformacji można podzielić na trzy okresy: 1990-1993 (gwałtowny wzrost o 2,6 min osób); 1994-1997 (spadek o ponad 1 min osób); 1998-2001 (wzrost o 1,3 min osób). Polska ma obecnie najwyższą stopę bezrobocia wśród 29 krajów OECD.
Bezrobocie ma wiele wymiarów: marginalizuje wielkie grupy ludzi, pozbawia ich godności, rodzi liczne patologie społeczne, których koszty społeczne i ekonomiczne są ogromne i trudne do pełnego oszacowania. Wzrost bezrobocia jest także główną przyczyną rozszerzania się sfery ubóstwa w Polsce.
Stopa bezrobocia jest więc miarą marnotrawstwa zasobów pracy. Jest to najgorsza forma marnotrawstwa, gdyż czas nie przepracowany przez dzień, miesiąc, rok jest czasem bezpowrotnie straconym. Nie wykorzystane materiały, kapitał, maszyny nie są tracone bezpowrotnie, można je bowiem wykorzystać w przyszłości. Marnotrawstwo pracy ma nie tylko charakter strat ekonomicznych, ale także moralnych i społecznych; pozbawia bowiem ludzi najważniejszego prawa - prawa do pracy.
W BAEL-u przyjęto łagodne kryteria zatrudnienia i najostrzejsze kryteria bezrobocia (spośród zalecanych przez MOP): "do pracujących zaliczono wszystkie osoby w wieku 15 lat i więcej, które w okresie badanego tygodnia wykonywały przez co najmniej 1 godzinę pracę przynoszącą zarobek lub dochód...". Bezrobotnym jest zatem osoba, która nie została zaliczona do pracujących, a więc nie przepracowała co najmniej jednej godziny w okresie badanego tygodnia (Aktywność ekonomiczna ludności, GUS 2001). Warto dodać, że nie wszystkie kraje rozwinięte stosują kryterium jednej godziny. Na przykład w Austrii przyjmuje się kryterium przepracowania co najmniej 13 godzin w badanym tygodniu; w Danii, Portugalii i USA przyjmuje się kryterium zaliczania do pracujących osoby, które przepracowały co najmniej 15 godzin w badanym tygodniu, a do bezrobotnych osoby, które nie przepracowały co najmniej 15 godzin w tygodniu (Statistical Sources and Methods, Vol. 3, ILO, Geneva 1986).
61
Skalę marnotrawstwa gospodarczego można w przybliżeniu ocenić. Wiadomo, że bezrobocie oznacza wyłączenie ludzi zdolnych do pracy z procesu wytwarzania produktu społecznego i włączenie tych ludzi do procesu podziału - do sfery zasiłków i pomocy społecznej. Na koszty bezrobocia składają się więc dwa elementy: utracona produkcja społeczna i koszty socjalne wspierania bezrobotnych. Problematyką kosztów bezrobocia i szans aktywizacji zawodowej po wejściu Polski do UE zajmiemy się w dalszej części artykułu.
Tutaj warto przypomnieć, że wzrost bezrobocia w latach 1999-2001 o 1,3 min osób, według mojego szacunku, doprowadził do łącznej utraty PKB o ok. 115 mld zł (15,7% PKB i 82% dochodów budżetu państwa w 2001 r.). Dodatkowe łączne koszty zasiłków i ubezpieczeń bezrobotnych wyniosły 5,3 mld zł. Ograniczenie bezrobocia jest funkcją wzrostu gospodarczego, a równoczesne produktywne zagospodarowanie zasobów pracy umożliwia wzrost produktu społecznego.
Pozytywne wskaźniki wykorzystania zasobów pracy
Lepszą, pozytywną miarą produktywnego wykorzystania zasobów pracy są wskaźniki zatrudnienia lub stopy zatrudnienia. Ukazują one stopień zaangażowania ludności w wieku zdolności do pracy (potencjalne zasoby pracy) w procesy tworzenia produktu społecznego. Jest to niezwykle ważny wskaźnik, ukazujący nie tylko stopień wykorzystania zasobów pracy, ale także partycypację ludzi w tworzeniu i podziale (opartym na pracy) produktu społecznego. Kraje o wysokich stopach zatrudnienia, przy danej wydajności, mają większe szansę zapewnienia godziwego poziomu życia, niż kraje o niskich stopach zatrudnienia. Niestety, w Polsce stopy zatrudnienia w okresie transformacji obniżyły się gwałtownie: z 80% na początku 1990 r. do 63% w 2001 r., tj. mniej więcej o 1/4. Oznacza to przemieszczenie ponad 4 min ludzi zdolnych do pracy ze sfery zatrudnienia do sfery bierności zawodowej. Poziom zatrudnienia byłby o ponad 4 min osób wyższy, gdyby stopa zatrudnienia nie zmniejszyła się od początku 1990 r.
Panuje dość powszechne przekonanie, że stopy zatrudnienia były w Polsce zbyt wysokie, gdyż w przedsiębiorstwach występowało nadmierne zatrudnienie, a ich zmniejszenie jest powrotem do normalności gospodarki rynkowej. Istotnie, w okresie transformacji nastąpiło zmniejszenie nadmiernego zatrudnienia, ale to nie usprawiedliwia tak wielkiego spadku zatrudnienia i likwidacji całych gałęzi wytwórczości. Pogląd ten jest więc tylko częściowo słuszny. Aby to udowodnić, warto zastosować analizę porównawczą. Analiza obejmuje 21 krajów OECD, w tym 10 krajów, które cechują się najwyższą stopą zatrudnienia (grupa A) i 11 krajów (grupa B), które mają niższe stopy zatrudnienia (lab. 1 )5. Wśród krajów o najwyższej stopie zatrudnienia, przekraczającej 78%, znalazły się kraje najwyżej rozwinięte
Stopę zatrudnienia, wskazującą procent pracujących wśród ludności w wieku produkcyjnym, obliczyłem dla wszystkich krajów (tab. 2) według własnej, identycznej metody. Metoda ta przyjmuje bardziej precyzyjną definicję ludności w wieku zdolności do pracy. GUS definiuje wskaźnik zatrudnienia jako relacje liczby pracujących do ludności powyżej 15. roku życia. Liczba ludności powyżej 15. roku życia wynosiła w 2001 r. 31 min osób, a liczba pracujących 15,1 min, a więc tak obliczony wskaźnik zatrudnienia wynosił 49% [(15,1:31) x 100]. Do ludności powyżej 15 lat zaliczono prawie 6 min ludności w wieku poprodukcyjnym (których 98% nie podejmie pracy) oraz 2 min osób w wieku 15-17 lat, których 97% uczęszcza do szkól. Metoda autorska przyjmuje realistyczne granice wieku produkcyjnego: kobiety 18-59 i mężczyźni 18-64, a stopa zatrudnienia oddaje w sposób najbardziej adekwatny stopień wykorzystania zasobów pracy. OECD przyjmuje granice wieku produkcyjnego 15-64. Dla porównywalności, wskaźniki dla
krajów OECD obliczono według mojej jednolitej metody (patrz także uwagi pod tab. 2).
62
gospodarczo: Szwajcaria, Norwegia, Dania, USA, Szwecja, W. Brytania, Holandia, Kanada, Japonia i Portugalia. Średnia (nieważona) stopa zatrudnienia wyniosła 83,2%, co oznacza, że znakomita większość ludzi w wieku zdolności do pracy pracowała. W tych krajach odnotowano najniższe bezrobocie, wynoszące średnio 5,6%, czyli stan zbliżony do pełnego zatrudnienia (tj. taka sytuacja na rynku pracy, gdy bezrobocie nie przekracza 5%). Druga grupa krajów wykazywała niższe stopy zatrudnienia, ale ciągle średnio zbliżone do 70%.
Obala to trzy mity, upowszechniane przez wielu ekonomistów i polityków. Pierwszy mit związany jest z "końcem pracy", przyjmujący formułę 20:80. Otóż w krajach OECD jest ciągle dokładnie lub prawie odwrotnie (tab. 1). Warto także przyjrzeć się ewolucji stóp zatrudnienia w dłuższym okresie. Dostępne dane statystyczne w okresie 16 lat przedstawia poniższe zestawienie:
UlUpa MdJUW/WdJ 1983 1999 Zmiana w punktach procentowych
OECD UE USA 73,8 67,5 77,5 75,1 71,4 84,2 +1,3 +3,9 +7,0
Polska 77,9 68,0 -9,9
Źródto: Szacunki własne na podstawie: Employment Outlook, OECD 1997 i 2000 oraz Rocznik Statystyczny 1990.
Drugi mit zakłada, że pełne zatrudnienie jest iluzją. Otóż fakty dowodzą, że tak nie jest - 7 spośród 10 krajów o najwyższej stopie zatrudnienia miato poziom bezrobocia poniżej 5%; kraje te produkowały -w warunkach pełnego zatrudnienia - 65% całego PKB krajów OECD.
Polska znalazła się w grupie krajów o najniższej stopie zatrudnienia (dane za 2001 r.). W grupie tej znajdujemy Turcję (59,2%), Włochy (59,8%), Hiszpanię (61,3%) i Polskę (63,1 % do 57% w zależności od oceny liczby pracujących w gospodarce narodowej - patrz tab. 1). Odrzucamy więc także trzeci mit, mówiący, że spadek wskaźników zatrudnienia w Polsce w okresie transformacji jest powrotem do normalności gospodarki rynkowej. Analiza ta wykazuje, że średnia stopa zatrudnienia w krajach należących do grupy B wyniosła 68%, a stopa bezrobocia - 9,9%. W Polsce w 2001 r. stopa zatrudnienia była niższa (63,1%-57%), a stopa bezrobocia znacznie wyższa (17,4%). Gdyby przyjąć średnią stopę zatrudnienia krajów UE (71,4%), wówczas liczba pracujących wyniosłaby w Polsce w 2001 r. nie 15,1 min osób, ale 17,1 min, czyli byłaby o 2 min większa, a bezrobocie prawdopodobnie sięgałoby 1,5 min osób, a nie ponad 3 min (patrz tab. 2). Gdyby natomiast przyjąć średnią stopę zatrudnienia krajów OECD (75,1%), wówczas zatrudnienie wyniosłoby blisko 18 min osób i byłoby o blisko 3 min większe niż faktyczne na koniec 2001 r. (tab. 2 i wykres 1 na s. 6).
Dalej, gdyby osiągnąć stopy zatrudnienia Czech lub Portugalii (mniej rozwiniętych krajów OECD), wówczas poziom zatrudnienia w Polsce wyniósłby 18-18,4 min osób, a więc byłby o 2,9-3,3 min wyższy niż obecnie.
Przeprowadziliśmy także analizę potencjalnego wzrostu produktu krajowego brutto (przy obecnej produktywności) w miarę osiągania wyższego wzrostu zatrudnienia. Potencjalny wzrost PKB sięga od 97 mld zł do 159 mld rocznie w zależności od przyjętej stopy zatrudnienia. Koszty zasiłków i innych świadczeń uległyby zmniejszeniu o 4-5 mld zł rocznie. Analiza ta wskazuje na ogromne znaczenie osiągnięcia optymalnej stopy zatrudnienia nie tylko dla rynku pracy, ale dla całej gospodarki narodowej.
63
Tabela 1. Kraje o najwyższych i najniższych stopach zatrudnienia (1999)*
Stopa zatrudnienia Stopa bezrobocia
Kraje w%(Sz) w%
A. Kraje o najwyższej stopie zatrudnienia
1. Szwajcaria 90,8 3,1
2. Norwegia 88,9 3,2
3. Dania 87,2 5,2
4. USA 84,2 4,3
5. Szwecja 83,1 7,1
6. Wielka Brytania 81,7 6,1
7. Holandia 80,8 3,6
8. Kanada 79,9 7,6
9. Japonia 78,5 4,9
10. Portugalia 76,7 4,6
Średnia (nieważona) 83,2 5,6
B. Kraje o niskiej i najniższej stopie zatrudnienia
1. Finlandia 75,2 10,3
2. Niemcy 73,5 8,7
3. Czechy 75,1 8,7
4. Irlandia 71,2 5,8
5. Francja 68,2 11,8
6. Belgia 67,1 8,7
7. Węgry 63,5 7,0
8. Hiszpania 61,3 15,9
9. Włochy 59,8 11,8
10. Turcja 59,2 7,7
11. Polska
1989 80,2 x
1999 68,0 13,1
2000 65,3 15,1
(a) 2001 (pracujący - dane RS) 63,1 17,4
(b) 2001 (pracujący - dane BAEL X-XII) 58,5 18,5
(c) 2002 (pracujący - dane BAEL MII) 57,0 20,3
Średnia (nieważona) 68,0 9,9
Średnie ważone
Unia Europejska (15 krajów) 71,4 9,3
UE- prognoza do 2010 r. 80,0 .
OECD (ogółem 29 krajów) 75,1 6,4
* Stopy zatrudnienia (Sz) opracowane w oparciu o własną metodę (różniącą się od metody GUS), w sposób następujący:
Sz =
Liczba pracujących
Ludność (kobiety 18-59); mężczyźni 18-64) GUS stosuje następującą metodę liczenia wskaźnika zatrudnienia:
x100.
Pracujący Ludność 15+
Metoda ta pozbawiona jest treści ekonomicznej, gdyż w mianowniku są dwie grupy ludności, które
nie stanowią potencjału pracy, a mianowicie młodzież od 15. do 17. roku życia, której większość uczęszcza do szkól, oraz lud-
ność w wieku poprodukcyjnym, której ponad 95% nie jest zatrudnionych (blisko 6 min osób).
Źródło: Szacunki własne na podstawie: Employment Outlook, OECD 2000 oraz Roczniki Statystyczne GUS 1991-2001.
64
Tak więc powrót do normalności gospodarki rynkowej nie polega na usprawiedliwianiu gigantycznego marnotrawstwa zasobów pracy i najwyższej stopy bezrobocia wśród 29 krajów OECD, ale na odwróceniu zabójczej dla ludzi i gospodarki tendencji przemieszczania zasobów pracy ze sfery tworzenia produktu społecznego do sfery bierności zawodowej i uczestnictwa w podziale PKB w formie zasiłków, korzystanie z których jest koniecznością ale jest także dużym obciążeniem gospodarki i nie przynosi ludziom bezrobotnym satysfakcji ani moralnych, ani materialnych.
Powstaje pytanie - czy można tę niekorzystną tendencję odwrócić i jak to uczynić? Czy integracja naszej gospodarki z Unią Europejską ułatwi osiąganie tego celu, czy też utrudni? Zanim wrócimy do tych kwestii, warto przedstawić bilans zasobów pracy w perspektywie najbliższych lat.
Prognozy podaży pracy
Bilans zasobów pracy i ich produktywne zatrudnienie w okresie czterdziestu lat przedstawia tab. 3 oraz wykresy 2 i 3. Przez 30 lat (1950-1980) wzrostowi zasobów pracy towarzyszył odpowiedni wzrost zatrudnienia. Proces ten został w sposób radykalny odwrócony w okresie transformacji (1990-2001), kiedy wysokiemu przyrostowi zasobów pracy towarzyszył spadek zatrudnienia o ponad 2,4 min osób.
Prognoza na lata 2001-2030 zakłada odwrócenie tej tendencji. Na prognostyczny bilans zasobów pracy składają się dwa główne elementy: przewidywana podaż (przyrost) zasobów pracy i prognoza wzrostu zatrudnienia. Jak widać na wykresie 2, pięciolecie 2001-2005 jest ostatnim okresem wysokiego przyrostu zasobów pracy (+1,2 min). W następnym pięcioleciu całkowity przyrost zasobów pracy wyniesie już tylko 300 tyś. osób.
Tabela 2. Poziom zatrudnienia w Polsce i potencjalny wzrost po osiągnięciu standardów (JE, OECD, Czech i Portugalii
Wyszczególnienie Ludność w wieku produkcyjnym -Lp (min) Stopy zatrudnienia (Sz) w% Liczba pracujących (min) (LpxSz)a Potencjalny wzrost zatrudnienia0 (min) Potencjalny wzrost PKB" (mld)
A. Stan wyjściowy (2001) 24,0 63,1 15,1" X x
B. Potencjalny poziom i wzrost zatrudnienia po osiągnięciu stopy zatrudnienia (Sz) (1) Sz - średnia w krajach DE (2) Sz - średnia dla krajów OECD (3) Sz- Czechy (4) Sz- Portugalia x X X x 71,4 75,1 75,1 76,7 17,1 18,0 18,0 18,4 +2,0 +2,9 +2,9 +3,3 +96,7 +140,2 +140,2 +159,5
Ludność pracująca x stopy zatrudnienia w Polsce, UE, OECD, Czechach i Portugalii.
Liczba pracujących na koniec roku według szacunków GUS; według BAEL-u liczba pracujących w trzecim kwartale wynosiła 14 043 tyś. osób i była o 1,1 min niższa niż szacuje GUS (Biuletyn Statystyczny 2002, nr 4, s. 50).
Różnica między faktycznym poziomem zatrudnienia w Polsce w 2001 r. a poziomem wynikającym ze stopy zatrudnienia odnotowanym w UE, OECD, Czechach i w Portugalii.
Potencjalny wzrost PKB wynikający z osiągnięcia poziomu zatrudnienia według standardów UE, OECD, Czech i Portugalii.
65
Tabela 3. Ludność, ludność w wieku produkcyjnym, pracujący i bierni zawodowo w Iatach1950-2000 i prognoza do 2030 r. w milionach osób
Lata Ludność ogółem Ludność w wieku produkcyjnym* Pracujący w gospodarce narodowej Bierni zawodowo w wieku produkcyjnym Stopa zatrudnienia (%)"
1950 25,0 14,5 10,2 4,3 70
1960 29,8 16,3 12,4 3,9 76
1970 32,7 18,3 15,2 3,1 83
1980 35,7 21,2 17,8 3,4 84
1989 38,0 21,9 17,6 4,5 80
1990 38,2 22,0 16,5 5,5 75
2000 38,7 23,7 15,5 8,2 65
Prognoza
2005 38,6 24,8 16,4 8,4 66
2010 38,8 25,1 17,5 7,7 69
2015 39,0 24,3 17,8 6,5 73
2020 39,0 23,1 18,3 4,8 79
2025 38,7 22,3 18,7 3,6 84
2030 38,0 22,0 19,2 2,8 87
Przyrost (spadek)
1951-1960 +4,8 +1,8 +2,2 -0,4 x
1961-1970 +2,9 +2,0 +2,8 -0,8 x
1971-1980 +3,0 +2,9 +2,6 +0,3 X
1981-1989 +2,3 +0,7 -0,2 +0,9 X
1990-2000 +0,7 +1,7 -2,1 +3,8 X
Prognoza
2001-2010 +0,1 +1,5 +2,0 -0,5 X
2011-2020 0,0 -2,0 +0,9 -2,9 X
2021-2030 0,7 1,1 +0,5 3,7 X
1951-2000 2001-2030 +13,7 -0,7 +9,1 -1,6 +5,2 +3,7 +3,9 -5,4 X
Kobiety w wieku 18-59, mężczyźni 18-64. * Stopa zatrudnienia =Liczba pracujących
- x 100. Prognoza zatrudnienia (wariant rozwojowy) opiera się na zato-
Ludność w wieku zdolności do pracy żeniu, że stopa bezrobocia w 2010 r. nie powinna przekroczyć 8-10%, a poziom bezrobocia zmniejszy się co najmniej o 1/3.
Źródło: Szacunki własne na podstawie Roczników Statystycznych 1992-2001.
Natomiast w latach 2010-2030 wystąpi bardzo głęboki niż zasobów pracy, będący rezultatem niżu demograficznego w latach 1985-2010. Zasoby pracy zmniejszą się w latach 2011-2020 o 2 min osób, a w następnym dziesięcioleciu o 1,1 min. W sumie, po 2010 r. wystąpi, po raz pierwszy w powojennej historii Polski, zmniejszenie zasobów pracy o ponad 3 min osób.
66
l '
+159
+3,3
T 160
+2,9
+2,9
Sz-OECD &r-CMrfl
Czechy Patłjplia
Wykres 1. Potencjalny wzrost zatrudnienia i PKB po osiągnięciu standardów UE, OECD, Czech lub Portugalii
1951-1960
1961-197D
1971-1980
1961-1989
1990-2000
2001-2010
2011-2020
P Przyrost zasobów pracy (w min osób)
D Przyrost liczby pracujących (w min osób)
Wykres 2. Przyrost zasobów pracy i liczby pracujących w latach 1951-2000 i prognoza do 2020 r.
Jak zmniejszyć liczbę biernych zawodowo?
Posługując się danymi Roczników Statystycznych (wykres 3), liczba biernych zawodowo w wieku zdolności do pracy zwiększyła się z 4,5 min w 1989 r. do 8,2 min w 2000 r. i 8,8 min osób w 2001 r., czyli nastąpiło przesunięcie ponad 4 min osób ze sfery tworzenia produktu społecznego do sfery bierności zawodowej, czyli do sfery zasiłków, pomocy społecznej, do szarej strefy itd. Przyjmując, że liczba studentów dziennych i uczących się w szkołach pomaturalnych (w wieku powyżej 18 lat) wynosi od 0,8 do 1 min,
67
można wyszacować, że liczba pozostałych biernych zawodowo sięga 8 min osób. Bezrobocie nie ukazuje więc w pełni skali marnotrawstwa pracy w Polsce.
Liczba osób biernych zawodowo może zbliżyć się do 10 min w 2010 r., jeżeli nie wzrośnie liczba nowych miejsc pracy6. Wówczas jeszcze bardziej może się zwiększyć bezrobocie oraz obciążenie gospodarki i społeczeństwa ludźmi biernymi zawodowo, którzy uczestniczą w podziale produktu społecznego, ale nie uczestniczą (nie ze swojej winy) w jego tworzeniu. Oznaczałoby to kontynuację budowy gigantycznego państwa socjalnego, w którym coraz mniej ludzi zdolnych do pracy pracuje, a coraz więcej korzysta z pomocy społecznej.
1%0 WJO 13* 1996 2(00 JOtJS 2010 2Hf OTTO JOW
Wykres 3. Ludność w wieku produkcyjnym i pracujący w gospodarce w latach 1950-2000 i prognoza do 2030 r.
Kluczowe i strategiczne znaczenie będzie mieć odwrócenie już w bieżącym pięcioleciu tej tendencji dezaktywizacji polskiego społeczeństwa. Aby tego dokonać, trzeba tworzyć więcej nowych miejsc pracy, a mniej miejsc likwidować. Jak to uczynić i przy użyciu jakich środków? Na po pytanie spróbujemy odpowiedzieć w jednym z najbliższych numerów "Polityki Społecznej", przedstawiając program utworzenia do 2010 r. co najmniej 2 min nowych miejsc pracy.
Jeżeli natomiast posłużyć się danymi BAEL-u, które sugerują, że pod koniec 2001 r. liczba pracujących wynosiła 14 min, a nie 15,1 min, a liczba osób w wieku zdolności do pracy prawie 24 min, to oznacza, że już pod koniec 2001 r. liczba biernych zawodowo osiągnęła 10 min osób. (Patrz: Biuletyn Statystyczny nr 4, GUS 2002, s. 50).
68
Zatrudnienie w szarej strefie w polskiej gospodarce
Fakty, tendencje, mity i nieporozumienia
Mieczysław Kabaj
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Uwagi wstępne
Zjawisko to nazywa się szarą strefą gospodarki, gospodarką nieformalną, gospodarką zacienioną. Szara strefa ma charakter uniwersalny, występuje w różnej skali i we wszystkich krajach. Skala tego zjawiska jest bardzo rozległa w krajach słabiej rozwiniętych. Jak szacuje Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie1, większość zatrudnionych poza rolnictwem (80%) w Afryce pracuje w szarej strefie; 90% zatrudnionych, którzy podjęli pracę w ostatniej dekadzie, wykonuje pracę nierejestrowaną. Szacuje się, że w Południowej Ameryce 50% czynnych zawodowo pracuje w szarej strefie gospodarki; w Azji w szarej strefie pracuje od 45% do 85% czynnych zawodowo poza rolnictwem.
W Unii Europejskiej ocenia się, że zatrudnienie nierejestrowane sięga od 7% do 14% czynnych zawodowo2. Prof. Friedrich Schneider (Uniwersytet w Linzu) ocenia, że w Europie Środkowej i Wschodniej (w ośmiu krajach) szara strefa w latach 2000-2001 wytworzyła 28% PKB wobec 23% na początku transformacji. Udział procentowy waha się od 18% w Czechach i Słowacji do 40% na Łotwie, od 3% do 33% w Rosji (według rosyjskiego Ministerstwa Pracy i Rozwoju Społecznego -11,6%). W Polsce udział zatrudnienia nierejestrowanego szacuje się od 7% (GUS) do 19% (Konfederacja Pracodawców Prywatnych)3. Schneider szacuje, że w tym regionie szara strefa generuje 100 mld euro nierejestrowanej produkcji, tyle co oficjalne gospodarki Czech i Słowacji4.
Polska należy do nielicznych krajów, w którym przeprowadzono dwukrotnie pogłębione badania empiryczne pracy nierejestrowanej w gospodarce. Pierwsze badanie wykonano w 1995 r. i objęto nim ponad 11 tyś. gospodarstw domowych, co oznaczało zbiorowość ponad 25,6 tyś. osób w wieku 15 lat i więcej5. Drugie badanie przeprowadzono w 1998 r. i objęło ono także 11 tyś. gospodarstw domowych (ponad 25 tyś. osób w wieku 15 lat i więcej)6. Badania te umożliwiają analizę przyczyn zatrudnienia nierejestrowanego, jego charakteru, skali i skutków spoteczno-ekonomicznych, a także na podważenie wielu mitów i nieporozumień narosłych wokół szarej strefy zatrudnienia (np. twierdzenie, że jest to zatrudnienie porównywalne z pracą w legalnej gospodarce, że ludzie wolą pracować w szarej strefie itd.).
ILO, Decent work in informal economy, Geneva 2002, cyt. za A. Świątkowski, Międzynarodowa polityka społeczna wobec świadczących pracę w nieformalnej gospodarce, "Polityka Społeczna" 2003, nr 4. A. Świątkowski, op. cit. "Rzeczpospolita" z 20.10.2003 r. Financial T/mes, cyt. za "Rzeczpospolitą" z 20.10.2003 r.
GUS, Praca nierejestrowaną w Polsce w 1995 r.
GUS, Praca nierejestrowaną w Polsce w 1998 r., praca zespołowa pod kierunkiem Stanisławy Kostaibiec, Warszawa 1999.
69
Co to jest praca nierejstrowana?
Punktem wyjścia badań i rozważań o szarej strefie jest jej zdefiniowanie. Umożliwi to rozgraniczenie szarej strefy od normalnej gospodarki oraz określenie skali działalności tej sfery i jej wpływu na tworzenie produktu krajowego brutto (PKB). Cechą charakterystyczną szarej strefy jest zatrudnienie nierejestrowane lub praca nierejestrowana (używamy tych pojęć jako synonimów). A więc kluczem do zdefiniowania tej sfery jest określenie, co rozumiemy przez pracę (zatrudnienie) nierejestrowana. Praca nierejestrowana (w odróżnieniu od pracy rejestrowanej) posiada następujące charakterystyczne cechy7:
- jest to praca najemna, wykonywana bez nawiązania stosunku pracy, czyli bez umowy o pracę, urno-wy-zlecenia, umowy o dzieło lub jakiejkolwiek innej pisemnej umowy pomiędzy pracodawcą i pracownikiem bez względu na sektor własności (również u osób fizycznych i w indywidualnych gospodarstwach rolnych); praca nie może być również wykonywana na podstawie powołania, mianowania lub wyboru. Z tytułu wykonywania pracy nierejestrowanej pracownik nie uzyskuje ubezpieczenia społecznego, a więc uprawnień do korzystania ze świadczeń społecznych; okres wykonywania iej pracy nie jest także zaliczany przez ZUS jako okres składkowy, a pracodawca nie odprowadza na konto ZUS i Funduszu Pracy odpowiednich sum z tytułu wypłacanego wynagrodzenia; od dochodów z pracy nierejestrowanej nie płacone są podatki osobiste;
- jest to także praca na rachunek własny, jeśli z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie są płacone podatki, składki na ubezpieczenie społeczne, nie są realizowane inne zobowiązania finansowe wobec państwa.
Tak zdefiniowana praca nierejestrowana posiada, jak wiele innych zjawisk społeczno-gospodarczych, wady i zalety. Podstawową cechą ujemną jest fakt, że pracujący w tej strefie nie płacą bezpośrednio podatków i składek na ubezpieczenie społeczne, a mogą korzystać z usług finansowanych z podatków (np. edukacji publicznej, służby zdrowia, pomocy społecznej itd.).
Z kolei podstawową zaletą szarej strefy jest rozszerzenie rynku pracy, zwiększenie liczby marginalnych miejsc pracy o niskiej produktywności i ubogich wynagrodzeniach, które nie byłyby utworzone w formalnej sferze gospodarki.
Ponadto zatrudnieni w szarej strefie, choć nie płacą bezpośrednio podatków (i składek), płacą jednak podatki pośrednie, bowiem nabywają produkty i usługi, które obciążone są podatkiem VAT. Poza tym przyczyniają się do wzrostu gospodarczego, zwiększając popyt i zatrudnienie rejestrowane.
Szacunki zatrudnienia rejestrowanego w Polsce
Informacja o zatrudnieniu rejestrowanym ma z natury rzeczy charakter szacunkowy i przybliżony. Istnieją dwa główne źródła informacji. Pierwsze - GUS - publikuje regularnie szacunki zatrudnienia nie-rejestrowanego w Rocznikach Statystycznych. Szacunki te dotyczą pracy nierejestrowanej uznanej za
Ibidem.
70
główną lub wyłączną. W latach 1994-2002 liczba pracujących w szarej strefie wahała się od 662 tyś. do 910 tyś. Na ogół w miarę wzrostu bezrobocia (np. w latach 1998-2002) liczba osób pracujących wyłącznie w szarej strefie zwiększała się (patrz wykres 1).
910
* Dane dotyczą jedynie pracy głównej w szarej gospodarce.
** Dane oparte na raporcie GUS, Praca nierejestrowana (1995 i 1998).
Źródło: GUS, Roczniki Statystyczne 1996-2003 oraz GUS, Praca nierejestrowana w Polsce (1995 i 1998).
Wykres 1. Ewolucja zatrudnienia nierejestrowanego w Polsce wiatach 1994-2002 (w tyś. osób)*
Drugie źródło informacji - dwa cytowane badania przeprowadzone przez GUS - ma charakter analityczny, umożliwia pogłębioną ocenę przyczyn podejmowania pracy w szarej strefie, struktury i charakteru zatrudnienia nierejestrowanego, poziomu wynagrodzeń itd. Według badań GUS zatrudnienie w szarej strefie gospodarki, obejmujące pracę główną oraz dodatkową, wynosiło w 1995 r. 2034 tyś., a w 1998 r. zmniejszyło się do 1431 tyś. osób, czyli prawie o 1/3. Jest rzeczą interesującą, że w tym okresie zatrudnienie rejestrowane w gospodarce narodowej zwiększyło się o blisko 1 min osób, a bezrobocie spadło o prawie 1/3. Dowodzi to niezbicie, że występuje tu pewna, trwała prawidłowość: w miarę wzrostu bez-robocia, rośnie zatrudnienie w szarej strefie, a kiedy rośnie zatrudnienie rejestrowane i spada bezrobocie, zmniejsza się także zatrudnienie w szarej strefie.
Dlaczego ludzie pracują w szarej strefie?
Ludzie podejmują pracę nierejestrowana głównie dlatego, że nie mają możliwości legalnego zatrudnienia, i w rezultacie tego uzyskują niewystarczające dochody lub nie uzyskują dochodów w ogóle. Brak możliwości znalezienia pracy jest akcentowany szczególnie przez młodzież, która napotyka największe trudności znalezienia zatrudnienia na otwartym rynku pracy.
l
71
Ważnymi przyczynami funkcjonowania szarej strefy są także wysokie podatki oraz składki na ZUS. Pięć głównych przyczyn podejmowania pracy w szarej strefie ilustruje wykres 2.
59,0%
47,2%
17,4%
A-Niewystarczające B - Brak możliwości C - Ze* wysokK) podatki D - Wyższe wynagrodzenie t - Wysokie składki ZUS dochody znalezienia pracy bez umowy
Źródto: GUS, Praca nierejestrowana w Polsce 1998.
Wykres 2. Pięć głównych przyczyn podejmowania pracy w szarej strefie (w % ogółu osób wykonujących pracą nierejstrowaną)
Gdzie pracują?
Istnieje 19 rodzajów pracy, które podejmują osoby pracujące w szarej strefie (patrz tab. 1). Najwięcej osób podejmuje pracę w usługach budowlanych (30,4% ogółu pracujących w szarej strefie) i prace ogrodniczo-rolne (20,6%), a następnie tzw. usługi sąsiedzkie (17,3%) oraz handel (5,8%). W tych czterech dziedzinach pracowało 3/4 ogółu wykonujących pracę nierejestrowana. Ta struktura zatrudnienia nie uległa zasadniczej zmianie między pierwszym a drugim badaniem. Cztery wymienione rodzaje prac są w sposób naturalny "podatne" na pracę doraźną, czasową a więc sprzyjają także zatrudnieniu niere-jestrowanemu.
Niezwykle interesująca jest struktura pracujących w szarej strefie według poziomu wykształcenia. Strefa ta jest zdominowana przez pracowników o relatywnie niskim wykształceniu: podstawowym i niepełnym podstawowym (32% ogółu pracujących) oraz zasadniczym zawodowym (42%). W sumie na 1,4 min pracujących w szarej strefie 1,05 min osób, czyli aż 74%, miało wykształcenie podstawowe i zasadnicze zawodowe, podczas gdy wśród pracujących legalnie 46% legitymowato się tym poziomem wykształcenia. Warto dodać, że w szarej strefie" pracowało 81 tyś. osób z wykształceniem wyższym. Struktura zatrudnienia osób z wyższym wykształceniem różniła się znacznie od innych grup pracujących w tej strefie (tab. 1). Dominowały korepetycje (35%), usługi budowlane (15%), doradztwo finansowe, księgowe i prawne (9%) oraz usługi lekarskie (7%).
W sumie w tej sferze usług "wyższego rzędu" pracowało 2/3 osób z wyższym wykształceniem spośród zatrudnionych nieformalnie. Zupełnie inaczej przedstawia się struktura zatrudnienia osób z wykształceniem podstawowym (blisko 0,5 min pracujących w tej strefie): 93% pracowało w dziedzinach
72
wymagających jedynie przyuczenia do wykonywania pracy - proste usługi budowlane i remontowe (32%), prace ogrodniczo-rolne (25%), usługi sąsiedzkie (16%), prace domowe, opieka nad dzieckiem (12%) itp.
Szara strefa tworzy głównie tanie miejsca pracy dla osób o niskich kwalifikacjach zawodowych, głównie dla robotników wykwalifikowanych bądź do prac prostych. Mimo że szara strefa zwiększa w sposób znaczący liczbę miejsc pracy w polskiej gospodarce, to nie stanowi ona z pewnością motoru postępu spotecz-no-gospodarczego w naszym kraju. Jest to raczej sposób na przetrwanie tak dla części pracodawców, jak i części pracobiorców, będących bez szans na oficjalnym rynku pracy. (GUS, Praca nierejestrowana w Polsce w 1995 r., s. 6).
Tabela 1. Pracujący w szarej strefie według rodzajów zająć (w odsetkach ogółu pracujących w szarej strefie")
Rodzaj pracy 1995 1998 W tym według poziomu wykształcenia (1998)
wyższe średnie zawodowe i ogólne zasadnicze zawodowe podstawowe i niepełne podstawowe
Handel 8,2 5,8 2,5 8,7 5,0 5,3
Remonty oraz usługi budowlane i instalacyjne 25,4 30,4 14,8 18,5 36,8 32,2
Przeglądy i naprawy samochodów 6,3 5,3 7,4 5,7 7,7 2,8
Usługi transportowe 5,2 5,2 - 4,7 5,2 5,0
Naprawa sprzętu elektrotechnicznego 1,6 1,2 7,4 3,4 1,0 0,2
Usługi lekarskie, pielęgniarskie 2,3 1,4 - 4,0 - 0,4
Usługi fryzjerskie i kosmetyczne 1,1 0,7 1,2 0,3 1,3 -
Usługi turystyczne i gastronomiczne 1,9 2,5 8,6 2,0 3,2 2,0
Doradztwo księgowe, prawne 1,1 1,3 34,6 4,0 - -
Korepetycje 3,8 3,2 1,2 4,4 0,2 0,9
Tłumaczenia 0,3 0,1 3,7 - - -
Usługi krawieckie 6,9 4,4 2,5 4,4 4,9 3,9
Prace domowe 3,1 3,8 3,7 3,4 2,4 6,1
Opieka nad dzieckiem, starszą osobą 4,3 4,5 - 5,7 2,9 6,1
Ochrona mienia 0,7 0,6 3,7 0,7 0,3 0,9
Prace ogrodniczo-rolne 24,7 20,6 - 15,1 19,5 27,5
Działalność produkcyjna 3,1 3,3 4,2 5,4 3,4 2,4
Tzw. usługi sąsiedzkie 13,0 17,3 7,4 16,4 20,3 16,0
Inne prace 2,7 3,2 5,0 1,3 3,7
Źródto: Zestawiono na podstawie GUS, Praca nierejestrowana w Polsce (1995 i 1998).
73
Czasowy i doraźny charakter pracy nierejestrowanej
Wśród wielu mitów, które narosły wokół pracy nierejestrowanej, najczęściej powtarza się twierdzenie, że jest to praca, którą można porównać z zatrudnieniem normalnym. Często głoszona jest teza, że jeżeli w szarej strefie pracowało 1,4 min osób, to ogólna liczba pracujących w gospodarce była większa o 1,4 min osób. Sugeruje się także, że bezrobocie byłoby znacznie niższe. Rozumowanie to byłoby poprawne, gdyby liczba przepracowanych dni w danym roku była porównywalna. Tak jednak nie jest. Praca nierejestrowana, z natury rzeczy, ma charakter doraźny, czasowy, incydentalny (tab. 2).
Tabela 2. Osoby wykonujące pracą n/erą/sterowaną w 1998 r. według liczby przepracowanych dni
Wyszczególnienie Ogółem Liczba przepracowanych dni*
5 dni i mniej &-10 11-20 21-40 41-60 61-90 91 i więcej średnia
w tysiącach
Ogółem 1431 423 248 266 238 98 58 72 24
Mężczyźni 1001 320 177 175 166 73 31 36 21
Kobiety 430 103 71 91 73 25 27 36 29
Miasta 720 205 114 133 131 45 36 47 26
Wieś 711 217 134 133 107 53 22 26 21
w odsetkach ogółem danej grupy*
Ogółem 100,0 29,6 17,3 18,6 16,6 6,8 4,1 5,0 x
Mężczyźni 100,0 32,0 17,7 17,5 16,6 7,3 3,1 3,6 X
Kobiety 100,0 24,0 16,5 21,2 17,0 5,8 6,3 8,4 X
Miasta 100,0 28,5 15,8 18,5 18,2 6,3 5,0 6,5 X
Wieś 100,0 30,5 18,8 18,7 15,0 7,5 3,1 3,7 X
* Z wyłączeniem osób, dla których nie ustalono liczby przepracowanych dni. Źródło: GUS, Praca nierejestmwana w Polsce (1995 i 1998).
Ponad 2/3 osób wykonujących pracę nierejestrowana przepracowało do 20 dni w roku. Tylko 5% przepracowało 91 i więcej dni w roku. Średnio w roku osoby wykonujące pracę nierejestrowana przepracowały 24 dni, tj. mniej więcej 10% czasu przepracowanego w legalnej strefie zatrudnienia. Tak więc porównywanie tych dwóch rodzajów pracy jest pozbawione sensu statystycznego i ekonomicznego.
Sezonowość pracy nierejestrowanej
Praca w szarej strefie ma wybitnie sezonowy charakter. Jest to zdeterminowane przez duży udział w tej strefie usług i prac budowlanych oraz rolno-ogrodniczych, które z natury mają charakter sezonowy. Procent gospodarstw domowych korzystających z pracy nierejstrowanej zwiększa się szybko od marca
74
iii
i osiąga najwyższy poziom w lipcu i sierpniu. Szczególnie jest to widoczne na wsi. Proces ten ilustruje tabela 3 i wykres 3.
Tabela 3. Gospodarstwa domowe korzystające z pracy nierejestrowanej według miesięcy (w %)
Wyszczególnienie Ogółem Miasta Wieś
Styczeń 11,9 16,3 7,1
Luty 13,7 18,6 8,3
Marzec 20,9 23,1 18,6
Kwiecień 28,6 31,9 25,0
Maj 29,3 29,1 29,5
Czerwiec 28,7 27,9 29,5
Lipiec 33,8 30,7 37,2
Sierpień 33,5 19,5 48,6
40-35-30-25-20-15 10-
5-
0
33,8%
28,6%
29,3%
28,7%
33,5%
11,9%
IV V VI VII VIII Miesiące
Wykres 3. Sezonowość pracy nierejestrowanej (gospodarstwa domowe korzystające z pracy nierejestrowanej według miesięcy, w %)
Praca nierejestrowana: jedyna czy dodatkowa?
Niezwykle ważne jest określenie, czym była praca nierejestrowana: pracą jedyną czy pracą dodatkową. Badania umożliwiają określenie tych relacji (tab. 4).
Wyniki badań prowadzą do interesujących wniosków. W pierwszym badaniu odsetek pracujących wyłącznie w szarej strefie wynosił 43,3%, w drugim - 46,3%, a więc wyniki były zbliżone. Oznacza to, że większość, choć niewielka, wykonywała pracę w szarej strefie jako pracę dodatkową umożliwiającą uzyskanie dodatkowych zarobków. Interesująca jest także struktura według wieku i wykształcenia. Największy odsetek osób, dla których praca w szarej strefie była jedyną był wśród młodzieży (do 24 lat) - 64,5% oraz
75
wśród osób z wykształceniem podstawowym i niepełnym; najniższy odsetek (16,4%) występował wśród osób z wykształceniem policealnym i wyższym.
Tabela 4. Liczba i odsetek pracujących, dla których praca w szarej strefie była:
Wyszczególnienie Jedyną (wyłączną) pracą Dodatkową pracą
A* B** A B
W tysiącach 880 662 1154 769
w tym w procentach 43,3 46,3 56,7 53,7
wiek w latach: do 24 64,5 61,6 35,5 38,4
25-34 36,0 41,2 64,0 58,8
3S44 37,3 37,3 62,7 62,7
45-59 36,3 43,1 63,7 56,9
60 i więcej 45,7 56,5 54,3 43,5
wykształcenie: podstawowe i niepełne 51,0 59,3 49,0 40,7
zasadnicze zawodowe 43,2 41,0 56,8 59,0
średnie 40,0 42,3 60,0 57,7
policealne i wyższe 16,4 25,9 83,6 74,1
Badanie pierwsze (1995); ** Badanie drugie (1998).
Powszechnie przyjmuje się, że praca w szarej strefie jest domeną pracy wyłącznie lub głównie l botnych; wyprowadza się stąd wniosek, że faktyczne bezrobocie jest znacznie niższe niż rejestrowane.! Badania wykazują, że wniosek ten jest tylko częściowo słuszny. Można szacować, że mniej niż połowaj pracujących w szarej strefie należy do kategorii zarejestrowanych lub niezarejestrowanych bezrobotnych, j dla których jest jedyną (wyłączną) pracą.
Poziom i zróżnicowanie dochodów w szarej strefie
Praca w szarej strefie ma charakter doraźny i czasowy. Jest bardzo zróżnicowana pod względem cza-| su pracy i wynagrodzeń. Według badań GUS poziom zarobków był znacznie niższy niż w gospodarce j narodowej w tym samym okresie, co ilustruje wykres 4.
Jak widać, średnie wynagrodzenie miesięczne w szarej strefie stanowiło 18% wynagrodzenia w go-j spodarce narodowej. Wynagrodzenie to nie było obciążone podatkiem, składką na ZUS i innymi skład-j karni. W kategoriach realnych stanowiło ok. 1/4 wynagrodzenia w gospodarce narodowej, co wyjaśnia, J dlaczego pracodawcy zatrudniają pracowników nierejestrowanych. Wynagrodzenia różniły się znacznie, l Kobiety zarabiały nawet o połowę mniej niż mężczyźni. "Praca główna" była wyżej opłacana od pracy J dodatkowej. Dane te, aczkolwiek z pewnością zaniżone, dowodzą, że dla wielu ludzi praca nierejestro-J wana jest "ostatnią deską ratunku" w warunkach braku szans znalezienia normalnej pracy i godziwego! wynagrodzenia.
76
Miesięczne
wynagrodzenie brutto
w zł
Mężczyźni
D Kobiety
Gospodarka narodowa
Źnódto: GUS, Praca nierejestrowana, op. cit.
Wykres 4. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej
i w szarej strefie (1998 r.)
Pracodawcy
Aby ludzie mogli podjąć pracę nierejestrowaną, muszą być pracodawcy, którzy są zainteresowani zatrudnieniem nierejestrowanym. Powszechnie uważa się, że praca nierejestrowana występuje głównie w sektorze prywatnym, w małych przedsiębiorstwach budowlanych, usługowych itd. Badanie obala to twierdzenie. Okazuje się bowiem, że głównymi pracodawcami pracowników nierejestrowanych są osoby prywatne (tab. 5).
Tabela 5. Pracujący w szarej strefie według typu pracodawców (w %)
Wyszczególnienie Ogółem Mężczyźni Kobiety Miasta Wieś
Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Osoba prywatna 68,9 69,1 68,4 63,9 74,0
Firma prywatna lub spółdzielnia 16,8 16,7 17,0 20,4 13,1
Firma państwowa lub komunalna 1,7 1,7 1,9 2,4 1,0
Praca na własny rachunek 12,6 12,5 12,7 13,3 11,8
Otóż wśród pracodawców 69% to osoby prywatne, które zatrudniają pracowników bez umowy w pracach ogrodniczo-rolnych i budowlanych, w pracach domowych, przy opiece nad dzieckiem lub osobą starszą, w tzw. usługach sąsiedzkich, korzystając z korepetycji itp.
Tylko 17% pracodawców stanowiły firmy prywatne lub spółdzielnie, które zatrudniały głównie w usługach remontowo-budowlanych, w działalności handlowej, w przeglądach i naprawach samochodów, usługach transportowych itd. Pewną grupę (12,6%) stanowiły osoby wykonujące pracę na własny rachunek, wykonując określone usługi lub produkując proste wyroby rynkowe, które zwykle sami zbywali lub korzystając z pośrednictwa innych osób działających w szarej strefie.
77
Wnioski kierunkowe
1. Szara strefa przynosi wiele strat gospodarce i ludziom w niej zatrudnionym. Ze strefy tej nie wpływają podatki i nie są płacone składki na ubezpieczenia społeczne, co uniemożliwia zabezpieczenie ludzi przed skutkami wypadków losowych i na starość.
2. Szara strefa ma jednak także zalety: rozszerza rynek pracy i liczbę dostępnych miejsc pracy, mimo że nie zawsze jest to "praca godna" (określenie ILO), ale przynosi pewien dochód i aktywizuje co najmniej czasowo ludzi bezrobotnych, zdolnych do pracy i umożliwia uzyskanie dodatkowych dochodów osób już zatrudnionych (w sferze pracy rejestrowanej).
3. Ludzie podejmują pracę w szarej strefie nie dlatego, że preferują zatrudnienie nierejestrowane, czasowe i doraźne, ale dlatego, że muszą, gdyż szansę znalezienia pracy legalnej w warunkach ponad 3-milionowego bezrobocia są bardzo ograniczone, a w wielu miejscowościach - żadne.
4. GUS szacuje, że ok. 0,5 min bezrobotnych pracuje w szarej strefie i jest to jedyne źródło ich dochodów. Prof. Janusz Czapiński szacuje, że 1/3 bezrobotnych, a więc ponad milion osób, to osoby pozornie "bezrobotne"8. Szacunek ten ma charakter "sufitowy" i nie jest zgodny z badaniami GUS-u, które cytowaliśmy wyżej. Ale nawet gdyby był prawdziwy, to stopa bezrobocia w Polsce byłaby ciągle dwukrotnie wyższa niż średnia w krajach OECD. Do tego należy dodać ukryte bezroboae na wsi i w miastach, które można szacować na ok. 1,2-1,5 min osób.
5. Trzeba dążyć do ograniczenia "szarej strefy" w polskiej gospodarce. Celu tego nie osiągnie się sposo-: bami administracyjnymi, stosowaniem restrykcji i kar wobec pracodawców i pracowników tej strefy. Najskuteczniejszą metodą ograniczenia szarej strefy jest tworzenie legalnych miejsc pracy, zwiększenie zatrudnienia rejestrowanego i ograniczenie bezroboda. Dowodzi tego niezbicie doświadczenie lat 1995-1998. Trzeba ludziom zatrudnionym w szarej strefie zaoferować pracę legalną, po prostu pracę.
Diagnoza społeczna 2003, "Nowe Życie Gospodarcze", 26.10.2003 r.
78
Socjologiczne aspekty bezrobocia
Piotr Mosiek
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Teoretyczne podstawy
analizy funkcjonowania bezrobotnego
w kontekście jego relacji z otoczeniem
Analityczne dyskusje nad bezrobociem, mające w swym zamiarze całościowo podchodzić do rozpatry-. wanego problemu, uwzględniać powinny zarówno jego przedmiotową, jak i podmiotową definicję. Ów teoriopoznawczy holizm, zachowując jednakże racjonalne podejście do mnożenia definicji ponad miarę, stwarza szansę na wieloaspektowe diagnozowanie zagadnień związanych z bezrobociem. Szansę taką stwarza kategoria "społecznej przestrzeni bezrobocia"1, jako specyficznego ujęcia różnorakich interakcji, w które angażuje się osoba pozbawiona pracy.
Masowa skala bezrobocia pozwala socjologom i przedstawicielom innych nauk zgodnie stwierdzić, że stało się ono problemem społecznym wielkiej miary. Wieloskładnikowa przestrzeń społeczna, w której dane jest bezrobotnemu funkcjonować (z mniejszym lub większym powodzeniem), kształtowana jest z roku na rok, zaś jej zasadniczy wymiar bywa uzależniony od sytuacji życiowej samego bezrobotnego. Szybko postępujące zmiany w kontekśde przestrzeni życiowej jednostki skutecznie powiększają krąg osób wymagających pomocy i opieki. Ambiwalencja posłannictwa państwowego w zakresie likwidacji zagrożeń życia i prawidłowego funkcjonowania człowieka (świadomość niesienia pomocy przy jednoczesnym ograniczaniu jej dróg, np. likwidacja świadczeń socjalnych czy ograniczanie funduszy na oświatę) nie wydaje się być pomocna w rzeczywistym zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb. Wyodrębnione w socjologicznych naukach pojęcie "wsparcia społecznego" określa więc reakcję środowiska na artykułowane przez jednostkę potrzeby. Istotnie sprzęgnięta z tym terminem, a traktowana również jako nieodzowny składnik społecznej przestrzeni bezrobocia, zdaje się być spopularyzowana przez J. Bamesa koncepcja sieci społecznej. Umiejscowienie człowieka w splocie jej oddziaływań jest jednym z czynników warunkujących doświadczenie wsparcia2. Jego dwoisty, emocjonalno-instrumentalny charakter (mobilizacja potencjału psychologicznego jednostki, bądź też pomoc materialna) może być miarą tego, w jaki sposób środowisko społeczne odpowiada na indywidualne potrzeby jednostki3.
T. Borkowski, A. Marcinkowski, Bezrobocie w perspektywie socjologicznej, w: Socjologia bezrobocia, pod red. T. Borkowskiego, A. Marcinkowskiego, Katowice 1999, s. 26 i kolejne.
Z.W. Stelmaszuk, Sieć społeczna a rozwój kompetencji jednostki, w: Pedagogika społeczna. Kręgi poszukiwań, pod red. A. Przecławskiej, Warszawa 1996.
Tamże, s. 109.
79
Obszarem rzeczywistej konfrontacji społecznego otoczenia z możliwościami i potrzebami osób bezrobotnych jest także polityka (polityka społeczna), zmierzająca do stymulowania zatrudnienia i łagodzenia jego negatywnych skutków. Jej działanie jest społecznie postępowe wówczas, gdy:
1) wychodzi ono od prawidłowości rozwoju społecznego;
2) właściwie odzwierciedla wymagania życia społecznego;
3) opiera rozwój stosunku sił na obiektywnej analizie stosunków istniejących między klasami oraz m prognostycznej ocenie tendencji;
4) realizuje określone cele i zadania wychowawcze i socjalne. Przy zachowaniu tych warunków polityka staje się nauką, może formułować cele polityczne odpowiadające wymaganiom społecznym oraz rozwijać strategię i taktykę walki politycznej, wychowania politycznego*.
Bezrobotni poszukujący różnorakich dróg umożliwiających im pomoc w rozwiązaniu ich problemów życiowych, są zmuszeni wykroczyć poza granice dotychczas utartych przez nich kontaktów społecznych. Podejmują się interakcji oraz współpracy z powiatowym urzędem pracy, klubem pracy, ośrodkiem pomocy społecznej, czy też z potencjalnymi pracodawcami. Układ owych współzależności także kształtuje wymiar społecznej, miejskiej przestrzeni bezrobocia (tak odmiennej przecież od jej wiejskiego charakteru). Składają się na nią również konsekwencje analizowanego zjawiska, przyjmujące niepokojącą postać: społecznych patologii (np. agresja, przestępczość, alkoholizm, rozpad tradycyjnych więzi rodzinnych), jednostkowych, psychologicznych zaburzeń (depresja, frustracja, apatia, nerwice) oraz polityczno-ekonomicznych reperkusji (niewykorzystanie potencjału pracy, wzrost wydatków budżetowych, obniżenie materialnego poziomi życia rodzin). Zmieniające się sposoby wartościowania bezrobocia przez różne grupy społeczne są również składnikiem jego społecznej przestrzeni5 Poszczególne elementy owej przestrzeni prezentuje tab. 1.
Tabela 1. Elementy społecznej przestrzeni bezrobocia
Poziom Wartości Działania Struktury
Indywidualny (osoby bezrobotne) Bezpieczeństwo socjalne własne i rodziny Indywidualne strategie walki z bezrobociem interakcyjne
Kolektywny (grupy i organizacje społeczne) Odpowiedzialność zbiorowości za los bezrobotnych, idea państwa opiekuńczego Realizacja programów przeciwdziałania bezrobociu i jego skutkom instytucjonalne
Źródło: T. Borkowski, A. Marcinkowski, Bezrobocie w perspektywie socjologicznej, w: Socjologia bezrobocia, pod red. T. Borkowskiego, A. Marcinkowskiego, Katowice 1999.
Głównym zatem zadaniem socjologii bezrobocia okazuje się być eksploracja procesów kształtowania się społecznej przestrzeni bezrobocia na wszystkich jego poziomach wraz z uwzględnieniem systemów wartości, działań i struktur, jakie powstają w społeczeństwie pod wpływem zjawiska bezrobocia. Owa przestrzeń bezrobocia jest składową przestrzeni życiowej bezrobotnego, czy jak chce
R.B. Woźniak, Zarys socjologii edukacji i zachowaff społecznych, tom l, Koszalin 1997, s. 39.
5 T. Borkowski, A. Marcinkowski, Bezrobocie w perspektywie..., wyd. cyt, s. 28.
80
A. Przecławska - rozmaitych przestrzeni życiowych określających kinetykę i pasywność oraz stabilizację i destabilizację ludzkiej egzystencji (poczynając od przestrzeni mikro, aż po jej wymiar makro oraz "pomiędzy")6.
W kontekście społecznej przestrzeni zjawiska jego badaczy szczególnie interesować powinny:
- postawy i wzory zachowania bezrobotnych, warunki ich egzystencji oraz życiowo prowokowane potrzeby,
- przemiany w czasie demograficzno-spotecznej struktury bezrobotnych,
- wpływy bezrobocia na funkcjonowanie rodziny i osobowość jej członków,
- skutki bezrobocia dla społeczności lokalnej i lokalnego rynku pracy; istotne tutaj wydają się być również kwestie regionalnego zróżnicowania stopy i typów bezrobocia,
- problemy funkcjonowania instytucji bezpośrednio i pośrednio związanych z bezrobociem,
- sposoby definiowania i wartościowania zjawiska w społeczeństwie (opinie i stereotypy),
- makrospołeczne koszty i konsekwencje bezrobocia w wymiarze edukacyjnym, politycznym oraz gospodarczym7.
Podjęcie problematyki analizy zjawiska bezrobocia w kontekście wymienionych wyżej jego obszarów wymaga przyjęcia jednoczącej perspektywy teoretycznej; może to być stanowisko analityczne F. Zna-nieckiego, lokujące bezrobocie w świetle teorii ról społecznych. Bezrobotni, pojmowani przez autora jako "zatrudnieni", którym tymczasowe okoliczności zewnętrzne przeszkadzają w wykonywaniu ich zwykłej roli i którzy oczekują na podjęcie pracy6, wypełniają specyficzną dla ich sytuacji życiowej rolę. Tracąc role zatrudnionego, bezrobotny zaczyna funkcjonować w specyficznym dla niego kręgu społecznym. Współtworzą go dwie kategorie osób: do pierwszej z nich zaliczani są przedstawiciele różnych instytucji, których zadaniem jest wspomagać pozbawionych pracy, do drugiej tymczasem inni bezrobotni, których wspólne spotkania są funkcją zbieżnych zainteresowań oraz wykonywania podobnych zajęć. Długoterminowe bezrobocie powoduje, iż krąg osób otaczających osobę pozbawioną zatrudnienia stopniowo zacieśnia się i coraz mniejsze stają się możliwości wydostania z niego. Na skutek tego naruszane bywają poprawne stosunki w rodzinie, których obecną podstawę stanowi teraz element jednostronnej zależności, wyznaczanej ilością i formą ekonomicznej pomocy. W związku z tym wzrasta kompleks niższości i podwyższa się poziomu frustracji, które wspólnie decydują o tym, iż bezrobotny coraz mniej nadaje się do poszukiwań dróg awansu społecznego do poziomu wyższego niż jego obecna rola społeczna9.
Kluczowym pojęciem w socjologii bezrobotnych Znanieckiego wydaje się być również pojęcie "społecznego statusu bezrobotnego". Nie przystaje on, zdaniem autora, do żadnego z trzech znanych powszechnie wzorców: pierwszego - obejmującego osobiście zdobyte, bądź dziedziczone przeszłe wartości; drugiego -określającego przygotowanie jednostki do wypełniania w przyszłości społecznie użytecznej funkcji; trzecie-
Por. A. Przecławska, Przestrzeń żyda człowieka - między perspektywą mikro a makro, w: Pedagogika społeczna - pytania oXXI wiek, pod red. A. Przectawskiej, W. Theissa, Warszawa 1999. Tamże, s. 29.
F. Znaniecki, Socjologia bezrobotnych, "Kultura i Społeczeństwo" 1992, nr 1, s. 6.
Tamże, s. 9.
81
go - kwalifikującego te osoby, które bez pomocy innych nie potrafią przetrwać. Statusu bezrobotnego nie można zatem porównywać do statusu osoby pracującej, ponieważ bezrobotny zamiast pracować szuka pracy. Długoterminowy brak pracy, permanentnie zmniejszający szansę bezrobotnego na zatrudnienie -różni go również od statusu osoby uczącej się, której nadzieje na pracę rosną wraz ze zdobywanymi kompetencjami. Wszystkie te przyczyny nie pozwalają na lokalizację statusu bezrobotnego powyżej poziomu "ubogi", poniżej zaś poziomu "zatrudniony". Poziom ten może być różny, jednakże w miarę trwania bezrobocia jednostka obniża swój status do poziomu "biedoty", zyskując go po pewnym czasie. Bezrobocie powoduje również osłabienie poczucia wspólnoty interesów z zatrudnionymi, przy jednoczesnym braku więzi z grupami nie pracujących. Współczesny bezrobotny wydaje się pierwszym ustalonym wzorcem osobistego regresu, jaki kiedykolwiek pojawił się w naszej historii.
W kontekście teorii F. Znanieckiego bezrobocie stanowi więc skomplikowany, wielopłaszczyznowy układ zależności, łączących osobę pozbawioną pracy z otaczającą ją rzeczywistością społeczną. Współczesne badania nad bezrobociem uszczególawiają wybrane społeczne konsekwencje pozostawania bez pracy, odkrywając niejednokrotnie nowe wymiary ich oddziaływania na samego bezrobotnago, jak również na jego rodzinę.
Społeczne konsekwencje bezrobocia
Wskaźnikami określającymi negatywne skutki bezrobocia w kontekście społecznym są: obniżenie przez bezrobotnego poczucia własnej wartości, społecznej pozycji i prestiżu, wzrost izolaq'i społecznej, przy jednoczesnym spadku aktywności, ograniczenia realizaq'i potrzeb, czemu towarzyszy silna frustracja, objawiająca się przede wszystkim w aspołecznych zachowaniach agresywnych, apatycznych, czy też alkoholizmie. Rosnące bezrobocie siłą rzeczy może demoralizować liczne i mniej odporne psychicznie jednostki oraz stwarza potencjalne warunki społeczne dla rozwoju przestępczości. Niektórzy spośród młodych ludzi, tracąc wiarę w możliwość zdobycia odpowiadającej im pracy i widząc jak szybko bogacą się pewne grupy (czasem w sposób niezgodny z przepisami prawa), pragną również w możliwie szybki sposób zdobyć większe kwoty pieniędzy, m.in. poprzez napady na kasy pocztowe, kantory, banki, kradzieże samochodów handel narkotykami itp., licząc na bezkarność". Zaobserwowany izolacjonizm osób bezrobotnych tłumaczony jest tzw. indywidualną konsystencją zachowania afiliacyjnego. Poszukiwanie samotności w sytuacjach trudnych może być także wynikiem wcześniejszych negatywnych doświadczeń poszczególnych osób w kontaktach z innymi ludźmi, może łączyć się z niemożnością otrzymania szukanego u nich wsparcia. Niewykluczone jest zatem, że społeczna izolacja pozbawionych pracy osób stanowi ich podstawową strategię obronną.
Wszystkie te skutki odciskają znaczące piętno na funkcjonowaniu rodziny bezrobotnego w mieście, doprowadzając nierzadko do jej dysfunkcjonalności. Z wielu badań psychologicznych wynika, że bezrobocie w znacznym stopniu wpływa na powstawanie w rodzinie atmosfery napięcia (stresu), ale z drugiej
10 Tamże, s. 13.
11 H. Retkiewicz, Z. Wójcik, Przestępczość a bezrobocie (próba oceny na przykładzie województwa łódzkiego), w: Bezrobocie
12
wmatych miastach, pod. red. R.B. Woźniaka, Koszalin 1997, s. 288.
A. Chudzicka, Potrzeba afiliacji i otrzymywane wsparcie społeczne u osób bezrobotnych, "Chowanna" 1998, tom 1 (10), s. 67.
82
strony wzmacnia więzi rodzinne. Przykry fakt obniżenia poziomu życia w rodzinie bezrobotnego, likwidacja planów dotyczących rekreacji, wypoczynku, jak również życia kulturalnego w znacznym stopniu dekomponują realizację ról członków rodziny. Istotna wydaje się być w tym momencie umiejętność przeformułowania zadań, nowego "określenia się" w zmienionej sytuacji ekonomicznej, czyli świadomej rezygnacji z tych zamierzeń, które straciły realne podstawy. W literaturze przedmiotu pojawia się tzw. typ rodziny bezrobotnego. Dotyczy on tych społeczności familiarnych, w których przynajmniej ojciec pozostaje bez pracy, utrzymując rodzinę z zasiłku dla bezrobotnych lub innych źródeł (np. finansowania przez ośrodek pomocy społecznej). Rodzinę tą współtworzą także inne konstytutywne cechy, do których należą:
- radykalna pauperyzacja rodziny,
- niskie poczucie własnej wartości, prestiżu i pozycji społecznej,
- deprywacja kontaktów społecznych i izolacjonizm,
- wysoki poziom wewnątrzrodzinnej frustracji15.
Cechy te, nie wyczerpując w całości psychospołecznego oblicza typu rodziny bezrobotnego, najczęściej jednak współwystępowały przy badaniu i analizach jej charakteru. W przypadku jednak, gdy w odniesieniu do rodziny bezrobotnego kumulują się negatywne czynniki makrostrukturalne (zlokalizowane w regionie), mezostrukturalne (objawiające się w bezpośrednim środowisku zamieszkania rodziny) oraz mikrostrukturalne (dotykające samej rodziny), objawia się wizerunek rodziny najbardziej dotkniętej destrukcyjnym oddziaływaniem bezrobocia, nierzadko drastycznie pozbawionej pozytywnej wizji życia16.
Okazuje się również, analizując szkolną sytuację dzieci bezrobotnych rodziców, że zjawisko to wyraźnie odciska niekorzystne piętno na ich postępach w nauce. Brak pieniędzy na zakup podręczników i podstawowych przyborów szkolnych, jak również niekorzystna atmosfera domowa i wahania w aspiracjach edukacyjnych członków bezrobotnej rodziny minimalizują szansę dziecka na osiągnięcie życiowego sukcesu poprzez karierę naukową, tym samym zaś na ukończenie szkoły dającej możliwości zdobycia popytowego zawodu i podjęcia pracy zarobkowej. Wyniki badań przeprowadzonych przez różne osoby w różnych środowiskach i szkołach w każdym przypadku wykazały, że osiągnięcia szkolne uczniów, których jedno z rodziców lub oboje rodzice to bezrobotni, są wyraźnie niższe od wyników uzy-
A. Kottarska-Michalska, Zadania rodziny w sytuacji bezrobocia, w: Polityka społeczna - rodzina - bezrobocie, pod red. T. Borkow-skiego, A. Marcinkowskiego, A. Cherow-Urbaniec, Kraków 1997, s. 95. Przekonanie to potwierdza również wstępne badania autora: P. Mosiek, Przeobrażenia funkcji wychowawczej w rodzinach bezrobotnych w średnim mieście, "Pedagogika Pracy" 1999, nr 34. Wyodrębnione tutaj zostały dwa modele funkcjonowania rodziny, określone charakterystycznymi postawami bezrobotnych rodziców. Pierwszy określony został jako - perytyczny (lać. perifus - zaradny, praktyczny), którego współwyznaczają: dążność do podtrzymywania mocno nadwątlonego ekonomicznego statusu rodziny, silna kontrola nad dziećmi oraz zacieśnienie wewnątrz-rodzinnych więzi emocjonalnych; drugi - patientyczny (lać. patientia - rezygnacja, uległość), określany bywa: chaosem i frag-mentacją życia rodzinnego, dereistyczną postawą preparowania wizji życia rodzinnego, jak również rozpadem więzi emocjonalnych w rodzinie oraz wysoką konfliktowością, której niejednokrotnie towarzyszy alkoholizm i przestępczość rodziców. A. Kotiarska-Michalska, Zadania rodziny w sytuacji..., wyd. cyt, s. 95. L. Janiszewski, Bezrobocie i rodzina, w: Bezrobocie w mafych miastach, pod red. R.B. Woźniaka, Koszalin 1997, s. 252.
1. Tyszka, Mikro-, mezo- oraz makrospoteczne warunkowania bezrobocia /'jego skutki w rodzinie, w: Sezroboc/e iv ma/yeh
miastach, wyd. cyt.
83
skiwanych przez pozostałych uczniów. Analizowane zróżnicowanie wyników uzyskiwanych przez porównywane grupy uczniów powiększa się w wyższych klasach szkoły podstawowej, co w tym większym stopniu decyduje niekorzystnie o zmniejszaniu się życiowych szans uczniów pochodzących \ z rodzin bezrobotnych. Negatywne bowiem wyniki testów kompetencji, realizowanych pod koniec każdego etapu kształcenia uczniów, zmniejszają szansę na dalszą ich edukację w szkole pozazawodowej (wieloprofilowe technika i licea ogólnokształcące).
W rodzinach takich niejednokrotnie ulega dekompozycja ról sprawowanych przez jej członków, co także wpływa różnicujące na jej funkcjonowanie, l tak, w rodzinach bezrobotnych ojców istotnym źródłem realizacji potrzeb staje się praca żony-matki. Okazuje się, że w okoto 70% rodzin, w których mąż-ojciec utracił pracę, zarobkowe zajęcia poza domem wykonują kobiety18. W ten sposób rola żywiciela rodziny przechodzi (często na długi okres) na żony i one stają się głównymi zarobkującymi w rodzinie.
Tradycyjny podział ról rodzinnych na męskie i kobiece powodował zawsze, iż prowadzenie gospodarstwa domowego należało do obowiązków kobiety. Nawet po przejęciu przez żonę roli żywiciela rodziny, bezrobotny (wbrew powszechnym opiniom) rzadko kiedy staje się wykonawcą "damskich" czynności. Jeśli są one korygowane przez zwiększone uczestnictwo męża-ojca, to dotyczy to z reguły zwiększonego współudziału w zakupach żywności i przygotowywaniu śniadań, sprzątaniu mieszkania, odkurzaniu, zmywaniu naczyń. Przygotowywanie obiadów i kolacji, a także pranie i prasowanie, nadal pozostaje domeną kobiet i "pomoc" bezrobotnego męża nie obejmuje już tych czynność/19.
Przeciwnie ma się rzecz z rolą opiekuna dziecka; okres pozostawania bez pracy sprzyja zacieśnieniu więzi bezrobotnego rodzica z dzieckiem, co jest bezpośrednim następstwem przekonania, iż dobro dziecka w rodzinie bezrobotnego jest szczególnie cenione. Taka sytuacja ma miejsce głównie w pierwszych miesiącach pozbawienia rodzica pracy, choć badania nie do końca wskazują na jakość tych kontaktów z dzieckiem. Zmianie nierzadko ulega również rola partnera emocjonalnego. W wielu przypadkach polaryzuje się ona wokół dezintegrujących familijne życie zachowań: zwiększoną agresją bardziej konfliktową sytuacją czy też coraz częstszymi kłótniami. Zmianie ulegają również formy spędzania przez bezrobotnego czasu wolnego. W większości przypadków odbywa się on w sposób bierny, polegający głównie na oglądaniu telewizji i słuchaniu radia, przy drastycznym ograniczeniu korzystania z innych ofert kultury - czytania książek, chodzenia do kina lub uczestniczenia w imprezach sportowych i kulturalnych. Na skutek tego formuje się swoisty model kultury bezrobotnych, określanej niekiedy "kulturą niepracowania"2'. Do czynników, które sprzyjają formowaniu się kultury bezrobocia należą:
- strukturalne bezrobocie o charakterze długookresowym,
- postawy akceptacji i dostosowania się do nowych, gorszych warunków życia,
- utrata poczucia bezpieczeństwa i dążenie do uczestnictwa w społeczności innych bezrobotnych,
- postrzeganie utraty pracy jako winy innych osób, systemu lub instytucji, w żadnym przypadku zaś jako własnej,
M. Szymański, Bezrobocie rodziców a osunięcia szkolne ich dzieci, "Edukacja" 1996, nr 4, s. 100.
P. Kryczka, Zmiany ról rodzinnych w rodzinach bezrobotnych, w: Rodzina w zmieniającym się społeczeństwie, pod red. P. Krycz-
ki, Lublin 1997, s. 211.
Tamże, s. 213.
A. Sadowski, Mira bezrobotnych, w: Struktura społeczna - rynek pracy-bezrobocie, pod red. M. Malikowskiego, D. Marków-
skiego, Rzeszów 1995; J. Warner The No WorkCulture, "Newsweek" 1998, nr 4.
84
- niskie umiejętności adaptacyjne do nowych warunków egzystencji,
- niska zaradność indywidualna, jak również znikoma aktywność w poszukiwaniu pracy,
- kumulacja biedy i niedostatku wśród osób bezrobotnych,
- ograniczenie myślenia typu perspektywicznego,
- wzrost orientacji ukierunkowanych na przetrwanie, a nie na wyjście z trudnej sytuacji życiowej,
- narastanie zjawiska bezrobocia w obszarach przygranicznych i małych miejscowościach21.
Przeciwwagą dla kultury bezrobocia okazuje się być kultura społeczeństwa pracującego, będąca efektem społecznego zjawiska wykluczenia. Obawa przed utratą pracy, tym samym więc wydłużenie i płynność czasu pracy, globalizacja działalności gospodarczej oraz konkurencyjność przedsiębiorstw, powodują że również w rodzinie pracującego zmianie ulega styl żyda rodzinnego, towarzyskiego i kulturalnego. Rodzina przestaje być żywą wspólnotą, skoro jej członkowie nie mają czasu na wspólne spotkania; deterytorializm pracy powoduje rozpad wcześniejszych więzi towarzyskich, przyjaźnie nie mają racji bytu w przypadku sporadycznych kontaktów partnerów. Nowi wymuszeni indywidualiści będą się ze sobą kontaktowali przez internet, dzień wolny od pracy staje się laickim świętem, supermarket kościołem, a kalendarz religijny przestaje być ważny dla życia i ludzi22. Bezrobocie odciska więc swoje widmo kryzysu również na społeczności osób pracujących, wymuszając jednostkowy indywidualizm i tworząc nowe ramy kultury określanej mianem kultury społeczeństwa pracującego.
Ograniczeniu również podlegają kontakty interpersonalne, szczególnie z tymi osobami, które prowadzą bogate życie towarzyskie. Okres bezrobocia nie sprzyja również zwiększaniu aktywności w praktykach religijnych ani pogłębianiu życia religijnego; w niewielkim stopniu aktywność tę nawet ogranicza23.
Zmiana ról, wymuszona przez utratę dochodów, nie zawsze musi prowadzić więc do dysfunkcjonalno-ści rodziny, choć w wielu przypadkach tak się staje. Bezrobocie, w szczególności bezrobocie długoterminowe, determinuje zachowania nie pracujących rodziców, przyczyniając się do degradacji rodziny i rozpadu wewnątrz niej naturalnych więzi - zarówno rodzicielskich, jak i małżeńskich.
Brak pracy dotyka jednakże i osoby bardzo młode, w tym absolwentów różnego typu szkół, opóźniając ich życiowy i zawodowy start. Po krótkim okresie otrzymywania zasiłku nie potrafią oni poradzić sobie z problemem zdobycia pieniędzy i nierzadko poszukują ich nieaprobowanymi społecznie sposobami. Wzrost przestępczości - zwłaszcza kradzieży i rabunków - wśród młodzieży, a także coraz większe zagrożenie bezpieczeństwa w osiedlach zamieszkiwanych przez dużą liczbę bezrobotnych wskazują, że nie są to przypadki odosobnione2*. Złe samopoczucie, spowodowane długim okresem pozostawania bez pracy, powoduje obniżenie aktywności bezrobotnej młodzieży w jej poszukiwaniu. Efektem tego jest wycofanie się z życia społecznego, zerwanie istotnych dotychczas więzi towarzyskich i przyjacielskich. Rzadko podkreśla się, że bezrobotna młodzież stanowi silne potencjalne zaplecze dla aspołecznych, a nawet antyspołecznych ruchów kontestacyjnych, podważających istniejący porządek społeczny oraz system sprawowanej
21
22
23
A. Sadowski, Kultura bezrobotnych..., wyd. cyt., s. 198.
P. Kozłowski, Bezrobocie i wymuszony indywidualizm, "Nowa Szkota" 1999, nr 6, s. 55.
P. Kryczka, Zmiany ról rodzinnych..., wyd. cyt., s. 218.
J. Raczkowska, Pedagogiczne problemy bezrobocia, "Problemy Opiekuńczo-Wychowawcze" 1994, nr 4, s. 22.
85
władzy. Tak więc bezrobocie odbija się negatywnie na sytuacji dzieci nie tylko w sferze materialnych warunków życia, ale również w sferze procesów wychowawczych i socjalizacyjnych, oraz stosunków wewnątrz i zewnątrzrodzinnych25.
Negatywne społeczne skutki bezrobocia są wreszcie odczuwane także przez:
- pracowników jako grupę społeczną (wynika to z konkurencji na rynku pracy, jak również zmiany stosunku pracodawców do zatrudnionych u nich osób);
- społeczności lokalne (ubożenie pewnej grupy mieszkańców prowadzić musi do reorganizacji zadań gminy i podwyższania wydatków na realizacje ich podstawowych potrzeb);
- całe społeczeństwo (wiąże się to z ponoszonymi przezeń dużymi kosztami świadczeń socjalnych, ograniczeniem dochodów z podatków i składek ubezpieczeniowych, zakłóceniami w funkcjonowaniu systemu świadczeń społecznych, rozszerzaniem zjawisk patologii społecznej, wzrostem napięć i konfliktów, stwarzających zagrożenie dla pokoju społecznego26).
Zakończenie
Bezrobocie rozpatrywane może być w wielu perspektywach, dających jednocześnie miarę konsekwencji, jakie w nich wywołuje. Perspektywa socjologiczna - traktująca generalnie o miejscu bezrobotnego w społecznej przestrzeni życia - podobnie jak inne, jest trudna do uchwycenia bez odwoływania się do charakterystyk ekonomicznych, kulturowych, edukacyjnych, czy też psychologicznych. Owe aspekty egzystencji bezrobotnego stanowią zatem pewną składową ogólnego portretu osoby uwikłanej w krytyczny wymiar własnego istnienia. Będzie on tym bardziej wiarygodny, im nauki określające jego składowe parametry zdolne będą do uchwycenia nierzadko zakamuflowanych wzajemnych współzależności i powiązań.
B. Balcerzak-Paradowska, Sytuacja rodzin wielodzietnych osób bezrobotnych w województwach o szczególnie wysokim zagrożeniu bezrobociem, w: Polityka społeczna-rodzina.., wyd. cyt, s. 101.
D. Możdżeńska-Mrozek, M. Szylko-Skoczny, Kwestie bezrobocia, w: Polityka społeczna, pod. red. A. Rajkiewicza, J. Supińskiej,
M. Księżopolskiego, Katowice 1998, s. 175.
86
III.
WYNAGRODZENIA I KOSZTY PRACY
Płaca minimalna
a ograniczanie ubóstwa
Stanisława Borkowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Płaca minimalna stanowi najniższe wynagrodzenie, jakie może otrzymać pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, wykonujący prace najprostsze w kraju lub w grupie społeczno-zawodowej, dla której jest ono ustalone.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 Konwencji MOP nr 131 z 1970 r. (Konwencje... 1996), nie ratyfikowanej przez Polskę należy:
a) ustanowić system płac minimalnych, obejmujący wszystkie grupy pracowników; może więc być wiele poziomów płac minimalnych (system), muszą one jednak odnosić się do grup zagrożonych, którym trzeba zapewnić ochronę;
b) płaca minimalna powinna być kształtowana przy udziale przedstawicieli organizacji zainteresowanych pracodawców i pracowników;
c) płaca minimalna powinna jednocześnie uwzględniać jednocześnie:
- potrzeby pracowników i ich rodzin w relacji do ogólnego poziomu płac w kraju, kosztów utrzymania, świadczeń społecznych i poziomu życia innych grup społcznych,
- wymagania rozwoju gospodarczego, wydajność pracy, dążenie do osiągnięcia i utrzymania wysokiego poziomu zatrudnienia.
Ze swej istoty płaca minimalna ma zapobiegać ubóstwu pracownika i jego rodziny. Polski kodeks pracy z 1996 r. przypisuje płacy najniższej wiodącą rolę w realizacji prawa do wynagrodzenia godziwego. Art. 13 kodeksu pracy stwierdza wprost, że warunki realizacji prawa do wynagrodzenia godziwego określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności przez ustalanie najniższego wynagrodzenia za pracę (podkr. S.B.).
Oprócz płacy minimalnej szeroko znane i stosowane są inne narzędzia przeciwdziałania ubóstwu, a mianowicie świadczenia społeczne i system podatkowy.
Ich dobór wymaga uprzedniej krótko- i długookresowej oceny efektywności każdego narzędzia. Ocena ta powinna uwzględniać co najmniej trzy aspekty:
1) skuteczność w redukcji ubóstwa, a więc odpowiedniość tej płacy do potrzeb pracownika i jego rodziny zgodnie z kryteriami określonymi w konwencji 131 MOP oraz trafność jej adresowania do pracowników i rodzin rzeczywiście ubogich, tj. takich, w których dochody rodziny nie wystarczają na pokrycie tych potrzeb, czyli znajdujących się poniżej lub na granicy ubóstwa;
2) skutki uboczne, a w szczególność wpływ na zatrudnienie i bezrobocie;
3) obciążenie budżetu.
89
Skuteczność i trafność płacy minimalnej
i
Zaletą płacy minimalnej jest powiązanie z pracą prostota i czytelność oraz brak uznaniowości. Z punk- J tu widzenia budżetu państwa jest to narzędzie dogodne, ponieważ koszt jego stosowania w krótkim okresie f (bezpośrednio) obciąża pracodawcę. Jednakże w okresie dłuższym, jej wysoki wzrost może zmniejszyć [ skłonność firm do tworzenia miejsc pracy i przyczynić się do wzrostu bezrobocia zwiększając wydatki ( państwa na łagodzenie jego skutków i przeciwdziałanie mu. \
Ze swej natury płaca minimalna odnosi się do pracowników i ich rodzin. Tymczasem ubóstwo j nie koncentruje się głównie w gospodarstwach pracowniczych, ale osób bezrobotnych, na wsi i w ro- j dzinach wielodzietnych. Wzrost płacy minimalnej nie dotyczy dwóch pierwszych grup ubogich i obejmuje tylko część grupy trzeciej bowiem rodziny wielodzietne dominują na wsi. Jej skuteczność, jako narzędzia redukcji bezrobocia, jest też ograniczona w odniesieniu do gospodarstw pracowniczych. Problem w tym, że jednoosobową płacę minimalną przekłada się na dochód gospodarstwa domowego, a przecież sytuacja, liczebność i struktura gospodarstw domowych jest zróżnicowana. Jeśl: np. pracownik pobiera wynagrodzenie trochę wyższe od płacy minimalnej, to nie skorzysta z jej wzrostu, a ubóstwo jego rodziny może jeszcze ulec relatywnemu pogłębieniu w związku z poprawą kondycji rodzin zamożniejszych.
Ze względu na brak odpowiedniej informacji statystycznej w Polsce nie są-jak na razie - możliwe badania nad skutecznością płacy minimalnej w zakresie redukcji ubóstwa gospodarstw domowych. Natomiast badania przeprowadzane w krajach zachodnich wskazują że (1) wzrost płacy minimalnej, a w szczególności jej relacji do średniej, przyczynia się do spadku dysproporcji płac, (2) ograniczona jest trafność adresowania płacy minimalnej do biednych i ubogich gospodarstw domowych, a tym samym jej skuteczność jako narzędzia redukcji ubóstwa. Wyniki badań są zróżnicowane, ponieważ dotyczą różnych krajów i okresów, niemniej generalnie są kierunkowo zgodne.
Na przykład Burkhauser, Couch, Wittenburg (1996) zbadali, kto skorzystał ze wzrostu godzinowej płacy minimalnej z 3,35 do 4,25 USD na godzinę, który miał miejsce w USA między 1989 i 1992 r.
W tym celu uszeregowali gospodarstwa domowe według wielkości stopy dochodów tych gospodarstw do ich potrzeb. Stopa ta stanowi iloraz całkowitego dochodu rodziny przez iloczyn unii ubóstwa, liczby osób w rodzinie oraz skal ekwiwalentności opowiadających ich strukturze. Okazało się, że 53,1% ogółu pracowników objętych płacą minimalną należy do gospodarstw domowych, w których dochody są ponad dwa razy wyższe od ich potrzeb. W konsekwencji 53,7% korzyści z tytułu wzrostu płacy minimalnej trafia do tych właśnie gospodarstw domowych, a tylko 19,3% do gospodarstw, w których dochody są niższe od potrzeb (stopa poniżej jedności, choć 22% beneficjentów płacy minimalnej należy do tej grupy gospodarstw).
Z najnowszych badań OECD (Employment... 1998) obejmujących 12 krajów UE i USA wynika, że jeżeli weźmie się pod uwagę zbiorowość pracowników niskopłatnych (o zarobkach poniżej 2/3 mediany) i wszystkie gospodarstwa domowe podzielone według wysokości ich dochodów, to w większości badanych krajów aż ok. 80% tych pracowników lokuje się^w gospodarstwach o dochodach średnich i wysokich (powyżej 2/3 mediany).
90
Z kolei Mishel, Bemstein i Rassel (1995), biorąc pod uwagę tylko gospodarstwa pracownicze, wykazują, na podstawie swoich badań, że tylko 60% korzyści z tytułu wzrostu płacy minimalnej może trafić do gospodarstw biednych i ubogich.
Abstrahując od różnic w uzyskanych rezultatach badań potwierdzają one, że duża część wzrostu płacy minimalnej nie jest trafnie adresowana i nie przyczynia się do redukcji ubóstwa. Rzecz w tym, że płacę minimalną pobierają głównie ludzie młodzi, a ich dochody na ogół nie są głównym źródłem dochodów gospodarstwa domowego.
Trudno powiedzieć, na ile różny jest rozkład beneficjentów płacy minimalnej według stopnia zamożności gospodarstw domowych w Polsce w okresie transformacji. Z jednej strony wolno sądzić, że wśród biorców tej płacy znajduje się więcej ludzi powyżej 24. roku życia, ponieważ pracownicy niektórych firm godzą się na niskie płace celem utrzymania firmy i swoich miejsc pracy. Z drugiej strony, obraz beneficjentów tej płacy może być wydatnie zafałszowany w sektorze prywatnym, głównie w małej przedsiębiorczości, gdzie, według powszechnej opinii, pracodawcy zaniżają oficjalne wynagrodzenia wypłacając ich część wprost "do kieszeni" i z pominięciem płatności składki na ubezpieczenie. Wzrost płacy minimalnej i jej relacji do średniej będzie trafiał wówczas do pozornych beneficjentów tej płacy. Dlatego też niezbędne jest prowadzenie w Polsce systematycznych analiz skuteczności różnych narzędzi ograniczania ubóstwa. Wymaga to stworzenia odpowiedniej bazy informacyjnej, woli decydentów i partnerów społecznych do korzystania z takich analiz i doświadczeń innych krajów.
Relacja płacy minimalnej do średniej
Wysokiej płacy minimalnej, a w szczególności wysokiej relacji płacy minimalnej do średniej, specjaliści przypisują szereg skutków ubocznych. W pierwszym rzędzie jest to negatywny jej wpływ na zatrudnienie ludzi młodych; wpływ ten jest tym silniejszy, im w wyższym stopniu wzrost płacy minimalnej przeniesiono na wzrost płac wyższych od niej w celu zachowania własnych relacji płac. Rosną więc własne koszty pracy, a nie tylko osób pobierających płacę minimalną. Ponadto relatywnie wysoka płaca minimalna, w połączeniu z jej obciążeniami, skłaniać może pracodawcę do redukcji pozapłacowych świadczeń na rzecz beneficjentów tej płacy, w tym świadczeń na szkolenie itd.
Wysoki poziom płacy minimalnej może skłaniać pracodawcę do zamiany zatrudnienia na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu na zatrudnienie na czas określony na zlecenie, w częśdowym wymiarze czasu itp. formach elastycznych zmniejszających poczucie bezpieczeństwa. Przyczyniać się też może do wzrostu szarej strefy zatrudnienia.
Ponadto gdy wzrost płacy minimalnej nie przenosi się na płace wyższe (wyższych kategorii zaszeregowania) to wysoka relacja płacy minimalnej do średniej prowadzi do spłaszczenia płac. Osłabia więc ich znaczenie motywacyjne.
Korzyści z tytułu wzrostu dochodów rodzin biednych (poniżej pro-gu ubóstwa) oraz ubogich, czyli o dochodach niskich (poniżej 2/3 mediany) zważyć trzeba z ewentualnymi stratami z tytułu spadku zatrudnienia lub jego wymiaru czasowego, jak też spadku dochodów pozapłacowych (świadczeń socjalnych, kosztów
szkolenia itd.).
91
Wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie i bezrobocie jest przedmiotem kontrowersji teoretycznych. Liczne badania prowadzone w krajach zachodnich - niezależnie od różnic metodologicznych, zakresu i momentu badań - prowadzą na ogół do kierunkowo zgodnych wniosków.
1. Negatywny wpływ zmian płacy minimalnej na zatrudnienie jest tym bardziej prawdopodobny im:
- wyższa jest relacja płacy minimalnej do produktywności i do płacy przeciętnej. Dobitnie wskazuje na to przykład Francji, gdzie relacja płacy minimalnej do średniej należy do najwyższych w ramach OECD i wpływ zmian płacy minimalnej na zatrudnienie młodocianych jest najsilniejszy; l
- bardziej elastyczny jest popyt na pracę, a mniej elastyczna jej podaż; l
- większa jest elastyczność substytucji między pracą wykwalifikowaną i niewykwalifikowaną; j
- mniejsza jest zdolność inwestycyjna firm i pracowników (inwestowanie we własny rozwój). |
2. Jest on zróżnicowany w następstwie wyżej wymienionych zjawisk. !
Generalnie wzrost płacy minimalnej najsilniej oddziałuje na spadek zatrudnienia młodzieży (do j 24. roku życia), a w szczególności młodocianych (do 18.-19. roku życia). i
Płaca minimalna dwojako wpływa na zatrudnienie: bezpośrednio i pośrednio przez stymulowanie l wzrostu płacy przeciętnej. Jej wzrost może się ograniczać tylko do grupy jej biorców. Może jednak też - { dla zachowania właściwych relacji płac i motywacyjnej skuteczności płac - przenosić się na wzrost in- l nych stawek płac. Im większa skala tego przenoszenia, tym silniejszy negatywny wpływ wzrostu płacy , minimalnej na zatrudnienie. Dlatego też nie wystarczy oceniać samego poziomu płacy minimalnej, co l jest istotne z punktu widzenia potrzeb pracowników i ich rodzin, ale również relację do płacy średniej -i produktywności.
Płaca bowiem nie może być wyższa od produktywności. Beneficjenci płacy minimalnej to z reguły ludzie o niskich kwalifikacjach i małej produktywności.
Wzrost płacy minimalnej, a zwłaszcza jej relacji do przeciętnej, nie powinien naruszyć zasady wyprzedzania jej przez wzrost produktywności. W przeciwnym razie koszt pracy beneficjenta tej płacy będzie zbyt wysoki dla pracodawcy i zniechęcający do legalnego zatrudniania. W konsekwencji może to zaowocować spadkiem zatrudnienia, wzrostem bezrobocia lub wzrostem zatrudnienia w szarej strefie. Potwierdzają to liczne badania prowadzone w krajach zachodnich. Niektóre z nich wskazują też na tę zależność, choć o mniejszej sile, w odniesieniu do kobiet w wieku najwyższej produktywności.
Na przykład badania Browna, Gilroya i Cohena (1982), Neumarka i Waschera (1992) oraz OECD pokazują że wzrost płacy minimalnej o 10% nie jest na ogół powiązany ze spadkiem zatrudnienia ogółem, ale powoduje spadek zatrudnienia młodocianych w granicach 2%-4%.
3. Reakcja zatrudnienia na zmiany poziomu płacy minimalnej następuje zazwyczaj z opóźnieniem. Siła tej reakcji jest generalnie mniejsza w krótkim czasie.
4. Negatywny wpływ wzrostu płacy minimalnej na zatrudnienie jest większy w przypadku legislacyjnego, odgórnego jej stanowienia w sposób jednolity w kraju (Kamerschen, McKenzie, Nardinelli 1991). Zmniejsza to bowiem możliwości dopasowania płacy minimalnej do możliwości firm.
92
Kraje zachodnie, chcąc stawić czoła rosnącej konkurencyjności, postawiły na deregulację i większą decentralizację gospodarki, co przynosi też zmiany w kształtowaniu płacy minimalnej.
Po pierwsze - tylko cztery kraje DE kształtują płacę minimalną na szczeblu ogólnokrajowym w trybie legislacyjnym, tj. Holandia, Hiszpania, Francja i Portugalia. Na przykład w Holandii odsetek kształtowania płacy minimalnej przez układy zbiorowe pracy wynosi aż 70%. W pozostałych krajach poziom tej płacy stanowi przedmiot negocjacji bilateralnych. W Belgii i Grecji jest ona co prawda ustalana na szczeblu centralnym, ale w drodze negocjacji i zawieranych w ich wyniku porozumień bazowych.
Po drugie - tam, gdzie płaca minimalna jest stanowiona na szczeblu ogólnokrajowym w trybie legislacyjnym (z wyjątkiem Portugalii), wprowadza się jednocześnie subminimum płac w celu ograniczenia negatywnych konsekwencji wysokiego jej poziomu. Subminimum płac występuje też w Belgii, gdzie płaca minimalna jest negocjowana na szczeblu centralnym.
Po trzecie - maleje relacja płacy minimalnej do średniej.
Po czwarte - maleje zakres pracowników wynagradzanych według tej płacy.
Badania ekonometryczne nad wpływem płacy minimalnej i jej relacji do średniej na zatrudnienie i stopę bezrobocia w Polsce w latach 1990-1997, przeprowadzone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w ramach grantu KBN, wykazały, że:
1) silniejszy wpływ na zatrudnienie i stopę bezrobocia wywiera wzrost relacji płacy minimalnej do średniej (tzw. uproszczony współczynnik Kaitza) niż wzrost samej płacy minimalnej;
2) jest on słaby w odniesieniu do ogółu zatrudnionych i silny w grupie młodzieży. Wzrostowi płacy minimalnej o 10% w okresie rocznym towarzyszy spadek wskaźnika zatrudnienia poniżej 0,76%, natomiast młodzieży do 24. roku życia o 4,6% przy innych czynnikach niezmiennych i przy jednoczeń-nym uwzględnieniu relacji płacy minimalnej do przeciętnej. Jest to zależność nieco silniejsza niż wOECD.
3) występuje silny związek między wzrostem relacji płacy minimalnej do średniej i wzrostem stopy bezrobocia młodzieży. Wzrostowi tej relacji o 1 pkt towarzyszy wzrost stopy bezrobocia młodzieży aż o 0,61 pkt. proc.
Negatywna należność między tymi wielkościami zachodzi też w przypadku osób w wieku 25-34 lata, ale jest ona znacznie słabsza. Wzrostowi relacji płacy minimalnej do średniej o 1 pkt. proc. towarzyszy wzrost stopy bezrobocia o 0,17 pkt. proc. (Wynagrodzenie... 1999).
Zatrudnienie i bezrobocie zależy od wielu zmiennych i czasokresu badań. Przeprowadzone badania -jak się zdaje po raz pierwszy w Polsce - niewątpliwie trzeba kontynuować i doskonalić. Nawet zakładając, że przyniosą pewną niewielką korektę uzyskanych wyników, stwierdzona zależność między zatrudnieniem i bezrobociem młodzieży a wzrostem relacji płacy minimalnej jest na tyle silna, że nie można jej lekceważyć. Dążąc do ograniczenia ubóstwa pracujących i ich rodzin przez podnoszenie płacy minimalnej nie można bowiem - nie zachowując należytej ostrożności - doprowadzić do wzrostu ubóstwa wśród młodzieży wskutek spadku jej zatrudnienia.
Kształtowanie polityki przeciwdziałania bezrobociu i ubóstwu oraz dobór narzędzi tej polityki powinny być poprzedzone rzetelną analizą skutków, jakie mogą one spowodować.
93
Doświadczenia krajów OECD
Jak wcześniej sygnalizowano do narzędzi ograniczania ubóstwa - obok płacy minimalnej - należy też system świadczeń spoteczych i system podatkowy (progi wolne od podatku, ulgi i in.)1. Badania skuteczności świadczeń społecznych2 i ulg podatkowych w zakresie redukcji ubóstwa, choć różnią się zakresem i metodologią wykazują zgodnie, że jest ona generalnie wyższa niż płacy minimalnej (np. Bluestone i Glilarducci 1996; Whitehouse 1996; Burkhauser i in. 1996). Sprzyja temu ich celowo-adresowy charakter. Dzięki niemu przy mniejszych nakładach można osiągnąć podobny efekt w zakresie redukcji skali i głębokości ubóstwa. Niemniej i te narzędzia nie są wolne od wad, bowiem w odróżnieniu od płacy minimalnej stanowią obciążenie dla budżetu. Wyższe są też koszty administrowania nimi. W przypadku wysokiej relacji świadczeń do płacy minimalnej mogą one sprzyjać dezaktywizacji zawodowej. Ponadto świadczenia społeczne obciążone są efektem stygmatycznym.
System podatkowy jako narzędzie ograniczania ubóstwa ma wiele zalet. Podobnie jak świadczenia społeczne może być on trafniej adresowany do rodzin ubogich niż płaca minimalna. Zależy to od jego konstrukcji. Ponadto zaletą systemu podatkowego jest stymulowanie do podjęcia stałej pracy. Daje mu to przewagę nad wieloma świadczeniami społecznymi. Jest też wolny od efektu stygmatycznego. Ale i ten system nie jest pozbawiony wad. Rodziny biedne, o dochodach na poziomie, lub poniżej progu wolnego od podatku, nie mogą skorzystać z ulg podatkowych. Badania symulacyjne M. Wiśniewskiego [1999] nad skutkami alternatywnego zastosowania ulg podatkowych w Polsce zamiast zasiłków rodzinnych wskazują że z prorodzinnych ulg podatkowych skorzystałaby 1/5 zamożnych gospodarstw domowych. Podobny odsetek gospodarstw ubogich nie mógłby z nich skorzystać ze względu na nazbyt niskie dochody.
Słabość ta nie jest cechą immanentną systemu podatkowego. Można jej zapobiec np. przez wprowadzenie negatywnego podatku dochodowego dla osób o dochodach co najniżej równych kwocie wolnej od podatku. Takie rozwiązanie jest stosowane w niektórych krajach zachodnich (Kalisch i in. 1998). System podatkowy można też wykorzystać do stymulowania kształcenia dzieci poprzez ulgi na ten cel powiązane z kryterium dochodowym, jak też na kształcenie dorosłych. W tym drugim przypadku chodzi szczególnie o ulgi dla firm stymulujące rozwój pracowników. Mogą to być także ulgi dla pracowników inwestujących w swój rozwój na własny koszt.
Niestety nie wynika stąd, aby skuteczny system świadczeń społecznych czy podatkowych w roli narzędzia trwałego ograniczania ubóstwa mógł być prosty i zuniformizowany.
Konkluzje
Podsumowując, ani płaca minimalna, ani inne narzędzia przeciwdziałania ubóstwu nie są wolne od słabości, co sugeruje potrzebę takiej ich konstrukcji, która będzie je minimalizowała, oraz potrzebę ich stosowania na zasadzie wzajemnego dopełniania się i optymalizacji łącznej ich efektywności. Troska
Dla uproszczenia ogół rozwiązań podatkowych wspomagających ograniczanie ubóstwa nazywać będziemy ulgami podatkowymi. Z rozważań o świadczeniach społecznych wyłączone są fakultatywne świadczenia z pomocy społecznej.
94
o redukcję ubóstwa powinna mieć na względzie nie tylko doraźną poprawę kondycji gospodarstwa domowego, efekt konsumpcyjny, ale trwałe wyjście z ubóstwa i zapobieganie jego dziedziczeniu. W związku z tym narzędzia ukierunkowane na redukcję ubóstwa powinny być:
- wszędzie, gdzie tylko to możliwe, powiązane z pracą, ponieważ zapewnia ona stały dochód i stwarza szansę jego podnoszenia;
- adresowane do dzieci i przeznaczane głównie na ich kształcenie, aby uniknąć pułapki ich ubóstwa;
- przeznaczane na kształcenie ustawiczne dorosłych wzmacniając konkurencyjność firm i pracownika na rynku.
W świetle powyższych rozważań, nie można polegać na jednym narzędziu przeciwdziałania ubój-twu (por. Sutherland, 1997). Celowe jest komplementarne, stosowanie różnych narzędzi z uwzględnieniem ich efektywności: płacy minimalnej, świadczeń społecznych, systemu podatkowego. Doświadczenie krajów OECD uczy, że różne kombinacje obciążeń z tytułu ubezpieczeń i podatków w niektórych krajach, nawet przy względnie niskiej relacji płacy minimalnej do średniej (tab. 1), przynoszą wysoki odsetek płacy efektywnej (tab. 2). Dotyczy to głównie krajów anglosaskich. Innymi słowy, jego osiągnięcie jest możliwe niekoniecznie przez wzrost samej płacy minimalnej, grożący negatywnymi konsekwencjami w zakresie zatrudnienia, ale dzięki niższemu obciążeniu pracodawcy tzw. podatkiem socjalnym.
Szersze wykorzystanie selektywnych świadczeń społecznych i ulg podatkowych w kraju relatywnie ubogimi, jakim jest Polska, przy ograniczonych środkach umożliwia lepszą koncentrację na redukcji najgłębszego ubóstwa oraz na wychodzeniu z pułapki ubóstwa i przeciwdziałaniu jego dziedziczeniu dzięki inwestowaniu w kształcenie.
Należy również ostrożnie podnosić płacę minimalną bez wywoływania negatywnych konsekwencji w zakresie zatrudnienia młodzieży. Do najbardziej znanych narzędzi łagodzenia tych konsekwencji należy:
1) wprowadzenie subminimum płac dla młodzieży. Występuje ono w tych krajach, w których relacja płacy minimalnej do średniej lub mediany jest wysoka i kształtowana centralnie (np. we Francji, Belgii, Holandii). Nie zniechęcałoby to pracodawców do zatrudnianiania młodzieży;
2) stosowanie obniżonej składki na ubezpieczenia w przypadku beneficjentów płacy minimalnej;
3) stosowanie niskiej stawki podatkowej wobec beneficjenta płacy minimalnej.
Żadne z tych rozwiązań nie reguluje jednak kwestii małej trafności adresowania do rodzin ubogich. W związku z tym niezbędne jest:
- stałe monitorowanie ubóstwa pracujących i gospodarstw domowych,
- prowadzenie analizy efektywności rekomendowanych narzędzi,
- uzupełnienie bazy informacyjnej zawartej w budżetach gospodarstw domowych, w szczególności o wskazanie źródeł dochodów członków gospodarstw domowych z uwzględnieniem liczby miejsc pracy
i wymiaru czasu pracy itd.
95
Tabela 1. Bezwzględna i względna wielkość płacy minimalnej. Dane za 1997 r.
Raca Relacja płacy minimalnej pracowników petnozatrudnionych
Kraj minimalna w USD z uwzględnieniem Kwartał do mediany zarobków z uwzględnieniem premii nagród w kwartale do średniej z uwzględnieniem premii i nagród pełnozatrudnionych"
PPP na koniec 1998 r. ogół pracowników mężczyźni kobiety o niskich płacach6 ogół pracowników młodzi11
Belgiad 6,59 Q,1 5,74 55,5 62,0 83,9 53,0
Kanada 5,24 Q,2 39,6 35,1 46,8 90,1 35,7 58,4
Czechy Q,3 21,5 19,7 25,0 35,2 19,0 23,3
Francja 5,77 Q,3 59,1 56,9 65,3 88,8 47,7 73,6
Grecja 3,11 Q,1
Węgry Q,2 37,4 71,9 32,6
Japonia 3,40 Q,2 31,4 27,2 42,9 51,0 27,6 44,4
Korea Q,2 24,4 21,2 36,0 47,4 21,5 33,5
Luksemburg 6,95 Q,2
Meksyk Q,3
Holandia 6,31 0,1 48,5 83,1 42,8 75,0
Nowa 4,50 Q,3 46,3 41,8 51,6 80,0 41,2
Zelandia .
Polska Q,3 47,8 42,4 53,2 83,9 43,7 .
Portugalia 2,38 Q,2 42,4
Hiszpania 2,94 0,2 32,4 30,1 42,3 66,6 25,6
Turcja 1,51 0,2
USA 5,15 0,4 40,3 35,1 46,8 83,1 32,4 55,0
Objaśnienia:
' Płaca minimalna odnosi się do zasadniczej płacy osób dorosłych. Płacę średnią dla całego 1997 r. dla różnych grup pracowniczych
oszacowano ekstrapolując dane z lat poprzednich, z uwzględnieniem wskaźnika wzrostu płac. Są to place brutto obejmujące składki
na ubezpieczenie płacone przez pracownika.
* Ludzie w wieku 20-24 lat. W Holandii ich płaca minimalna stanowi ok. 65% płacy średniej w tej grupie. c Nisko płatni pracownicy to znajdujący się w dolnych 20% (kwintyl) rozkładu płac. " W Belgii całkowite zarobki nie obejmują tylko premii rocznych.
Źródło: Opracowano na podstawie danych OECD, Employment Outlook 1998.
Tabela 2. Podatki od niskich dochodów w niektórych krajach OECD (1996 r.) w procencie kosztów pracy (zatrudnienia) pracowników niskopłatnych osiągających zarobki wyższe niż 2/3 płacy średniej
Kraj Stawki podatkowe Obciążenia (składki) pracownicze w % Składki płatne przez pracodawców w % Wynagrodzenia efektywne pracownika (netto) w %
Włochy Niemcy Francja USA Kanada UK Japonia 10 13 3 15 17 13 5 7 17 14 7 5 7 6 31 17 27 7 6 7 7 52 53 56 71 72 73 82
Źródło: OECD, Employment Outlook 1998, s. 12.
96
ch
uwzgled-lii i nagród nionych"
młodzi"
58,4
23,3
73,6
44,4
33,5
75,0
55,0
acowniczych ujące składki
KOSZtÓW
y średniej
sktywne
Literatura
Bluestone B., Ghilarducci T. (1996), Making Work Pay: Wagę Insurance forthe Working Poor. Public Policy Brief, The
Jerome Levy Economics Institute of Bard College No 28. Borkowska S. (1998), Zróżnicowanie wynagrodzeń w Polsce w okresie transformacji, w: Mujżel, S. Golinowska,
E. Mączyńska (red.), Podział dochodu i nierówności dochodowe. Fakty, tendencje, porównania. Raport nr 29, Rada
Społeczno-Gospodarcza przy Radzie Ministrów, Warszawa.
Borkowska S. (1999), Wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie i bezrobocie, Międzyresortowy Zespół ds. Prognozowania popytu na pracę, Warszawa. Brown C., Gilroy C., Cohen A. (1982), The Effect ofthe Minimum Wagę on Employment and Unemployment, "Journal
of Economic Literaturę", vol. 20, No 2. Burkhauser R., Couch K.A. and Wittenburg B.C. (1996), "Who Gets What" from Minimum Wagę Hikes: A. Re-
Estimation of Card and Kruegefs Distributional Analysis in Myth and Measurement, The New Economic of the
Minimum Wagę, "Industrial and Labour Relations Review", vol. 49, No 3. Deniszczuk L. (1998), Zakres informacji statystycznych o dochodach gos-podarstw domowych według badań ich
budżetów oraz według systemu rachunków narodowych, w: Zmiany systemowe a sprawiedliwość dystrybutywna,
projekt badawczy KBN INĘ PAN, Kierownik projektu T. Kowalik. GUS (1999), Aktywność ekonomiczna ludności Polski w 1998 r., Warszawa. GUS (1999), Budżety gospodarstw domowych w 1998 r., Warszawa. GUS (1999), Rocznik Statystyczny 1998, Warszawa. Kalisch D.W., Aman T., Buchele LA. (1998), Social and Health Policies in OECD Countńes. A Survey of Current Pro-
grammes and Recent Devebpment, Occasional Papers No 33, Labour Market and Social Policy, OECD, Paris. Kamerschen D.R., McKenzie R.B., Nardinelli C. (1991), Ekonomia, Gdańsk, s. 683. Konwencje i Zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy 1919-1994 (1996), Wydawnictwo Naukowe PWN, 1.1 i II,
Warszawa. Mishel R. H., Bernstein J., Rassel E. (1995), Who Wins with a Higher Minimum Wagę, Economic Policy Institute Brie-
fring Paper, Washington D.C. Neumark D., Wascher W. (1997), Do Minimum Wages Fight Poverty? National Bureau of Economic Research, Working
Paper No 6127.
OECD (1998), Employment Outlook. Scholz J.K. (1996), In-Work Benefits in the United States: The Eamed Income Tax Credit, "The Economic Journal",
vol 106, No 434, s. 130-141. Sutherland H. (1997), A National Minimum Wagę and in-Work Benefits, Employment Policy Institute, Economic Report
No 5.
Whitehouse E., (1996), Designiing and Implementing In-Work Benefits, "The Economic Journal", vol. 106, No 434. Wiśniewski M. (1999), Dzieci w polskim systemie podarku dochodowego, w: Balcerzak-Paradowska B. (red.), Sytuacja
dzieci w Polsce w okresie przemian, IPiSS, Warszawa. Wynagrodzenie godziwe. Koncepcja /pom/ar(1999), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa.
97
Dynamika ogólnych nierówności płacowych w Polsce w latach 1989-2002
Julian Daszkowski
Warszawa
Dla oszacowania dynamiki nierówności płacowych w Polsce mogą służyć tabele zatytułowane Ocfseftó funduszu miesięcznych wynagrodzeń pracowników pełnozatrudnionych (...) przypadających na grupy decylowe (...), publikowane w opracowaniach GUS-u. Analizę rozpoczyna się od stworzenia grup decylowych. Po konsekwentnym uporządkowaniu wszystkich zatrudnionych od najniżej do najwyżej zarabiających, dzieli się ich według tej kolejności na dziesięć równolicznych grup, po 10% ogółu pracowników w każdej. Dla dziewięciu z tych grup podaje się wynagrodzenie oddzielające je od sąsiadującej grupy wyższej (dziesiąta grupa jest ostatnia i nie ma z góry grupy sąsiadującej, od której trzeba ją oddzielać). Są to górne granice grup decylowych, czyli decyle. Oczywiście górna granica jednej grupy decylowej jest zarazem dolną granicą sąsiadującej z nią grupy wyższej, a grupa najniższa nie ma z dołu grupy sąsiadującej, od której powinna by być oddzielona.
Powyższe charakterystyki grup decylowych i decyli są szczególnie użyteczne w badaniach reprezentacyjnych. Nigdy nie ma pewności, czy w próbie pobranej do badań znalazły się skrajne elementy populacji, ale z dającym się zaakceptować błędem można oszacować, powyżej i poniżej jakiej wartości mieści się po 10% takich skrajnych elementów. Nieco większy błąd obciąża oszacowanie sumy zarobków w grupach decylowych, a zwłaszcza w grupie dziesiątej, bo nie ma ona ani naturalnej, ani ustawowej górnej granicy. W rezultacie, jeszcze większy błąd musi wystąpić przy obliczaniu, jaki odsetek całej sumy zarobków przypada na każdą grupę decylową gdyż w całej sumie dodają się i odejmują błędy wszystkich oszacowań.
Opisywanych tu błędów nie trzeba wyjaskrawiać. Są one mniejsze niż przy interpretowaniu przeciętnej wynagrodzeń. Przeciętna arytmetyczna ma wprawdzie najmniejszy błąd liczbowy, ale bez znajomości kształtu rozkładu wszystkich plac nigdy nie wiadomo, jaka jest rzeczywista relacja przeciętnej nawet do tych indywidualnych wynagrodzeń, z których została obliczona. Jednak wszystkie te błędy trzeba brać pod uwagę, zwłaszcza wtedy, gdy różnice lub zmiany analizowanych parametrów wynoszą kilka procent swych wartości początkowych.
Wszystkie przywoływane dalej liczby pochodzą z reprezentatywnych i migawkowych badań Głównego Urzędu Statystycznego. Reprezentatywność badań oznacza, że wyniki odnoszące się do wszystkich pochodzą z badania tylko niektórych, a migawkowość jest skutkiem zbierania informacji o tylko jednym miesiącu w roku i to nie w każdym z nich. Ale reprezentatywność oznacza też prawdopodobieństwo, że każda liczba tak naprawdę może być o kilka procent swej wartości wyższa lub niższa. Jednocześnie metody stosowane w GUS dają niemal pewność, że żadna liczba tak naprawdę nie może się różnić od podanej o więcej niż kilka procent (oczywiście bywają wyjątki, ale tutaj ich nie będzie). Migawkowość z kolei nie pozwala twierdzić, że liczby zmieniają się w prostej linii od badania do badania, ponieważ w niebadanych miesiącach mogą się one
98
znacznie różnić. Uważa się jednak, że gdy wiele liczb układa się w systematyczny sposób tak, że chociaż sąsiadujące liczby mieszczą się w granicach swoich błędów, ale w stosunku do niesąsiadujących już poza nie wykraczają to można mówić o "trendzie", "prawidłowości" lub "tendencji" zmian.
Przekształceniom gospodarki towarzyszą osobliwości często niezauważalne dla mniej wnikliwego odbiorcy statystyk. Wszystkie dane o płacach z lat 1989-1991 dotyczą wynagrodzeń netto, z lat 1992-1998 wynagrodzeń po pierwszym ubruttowieniu, po którym od 1999 r. nastąpiło drugie ubruttowienie. Można wprawdzie przypuszczać, że nie wpłynęło to na stosunki między płacami, bo każda została zwiększona tyle samo razy, ale przypuszczenie przeciwne jest tylko nieznacznie słabsze. Do 1999 r. badaniami obejmowano jednostki liczące więcej niż 5 zatrudnionych, a od 2001 r. - więcej niż 9 zatrudnionych. Zatem niedoskonałości GUS-owskich statystyk trzeba brać pod uwagę przy formułowaniu wniosków.
Najpoważniejsze nieporozumienia powstają jednak w razie wadliwej interpretacji rzeczywistego sensu liczb. GUS prowadził omawiane badania w zakładach pracy, a nie w gospodarstwach domowych. Uzyskał więc dane o wypłatach dla pełnozatrudnionych w ciągu całego miesiąca, bez wypłat z innych tytułów prawnych (wynagrodzenie za czas choroby lub urlopu, wynagrodzenie zatrudnionych na część etatu). Nie sumowano też wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w więcej niż jednym miejscu pracy. Oznacza to, że choć wynagrodzenia z jednego miejsca pracy są częścią dochodów gospodarstwa domowego, to nie są ich całością i nie mogą być z nimi utożsamiane.
Dla badania z października 2002 r. GUS udostępnił1 liczbę zatrudnionych (tab. 1, s. 59), ich przeciętne wynagrodzenie (tab. 2, s. 64), 9 granic grup decylowych (tab. 13, s. 195) oraz stosunek sumy wynagrodzeń w dziesiątej grupie decylowej do sumy wynagrodzeń w pierwszej grupie decylowej (wykres na s. 231). Mając takie dane, w dość prosty sposób można w przybliżeniu obliczyć, jaki odsetek łącznej sumy wynagrodzeń przypada na każdą grupę decylową. Przybliżenie to jest zupełnie dobre, bo wyniki analogicznych obliczeń kontrolnych dla opublikowanych danych z lat wcześniejszych zgadzają się w zupełności dla połowy liczb, a dla drugiej połowy różnią się o ą0,1, czyli od 1% do 3% wartości podanej przez GUS. Wydaje się zatem, że prawdopodobny błąd łączny każdego odsetka wynosi ą0,5, nie przekraczając 15% najniższej obliczonej wartości odsetka. Założenie, że liczby z wykresu 1 mają dokładność ą0,5 nadaje znaczenie tylko takim różnicom, które są większe od podwojonego błędu. Gdy bowiem jedna wartość wynosi 4ą0,5, to mieści się ona w zakresie od 3,5 do 4,5 i nie różni się od wartości 3,5ą0,5 z częściowo pokrywającym się zakresem od 3,0 do 4,0.
Koncentrując się wyłącznie na różnicach w czasie, można powiedzieć, że w opisywanym okresie zarobki każdej z pierwszych pięciu grup decylowych zatrudnionych zmniejszyły swój udział w ogólnej sumie wynagrodzeń, zarobki trzech grup decylowych zatrudnionych udział taki mniej więcej utrzymały, udział zaś dwu najwyższych grup wzrósł - najbardziej dla ostatniej, dziesiątej grupy. W popularyzacjach amerykańskich statystyk kontrastuje się czasem skrajne grupy decylowe (sumę zarobków 10 grupy dzieli się przez sumę zarobków pierwszej grupy), kwintylowe (sumę zarobków 9 i 10 grupy dzieli się przez sumę zarobków 1 i 2 grupy) oraz połówkowe (sumę zarobków grup od 6 do 10 dzieli się przez sumę zarobków grup od 1 do 5).
Struktura wynagrodzeń według zawodów w październiku 2002 r., Informacje i opracowania statystyczne GUS, Warszawa 2003.
99
Dynamikę takich kontrastów w Polsce przedstawia wykres 2. Wykorzystuje on tylko część informacji z poprzedniego wykresu, chociaż i tak jest bogatszy od wykresów z tzw. współczynnikiem maksymalnego wyrównania. Ten ostatni współczynnik oblicza się, odejmując od 10% wartości niższe od tej wielkości, aby suma tych różnic była równa sumie różnic między wartościami wyższymi od 10% i dziesięcioma procentami.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.
Wykres 1. Odsetki łącznej sumy wynagrodzeń przypadających na grupy decylowe według migawkowych i reprezentacyjnych badań GUS w latach 1989-2002
-zarobki górnych 10%/zarobki dolnych 10%
-zarobki górnych 20%/zarobki dolnych 20%
-zarobki górnych 50%/zarobki dolnych 50%
7,8
miesiące od stycznia 1989 do grudnia 2002
Źródto: Jak w wykresie!
Wykres 2. Stosunek sum zarobków w skrajnych grupach decylowych, kwintylowych i połówkowych według badań GUS z lat 1989-2003
'
100
91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02
Źródło: Jak w wykresie 1.
Wykres 3. Współczynnik maksymalnego wyrównania rozkładu płac według badań GUS z lat 1991-2003 wraz ze słupkami prawdopodobnego błędu
W bardzo specyficzny sposób współczynnikiem maksymalnego wyrównania posłużył się Bohdan Wyż-nikiewicz2, nazywając go zresztą współczynnikiem Robin Hooda. Jego obliczanie rozpoczął od 1991 r. (przed pierwszym ubruttowieniem), jednak nie wziął pod uwagę niedokładności danych; wbrew licznym podręcznikom statystyki ekonomicznej skrócił skalę, aby udramatyzować różnice i utożsamił rozkład płac z rozkładem dochodów. Pozwoliło mu to na polityczne i bardzo daleko idące bezpodstawne interpretacje. Wystarczyłoby jednak zastanowić się nad przypuszczalną niedokładnością danych i oznaczyć ją na tak jak na wykresie 3. Powtarza on główne właściwości wykresu z "Rzeczpospolitej", opuszczając polityczne nawiązania i dodając tzw. słupki błędu.
Pary kółek na wykresie odpowiadają parom wartości, którym B. Wyżnikiewicz przypisał polityczne znaczenie, zgodnie z nieulegającą wątpliwościom linią programową redakcji dziennika "Rzeczpospolita". Różnice w tych parach wartości są w oczywisty sposób nieznaczące, gdyż najłagodniej oszacowane zakresy niedokładności danych pokrywają się ze sobą. Właściwa postać wykresu (wykres 4) ujawnia 1989 r. jako początek coraz gwałtowniejszego rozwarstwiania płac i taką samą politykę płacową wszystkich kolejnych rządów lub taki sam brak panowania nad zjawiskami płacowymi w gospodarce.
Od 1989 r. rozpoczęła się transformacja gospodarki i rok ten jest niemal naturalnym początkiem każdej analizy sięgającej do współczesności. Można także za punkt wyjścia przyjąć 1992 r., ponieważ wtedy wprowadzono opodatkowanie dochodów indywidualnych. Można wreszcie ograniczać się do lat, w których płace brutto (oprócz podatku) były obciążane częścią składek na ubezpieczenie społeczne, a więc do lat przypadających po 1999 r. Rok 1991 jako pierwszy w analizie nie jest obecnie uzasadniony żadną merytoryczną racją.
B. Wyżnikiewicz, Wańka-wstańka i Robin Hood, "Rzeczpospolita" z 6-7 września 2003, s. 84.
101
Pozornie mniejsza wielkość słupków błędu na wykresie 4, w porównaniu z tą wielkością na wykresie 3, jest skutkiem użycia właściwej, rozpoczynającej się od zera, skali procentowej. Liczbowo wszystkie wielkości od 1991 r. są takie same na obu wykresach, lecz brakuje im już propagandowego dramatyzmu.
miesiące od stycznia 1989 do grudnia 2002
Źnódto: Jak w wykresie 1.
Wykres 4. Współczynnik maksymalnego wyrównania rozkładu płac według badań GUS z lat 1989-2003 wraz ze słupkami prawdopodobnego błędu
październik 02 w rzęs ień 89 e g a lita ryz m
O % 1 O % 20% 3 O % 4 O % 5 O % 6 O % 7 O % 8 O % 9 O % 100 % skumulowany odsetek zatrudnionych
Źródło: Jak w wykresie 1
Wykres 5. Krzywe Lorenza dla wynagrodzeń z września 1989 r. i października 2002 r.
102
Istnieje jeszcze kilka sposobów opisywania nierówności w rozkładach płac. Każdy z nich ma w dodatku po kilka wersji, każda zaś z wersji po kilka zalet i po kilka wad, a więc wyczerpująca ich charakterystyka nie jest tutaj celowa. Przedstawiony w całym tekśde sposób w statystycznym żargonie nazywa się analizą wskaźników koncentracji rozkładów wynagrodzeń. Sama zaś analiza powinna rozpoczynać się od wykorzystywania danych z wykresu 1 lub ich bogatszej i dokładniejszej postaci. To właśnie z takich danych wylicza się wskaźnik maksymalnego wyrównania, stosunek zarobków w grupach lub wskaźnik Giniego (stosunek potowy przeciętnej różnicy między wszystkimi parami wynagrodzeń do przeciętnej wynagrodzeń). Poza fachowcami nikt się w tym nie połapie. Kluczową sprawą w analizie koncentracji jest więc podział sumy wynagrodzeń między grupy decylowe lub równoważna temu technika obliczeniowa. Ograniczanie się do wskaźnika maksymalnego wyrównania jest zatem rezygnacją z istotnych informacji. Umożliwia to dochodzenie do zubożonych i dość dowolnych wniosków. Podręczniki statystyki ekonomicznej zalecają, aby zróżnicowanie w analizie dynamiki koncentracji przedstawiać w postaci tak zwanych krzywych Lorenza. Wykres 5 zawiera krzywe koncentracji wynagrodzeń dla września 1989 r. i października 2002 r. na tle prostej całkowitego egalitaryzmu (wszyscy dostają po równo, czego nigdy nie było).
Z wykresu 3 wynika, że koncentracja wynagrodzeń znacznie wzrosła, co oznacza pogłębienie różnic płacowych. Zaletą tego wykresu jest wykluczenie lub co najmniej poważne ograniczenie politycznych dywagacji.
103
A
Koszty pracy w Polsce
Zofia Jacukowicz
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
l
Zakres i definicja kosztów pracy
Koszty pracy są przedmiotem badań od 75 lat. Pojęcie to zostało wprowadzone do literatury ekonomicznej w 1925 r. przez Friedricha Leitnera, przedstawiciela niemieckiej nauki o ekonomice przedsiębiorstwa. Uznał on, że parametrem decyzyjnym w rachunku ekonomicznym, dotyczącym gospodarowania siłą roboczą nie są wyłącznie płace, ale również inne nakłady ponoszone przez pracodawców na pozyskanie i wykorzystanie zasobów pracy1. Badania kosztów pracy prowadzone były przez różnych autorów, w tym przez ekonomistów polskich. Formułowano też definicje kosztów pracy, biorąc pod uwagę, że na koszty te składają się różne rodzaje nakładów finansowych. Przykładowo H. Halama wyróżnia:
1) koszty wynagrodzenia i świadczeń bezpośrednich na rzecz pracowników,
2) koszty świadczeń pośrednich na rzecz pracowników,
3) koszty organizacyjne polityki personalnej2.
W innych opracowaniach stosowane są następujące pojęcia kosztów pracy:
a) sensu stricto - obejmujących wszystkie nakłady i wydatki związane z pracą żywą zaliczane do rachunku kosztów;
b) sensu largo - obejmujące pełne nakłady ponoszone przez przedsiębiorstwo, również te, które pokrywane są z zysku;
c) społeczne koszty pracy związane z zatrudnieniem, ponoszone przez wszystkie podmioty żyda gospodarczego, a nie tylko przez pracodawcę.
W Polsce udział nakładów na pracę od dawna był wysoki, nie oznaczało to jednak wysokich wynagrodzeń. Przeciwnie, w okresie centralnego zarządzana, prowadzono politykę ograniczania wysokości wynagrodzeń m.in. poprzez karanie przedsiębiorstw, które przekraczały planowany wskaźnik wzrostu płac, podatkiem od ponadnormatywnych wypłat wynagrodzeń płaconym z zysku. Jego wysokość sięgała 36% łącznych nakładów pracy. Obecnie obciążenie zysku za ponadnormatywne wypłaty wynagrodzeń nie jest stosowane, ale dochody pracowników mogą być wypłacane również z zysku i z nadwyżki bilansowej.
W badaniach kosztów pracy, które przeprowadzane są przez Główny Urząd Statystyczny, przyjęto, że koszty pracy są to koszty ponoszone przez pracodawcę na rzecz pozyskania, wykorzystania, utrzymania i doskonalenia zasobów pracy.
Por. J.W. Wiktor, Koszty pracy w przedsiębiorstwach, IPiSS, Warszawa 1991, s. 14.
2 Halama, Koszty pracy /ucfztóe/' iv przedsiębiorstwie przemysłowym, w: Człowiek w przedsiębiorstwie, PWE, Warszawa 1962, s. 183-184.
104
W statystyce polskiej i międzynarodowej koszty pracy liczone sąjako suma:
- wynagrodzeń brutto (łącznie z zaliczkami na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz ze składkami na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe płaconymi przez pracownika);
- składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe płaconych przez pracodawcę;
- wydatków pozapłacowych na kształcenie i przekwalifikowanie kadr, na bezpieczeństwo i higienę pracy itp.
Koszty pracy są opodatkowane, a więc sposób ich liczenia regulują przepisy finansowe. Zakres kosztów pracy i różnorodność składników powodują że jest to temat złożony. Niniejsza analiza przeprowadzona zostanie na podstawie danych dotyczących kosztów pracy, zawartych w publikacji GUS Koszty pracy w gospodarce narodowej w 2000 r., zgodnie z metodologią przyjętą w cytowanym opracowaniu3.
Problematyka kosztów pracy jest przedmiotem badań GUS od 1993 r. Pierwsza analiza przeprowadzona była w przedsiębiorstwach przemysłowych i budowlanych, obecna - obejmuje całą gospodarkę narodową.
Zakres badań GUS jest obszerny. Obejmuje on koszty pracy w różnych układach, jak: przeciętny koszt pracy na zatrudnionego liczony miesięcznie bądź godzinowo, koszty według: sektorów własności, wielkośd jednostek organizacyjnych, rodzajów działalności, województw i w innych przekrojach. W tych układach będą one omówione w niniejszym artykule.
Poziom kosztów pracy w Polsce
Przeciętny koszt pracy w 2000 r. wyniósł 2623 zł miesięcznie, jego udział w ogólnych kosztach działalności jednostek organizacyjnych - 25,9%, przy czym w jednostkach sfery budżetowej - 62,2%, a w jednostkach na rozrachunku gospodarczym - 22,9%. Jest to związane z rodzajem działalności. Czym wyższe są nakłady na środki trwałe oraz narzędzia, surowce i materiały, tym mniejszy jest udział kosztów pracy w łącznych kosztach wytwarzania. Z tego powodu koszty pracy w przedsiębiorstwach produkcyjnych są niskie, a przeciwnie rozkładają się koszty w sferze budżetowej i w usługach, w których nakłady na wyposażenie i materiały uzupełniają tylko koszt pracy żywej.
W porównaniu do badań z 1996 r. udział kosztów pracy w ogólnych kosztach znacznie się zwiększył; w 1996 r. wynosił on: przeciętnie - 21,9%, w jednostkach sfery budżetowej - 9,7%, w jednostkach na rozrachunku gospodarczym -19,3%4.
Oprócz różnic udziału kosztów pracy w łącznych kosztach działalności, występują duże rozpiętości ich poziomu zależnie od: rodzaju działalności, sektora własności oraz wielkości zakładu pracy.
Te trzy przekroje będą przedmiotem dalszej analizy, przy czym zostanie ona przeprowadzona dla dwóch okresów badawczych -1996 r. i 2000 r.
Seria "informacje i opracowania statystyczne" wyd. Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2001. 4 Koszty pracy w gospodarce narodowej, wyd. GUS, Warszawa 1996, s. 22,2000, s. 23.
105
Tabela 1. Koszty pracy według rodzaju działalności w latach 1996 i 2000 miesięcznie
Rodzaj działalności Koszty pracy w przeliczeniu na zatrudnionego
1996 2000 2000:1996 w%
w zł
Ogółem 1493 2623 175,7
Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo 1384 2332 168,5
Rybołówstwo i rybactwo 1710 2492 145,7
Górnictwo i kopalnictwo 2529 4106 162,4
Działalność produkcyjna 1366 2401 175,8
Zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę 2069 3364 162,6
Budownictwo 1370 2420 176,6
Handel i naprawy 1364 2483 182,0
Hotele i restauracje 1009 1839 182,3
Transport, składowanie i łączność 1516 2901 191,4
Pośrednictwo finansowe 2275 3923 176,1
Obsługa nieruchomości i firm 1604 2895 180,5
Administracja publiczna 1916 3158 164,8
Edukacja 1296 2528 195,1
Ochrona zdrowia i opieka socjalna 1304 1911 146,5
Pozostała działalność usługowa komunalna, socjalna i indywidualna 1338 2586 193,3
Podstawowym kryterium różnicującym poziom kosztów pracy jest rodzaj działalności prowadzonej przez jednostki organizacyjne. W tym układzie wysokość kosztów pracy i ich dynamika przedstawione są wtab. 1.
W Polsce na pierwszym miejscu pod względem wysokości wynagrodzeń, a więc i kosztów pracy, sytuuje się górnictwo i kopalnictwo, a zwłaszcza górnictwo węgla kamiennego. Mimo restrukturyzacji gospodarki tradycja ta została utrzymana, ale w porównaniu z okresem centralnego zarządzania jest znacznie osłabiona. Obecnie koszty pracy w górnictwie są o 57% wyższe od przeciętnych kosztów w gospodarce narodowej. Różnica ta zwiększa się do 64%, jeżeli przyjmie się do analizy kosztów pracy wynagrodzenie za godzinę przepracowaną a nie wynagrodzenie miesięczne.
Drugie miejsce zajmuje pośrednictwo finansowe, przekraczając przeciętne koszty w 2000 r. o blisko 50%, a w 1996 r. - o 52%. Trzecią lokatę w poziomie kosztów pracy zajmuje sekcja zaopatrywania w energię elektryczną gaz i wodę. Wysokie koszty pracy występują również w administracji publicznej i obronie narodowej.
Największe zmiany w wysokości i relacjach kosztów pracy wystąpiły w sekcjach edukacji i ochrony zdrowia. Są to rodzaje działalności budżetowej, w których koszty te były wzajemnie zbliżone. W poszczególnych latach koszty pracy w sekcji ochrony zdrowia kształtowały się na poziomie 95-98% w sekcji edukacji, a w niektórych latach były one sobie równe.
106
w zł 1996 w% 2000 w zł w%
1296 100,0 2528 100,0
1744 134,6 3177 125,7
1304 1357 100,6 104,7 1911 1884 75,6 74,5
Skokowa zmiana relacji między tymi działami wystąpiła w 2000 r., w którym koszty pracy w sekcji ochrony zdrowia spadły do 75,6% kosztów w sekcji edukacji. Zmiana ta jest następstwem reformy tych działów, przeprowadzonej w 1999 r. w ramach tzw. czterech wielkich reform.
Koszty pracy w tych sekcjach kształtowały się następująco:
Edukacja razem
w tym:
szkolnictwo wyższe Ochrona zdrowia i opieka społeczna
w tym:
działalność w zakresie ochrony zdrowia
Z danych wynika, że nastąpiło przewartościowanie kosztów pracy w największych, podstawowych działach sfery budżetowej. Oprócz zmiany relacji między edukacją i ochroną zdrowia ujmowanych łącznie, nastąpiła również zmiana wewnątrz tych działów. W edukacji obniżona została pozycja szkolnictwa wyższego, a w ochronie zdrowia obniżono działalność w zakresie ochrony zdrowia na rzecz nietypowego w tej sekcji wzrostu kosztów opieki społecznej. Dynamika kosztów w sekcji edukacji wyniosła 195% i była o blisko 50. punktów procentowych wyższa od dynamiki kosztów w ochronie zdrowia.
Kolejno przeanalizowana zostanie zależność poziomu kosztów pracy od sektora własności. Zgodnie z długofalowymi założeniami gospodarczymi systematycznie zmniejsza się zatrudnienie w sektorze publicznym na rzecz zatrudnienia w sektorze prywatnym. Obecnie w gospodarce narodowej dominuje zatrudnienie w firmach prywatnych, podczas gdy w 1996 r. pracujący w tym sektorze stanowili poniżej 40% łącznego zatrudnienia.
Równocześnie w całym okresie reformowania gospodarki koszty pracy w sektorze prywatnym były niższe w sektorze publicznym. Wysokość kosztów pracy według sektora własności kształtowała się miesięcznie następująco:
Sektor publiczny Sektor prywatny 1996 w zł w% 2000 w zł w%
1574 100,0 1365 86,7 2748 100,0 2503 90,8
Zróżnicowanie międzysektorowe kosztów pracy wynika przede wszystkim ze struktury zatrudnienia, a mianowicie z dużego udziału sektora publicznego w sekcjach o wysokich kosztach pracy, jak: górnictwo i kopalnictwo, zaopatrywanie w energię elektryczną gaz i wodę oraz administracja publiczna. 4-procentowe zmniejszenie rozpiętości płac między sektorem prywatnym i publicznym w 2000 r. wiąże się ze zmianami struktury zatrudnienia, a zwłaszcza ze wzrostem udziału pracowników zatrudnionych w sektorze prywatnym. Na łączną liczbę 8230 tyś. osób objętych badaniem w 1996 r. w sektorze prywatnym pracowało 38,8%, a w sektorze publicznym - 61,2%. W 2000 r. na 7239 tyś. badanych pracowało odpowiednio 51,2%
107
i 48,8%. W sektorze prywatnym wydatnie zwiększył się również udział zatrudnionych w jednostkach dużych, co również wpływa na relatywną podwyżkę kosztów pracy.
Można postawić tezę, że prywatyzacja prowadzi do obniżki kosztów pracy, jakkolwiek wiele informacji wskazuje na to, że część prywatnych zakładów pracy nie ujawnia ich w całości. Przyjmując tę informację za sprawdzoną, można postawić inną tezę - koszty pracy w obydwu sektorach są równe, a ich oficjalna wysokość w przedsiębiorstwach prywatnych jest zaniżona.
Wysokość płac zależnie od wielkości jednostki organizacyjnej przedstawiona jest w tab. 2.
Tabela 2. Koszty pracy na zatrudnionego według wielkości jednostek organizacyjnych
i sekcji gospodarki
Sekcje gospodarki 1996 2000
duże średnie średnie do dużych w% duże średnie średnie do dużych w%
w zł w zł
Ogółem 1551 1175 75,8 2735 2212 80,9
Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo 1450 1001 69,0 2583 1830 70,8
Rybołówstwo i rybactwo 1816 1040 57,3 2668 2012 75,4
Przemysł 1457 1035 71,0 2786 1813 65,1
Górnictwo i kopalnictwo 2543 1657 65,2 4125 2711 65,7
Przetwórstwo przemysłowe 1457 1035 71,0 2537 1787 70,4
Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczna; gaz i wodę 2060 2228 108,2 3432 2370 69,1
Budownictwo 1461 1113 76,2 2602 2013 77,4
Handel i naprawy 1418 1254 88,4 2670 2215 83,0
Hotele i restauracje 1182 718 60,7 2243 1488 66,3
Transport, składowanie i łączność 1518 1434 94,5 2920 2662 91,2
Pośrednictwo finansowe 2209 2935 132,9 4120 3350 54,6
Obsługa nieruchomości i firm 1593 1375 86,3 2559 2680 104,7
Administracja publiczna i obrona narodowa 1923 1557 81,0 3246 2666 82,1
Edukacja 1305 1190 91,2 2594 2310 89,1
Ochrona zdrowia i opieka społeczna 1317 1083 82,2 1898 1980 104,3
Pozostała działalność usługowa komunalna, społeczna i indywidualna 1371 1169 85,3 2693 2380 88,4
Jednostki duże to zakłady zatrudniające 50 osób i więcej (w górnictwie powyżej 200), a jednostki średnie - zatrudniające od 10 do 49 osób.
Koszt pracy w jednostkach dużych jest znacznie wyższy niż w jednostkach średnich, jednak z danych tab. 2 nie wynika żadna prawidłowość w tej dziedzinie. W relacjach płac między 1996 i 2000 r. w niektórych sekcjach różnica między kosztami pracy w przedsiębiorstwach wzrasta, a w innych maleje. Podobnie kształtują się zmiany kosztów w jednostkach małych.
108
Przykładowo w 1996 r. w niektórych jednostkach średniej wielkości koszty pracy byty wyższe niż w jednostkach dużych; należały do nich: wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę (108,2%) oraz pośrednictwo finansowe (132,9%). Relacje te zmieniły się radykalnie w 2000 r. - koszty pracy w sekcji wytwarzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz i wodę spadły w średnich przedsiębiorstwach do 69,1%, a w pośrednictwie finansowym do 54,6%. Wzrosły natomiast koszty pracy w zakładach średniej wielkości w sekcjach obsługi nieruchomości i firm oraz w ochrony zdrowia i opieki społecznej.
Koszty pracy powinny zależeć od niezbędnych nakładów na pracę, a więc od różnic w rodzaju pracy, jej organizacji, złożoności pracy i jej uciążliwości oraz wysokości obciążeń na ubezpieczenia i podatki. Analiza tych aspektów pracy nie uzasadnia różnicy kosztów pracy w zależności od wielkości firmy. Przyczyny zróżnicowania kosztów pracy są powodowane innymi czynnikami niż wielkość zakładu. Potwierdza to bardziej szczegółowa analiza, wyodrębniająca rodzaje działalności wewnątrz sekcji.
Przykładowo w sekcji edukacji koszty pracy w jednostkach dużych i średnich w różnych typach szkół kształtowały się w 2000 r. następująco:
Koszty pracy w zł
Szkolnictwo ponadpodstawowe Szkolnictwo wyższe Szkolnictwo dla dorosłych i pozostałe formy szkolenia
Z przedstawionych danych wynika, że zależność kosztów pracy od wielkości jednostki nie jest regułą jest ona jednak powszechna w sferze produkcji zarówno w sektorze publicznym, jak prywatnym; występuje również w innych krajach.
Struktura kosztów pracy w Polsce
W strukturze kosztów pracy największy udział mają wynagrodzenia oraz składki na ubezpieczenia społeczne, i te właśnie składniki uległy w latach 1996-2000 poważnym zmianom, a mianowicie:
1996 2000 ______w%______
Wynagrodzenia osobowe razem 59,0 75,4 Składki na ubezpieczenia społeczne opłacane przez pracodawcę 25,1 12,3
jednostki duże jednostki średnie w%
2368 2296 97,0
3175 3252 102,4
2614 2790 106,7
Daleko idący wzrost wynagrodzeń osobowych w 2000 r. w stosunku do 1996 r. wynika ze zmiany obliczania i wymaga doprowadzenia ich do porównywalności. Mianowicie 1 stycznia 1999 r. wynagrodzenie pracowników zostało obciążone częścią składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz pełną składką na ubezpieczenia chorobowe. Zmiana ta, nazywana uskładkowieniem lub ubruttowieniem wynagrodzeń,
;&"j*1,*-"-$&? .H*;
109
spowodowała przesunięcie do wynagrodzenia części składki przekazywanej poprzednio do ZUS jako bezpośredni koszt pracodawcy. Ta część składki w stosunku do indywidualnego wynagrodzenia wynosi 23,0164%, i o taki procent wzrosły pozornie płace w Polsce.
W strukturze kosztów wynagrodzenia składki te nie zostały wyodrębnione, natomiast składki na ubezpieczenia płacone przez pracodawcę we własnym imieniu obniżyły się w 2000 r. do 49% składek płaconych w 1996 r.
Udział wynagrodzeń w strukturze kosztów - bez przesunięcia składek, o których mowa - wyniósłby 61,3% i ten procent można uznać za porównywalny z 59-procentowym udziałem wynagrodzeń w 1996 r. Oznacza on niewielką 2-procentową zmianę struktury kosztów pracy. Dokonała się ona m.in. przez zmniejszenie: udziału wynagrodzeń i świadczeń zaliczanych w ciężar kosztów, wydatków na bhp i zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Strukturę kosztów pracy w latach 1996 i 2000 przedstawiono w tab. 3.
Struktura kosztów pracy, zawarta w tab. 3, obejmuje wszystkie składniki występujące powszechnie. W pozycji "pozostałe" znajdują się składniki charakterystyczne dla danej branży, a specyficzny układ kosztów pracy występuje w sekcji rybołówstwa i rybactwa. Do pozycji "pozostałe" wchodzą również składniki wprowadzane sporadycznie niektórymi układami zbiorowymi pracy.
Większość zmian wewnętrznej struktury kosztów pracy wynika z omówionego wyżej uskładkowienia wynagrodzeń. Zmiany niezależnie od tej operacji to: obniżenie wydatków związanych z bhp, zmniejszenie nakładów na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, ograniczenie naród i premii z zysku do podziału i z nadwyżki bilansowej, w spółdzielniach; obniżeniu uległy również honoraria.
Niewielkie zmiany miały miejsce również w wewnętrznej strukturze płac, które wyrażały się częściowym przesunięciem do płacy zasadniczej premii, nagród i dodatków stażowych. W praktyce wynika to z rezygnacji z tych wypłat w niektórych przedsiębiorstwach, ale częściej jest to rezultat stosowania uproszczonych systemów płac w nowotworzonych firmach.
Jest charakterystyczne, że wszystkie nakłady, poza wynagrodzeniem i składką na ubezpieczenia społeczne, uległy obniżeniu (składka na ubezpieczenia jest obniżona pozornie). Ograniczenie kosztów pracy związane jest z pogarszającą się sytuacją materialną firm, zwłaszcza w tych, które utraciły płynność finansową.
Kolejno przedstawiony zostanie wpływ sektora własności na wewnętrzną strukturę kosztów pracy (tab. 4).
Charakterystyczną cechą struktury kosztów pracy w obydwu badanych okresach jest znacznie niższy w 1996 r. udział płacy zasadniczej w sektorze publicznym niż w prywatnym; wynosił on 8,7 punktów procentowych, a w 2000 r. różnica ta pogłębiła się do 12,6 punktów procentowych.
Drugą charakterystyczną różnicą był nieznaczny udział dodatków stażowych w sektorze prywatnym. Można szacować, że dodatki te są nadal powszechnie stosowane w sektorze publicznym, natomiast w sektorze prywatnym w co piątej firmie. Premie regulaminowe stosowane są w przedsiębiorstwach obydwu sektorów własności, a ich wysokość jest podobna i wynosi przeciętnie około 14% płacy zasadniczej. Podobnie rozkłada się udział płacy zasadniczej, analizowany z punktu widzenia wielkości badanych jednostek (tab. 5).
110
Tabela 3. Struktura kosztów pracy według składników w gospodarce narodowej w latach 1996-2000
Wyszczególnienie Ogółem 2000:1996 w%
1996 2000
Koszty pracy 100,0 100,0 -
Wynagrodzenia i świadczenia ogółem zaliczane w ciężar kosztów 99,0 99,6 100,6
Wynagrodzenia osobowe ogótem 59,0 75,4 127,8
w tym:
- wynagrodzenia zasadnicze 34,2 47,7 139,5
- dodatki za staż pracy 3,6 3,8 105,6
- premie wypłacane periodycznie za osiągnięcia wykonaniu podstawowych zadań 5,5 6,6 120,0
- nagrody (bez wypłat z zysku) 1,9 2,5 131,6
-wynagrodzenia za pracę nadliczbową 1,8 1,7 94,4
- wynagrodzenia za czas urlopów wypoczynkowych 4,4 5,5 125,0
- nagrody jubileuszowe, gratyfikacje 0,9 1,0 111,1
- odprawy wypłacone po przejściu na emeryturę lub rentę 0,3 0,3 100,0
Nagrody z zakładowego funduszu nagród 1,1 1,0 90,9
Wynagrodzenia bezosobowe ogółem 1,1 1,1 100,0
Honoraria ogółem 0,4 0,3 75,0
Wydatki na doskonalenie, kształcenie i przekwalifikowanie kadr 0,6 0,8 133,3
Wydatki na delegacje służbowe 2,1 2,0 95,2
Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe opłacane przez pracodawcę 25,1 12,3 49,0
Składki na Fundusz Pracy 1,6 1,7 106,3
Wydatki związane z bezpieczeństwem i higieną pracy 2,0 1,4 80,0
Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych 3,1 2,0 64,5
Pozostałe 3,1 1,6 51,6
Wypłaty z zysku do podziału i z nadwyżki bilansowej w spółdzielniach 1,0 0,4 40,0
Nagrody i premie z zysku do podziału i z nadwyżki bilansowej w spółdzielniach 0,7 0,3 42,9
Pozostałe 0,3 0,1 33,3
Źródło: Rocznik Statystyczny Pracy 1997, GUS, Warszawa, s. 187; Koszty pracy w gospodarce narodowej w 2000 r., GUS, Warszawa, s. 100.
111
Tabela 4. Struktura kosztów pracy w gospodarce według sektora własności w latach 1996-2000
Wyszczególnienie Sektor Sektor
publiczny prywatny publiczny prywatny
1996 2000
Ogółem koszty pracy 100,0 100,0 100,0 100,0
Zaliczane w ciężar kosztów jednostki 98,7 99,6 99,5 99,8
w tym:
- wynagrodzenia osobowe razem 59,0 59,0 74,9 75,8
w tym:
- wynagrodzenia zasadnicze 31,4 40,1 41,5 . 54,1
-dodatki stażowe 4,8 1,3 6,3 1,1
- premie regulaminowe 5,2 6,0 5,9 7,4
- 23 pracę w godzinach nadliczbowych 2,1 1,4 2,2 1,2
-za czas urlopów 4,6 4,0 5,8 5,2
Wynagrodzenia bezosobowe 0,5 2,1 0,7 1,5
Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe opłacane przez pracodawcę 25,3 24,8 12,6 12,0
Wydatki związane z bhp 2,0 1,9 1,3 1,5
Wypłaty z tytułu udziału w zysku lub w nadwyżce bilansowej 1,3 0,4 0,5 0,2
Dane łab. 5 wskazują, że największe zróżnicowanie struktury kosztów w badanych latach dotyczyło płacy zasadniczej i wyrażało się w jej mniejszym udziale w kosztach pracy dużych jednostek, a większym w jednostkach średnich. Struktura ta wyraża pewną prawidłowość - w dużych jednostkach system płac jest bardziej rozbudowany. Oprócz płacy zasadniczej stosowane są premie, dodatki za staż pracy, przestrzegane są wypłaty za pracę w godzinach nadliczbowych. W jednostkach średnich wynagrodzenia traktowane są mniej formalnie, zwłaszcza w firmach prywatnych, w których wynagrodzenie zasadnicze bywa niekiedy jedynym składnikiem płac. Równocześnie można stwierdzić nadmiernie rozbudowaną strukturę plac w dużych jednostkach prywatnych.
Należy również podkreślić, że w 2000 r. w stosunku do 1996 r. wystąpił pewien wzrost udziału płacy zasadniczej w łącznym wynagrodzeniu. Zmiany te były następujące:
1996
Udział płacy zasadniczej w łącznym wynagrodzeniu:
- w jednostkach dużych
-wjednostkach średnich
54,1
73,2
2000
60,1
72,2
Zmiany te można oceniać jako porządkowanie wewnętrznej struktury płac w jednostkach dużych, które polega m.in. na włączaniu do płac zasadniczych dodatków funkcyjnych.
112
996-2000
ir
prywatny
100,0
99,8
75,8
. 54,1
1,1
7,4
1,2
5,2 i
1,5
12,0
1,5
0,2 i
Tabela 5. Struktura kosztów pracy w gospodarce według wielkości jednostek w latach 1996-2000
Wyszczególnienie Jednostki Jednostki
duże średnie duże średnie
1996 2000
Ogółem koszty pracy 100,0 100,0 100,0 100,0
Zaliczane w ciężar kosztów jednostki 98,9 99,6 99,6 99,8
w tym:
-wynagrodzenia osobowe razem 59,2 57,6 75,6 74,4
w tym:
- wynagrodzenia zasadnicze 33,1 42,7 46,1 54,7
-dodatki służbowe 3,9 1,3 4,1 2,3
- premie regulaminowe 5,6 4,7 6,9 5,4
- za pracę w godzinach nadliczbowych 2,0 1,0 1,8 1,3
-za czas urlopów 4,5 3,8 5,5 5,6
- dodatkowe wynagrodzenia roczne dla pracowników jednostek sfery budżetowej 1,2 0,5 0,9 1,2
Wynagrodzenia bezosobowe 0,8 2,9 0,9 2,0
Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe opłacane przez pracodawcę 25,2 24,8 12,3 12,6
Składki na Fundusz Pracy 1,6 1,6 1,7 1,8
Wydatki związane z bhp 2,0 1,4 1,5 1,0
Wypłaty z tytułu udziału w zysku lub w nadwyżce bilansowej 1,1 0,4 0,4 0,2
W strukturze kosztów pracy zwraca uwagę mały udział wynagrodzeń za pracę w godzinach nadliczbowych. Jest on znacznie niższy od limitu godzin nadliczbowych, wynoszącego 150 godzin rocznie i krytykowanego jako zbyt niski. Badania GUS wykazują że czas przepracowany w godzinach nadliczbowych zbliżony do limitu wystąpił tylko w branżach: rolnictwo i łowiectwo (4,2%), górnictwo węgla kamiennego i brunatnego (50%) i szkolnictwo ponadpodstawowe (5,5%). Jednostki organizacyjne innych branż stosowały pracę w godzinach nadliczbowych w ograniczonym zakresie, albo jej dodatkowo nie opłacały i nie ujawniały.
Oceniając ogólnie poziom i strukturę kosztów pracy w Polsce, trzeba stwierdzić, że ich udział w ogólnych kosztach wytwarzania nie jest wysoki, a szczególnie niski udział w kosztach ma płaca netto. Wynagrodzenia osobowe stanowią w przybliżeniu 75% kosztów pracy, ale są to wynagrodzenia brutto. W ich skład wchodzi około 23% obciążeń na ubezpieczenia społeczne i około 20% podatku od wynagrodzeń; obniża to udział płacy netto do około 46% przeciętnych kosztów pracy.
l
113
Wpływ opodatkowania
i ubezpieczenia społecznego
na relacje wynagrodzeń
Zofia Jacukowicz
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wstęp
Celem artykułu jest przeanalizowanie kształtowania się relacji płac pomiędzy wynagrodzeniem brutto, które określone jest umową o pracę, a wynagrodzeniem netto, które stanowi kwotę otrzymywaną przez pracownika po potrąceniu podatku oraz obciążeń na ubezpieczenia społeczne. Chodzi o odpowiedź na pytanie, jaki wpływ mają różne tytuły obciążeń na kształtowanie się rzeczywiście pobieranych wynagrodzeń. We wszystkich dyskusjach na temat kosztów pracy podkreślane są wysokie koszty obciążeń wynagrodzeń, które wynikają ze składek na ubezpieczenia społeczne oraz z podatku od dochodów osobistych, mającego w tym przypadku formę podatku od wynagrodzeń pracownika. Postulowane są obniżki wysokości składek, ale przede wszystkim ograniczenie podatku od dochodów.
Obciążenia wynagrodzeń mają wpływ nie tylko na wysokość otrzymywanych zarobków, ale również na kształtowanie się relacji wynagrodzeń netto między pracownikami nisko i wysoko zarabiającymi. Problematyka ta ma szczególne znaczenie przy dyskusjach na temat zmian opodatkowania wynagrodzeń. Odpowiedź na to pytanie jest głównym celem zaprezentowanych dalej badań, które obejmować będą nie tylko rozpiętości płac według obecnych zasad podatkowych i ubezpieczeniowych, ale również ich kształtowanie się przy ewentualnej zmianie opodatkowania wynagrodzeń.
Liniowy i progresywny system opodatkowania wynagrodzeń
Podatki są jedną z najstarszych kategorii ekonomicznych, które wykształciły się z poprzedzających je danin. Pełnią one szereg funkcji, mają również pewne cechy wyróżniające z innych świadczeń na rzecz państwa. Należą do nich m.in.: przymusowy charakter, pieniężna forma, bezzwrotność, nieodpłatność, jednostronność ustalania, przewłaszczenie.
Cechy te są wymieniane przez autorów zajmujących się problematyką opodatkowania; pewna dyskusyjność dotyczy pieniężnego charakteru podatku. Niektórzy autorzy uznają, że podatek może być pobierany w naturze, inni natomiast oceniają, że pobieranie podatku w naturze stanowi ukrytą formę konfiskaty.
Warto dodać, że podatki są nieodpłatne, czyli nieekwiwalentne, co oznacza, że nie są związane z żadnym wzajemnym świadczeniem ze strony państwa i jego budżetu wobec podatników. Ta cecha opodatkowania nie została doprowadzona do świadomości obywateli, wręcz przeciwnie - ludzie płacąc podatki są
114
przekonani, że w zamian uzyskają bezpieczeństwo i pełne prawa obywatelskie wobec organów państwa. W przekonaniu tym utwierdzani są przez finansistów i polityków. Przykładowo, w 1992 r. Jerzy Osiatyński (ówczesny minister finansów), wprowadzając podatek od dochodów osobistych, w informacji do PIT uzasadniał, że tylko ten kto płaci podatek, zyskuje moralne prawo do pytania, jak zostały wydane jego pieniądze11.
Państwo zapewnia obywatelom różne świadczenia, jak: edukacja, administracja, lecznictwo, obronność, ale nie wynika to bezpośrednio z płacenia podatków od dochodów osobistych, gdyż środki na te cele mogą pochodzić z innych źródeł lub z innych podatków, np. z podatków pośrednich. Ponadto z różnego typu świadczeń korzystają nie tylko pracownicy.
Należy dodać, że w systemach podatkowych Unii Europejskiej, nie ma jakiegoś wzorcowego rozwiązania, a normy prawa krajów Wspólnoty nie przewidują ani nie narzucają w tym zakresie żadnych rozwiązań, które miałyby być stosowane przez wszystkie kraje UE.
Dla ciekawości podam, że według Rocznika politycznego i gospodarczego GUS z 1939 r. w okresie międzywojennym w Polsce opodatkowanie wynagrodzeń z tytułu pracy zawierało 80 stóp procentowych i zaczynało się od 1500 zł rocznie ze stawką podatkową 1 %, co oznaczało, że nisko zarabiający robotnicy nie płacili podatku w ogóle.
Stałym przedmiotem dyskusji jest kwestia funkcji podatku i zasad jego budowy jako podatku liniowego bądź progresywnego, przy czym przeważa postulat wprowadzenia podatku liniowego jako sprawiedliwszego i mniej restrykcyjnego dla pracownika.
Forma podatku wiąże się z jego podstawowymi funkcjami.
Funkcja fiskalna oznacza zasilanie budżetu państwa w środki finansowe i wykorzystywanie ich na cele wyznaczone przez państwo. Ponieważ podatki stanowią główne źródło dochodów zarówno budżetu państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, instytucje te dążą do ustalania podatków na możliwie wysokim poziomie. Udział różnego typu podatków (nie tylko od ludności) stanowi podstawę dochodów budżetu.
Funkcja redystrybucyjna polega na przesuwaniu środków finansowych w odpowiednich proporcjach pomiędzy płatnikami podatku a budżetem. Jest to forma dokonywania korekty dochodów z reguły w celu zmniejszenia nierówności społecznych. Zależnie od polityki prowadzonej w tym zakresie stosowane są:
- podatek liniowy, przy którym wskaźnik procentowy obciążenia podatkowego jest jednakowy niezależnie od wysokości zarobków;
- podatek progresywny, który polega na ustaleniu rosnących wskaźników procentowych obciążenia podatkowego w miarę przechodzenia do wyższych przedziałów zarobkowych. Zależnie od stopnia progresji w większym lub mniejszym stopniu pełni on funkcję redystrybucyjna.
W Polsce, jak wiadomo, stosowany jest podatek progresywny z trzema stawkami podatku: 19%, 30% i 40%. System podatku w krajach Unii Europejskiej ma z reguły również charakter progresywny, ukształtowany pod wpływem polityki prorodzinnej. Znaczne różnice w opodatkowaniu dotyczą kwot wolnych od podatku oraz liczby progów podatkowych, a także dolnej i górnej stawki opodatkowania.
1 H. Piekarska, praca doktorska pt. Redystrybucja rola podatku od dochodów osobistych, niepublikowana.
115
Ubezpieczenia i podatki obciążające wynagrodzenia brutto
System obciążeń podatkowych oraz ubezpieczeniowych jest w Polsce skomplikowany. Mimo że wszyscy pracownicy ponoszą ich koszt, nie mają na ogół rozeznania, jaki jest ich rozkład i wzajemna zależność, a zwłaszcza jak wpływają na zmianę relacji płac pomiędzy pracownikami nisko zarabiającymi oraz pracownikami zarabiającymi w kolejnych wyższych przedziałach.
Poszczególne składniki obciążające płace brutto przy wyższych kwotach wynagrodzeń zmieniają się w ciągu roku nawet dwa, trzy razy. Od 1999 r, kiedy weszła w życie zasada, że część kosztów ubezpieczeń społecznych ponoszona jest przez pracownika, a ściślej jest zaliczana do wynagrodzeń brutto, dokonywanie potrąceń i obliczanie wynagrodzenia netto stało się bardziej pracochłonne. Płace netto stały się przede wszystkim domeną księgowości. ;
Zawiłości te ujawnią się i wyjaśnią w tab. 1 prezentującej: płacę brutto, wszystkie składniki obciążeń i płacę netto przy różnej wysokości kwoty wyjściowej. Zestawienie zrobiono na przykładzie danych z 2003 r.
Indywidualne wynagrodzenie oblicza się następująco:
- od kwoty brutto odejmuje się składki płacone na ubezpieczenie społeczne płacone przez pracodawcę w imieniu pracownika, wynoszące razem -18,71% łącznych wynagrodzeń;
- od kwoty stanowiącej różnicę wynagrodzenia brutto i składek na ZUS odejmuje się koszt uzyskania przychodu, uzyskując podstawę opodatkowania;
- oblicza się wysokość podatku według stawek podatkowych, od której odejmuje się kwotę ulgi podatkowej (w 2003 r.-44,17 zł);
- kolejno oblicza się składkę zdrowotną (7,75%), która odejmowana jest od podatku;
- następnie obliczana jest składka zdrowotna obciążająca płacę pracownika (w 2003 r. - 0,25% wynagrodzenia);
- od kwoty wynagrodzenia (minus składki na ZUS) odejmuje się podatek (koi. 12) oraz łączną składkę zdrowotną (koi. 13), uzyskując płacę netto do wypłaty pracownikowi.
Tabela 1 pokazuje wszystkie działania dokonywane pomiędzy wynagrodzeniem brutto a jego kwotą przekazywaną pracownikowi do wypłaty. Wynika z niej również wysokość poszczególnych obdążeń i ich związek z wysokością wynagrodzenia. Tabela ta zawiera płace obliczone dla jednego miesiąca, a więc nie pokazuje w pełni skomplikowanego systemu obliczania potrąceń i płacy netto. Utrudnienia te wynikają z faktu, że obciążenia społeczne i skala podatkowa zmieniają się w ciągu roku bez zmiany kwoty wyjściowej (płacy brutto).
Znajomość tych działań jest niezbędna do dalszych rozważań nad zróżnicowaniem wynagrodzeń i koncepcją zmiany stóp opodatkowania. Zostanie ona przedstawiona na przykładzie wynagrodzenia wynoszącego brutto 10 000 zł miesięcznie (tab. 2).
Dane tab. 2 pokazują jak zmienia się płaca netto w ciągu roku zależnie od tego, czy wynagrodzenie obciążone jest składką na ZUS, oraz w jakim przedziale podatkowym znajduje się w danym miesiącu. Przykładowo, wynagrodzenie w wysokości 1000 zł miesięcznie, które nie podlega zmianom w ciągu roku, obciążone jest łączną kwotą 280 zł, z tego 252 zł stanowią składki, a podatek od wynagrodzeń wynosi tylko 28 zł. Z kolei wynagrodzenie w wysokości 10 000 zł miesięcznie w okresie pierwszego kwartału obciążone
116
jest łączną kwotą 3373 zł, z tego składki wynoszą 2522 zł, a podatek 851 zł, natomiast obciążenia średnioroczne wynoszą 3829 zł, w tym podatek 1983 zł, tj. 19,8%.
Tabela 1. Płaca brutto, potrącenia i płaca netto przy różnej wysokości obciążeń, w zł
Lp. Praca Składki społeczne co S l S 8. Koszt uzyskania przychodu .5 o -o *l "t ^c S f Składka 7,75% Podatek po odliczeniu składki 7,75% Składka 8,0% 8
f! fi in i* chorobowa 2,45%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
1 824,00 80,42 53,56 20,19 669,83 99,96 569,87 44,17 64,11 51,91 122 53,59 604,04
2 1000,00 97,60 65,00 24,50 812,90 99,96 712,94 44,17 9129 63,00 28,3 65,03 719,57
3 1500,00 146,40 97,50 36,75 1 219,35 99,96 1 119,39 44,17 168,51 94,50 74,0 97,55 1 047,80
4 2000,00 195,20 130,00 49,00 1 625,80 99,96 1525,84 44,17 245,74 126,00 119,7 130,06 1376,04
5 2500,00 244,00 162,50 61,25 2032,25 99,96 1932,29 44,17 322,97 157,50 165,5 162,58 1704,17
6 3000,00 292,80 195,00 73,50 2438,70 99,96 2338,74 44,17 400,19 189,00 211,2 195,10 2032,40
7 3500,00 341,60 227,50 85,75 2845,15 99,96 2745,19 44,17 477,42 220,50 256,9 227,61 2360,64
8 4000,00 390,40 260,00 98,00 3251,60 99,96 3151,64 44,17 554,64 252,00 302,6 260,13 2688,87
9 4500,00 439,20 292,50 110,25 3658,05 99,96 3558,09 44,17 631,87 283,50 348,4 292,64 3017,01
10 5000,00 488,00 325,00 122,50 4064,50 99,96 3964,54 44,17 709,09 315,00 394,1 325,16 334524
11 6000,00 585,60 390,00 147,00 4877,40 99,96 4777,44 44,17 863,54 378,00 485,5 390,19 4001,71
12 7000,00 683,20 455,00 171,50 5690,30 99,96 5590,34 44,17 1 017,99 441,00 577,0 455^2 4658,08
13 8000,00 780,80 520,00 196,00 6503,20 99,96 6403,24 44,17 1172,45 504,00 668,5 52026 5314,44
14 9000,00 878,40 585,00 220,50 7316,10 99,96 7216,14 44,17 1326,90 567,00 759,9 58529 5970,91
15 10000,00 976,00 650,00 245,00 8129,00 99,96 8029,04 44,17 1481,35 630,00 851,4 650,32 6627,28
16 15000,00 1464,00 975,00 367,50 12193,50 99,96 12093,54 44,17 2253,60 945,00 1308,6 975,48 9909,42
17 20000,00 1952,00 1300,00 490,00 16258,00 99,96 16 158,04 44,17 3025,86 1260,00 1765,9 1300,64 13191,46
18 25000,00 2440,00 1625,00 612,50 20322,50 99,96 20222,54 44,17 3798,11 1574,99 2223,1 1625,80 16473,60
19 30000,00 2928,00 1950,00 735,00 24387,00 99,96 24287,04 44,17 4570,37 1889,99 2680,4 1950,96 19755,64
20 40000,00 3904,00 2600,00 980,00 32516,00 99,96 32416,04 44,17 6114,88 2519,99 3594,9 2601,28 26319,82
21 50000,00 4880,00 3250,00 1225,00 40645,00 99,96 40545,04 44,17 7559,39 3149,99 4509,4 3251,60 32884,00
Źródło: Według programu komputerowego Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Warszawie.
Wynika z tego, że największym obciążeniem są składki, a podatek od wynagrodzeń - nawet przy wysokim wynagrodzeniu - jest znacznie niższy od jego ustawowego wymiaru procentowego.
Powyższe dane zostały zaprezentowane nie tylko w celu przedstawienia złożoności naszego systemu obciążeń ubezpieczeniowych i podatkowych, ale dla pokazania, jaką wysokość mają te obciążenia i jak wiele czynników na nie wpływa. Chodzi o to, aby czytelnicy przedstawiający argumenty za wyborem podatku liniowego bądź progresywnego mogli opierać je na rzeczywistych liczbach.
117
Tabela 2. Zmiany obciążeń wynagrodzenia brutto, w zł
Lp. Raca Narastająco Składki społeczne M 1 H 1 I j* B Składka 7,75% Podatek po odliczeniu składki 7,75% Składka 8,0% Do wypłaty
f g a r~-0> Ig S o o of
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
1 2 10000,00 10000,00 20000,00 30000,00 976,00 976,00 650,00 650,00 245,00 245,00 8 129,00 8 129,00 99,96 99,96 8029,04 8029,04 44,17 44,17 1481,35 1481,35 630,00 630,00 851,4 851,4 650,32 650,32 6627,28 6627,28
4 4a 7024,00 2976,00 37024,00 40 000,00 685,54 290,46 456,56 193,44 172,09 72,91 5709,81 2419,19 99,96 99,96 5609,85 2319,23 44,17 44,17 1021,70 651,60 442,51 187,49 579,2 464,1 456,78 193,54 4673,83 1761,55
5 6 7 10000,00 15850,00 4 150,00 50000,00 65850,00 70000,00 976,00 1546,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 650,00 1 030,25 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 245,00 388,33 101,68 99,18 145,82 245,00 245,00 245,00 245,00 8 129,00 12884,46 4048,32 3948,82 5806,18 9755,00 9755,00 9755,00 9755,00 99,96 99,96 99,96 99,96 99,96 99,96 99,96 99,96 8029,04 12784,50 3948,36 3848,86 5706,22 9655,04 9655,04 9655,04 9655,04 44,17 44,17 44,17 44,17 44,17 44,17 44,17 44,17 44,17 2364,54 3791,18 1140,34 1110,49 2238,32 3817,85 3817,85 3817,85 3817,85 630,00 998,55 313,74 306,03 449,98 756,01 756,01 756,01 756,01 1734,5 2792,6 826,6 804,5 1788,3 3061,8 3061,8 3061,8 3061,8 650,32 1 030,76 323,87 315,91 464,49 780,40 780,40 780,40 780,40 5744,18 9061,10 2897,85 2828,41 3553,39 5912,80 5912,80 5912,80 5912,80
8 8a 4048,00 5952,00 74048,00 80000,00
9 10 11 12 10000,00 10000,00 10000,00 10000,00 90000,00 100000,00 110000,00 120000,00
120000,00 6426,96 4280,25 2940,01 106352,78 1,399,44 104953,34 618,38 32033,62 8242,34 23791,20 8508,23 74053,35
Zródto: Jak w tabeli 1.
Relacja płacy brutto i netto
Charakterystyczną cechą relacji wynagrodzeń jest wyższa rozpiętość płac brutto od płac netto, co wynika z progresywnej skali opodatkowania. Taka zasada występuje w przeważającej większości krajów oraz w Polsce.
Rozpiętośd płac nie kształtują się proporcjonalnie do wzrostu skali opodatkowania, ponieważ są częściowo redukowane składkami ubezpieczeniowymi. Znaczący wpływ na ich zmianę ma sposób obciążania wynagrodzeń składką na ubezpieczenia społeczne, która potrącana jest tylko do wysokości 250% przeciętnego wynagrodzenia. Ze względu na niejednoznaczne określanie pojęcia wynagrodzenie (liczone z wypłatami z zysku czy bez zysku, wszystkich pracowników lub tylko pełnozatrudnionych i innych sytuacji, które wpływają na wysokość płacy przeciętnej), kwota, o której mowa, obliczana jest i podawana oficjalnie przez GUS. W 2003 r., przyjętym jako podstawa obliczeń, wynosiła ona 65 850 zł; po jej osiągnięciu składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie są potrącane. Odpowiada to zasadzie, że do ustalania wysokości emerytury przyjmowana jest 2,5-krotna wysokość płacy przeciętnej.
Poniżej przedstawione zostaną rozpiętości płacy brutto i netto według obecnych zasad opodatkowania i składek ubezpieczeniowych liczone procentowo.
Tabela 3. Płaca brutto i netto (płaca 1000 zł = 100%)
Wynagrodzenie w zł Udziat płacy netto w łącznym wynagrodzeniu Rozpiętość wynagrodzeń w %
brutto netto
824 73,3 82,4 83,9
1000 72,0 100,0 100,0
2000 68,8 200,0 191,2
3000 67,7 300,0 282,4
4000 67,2 400,0 373,7
5000 66,9 500,0 442,5
6000 66,7 600,0 556,1
7000 66,5 700,0 647,3
8000 66,4 800,0 738,6
9000 66,3 900,0 829,8
10000 66,3 1000,0 921,0
15000 66,1 1500,0 1377,1
20000 66,0 2000,0 1833,2
25000 65,9 2500,0 2289,4
30000 65,9 3000,0 2749,3
40000 65,8 4000,0 3657,7
50000 65,8 5000,0 4570,0
Z tabeli 3 wynika, że rozpiętość wynagrodzeń po potrąceniach jest wprawdzie mniejsza od rozpiętości plac brutto, ale nie jest to tak duża różnica, jaka wynikałaby z różnic skali podatkowej. Na złagodzenie tej rozpiętości wpływa omówiona wyżej zasada obciążeń na ZUS, która niweluje częściowo progresję opodatkowania.
119
O ograniczeniu wpływu progresji podatkowej na rozpiętość wynagrodzeń świadczą małe różnice płacy netto do płacy brutto w różnych przedziałach podatkowych. Udział wynagrodzenia netto przy zarobkach 1000 zł wynosi 72%, a przy zarobkach 50 000 zł - 65,8%. Różnica 4,2 punktów procentowych przy tak ogromnej różnicy wynagrodzeń wskazuje na niewielką progresję obciążenia wyższych wynagrodzeń. Przykładowo, pracownik zarabiający 3000 zł otrzymuje na rękę 67,7% swojego wynagrodzenia brutto, a zarabiający 30 000 zł, a więc 10 razy więcej, otrzymuje na rękę 65,9%.
Wskazuje to na dość równomierną skalę obciążeń wynagrodzeń wysokich i niskich. Spowodowane jest to tym, że do kwoty 65 850 zł, liczonej w skali roku, wszyscy pracownicy ponoszą koszt ubezpieczeń emerytalnych i rentowych (stanowiącej 18,71% kwoty płac brutto) i od której nie płaci się podatku.
Płynie stąd wniosek, że podatek od dochodów osobistych należy rozpatrywać równocześnie z obciążeniami ubezpieczeniowymi.
Wiedza o sposobach opodatkowania jest w polskim społeczeństwie bardzo skromna. Informacje dotyczące projektów zmian opodatkowania są fragmentaryczne, a w przeprowadzanych sondażach najczęściej badane są preferencje dotyczące podatku progresywnego czy liniowego. Dają one przypadkowe wyniki, gdyż zarówno respondentom opowiadającym się za podatkiem liniowym, jak i zwolennikom podatku progresywnego chodzi o możliwie niskie opodatkowanie. Zwłaszcza pracownicy o wyższych dochodach zakładają, że brak progresji będzie oznaczał opodatkowanie ich dochodów według najniższej stawki.
Kwestia obniżenia opodatkowania jest wysuwana stale. Najczęściej pada propozycja wprowadzenia jednolitej stawki podatkowej w wysokości 15% od wynagrodzeń. Postulowane również bywa zniesienie stosowanych obecnie ulg. Zwolennicy tego rozwiązania argumentują, że realizacja tego postulatu powinna nie tylko złagodzić uciążliwość opodatkowania, ale znacznie uprościłaby jego obliczanie.
Tego typu rozwiązanie wydaje się neutralne z punktu widzenia relacji wynagrodzeń. Jednak biorąc pod uwagę obecne obciążenia na ZUS prowadzi ono do zmniejszenia obciążeń wysokich zarobków nie tylko kwotowego, ale również relatywnego pracowników wysoko zarabiających w stosunku do zarabiających nisko.
Przyjmując założenie, że podatek od dochodów osobistych ludności zostaje ujednolicony dla wszystkich zatrudnionych i obniżony do 15%, a dodatkowo zlikwidowane zostają koszt uzyskania przychodu i ulga podatkowa, rozpiętość płacy netto pomiędzy przykładowymi kategoriami zarobków zmieniłaby się następująco:
Płaca brutto w zł Płaca netto w zł Rozpiętość (płaca netto = 100%)
1000 748 100,0
2500 1737 232,3
5000 3503 468,4
10000 8105 1012,1
15000 11711 1565,6
20000 15838 2063,6
Przy takim założeniu podatkowym rozpiętości płac netto i brutto są jednakowe tak długo, dopóki pracownicy zarabiają poniżej 65 850 zł w skali roku i cały czas podlegają składkom na ZUS. Po przekroczeniu tej granicy płace rozwarstwiają się na korzyść wysoko zarabiających, gdyż zamiast 18,71% składki ubez-
120
pieczeniowej płacą oni 15% podatku. Dodatkowy wpływ na rozwarstwienie płac netto ma likwidacja kosztu uzyskania przychodu (w 2003 r. - 99,96 zł) i ulgi podatkowej (44,17 zł). Kwoty te mają znaczący udział w niskich zarobkach i właśnie rezygnacja z nich wpłynęłaby na obniżenie płacy netto przy wynagrodzeniu 1000 zł miesięcznie - z 719,57 zł płaconych według obecnie obowiązujących zasad do 689 zł.
Podany wyżej przykład zmiany systemu opodatkowania pokazuje, że tego typu rozwiązanie oznaczałoby stratę dla dużej grupy zarabiających nisko i znaczną korzyść dla nielicznej grupy zarabiających bardzo wysoko. Wynagrodzenie osób zarabiających powyżej 10 000 zł, a więc dziesięciokrotnie więcej niż 1000 zł (czyli zarabiających nisko), wzrosłaby z 10 :1 na 10,9 :1; wynagrodzenie zarabiających 20 000 zł, a więc dwudziestokrotnie więcej, zwiększyłoby się z 20:1 do 22,9:1.
Kwota wolna od opodatkowania oraz koszt uzyskania dochodu stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania płacy netto oraz pionowych relacji wynagrodzeń pomiędzy pracownikami nisko zarabiającymi a pracownikami znajdującymi się na różnych szczeblach hierarchii płac. Jeżeli wynosiłaby ona obecnie w Polsce 2000-3000 zł rocznie, to opodatkowanie nisko zarabiających nie byłoby uciążliwe. Kwota wolna obniżałaby również wyższe przedziały podatkowe i stawki podatkowe.
Podstawową kwestią dla każdego systemu podatkowego powinna być nie tylko kwestia potrzeb budżetowych i jego ewentualnych strat w przypadku obniżenia stopy opodatkowania lub wprowadzenia podatku liniowego, ale również kształtowanie się rozpiętości wynagrodzeń pomiędzy nisko i wysoko zarabiającymi. W podanym przypadku likwidacji ulgi i kosztów uzyskania dochodów, mimo obniżenia podatku do 15%, ponad 50% zatrudnionych (zarabiających do 2000 zł miesięcznie) miałoby nieco niższe wynagrodzenia netto od dotychczas otrzymywanego.
Szczególnie negatywnym rozwiązaniem byłaby likwidacja kosztów uzyskania przychodu oraz ulgi podatkowej. Te elementy systemu podatkowego mają znaczny, wręcz decydujący wpływ na łagodzenie fiskalizmu w odniesieniu do niskozarabjających.
Obniżenie podatku od wynagrodzeń do 15% i utrzymanie ulg z tytułu kosztu uzyskania przychodu i ulgi podatkowej spowodowałoby następujące ukształtowanie się rozpiętości płac netto pomiędzy przykładowymi kategoriami zarobków:
Płaca brutto w zł Płaca netto w zł Rozpiętość (płaca netto = 100%)
1000 689 100,0
2500 1722 250,0
5000 3445 500,0
10000 8105 1090,0
15000 11648 1690,0
20000 15779 2290,0
Nasuwa się wniosek, że obniżenie podatku do 15% w formie podatku liniowego również zwiększa rozpiętość płac brutto na korzyść płacy netto dla osób wysoko zarabiających. Nie jest to jednak tak znaczny wzrost, jak w przypadku likwidacji ulg, gdyż wynika tylko z różnicy pomiędzy 18,71-procentowym obciążeniem na ubezpieczenie rentowe i emerytalne, a 15-procentowym podatkiem.
Porównanie zmian relacji płac według przedstawionych wariantów opodatkowania na przykładzie kwot wynagrodzenia 20 000 zł w stosunku do 1000 zł kształtuje się następująco:
121
obecnie brutto
obecnie netto
podatek 15% i likwidacja ulg
podatek 15% z pozostawieniem ulg
20,00:1 18,33:1 22,90:1 20,63:1
Przy ustalaniu podatku na ogół dąży się do realizacji jego roli finansowej i do jak największych wpływów do budżetu. Społeczny punkt widzenia traktowany jest zwykle jako mniej ważny, a niejednokrotnie pod hasłem równości lub korzyści dla pracownika wprowadza się formę opodatkowania ukrywającą wyzysk.
Wydaje się, że nie można wprowadzać takich rozwiązań podatkowych, które w połączeniu z obciążeniem ubezpieczeniowym zwiększałyby rozpiętość płac na niekorzyść osób nisko zarabiających.
Nasuwa się wniosek, że wystarczającym usprawnieniem podatku od wynagrodzeń byłoby:
- utrzymanie podatku progresywnego, ale podwyższenie kwoty progu wyższego przedziału podatkowego (np. drugi próg podatkowy mógłby być podniesiony do dwukrotnej wysokości płacy przeciętnej, a trzeci próg odpowiednio wyżej);
- utrzymanie kwoty wolnej od opodatkowania oraz kosztu uzyskania dochodu i pewne ich podwyższenie.
Do dziedziny opodatkowania należą również takie zagadnienia, jak: wysokość i rola podatków pośrednich, koszt poboru podatku od dochodów osobistych, szara strefa podatkowa.
Ważną kwestią jest zwłaszcza charakter podatku, tzn. czy ma on charakter bezpośredni - jak podatek od dochodów osobistych, czy pośredni -jak VAT i akcyza. Podatki bezpośrednie łączone są z dochodami, natomiast podatki pośrednie - z wydatkami. Podatki pośrednie nakładane są na firmy, ale ponoszą je osoby trzecie - konsumenci. Podmioty, na które nakładane są podatki pośrednie, są w zasadzie pośrednikami pomiędzy władzą ustanawiającą podatki a tymi, którzy ponoszą ich ciężar. Należy zwrócić uwagę, że podatki pośrednie nie zawierają ulg dla osób biedniejszych. Ceny nie uwzględniają sytuacji materialnej, jednak konsumenci mają pewien wpływ na podatki pośrednie poprzez decyzję, jaki towar kupić i czy w ogóle go nabyć, podczas gdy podatek od dochodów pobierany jest automatycznie i obniżyć go można tylko przez zmniejszenie zarobków.
Zakończenie
W dyskusjach nad podatkami wysuwany jest pogląd, że mogą się one wzajemnie zastępować, a zwłaszcza, że podatki pośrednie - VAT i akcyza - mogą w dużym stopniu przejąć funkcję podatku od dochodów osobistych. Za takim rozwiązaniem może przemawiać wysoki koszt poboru podatku dochodowego od osób fizycznych, który dalece przekracza koszt poboru podatków pośrednich. Wydaje się jednak, że odmienny charakter tych podatków - od dochodu bądź od wydatków - powoduje, że nie jest to obojętne dla obywatela ani dla rozwoju gospodarczego. Likwidacja podatku od dochodów musia-
122
łaby spowodować wzrost podatków pośrednich, czego następstwem jest wzrost cen. W konsekwencji spowodowałoby to, że rodziny wieloosobowe, których podstawowe wydatki są większe, byłyby bardziej obciążone podatkiem niż rodziny małe. Podatki pośrednie dotknęłyby również osoby bezrobotne, które nie mają opodatkowanych dochodów. Spowodowałoby to ograniczanie zakupów i mogłoby mieć negatywny wpływ na poziom spożycia ludności, obniżając poziom życia; zahamowałoby też rozwój produkcji.
123
Społeczny wymiar reform podatkowych?
Jolanta Supińska Instytut Polityki Społecznej UW
Mamy już chyba za sobą kolejną falę dyskusji nad zaproponowaną przez wicepremiera Balcerowicza reformą podatkową. Jej rzecznicy oskarżają dotychczas obowiązujący system podatkowy o nadmierną złożoność, brak precyzji sprzyjający nadużyciom, niestabilność, niesprawiedliwość, fiskalizm1*. A także - co może być szczególnie interesujące dla czytelników o "europejskość". ;
W Polsce od dziesięciu lat politycy społeczni przyzwyczajają się do traktowania podatków jako użytecznego dla siebie narzędzia. Słyszalne dzisiaj głosy dowodzące, że nowocześnie jest oczyścić system podatkowy z wszelkich aktywnych funkcji wykraczających poza napełnianie kasy państwowej, że zbierając podatki nie wolno tknąć żadnych struktur społeczno-ekonomicznych, zgodnie z maksymą zostaw to miejsce w takim stanie, w jakim je zastałeś, wydają się zapowiadać odwrót od tej praktyki. Cóż, każde narzędzie kiedyś się zużyje; czasem trzeba pozbyć się przestarzałego radła, gdy pomysłowi ludzie wynajdąpług. Patrząc na zgłaszane w ciągu ostatniego roku propozycje i toczące się wokół nich spory okiem polityka społecznego dostrzegam jednak masę niekonsekwencji i - często - brak związku między przesłankami a wywiedzionymi z nich wnioskami.
A. Czy podatnikom było za trudno zrozumieć zasady i wypełniać formularze? Być może. Czy wszystko stanie się proste i łatwe dzięki wprowadzeniu Hniowości7 Wątpię. Jako żywo, zestawienie własnego dochodu z tabelką stawek podatkowych nie było najbardziej czasochłonną czynnością przy wypełnianiu PIT-u. Zresztą gdyby za najważniejsze kryterium optymalizacji systemu podatkowego uznać prostotę, powinniśmy raczej wprowadzić pogtówne (ongiś nieśmiałą próbę w tym kierunku podjęła Margaret Thalcher, bez powodzenia). Wystarczyłby dowód osobisty! Pozwoliłoby to zaoszczędzić jeszcze więcej roboczogodzin, marnowanych dziś na biedzenie się nad formularzami, i przeznaczyć je na budowanie kapitalizmu!
Prostota jest ważna, szczególnie w społeczeństwie, w którym olbrzymią część stanowią analfabeci funkcjonalni, nie może jednak przesłonić właściwych celów systemu podatkowego. Ponadto, obowiązek składania zeznań podatkowych, ten doroczny "ekonomiczny rachunek sumienia", jest czynnikiem edukacji ekonomicznej obywateli. Warto więc rozwijać także niekomercyjne doradztwo podatkowe; już w tej chwili pracownicy socjalni byliby w stanie się nim zająć.
Deklarując umiłowanie prostoty, autorzy projektu nie zwrócili uwagi na wielki obszar niejasności ukrywający się za pozornie prostą kategorią dochodu. Jest to przecież różnica między przychodem a - niesłychanie manipulowanym i zróżnicowanym - kosztem uzyskania przychodu\ Możliwości rozdymania tych
Por. np. J. Strzelecka, Fiskalizm państwa zagraża powodzeniu reform, "Rzeczpospolita" 8IX1998.
t24
kosztów, jakimi dysponują osoby prowadzące działalność gospodarczą są jednym z głównych - choć niewidocznym statystycznie - źródeł dysproporcji obciążeń podatkowych. Tu się dopiero roi od niekontrolowanej uznaniowości i niesprawiedliwości, a projekt tej sprawy nawet nie tyka!
O ulgach podatkowych, jako źródle komplikacji mających zatruwać życie podatnikowi, napiszę w kontekście innych jeszcze formułowanych pod ich adresem zarzutów.
B. Czy dotychczasowy system był nieprecyzyjny? Tak, był, ale po części można to wyjaśnić indolencją intelektualną zbiorowego ustawodawcy, a po części - celowym działaniem: nieprecyzyjnych sformułowań używano niekiedy w czyimś interesie. Nie znaczy to jednak, że nie da się wprowadzić do obecnego systemu więcej precyzji i że koniecznie trzeba go zburzyć (choć zapewne trudniej będzie się uporać z powściąganiem grupowych interesów niż z brakami intelektualnymi).
Ów brak precyzji miał być jednym z trzech głównych argumentów (pierwszy to wspomniana przed chwilą nadmierna złożoność systemu, o trzecim będzie mowa później - w związku z kryterium sprawiedliwośd) przeciwko istnieniu ulg i odpisów podatkowych.
Nota bene, milczano na temat czwartego argumentu, który mógł być decydujący: ulgi są kłopotliwe dlatego, że trzeba je dać tym wszystkim, którzy spełnili określone warunki (w odróżnieniu od świadczeń socjalnych i usług społecznych, na które może me starczyć), a trudno przewidzieć, ilu podatników zdoła po nie sięgnąć. Z punktu widzenia pogromcy deficytu budżetowego - to wielka wada; z punktu widzenia polityki społecznej, wciąż przegrywającej debaty budżetowe - ogromna zaleta.
Krytycy dotychczasowego systemu dowodzą, że ulgi prowokowały nadużycia. Tak, prowokowały, ale wykazały tym samym wielką czułość podatników na działanie tego typu bodźców. Gdyby tylko ktoś chciał ich użyć umiejętnie, a nie - tak jak obecnie - z pozorną w istocie często celową nieudolnośdą!
Nigdy nie było całościowej dyskusji o ulgach, tylko pojedyncze potyczki różnych lobbies. A przecież dałoby się dość łatwo wyeliminować absurdy, skoncentrować zachęty, ustalić priorytety dla tych, którym najtrudniej, usunąć tytuły do ulg, które pozwalają symulować wydatki lub wydawać pieniądze na dublowanie tego, co już się ma (mieszkania!). Podobno fikcyjne darowizny przyjmowały nawet kościoły. Ciocie i babcie - również. Ale dlaczego podkopywać przy tej okazji sektor organizacji pozarządowych? Czy to ma być trudny test bezinteresowności przedsiębiorców-filantropów?
C. Dotychczas byto niestabilne'? W istocie, to karygodne. Tylko kto powiedział, że wprowadzenie nowych rozwiązań wyeliminuje naciski społeczne? To od nasilenia napięć i od stopnia (nie)umiejętności skutecznego mediowania i rozstrzygania konfliktów zależy, jak często będzie szarpany system podatkowy zarówno dotychczasowy, jak i projektowany, l to raczej ten nowy, godzący w już ukształtowane oczekiwania, będzie częściej kwestionowany i podważany.
D. Czy polską gospodarkę przytłaczał fiskalizm i to ten fiskalizm żywiący się podatkami płaconymi przez konsumentów? Wątpię, lecz to inny temat. Zresztą, rychło okazało się, że po reformie wpływy budżetu się nie zmniejszą. Fiskalizm zatem mamy prawo pominąć. Warto przypomnieć, że podatków używa się w bardzo wielu celach. Ich funkcja fiskalna - niejako definicyjna - polega na zasilaniu budżetu. Tu najistotniejsza jest decyzja: ile zabrać. Całkowitą kwotę, uznaną za niezbędną można jednak ściągnąć do budżetu na sto sposobów, rozkładając ją na rozmaite podatki (od PIT-u, poprzez akcyzę, do popiwku i podatku spadkowego), w różnym stopniu ogołacając kieszenie poszczególnych grup spoieczno-zawodowych (pracowników, przedsiębiorców, rolników, zasiłkobiorców), grup zarobkowych (od zarabiających najmniej do
125
zarabiających najwięcej) i grup zamożności (od gospodarstw domowych dysponujących najniższym dochodem na głowę, do tych, których zamożność jest największa, a więc od biednych do bogatych), a także podatników preferujących dany styl życia i określoną strukturę konsumpcji (mających mniej lub więcej dzieci, edukujących się, inwestujących, leczących się itp.).
Decyzja dotycząca tego, komu i jak zabrać, nie musi wpłynąć na utarg budżetu. Można zmniejszać obciążenia pewnych grup, byle znaleźć inne grupy, które wyrównają ten ubytek. To pozwala oddzielić decyzje o udziale podatków w PKB od decyzji o budowie systemu podatkowego. Oczywiście, nie należy wykluczyć politycznych kłopotów, jeśli nowe ciężary okażą się dotkliwe dla jakiejś znaczącej - choćby niewielkiej -zbiorowości, która zacznie protestować. Bezpieczniej dla reformatora, gdy przesunięcia ciężarów podatkowych połączy z odpowiednim osłabieniem fiskalizmu.
Tymczasem w tegorocznym wariancie reformy podatkowej powróciła obietnica złagodzenia fiskalizmu - wobec przedsiębiorców - wraz z obietnicą "zaoszczędzenia" na wydatkach społecznych. W projekcie "Strategii finansów publicznych i rozwoju gospodarczego. Polska 2000-2010" wyróżnia się wydatki publiczne "prorozwojowe" i "wynikające z niezbywalnych funkcji państwa", przeciwstawiając je wydatkom publicznym "finansującym usługi publiczne zastępujące w istocie rzeczy prywatne wydatki konsumpcyjne". Wygląda na to, że jedynie wydatki edukacyjne zasłużyły na umieszczenie w godnej poparda pierwszej grupie. Wiemy już zatem, gdzie nastąpią dalsze dęcia budżetowe.
E. Było niesprawiedliwie'? Zapewne, ale co to znaczy? Dla jednych sprawiedliwy jest podatek liniowy, bez ulg, indywidualny, dla innych - progresywny, z ulgami, z zastosowaniem ilorazu rodzinnego.
Dlaczego podatek progresywny bywa uważany za rozwiązanie niesprawiedliwe? Bo sztucznie zmniejsza efektywność zarobkowania w miarę osiągania przez podatnika sukcesów ekonomicznych (choć dotyczy to tylko nadwyżki dochodów ponad próg podatkowy; nota bene, dziennikarze i politycy pomstujący na progresję zmówili się chyba i między wierszami sugerują zdezorientowanym czytelnikom, że "wpadnięcie" do wyższej grupy podatkowej może oznaczać realny spadek dochodów; tym dramatyczniej brzmią wówczas przepowiednie uwiądu gospodarki dławionej podatkami). To przykre dla zainteresowanych - warto jednak przypomnieć, że w gospodarce rynkowej malejąca użyteczność krańcowa jest czymś normalnym. Ważne tylko, by nie przekroczyć bariery fiskalnej, poza którą gospodarka rzeczywiście trąd. Próbuje się tę barierę szacować, jednak wyliczenia bywają skażone służebnością wobec takich czy innych interesów ekonomicznych.
Dlaczego podatek progresywny bywa uważany za sprawiedliwy? Dlatego, że:
1) chroni fundusz konsumpcji niezbędnej uboższych podatników, intensywniej czerpiąc środki potrzebne dla realizacji zadań publicznych państwa z części dochodów, zwanej przez ekonomistów funduszem swobodnej decyzji, podatników zarobkujących więcej. Oni na pewno "od ust sobie nie odejmą". Gdyby odnieść obdążenia podatkowe do nadwyżki dochodów ponad to, co niezbędne, obraz rozkładu obciążeń uległby odwróceniu;
2) chroni najbogatszych przed nimi samymi, a mianowicie przed ostentacyjną konsumpcją w stylu "klasy próżniaczej", rodzącą zawiści i napięcia społeczne. Zawiść wobec mających się lepiej jest zjawiskiem odwiecznym, jednak w pewnych sytuacjach wiedzie do rozpadu i rewolty. Tu też chodzi o nieprzekro-czenie pewnej bariery wytrzymałości, uwarunkowanej przez zasięg i głębię zagrożenia elementarnych potrzeb biologicznych "tych na dole", ale także wyznaczonej przez czynniki kulturowe. W dodatku, do-
126
zym do-, a także b więcej
ob-decyzje ^kluczyć ielkiej -odatko-
kalizmu rojekcie publiczni pub-)cyjne". jrwszej
liniowy,
zmniej-ćdoty-ącyna tniecie" iwów- warto alnym. i się tę sresów
2ebne 'jszem Sdyby obcią-
"klasy skiem tekro-mych ,do-
3)
brze wyważona kombinacja progresji podatkowej i ulg inwestycyjnych, kiedy to warto uciekać i jest dokąd uciekać przed zakusami fiskusa (a zarazem sprawna policja podatkowa minimalizuje ucieczki do szarej strefy), pozwoli doskonale pogodzić sprawiedliwość z efektywnością; korzystnie zmienia proporcje między inwestycjami w kapitał fizyczny a inwestycjami w kapitał ludzki (choć w świadomości naszych przedsiębiorców są to wciąż środki zmarnowane).
Dotychczasowy podział na trzy grupy podatkowe o rosnących progresywnie zobowiązaniach był niezwykle dysproporcjonalny; w dwóch górnych przedziałach znalazło się zaledwie 5% podatników! Ale dwie grupy, które chce się wprowadzić w zamian - będą też rażąco nierówne. Ówczesna propozycja Ministerstwa Finansów była w istocie propozycją pozostawienia progresji, lecz okrojonej do dwóch grup podatkowych; do pierwszej przypisano stawkę zerową w drugiej - rosnąca część dochodów, zmierzająca asympto-tycznie do 100%, podlega opodatkowaniu stawką 22%.
Niestety, w pierwszej grupie nie ma prawa zmieścić się w całości żaden regularnie zarobkujący podatnik, gdyż minimalna płaca i minimalne świadczenia emerytalno-rentowe, a także liczone przez Instytut Pracy normatywy minimum socjalnego i minimum egzystencji, są dużo wyższe. Porównajmy choćby proponowany na rok 1999 miesięczny dochód zwolniony od opodatkowania - podwojony w stosunku do roku 1998 i wynoszący 300 zł - z już dziś obowiązującą wysokością minimalnej emerytury: 415 zł! Otrzymującym najniższe i niskie dochody podatnikom pozostaje cieszyć się, że względnie niewielka część ich dochodów jest opodatkowana, l w tym sensie dla sporej grupy rzeczywiście 22% to mniej niż 19%, choć nieudolna promocja reformy skrzętnie zatarła ten fakt. Zapowiedziane na następne lata podnoszenie dochodu zwolnionego od opodatkowania nie gwarantuje nawet utrzymania jego realnej siły nabywczej, gdyż kryteria waloryzacji nie są znane.
W momencie startu reformy najmniej zarabiający odnieśliby pewne korzyści, a najbogatsi odzyskaliby swoje pieniądze bez konieczności - nieprzyjemnego być może - wydawania ich na dokształcanie, budowanie kolejnych mieszkań czy wspomaganie akcji charytatywnych. Zbliżono by się zatem do założeń przebrzmiałego modelu marginalnego polityki społecznej, przynosząc ulgę marginesowi ubóstwa i uwalniając margines bogactwa od części dotychczas ponoszonej odpowiedzialności. Ingerowano by przy tym w sytuację "środka" społeczeństwa, który stałby się biernym i przymusowym sponsorem tej operacji. Gdyby tak było tylko w polityce podatkowej, to pół biedy. Jednak może to stać się zwieńczeniem trwającego już kilka lat procesu coraz bardziej selektywnego kierowania świadczeń do najuboższych i odwracania się polityki socjalnej od osób nieco lepiej sytuowanych, ale żyjących skromnie.
Biedni i bogaci, ulokowani na najniższym i najwyższym szczeblu drabiny społecznej, byli przedmiotem zainteresowania tej polityki od początku jej istnienia; biedni - najczęściej jako odbiorcy pomocy, bogaci -najpierw tylko jako dawcy środków, potem - również jako odbiorcy integrujących ich z resztą społeczeństwa usług. Dojrzewając, polityka socjalna poświęcała coraz więcej uwagi środkowym szczeblom drabiny bowiem społeczeństwo jest całością, a wspieranie rozwoju rzeszy "średniaków" chroni ich przed ześlizgnięciem się do sfery ubóstwa i zwiększa szansę na kooptację do elit.
A teraz uwaga najważniejsza. W projektowanym systemie zerowa stopa podatkowa ma objąć nie biednych, lecz osoby osiągające niskie dochody. Jest to zasadnicza różnica. Cóż bowiem oznaczają terminy: bieda, ubóstwo, nędza? Miarą ubóstwa jest poziom konsumpcji uważany w danym społeczeństwie za
127
degradujący, miarą nędzy może być poziom konsumpcji zagrażający biologicznemu przetrwaniu. Zaś podmiotem konsumpcji jest gospodarstwo domowe, a nie pojedynczy dochodobiorca. Niskie zarobki są tylko jedną z przyczyn ubóstwa; "pod kreskę" prowadzi często fakt utrzymywania większej niż przeciętnie liczby osób przez przeciętnego płacobiorcę. Nonsensem jest mówienie o biedzie, gdy abstrahuje się od łączącego dochody gospodarstwa domowego. Na ile par butów da się przeliczyć roczną korzyść rodziny wielodzietnej, wynikającą z podwojenia przyznanej podatnikowi - ojcu rodziny - kwoty wolnej od podatku (objętej stawką zerową)? Na niewiele. Podatkowe gesty symboliczne mogą bardziej zdenerwować niż pomóc. Natomiast szczątkowa postać /7orazu rodzinnego - z której korzyść odnosiły dotychczas tylko niepracujące żony dobrze zarabiających mężów i dzieci dobrze zarabiających samotnych matek - ma zniknąć; zamiast likwidować powinno się ją raczej skorygować i lepiej adresować.
Kolejny oskarżony to ulgi. Czy dotychczas stosowane ulgi i odpisy podatkowe są niesprawiedliwe, zwiększając dystanse społeczne? Jeżeli tak, to czy jedynym remedium jest likwidacja? Baicerowicz odpowiada: "dwa razy tak". Co do drugiego - mam wątpliwości.
Wylewa się krokodyle łzy, że z ulg korzystają bogatsi. Bogatsi - to nie znaczy bogaci. Powtórzymy: warto poszerzać możliwości życiowe tych, którzy mieszczą się między biegunami bogactwa i biedy. Tymczasem członkowie naszej Iower middle class i nawet middle middle class (główni beneficjenci ulg podatkowych, co im wytknięto) mają dostać po głowie dwa razy - wskutek wzrostu "ich" stawki podatkowej i wskutek likwidacji ulg, a zapewne także trzeci raz - wskutek zwiększenia stawek VAT. Bowiem VAT obciąża najbardziej tych, którzy zarabiają już tyle, że mogą dużo konsumować, ale jeszcze nie tyle, żeby znaczącą część dochodów przeznaczać na działalność gospodarczą i przerzucać obciążenia VAT-em na finalnych konsumentów. A jednak warto używać ulg dla mobilizowania grup, które już nie kwalifikują się do pomocy społecznej, lecz jakieś wsparcie jest im potrzebne.
Aby zdemokratyzować dostęp do ulg, można wprowadzić odpisy od podatku, a nie od podstawy opodatkowania - ten sam procent poniesionych wydatków dla wszystkich, i umożliwić w pewnych sytuacjach obniżenie zaliczki w trakcie roku podatkowego, l to już zaczęto robić.
Warto też chyba czasem nagrodzić prozdrowotne, proedukacyjne, prospołeczne zachowania nawet najzamożniejszych podatników, by przyspieszyć cywilizowanie naszych nowych (nowobogackich) elit finansowych.
F. l wreszcie - nasz system podatkowy był ponoć za bardzo europejski, Polska usiłowała naśladować Europę. Teraz ma być odwrotnie (Polska podejmuje misję apostolską wobec Europy? Takie ambicje ujawniały się dotychczas tylko w niektórych kręgach politycznych). Mamy stać się awangardą europejską -odchodząc od powszechnych na Zachodzie zasad progresji podatkowej i uwzględniania obciążeń rodzinnych, mamy wyprzedzić procesy, które tam jeszcze się nie zaczęły. Czy warto? Póki co, cechą tamtejszych społeczeństw jest oczekiwanie politycznej interwencji zmniejszającej dystanse społeczne, zwłaszcza -choć nie tylko - między ekstremami dochodowymi. Jednym z narzędzi, którym można się posłużyć, jest progresywny system podatkowy. Toteż używa się go w świecie powszechnie.
W Europie najwyższe stawki podatkowe potrafią przekraczać 50%, liczba przedziałów podatkowych dochodzi do kilkunastu, zaś prorodzinność bywa traktowana bardzo poważnie. Wprawdzie tylko Francja, Portugalia i Luksemburg stosują klasyczny iloraz rodzinny, rodziną ("jednostkę konsumpcyjną") jako podmiotem opodatkowania, w Niemczech traktuje się tak parę małżeńską a w kilku innych państwach są to
128
4
rozwiązania opcjonalne - ale wszędzie istnieją znaczące ulgi rodzinne skoordynowane z rodzinnymi świadczeniami socjalnymi; wszystko to razem daje efekt horyzontalnej redystrybucji dochodów (między rodzinami z dziećmi a bezdzietnymi gospodarstwami domowymi w ramach tej samej grupy dochodowej) albo (i) redystrybucji wertykalnej (między osobami i rodzinami o niskich i wysokich dochodach, co pośrednio stanowi pomoc dla biedniejszych rodzin z dziećmi)2.
Przy okazji dyskusji o prorodzinności wyszło na jaw, że u podstaw tych i innych poczynań Leszka Balcerowicza leży wiara w układ jednokierunkowych zależności: bogacenie się elit wzrost gospodarczy postęp społeczny > powszechne szczęście rodzinne. W ten właśnie sposób wicepremier dowodził, że podatek liniowy jest prorodzinny.
Zatrważająco anachroniczne to myślenie - nieeuropejskie i nieświatowe. Kontrargumentów dostarcza choćby teoria kapitału ludzkiego3. A także ewolucja doktryny Banku Światowego, o której pisał w "Przeglądzie Tygodniowym" Tadeusz Kowalik: Konkluzje oparte na badaniach porównawczych w ponad osiemdziesięciu krajach doprowadzify Bank do porzucenia wiary, że szybki wzrost gospodarczy prowadzi niejako automatycznie do wzrostu powszechnego dobrobytu oraz przekonania, że ceną większej równości dochodów jest spadek wydajności. Tymczasem popularyzacja wyników badań "nawróconego" Banku Światowego dotyczących biedy i nierówności dochodowych napotyka u nas silny polityczny opór, bo fez ta problematyka została w Polsce skanalizowana w specjalistycznych pismach, z rzadka tylko przedzierając się do szerszego czytelnika. Im bliżej rządu, tym dalej od problemów społecznych. Jeśli ktoś podejmuje problemy socjalne, nie z punktu widzenia równowagi budżetowej, lecz dla nich samych, to z pewnością jest już emerytem, politykiem społecznym lub kobietą, albo reprezentuje wszystkie te populacje jednocześnie*.
Podsumujmy zatem jaki jest stosunek polityka społecznego do projektu reformy podatkowej.
1. Proponuję, aby tej czy innej przebudowy rozkładu obciążeń podatkowych nie wiązać z kwestią stopnia fiskalizmu. W Białej Księdze udowodniono, że wprowadzenie nowego systemu nie musi zmienić globalnych wpływów podatkowych. Nie należy więc z góry oskarżać konkurencyjnych propozycji (takich czy innych wersji podatku prorodzinnego, czy też zwiększenia liczby progów podatkowych) o "rujnowanie finansów publicznych"; mogą być neutralne wobec zastanej stopy fiskalizmu.
2. Negatywnie oceniam pomysł odejścia od podatku progresywnego jako - summa summarum - niesprawiedliwy; podwyższenie kwoty wolnej od podatku niewiele tu zmienia.
3. Kwestia ulg podatkowych nadaje się do negocjacji - można nawet zrezygnować z części, czy nawet całości ulg, ale tylko po dokonaniu analizy poszczególnych dziedzin polityki społecznej i tylko za dobrą cenę - za wiarygodną gwarancję zwiększenia środków na świadczenia i kredyty preferencyjne. To samo dotyczy ewentualnego odchodzenia od obniżonych stawek VAT.
Może słusznie byłoby znieść ulgę premiującą uczniów szkół społecznych, ale i ocalić te pieniądze dla innych form wspierania oświaty - dla najbiedniejszych lub dla ogółu korzystających ze szkół publicznych. Może ulgę leczniczą ograniczyć do stomatologicznej, bo w tej specjalności sektor publiczny już całkiem zanikł? Może pożegnać się z dużą ulgą mieszkaniową (jeżeli działała, to nie "promieszka-
L. Hantrais, M.T. Letablier, Families and Family Policies m Europę Longman, London and New York 1996. S.R. Domański, Kapitalludzki, "Europa" 1998, nr 4.
T. Kowalik, Sygnały z Waszyngtonu, "Przegląd Tygodniowy" 1989, nr 36; znamienne jest, że ten artykuł, zamówiony przez "Gazetę Wyborczą", został odrzucony najpierw przez nią, a następnie przez "Politykę".
129
niowo", lecz proinwestycyjnie, a i tego statystyki nie potwierdzają), ale równoważne środki przeznaczyć na obniżenie oprocentowania kredytów przyznawanych młodym ludziom na pierwsze mieszkanie? Nikt nie będzie symulować paraliżu, by zdobyć ulgę na zakup wózka inwalidzkiego - a więc ulgę rehabilitacyjną należy pozostawić w spokoju albo co do ztotówki przekazać odpowiednie sumy na ten lub inny (gdyby nieufność wobec PFRON-u miała narastać) fundusz zapomogowo-kredytowy dla osób niepełnosprawnych. Nie trzeba też zakręcać kurka z pieniędzmi zasilającymi niesłychanie pożyteczny sektor organizacji pozarządowych. Etc., etc.
4. Do idei prorodzinności podchodzę z mieszanymi uczuciami. Teoretycznie sprawiedliwsze (a wcale nie tak bardzo demotywujące), byłoby stosowanie ilorazu - nie tyle rodzinnego, co obejmującego gospodarstwo domowe, zwłaszcza w najniższych grupach dochodowych (jako rozwiązanie opcjonalne dla tych, którzy wyliczą, że ich dochód na głowę spada poniżej minimum socjalnego).
W razie wystąpienia nadmiaru pieniędzy w budżecie i pod warunkiem uprzedniego rozwoju rozmaitych świadczeń dla rodzin najbiedniejszych (w tym: dostępu do środków planowania dzietności), mcżna zastosować iloraz także wobec gospodarstw zamożniejszych. Tylko w wykształconych i zamożnych środowiskach iloraz rodzinny mógłby przydać się jako - moralny raczej - bodziec do prokreacji, bo lepiej, by więcej dzieci przychodziło na świat w warunkach dostatku niż biedy.
Wszystko to powinno mieć charakter istotnej pomocy dla ludzi zagrożonych wykluczeniem społecznym, a nie wątpliwej zachęty do wielodzietności, nie powinno więc sprowadzać się do ulg premiujących trzecie i dalsze dzieci w rodzinie. To pierwsze dziecko kosztuje najdrożej, a trudności z jego wychowaniem często skłaniają rodziców do rezygnacji z wymarzonej liczby dzieci.
Obawiam się jednak, że lobby podatników mniej obciążonych dziećmi (lub mających wychowanie dzieci już za sobą) nie da się przekonać do tego - uderzającego w nich niewątpliwie - rozwiązania. Bezdzietni (przeddzietni, podzietni) musieliby ponieść zauważalnie duże ciężary, by globalne obciążenie nie uległo zmianie. Nie wszyscy też sądzą że posiadanie dzieci jest zasługą lub niezawinioną przypadłością.
Prawdopodobnie trzeba będzie poprzestać na mniej kontrowersyjnym, choć nieco ułomnym instrumencie: znacznej i płynnie waloryzowanej uldze rodzinnej, na wzór rozwiązań stosowanych w większośd państw Europy Zachodniej. Byłby to odpis od podatku (nie od podstawy opodatkowania), nie .większany na kolejne dzieci, równy dla wszystkich grup dochodowych, albo degresywny, skoordynowany z systemem zasiłków rodzinnych, uwzględniający wyniki badań ekonomistów (przede wszystkim Ireny Topińskiej i Mariana Wiśniewskiego) nad trafnością i efektywnością obu tych narzędzi polityki rodzinnej.
130
Opodatkowanie dochodów
osób fizycznych w wybranych krajach UE
Rozwiązania prorodzinne
Tomasz Wołowiec
Wyższa Szkoła Biznesu w Nowym Sączu
Wprowadzenie
Podmiotowy zakres podatku dochodowego zarówno w Polsce, jak i w krajach Unii Europejskiej jest uregulowany podobnie. W Polsce i w krajach Unii Europejskiej nie podlegają temu podatkowi generalnie trzy grupy osób uzyskujących dochody ze źródeł, które nie mogą być przedmiotem prawnie skutecznej umowy, np. hazard, handel narkotykami, wymuszenia, paserstwo itp., z tytułu nabycia spadku lub darowizny, a także działalności o charakterze rolniczym lub leśnym (osoby takie podlegają wówczas podatkowi gruntowemu)1.
Zarówno w polskim ustawodawstwie, jak i krajów Unii Europejskiej wyróżniamy nieograniczony, jak i ograniczony obowiązek podatkowy. Z nieograniczonym obowiązkiem podatkowym mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot opodatkowania obowiązany jest pładć podatek od całości swych dochodów, bez względu na źródło ich pochodzenia, z ograniczonym zaś wtedy, gdy podmiot podatkowy obowiązany jest opłacać podatek wyłącznie od dochodów uzyskanych w danym państwie Unii lub Polski.
W doktrynie prawa podatkowego formułowane są dwie koncepcje pojęda dochodu: koncepcja źródeł oraz koncepcja czystego majątku (dochodu całkowitego) (Komar 1996, s. 38). Pierwsza z tych koncepcji zwraca uwagę na regularność i stałość uzyskiwania dochodów z poszczególnych źródeł przychodów (pracy, kapitału itp.). W związku z tym koncepcja ta wyłącza z pojęcia dochodu dla celów podatkowych dochody ze źródeł nadzwyczajnych, np. wygranych w grach losowych, odsetki od oprocentowania papierów wartościowych, spadki itd.
Natomiast koncepcja czystego majątku (dochodu całkowitego) znacznie szerzej traktuje pojęcie dochodu i nie wskazuje na stałość jego uzyskiwania z poszczególnych źródeł. Zakłada ona, iż dochodem są wszystkie strumienie wpływów, jakie uzyskuje osoba fizyczna ze wszystkich źródeł przychodów, osiągane bez ograniczenia majątku i zaciągania pożyczek. W związku z tym do dochodów zalicza się wszelkie przychody, świadczenia subwencyjne (renty, emerytury, zasiłki), spadki i zyski loteryjne, od których potrąca się odsetki od długów i straty majątkowe. W praktyce ustawy podatkowe krajów Unii Europejskiej, jak również polskie ustawodawstwo, w określaniu pojęcia dochodu nawiązują do koncepcji czystego majątku (dochodu całkowitego).
1 Wyłączenie tego typu nie oznacza faktycznego niepobrania podatku od osób uzyskujących takie dochody. Osoby te są z reguły objęte podatkiem dochodowym z racji uzyskiwania dochodów z tzw. nieujawnionych źródeł przychodu.
131
Definicja dochodu
Wiele istotnych podobieństw występuje pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w polskim ustawodawstwie podatkowym oraz państw unijnych w zakresie samego pojęcia dochodu. Dochód jest określany jako różnica między przychodem a kosztami jego uzyskania. Jeżeli przychód jest większy niż poniesione koszty, mamy do czynienia z dochodem, gdy zaś koszty przewyższają uzyskany przychód - występuje strata. W podatkach dochodowych spotykanych w różnych systemach nie ma jednolitej kategorii dochodu, lecz istnieją poszczególne dochody płynące z różnych źródeł (Weralski 1989, s. 50). Generalnie stosuje się pojęcie dochodu ogólnego ze wskazaniem źródeł przychodów. (Kutschera 1990 s. 2-4).
Uzyskiwanie dochodu i jego pojęcie jest ściśle związane z osobą która go osiąga. Dlatego też konstrukcja tego podatku uwzględnia w ustawodawstwach krajów Unii takie cechy osobiste podatnika, jak: wiek, stan zdrowia i stan rodzinny podatnika. Wiąże się to z faktem, iż inaczej osiąga się i opodatkowuje dochody osób samotnych oraz dochody podatników posiadających rodzinę2.
Przedmiotem opodatkowania są różne rodzaje dochodów uzyskiwanych przez podatnika z ooszcze-gólnych źródeł przychodów, z wyjątkiem tych, które pochodzą ze źródeł nie objętych tym podatkiem lub które są zwolnione ustawowo z podatku dochodowego. Dochody objęte zwolnieniem sątaksatywnie wskazane w ustawach normujących podatek dochodowy zarówno w Polsce, jak i w krajach Unii.
Analizując ustawodawstwa podatkowe krajów Unii normujące zasady opodatkowania dochodów osób fizycznych, można wyróżnić kilka grup źródeł przychodów3. Do pierwszej można zaliczyć przychody uzyskiwane z tytułu wynagrodzeń ze stosunku pracy, prac zleconych (odpowiednik umów zlecenia i o dzieło), wolnych zawodów lub innej samodzielnie wykonywanej działalności o podobnym charakterze oraz pozarol-niczej działalności gospodarczej. Do grupy drugiej zalicza się przychody o charakterze redystrybycyjnym, jak renty, emerytury, zasiłki itp. Trzecią stanowią przychody z kapitałów i praw majątkowych oraz ich sprzedaży, a czwartą- przychody nie znajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach.
Łączne i oddzielne opodatkowanie
Koncepcja kumulacji dochodów do celów podatkowych pojawiła się w ustawodawstwie podatkowym już w XIX wieku i związana była z powszechnym wówczas modelem tzw. rodziny dużej4. Podatek płaciła cała wspólnota domowa, ponieważ pobierano go od tzw. ogniska domowego5. Z biegiem czasu, wskutek
W Polsce konstrukcja podatku dochodowego nie uwzględnia tych zależności. Por. W. Wojtowicz, P. Smoleń, Podatek dochodowy od osób fizycznych - prorodzinny czy neutralny?, Warszawa 1999, a także W. Wójtowicz, Opinia dotycząca kierunków działań zmierzających do zmian prorodzinnych w podatku dochodowym od osób fizycznych, opinia na zlecenie Sejmowej Komisji Rodziny, Lublin 1998.
Na podstawie: Code des impots surles Revenues 1992, Bruksela 1992; C. Gambier, Les impots en France, Paryż 1991/1992; U. Kutschera, Systemverglaicht der Lohnsteuer in Deutchland und Ósterreich, Wiedeń 1990; A. Romeo, E. Mobilia, Nowfa'fiscali 1998-IRPEF, Messyna 1998; F. Faulhaber, D/e Lohnsteuer und ihreAnwendung, Wiedeń 1990.
Kumulacja podatkowa przybiera różne formy i może dotyczyć także innych podatków. Szerzej na ten temat zob. M. Weralski, Kumulacja podatkowa, "Finanse" 1959, nr 1-2, s. 61-71; J. Szpunar, Zagadnienia opodatkowania ludności w PRL, Poznań 1963, s. 52-53, a także: W. Olszowy, Pozycja obywatela wprawie finansowym PRL, Łódź 1984, s. 42-48. Opodatkowanie ogniska domowego (Haushaltung) przewidywały pruski (1891 r.) i austriacki (1896 r.) podatek dochodowy.
132
awstwie o różni-koszty, ' strata, iu, lecz iuje się
5ż kon-iszcze-em lub iwska-
vosób ly uzy-feieło), ozarol-yjnym, sprze-
rowym płaciła skutek
Mowy działań j Rodzi-
1/1992; 'Fiscali
bralski, li 1963,
rozpadu dużych rodzin, w miejsce dotychczas stosowanej kumulacji podatkowej zaczęto wprowadzać system łącznego opodatkowania małżonków lub dochodu osób związanych pokrewieństwem. Nastąpiło zatem w ustawodawstwach krajów europejskich zawężenie zakresu opodatkowania do granic rodziny małej i wyodrębnienie z instytucji opodatkowania wspólnoty domowej dwóch oddzielnych konstrukcji: łącznego opodatkowania małżonków i łącznego opodatkowania rodziców i dzieci.
Mając na uwadze osobisty charakter podatku dochodowego i postulaty dotyczące zdolności płatniczej oraz sprawiedliwości w konstrukcjach podatków dochodowych krajów Unii, uwzględniony został stan rodzinny podatnika. Czynnikiem decydującym o tej zdolności jest z jednej strony suma dochodów osiągniętych przez poszczególnych członków rodziny, z drugiej zaś liczba osób, na potrzeby których dochody są wydatkowane (Weralski 1989, s. 57). Stąd też ustawodawcy w mniejszym lub większym zakresie uwzględniają je w regulacjach dotyczących opodatkowania dochodów osób fizycznych (Litwińczuk 1989, s. 10). Głównie regulowane są kwestie wspólnego lub odrębnego opodatkowania małżonków oraz dzieci.
Najbardziej powszechnie stosowaną metodą uwzględniania zdolności do poniesienia ciężaru podatkowego przez rodzinę jest kumulacja jej dochodów. W przypadku opodatkowania małżonków stosowanych jest kilka form, uwzględniających gospodarstwo domowe jako całość, łączne lub oddzielne obciążenie dochodu, liczbę oraz wiek dzieci. Zbliżony do tego technicznie jest tzw. pełny splitting. W tym wypadku dla celów podatkowych uwzględnia się liczbę osób pozostających w gospodarstwie domowym. Dzieci są "liczone" jak osoby dorosłe lub częściowo, np. przy dwojgu dzieciach będzie to 1/2, przy trojgu -1/3 osoby. Niekiedy uwzględnia się wiek dziecka, gdyż w miarę ich dorastania rosną wydatki na utrzymanie i kształcenie. W związku z tym wysokość podatku dochodowego jest uzależniona od wysokości dochodu i liczby osób w gospodarstwie domowym (Komar 1996, s. 46).
Wybór między łącznym i oddzielnym opodatkowaniem dochodów rodziny dokonywany jest przy uwzględnieniu różnorakich czynników o charakterze ekonomicznym, społecznym i politycznym. Wspólne opodatkowanie dochodów rodziny pozwala na uwzględnienie całokształtu jej sytuacji ekonomicznej, a jednocześnie eliminuje po części oszustwa podatkowe związane z opodatkowaniem oddzielnym. Jednakże wspólne opodatkowanie małżonków w sytuacji, gdy nie mają oni dzieci, stawia ich w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe (np. konkubenci, rodzeństwo czy jedno z rodziców i dziecko prowadzące wspólne gospodarstwo domowe). Dlatego w literaturze wskazuje się, iż wspólne opodatkowanie nie jest rozwiązaniem neutralnym w stosunku do struktur społecznych i ekonomicznych (Głuchowski 1986, s. 65). Stąd też postuluje się pozostawienie podatnikom prawa wyboru między opodatkowaniem łącznym i oddzielnym, co częściowo ma zapewnić neutralność podatku (Pedrot 1986, s. 31).
W wielu krajach, podobnie jak w Polsce, małżonkowie mogą wybrać między oddzielnym a łącznym opodatkowaniem dochodu. W sytuacji wyboru oddzielnego opodatkowania są oni obciążeni jak osoby samotne. Pozostawanie w związku małżeńskim nie będzie mieć wpływu na wysokość płaconego podatku. Wspólne opodatkowanie małżonków następuje w formie tzw. splittingu, opierającego się na założeniu, iż małżeństwo stanowi jednostkę ekonomiczną. Osiągany dochód przez małżonków dzieli się i każdemu z małżonków przypisywana jest połowa. Technicznie polega to na tym, że łączny dochód małżonków dzieli się na połowę i stosuje się odpowiadającą mu stawkę podatkową. Obliczony tą metodą podatek podwaja się. Ponieważ splitting łączy w sobie elementy opodatkowania gospodarstwa domo-
133
wego z osobnym uzyskiwaniem dochodu przez małżonków oraz zasadą wzajemnego łożenia na utrzymanie, w związku z tym płacony podatek będzie niższy, od tego, który zapłaciłaby osoba samotna przy tej samej kwocie dochodu.
Próby uwzględnienia dzieci pozostających na utrzymaniu podatnika są problemem nie tylko ekonomicznym i podatkowym, lecz również cywilizacyjnym. Uwzględnienie w podatku dochodowym dzieci jest odstępstwem od zdolności płatniczej i następuje raczej opodatkowanie dochodu z tytułu jego wydatkowania. Wykorzystuje się różne sposoby uwzględniania liczby dzieci - przez zmniejszenie podstawy opodatkowania lub stawki podatkowej, bądź zredukowanie podatku o stałą kwotę (Komar 1996, s. 46-47). Oprócz tego stosuje się formułę zasiłków na dzieci, będących uzupełnieniem dochodu i nie podlegających opodatkowaniu. Cały ten kompleks podatkowego ujęcia stanu rodzinnego podatnika upraszcza się przez zastosowanie przeciętnej stawki podatkowej. Polega to na tym, że dochód po przekroczeniu minimum egzystencji jest opodatkowany tą samą stawką graniczną. Można wówczas uzyskać neutralność podatkową wobec zawarcia związku małżeńskiego, rozwodu, posiadania dzieci na utrzymaniu itp. (Komar 1996, s. 47; Litwińczuk 1989, s. 23).
Generalnie w systemach podatkowych państw Unii Europejskiej problem łącznego opodatkowania dochodów rodziny jest rozstrzygany w różny sposób. Brak jest jakiegoś wzorcowego rozwiązania, a normy prawa wspólnotowego nie przewidują ani nie narzucają w tym zakresie żadnych rozwiązań, które miałyby być przyjęte przez wszystkie kraje Wspólnoty. Poszczególne kraje zupełnie odrębnie ustalają zasady obciążenia dochodu uzyskanego przez rodzinę (Bolkowiak, Majewicz 1996, s. 23). Możemy mieć do czynienia z konstrukcjami o wybitnie prorodzinnym charakterze, jak i konstrukcje zakładające dużą neutralności wobec rodziny. Najczęściej jednak występuje model pośredni, odmawiający przyznania rodzinie podmiotowości prawnej, ale gwarantujący zarazem przywileje podatnikom posiadającym rodzinę. Poniżej przedstawię zasady kumulacji dochodów do celów podatkowych na tle wybranych krajów Unii: Francji, Belgii, Holandii, Niemczech, Wielkiej Brytanii, Włoch i Szwecji.
Francja
We Francji rodzinę traktuje się w sposób szczególnie uprzywilejowany. W porównaniu z ustawoda-stwami innych krajów francuski podatek dochodowy uwzględnia wszelkie aspekty sytuacji rodzinnej podatnika. Odbywa się to poprzez przyjęcie specjalnej koncepcji opodatkowania gospodarstwa domowego (tzw. foyer), wyrażającej się łącznym opodatkowaniem podatnika (głowy rodziny) i zamieszkującej z nim rodziny. Podatnik będący głową rodziny składa deklarację obejmującą zarówno jego dochody, jak i dochody jego rodziny oraz osób z nim zamieszkujących i pozostających na jego utrzymaniu. Łączne opodatkowanie dotyczy rodziców i dzieci, które nie ukończyły 18. roku życia. Ten sam sposób rozliczenia mogą wybrać także dzieci w wieku do 21 lat oraz te, które nie przekroczyły 25. roku życia i kontynuują naukę, studiują lub odbywają służbę wojskową. W obu przypadkach skorzystanie z łącznego opodatkowania jest obwarowane dodatkowym warunkiem - dzied nie mogą pozostawać w związku małżeńskim (Wójtowicz, Smoleń 1999, s. 39; Bocianowski 1995, s. 198).
134
Szczególną ochroną zostały objęte rodziny, w których zamieszkują dzieci niepełnosprawne lub inwalidzi. W tym przypadku możliwość wspólnego opodatkowania nie jest uzależniona ani od wieku dziecka, ani od stopnia pokrewieństwa łączącego podatnika z osobą niepełnosprawną. Łączne opodatkowanie gospodarstwa domowego jest realizowane poprzez system ilorazu rodzinnego (te systeme du quotient familial). Opiera się on na założeniu, że rodzina stanowi określony zbiór konsumentów, z których każdy ma określony udział w jej ogólnym dochodzie. Zaliczenie poszczególnych członków rodziny do określonej grupy konsumentów uzależnione jest od stanu cywilnego i stanu zdrowia podatnika oraz tych samych parametrów dotyczących osób pozostających na jego utrzymaniu. (Wójtowicz, Smoleń 1999, s. 40; Litwińczuk 1989, s. 89-90, Majewicz 1992, s. 21-22, Bocianowski 1995, s. 200-201). Podatnicy mają prawo pomniejszyć podstawę o określone ustawowo wydatki (socjalne, inwestycyjne i inne).
Występują również ulgi rodzinne obejmujące np. pomoc pełnoletnim dzieciom, które nie uzyskują wysokich dochodów, koszty utrzymania osoby w wieku powyżej 75 lat, która wspólnie zamieszkuje z podatnikiem, koszty opieki nad dziećmi do 7 lat, wydatki związane z utrzymaniem dziecka studiującego, alimenty na rzecz wstępnych lub zstępnych (Wójtowicz, Smoleń 1999, s. 40; Gajl 1995, s. 65-66).
We francuskim podatku dochodowym obowiązuje zasada zwana ctecote, gwarantująca zwolnienie od podatku kwoty odpowiadającej minimum egzystencji.
Opodatkowanie dochodów rodziny we Francji ma charakter specyficzny i wyjątkowy. Koncepcja ta nie znalazła akceptacji w innych krajach europejskich i Francja - jak na razie - jest jedynym krajem, w którym obowiązuje system ilorazu rodzinnego.
Belgia
W Belgii od 1989 r. obowiązuje zasada odrębnego opodatkowania małżonków, osiągających dochody wyłącznie z pracy zawodowej. Natomiast dochody majątkowe są kumulowane w ten sposób, że wyższe przychody drugiego z małżonków są skumulowane z przychodami z innych źródeł. Jeżeli jedno z małżonków osiąga przychody z pracy, to drugiemu zalicza się 30% tychże przychodów, nie więcej niż określony ustawowo limit. W sytuacji, gdy małżonek jest współpracownikiem przedsiębiorstwa lub gdy jego roczne przychody z pracy nie przekraczają określonej kwoty, współpracującemu przysługuje 30% przychodów. Potrącenia od przychodów z pracy przysługują wyłącznie w związku z jej wykonywaniem i nie mogą być przenoszone na drugiego małżonka. Każdemu z małżonków przysługuje kwota wolna od podatku (Majewicz 1992, s. 17; Komar 1996, s. 48).
W belgijskiej ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych problematyka opodatkowania dzieci i innych osób pozostających na utrzymaniu podatnika została uregulowana bardzo szczegółowo. Prawo belgijskie przewiduje szereg odliczeń o charakterze rodzinnym. Przywileje te są przyznawane na dzieci oraz innych członków rodziny utrzymywanych przez podatnika i należących do jego gospodarstwa domowego. Osoby te mogą osiągać własne dochody, ale nie przekraczające ustalonych ustawowo kwot maksymalnych. Przychody dzieci nieletnich są kumulowane z przychodami rodziców w sytuacji, gdy dzieci mają prawo do korzystania z nich (np. majątek).
135
Holandia
W Holandii system obciążenia dochodu nie jest powiązany z sytuacją osobistą podatnika. Poza niewielkimi przywilejami dla osób samotnie wychowujących dzieci (ulgi kwotowe dla samotnych podatników wychowujących dzieci do 27 lat, a w przypadku dzieci poniżej 12 lat ulga jest zwiększana o 6%) ustawa nie przewiduje żadnych ulg lub odliczeń o charakterze rodzinnym. Małżonkowie rozliczają się odrębnie. Dochody małoletnich dzieci są opodatkowywane oddzielnie. Wyjątkiem są tutaj ściśle określone kapitałowe dochody, które dolicza się do podstawy opodatkowania tego rodzica, który uzyskuje wyższy dochód. Zarówno w przypadku małżonków, jak i konkubentów istnieje możliwość przeniesienia osobistych odliczen, jeżeli jedna z osób nie uzyskuje dochodu lub uzyskuje go w wysokości uniemożliwiającej pełne skorzystanie z tego rozwiązania.
Brak rozwiązań sankcjonujących sytuację rodzinną podatnika i umożliwiającą kumulację dochodów do celu podatkowego wynika ze świadomie przyjętej polityki państwa w tym zakresie (system opieki społecznej) (Gerrrit de Spenke 1995, s. 20; Wójtowicz, Smoleń 1999, s. 45-46).
Niemcy
W Niemczech widoczny jest związek między obciążeniem podatkiem dochodowym a sytuacją rodzinną podatnika. W niemieckim systemie podatkowym małżonkowie mają prawo wybrać łączne lub odrębne opodatkowanie dochodu. Opodatkowanie wspólne realizowane (na zasadzie analogicznej jak w Polsce) jest metodą ilorazu małżeńskiego. Dochody nieletnich dzieci generalnie są opodatkowane oddzielnie. Jeżeli jednak rodzicom przysługuje prawo do korzystania z tych dochodów, wówczas są one kumulowane z dochodami rodziców. Zasiłki przyznawane na dzieci oraz zasiłki macierzyńskie są zwolnione z opodatkowania.
Na każde dziecko w wieku do 18 lat, które pobiera naukę zawodu lub jest trwale niezdolne do pracy, ustawa przewiduje (niezależnie od zasiłku) podlegającą rewaloryzacji kwotę wolną od podatku. Kwotę tę z reguły zalicza się każdemu z małżonków po połowie. Małżonkowie mogą również wystąpić z wnioskiem o przypisanie jej w pełnej wysokości jednemu z nich. Możliwość taka dotyczy również osób samotnie wychowujących dzieci. W tym przypadku odliczenie to jest równe kwocie przysługującej łącznie rozliczającym się małżonkom (Komar 1996, s. 49).
Wśród wydatków podlegających odliczeniu od dochodu uwzględnia się koszty poniesione przez rodziców na edukację dziecka. Wysokość ulgi uzależniona jest od wieku dziecka (na dzieci powyżej 18. roku życia kwota jest wyższa) oraz od tego, czy dziecko mieszka z rodzicami, czy poza domem rodzinnym.
Wielka Brytania
Opodatkowanie dochodów w Wielkiej Brytanii jest bardzo zbliżone do rozwiązań holenderskich (model neutralności podatkowej wobec rodziny). Polityka prorodzinna jest realizowana nie poprzez specyficzne konstrukcje podatkowe, a przez system opieki społecznej. Dlatego ustawa przewiduje jedynie niewielkie kwotowo odliczenia od dochodu dla małżeństw i osób samotnie wychowujących dzieci (Majewicz 1992, s. 34).
136
Stosowane w angielskim systemie podatkowym rozwiązania są wynikiem stopniowego odchodzenia od systemu ulg i innych preferencji podatkowych (kumulacja dochodu), by system był jak najbardziej neutralny wobec rodziny. Szczególnym wyrazem takiej polityki była rezygnacja na przełomie lat 80. i 90. z łącznego opodatkowania małżonków na rzecz indywidualnego rozliczania (Barr, James, Prest 1977, s. 93).
Włochy
We Włoszech stosowane jest dwojakiego rodzaju postępowanie w opodatkowaniu rodziny. W przypadku lokalnego podatku dochodowego nie uwzględnia się w ogóle stanu rodzinnego. Natomiast w państwowym podatku dochodowym stan rodzinny podatnika jest uwzględniony przez stosowanie potrąceń od podatku. Małżonkowie są w zasadzie opodatkowani odrębnie. Wspólne opodatkowanie dochodu może występować wówczas, gdy jeden z małżonków osiąga bardzo niskie przychody.
Przychody rodziców i dzieci są opodatkowane oddzielnie. Jeżeli rodzicom przysługuje prawo do korzystania z przychodu dzieci, to każdemu z nich zalicza się połowę tego przychodu. W przypadku dziecka będącego na utrzymaniu tylko jednego małżonka przysługuje ulga w ustalonej wysokości na pierwsze dziecko i tyle samo na każde następne.
Na każde dziecko niepełnoletnie, niepełnosprawne lub pełnoletnie kontynuujące naukę (do 26. roku żyda) przewidziana jest kwotowa ulga. Jej wysokość jest podwajana, jeżeli podatnik samotnie wychowuje własne dziecko lub opiekuje się dzieckiem adoptowanym (Głuchowski 1991, s. 169).
Szwecja
W Szwecji nastąpił zbliżony do brytyjskiego proces ewolucji systemu w kierunku jego neutralności. Na początku lat 70. obowiązywała zasada, iż małżeństwo stanowi jedną jednostkę ekonomiczną. Dochody małżonków podlegały kumulacji i opodatkowane były łącznie. Ponieważ konstrukcja ta wywoływała wiele kontrowersji i narażona była na krytykę, zastąpiono łączne opodatkowanie małżonków opodatkowaniem indywidualnym. Przez pewien czas obowiązywał system mieszany. Wyrażał się on tym, że dochody małżonków uzyskane z ich pracy nie podlegały kumulacji, natomiast wszelkie pozostałe dochody były nadal opodatkowane łącznie. Po okresie przejściowym wprowadzono jednolitą zasadę odrębnego składania deklaracji podatkowych.
Podobnie jak w innych krajach, w Szwecji zastosowano regułę, zgodnie z którą potrącenia nie wykorzystane przez jednego z małżonków podlegają odliczeniu od dochodu współmałżonka. Stosowana jest również zasada, w myśl której w sytuacji, gdy jeden z małżonków nie mógł w ogóle (lub częściowo) wykorzystać potrącenia osobistego, współmałżonkowi przysługiwała ulga podatku w wysokości 40% nie wykorzystanego potrącenia (Skarżyński 1975, s. 91-92).
W państwowym podatku dochodowym obowiązywała przez pewien czas specjalna ulga z tytułu opieki nad dzieckiem. Przysługiwała ona małżonkom, którzy osiągali dochody z pracy i wychowywali dziecko w wieku do 16 lat. W ramach tej ulgi małżonek osiągający niższe dochody miał prawo pomniejszyć dochód
137
o 25%. Redukcja ta nie mogła przekroczyć ustalonego limitu kwotowego. Taki sam przywilej przysługiwał osobom samotnie wychowującym dzieci.
W drugiej połowie lat 80. w państwowym podatku dochodowym również zastosowano ulgi związane z utrzymaniem dzieci. Przysługiwały one zarówno osobom samotnym, jak i małżonkom (Gotz-Kozierkiewicz 1989,8.42).
Zakończenie
We wszystkich krajach Unii Europejskiej podatek dochodowy od osób fizycznych charakteryzuje się stawkami progresywnymi. Biorąc pod uwagę oddziaływanie podatku na decyzje gospodarcze, nie bez znaczenia jest rozpiętość progresji, czyli różnica między stawką najwyższą a najniższą. W latach 80. rozpiętość progresji była więc bardzo duża. Mając to uwadze, w następstwie pionierskiej reformy amerykańskiego systemu podatku dochodowego w 1986 r., wiele innych krajów dokonało redukcji liczby itawek podatkowych, a stawki najwyższe zostały obniżone.
Tabela 1. Stawki podatku i kwoty wolne od opodatkowania w wybranych krajach Unii Europejskiej i Polski w latach 1999-2000
1
Państwo Kwota wolna od podatku w USD Liczba progów Stawki w %
Austria 696 5 10; 22; 32; 42; 50
Belgia 5530 7 25; 30; 40; 45; 50; 52,5; 55
Dania 4128 3 7,5; 6; 15
Finlandia 8211 6 6; 16; 20; 26; 32; 38
Francja 4278 6 10,5; 24; 33; 43; 48; 54
Grecja 334 4 5; 15; 3; 40
Hiszpania 3049 6 18; 24; 28,3; 37,2; 45; 48
Holandia 4235 4 36,75; 37,05; 50; 60
Irlandia 3687 2 20; 42
Luksemburg 7249 17 6; 16; 18; 20; 22; 24; 26; 28; 30; 32;
34; 36; 38; 40; 42; 44; 46
Portugalia 470 4 15; 25; 35; 40
Szwecja 28907 4 30; 38; 45; 50
Wielka Brytania 6670 3 10; 22; 40
Polska 550* 3 19; 30; 40
* Według kursu dolara z 31.12.2000 r.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Białej księdze podatków, Ministerstwo Finansów 1998; Tax co-ordinatbn in European Union, European parlament, Luxemburg 2000, Warunki zakładania i prowadzenia działalności gospodarcze] w krajach Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Rzeszów 2001.
138
giwał
[zane jwicz
3 się bez roz-kań-wek
Dane tabeli 1 pozwalają sformułować kilka generalnych uwag l wniosków.
Po pierwsze, na przestrzeni lat 1985-1996 widać wyraźną tendencję do spłaszczania progresji, wyrażającą się redukcją górnych stawek progresywnych, stosowanych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Tego typu reformy przeprowadzono w latach 90. w większości krajów Unii. Spłaszczanie progresji ma na celu niewątpliwie uproszczenie systemu naliczania, poboru, ewidencji i kontroli podatkowej. Redukcja liczby progów podatkowych powoduje obniżenie kosztów poboru podatku, a sam system staje się czytelniejszy i bardziej zrozumiały dla potencjalnego podatnika.
Po drugie, zdecydowanie zmalała liczba szczebli podstaw wymiarowych podatku.
Po trzecie, maksymalna wysokość stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych większości krajów Unii Europejskiej w 1999 r. nie przekraczała 55%. Na tym tle maksymalna wysokość stawki w polskim podatku dochodowym wynosząca 40% nie wydaje się wygórowana. Z faktu tego nie należy wyciągać wniosku, iż Polska należy do krajów o łagodnych obciążeniach podatkowych. Należy pamiętać, iż na faktyczny ciężar opodatkowania wpływa nie tylko wysokość stawek, ale również kwota wolna od podatku oraz wysokość odliczeń od podatku i podstawy opodatkowania. Występujące w polskim podatku dochodowym minimum wolne od opodatkowania wygląda bardzo skromnie. Jedynie niższe minimum wolne od opodatkowania występuje w greckim podatku dochodowym (Wołowiec 2002, s. 76).
Po czwarte, na tle danych obrazujących liczbę progów progresji stosowane w Polsce zaledwie trzy progi wyraźnie odbiegają od średniej europejskiej, co powoduje, że efektywna stawka podatkowa u podatników o najniższych dochodach jest zdecydowanie wyższa niż w większości krajów Unii Europejskiej.
Literatura
Barr NA, James S.R., Prest A.R. (1977), Self-Assesmentforlncome Tax, Londyn.
Bolkowiak l, Majewicz M. (1996), Polityka rodzinna a system podatkowy, Warszawa.
Broenner H. (1990), Sonderausgabe derAktuellen Steuemachńchten, Stuerreform 1990, Berlin.
Brzeziński B., Jezierski J. (1991), Pozycja rodziny w polskim prawie podatkowym, w: Studia podatkowe, pod red.
J. Głuchowskiego, Toruń.
Chennels L., Dilnot A., Roback N. (2000), A survey ofthe UK Tax System, Institute of Fiscal Studies, London. Drgas E. (1991), Regulacja prawna opodatkowania dochodu osób fizycznych w RFN, w: Studia podatkowe, pod. red.
J. Głuchowskiego, Toruń.
Faulhaber H.F. (1990), D/e LohensteuerundihreAnwendung, Wien. Feddal M. (1992), La famie en droit fiscal, Paris. Gajl N. (1995), Modele podatkowe. Podatki dochodowe, PWE, Warszawa. Gerrit de Spenke (1995), Taxation in the Nederiandes, Deventer-Boston. Głuchowski J. (1986), Prawo podatkowe państw zachodnich, UMK, Toruń.
Głuchowski J. (1991), Opodatkowanie dochodu we Włoszech w: Studia podatkowe, pod red. J. Głuchowskiego, Toruń. Komar A. (1996), Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, PWE, Warszawa. Kutschera U. (1990), Systermergleich Der Lohensteuer in Deutschland und Osterreich, Wien. Litwińczuk H. (1989), Opodatkowanie rodziny, Warszawa. Majewicz M. (1992), Opodatkowanie dochodów rodziny - przykłady rozwiązań stosowanych w krajach europejskich,
Warszawa. Morgatti D. (1998), Redditi esclusi delia imponibile IRPEF, Messyna.
139
Sokotowski L. (1994), Zarządzanie przez podatki, PWN, Warszawa.
Wójtowicz W., Smoleń P. (1999), Podatek dochodowy od osób fizycznych - prorodzinny czy neutralny?, ABC, Warszawa.
Bocianowski S. (1995), Podatek dochodowy od osób fizycznych we Francji, "Monitor Podatkowy" nr 7.
Gotz-Kozierkiewicz D. (1989), System podatkowy Szwecji, "Finanse" nr 6.
Majewicz M. (1994), Opodatkowanie dochodów rodziny, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 9.
Skarżyński R.(1975), Opodatkowanie ludności w Szwecji, "Finanse" nr 3.
Wołowiec T. (2002), Podatek dochodowy od osób fizycznych w Polsce i krajach Unii Europejskiej, "Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa" nr 12.
140
'ar-
IV.
MINIMUM SOCJALNE
f
i
Rola minimum socjalnego
i minimum egzystencji
w kształtowaniu kategorii dochodowych
Piotr Kurowski
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Kategorie minimum socjalnego i minimum egzystencji stanowią ważny punkt odniesienia w dyskusji nad poziomem życia ludności w Polsce. Za tymi szeroko naznaczonymi nazwą pojęciami stoją konkretne założenia, które zawarto w momencie ich definiowania. Dlatego nie bez znaczenia jest, czy kategorie te są używane i analizowane we właściwych sobie kontekstach; ich nieznajomość może prowadzić do wniosków i ocen, które nie zawsze są uzasadnione.
Niniejszy artykuł zarysowuje główne cechy i funkcje obu tych normatywnych linii poziomu życia. W jego pierwszej części dokonano krótkiej charakterystyki obu kategorii. Druga część przedstawia najczęstsze zastosowania tych kategorii. Przedyskutowano także przywoływane ostatnio pomysły czynienia z minimum socjalnego kryterium oceny poziomu niektórych kategorii dochodowych.
Podobieństwa i różnice
Minimum socjalne oraz minimum egzystencji stanowią odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych1. Obie kategorie, mimo swych odmiennych założeń badawczych, mają wspólną naturę - są normatywnymi wzorcami zaspokajania potrzeb. Wzorce te mają postać koszyków, określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb.
Na koszyki ilościowe tych kategorii składają się zalecane przez naukę bądź przez ekspertów normy zużycia grup dóbr i usług. Normy te uwzględniają zazwyczaj strukturę wieku członków gospodarstw domowych. Pozwoliło to na zestawienie koszyków dla poszczególnych typów gospodarstw domowych. Z kolei wartość koszyka równa jest kosztowi nabycia danych ilości dóbr i usług, określając w ten sposób niezbędne koszty utrzymania gospodarstw domowych na poziomie standardu minimum (egzystencji bądź socjalnego).
Obecnie zarówno wartość koszyków minimum socjalnego i minimum egzystencji jest szacowana dla sześciu modelowych gospodarstw pracowniczych (od rodziny jednoosobowej do pięcioosobowej) oraz dla
Niniejszy opis stanowi skróconą charakterystykę, sporządzoną na podstawie opracowań źródłowych (por. Deniszczuk, Sajkiewicz 1997aib).
143
dwóch rodzajów gospodarstw emeryckich. Wartość koszyka minimum socjalnego jest szacowana w IPiSS zazwyczaj cztery razy do roku w okresach miesięcznych (marzec, czerwiec, wrzesień i grudzień). Dodatkowo szacuje się wartość minimum socjalnego oraz minimum egzystencji na podstawie średniorocznych notowań cen.
W grupach wydatków mieszczą się zarówno dobra (towary i usługi) konsumpcji bieżącej, z reguły zużywane jednorazowo, jak i wydatki na odnawianie zasobów dóbr długotrwałego użytkowania. Jeśli kwota wydatków na środki konsumpcji bieżącej jest obliczana na podstawie przyjętych "norm" i cen jednostkowych, to dla dóbr trwałych konieczne jest budowanie koszyka zasobów oraz ustalanie normatywów użytkowania.
Kategorię minimum socjalnego opracowywano i badano w Polsce już w latach siedemdziesiątych (por. Deniszczuk 1977)2. Od 1981 r., na podstawie uchwały Rady Ministrów, jest ona szacowana w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. Minimum socjalne stanowi kategorię socjalną mierzącą koszty utrzymania gospodarstw domowych, uwzględniając podstawowe potrzeby bytowo-konsumpcyjne.
Przy konstruowaniu tego koszyka minimum socjalnego eksperci nie kierowali się zamiarem stworzenia linii ubóstwa. Chodziło raczej o wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, mierzącej godziwy poziom życia. Wzorzec minimum socjalnego jest więc modelem zaspokajania potrzeb na generalnie niskim poziomie, ale jeszcze wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla utrzymania więzi ze społeczeństwem (Deniszczuk, Sajkiewicz 1997b).
Szczególnie istotny jest warunek utrzymywania więzi ze społeczeństwem. Dlatego też w koszyku minimum socjalnego znajdują się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, ochrona zdrowia czy higiena), ale także: do wykonywania pracy (transport lokalny i łączność), kształcenia (oświata i wychowanie dzieci), utrzymywania więzi rodzinnych i kontaktów towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze (por. Golinowska 2000).
Natomiast minimum egzystencji, zwane również niekiedy minimum biologicznym, stanowi dolne kryterium ubóstwa, istotnie różniąc się od minimum socjalnego. Zakres i poziom zaspokajania potrzeb według standardu minimum egzystencji wyznacza granicę, poniżej której występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (Deniszczuk, Sajkiewicz 1997a). W koszyku minimum egzystencji, stworzonym w gronie ekspertów IPiSS3 w 1995 r., znajdują się jedynie wydatki pozwalające na tzw. przeżycie. Grupami potrzeb o największym znaczeniu w tym koszyku są: potrzeby mieszkaniowe oraz artykuły żywnościowe. Potrzeba utrzymania więzi ze społeczeństwem, tak istotna w minimum socjalnym, w tej kategorii nie jest uwzględniana. W związku z tym potrzeby w dziedzinie wypoczynku, transportu i łączności (dojazdy do pracy) czy udziału w kulturze w tym koszyku nie istnieją.
W podejściu tym nie ograniczono się jedynie do uwzględnienia bądź wyłączenia danych grup potrzeb. W kategoriach minimum socjalnego i minimum egzystencji występują inne parametry, na ogół bardziej
2 Koszyk ten zrewidowano w 1994 r., by kategorię tę dostosować do nowych warunków społecznych i ekonomicznych.
3 Badania zrealizowano w ramach projektu KBN pt. "Polityka społeczna państwa w okresie przebudowy ustroju i systemu gospodarczego", pod kierunkiem prof. S. Golinowskiej.
144
ostre dla minimum biologicznego. Różnice w zawartości koszyków obu normatywnych mierników poziomu życia ilustruje tab. 1. Najlepiej widać je w dziedzinie wyżywienia i mieszkania. Potrzeby żywieniowe w minimum socjalnym oparto o normy żywienia przy założeniu dolnego przedziału zalecanego poziomu życia, podczas gdy w minimum egzystencji koszyk żywnościowy skonstruowano na tzw. bezpiecznym poziomie zachowania zdrowia i rozwoju organizmu.
Tabela 1. Charakterystyka poziomu zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych według standardów minimum socjalnego i minimum egzystencji
Grupy potrzeb
Minimum socjalne
Minimum egzystencji
l. Potrzeby socjalno-bytowe
Wyżywienie
Odpowiada polskim normom żywienia na poziomie dolnego przedziału, tzw. zalecanego poziomu spożycia, bezpiecznego dla wszystkich osób w danej grupie wieku i płci; dla dzieci i osób dorosłych do 60 roku życia przy umiarkowanej aktywności fizycznej, a dla osób poniżej 60. roku życia przy małej aktywności fizycznej; racje pokarmowe budowane z produktów na ogół mało przetworzonych, po niskich cenach.
Odpowiada polskim normom żywienia na tzw. Dezpiecznym poziomie spożycia dla rozwoju organizmu i zachowania zdrowia; dla dzieci o przeciętnej wadze ciała i umiarkowanej aktywności fizycznej, a dla dorosłych o przeciętnej wadze ciała małej aktywności fizycznej; racje pokarmowe budowane z produktów na ogół nieprzetworzonych, o najniższych cenach.
Ubranie
Zasoby odzieży i obuwia dostosowane do warunków klimatycznych, różnych rodzajów aktywności i okoliczności życiowych poszczególnych członków gospodarstw domowych; odnawianie zasobów z zakupów w najtańszych asortymentach po długim okresie użytkowania
Zasoby odzieży i obuwia dostosowane tylko do warunków klimatycznych; odnawianie zasobów obuwia, podstawowej bielizny osobistej oraz spodni dla dzieci z zakupów (asortyment o najniższych cenach), a zasobów ubiorów - z darów
Mieszkanie
Samodzielne mieszkanie komunalne wyposażone w podstawowe urządzenia techniczne: energię elektryczną gaz, co., ciepłą i zimną wodę, o powierzchni użytkowej dla gospodarstw: - jednoosobowych - 25 m2, - dwuosobowych - 30 m2, - trzyosobowych - 38 m2, - czteroosobowych -45 m2, - pięcioosobowych - 55 m2. Wszystkie opłaty eksploatacyjne według stawek podstawowych; zasoby mebli, sprzętu, naczyń itp. są długo użytkowane i odnawiane z zakupów najtańszych asortymentów.
Samodzielne mieszkanie w miejskich zasobach komunalnych wyposażone w podstawowe urządzenia techniczne: energię elektryczną, gaz, co., ciepłą i zimną wodę, o powierzchni użytkowej dla jedno- i dwuosobowego gospodarstwa po 15 m2 dla gospodarstw liczniejszych - po 7 m2 na osobę. Wszystkie opłaty eksploatacyjne według stawek podstawowych, zasoby podstawowych mebli i sprzętu zmechanizowanego - odnawiane tylko z ewentualnych darów. Pozostałe zasoby: bielizny pościelowej, naczyń kuchennych oraz przedmiotów do utrzymania czystości - odnawiane z zakupów po bardzo długich okresach użytkowania.
Higiena i ochrona zdrowia*
Korzystanie tylko z nieodpłatnych usług służby zdrowia; zakupy leków w przypadkach sporadycznych zachorowań oraz związanych z elementarną profilaktyką; zakupy podstawowych środków dla utrzymania higieny osobistej, kosmetyków (tylko krem do twarzy i rąk); usług fryzjerskich (2-3 razy w roku).
Korzystanie tylko z nieodpłatnych usług służby zdrowia; zakupy leków w przypadkach sporadycznych zachorowań; zakupy elementarnych środków myjących i piorących dla utrzymania higieny osobistej i czystości mieszkania.
145
Transport i łączność Korzystanie z usług transportu publicznego; środkami komunikacji miejskiej (dojazdy do i z pracy okolicznościowe); kolejowego (przejazdy na letni wypoczynek do 200 km); zakup niewielkiej liczby kart magnetycznych do automatów telefonicznych oraz znaczków pocztowych. Nie uwzględniono.
II. Potrzeby oświatowo-kulturalne
Wychowanie Opłata za pobyt w przedszkolu (bez wyżywienia). Nie uwzględniono.
Kształcenie Wydatki związane z realizacją obowiązku kształcenia w zakresie szkoły podstawowej, tj. na podręczniki szkolne (używane), zeszyty i przybory, kostium gimnastyczny, na imprezy szkolne (5 razy w roku) oraz na ubezpieczenie i komitet rodzicielski. Wydatki związane z realizacją obowiązku kształcenia w zakresie szkoły podstawowej, tj. na podręczniki szkolne (używane), zeszyty i przybory, kostium gimnastyczny oraz imprezy szkolne (3 w roku); (najtańsze asortymenty).
Kultura Zasoby: telewizor, radioodbiornik, podręczna biblioteka - długo użytkowane; wydatki na odnawianie zasobów oraz na korzystanie z mediów i imprez kulturalnych w stopniu zapewniającym minimalny kontakt z otoczeniem, gry i zabawki dla dzieci. Nie uwzględniono.
III. Potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe
Letni wypoczynek Wypoczynek letni na wsi (wczasy "pod gruszą") -30-dniowy dla dzieci i 25-10-dniowy dla osób dorosłych; wydatki na wynajem pokoju lub namiotu z wyposażeniem i opłatę za miejsce biwakowe. Nie uwzględniono.
* W koszykach minimum socjalnego i minimum egzystencji wzrost wydatków związanych z reformą systemu ochrony zdrowia nie
został dotychczas uwzględniony. Weryfikacja tej grupy zostanie zrealizowana po rekonstrukcji koszyka. Źródło: Deniszczuk, Sajkiewicz (1997b).
Funkcje, zastosowania i interpretacje
Funkcja poznawcza
Podstawową rolą koszyków obu kategorii jest funkcja poznawcza. Pomaga w zilustrowaniu poziomu kształtowania się kosztów utrzymania gospodarstw domowych. Wartości obu koszyków obrazują modelowo, jak powinna wyglądać materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby swoich cztonków na pewnym, umownie określonym poziomie. Koszyki te wyznaczają określone standardy poziomu życia. W przypadku minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu żyda, zaś minimum egzystencji określa poziom biologicznego minimum koniecznego do przeżycia.
Wysokość tych wskaźników staje się istotną informacją dla rządu oraz dla partnerów społecznych. Wysokość minimum socjalnego stanowi nie tyle obraz ubóstwa, co wyraz pewnej społecznej umowy,
146
dotyczącej zaspokajania potrzeb na poziomie "minimalnego dobrobytu". Z kolei informacja o poziomie minimum egzystencji jest ważnym sygnałem o potencjalnym (i realnym) zagrożeniu bytu tych rodzin, które żyją na poziomie i poniżej tej granicy.
Funkcja informacyjna
Walor poznawczy tych kategorii nie kończy się na wyznaczeniu samych wartości koszyków. Istotne jest także pytanie, w jakiej skali oszacowana normatywna wartość koszyków występuje w rzeczywistości. By uzyskać taką odpowiedź, konieczne jest sprawdzenie, ile osób czy rodzin kształtuje swoje wydatki poniżej wyznaczonych linii.
Takie badania prowadzi Główny Urząd Statystyczny, w ramach badań nad warunkami żyda gospodarstw domowych (por. GUS 1999, 2000). Wyniki badań wskazują że w ponad połowie badanych gospodarstw domowych wydatki kształtują się poniżej minimum socjalnego (por. tab. 2). W ostatnich kilku latach niepokojący jest proces narastania odsetka ludności, których wydatki kształtują się poniżej minimum egzystencji - w 1999 r. było to już prawie 7% badanych gospodarstw.
Tabela 2. Wysokość minimum socjalnego i minimum egzystencji oraz liczba osób wydających poniżej tych kategorii w 1999 r.
Wyszczególnienie Wysokość w zł (gospodarstwo 1 -osobowe) Wysokość w zł (gospodarstwo 4-osobowe) Odsetek osób poniżej danej granicy
Minimum egzystencji 280,52 955,33 6,9
Minimum socjalne 615,95 1 851,76 52,2
Źródło: Wyniki badań własnych i GUS (2000).
Warto podkreślić, że obie omawiane kategorie nie stanowią podstawy do określania - przez regulacje prawne - wysokości dochodów wtórnych (np. świadczeń społecznych). Minima są ważnymi miernikami kosztów utrzymania, jednak nie pociągają za sobą aplikacyjnych skutków w sferze regulacji. Można powiedzieć, że formalnie rzecz biorąc nie są to kategorie o charakterze roszczeniowym. Jednak cte facto minimum egzystencji i minimum socjalne spełniają funkcję społeczno-polityczną, czyli właśnie roszczeniową - stają się ważną informacją w debacie społecznej toczonej z udziałem różnych aktorów.
Funkcja społeczno-polityczną (roszczeniowa)
Minimum socjalne i minimum egzystencji stały się kategoriami często wykorzystywanymi do formułowania roszczeń dochodowych, szczególnie w przypadku dochodów, których wysokość jest regulowana przez władze publiczne.
147
Wobec dochodów pierwotnych: płaca minimalna
W ostatnio nasilającej się dyskusji o wysokości płacy minimalnej w związku z rosnącym bezrobociem, zgłaszane są różne koncepcje sposobu jej kształtowania. Niejednokrotnie pojawia się postulat, by za punkt odniesienia najniższego wynagrodzenia uczynić poziom minimum socjalnego.
Warto najpierw przypomnieć, że koncepcja płacy minimalnej próbuje w sobie połączyć dwie jej funkcje, w istotnej mierze ze sobą konkurujące: ekonomiczną i społeczną. Wynagrodzenie za pracę pełni w gospodarce rynkowej istotną funkcję ekonomiczną. Z punktu widzenia pracodawców i przedsiębiorstw jest to informacja o cenie pracy. Na jej podstawie pracodawca podejmuje decyzje dotyczące wielkości produkcji i proporcji zastosowania czynników produkcji (kapitału i pracy). Te decyzje alokacyjne mają zasadniczy wpływ na zatrudnienie. Zbyt wysoka płaca minimalna prowadzi pracodawców w kierunku ograniczenia produkcji i/lub zwiększenia wydajności już zastosowanych czynników. Jeżeli za relatywnie wysoką cenę pracy potencjalnych płacobiorców minimalnego wynagrodzenia uzyskuje on nikły efekt wydajnościowy (a tak w istocie jest, bo takie wynagrodzenie pobierają osoby o niższych kwalifikacjach i małym doświadczeniu), to jego racjonalne zachowanie będzie prowadzić do substytucji tej pracy przez szybki postęp techniczny. W obu przypadkach mamy do czynienia z kosztem społecznym - ograniczeniem zatrudnienia. Jeżeli tym efektem byłby szybszy postęp techniczny - to może nie byłoby tak źle, chociaż problem zmniejszania się pracy z tego powodu staje się poważnym zagrożeniem globalnym (patrz Rifkin 2000). Jednak w krajach ubogich kapitałowo, a do takich krajów należy obecnie Polska, jest to problem ograniczenia działalności gospodarczej w ogóle i tworzenia barier dla rozwoju.
Określanie minimalnego poziomu płacy wprowadza do kategorii ceny pracy element socjalny. Chodzi o to, aby nawet na najniższym poziomie wynagrodzenia nie występowało ubóstwo. Zjawisko popadania w biedę osób, które są aktywne na rynku pracy, opisywane w literaturze jako working poor, jest historycznie znane jeszcze z XIX wieku. Koncepcja minimalnego wynagrodzenia wychodzi naprzeciw interesom tych grup, które osiągałyby dochody nie pozwalające na samodzielne utrzymanie się. Płaca minimalna ma więc służyć jako instrument walki ze wspomnianym typem ubóstwa.
Ustalenie płacy minimalnej na niskim poziomie osłabia z jednej strony sytuację osób pracujących, z drugiej jednak w sytuacji słabnącego wzrostu gospodarczego może się przyczynić do zwiększenia popytu na pracę. Natomiast przy jej podwyższaniu pojawia się paradoksalnie przewrotny efekt - zwiększa wprawdzie ona dochody obecnie pracujących, lecz wpływa negatywnie na szansę zatrudniania osób młodych, wchodzących na rynek pracy. Wówczas chronione są cle facto interesy insiderów, czyli tych, którzy aktualnie są zawodowo aktywni. Zarysowuje się więc dylemat, w pewnym sensie nieunikniony - jaki aspekt ubóstwa w Polsce chce się ograniczać. Podwyższanie poziomu płac najniższych ciągnąć będzie "biedę bez pracy", zaś dążenie do jej obniżania spowoduje rozszerzenie zjawiska working poor.
Jeśli by kształtować wysokość najniższego wynagrodzenia na podstawie wartości minimum socjalnego, to osiągnięte rezultaty okazałyby się w efekcie społecznie krzywdzące.
Nie ulega kwestii, że poziom minimum socjalnego może i powinien stanowić ważny punkt odniesienia do zarobkowych aspiracji pracowników. Realnym problem jest raczej tworzenie możliwości realizacji tych aspiracji (dostęp do podnoszenia kwalifikacji, otwarte ścieżki awansu, brak dyskryminacji), a nie ich dekretowania wbrew regułom racjonalności ekonomicznej. Takie podejście nie przyniesie dobrych i skutecznych rozwiązań.
148
'i. i
sm, nkt
nk-jłni stw ści za-ini-iką ao-to-lęp lia. iej-lak pia
L
nią nie di ięc
*, ^tu
iw-:h, lal-9kt ez
3.
1CJI
lia i.
Respektując aspiracje dochodowe pamiętajmy ponadto, że minimalne wynagrodzenie za pracę nie jest jedynym rodzajem dochodów gospodarstw, pozwalającym na realizację pożądanego poziomu konsumpcji.
Wobec dochodów redystrybucyjnych: świadczeń z pomocy społecznej i ubezpieczeniowych
Niekiedy padają także postulaty, by kategoria minimum socjalnego stała się oficjalną linią ubóstwa. Jednak, jak wspomniano w pierwszej części artykułu, nie było to przesłanką tworzenia tej kategorii, której wartość wyraźnie odbiega w górę od wysokości zarówno linii ustawowej, jak i pozostałych. Wysokość minimum socjalnego nie zobowiązuje władz publicznych do podjęcia działań redystrybucyjnych. Dość bogaty koszyk minimum socjalnego powinien wykluczyć takie postulaty wykorzystania tej kategorii. Z drugiej strony warto podkreślić, że dla celów pomocy społecznej istotnym kryterium powinna być wysokość minimum egzystencji. Wydaje się, że zarówno próg dochodowy uprawniający do udzielanej pomocy, jak i wysokość świadczeń nie może być niższa niż wartość tego koszyka. W przeciwnym razie zasiłki z pomocy społecznej nie zapewniałyby standardu koniecznego do przeżycia.
Czasem w dyskusjach i pracach ustawodawczych proponuje się, by minimum socjalne stało się podstawą kształtowania świadczeń społecznych, np. niektórych świadczeń rodzinnych czy ubezpieczeniowych Trzeba jednak zauważyć, że zawartość koszyka minimum socjalnego jest zbyt szeroka, gdyż obejmuje on cały zestaw potrzeb życiowych, w przeciwieństwie do świadczeń społecznych, ukierunkowanych na zapobieżenie konkretnym ryzykom socjalnym.
Jestem przekonany do takich rozwiązań w dziedzinie społecznej, które oprócz realizacji ważnych celów socjalnych byłyby efektywne ekonomicznie. Jedną z zasad spójnych z tym myśleniem jest taki sposób kształtowania świadczeń społecznych, by ich poziom był generalnie niższy od wysokości wynagrodzenia z pracy. Skoro wykazano wyżej, iż minimum socjalne nie powinno stanowić punktu odniesienia dla najniższego wynagrodzenia, więc tym bardziej nie może być to kryterium kształtowania świadczeń społecznych.
Jeśli chodzi o minimum egzystencji, to wydaje się, iż mimo jego zasadniczo niskiej wartości, nie może stanowić ono podstawy kształtowania np. świadczeń ubezpieczeniowych. Koszyk minimum egzystencji obejmuje całość niezbędnych potrzeb, nie zaś pojedynczych ryzyk.
Rozważając funkcję roszczeniową nie sposób nie wspomnieć jeszcze o pojawiających się trudnościach metodologicznych. Jak wykazano w części pierwszej artykułu, koszyk minimum socjalnego stanowi wartościowy wyraz wydatków gospodarstwa domowego na zaspokajanie danych potrzeb. Jest to więc podejście od "strony wydatkowej", natomiast w przypadku najniższego wynagrodzenia, jak również w świadczeniach społecznych, mamy do czynienia z kwestią kształtowania "strony dochodowej". Wprawdzie dochody gospodarstw domowych warunkują skalę i strukturę wydatków, nie są to jednak kategorie tożsame.
Dodatkowo dochodzi jeszcze kwestia zniekształceń spowodowanych przez obdążenia fiskalne i społeczne dochodów, podczas gdy wynagrodzenie najniższe jest obciążone tymi narzutami - w minimum socjalnym one nie występują (chodzi bowiem już o wydatki). Przy porównaniach dochodzić może również do nieporozumień pod tym względem.
149
Wnioski
Przedstawione wyżej postulaty zgłaszane w dyskusjach o roli minimum socjalnego i minimum egzystencji, świadczą o tym, iż wokół tych dwóch kategorii zapanował brak zrozumienia ich istoty oraz swoisty nieporządek metodologiczny. Wydaje się, że często dyskutuje się o minimum socjalnym czy o minimum egzystencji bez głębszego zrozumienia specyfiki tych wskaźników.
W niniejszym artykule przypomniano główne założenia będące podstawą tworzenia tych koszyków oraz podjęto dyskusję nad spójnością zgłaszanych sugestii w kontekście tych pierwszych, kierując się ponadto kryterium efektywności ekonomicznej. Z trzech omówionych funkcji minimum socjalnego i egzystencji, głównymi jawią się funkcje informacyjna i poznawcza.
W tworzeniu się ładu społecznego w Polsce, istotna jest także funkcja społeczno-polityczna tych kategorii. By jednak była spełniana właściwie, w dyskusjach społecznych należy pamiętać o założeniach zawartych w kategoriach minimum socjalnego i egzystencji, by lepiej je rozumieć i interpretować. W przeciwnym razie, w klimade braku zrozumienia, czym w istocie te wskaźniki są a czym być nie powinny, maleć będzie społeczna użyteczność tych kategorii, a charakter dyskusji stanie się bardziej polityczny niż merytoryczny.
Literatura
Deniszczuk L. (1977), Wzorzec konsumpcji społecznie niezbędnej, IPiSS, Warszawa. Deniszczuk L., Sajkiewicz B. (1997a), Kategoria minimum egzystencji, w: Golinowska (1997). Deniszczuk L., Sajkiewicz B. (1997b), Kategoria minimum socjalnego, w: Golinowska (1997). Golinowska S. (1997), Polska bieda II, IPiSS, Warszawa.
Golinowska S. (2000), Polityka społeczna: Koncepcje-lnstytucje - Koszty, Poltext, Warszawa. GUS (2000), Warunki życia ludności w 1999 r., GUS, Warszawa.
Ryfkin J. (2000), The End of Work: The decline of the global work-force and down of the post-market era, Penguin Books.
150
O genezie minimum socjalnego w Polsce i dalszym jego ciągu
Antoni Rajkiewicz
Instytut Polityki Społecznej UW
Do napisania niniejszego szkicu skłoniło mnie nie tylko 20-lecie uchwały Rady Ministrów z 10 sierpnia 1981 r. w sprawie badania i określania minimum socjalnego1 oraz systematycznego jego obliczania przez ostatnie dwa dziesięciolecia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. Obecnie, w końcu 2001 r., gdy kategoria ta staje się przedmiotem kontrowersji politycznych, nie sposób też nie zabrać głosu. Upoważniają mnie do tego wieloletnie zmagania o traktowanie owego minimum jako ważnej kategorii polityki społecznej w ocenianiu poziomu warunków życia ludności. W pełni przy tym podzielam pogląd zawarty w drukowanej w niniejszym numerze "Polityki Społecznej" wypowiedzi profesora Andrzeja Tymowskiego, że żadną miarą nie wolno mylić minimum socjalnego z kategorią minimalnego dochodu gwarantowanego i nie powinno (ono) steć się podstawą do jakichkolwiek roszczeń2. Z kolei uważam, że każda szanująca się władza powinna wiedzieć, jaki miesięczny minimalny dochód netto powinny mieć różne gospodarstwa domowe na zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb według przyjętych naukowo oraz społecznie weryfikowanych koszyków dóbr i usług.
W tym miejscu warto przypomnieć, jak doszło w Polsce do rządowej dekretacji tak rozumianego minimum socjalnego.
Przede wszystkim sięgam pamięcią do okresu funkcjonowania Rady Ekonomicznej w latach 1957--1962. Wtedy to pod wpływem artykułów S. Akolińskiego3, J. Malanowskiego4 i innych, zamieszczonych na łamach "Przeglądu Zagadnień Socjalnych" i "Życia Gospodarczego", a również żądań pracowniczych, pojawiła się sprawa ustalania na szczeblu centralnym gwarantowanego wynagrodzenia minimalnego. Tutaj w sukurs przyszło też opracowanie młodego gdańskiego badacza Adama Sokoła, który obliczył miesięczny koszt zaspokajania potrzeb kalorycznych, zużycia odzieży, opłat bytowych itp. dla robotnika produkcyjnego. Uznano wówczas, że weryfikacją tego obliczenia powinny zająć się związki zawodowe i tak w ich centrali powstał zespół pod kierownictwem Edwarda Marka, który (z udziałem Lucyny Deniszczuk z Instytutu Planowania) podjął prace nad ustaleniem kosztów niezbędnego spożycia dla osoby pracującej. Pierwsze wyniki tych obliczeń utajniono, ale rzucone ziarno mierzenia minimum vital (jak to określali Francuzi) kiełkowało dalej. W Instytucie Pracy (który powstał w 1962 r.), a następnie w GUS i w Instytucie Handlu Wewnętrznego pracował nad nim analityk wyników badań budżetów rodzinnych - dr Andrzej Tymowski. W dalszym ciągu obliczenia prowadziła Lucyna Deniszczuk, zaczął się nimi interesować dr Michał Winiew-
Pelny tekst uchwały Rady Ministrów nr 165/81 z 10 sierpnia 1981 r. w sprawie badania i określania minimum socjalnego zamieściła jedynie "Polityka Społeczna" w numerze 9 z 1981 r., s. 40.
Z perspektywy czasu: początki minimum socjalnego. Wspomina profesor Andrzej Tymowski, w niniejszym numerze "Polityki Społecznej", s. 1.
S. Akoliński, Próba ustalenia minimum kosztów utrzymania, "Przegląd Zagadnień Socjalnych" 1957, nr 2, s. 1-10. J. Malanowski, Sprawa minimum egzystencji, "Życie Gospodarcze" 1956, s. 23.
151
ski i jego współpracownicy w Instytucie Pracy. Nawiązano przy tym kontakty z Instytutem Zabezpieczenia Socjalnego w Bratysławie, gdzie rozwijały się badania nad żivotnem minimum oraz zbierano informacje o opracowaniach na ten temat we Francji. Sięgano również do materiałów Międzynarodowej Organizacji Pracy. Był to jednak pokarm i apetyt niewielkiej grupy badaczy związanych z polityką społeczną przy czym najbardziej wytrwale nad empirycznym kształtem "minimum socjalnego spożycia" w Polsce pracował od połowy lat sześćdziesiątych dr Andrzej Tymowski. Interesował go głównie skład koszyka dóbr i usług owego minimum oraz dobór i struktura związanych z nim gospodarstw domowych.
W drugiej połowie 1970 r. przekazano mi z Instytutu Handlu Wewnętrznego do recenzji maszynopis obszernego opracowania A. Tymowskiego "tylko do użytku służbowego" pt. Próba określenia minimum spożycia5. Wynikało zeń m.in., że na początku 1970 r. ok. 33% czteroosobowych gospodarstw domowych, 14% jednoosobowych i co najmniej 1/5 rencistów nie osiąga kwot uznanych za minimum socjalne spożycia (s. 81-82).
Uznałem opracowanie A. Tymowskiego za pionierskie, za spełniające zadanie badacza i godne kontynuacji. Zaproponowałem, by niepokojące wyniki badań przekazać decydentom. Ten ostatni postulat został spełniony jednak dopiero w grudniu 1970 r. po dramatycznych wydarzeniach na Wybrzeżu, i jak mnie poinformowano, przesłane informacje wzięto pod uwagę przy podejmowaniu 30 grudnia 1970 r. uchwały Rady Ministrów i CRZZ w sprawie podwyżki najniższych płac, wprowadzenia dodatków do płac dla niektórych grup pracowników, podwyżki zasiłków rodzinnych oraz niektórych emerytur i rent.
Przypomnę, że minimum obliczone przez A. Tymowskiego wynosiło dla młodego mężczyzny 1500 zł miesięcznie, dla emeryta - 1200 zł i dla członka czteroosobowej rodziny - 1050 zł. Mocą wyżej wspomnianej uchwały wynagrodzenie minimalne podniesiono z 850 zł do 1000 zł, zaś kwoty najniższych emerytur i rent podwyższono o 60 zł nie podając jednak, jaki ich poziom uznaje się za najniższy.
Analiza przyczyn wydarzeń grudniowych z 1970 r. i późniejszych wystąpień robotniczych umocniła przekonanie o potrzebie badań nad minimum socjalnym. Opracowanie Andrzeja Tymowskiego noszące tytuł Próba określenia minimum spożycia stało się podstawą przyznania Mu 23 listopada 1971 r. stopnia doktora habilitowanego, a rozszerzona publikacja książkowa (ociosana miejscami przez cenzurę) pt. Minimum socjalne - metodyka i próba określenia5, wydana w październiku 1973 r. w nakładzie 1150 egz., stała się bestsellerem i wyzwaniem do odważniejszych i głębszych opracowań. Prowadzono je w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych, Instytucie Planowania, Instytucie Handlu Wewnętrznego i Usług oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym. Obliczenia L. Deniszczuk i M. Winiewskiego dotyczące 1975 r. wykazywały, że ok. 4,7 min osób (w tym 1,5 min emerytów i rencistów) nie uzyskiwało postulowanego minimum socjalnego.
Sytuacja po wydarzeniach czerwcowych w 1976 r. potwierdzała potrzebę ciągłych badań nad poziomem dochodów najniższych. W 1979 r. zespół w składzie: L. Deniszczuk, A. Rajkiewicz, A. Tymowski, M. Winiewski i L. Zienkowski ocenił ich stan oraz uznał, że wyniki obliczeń są niepokojące (ok. 6,2 min osób uzyskuje dochody "poniżej wzorców konsumpcji społecznie niezbędnej") i powinny stać się przedmiotem zainteresowania decydentów, zwłaszcza w kontekście wzrostu kosztów utrzymania i deficytu na rynku
Maszynopis ten, po pewnych poprawkach redakcyjnych i uzupełnieniach, przekształcił się w powieloną publikację o nakładzie 120
egzemplarzy pt. Próba określenia minimum spożycia, Instytut Handlu Wewnętrznego, Opracowania i Materiały, Warszawa 1971,
S.89plus11nlb.
A. Tymowski, Minimum socjalne - metodyka i próba określenia. Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1973, s. 141.
152
artykułów zaspokajających potrzeby elementarne. Odpowiednią notatkę skierowano do l Sekretarza KC PZPR 13 stycznia 1980 r.7 Niestety, pozostała ona bez odpowiedzi, choć wcześniej (w pierwszej połowie lat siedemdziesiątych) mówił on o potrzebie zbliżenia minimum socjalnego do połowy płacy średniej w kraju.
Natomiast sprawa minimum socjalnego znalazła się w postulatach tzw. porozumień sierpniowych w Szczecinie (uzgodniono, że do dnia 31 grudnia 1980 r. zostanie określony poziom tzw. minimum socjalnego i podany do publicznej wiadomości) i w Gdańsku (Rząd przygotuje propozycje, aby najniższe renty i emerytury podwyższyć do tzw. minimum socjalnego, określonego na podstawie badań odpowiednich instytutów, udostępnionych opinii publicznej i poddanych kontroli związków zawodowych - pkt 15 "Porozumienia Gdańskiego")8. Z kolei w statucie NSZZ "Solidarność" do zadań związku zaliczono prowadzenie badań nad warunkami życia ogótu pracowników, w szczególności nad poziomem kosztów utrzymania (art. 7, pkt 13)9.
Aparat rządowy przygotował wstępny projekt koncepcji badań nad minimum socjalnym dopiero w połowie grudnia 1980 r.1017 marca 1981 r. Rada do Spraw Rodziny omówiła projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie określenia i badania minimum socjalnego11. Po żywych dyskusjach z "Solidarnością" i innymi związkami zawodowymi oraz po uzgodnieniach międzyresortowych rozpatrywała go Rada Ministrów w dniu 10 sierpnia 1981 r. i po poprawkach redakcyjnych przyjęła w formie uchwały nr 165 w sprawie badania i określenia minimum socjalnego12. O sposobie realizacji tej uchwały napisały obszerniej Janina Szumlicz i Krystyna Wiśniewska w artykule opublikowanym w "Polityce Społecznej" w numerze 2 z 1992 r.13, a systematycznie zamieszczane od 1988 r. komunikaty na łamach "Polityki Społecznej" podają nie tylko wyniki obliczeń, ale też informują o zmianach w ich metodyce i ukazują relacje między poziomem płac i emerytur a minimum socjalnym wyliczonym dla różnych typów gospodarstw domowych. Warto też dodać, że Helena Góralska (współcześnie przeciwniczka obliczeń minimum socjalnego) opublikowała w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych w 1986 r. opracowanie pt. Minimum socjalne. Metody obliczeń i interpretacja. Rzecz charakterystyczna, że w ministerialnych założeniach programu działań w zakresie pracy i polityki społecznej do 2000 r. przedstawionych w lipcu 1990 r.14 (a więc po obradach "okrągłego stołu", w czasie których podkreślano rolę kategorii minimum socjalnego w polityce społecznej) ani razu nie wymieniono minimum socjalnego, natomiast w punkcie dotyczącym wynagrodzenia minimalnego uznano, że jego poziom powin-
Notatka w sprawie tzw. minimum socjalnego, w: Opracowania doradców naukowych l sekretarza KC PZPR wykonane w latach 1977 (maj) -1980 (sierpień), tom l, Warszawa wrzesień 1980, s. 93-100 (maszynopis powielony). Sprawa minimum socjalnego znalazła się również w punkcie 9 "Porozumienia Gdańskiego".
Dokumenty: Protokoły porozumień Gdańsk-Szczecin-Oastrzebie. Statut NSZZ "Solidarność", KAW, Warszawa 1980, s. 5,6,10,19. W "Polityce Społecznej" nr 2/1981 ukazała się wkładka pod tytułem: Projekt minimum socjalnego opracowany w IPiSS. A. Rajkiewicz, Minimum socjalne wobec procesów pauperyzacji, w: Ubóstwo jako problem polityki społecznej, Katowice 1993, s. 52. W publikacji Porozumienia sierpniowe. Nadzieje - realia - perspektywy, Warszawa 1983 napisano, że opracowano minima socjalne na koniec lat 1980,1981,1982. Wyniki tych badań są wykorzystane przy określaniu poztomu plac minimalnych emerytur i rent (s. 15). Rok później (w 1989 r.) A. Tymowski w artykule Dylematy współczesnej polityki społecznej w Polsce, zamieszczonym w "Ruchu Prawniczym, Ekonomicznym l Socjologicznym", 1984, zeszyt 4, stwierdził, że opracowanie minimum socjalnego... okazało się w praktyce w obecnej sytuacji sprawą bardzo trudną i złożoną (s. 301). Wiązał to m.in. z powszechnie obowiązującymi przydziałami kartkowymi, których normy były nierzadko niższe od przyjętych w obliczeniach w 1970 r. J. Szumlicz, K. Wiśniewska, Badania nad minimum socjalnym w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych, "Polityka Społeczna" 1992, nr 2, s. M.
Założenia programu działań w zakresie pracy i polityki społecznej do 2000 r., Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa lipiec 1990, s. 32 (egzemplarz powielany). We wstępie minister Jacek Kuroń napisał, że: Od dawna gtosze przekonanie (m.in. w Sejmie), że w przyszłości polityka Rządu w zasadniczym stopniu winna być wyznaczana przez program polityki społecznej (s. 2).
153
no określić państwo, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych. Nie ma przy tym żadnego odniesienia do minimalnych kosztów utrzymania czy też indeksacji wynagrodzeń, a sprawa ta była przecież jednym z głównych postulatów "Solidarności" w czasie obrad wspomnianego "stołu".
Na wstępie artykułu zauważyłem, że współcześnie minimum staje się przedmiotem kontrowersji politycznych. Mają więc rację J. Szumlicz i K. Wiśniewska pisząc we wspomnianym artykule z 1992 r., że nie jest to tylko kategoria społeczna, ale też kategoria o wyjątkowym nośniku politycznym mniej lub bardziej dokładniej informująca o granicy spokoju społecznego^, l jeśli przysłuchujemy się żądaniu przywódcy "Samoobrony" wprowadzenia powszechnej gwarancji minimum socjalnego, powołującemu się w dodatku na Konstytucję (choć tego terminu w niej nie ma) to nie sposób nie dostrzec, że kategorię, którą traktuje się od początku jako diagnostyczno-informacyjną, chce się przekształcić w roszczeniową o daleko idących konsekwencjach ekonomicznych. Z kolei z drugiej strony (w projektach rządowych) chce się ten termin zawłaszczyć na rzecz arbitralnie ustalanego minimum świadczeń socjalnych czy też mylącego zatarcia różnic między dochodami brutto a wydatkami, o których poziomie wszak decyduje dochód netto.
Powstaje pytanie, czy wspomniane traktowanie kategorii minimum socjalnego wynika li tylko z luk edukacyjnych w zakresie polityki społecznej, czy też ze świadomej manipulacji idącej u jednych w kierunku roszczeniowym, a u drugich - stanowiącej próbę ucieczki od rozróżnienia tego, co niezbędne dla biologicznego minimum egzystencji od tego, co pożądane dla socjalnego minimum spożycia, a również od porównywania ich poziomów tak w czasie, jak i w zróżnicowanych układach gospodarstw domowych.
Zadaniem środowisk naukowych i "Polityki Społecznej" powinna stać się obrona kategorii minimum socjalnego, takiej jaką upowszechniał u nas główny jego piewca Andrzej Tymowski, a władza państwowa, pod naciskiem sił społecznych, uczyniła zeń kategorię urzędową o znaczeniu diagnostyczno-in-formacyjnym. Dodałbym - i edukacyjnym w odniesieniu do tego tak ważnego segmentu polityki społecznej, jakim są warunki życia ludności16.
Jak wyżej, s. 4.
Pewnym uzupełnieniem niniejszych rozważań są moje wypowiedzi w dyskusji w dniu 23.XI.2001 r. w redakcji "Polityki Społecznej".
154
Kilka uwag o historii
i funkcjach minimum socjalnego
Lucyna Deniszczuk
Warszawa
Chciałabym na wstępie przypomnieć parę faktów z historii powstawania normatywnych budżetów niezbędnej konsumpcji w Polsce. Przede wszystkim wspomnieć wypada, że określanie koszyków spożycia metodą ekspercką w celu zdefiniowania tzw. budżetu minimum egzystencji ma długą tradycję, bo już po l wojnie światowej, tj. w latach 1920-1929, takie budżety były opracowywane (Luszniewicz 1959). W warunkach bardzo wysokiej wówczas i rosnącej inflacji rząd chciał przy pomocy tych budżetów kontrolować poziom kosztów utrzymania gospodarstw domowych. Po II wojnie, dopiero w połowie lat 50., powstało parę autorskich opracowań, zawierających próby określenia minimum spożycia (S. Akoliński, S. Klimpel, A. Sokół). W połowie lat 60., w ówczesnym Zakładzie Badań Ekonomicznych (późniejszym Instytucie Planowania) w ramach szerszych badań nad modelami konsumpcji (pod kierunkiem Z. Żekońskiego), podjęłam prace nad założeniami metodologicznymi oraz treścią wzorca minimum spożycia. W drugiej połowie tej dekady pracami tymi zainteresowało się kierownictwo centrali związków zawodowych (b. CRZZ), dla którego dwukrotnie (w 1966 r. i w 1968 r.) opracowałam tzw. minimum kosztów utrzymania rodzin robotniczych. Koszty te kalkulowane były na podstawie normatywnych modeli spożycia, z wykorzystaniem opracowanych przeze mnie kryteriów i metod. Opracowania te nie były publikowane, ale wykorzystano je jako argument w staraniach związkowców o podniesienie poziomu minimalnego wynagrodzenia.
Pod koniec lat 60. do tego nurtu prac dołączył Andrzej Tymowski, który opracował koszyki minimum spożycia dla kilku typów gospodarstw domowych. Rezultaty tej pracy ukazały się w wydaniu książkowym na początku lat 70. (Tymowski 1973).
Badania nad modelami minimum spożycia kontynuowałam w latach 70. w b. Instytucie Planowania (a następnie w b. Instytucie Gospodarki Narodowej) oraz równocześnie - w drugiej połowie tej dekady -w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. Ich wyniki zostały opublikowane przez IPiSS w 1977 r. jako praca do użytku służbowego, dystrybuowana według imiennego rozdzielnika (Deniszczuk 1977). Zarówno forma wydania, jak i tytuł pracy były rezultatem kompromisu wymuszonego decyzją polityczną (ówczesnego przewodniczącego Komisji Planowania). Także w GUS w połowie lat 70. podjęto próbę obliczenia minimum kosztów utrzymania (nie publikowana).
Obawy, jakie zapewne motywowały decyzje o nie publikowaniu prac o tej tematyce, okazały się, z punktu widzenia władzy, po paru latach zasadne: żądanie systematycznego opracowywania i upublicz-niania minimum socjalnego znalazto się wśród postulatów wysuniętych przez strajkujących robotników Wybrzeża i przyjętych w Porozumieniach Sierpniowych z 1980 r. Wkrótce (bo w 1981 r.) kategoria minimum socjalnego, a także informacje o społecznych obszarach ubóstwa w Polsce, zrobiły nie tylko karierę medialną, ale stały się przedmiotem zainteresowania publicystyki ekonomicznej i społecznej. W 1981 r. zapadła decyzja o opracowywaniu minimum socjalnego w IPiSS.
155
W połowie lat 90. uczestniczyłam w projekcie badawczym zamawianym, realizowanym w IPiSS (pod kierunkiem prof. S. Golinowskiej). W ramach tego projektu opracowałam koncepcje wzorca minimum socjalnego, a także - po raz pierwszy - wzorca minimum egzystencji, dostosowane do aktualnych warunków rynkowych. W myśl tych koncepcji minimum egzystencji wyznaczać powinno dolną a minimum socjalne górną granicę obszaru ubóstwa. Minimum egzystencji wyznacza bowiem granicę zaspakajania potrzeb, poniżej której występuje zagrożenie utraty zdrowia i życia; jeśli zatem zaspakajanie potrzeb gospodarstwa domowego lub jednostki nie osiąga przynajmniej tego standardu, to następuje utrata możliwości zachowania zdrowia i zdolności do pracy, a w konsekwencji zagrożona zostaje trwałość żyda (Deniszczuk 1995; Deniszczuk, Sajkiewicz 1996). Natomiast minimum socjalne wyznacza standard zaspokajania potrzeb wprawdzie na niskim poziomie, ale wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz utrzymywania więzi społecznych w procesie nauki, pracy i wypoczynku. Zatem repertuar towarów i usług (ich strumienie i zasoby) w modelu minimum socjalnego nie może ograniczać się do dóbr warunkujących biologiczne przetrwanie, ale musi uwzględniać także zaspakajanie potrzeb niezbędnych dla rozwoju osobowości człowieka i jego uczestnictwa w życiu społecznym (Deniszczuk 1977).
Fakt, że minimum socjalne i minimum egzystencji są nadal przedmiotem systematycznych badań i zainteresowania polityki społecznej stanowić może źródło osobistej satysfakcji. Wprawdzie kategorie te spełniają dotychczas jedynie funkcję poznawczą, a ich wpływ na kreację dochodów gospodarstw domowych jest znikomy.
Zarazem jednak zasmucające jest, że w walce z drastycznymi nierównościami, w której kategoria ta miała być jednym z instrumentów, odnotowujemy same niepowodzenia - z roku na rok powiększa się społeczny obszar ubóstwa, wraz z postępującym zróżnicowaniem dochodów bieda pogłębia się, a w niektórych środowiskach staje się na tyle trwała, że jest dziedziczona.
Czy w gospodarce rynkowej minimum socjalne może pełnić także inne funkcje niż analityczne?
Sądzę, że można wskazać przynajmniej kilka. Pierwsza z takich funkcji (w istocie wykorzystywana już w niektórych pracach, np. Warunki żyda ludności 1996-2000), to weryfikowanie wydatków gospodarstw domowych odpowiadających tzw. relatywnym liniom ubóstwa (względnie także liniom subiektywnym). Sprowadza się ono do oceny czy wydatki takie umożliwiają zaspokajanie potrzeb na poziomie minimum socjalnego odpowiadającego danym warunkom cywilizacyjnym i ekonomicznym. Nie rozwijając tego zagadnienia chcę tylko przypomnieć, że problem wzajemnych relacji różnych miar ubóstwa był podnoszony w literaturze i nadal jest otwarty (Panek i in. 1999; Deniszczuk 2000).
Inną pożyteczną rolą minimum socjalnego byłoby wykorzystywanie tej kategorii w pracy samorządowych służb socjalnych jako swego rodzaju instrukcji. W praktyce samorządy, na podstawie opracowywanych w IPiSS "wzorcowych" koszyków, mogłyby je modyfikować stosownie do lokalnych warunków ekonomicznych i społecznych; takie zmodyfikowane koszyki ułatwiałyby ocenę sytuacji i potrzeb gospodarstw domowych kwalifikujących się do objęcia pomocą, z uwzględnieniem przyczyn ich zubożenia (takich jak bezrobocie, wielodzietność, niepełnosprawność, patologie). Samorządowe służby socjalne, posiłkując się takimi zmodyfikowanymi koszykami, mogłyby decydować o uzupełnianiu zasobów czy poprawie warunków mieszkaniowych głównie w formie pomocy rzeczowej (np. dostarczenie brakującego sprzętu, remont mieszkania) i prawnej. Oznaczałoby to praktyczne stosowanie minimum socjalnego nie tylko w ocenach
156
biedy w skali makrospołecznej, ale i w skali mikro, co mogłoby prowadzić do tego, by pomoc społeczna stała się rzeczywiście indywidualnie adresowana i bardzie] efektywna.
Ponadto, mając na uwadze przestrzenne zróżnicowanie cen, zwłaszcza na dobra podstawowe, można by rozważyć zasadność opracowywania wzorców minimum socjalnego dla poszczególnych regionów. Można przypomnieć, że propozycje regionalizacji standardów minimum socjalnego były wysuwane już w końcu lat 80. (Boczoń, Toczyski 1988). Stąd już krok do kolejnej funkcji minimum socjalnego, polegającej na wykorzystaniu tej kategorii jako przesłanki do ustalania, regionalnie zróżnicowanych, minimalnych wynagrodzeń.
Zdaję sobie sprawę, że realizacja tych propozycji wiązałaby się z koniecznością rozbudowy samorządowych służb socjalnych, a przede wszystkim wyposażenia jej struktur w odpowiednio kwalifikowane kadry. W sytuacji rosnącego bezrobocia, także wśród absolwentów szkół wyższych, i projektowanego objęcia samorządów ustawą o służbie cywilnej, spełnienie tego postulatu nie wydaje się nierealne, zwłaszcza w perspektywie kilkuletniej. Sądzę zatem, że warto jeszcze dyskutować o funkcjach minimum socjalnego i zastosowaniach tej kategorii w praktyce polityki społecznej.
Literatura
Boczoń J., Toczyski W. (1988), Obszary depresji społecznej, "Polityka Społeczna" nr 11-12.
Deniszczuk L. (1977), Wzorzec konsumpcji społecznie niezbędnej, IPiSS, Warszawa.
Deniszczuk L. (1996), Obszary ubóstwa w Polsce, w: Po/s/ca '95. Raport o rozwoju społecznym, UNDP, Warszawa.
Deniszczuk L, Sajkiewicz B. (1996), Kategoria minimum egzystencji, w: Polska bieda pod red. S. Golinowskiej, IPiSS,
Warszawa. Deniszczuk L., Sajkiewicz B. (1996), Kategoria minimum socjalnego, w: Po/s/ca bieda pod red. S. Golinowskiej, IPiSS,
Warszawa.
Deniszczuk L. (2000), Miary ubóstwa i problemy ich aplikacji, "Problemy Polityki Społecznej" nr 2. Luszniewicz A. (1959), O metodach badań budżetów rodzinnych w Polsce w latach 1920-1957, PWE, Warszawa. Panek T., Podgórski J., Szulc A. (1999), Ubóstwo: teoria i praktyka pomiaru, SGH, Warszawa. Tymowski A. (1973), Minimum socjalne. Metoda i próba określenia, PWN, Warszawa.
157
O funkcjach i znaczeniu minimum socjalnego
Stanisława Golinowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Zaproszenie do wypowiedzi na temat kategorii minimum socjalnego związane jest z rocznicą (minęło 20 lat) uznania jej - pod wpływem żądań "Solidarności" - za oficjalną kategorię analityczną. Stąd też wyniknęło zobowiązanie IPiSS do systematycznego określania (szacowania) jej wartości. Mijająca rocznica wpływa na oczywistą chęć przypomnienia historii powstania idei minimum socjalnego w Polsce, trudności z jej operacjo-nalizacją "walki" o dostęp do informacji o wysokości (wartości) minimum oraz kłopotów z interpretacją. Tak na prawdę, to każda z wymienionych spraw zasługuje dzisiaj na uwagę i ma wymiar aktualności.
Korzenie minimum socjalnego - spojrzenie z zewnątrz
Zacznę od historii idei minimum socjalnego w Polsce. Jako osoba młodszej generacji - w porównaniu z pierwszymi autorami koszyka minimum socjalnego: Lucyną Deniszczuk i Andrzejem Tymowskim - poznawałam ich początkowe prace jeszcze jako studentka. Później - już jako pracownik naukowo-badawczy w Instytucie Planowania - byłam obserwatorem ich zmagań (przede wszystkim ze względu na bliską współpracę z Lucyną Deniszczuk) o uznanie i prawo do publikacji. Chcę jednak odnieść się do tej historii ze względu na całkowicie odmienne wskazywanie jej źródeł przez naszych autorów i tych podawanych w międzynarodowej literaturze przedmiotu. W literaturze podkreśla się nawiązanie do powstałej w latach sześćdziesiątych w Moskwie kategorii dochód minimalnowo obespieczenija (McAuley 1979). Z kolei nasi autorzy podkreślają rodzimy rodowód, a jeżeli wskazują na jakieś inspiracje zewnętrzne, to raczej francuskie (patrz Tymowski) niż radzieckie. Co to może oznaczać? Po pierwsze, że nasi autorzy zdefiniowali kategorię minimum socjalnego samodzielnie i niezależnie. Po drugie, że zainteresowanie minimum socjalnym i przyzwolenie władz komunistycznych w Polsce na ich prace wynikało z faktu jej zdefiniowania w Moskwie.
Chciałabym zwrócić uwagę na to, że cel, dla którego w krajach komunistycznych tworzono tego typu kategorie był inny niż w krajach rynkowej demokracji. W pierwszej grupie chodziło o pewne odniesienie dla celów ustalanych w planach społeczno-gospodarczych. Kategoria minimum socjalnego spełniała więc dwie funkcje: planistycznego modelu docelowego i wskaźnika analitycznego. W swej pierwszej funkcji była wyrazem socjalistycznej idei zapewnienia każdemu godnego poziomu życia, chociaż na skromnym poziomie. Ważnym kryterium wyznaczania poziomu minimum była możliwość integracji ze społeczeństwem. Stąd w koszyku dóbr odpowiadających tej kategorii znaleźć można dobra służące nie tytko zaspokajaniu potrzeb egzystencjalnych, ale także niezbędne do wykonywania pracy, kształcenia, utrzymywania więzi rodzinnych i kontaktów towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze. W funkcji analitycznej kategoria minimum socjalnego służyła do diagnozowania poziomu spożycia (z dochodów indywidualnych)
158
w społeczeństwie. Chodziło o odpowiedź na pytanie, jaki zakres społeczeństwa osiąga poziom minimum socjalnego i więcej, a jaki pozostaje poniżej. Kategoria minimum socjalnego nigdy nie miała bezpośredniego wpływu na określanie takich kategorii dochodowych, jak płaca minimalna czy minimalna emerytura itp., chociaż zawsze stanowiła pewne odniesienie.
Natomiast w krajach zachodnich chodziło o podstawę do zdefiniowania minimalnych dochodów gwarantowanych - płacy minimalnej, minimalnych świadczeń ubezpieczenia społecznego, świadczeń pomocy społecznej itp., progów podatkowych, czyli tych wszystkich wielkości, które służą rządom do realizacji konkretnych funkcji socjalnych państwa.
Od pewnego czasu w Unii Europejskiej (szczyt Komisji Europejskiej w Lizbonie i utworzenie dokumentu .Agenda Socjalna 2000") dyskutuje się o wskaźnikach tzw. otwartej koordynacji w sferze społecznej i rozważa różne wskaźniki tej koordynacji. W pracach tych na uwagą zasługują propozycje dotyczące odniesień do oceny minimalnego poziomu dochodów. Rozważa się tam zastosowanie nie tylko porównywalnych kategorii dla całej UE, ale także analizę narodowych koncepcji i miar (Atkinson 2001 i UE Social Protection Comittee 2001). To oznaczałoby powstanie dla minimum socjalnego nowych zastosowań, chociaż po pewnej weryfikacji koszyka dóbr i usług ze względu na jego dostosowanie do "europejskiego zestawu" potrzeb niezbędnych dla społecznej integracji.
Minimum socjalne w okresie transformacji
W okresie transformacji podejście do kategorii minimum socjalnego w krajach postkomunistycznych istotnie się skomplikowało. W Polsce, na przykład, pod wpływem nacisków społecznych wywołanych kryzysem pierwszego okresu przemian, związki zawodowe zaczęły traktować kategorię minimum socjalnego jako podstawę roszczeń dochodowych. Reakcja niektórych polityków i ekspertów na tę sytuację charakteryzowała się zniecierpliwieniem (np. wypowiedź H. Góralskiej, wiceministra pracy i polityki społecznej o całkowitym odrzuceniu kategorii minimum socjalnego). Uznawano bowiem, że jest nieporozumieniem traktowanie pewnego modelu docelowego socjalistycznej proweniencji za podstawę roszczeń dochodowych w gospodarce rynkowej. Jednocześnie rząd potrzebował jednoznacznie zdefiniowanej i konkretnej kategorii do określania minimalnych świadczeń społecznych i progów dochodowych w systemie polityki społecznej, która coraz bardziej zmierzała w kierunku adresowania świadczeń.
Jaki modus mendi został wówczas ukształtowany? Można chyba powiedzieć o dyplomatycznym kompromisie, polegającym na tym, że rząd przyjął swoje rozwiązania, nie nawiązujące do kategorii minimum socjalnego1, a jednocześnie poparł prace nad przywróceniem informacyjno-analitycznej funkcji minimum socjalnego. W 1993 r. zamówiony został bowiem w IPiSS projekt badawczy (tzw. PBZ), którego zadaniem była weryfikacja koszyka minimum socjalnego w związku ze zmianami konsumpcji (ograniczenie konsumpcji zbiorowej), działaniem rynku i ukształtowaniem się nowych relacji cenowych (patrz Golinowska 1996).
W znowelizowanej w 1996 r. ustawie o pomocy społecznej znalazł się zapis o tym, że kategoria minimum socjalnego wyznaczy w przyszłości próg "wejścia" do pomocy społecznej oraz poziom niektórych jej
Minimalne świadczenia i progi określono w relacji do płacy przeciętnej.
159
świadczeń. Ta zapowiedź ożywiła nurt aktywności roszczeniowej. Obecnie jest on silniejszy pod wpływem działań nowych, populistycznych ugrupowań politycznych. Szczególnie silnie występuje w deklaracjach "Samoobrony", która w programach wyborczych zapowiedziała uczynienie z minimum socjalnego podstawy do kształtowania minimalnych kategorii dochodowych zarówno z pracy, jak i pochodzących z systemów świadczeń socjalnych. Ten sposób wykorzystywania minimum socjalnego - wbrew podstawowej (analitycznej) funkcji tej kategorii - zniechęca do niej wielu ekspertów i polityków.
Minimum socjalne a ubóstwo
Nieporozumienia związane z kategorią minimum socjalnego wynikają także z dość częstego używania jej jako linii ubóstwa, pozwalającej określić zakres populacji nie osiągającej niezbędnych dochodów. Mimo teoretycznych wyjaśnień dotyczących definiowania ubóstwa, badań empirycznych oraz systematycznych publikacji IPiSS oraz GUS na ten temat (szczególnie Golinowska w ramach Polska bieda i i II oraz GUS -w serii Warunki życia ludności), niektórzy eksperci nadal to czynią. To, oczywiście, zwiększa przypadki traktowania minimum socjalnego w funkcji roszczeniowej, a dyskusji w sprawach diagnozowania i zwalczania ubóstwa nie czyni zbyt użytecznej.
Dlaczego minimum socjalne o takiej treści, jak to w Polsce przyjęto, nie należy traktować jako linii ubóstwa? Ubóstwo - według klasycznej już definicji Rowntree (Rowntree 1901) - oznacza sytuację niezaspokojenia potrzeb niezbędnych (podstawowych). Minimum socjalne jest natomiast kategorią wskazującą niezbędny poziom konsumpcji warunkujący uczestnictwo społeczne - integrację społeczną, która wymaga zaspokajania licznych potrzeb ponadpodstawowych. To znajduje odzwierciedlenie w zawartości koszyka dóbr i usług wskazanych jako zasadnicze do zaspokajania potrzeb na poziomie minimum socjalnego.
Gdy w dyskusjach na szczeblu międzynarodowym przedstawiam treść polskiej kategorii minimum socjalnego, wzbudza ona uznanie właśnie ze względu na jej elementy sprzyjające integracji społeczną, a te cechy są eksponowane szczególnie silnie w definiowaniu tzw. europejskiego modelu socjalnego, którego wyznacznikiem jest między innymi integracja społeczna i kohezja (social cohesion).
Wracając do problemu definiowania ubóstwa, trzeba stwierdzić, że od czasów Rowntree rację bytu w demokratycznej gospodarce rynkowej znalazły dwa inne rodzaje definiowania ubóstwa. Jeden rodzaj - to definicje relatywne. Linię ubóstwa wyznacza relacja do poziomu przeciętnego w danym kraju2. Przesłanką tej definicji jest z jednej strony uznanie względności ubóstwa (uzależnienie od przeciętnego poziomu żyda w kraju), a z drugiej - wskazywanie na nierówności jako głównego wyznacznika ubóstwa. Drugi rodzaj - to definicje oparte na miarach subiektywnych. Przesłanką tej grupy definicji jest natomiast liberalne przyznanie indywidualnym odczuciom i opiniom zasadniczego znaczenia w określaniu potrzeb.
W polskich analizach ubóstwa zastosowanie znajdują różne sposoby jego definiowania. Prowadzą one, oczywiście, do konstruowania różnych stóp ubóstwa, co może utrudniać szybkie wyrobienie
Aktualnie Eurostat wystąpił z propozycją adaptacji linii na poziomie 60% mediany krajowych dochodów z uwzględnieniem nowych skal ekwiwalentności.
160
wem jach tawy mów inali-
ania limo łych IS-
adki
linii jcję Drią ;po-cie-na
a te 590
ytu
-to iką da
-to nie
ra-
ych
sobie opinii o zakresie problemu. Jednak pewien wysiłek włożony w zrozumienie przesłanek tak zróżnicowanego podejścia, zaowocuje nie tylko intelektualną satysfakcją, ale również rozsądkiem w formułowaniu opinii pod adresem policy makers. Na podkreślenie zasługuje fakt, że mimo stosowania różnych wskaźników ubóstwa pokazujących różny zakres tego zjawiska w społeczeństwie, tendencja ukazana jest ta sama (patrz wykres).
60%
40%
20%
0%
52,2%
47,9%
46,7%
34,8%
32,6% D
33,2%
13,5%
14,0%
16,5%
1994
1996
1999
Minimum egzystencji
Próg dochodowy pomocy społecznej
Minimum socjalne__________
--Relatywna linia ubóstwa
CHSubiektywna linia
Wykres 1. Po/s/ca: linie ubóstwa 1992-1999 według różnych definicji ubóstwa
Mimo że minimum socjalne nie jest de facto kategorią ubóstwa, i nie powinno być używane jako kategoria roszczeń dochodowych, analityczna przydatność tej kategorii ze względu na jej integracyjne treści posiada obecnie ogromne znaczenie. Minimum socjalne udziela bowiem informacji o takim poziomie spożycia, który daje szansę na normalne, chociaż skromne, życie w społeczeństwie.
Adresaci informacji o poziomie minimum socjalnego
Można postawić pytanie: dla kogo przeznaczona jest ta informacja? W demokratycznej i rynkowej gospodarce jest to informacja nie tylko i nie tyle przeznaczona dla władz politycznych, co przede wszystkim dla społeczeństwa i jego różnych struktur instytucjonalnych oraz także dla podmiotów gospodarczych.
Minimum socjalne powinno bowiem w pierwszym rzędzie informować społeczeństwo o tym, jaki poziom minimalnych dochodów powinno osiągać (starać się osiągać, dążyć), by nie tworzyć sobie i dzieciom problemów z uczestnictwem w życiu społecznym. Taka informacja jest wyrazem realizacji prawa do informacji w demokratycznym społeczeństwie. W czasach realnego socjalizmu dostęp do tej informacji był ograniczony i oczywistym żądaniem "Solidarności" było zniesienie tego ograniczenia.
161
Minimum socjalne jest także ważną informacją dla pracodawców, którzy w swojej autonomicznej polityce wynagradzania powinni odnosić się do kategorii uwzględniającej podstawowe potrzeby pracownika w realnej jego sytuacji rodzinnej i rynkowej (ceny zaspokajania jego potrzeb).
Istotne znaczenie ma kategoria minimum socjalnego dla związków zawodowych ze względu na ich funkcje ochrony wynagrodzeń pracowniczych. Jednak, podobnie jak w przypadku pracodawców, kategoria ta spełniać powinna przede wszystkim funkcje informacyjno-analityczne, a nie stanowić wyłącznie wielkość roszczeniową służącą wyznaczaniu płacy minimalnej. W przypadku wyznaczania płacy minimalnej istotne są bowiem także kryteria związane z wydajnością pracy oraz sytuacją na rynku pracy. Jeżeli te dwa ostatnie kryteria nie są brane pod uwagę, to wyznaczanie płacy minimalnej na bazie minimum socjalnego mogłoby na rynku pracy wywoływać efekty przewrotne - ograniczać rozwój zatrudnienia.
Minimum socjalne stanowi także istotną informację dla banków, które na tej podstawie sprawdzają siłę nabywczą swoich indywidualnych kredytobiorców.
Z doświadczeń IPiSS wiadomo, że minimum socjalne stanowi także bardzo przydatną informację dla sądów rodzinnych, które na tej podstawie wyznaczają niektóre świadczenia alimentacyjne.
Minimum socjalne - wreszcie - jest także istotną kategorią informacyjną dla policy makers. Także w gospodarce rynkowej pełnią oni ważną rolę w kształtowaniu dochodów ludności, przede wszystkim dochodów powstających w wyniku redystrybucji, a więc świadczeń społecznych. Jednak i w tym przypadku minimum socjalne może stanowić wyłącznie pewne odniesienie dla niektórych kategorii świadczeń. Nie należy bowiem zapominać o tym (czy nie brać pod uwagę faktu), że każde świadczenie spełnia nie tylko funkcje dochodowe, ale także motywacyjne - skłania, bądź nie - do określonego zachowania, kształtuje postawy. Chodzi tu z jednej strony o zastąpienie/uzupełnienie dochodów z pracy, a z drugiej - o taki poziom tego zastąpienia, który nie zmniejsza bodźca do wysiłku pozwalającego na utrzymywanie się pracy, a także tworzenia oszczędności na sytuacje wystąpienia ryzyka socjalnego.
Warunki spełniania przez minimum socjalne funkcji informacyjno-analitycznych
Uznanie funkcji informacyjno-analitycznej minimum socjalnego pociąga jednak konieczność spełnienia pewnych warunków, dzięki którym kategoria ta tworzyć będzie informację rzetelną budzącą zaufanie.
Jednym z tych warunków (podstawowym) jest systematyczna weryfikacja koszyka dóbr i usług, będących podstawą wyznaczania wartości minimum. Taka weryfikacja miała miejsce w 1994 r. w związku z ogromnymi zmianami systemowymi i konsumpcyjnymi, i w konsekwencji - ukształtowaniem się zasadniczo zmienionych relacji cenowych. Taka weryfikacja jest pilnie potrzebna także obecnie. W wyniku tendencji komercjalizacyjnych w sferze usług społecznych, wiele podstawowych dóbr koszyka minimum, które nie pojawiały się w wyliczeniach, albo tylko z niewielkim udziałem ze względu na dotacje państwa, ma obecnie cenę rynkową, np. w dużym zakresie leki, podręczniki szkolne, czy też czynsze mieszkaniowe. Ten fakt powinien znaleźć odbicie w szacowaniu minimum.
162
Inna przyczyna konieczności systematycznej weryfikacji związana jest z potrzebą uwzględniania w koszyku nowych dóbr, które stały się powszechne i posiadają istotne znaczenie w utrzymaniu funkcji integracji społecznej tej kategorii. Zapewne w jakimś zakresie trzeba będzie uwzględnić koszty dostępu do Inter-netu, a w większej skali - koszty usług telekomunikacyjnych.
Ekspercko skonstruowany koszyk minimum socjalnego wyznaczony jest dla ludności pracowniczej i zróżnicowany w przekroju tylko kilku zmiennych demograficznych (osoby samotne i rodziny z dziećmi w różnej fazie cyklu życia). Nie jest natomiast zróżnicowany w przekroju miasto-wieś oraz w przekroju regionalnym. Narosłe zróżnicowania warunków bytu w tych przekrojach, a także zwiększone zainteresowanie informacjami na ten temat na gruncie polityki nie tylko krajowej, ale także Unii Europejskiej, tworzy poważne wyzwanie dla dalszych prac statystycznych i ustaleń ekspert-ckich. Zróżnicowane koszyki dóbr i usług, a także zróżnicowane relacje cen w przekrojach terytorialnych, mogą dostarczyć informacji o zróżnicowaniu poziomu minimum socjalnego. Dotychczasowe opinie o braku takiego zróżnicowania w przekrojach terytorialnych, są nieuprawnione, ponieważ nie mają dostatecznych podstaw informacyjnych. Notowania cen w przekroju terytorialnym prowadzone przez GUS3 nie obejmują dostatecznie szerokiego zakresu dóbr i usług (przynajmniej tych, które są w koszyku minimum), jak i nie wyznacza się zróżnicowanych terytorialnie koszyków minimum socjalnego. Te ograniczenia mają zasadnicze znaczenie dla podważenia wyników analizy na temat nieznacznego terytorialnego zróżnicowania kosztów utrzymania (w tym - kosztów koszyka minimum)4. Inne badania oraz wnikliwa obserwacja sytuacji "w terenie" wskazują raczej na istnienie znaczących i rosnących zróżnicowań terytorialnych poziomu życia w Polsce. Na marginesie trzeba stwierdzić, że impas poznawczy jest w tej sprawie niepokojący, szczególnie w kontekście naszej szybkiej akcesji do UE. Kryteria regionalne będą bowiem podstawą polityki wyrównawczej. W tej sprawie w UE formułowane są konkretne wnioski, jak dzielić przestrzeń dającą podstawy do takiej polityki, nota bene inaczej (tzw. poziom NUTS 2 i NUTS 3) niż to wynika z naszego podziału na nowe (duże) województwa.
W sumie, minimum socjalne jest kategorią o istotnej wartości informacyjno-analitycznej dla oceny poziomu konsumpcji, a jej koncepcyjna podstawa - partycypacja w życiu społecznym - czyni z niej także kategorię bliską europejskim koncepcjom społecznym. Wymaga jednak poważnych prac badawczych w celu dostosowania koszyka dóbr i usług do zmieniających się warunków życia.
W ekspertyzie zrealizowanej przez IPiSS w 1988 r. na potrzeby Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pt. Zasady / kryteria określania świadczeń pomocy społecznej (Golinowska, Kurowski, Sajkiewicz 1998) sformułowane zostały rekomendacje i warunki badań kosztów utrzymania w przekrojach terytorialnych (Golinowska 1998). Jednym z tych warunków są szeroko zakrojone badania statystyczne różnic cen w przekrojach terytorialnych. Dotychczasowe badania GUS obejmują, poza notowaniem cen wybranych produktów żywnościowych, tylko ograniczony zestaw dóbr.
Artykuł Piotra Kurowskiego na temat terytorialnego zróżnicowania minimum socjalnego zamieszczony w "Polityce Społecznej" nr 5-6 (2001) może wprowadzać w błąd, gdy niedostateczną uwagę przyłoży się do podanych ograniczeń badawczych. Są one tak zasadnicze dla uzyskanego wyniku, że wnioski w tej sprawie powinny być sformułowane inaczej: nie ma podstaw informacyjnych do oceny zróżnicowania wartości minimum w przekroju terytorialnym, a nie że "wyniki badań nie wykazują istotnych zróżnicowań..."
163
Literatura
Atkinson T. (2001), IndicatorsforSociallnclusionintheEU, Reportforthe Belgian Presidency of the EU, memo.
EU Social Protection Comittee (2001), Indicators Sub-Group, SPC/2001/Octo./03-EN.
Golinowska S., red. (1996 i 1997), Polska bieda l i II, IPiSS, Warszawa.
Golinowska S. (1998), Świadczenia pomocy społecznej. Propozycje rozwiązań, "Polityka Społeczna" nr 7.
GUS (kolejne lata), Warunki życia ludności 1996,1997,1998,1999,2000, Warszawa.
Kurowski P. (2001), Terytorialne zróżnicowanie minimum socjalnego wiatach 1998-2000, "Polityka Społeczna" nr 5-6.
McAuley A. (1979), Econom/c Welfare in the Soviet Union: Poveity, LMng Standard and lnequality, University of Wis-
consin Press, Wisconsin. Rowntree S. (1901), Poverty:Astudyoftown life, London.
164
Z perspektywy czasu: Początki "minimum socjalnego
Wspomina profesor Andrzej Tymowski
Dwie okoliczności sprawiły, że około połowy lat sześćdziesiątych zacząłem się interesować problematyką minimum socjalnego. Po pierwsze, w wielu środowiskach naukowych wrażliwych na sytuację społeczną PRL-u coraz dotkliwiej odczuwaliśmy rozbieżności między realiami, warunkami, w jakich przychodziło żyć "szaremu człowiekowi", a frazeologią, którą karmiły nas sfery rządzące. Rzec by można, że papka codziennych frazesów miała ludziom wystarczyć i zastąpić odczuwane boleśnie codzienne braki. Powód drugi, to rezultaty moich kontaktów ze związkowcami francuskimi. Moja biografia ułożyła się tak, że miałem , okazję spędzić we Francji jakiś czas, miałem też okazję czerpać niemało z francuskiej literatury ekonomicznej, co wykorzystałem przygotowując pracę doktorską na temat roli banku emisyjnego w gospodarce socjalistycznej. Nie umiem, po latach, powiedzieć, która z tych okoliczności silniej ukształtowała moje zainteresowania problematyką minimum socjalnego, warto może powiedzieć jednak, że jako osobiste rozczarowanie - ba - jako swoistą klęskę odczuwałem wtedy to, że nie udało mi się zainteresować tą problematyką nikogo z peerelowskich związków zawodowych. Jeśli kogokolwiek to wtedy obchodziło, to byli to raczej koledzy "po fachu", badacze zainteresowaniu skądinąd fascynującymi i spornymi do dzisiaj, ale jednak bardziej teoretycznymi, niźli praktycznymi, zagadnieniami minimum socjalnego.
W sumie moja praca nad tym zagadnieniem trwała dość długo. Książka Minimum socjalne, opublikowana w 1973 r. - moja praca habilitacyjna - powstawała z wielkim mozołem, m.in. dlatego, że - inaczej, aniżeli robi się to współcześnie - pracowałem samotnie, a też klimat społeczny i polityczny był taki, że łatwiej było usłyszeć pytanie o to, przeciwko komu lub czemu się pisze, nie zaś pytanie o to, nad czym się pracuje. Wiele zawdzięczam red. Marii Ofierskiej z PWN-u, która zadawała sobie wiele trudu, aby zmusić mnie do przygotowania tekstu spełniającego jej standardy redakcyjne, a też dołożyła wielu starań, aby książka mogła się ukazać. W tamtych latach praca poświęcona tej problematyce stanowiła - w krajach tzw. obozu - istotną nowość. Z tego względu moje opracowania były tłumaczone i publikowane w tych krajach i, wydaje się, budziły spore zainteresowanie. Nawiasem mówiąc, były one publikowane też w Niemczech, Izraelu i Finlandii.
Warto też powiedzieć i o tym, że nie tylko ja zajmowałem się wówczas problematyką minimum socjalnego. Podobne prace prowadziły także Lucyna Deniszczuk i Irena Góralska. Miałem jednak więcej szczęścia niż one - ich dorobek w tej dziedzinie funkcjonował wówczas w mniej czy bardziej zamkniętym obiegu - przede wszystkim jako poufne opracowania przygotowywane dla rozmaitych władz PRL-u. Było jednak tak, że koncepcje zawarte w tej pracy powstawały raczej w toku swoistych "dialogów wewnętrznych", a nie w toku środowiskowych debat. W rezultacie to, co dzisiaj nazwalibyśmy zapewne "danymi empirycznymi" zbierałem sam, gromadziłem cząstkowe materiały opracowywane w wielu ośrodkach, a też dzięki wielogodzinnym wędrówkom po sklepach. Warto też pamiętać, że nauka - także poszczególni badacze - była w tamtych czasach dość szczegółowo kontrolowana. W rezultacie, bez oficjalnego "błogosławieństwa" trudno było zajmować się tą czy inną problematyką w sposób systematyczny. W moim przypadku, chcąc uzyskać choćby milczące przyzwolenie na zajmowanie się problematyką minimum, musiałem wędrować po rozmaitych placówkach
165
naukowych. Teraz opowiada się o tym heroikomiczne anegdoty, ale w tamtych czasach miaty one swój dramatyzm: pamiętam kłopoty, jakie sprawito mi uznanie przez Radę Wydziału Prawa w Uniwersytecie Warszawskim - na skutek nacisków prof. Rozmaryna - że nikt, kto nie może zademonstrować biegłej znajomości języka rosyjskiego, nie zasługuje na stopień doktora. Rezultat był ten, że - chcąc nie chcąc - musiałem przenieść się z doktoratem do Łodzi, wykorzystując m.in. fatalne stosunki między moim promotorem, prof. Lubo-wickim i prof. Rozmarynem. W toku tych peregrynacji musiałem także opuścić GUS i znalazłem schronienie w Instytucie Handlu Wewnętrznego. Tam mój przyjaciel, prof. Głowacki, który wówczas tą placówka kierował, bardzo mi pomógł, głównie zresztą dlatego, że przede wszystkim dbał o to, aby mi nie przeszkadzano.
Wracając do sposobu gromadzenia materiału empirycznego, m.in. do kwestii rozpoznania struktury koszyka konsumpcji, bez którego wyliczenia minimum nie byłyby możliwe, trzeba jednak powiedzieć, że odwoływałem się w tym względzie do GUS-owskich danych dotyczących budżetów gospodarstw domowych, którymi od lat się interesowałem i nieustannie je konfrontowałem w toku wielu prywatnych kontaktów. Na przykład, problem stanowiła kwestia uwzględnienia w strukturze koszyka wydatków na alkohol - empi-ria wskazywała na to, że byty one niemałe, ale przecież nie wolno było o tym oficjalnie mówić. Inna trudność, to ten prosty fakt, że wyliczenia minimum powinny opierać się na cenach towarów umieszczonych w koszyku, tyle, że towary te pojawiały się na rynku sporadycznie. Zresztą cały koszyk stanowił, m.in. z tego powodu, byt nieco papierowy - bo przecież nawyki Polaków byty dalekie od tego, co można byłoby uznać za racjonalne zachowania konsumpcyjne. W rezultacie, kolejne propozycje dotyczące zawartości koszyka stawały się przedmiotem nieustannych kpin.
Inny kłopot związany z liczeniem minimum socjalnego był - i jest zresztą do dzisiaj - ten, że kategoria ta trąd sens wtedy, gdy okazuje się, że sposób w jaki została obliczona przynosi rezultaty wskazujące na to, że poniżej wyznaczonego przez nią poziomu wydatków czy dochodów lokuje się zbyt duża część gospodarstw domowych. Minimum socjalne powinno być taką kategorią która wyznacza poziom dochodów osiągalnych w ramach określonego stanu gospodarki. Należy też zdawać sobie sprawę z tego, że wyliczenia minimum socjalnego nie przekładają się bezpośrednio na postulat mówiący, iż jest to dochód, który wszystkie gospodarstwa powinny uzyskiwać. Żadną miarą nie wolno mylić minimum socjalnego z kategorią minimalnego dochodu gwarantowanego - z czego, niestety, nie wszyscy zdają sobie sprawę. Wyrażając myśl podstawową krótko, chcę podkreślić to, że minimum socjalne nie powinno przekształcać się z narzędzia służącego stawianiu diagnozy, narzędzia dość, w gruncie rzeczy, mało precyzyjnego, w normatywnie określoną linię docnodową. Wysokość minimum socjalnego należy traktować jako swoisty układ odniesienia dla diagnoz opisujących kondycję polskich gospodarstw domowych, także zresztą dla diagnoz pokazujących, na przykład, gospodarczy sens świadczeń wypłacanych w systemie pomocy społecznej czy świadczeń wypłacanych bezrobotnym. Ale, wypada to powtórzyć z całym naciskiem, minimum socjalne, przynajmniej w tej formie, jaką usiłowałem mu niegdyś nadać, nie powinno stać się podstawą do jakichkolwiek roszczeń. Co więcej, można też byłoby obstawać przy tym, że jest ono raczej kategorią służącą wyznaczaniu celów, jakie chcemy osiągać w bliższej czy dalszej przyszłości, nie zaś sposobem ustalania jakichkolwiek gwarancji dochodowych. Pamiętając o tym, warto starannie oddzielać dyskusję nad użytecznością kategorii minimum socjalnego rozumianej jako narzędzie diagnostyczne od sporu o to, co - w postad konsekwencji diagnozy sporządzonej przy jego pomocy -wynika dla zadań stojących przed polityką społeczną i przed tymi, którzy tę politykę kształtują. Jeśli nie uda się nam rozdzielić tych dwóch zagadnień, to może się rychło okazać, że debata nad rolą czy funkcjami minimum socjalnego jest na tyle zniechęcająca, iż w ogóle nie warto się nim zajmować.
166
V.
WARUNKI ŻYCIA RODZIN
EWśjpr
li*
Świadczenia rodzinne
Podejście powszechne versus selektywne
Stanisława Golinowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Wprowadzenie kryterium selekcji rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych stanowi zasadniczą zmianę w uprawianiu polityki rodzinnej. Z zasad powszechnego (uniwersalnego) wspierania rodzin z dziećmi państwo przechodzi do zasad wspierania selektywnego. Proces ten w odniesieniu do świadczeń rodzinnych został zapoczątkowany w 1995 r., chociaż elementy podejścia selektywnego wystąpiły już wcześniej.
Zmiana, jaka ma miejsce w polityce adresowania świadczeń, jest z jednej strony wyrazem nowej filozofii uprawiania polityki społecznej w państwie o gospodarce rynkowej - liberalnej, a nie socjalistycznej, ale jest także wyrazem dostosowywania zakresu polskiego państwa opiekuńczego do poziomu rozwoju kraju. Szczególnie w obecnej sytuacji spowolnienia wzrostu gospodarczego oraz powstania ogromnej presji na wprowadzenie polityki ożywienia gospodarczego w związku z bardzo wysokim poziomem bezrobocia, konkurencja między celami możliwej alokacji środków jest bardzo wyraźna. Ograniczenie wydatków społecznych państwa staje się znacznie bardziej koniecznością niezbędną dla przezwyciężenia obecnych trudności, a znacznie mniej - wyrazem przekonań do jakiejś doktrynalnej koncepcji państwa opiekuńczego.
Debata na temat uniwersalizm versus selektywność w polityce społecznej nigdy nie była w Polsce zbyt intensywna w przeciwieństwie do takiej debaty w innych krajach, a szczególnie w Wielkiej Brytanii1 czy w krajach skandynawskich. W żadnym polskim podręczniku polityki społecznej nie są rozważane przesłanki uniwersalizmu, a tym bardziej - selektywności. Praktyka wyprzedza ogólniejszą refleksję, co jest zresztą specyficzną cechą szybkich przemian epoki transformacji.
Podejście selektywne czy powszechne - założenia ogólne
Rozwinięty wykład zasad podejścia selektywnego znaleźć można w pracy poświeconej żywieniu dzieci (Davies, Reddin 1978). Podejście do selekcji, prowadzące w końcowym efekcie do wskazania grup celowych, zaczyna się zwykle od argumentacji za rozwiązaniami uniwersalnymi, aby następnie stopniowo je ograniczać na skutek udowodnienia ich niekorzystnych efektów, takich jak: niska efektyw-
1 W Wielkiej Brytanii zapoczątkowana została już w latach 70. (Collard 1971 i Titmuss 1976).
169
ność społeczna (nie zmieniają rozkładu dochodów na bardziej wyrównany), marnotrawstwo środków (bogaci otrzymują, a mogliby sami płacić), czy występowanie zjawiska free ricter (unikanie opłat i podatków, a korzystanie).
Allan Pratt w jednym ze swoich tekstów umieścił zestawienie, w którym wskazał "za i przeciw" podejścia uniwersalnego i selektywnego ze względu na kilka pożądanych politycznie cech polityki społecznej (Pratt 1997). Korzystając z pomysłu takiego zestawienia, przygotowałam własną wersję takich argumentów. Jeżeli zgodzimy się na respektowanie wymienionych w boczku zestawienia cech dobrej polityki społecznej, to ich ocena powinna bazować na mocnych dowodach empirycznych. W wielu krajach znajdujemy takie analizy, np. w odniesieniu do wpływu uniwersalnych (bądź adresowanych) świadczeń na efektywność rozumianą jako relacja kosztu świadczeń do efektu mierzonego zmianą w rozkładzie dochodów2. Istnieją też dowody empiryczne dotyczące negatywnego wpływu świadczeń adresowanych na motywację do pracy. W tej dziedzinie szczególnie wiele uwagi poświecono analizom amerykańskiego programu pomocy dla rodzin niepełnych z dziećmi i efektom tego programu na zachowania rodziców (głównie młodocianych matek) związane z pracą. Jednak wiele wniosków wyprowadzonych zostało na bazie zależności teoretycznych, czy po prostu implikacji logicznych.
Tabela 1. Za i przeciw podejścia powszechnego i selektywnego
Pożądane cechy Podejście powszechne Podejście selektywne
Efektywność Różne wyniki Różne wyniki, niekiedy wskazujące na wyrównanie rozkładu dochodów,
Trafność Z definicji istnieje brak trafności i w Konsekwencji występuje marnotrawstwo środków ze względu na dostarczanie świadczeń także grupom, które same mogą się w nie zaopatrzyć. Znaczna trafność
Umiarkowany poziom wydatków społecznych Wydatki są wysokie, gdy poziom pojedynczego świadczenia ma znaczącą wartość. Wydatki są umiarkowane, ale istnieje presja do rozszerzania grup, do których świadczenia są adresowane.
Ograniczone koszty administracyjne Raczej niskie Na ogól wyższe
Pozytywne efekty socjalne Uniwersalizm sprzyja integracji oraz równości Selektywność stygmatyzuje
Korzystne oddziaływanie na rynek pracy Raczej neutralne Selektywność może ograniczać motywacje do wchodzenia na rynek pracy; zjawisko povertytrap.
Źródło: Zestawienie własne zainspirowane przez A. Pratt (1997).
W popularnej opinii politycznej znany jest przede wszystkim pogląd, że świadczenia powszechne są nieefektywne, bo trafiają także do grup zamożnych. Natomiast wiedza na temat skutków stosowania świadczeń selektywnych jest ograniczona. Tymczasem trzy cechy selektywnego podejścia do udzielania
W Polsce takie analizy prowadzone byty np. przez l. Topińskąi M. Stycznia (1999).
170
świadczeń, a mianowicie: relatywnie wyższe koszty administracyjne, stygmatyzacja beneficjentów oraz efekt zmniejszenia motywacji do włączania się do pracy powinny wpływać na bardzo rozważne podejście do decyzji w dziedzinie zastosowania konkretnego rozwiązania typu selektywnego.
Rozwój świadczeń rodzinnych: od adresowanych
do powszechnych i od powszechnych do adresowanych?
O polityce społecznej w kontekście instytucjonalnym można powiedzieć, że zawsze poszukiwała równowagi między państwem, społeczeństwem obywatelskim i rodziną. Wymieniona na końcu rodzina była początkowo instytucją najważniejszą, ważniejszą niż welfare stałe. Dobro rodziny było zresztą później bezpośrednim lub pośrednim celem państwa opiekuńczego. ;
Wspieranie rodzin z dziećmi jako uznana polityka rodzinna państwa pojawiło się na przełomie XIX i XX w., chociaż sam termin polityki rodzinnej został użyty znacznie później (Myrdal 1941). Społeczne poparcie dla rodziny związane było przede wszystkim z jej funkcjami prokreacyjnymi i odpowiedzialnością za rozwój przyszłego pokolenia. Uzasadnieniem prowadzenia polityki rodzinnej przez państwo były przemiany rodziny na tle procesów industrializacyjnych. Przyniosły one zasadniczą zmianę w funkcjonowaniu rodziny, której skutkiem było odwrócenie kierunku przemian demograficznych - ze wzrostowego do spadającego (tzw. pierwsza transformacja demograficzna). Działania na rzecz zrównoważonego rozwoju demograficznego stały się początkowo podstawowym celem polityki rodzinnej.
Za kolejny cel polityki rodzinnej można natomiast uznać zapewnienie rozwoju zdrowego pokolenia. Stawiany był on razem z celem poprawy tendencji prokreacyjnych. Industrializacja przyniosła masowe ubóstwo rodzin, które stało się tematem alarmujących opisów i raportów3. W rodzinach biednych występowała wysoka śmiertelność niemowląt i dzieci, obniżając efektywną dzietność populacji, a także liczne choroby, prowadzące do rozwoju pokolenia kondycyjnie słabszego. Ukazanie związku między ubóstwem rodzin i kondycją matki a wysoką śmiertelnością niemowląt i dzieci oraz ich późniejszym zdrowiem było najważniejszym "odkryciem" przełomu wieku, prowadzącym do pierwszych programów rządowych na rzecz ochrony macierzyństwa oraz poprawy sytuacji rodzin z dziećmi w takich krajach, jak Anglia, Francja, Szwecja oraz USA.
Wzmacniający argument o konieczności interwencji publicznej dotyczącej ochrony macierzyństwa oraz wspierania ubogich rodzin był wynikiem złej kondycji poborowych i żołnierzy. Po przegranej wojnie z Burami królowa Wiktoria osobiście wpłynęła na powstanie w 1904 r. ciała rządowego (Interdepartmental Comft-tee ofPhisical Dełerioration), które zajęło się poprawą warunków życia matek i opieki medycznej w sytuacji macierzyństwa.
Inne kraje poszły za przykładem Anglii i początek XX wieku można uznać za pierwszy etap działań publicznych na rzecz ochrony macierzyństwa, pomocy ubogim rodzinom z dziećmi i przeciwdziałania negatywnym wpływom ubóstwa na kondycję populacji. Te pierwsze programy powstawały niezależnie od ustawodawstwa na rzecz przeciwdziałania ubóstwu w ogóle i tworzenia instytucji pomocy społecznej. Były silnie związane z działaniami, które dzisiaj można byłoby nazwać zdrowiem publicznym.
Największe znaczenie miały opisy życia rodzin robotników w miastach przemysłowych, np. (Rowntree 1901; Booth 1902).
171
Tabela 2. Główne państwowe programy pomocy rodzinom i dzieciom w krajach dobrobytu
na początku XX wieku
Rok Kraj Nazwa programu
1904 Francja Pomoc dzieciom w potrzebie
1906 Wielka Brytania Ustawa szkolna; posiłki i opieka medyczna dla dzieci w szkołach w oparciu o środki lokalne
Australia Ustawa o pomocy dla dzieci (Child Welfare Act)
I9w' Luksemburg Zobowiązanie do przeznaczania środków na pomoc dla dzieci i młodzieży
1019 Holandia System pomocy ubogim
Szwajcaria Jak wyżej
Irlandia Świadczenia (usługi) dla matek i dzieci (Matemity and Child Welfare Sewice)
l\7 l O Norwegia System pomocy dla dzieci (Child Welfare Scheme)
Wielka Brytania Ustawa o pomocy matce i dziecku (Matemity and Child Wetfare Act)
1918 Kanada Wprowadzenie zwolnień podatkowych z tytułu posiadania dzieci (200 $ na dziecko)
1919 Francja Pomoc matce pielęgnującej niemowlę
1920 Austria System pomocy ubogim
1921 USA Ustawa Sheppard-Towner; federalny program promocji macierzyństwa i higieny w pielęgnacji niemowląt
Hiszpania Pomoc w sytuacji macierzyństwa
I\7LO Polska Ustawa o opiece społecznej
Szwecja Ustawa o pomocy dzieciom
1924 Niemcy System pomocy ubogim (kilka ustaw o obowiązku publicznej pomocy potrzebującym w ramach tzw. Reichsverordnung fuer Fuersorgepflichf)
1925 Włochy Narodowa Fundacja Pomocy Matce i Dziecku (ONMI)
1927 Nowa Zelandia Ustawa o pomocy dzieciom (Child Welfare Act)
1929 Japonia System pomocy ubogim
1930 Belgia Wprowadzenie zasiłków rodzinnych w systemie świadczeń dla pracowników
1932 Francja W prowadzenie zasiłków rodzinnych w systemie ubezpieczeń powszechnych
1933 Dania Publiczny system pomocy społecznej
Portugalia Narodowa Fundacja Pomocy Rodzinie
I9OU USA Pomoc dla dzieci (ADC) jako część wprowadzonego social security (IV-A)
Finlandia System pomocy w sytuacji macierzyństwa
1937 Włochy Wprowadzenie zasiłków rodzinnych dla pracujących (od 1934 r. funkcjonowały w sposób zdecentralizowany w wyniku układów zbiorowych pracy)
Węgry Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych dla pracowników
I3GO Hiszpania Jak wyżej
1939 Holandia Jak wyżej
1942 Portugalia Jak wyżej
Źródło: Na podstawie (Gauthier 1996) oraz uzupełnienia własne na podstawie pozycji podanych w zestawie literatury.
9 t
172
W okresie międzywojennym oraz zaraz po drugiej wojnie światowej w krajach zachodnich pojawiły się też pieniężne świadczenia rodzinne wraz z klasycznym zasiłkiem family allowance. Był on świadczeniem adresowanym w pierwszym rzędzie tylko do ludności pracującej jako element ubezpieczeń społecznych. W kilku krajach kierowany został bardziej uniwersalnie - do wszystkich obywateli jako zasiłek powszechny. Jego wysokość była na ogół wyższa przy kolejnych dzieciach, chociaż nie proporcjonalnie, a zdarzało się też uzależniać wysokość zasiłku od wieku dziecka (wyższy dla starszych dzieci), np. w Danii, czy w Kanadzie w latach 70.
W wielu krajach politykę pomocy rodzinie wspomagali przedsiębiorcy zarówno w sposób rozproszony, jak też powszechny, inicjując regulacje w zakresie dodatków płacowych dla rodzin (np. w 1932 r. we Francji), czy innych udogodnień o charakterze socjalnym. Związki zawodowe z kolei przyczyniały się do upowszechniania systemu ubezpieczeń społecznych, obejmujących świadczenia macierzyńskie dla pracujących matek.
Druga fala publicznej troski o kondycję populacji w wielu krajach zachodnich miała miejsce po drugiej wojnie światowej w okresie baby boom'u. Także wówczas pojawiły się bardzo sugestywne relacje i raporty o złej sytuacji rodzin z dziećmi (np. Myrdal 1947; Abel-Smith, Townsend 1965). Wojna i powojenne trudności natychmiast znalazły odzwierciedlenie we wskaźnikach ukazujących gorszą kondycję populacji. Wówczas powszechnie wprowadzano uniwersalne zasiłki rodzinne, tj. adresowane do wszystkich rodzin z dziećmi, bez względu na ich status materialny. Spośród krajów zachodnich w zasadzie tylko w USA świadczenia rodzinne od początku zaadresowano do rodzin biedniejszych i mających jednocześnie inne problemy (rodzina niepełna). Programy nastawione na pomoc rodzinom niepełnym powstawały też w innych krajach, ale raczej jako dodatkowe.
Okres około 30. lat po drugiej wojnie światowej należy w polityce społecznej do jej złotego wieku. W krajach zachodnich powstało wówczas wiele nowych programów socjalnych, rozwinęła się instytucja nowoczesnej pomocy społecznej, a polityka wspomagania rodzin i dzieci stała się standardowym składnikiem pakietu programów państwa opiekuńczego, w znacznej mierze niezależnie od ideologicznego modelu tego państwa. Wprawdzie w krajach bardziej konserwatywnych starano się socjalne interwencje państwa istotnie limitować, szczególnie gdy adresowane były do rodzin, ale prowadzenie polityki rodzinnej jako zasada nie było w zasadzie kwestionowane. Widoczne były natomiast różnice w zastosowanym instrumentarium, które dotyczyło przed wszystkim relacji między udziałem instrumentów podatkowych a transferów socjalnych. W krajach bardziej konserwatywnych stosowano też, obok zasiłków, zwolnienia podatkowe. W takich krajach początkowo tylko zwolnienia podatkowe na dzieci i niepracującą żonę były głównym instrumentem powszechnej polityki rodzinnej stosowanym przez państwo (np. w Kanadzie, Niemczech Zachodnich), a dopiero później pojawiły się transfery dla rodzin z dziećmi.
Trzecia fala publicznych programów na rzecz rodzin i dzieci ma miejsce pod koniec XX wieku. Ekspansja państwa opiekuńczego ukazuje swój kres. Na tle kryzysów naftowych w latach 70. pojawia się problem utrzymania dalszego finansowania świadczeń społecznych w dotychczasowym zakresie. W sposób naturalny zaczyna się kwestionowanie powszechnego dostępu do świadczeń socjalnych na bazie redystrybucji dochodów. Sytuacja materialna społeczeństw zachodnich jest lepsza niż jeszcze dwie dekady wcześniej. Ludzie nie cierpią z powodu niezaspokajania podstawowych potrzeb egzystencjalnych; nie doskwiera im głód, bo raczej mają co jeść i w co się ubrać, mają też dach nad głową.
173
Tabela 3. Programy pomocy rodzinie i dzieciom po drugiej wojnie światowej
Rok Kraj Nazwa programu/ instytucji
1944 Irlandia Uchwała o powszechnych zasiłkach rodzinnych
1CU5 Kanada Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych - program federalny
Czechostowacja Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych w systemie ubezpieczeń społecznych
1Q4fi USA Narodowy program żywienia dzieci w szkołach (pierwsza wersja w 1936 r.) (National School Lunch Act)
Norwegia Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych, od trzeciego dziecka o wyższej wysokości
1947 Polska Wprowadzenie zasiłków rodzinnych dla pracowników sektora uspołecznionego
1948 Wielka Brytania W prowadzenie zasiłków rodzinnych powszechnych i niezróżnicowanych z systemu zabezpieczenia społecznego (istniały do 1977 r.) Nowe zasady działania pomocy społecznej; zastępuje tradycyjne prawo ubogich, opiera się na dyskrecjonalnych opiniach pracowników socjalnych
Szwecja Wprowadzenie zasiłków rodzinnych powszechnych i niezróżnicowanych
Finlandia Jak wyżej
Austria Jak wyżej
1952 Dania Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych, wyższych dla starszych dzieci
1954 Niemcy Zachodnie Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych, wyższych na kolejne dziecko
1957 Szwecja Nowa ustawa o pomocy społecznej
1958 Grecja Wprowadzenie zasiłków rodzinnych w systemie ubezpieczeń społecznych, wyższych przy kolejnym dziecku
1960/61 USA Program pomocy żywieniowej (Food Stamps Programme)
1961 Niemcy Ustawa o pomocy społecznej - Bundessozialhilfegesetz
1962 USA System pomocy na utrzymanie - Maintenance Obligation Scheme
lORO Belgia System pomocy na minimum zasobów
Holandia Powszechny system pomocy społecznej
1964 Szwecja System zasiłków na utrzymanie
1OLL Wielka Brytania System Ubezpieczeń Narodowych (National Insurance Scheme)
USA Poprawa żywienia dzieci w wieku przedszkolnym (Chlld Nutrition Act}
1968 Nowa Zelandia Zasiłki na utrzymanie rodziny zależne od dochodów (Means - tested Family Maintenance Allowance)
1969 Norwegia Zasiłki rodzinne (Supplementaryfamilyallowance)
Irlandia Zasiłki dla kobiet opuszczonych zależne od dochodów (Means-tested allowance for deserted wives)
1970 Francja Zasiłki dla sierot
Dania Zasiłki rodzinne powszechne płacone przez administrację lokalną i specjalne zasiłki dla osób samotnie wychowujących dzieci
1971 Wielka Brytania Wprowadzenie dodatku pieniężnego na wsparcie rodzin (Family Income Supplement - FIS); selektywnego - dla rodzin uboższych
Belgia Zmiana systemu zasiłków rodzinnych - z powszechnych na zależne od dochodów
1972 Japonia Wprowadzenie powszechnych zasiłków rodzinnych
1974 Dania Generalny system pomocy na wystarczające utrzymanie
1975 USA Kredyt podatkowy - Eamed Income Tax Credit (EITC) dla rodzin z niskimi dochodami posiadającymi dzieci
Źródto:Jakwtab.2.
174
Pod koniec XX wieku polityka rodzinna trąd swą atrakcyjność jako jedna z głównych grup zainteresowania i działania polityki społecznej. Starzenie się społeczeństw zachodnich i utrzymanie świadczeń dla ludnośd wychodzącej z rynku pracy staje się główną troską polityków i ich ekspertów. Reformy systemów zabezpieczenia dochodów na okres starości oraz opieki zdrowotnej przebijają wszystkie inne problemy społeczne.
Tymczasem kondycja rodziny jest coraz słabsza, chociaż nie w sensie materialnym. Przede wszystkim pojawia się jej słabość instytucjonalna. Ludzie nie gamą się do małżeństwa jako podstawy związku w takim zakresie, jak jeszcze niedawno. Jeśli już zawierają małżeństwa, to w coraz większej skali rozwodzą się i to wielokrotnie. Domagają się też akceptacji związków nieformalnych i homogenicznych. Rodzi się coraz mniej dzieci. Z kolei tam, gdzie rodzi się ich więcej, niejednokrotnie rodzina jest słabsza; biedna, z niskimi kwalifikacjami rodziców, często z dysfunkcjami. Pojawia się nowy cel dla polityki rodzinnej - promocja dobrej rodziny. Dokonuje się to pod hasłem coraz częściej artykułowanego celu, jakim jest dobro dzieci (children well-being).
Jednocześnie młode pokolenie dotykają problemy ograniczonego uczestnictwa w głównym nurcie życia społecznego z powodu braku dostępu do dobrej edukacji, kultury, informacji i aktywnego żyda społecznego, a przede wszystkim - pracy. Rośnie bezrobocie o charakterze strukturalnym. Tendencja do wzrostu bezrobocia w krajach Unii Europejskiej utrzymuje się (z krótkookresowymi przerwami) począwszy od końca lat 70.
Na tle nowych trendów rozwojowych, zmian w rankingu grup dotkniętych najsilniej kwestiami socjalnymi, a także na skutek istotnego wpływu liberalnej doktryny gospodarczej i politycznej, pojawia się etap zmiany akcentów i modyfikacji istniejących programów społecznych. Pomoc w zaspokajaniu potrzeb podstawowych adresowana jest przede wszystkim do rodzin biedniejszych. Natomiast programy uniwersalne ograniczane są do niektórych usług społecznych, a przede wszystkim edukacji. Uzasadnienie do tej zmiany akcentów związane jest z ideą wyrównanych warunków startu i potrzebą dbałości o jakość populacji jako istotnego czynnika rozwoju. Zwracanie uwagi na rodzinę z kolei związane jest argumentem na rzecz poparcia dla wysiłku posiadania i wychowywania dzieci jako "opłaty" za korzyści społeczne (tzw. korzyści zewnętrzne), jakie posiadanie dzieci przynosi całemu społeczeństwu dzięki zachowaniu jego dągłości i możliwości kontynuacji społecznych zobowiązań w długim okresie, a w tym zobowiązań tkwiących w systemach emerytalnych.
Mimo że rodzina traci na znaczeniu jako podstawowy aktor polityki społecznej w całym współczesnym świede, to obserwujemy silne działania i różne próby na rzecz przywrócenia jej znaczenia. Aby mogła podtrzymać najważniejsze ze swych tradycyjnych funkcji (chociaż inaczej realizowanych z punktu widzenia zaangażowania członków rodziny), potrzebne jest jej wsparcie, i zrozumienie dla tej potrzeby staje się coraz bardziej powszechne. Jak napisała S. Kamerman i A. Kahn - współczesne przemiany w rozwoju instytucji rodziny być może dystansują polityków wobec problemów, których rozwiązywanie wymagałoby mocniejszej interwencji państwa, ale nie zmniejszają ich faktycznej odpowiedzialności (Kamerman, Kahn 1997, s. 27). Bez względu bowiem na wszystkie perturbacje, jakim podlega rodzina, żadna instytucja nie jest w stanie zastąpić jej w funkcjach prokreacyjno-wychowawczych i tworzenia podstaw prawidłowego rozwoju młodego pokolenia. To jednak nie oznacza, że rodzinę można zostawić samą sobie, skoro jest instytucją tak dobrą. Na skutek podatności na czynniki materialne, przy osiągnięciu wysokiego stopnia emancypacji jej członków, rodzina stała się instytucja kruchą. Dla swego dobrego funkcjonowania oraz dla motywacji w podejmowaniu wysiłku na rzecz następnego pokolenia wymaga wsparcia. Pomaganie rodzi-
175
nom jest jedną z najefektywniejszych form polityki społecznej i ta opinia powoli przebija się ponad podziałami politycznymi.
Tabela 4. Zmiany programów wobec rodziny i dzieci w ostatnim ćwierćwieczu XX wieku
- wybrane decyzje
Rok Kraj Nazwa programu
1977 Wielka Brytania Zróżnicowana wysokość zasiłków na kolejne dzieci dla nowego typu zasiłku (Child Bene-fif) i wprowadzenie dodatku do zasiłku dla samotnie wychowujących dzieci (Child Benefit Increase, później przemianowane na One Parent Benefit)
1981 Szwecja Zwiększenie wysokości zasiłku rodzinnego w przypadku kolejnych dzieci
1983 Włochy Wprowadzenie dodatku do zasiłku rodzinnego o charakterze selektywnym - dla rodzin biedniejszych
1984 Irlandia Uchwalenie rodzinnego dodatku dochodowego dla rodzin biedniejszych typu FIS (jak w Wielkiej Brytanii)
1986 Wielka Brytania Family Credit jako część nowej ustawy o zabezpieczeniu społecznym; wprowadzenie zmian o charakterze selekcjonującym odbiorców oraz integrującym pozycje dochodowe będące podstawą kalkulacji transferów
1988 Wielka Brytania Wsparcie dochodów zastępujące poprzednie rozwiązania; dostęp do bezpłatnych usług społecznych dla rodzin zależnie od dochodów
Włochy Reforma zasiłków rodzinnych, zależne od dochodów i liczby dzieci
iqqn Polska Nowa ustawa o pomocy społecznej; rodzina jako adresat pomocy
1 W\J Irlandia Wprowadzenie świadczenia dla rodziców samotnie wychowujących dzieci
1991 Wielka Brytania Wspieranie dzieci (Child SupportAcf)
1993 Kanada Wprowadzenie kryterium dochodowego do zasiłków rodzinnych
1995 Polska Wprowadzenie kryterium dochodowego do zasiłków rodzinnych
1996 USA Modyfikacja programu AFDC (Aid to Families with Dependent Children) na program TANF (Temporary Assistance for Needy Families) wprowadzający ograniczenia w okresie pobierania świadczeń dla bezrobotnych i samotnych rodziców
1998 Szwecja Zmiany uprawnień w pomocy społecznej; odmowa w przypadku niepodjęcia oferowanej pracy
Źródło: Zestawienie własne na podstawie załączone] literatury.
W krajach transformacji, które w krótkim okresie poddane zostały wielu jednocześnie działającym wyzwaniom rozwojowym - dostosowaniu do systemu rynkowego, demokratycznemu sposobowi sprawowania władzy, restrukturyzacji gospodarki i globalizacji, a przede wszystkim sprostaniu materialnym ambicjom ich biedniejszych społeczeństw, prowadzenie racjonalnej polityki społecznej okazało się bardzo trudne. Polityka rodzinna i edukacyjna należą do najbardziej przegranych. To upośledzenie polityki rodzinnej widoczne jest także w Polsce. Wydatki na programy na rzecz rodzin i dzieci są w Polsce bardzo niskie, jedne z najniższych w Europie (ICDC Unicef 1999). W 2002 r. uległy one dalszemu ograniczeniu w związku z cięciami budżetowymi ukierunkowanymi na zażegnywanie kryzysu finansów publicznych (likwidacja zasiłku porodowego, skrócenie urlopu macierzyńskiego i obniżenie kryterium dochodowego wobec zasiłków rodzinnych). Czy w tej sytuacji polityka rodzinna w Polsce stanie się wyłącznie polityką pomocy ubogim?
176
Jak stosować podejście selektywne?
Polityka rodzinna w Polsce potrzebuje dla siebie uznanego miejsca. Nie powinna stanowić wyłącznie elementu walki z ubóstwem i być usytuowana jedynie w systemie pomocy społecznej. Jednocześnie nierealne byłoby nawoływanie do zastosowania podziwianych wzorów powszechnych świadczeń rodzinnych funkcjonujących jeszcze w niektórych krajach dobrobytu. Przynajmniej w najbliższych latach nieuniknione będzie stosowanie podejścia selektywnego.
Zrozumienie konieczności zastosowania podejścia selektywnego, to dopiero pierwsza część trudności. Kolejna, znacznie poważniejsza, to przyjęcie operacyjnego kryterium, pozwalającego na oddzielenie tych, którzy będą mieli prawo świadczeń od tych, którzy tego świadczenia zostaną pozbawieni.
Przejście od założeń ogólnych do konkretnej praktyki konstruowania programu selektywnego jest w praktyce niezmiernie trudne, gdy cele nie precyzują jednoznacznie potencjalnego odbiorcy świadczeń. Jeżeli świadczenia adresowane są do grup, których problemem jest nie tylko brak dochodów, ale jednocześnie jakaś jednoznacznie określona cecha, czy sytuacja, np. bezrobocie, niepełnosprawność, czy sieroctwo, to zakres odbiorców daje się relatywnie łatwo zdefiniować. Natomiast jeżeli kryterium związane jest tylko z dochodem, a jednocześnie nie jest to wyłącznie problem ubóstwa, to zdefiniowanie kryterium do selekcji skazane jest na wybór mniej czy więcej arbitralny.
Literatura i dotychczasowe doświadczenia ze stosowaniem selekcji dają niewiele wskazówek, poza pewnymi ogólnymi tezami.
1. Zastosowanie granicy dochodów do przyznawania uprawnień zawsze tworzy problem dla tych, których dochody sytuują się w pobliży tej granicy. Niejednokrotnie rodzi się u nich motywacja do rezygnacji z wysiłku w celu uzyskania dodatkowego dochodu z pracy, bo uzyskując wyższy dochód podlegać będą wyższej stawce podatkowej, a jednocześnie utracą prawo do świadczenia (zjawisko poverty trap).
2. Zastosowanie selekcji zmniejsza udział pobierających świadczenia w relacji do uprawnionych. Doświadczenia z zastosowaniem selektywnego dodatku do zasiłku rodzinnego (FIS) w Anglii w 1971 r. ukazały dobitnie tę prawidłowość (Collard 1971), potwierdzoną później przez innych. Także polskie doświadczeniach z selektywnym już zasiłkiem rodzinnym po 1995 r. ukazały niższe korzystanie niż w przypadku zasiłku powszechnego dla tej samej grupy (Golinowska, Topińska 2002). Aby korzystnie z selektywnych świadczeń nie było za niskie, potrzebne są programy informacyjne oraz inne akcje uświadamiające uprawnienia (empowerment), co stanowi dodatkowy koszt podejścia selektywnego.
3. Zastosowanie selektywnego podejścia dokonuje się zwykle w ramach retoryki politycznej na temat wyższej efektywności świadczeń kierowanych do najbardziej potrzebujących, a nie rozpraszanie ich na wszystkich. Doświadczenie pokazuje, że przejście na świadczenia selektywne ma miejsce w trudnych momentach finansowych państw, które podejmują taką decyzję, i w gruncie rzeczy chodzi bardziej o przezwyciężenie jakichś kłopotów fiskalnych niż to wynikałoby z przekonania o wyższej efektywności świadczeń adresowanych nad uniwersalnymi. Debata na ten temat nie wykazuje bowiem jednoznacznej wyższości jednych nad drugimi (Pratt 1997).
4. Jednym z poważniejszych etycznych problemów selektywności i podejścia adresowanego jest stygma-tyzacja świadczeniobiorców. Dlatego do zaakceptowania są przede wszystkim takie "techniczne" roz-
177
wiązania selektywności, które pozytywnie dyskryminują jak to dawno już określał Titmuss, lecz nie ograniczają ludzkiej godności i nie tworzą poczucia bycia obywatelem drugiej klasy (Titmuss 1976).
5. Zastosowanie linii dzielącej uprawnienia do świadczeń rodzinnych nie jest tym samym, co zastosowanie linii ubóstwa w pomocy społecznej. Wsparcia potrzebują rodziny nie tylko dla przezwyciężenia trudności materialnych w fazie prokreacyjnej, ale także jako dowód uznania dla podjętego wysiłku i odpowiedzialności oraz motywacji dla innych. Dlatego selekcja rodzin w tym obszarze powinna to wyraźnie uwzględnić.
6. Świadczenie rodzinne pełni zarówno funkcje pomocy, jak i motywacyjną oraz rozwoju rodziny. Nie powinno to być więc tylko świadczenie symboliczne, lecz realnie służące pełnieniu wyznaczonych funkcji. Często powstaje konflikt między zakresem świadczeń a ich wysokością. Przedmiotem do rozstrzygnięcia w konkretnym momencie bywa więc dylemat: czy więcej rodzin powinno otrzymywać świadczenia na niższym poziomie, czy mniej rodzin, a o wyższej wartości. Ten dylemat rozstrzygany jest w każdym kraju inaczej. Brany jest pod uwagę ogólny poziom dobrobytu i stopień zróżnicowania dochodów, a także sytuacja demograficzna. Nie można jednak nie dostrzegać, że w momencie podejmowania decyzji istotną rolę odgrywają interesy polityczne, niezależnie od racji przedstawionych w debatach eksperckich.
7. Istotna cechą selekcji uprawnień i adresowania świadczeń jest koszt administracyjny, jaki musi być poniesiony na stworzenie systemu. Jak podkreślają autorzy analizujący doświadczenia ze stosowaniem świadczeń adresowanych, fakt kosztów administracyjnych nie jest doceniany i późniejsze efekty oszczędnościowe bywają mniejsze niż zakładano (Titmuss 1976). Dlatego wprowadzenie podejścia selektywnego, determinowanego głównie przez problemy fiskalne państwa, może okazać się rozwiązaniem mato efektywnym.
8. Alternatywnym rozwiązaniem pieniężnych świadczeń adresowanych jest tzw. ujemny podatek dochodowy. Polega on na wyrównywaniu różnicy między kwotą wolną od opodatkowania a rzeczywistym dochodem rodziny. Ten sposób podejścia do rozwiązywania problemu niskich dochodów i ubóstwa znajdował zwykle wiele uznania ze strony ekonomistów. Aktualnie rozważa się wprowadzenie w Polsce kwoty wolnej do opodatkowania (propozycja pochodząca z Ministerstwa Finansów) na poziomie linii ubóstwa. To powoduje, że rozważania o negatywnym podatku dochodowym jako następnym kroku mogłyby być nie tylko czysto teoretyczne. Jednak zastosowanie instrumentarium podatkowego w polityce społecznej wymagałoby znacznie większej koordynacji instytucji zarządzających sferą publiczną co nie tylko w Polsce stanowi istotny problem systemu zarządzania państwowego.
Słowo końcowe
Selektywne podejście w polityce rodzinnej jest w Polsce faktem. Podstawowe świadczenia rodzinne przyznawane są tylko rodzinom mniej zamożnym. Ta zmiana, jaka się tu dokonała, przeszła bez większej dyskusji. Została uznana widocznie za racjonalną. Natomiast ograniczenia budżetowe, które istotnie zwiększyły się w ostatnim okresie, na porządku dziennym postawiły problem dalszego ograniczenia zakresu rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych i sprowadzenia polityki rodzinnej wyłącznie do walki ze
178
skrajnym ubóstwem. To jest już poważne ograniczenie funkcji polityki rodzinnej. Dlatego warto poddać dyskusji problem selekcji świadczeniobiorców i świadczeń w polityce społecznej w ogóle, a w polityce rodzinnej szczególnie. Niech to będzie wstęp do debaty w tej dziedzinie, zanim jeszcze zapadną ostateczne decyzje w sprawie określenia progów dochodowych uprawniających do świadczeń w nadchodzących latach.
Literatura
Abel-Smith, Townsend P. (1965), The Poorandthe Poorest, Bell, London.
Baker M. (1995), Canadian Family Policies: Cross National Comparison, University of Toronto Press, Toronto.
Bundesministerium fuer Familie und Senioren (1993), Zwoelf Wege der Familienpolitik in der Europaeischen Gemein-
schafi-Laederberichte, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, Berlin, Koeln. Collard D. (1971), The Case of Universal Benefits, w: D. Buli (ed.), Family Poverty, Duckworth, London. Davies B., Reddin M. (1978), Universality, Selectivity and Effectiveness in Social Policy, Heinemann, London. Gauthier A.H. (1996), The State and the Family. A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries,
Clarendon Press, Oxford.
Golinowska S., Topińska l. (2002), Pomoc społeczna-zmiany i warunki skutecznego działania, CASE, Warszawa. Graham H. (1984), Women, Health and the Family, Wheatsheaf, Brighton. ICDC Unicef (1999), Women in Transition, Regional Monitoring ReportNoG, Florence. Kamerman S.B., Kahn A.J., red. (1997), Family Change and Family Policies in Great Britain, Canada, New Zeland and
the United States, Clarendon Press, Oxford. Kaufmann F-X., Kuijsten A., Schultze H-J., Strohmeier K.P., red. (1997), Family Life and Family Policies in Europę.
Clarendon Press, Oxford. Myrdal A. (1947), Nation and Family. The Experiment in Democratic Family and Population Policy, Kegan Paul, Trench,
Trubnerand Co Ltd., London. Pratt A. (1997), Universalism or SelektMsm? The provision ofServices in the Modem Welfare State, w: M. Lavalette,
A. Pratt (eds.), Social Policy. A Conceptual and Theoretical Introduction, Sagę Publications, London. Saraceno C. (1999), Family Policy in Italy, Universita degli Studi di Torino, Turin. Skocpol T. (1992), Protecting Soldiers and Mothers. The Political Ongins of Social Policy in the United States, Harvard
University Press, Cambridge, Massachusetts, London. Titmuss R.M. (1976), Commitment to Welfare, George Allen and Unwin, London.
Topińska L, Styczeń M. (1999), Podatki i wydatki socjalne jako narzędzia redystrybucji dochodów gospodarstw domowych, Opracowania PBZ, z. 4, IPiSS, IPS UW, Warszawa. Topińska l. (1991), The Impad of Social Benefits and Subsidies on Income Distribution: Poland, 1990, raport dla
MPiPS, Warszawa mimeo.
179
Praca zawodowa a życie rodzinne
Bożena Kołaczek
Dorota Głogosz
Izabela Hebda-Czaplicka
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Życie ma podwójny wymiar (...) składa się z dwóch części: pracy i rodziny, które tworzą jedność (...) Każda z tych płaszczyzn jest odbiciem drugiej. Są one nierozdzielne. wyjątek z cytatu za (Graniewska 1998) MA Barrere-Maurison,
Wstęp
Związek między pracą zawodową a życiem rodzinnym jest bardzo ścisły. Wśród wieiu ważnych funkcji, jakie realizuje rodzina, jedną z istotniejszych jest funkcja ekonomiczna. Możliwość jej realizacji pozwala na zapewnienie rodzinie niezbędnych dochodów, dających jej członkom podstawę egzystencji. W wyniku zmian cywilizacyjnych to właśnie praca zarobkowa stała się w społeczeństwach wysokorozwiniętych głównym źródłem pozyskiwania środków na funkcjonowanie rodziny (Graniewska 1998).
Związek i wzajemne relacje między pracą zawodową i życiem rodzinnym należy rozpatrywać wieloaspektowo. To prawda, że poziom uzyskiwanych przez rodzinę dochodów z pracy zarobkowej w największym stopniu decyduje o poziomie zaspokajania bieżących potrzeb konsumpcyjnych jej członków. Relacje te są jednak głębsze. Dochody z pracy nie tylko kreują bieżący poziom życia rodziny, ale dają także większe możliwości skorzystania z systemu edukacji, ochrony zdrowia, kultury i sztuki, rekreacji, lepszego dostępu do informacji - pozwalają zatem na pełniejsze i bogatsze uczestnictwo w życiu społecznym kraju. Poziom dochodów bieżących, jakimi dysponuje rodzina, "od zawsze" był czynnikiem decydującym o tych elementach zamożności, które określają status spoleczno-ekonomiczny rodziny... (Graniewsks 1998, s. 267). To z kolei ma wpływ na sposób realizacji innych funkcji rodziny, choćby wychowawczej. Sytuacja materialna środowiska rodzinnego, umożliwiająca dzięki środkom finansowym, jakimi dysponuje rodzina, zaspokajanie podstawowych i innych potrzeb najmłodszych jej członków nie tylko warunkuje rozwój dziecka, ale także w znacznym stopniu kreuje jego przyszłe życie. Z kolei niedobory finansowe rodziny stanowią istotne bariery w rozwoju i procesie wychowania dzieci. (Hebda-Czaplicka 2001).
Skutki dla sytuacji materialnej
Przełom wieków to dla polskich rodzin czas szczególnie trudny. Kryzys finansów publicznych, niskie tempo wzrostu gospodarczego, zwiększający się odsetek osób pozostających bez pracy, to znamiona otaczającej nas rzeczywistości społecznej. Utrzymujące się przez ostatnie lata poprzedniego wieku wyso-
180
kie bezrobocie (wykres 1) z początkiem nowego stulecia przybrało niebezpieczne rozmiary, stając się niewątpliwie najważniejszym i kluczowym problemem ekonomicznym i społecznym najbliższych lat. Jest to szczególnie ważne, z uwagi na rosnącą liczbę bezrobotnych i szacowany wzrost stopy bezrobocia na koniec 2002 r. do niemal 20%1.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
* Dane za listopad. Źródło: GUS (2001c).
Wykres 1. Stopa bezrobocia* w Polsce w latach 1990-2001
Sytuacja bezrobocia, choć zróżnicowana terytorialnie, w dalszym ciągu dotyka kolejne grupy społeczne, powodując wzrost niepewności o przyszłość swoją i najbliższej rodziny. Coraz częściej brak pracy dotyczy nie jednego, ale dwojga małżonków. Jak wynika z badań dwie osoby pozostające bez pracy znajdują się w prawie 14% trzyosobowych gospodarstw domowych i w co czwartym gospodarstwie pięcioosobowym (GUS 2001 a).
Konsekwencji społecznych takiego stanu rzeczy jest wiele; jedną z ważniejszych z nich jest z roku na rok pogłębiające się ekonomiczne rozwarstwienie społeczeństwa i ubożenie coraz większej jego części. Jest to szczególnie ważne, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że praca zarobkowa stanowi nadal podstawę funkcjonowania zdecydowanej większości polskich rodzin, a między aktywnością zawodową członków rodziny i materialnymi warunkami jej życia zachodzi ścisły związek, określany często jako "sprzężenie zwrotne" (Graniewska 1998). Członkowie gospodarstw domowych szczególnie wyraźnie wskazują na bezpośredni związek między różnymi aspektami zarobkowania (zbyt niskie płace, brak możliwości dodatkowych zarobków, brak kwalifikacji do uzyskania lepszej pracy czy wreszcie brak pracy) a oceną sytuacji materialnej swojego gospodarstwa domowego w kategoriach zła lub bardzo zła (Kabaj 2000)2.
Wypowiedź ministra pracy i polityki społecznej praf. Jerzego Hausnera, "Rzeczpospolita" z 5 marca 2002 r., s. A1. 2 Podano wartość liczbową w % ogółu wymienionych przyczyn. Suma wszystkich wskazań dotyczących aspektów pracy zarobkowej wyniosła ponad 50% uzyskanych odpowiedzi. (Por. Kabaj 2000, s. 12).
181
Sposób uczestniczenia członków rodziny w procesie aktywności zawodowej jest wieloaspektowy. Wyznaczają go zarówno czynniki o charakterze zewnętrznym (tempo wzrostu gospodarczego, struktura i poziom zatrudnienia w poszczególnych działach gospodarki narodowej, stopa bezrobocia, dominujące formy zatrudnienia i wiele innych), jak też cechy indywidualne rodziny i jej członków (typ biologiczny rodziny, faza żyda rodzinnego, wiek i status społeczno-ekonomiczny małżonków, wiek i liczba posiadanych dzieci i inne).
Fakt zatrudnienia bądź pozostawania bez pracy stanowi najważniejszy wskaźnik i wyznacznik jakości życia polskich rodzin w wielu jego płaszczyznach. Z kolei dla rodzin pracowniczych ważną rolę odgrywa zajmowana pozycja zawodowa oraz wysokość otrzymywanego za wykonywaną pracę wynagrodzenia. Przykładowo, pod koniec 1999 r. jedynie 3%3 pełnozatrudnionych Polaków otrzymywało wynagrodzenie w wysokości powyżej 4500 zł brutto. Z danych na 1999 r. wynika także, iż ponad 50% pracujących otrzymywało wynagrodzenie poniżej przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, a 3% pracujących pobierało wynagrodzenie równe, lub niższe od kwoty określanej jako najniższe wynagrodzenie4. W tym samym czasie niewiele ponad 20% osób pełnozatrudnionych osiągnęło dochody miesięczne na poziomie średnim dla gospodarki narodowej5 (GUS 2001 b). Jednocześnie warto zwrócić uwagę na fakt zmniejszania się w ostatnich latach dynamiki miesięcznych przeciętnych wynagrodzeń brutto (por. tab.).
Tabela 1. Dynamika miesięcznych przeciętnych wynagrodzeń brutto w latach 1995-2001
Kwartały 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Analogiczny okres poprzedniego roku =1 00
I-IV 132,9 126,4 121,5 | 116,3 111,0 112,9
Źródło: GUS (2001c).
D dochód rozporządzalny 1999
l dochód rozporzadzalny 2000
760 -
pracujący na radiunek utrzymujacysięz tflriasny niezarobkowych źródeł
robotniczych nierobotniczych
Uwaga: Brak danych w 2000 r. dla kategorii utrzymujący się z niezarobkowych źródeł. Źródło: GUS (2000,2001 a).
Wykres 2. Przeciętne przychody na osobę w rodzinie według statusu spoteczno-ekonomicznego w latach 1999-2000 (w zł)
3 Rocznik Statystyczny, GUS 2000.
4 W1999 r. najniższe wynagrodzenie wynosiło 670 zł brutto.
5 W1999 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej wyniosło 1706,74 zł.
182
Osłabienie dynamiki płac realnych, w sytuacji gdy wynagrodzenie za pracę stanowi główne źródło utrzymania rodzin pracowniczych, oznacza w konsekwencji spadek tempa wzrostu dochodów z pracy. Warto zatem zwrócić uwagę na to, jaki poziom żyda zapewniają dochody z pracy (najemnej, w rolnictwie lub na tzw. własny rachunek) i czy dzięki pracy najemnej rodzina może zaspokajać potrzeby swoich członków na niezbędny poziomie.
Wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na osobę jest wyraźnie zróżnicowana w poszczególnych typach gospodarstw domowych zważywszy na ich status ekonomiczny, w tym źródło pozyskiwania dochodów (wykres 2).
900
minimum socjalne 2000
Uwaga: Brak danych w 2000 r. dla kategorii utrzymujący się z niezarobkowych źródeł. Minimum socjalne: średnioroczne dla 1999 r., typ rodziny: gospodarstwo pracownicze 4-osobowe (M+K+Dst+Dmł). Źródło: GUS (2000,2001 a).
Wykres 3. Zróżnicowanie wydatków na towary i usługi konsumpcyjne według statusu spofeczno-ekonomicznego w latach 1999-2000 w relacji do minimum socjalnego (w zł)
Sposób i forma pozyskiwania przez gospodarstwo domowe dochodu wskazuje wyraźnie na większe możliwości dochodowe u tych gospodarstw domowych, które w znacznej mierze otrzymują wynagrodzenie za pracę najemną lub własną. Najkorzystniejsza dochodowe sytuacja cechuje gospodarstwa domowe osób, które pracują na własny rachunek i należą do grupy najbardziej dynamicznie rozwijających się w ostatnich latach prywatnych przedsiębiorców oraz osób zatrudnionych na stanowiskach nierobotniczych. Z kolei najskromniejsze dochody uzyskują gospodarstwa domowe osób, które czerpią je z niezarobkowych źródeł oraz pracy na wsi. Pamiętać także należy o tym, że w ramach poszczególnych kategorii gospodarstw domowych występują znaczące różnice w wysokości dochodu, jakim dysponuje rodzina na swojego członka.
Zróżnicowana sytuacja dochodowa poszczególnych rodzin w oczywisty sposób wpływa na poziom zaspokajania potrzeb swoich członków. Mniejsze dochody w rodzinach utrzymujących się z niezarobkowych źródeł, w rodzinach użytkujących gospodarstwa rolne i pracujących na wsi oraz w rodzinach osób zatrudnionych na stanowiskach robotniczych oznaczają niższe kwoty, które można przeznaczyć na potrzeby członków rodziny. Wydatki tych typów rodzin nie tylko nie przekraczają poziomu wydatków ogółu rodzin, ale także są niższe od poziomu minimum socjalnego - granicy wyznaczającej sferę niedostatku i będącej ostrzeżeniem przed wejściem w obszar ubóstwa materialnego. Zejście poniżej tego poziomu - jak w przy-
183
padku rodzin pracujących na wsi czy utrzymujących się ze świadczeń społecznych - grozi nie tylko brakiem możliwości aktywnego udziału w życiu społecznym jej członków, ale wejściem w obszar ubóstwa gwarantującego jedynie przetrwanie na minimalnym poziomie.
Z zaprezentowanych wyżej danych wynika, że przeciętne dochody z pracy, będące głównym źródłem dochodów, nie gwarantują obecnie pewnym typom rodzin poziomu minimum socjalnego, uwzględniającego taki koszyk dóbr i usług, który zapewni zaspokajanie potrzeb biologicznych, kulturalnych i społecznych na poziomie uznanym za niezbędny dla poprawnego jej funkcjonowania.
Radykalne pogorszenie się sytuacji materialnej znacznej części polskich rodzin wpływa na poszerzenie sfery niedostatku i wzrost obszaru ubóstwa (por. wykres 4). Ubóstwo i marginalizacja społeczna dotyka coraz większą liczbę polskich rodzin, a ubóstwo długotrwałe - zwiększa możliwości dziedziczenia przez dzieci niskiego statusu materialnego. Dotyczyć to może w szczególności dzieci rodzin pozostających w sferze skrajnego ubóstwa.
Niepokojący jest fakt, że stopa ubóstwa dla każdej linii wyznaczającej jego próg wzrasta już od połowy lat 90. Dla przykładu między rokiem 1996 a 2000 niemal dwukrotnie wzrósł odsetek osób żyjących poniżej minimum egzystencji, a zatem na poziomie nie gwarantującym biologicznego przetrwania jednostki. Oznacza to brak mechanizmów hamujących rozszerzanie się tego zjawiska.
2000
1999
1998
1997
1996
1995
20
30
40
^ Minimum socjalne Minimum egzystencji
M Relaty w na granica ubóstw a D Subiektywna granica ubósKva
50 60
B Ustawowa granica ubóstwa
* W przypadku granicy subiektywnej wartość oznacza procent gospodarstw domowych znajdujących się poniżej granicy ubóstwa.
Źródło: GUS (1997,1998,1999,2001 a).
Wykres 4. Zasiąg ubóstwa w Polsce w latach 1995-2000
Na ubóstwo materialne rodziny wpływa wiele czynników tak o charakterze zewnętrznym, jak i wewnętrznym. Wśród tych drugich o "wkroczeniu" w obszar ubóstwa decydują w dużym stopniu m.in. cechy społeczno-ekonomiczne gospodarstwa domowego, a wśród nich miejsce zajmowane na rynku pracy. Ubóstwem zagrożone są w pierwszym rzędzie rodziny osób pozostających bez pracy lub takich, które
184
utrzymują się z niezarobkowych źródeł, a zatem tych, których dochody to w głównej mierze świadczenia społeczne. Przykładowo, w 2000 r. w gospodarstwach domowych, w skład których wchodziła choć jedna osoba pozostająca bez pracy, stopa ubóstwa skrajnego wynosiła ok. 20%. Zdecydowanie trudniejsza sytuacja materialna dotknęła te rodziny, które utrzymują się ze świadczeń społecznych - w tym wypadku dane wskazują na 33% stopę ubóstwa skrajnego6 (GUS 2001 a). Warto zwrócić uwagę na to, że pauperyzacji sprzyja także wykonywanie pracy niskopłatnej, o czym może świadczyć fakt, że w grupie rodzin zagrożonych ubóstwem znajdują się również rodziny pracownicze.
Ubóstwo materialne rodziny, a w konsekwencji trudności w realizacji jej podstawowych funkcji, wynika zatem najczęściej z braku dochodów z pracy, jak w przypadku rodzin osób bezrobotnych, oraz w coraz większej mierze ze szczupłości tych zasobów - jak w przypadku rodzin o niskich dochodach z pracy. Niskie zarobki lub ich brak skutecznie blokują nie tylko prawidłową realizację podstawowych funkcji rodziny, ale także w skrajnych przypadkach zagrażają egzystencji biologicznej jej cztonkow, w tym w pierwszej kolejności i w największym stopniu rozwojowi dzieci i młodzieży.
Skutki dla stosunków partnerskich
Analizy zmian socjologicznych i ekonomicznych na rynku pracy w naszym kraju wskazują że w okresie transformacji systemowej zależnośd między pracą zawodową a życiem rodzinnym uległy znacznemu zacieśnieniu. W latach 90. minionego stulecia to sytuacja rodzinna stała się czynnikiem znacznie silniej oddziałującym na problemy pracy zawodowej poszczególnych cztonkow rodzin, a zwłaszcza kobiet, niż miało to miejsce wcześniej (Kotowska 1999).
W polskich rodzinach występuje na ogół tradycyjny podział ról - mężczyzna jako głowa gospodarstwa domowego, odpowiedzialny głównie za sytuację materialną rodziny oraz kobieta odpowiedzialna za organizację życia rodzinnego, prowadzenie gospodarstwa domowego i opiekę nad dziećmi (Balcerzak-Para-dowska 1998, Domański 1999).
Badania prowadzone przez różne ośrodki naukowe (Firiit-Fesnak 1996a; GUS 1984a, 1991, 1995; CBOS1997) jednoznacznie wskazują że zakres partnerstwa między małżonkami jest zależny:
- od poziomu wykształcenia małżonków (generalnie - im wyższe wykształcenie, tym większy zakres partnerstwa),
- miejsca zamieszkania (na wsi znacznie więcej jest rodzin tradycyjnych, patriarchalnych),
- wieku małżonków (w rodzinach młodszych więcej jest małżeństw partnerskich),
- uwarunkowań kulturowych, tradycji, zachowań i spostrzeżeń wyniesionych z rodziny pochodzenia.
Sposób wzajemnego postrzegania przez małżonków ich roli w rodzinie w znacznym stopniu zależy też od materialnego poziomu życia rodziny, od jej sytuacji finansowej, a ta w większości7 gospodarstw domowych jest związana z aktywnością zawodową jego członków.
Stopa ubóstwa to stosunek liczby ludności (rodzin) żyjących poniżej zdefiniowanej linii ubóstw do liczby ludności ogółem. Z danych Narodowego Spisu Powszechnego, przeprowadzonego przez GUS w 1988 r., wynika, że większość polskich gospodarstw domowych to gospodarstwa pracownicze.
185
Zarówno z badań dotyczących partnerstwa w rodzinie, jak i innych zagadnień związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego (Firlit-Fesnak 1996b; Siemieńska 1997; GUS 1984b, 1998) wynika, że poziom dochodów rodziny wyraźnie zmienia zakres obowiązków poszczególnych jej członków. W okresie transformacji systemowej zasadniczym czynnikiem modyfikującym funkcjonowanie rodzin i postawy wobec aktywności zawodowej ich członków, w tym stosunek do podziału ról zawodowych i rodzinnych oraz postawy wobec partnerstwa w rodzinie, wydają się być przede wszystkim negatywne zmiany w materialnych warunkach życia rodzin: pogorszenie się sytuacji materialnej większości rodzin i narastające zróżnicowanie poziomu życia rodzin ubogich i zamożnych oraz coraz szersze, pogłębiające się ubóstwo, związane przede wszystkim z narastającym bezrobociem.
Wielokierunkowa relacja między pracą a życiem rodzinnym widoczna jest szczególnie wyraźnie, kiedy analizujemy relacje między dochodami z pracy (ich wysokością żródtem, liczbą) a kształtowaniem się codziennego toku życia rodziny, budżetu czasu jej członków (wszystkich, nie tylko pracujących), podziału ról i idących za tym obowiązków oraz - będących w zasadniczym stopniu ich konsekwencją- stosunków wewnątrzrodzinnych.
Wyniki badań wskazują, że tradycyjny model rodziny jest bardzo głęboko zakorzeniony w świadomości Polaków i nie zmienia go, generalnie8, znaczący zakres uczestnictwa kobiet na rynku pracy. Na przełomie lat 1989/1990 2/3 społeczeństwa twierdziło, że najlepszą rzeczą dla kobiety jest opieka nad domem (Cichomski, Morawski 1996). Takie podejście do podziału ról w rodzinie potwierdziły też badania G. Firlit-Fesnak z 1996 r., odnoszące się m.in. do zmian w postawach wobec aktywności zawodowej kobiet w okresie transformacji (Firlit-Fesnak 1996b), oraz powtarzane czterokrotnie badania GUS dotyczące sytuacji spoteczno-zawodowej kobiet (GUS 1995). Badania GUS-u udokumentowały, że w większości polskich rodzin podstawowym zadaniem mężczyzny jest zarabianie na utrzymanie rodziny, a kobiety -prowadzenie domu. l taki podział ról był w większości rodzin realizowany. Najpopularniejszym wzorem żyda rodzinnego był ten, w którym kobiety pracowały zawodowo, ale przerywały pracę w celu wychowania i opieki nad małym dzieckiem (tj. najczęściej do momentu rozpoczęcia przez nie nauki w szkole)9. Aktywność zawodowa kobiet, a nawet tylko potrzeba aktywności (nasilona w okresie transformacji, a spowodowana staraniem o ochronę poziomu życia rodziny), generalnie (Firlit-Fesnak 1996a) nie wnosiła do takiego pojmowania modelu rodziny trwałych zmian.
W rodzinach, w których zarówno mężczyzna, jak i kobieta pracują zawodowo, ponad połowa spośród mężczyzn wyraża się z uznaniem i akceptacją o pracy zawodowej swojej żony. Jedną z głównych przyczyn troski mężów o karierę zawodową żon stała się, w warunkach zagrożenia bezrobociem, potrzeba kształtowania bezpieczeństwa socjalnego rodziny. Aktywność zawodowa obojga rodziców zwiększa szansę na zachowanie chociażby jednego stałego dochodu. Ponadto, w przypadku choroby lub śmierci jednego z małżonków jego wcześniejsza aktywność zawodowa gwarantuje stałe źródło utrzymania (rentę). Jednak
Wyniki Polskiego Generalnego Sondażu Społecznego wskazują że w latach 90. dodatkowym argumentem za ograniczeniem udziału kobiet na rynku pracy stało się bezrobocie: 55% Polaków uznawało (w 1994 r.), iż w sytuacji braku miejsc pracy mężczyźni powinni mieć większe prawo do pracy niż kobiety.
W badaniach GUS nt. sytuacji spoteczno-zawodowej kobiet, realizowanych w latach 1987,1991 i 1994 respondentki wskazywały, że najczęściej preferowanym (33% badanej zbiorowości) i realizowanym (28-29%) wzorem życia rodzinnego jest wzór określony następująco: Kobieta powinna pracować zawodowo, ale przerywać prace w okresie wychowywania małych dzieci, dążyć do partnerstwa w podziale obowiązków domowych, przedkładać harmonijne życie rodzinne nad awans zawodowy.
186
wyrażana przez mężczyzn akceptacja dla aktywności zawodowej żony jest podyktowana częściej interesem ekonomicznym rodziny niż akceptowaniem zawodowej roli kobiety i ich prawa do rozwoju zawodowego. Niespełna połowa spośród mężów pracujących żon stwierdziła, że jeśli będą zarabiali wystarczająco dużo na utrzymanie rodziny, to ich żona nie będzie pracować zawodowo. Kolejne blisko 30% natomiast stwierdziło, że żona będzie pracować tylko w skróconym wymiarze czasu. Można przy tym domniemywać, że oznacza to także "uwolnienie" czasu przeznaczanego przez kobiety na pracę zawodową i przeznaczenie go na prace domowe, a zwłaszcza opiekę nad dziećmi. Taka interpretacja wynika z faktu, iż zdecydowana większość mężczyzn objętych cytowanym badaniem (72%) akceptuje pracę zawodową swoich żon pod warunkiem, że nie zakłóca ona normalnego rytmu funkcjonowania rodziny (dzieci muszą mieć dobra opiekę i być zadbane). Pomija się przy tym udział mężczyzn na innych obszarach funkcjonowania rodziny i zakres obowiązków pozostałych jej członków (Domański 1976; Firlit-Fesnak 1996b). Tak więc, w rodzinach, w których kobiety pracują zawodowo głównie z powodu konieczności uzupełnienia dochodów rodziny, aktywność ta nie zmienia zasadniczo zakresu ich powinnośd na rzecz gospodarstwa domowego i rodziny, chociaż modyfikuje wyraźnie strukturę budżetu ich czasu, który musi być dzielony między obowiązki zawodowe i rodzinne10. Mężczyźni, zwłaszcza ze średniego i starszego pokolenia, jeżeli pracują zawodowo, to raczej rzadko włączają się do prac domowych, aby pomóc pracującej żonie w obowiązkach rodzinnych. Świadcząc tym m.in. informacje z cytowanych już wcześniej badań GUS dotyczących sytuacji społeczno-zawodowej kobiet, w tym organizacji życia rodzinnego i podziału obowiązków domowych (GUS 1995, 1998). Podobnie zresztą jest w sytuacji, gdy maż jest bezrobotny, a żona pracuje (Balcerzak-Pa-radowska red. 2001).
Badania sytuacji społeczno-zawodowej kobiet i budżetu czasu ludności wskazują że odmiennie przedstawia się sytuacja w rodzinach, w których praca zawodowa kobiet nie jest wyłącznie przymusem ekonomicznym, a wynika np. także z aspiracji życiowych kobiet, z potrzeby kontaktu z szerszym środowiskiem itp. Na taką motywację do pracy mogą sobie pozwolić przede wszystkim kobiety z rodzin w dobrej kondycji materialnej, ale wyższy materialny poziom życia jest zazwyczaj związany z większą ilością czasu poświęcanego na pracę zawodową. (Dotyczy to w większym stopniu mężczyzn, w mniejszym - kobiet). Czas poświęcany pracy rekompensowany jest w tych rodzinach zazwyczaj poprzez kupowanie usług na rzecz gospodarstwa domowego, w tym także usług opiekuńczych na rzecz dzieci. Wyższy status materialny, osiągnięty dzięki wynagrodzeniom za pracę zawodową oznacza więc większe możliwości odciążenia członków rodziny od wielu obowiązków domowych. Nie oznacza to jednak, że w tych przypadkach możemy mówić o zwiększonym zakresie partnerstwa w rodzinie. Z badań budżetu czasu wynika bowiem, że czas "uwolniony" dzięki korzystaniu z usług - zwłaszcza w opiece nad dziećmi i pracach domowych - kobiety poświęcają głównie na rekreację, sport i działalność społeczną a mężczyźni na wypoczynek bierny. Jedynym elementem wspólnym w budżecie czasu kobiet i mężczyzn wydają się być zakupy. Zarówno kobiety, jak i mężczyźni, w miarę wzrostu poziomu zamożnośd rodziny, poświęcają na tę czynność coraz więcej czasu (GUS 1998). Trudno jednak ocenić czy mężczyźni i kobiety poświęcając tak wiele (relatywnie) czasu na te czynność robią to w ramach partnerskiego podziału obowiązków w rodzinie. Nie wiemy bowiem czy
Nie jest to sytuacja typowa wyłącznie dla polskich, tradycyjnych rodzin, a problem jest na tyle istotny, że stał się tematem jednego z programów społecznych Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych UE.
A
187
są to codzienne zakupy na bieżące potrzeby rodziny, czy też zakupy okazjonalne, będące nie tyle koniecznością życia codziennego, co dającą satysfakcję formą spędzania wolnego czasu, z zasobnym portfelem wśród pólek pełnych atrakcyjnych towarów.
Oczywiście przywołane tu przykłady podziału ról rodzinnych w zależności od kondycji finansowej rodziny nie obejmują całości problemu. O postawach wobec obowiązków rodzinnych i zawodowych decyduje bowiem równocześnie wiele różnych cech i sytuacji, z których najbardziej znaczące wymieniono na wstępie. Z przytoczonych tu analiz wynika, że praca zawodowa małżonków, generalnie, w sposób zasadniczy nie zmienia faktu dominacji wśród rodzin polskich - i nie tylko - tradycyjnego podziału ról; nawet w sytuacji wysokiej aktywności zawodowej kobiet. Istnieją jednak przykłady świadczące o stopniowym upowszechnianiu się w naszym kraju małżeństw opartych na zasadach partnerskich. Możemy je odnaleźć pośrednio, gdy przyjrzymy się zmianom w organizacji życia rodzinnego uwzględniając nie tyle stopień zamożności rodzin, co np. wiek małżonków i poziom ich wykształcenia (GUS 1998). Dla młodego pokolenia kobiet, zwłaszcza wykształconych, możliwość realizacji własnych ambicji poprzez pracę zawodową jest ważnym celem życiowym; bardziej istotnym jako wartość samoistna niż dla ich starszych koleżanek (GUS 1995). Ich partnerzy, akceptując te ambicje, przejmują pewne obowiązki rodzinne. Często widzimy więc młodych ojców zajmujących się dziećmi, chodzących z nimi na spacery, do lekarza, odprowadzających je do przedszkola czy szkoły. Takim też zachowaniom sprzyjać mają w założeniach zmiany w zakresie zabezpieczenia społecznego pracowników, dające mężczyznom i kobietom takie samo prawo do korzystania np. ze zwolnień opiekuńczych w przypadku choroby dziecka, z urlopu wychowawczego, a nawet części urlopu macierzyńskiego, i jednocześnie mające zapewnić prawną gwarancje ochrony stosunku pracy. Popularyzowanie w mediach wizerunku rodziny partnerskiej wydaje się też mieć pozytywne znaczenie dla upowszechniania się takich właśnie zachowań. Bez względu na światopogląd i tradycje kulturowe, partnerskie podejście do podziału ról w rodzinie wydaje się optymalnym rozwiązaniem, lub przynajmniej złagodzeniem, wielu problemów, jakie w ostatnich latach dotykają rodzin w naszym kraju. Partnerski podział obowiązków domowych prowadzi bowiem do łatwiejszego godzenia obowiązków rodzinnych i zawodowych. Pozwala na większe zaangażowanie kobiet w zdobywanie środków utrzymania rodziny, zwłaszcza gdy jest to konieczne, np. w sytuacji, gdy małżonek jest bezrobotny i ma niewielkie szansę na znalezienie pracy. Wzajemne dostrzeganie potrzeb i aspiracji życiowych współmałżonków oraz ich akceptowanie jest też .szansą na ograniczenie konfliktów w rodzinie, których podłożem może być niedocenianie i ograniczanie dążeń w kierunku ich realizacji w formie wybranej, a nie narzuconej, przez każdego z małżonków. Poza tym partnerstwo to także szansa na umocnienie więzi między członkami rodziny, utrwalenie poczucia współzależności, wspólnych celów działania i odpowiedzialności za całą rodzinę.
Efekty wychowawcze
Proces wychowania i socjalizacji dzieci odbywa się w rodzinie. Kondycja ekonomiczna, społeczna i moralna rodziny decyduje o sytuacji dziecka.
W latach 1989-2001 nastąpiło w Polsce bardzo duże zróżnicowanie dochodów i sytuacji materialnej społeczeństwa. Polaryzacja i podział społeczeństwa na biednych, średnio zamożnych oraz bogatych,
188
w oczywisty sposób różnicuje sytuację dzieci i młodzieży w rodzinach (Olejniczuk-Merta 1995, 1999). Generalnie można stwierdzić, że dzieci wychowywane w dobrych materialnie warunkach, są dobrze odżywione, zadbane, zdrowe, kształcą się i rozwijają swoje zdolności, mając w perspektywie uzyskanie wyższego wykształcenia i dobrej posady. Dobre materialnie warunki zapewniają rodziny z wysokim statusem ekonomicznym tworzone przez takie kategorie spoteczno-zawodowe, jak: wyższe kadry kierownicze, inteligencja nietechniczna i właściciele firm (Domański 2000).
Grupa społeczeństwa zamożnego nie jest przedmiotem szczególnego zainteresowania polityki społecznej, nie stwarza bowiem kwestii, która wymaga podjęcia działań zapobiegawczych czy interwencyjnych. Niewątpliwie zaś przedmiot badań i działań polityki społecznej stanowią rodziny z dziećmi na utrzymaniu dotknięte ubóstwem (Golinowska i inni 1996; Daszyńska 1999; Szukiełojć-Bieńkuńska 1999). Niżej przedstawiamy podstawowe zagrożenia dla procesu rozwoju dzieci i młodzieży, zwłaszcza procesu wychowania, w ostatniej dekadzie XX wieku.
Ograniczone możliwości zabezpieczenia materialnego rodziny spowodowane niskimi dochodami z pracy (zwłaszcza w kategorii gospodarstw domowych: pracowniczych, rolników, osób użytkujących gospodarstwo rolne) czy też brakiem pracy (gospodarstwa z osobą lub z osobami bezrobotnymi utrzymujące się z niezarobkowych źródeł), wpływają na realizację funkcji opiekuńczo-wychowawczej. Brak stałych dochodów jest czynnikiem konfliktogennym w rodzinie (Graniewska, Kołaczek, Strzelecka 1992; Balcerzak-Paradowska, Staszewska 1992; Graniewska, Balcerzak-Paradowska, Głogosz 1994). Rozwiązaniu kwestii łączenia pracy z obowiązkami rodzinnymi, w tym opiekuńczo-wychowawczymi, nie sprzyjają zmiany w funkcjonowaniu instytucji opiekuńczo-wychowawczych oraz szkolnictwa. Rodziny ponoszą coraz większe koszty usług społecznych (żłobki, przedszkola, kształcenie), czemu nie mogą podołać rodziny o niskich dochodach, zwłaszcza bezrobotni. Rodzice rezygnują więc nieraz z usług żłobków i przedszkoli ze względu na wzrost opłat albo utratę pracy przez matkę lub ojca (Graniewska 1998).
Zagrożenie utratą pracy powoduje, że coraz rzadziej pracujące matki korzystają z urlopu wychowawczego na opiekę nad małym dzieckiem (Głogosz 2001 ).To wszystko oznacza, że proces wychowywania najmłodszych dzieci może być pozbawiony elementów edukacyjnych w stopniu potrzebnym dla ich intelektualnego rozwoju. Nastąpiła eliminacja dzieci ze środowisk mniej zamożnych oraz zaniedbanych, dla których pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej stwarzałby szansę na wyrównanie warunków rozwojowych (Balcerzak-Paradowska 1997). Generalnie, wystąpiła tendencja ograniczania korzystania z instytucjonalnych form opieki nad dziećmi i młodzieżą na rzecz opieki wewnątrzrodzinnej, obciążającej najczęściej matki.
Troska rodziców o środki do życia, a także chęć osiągania wyższych zarobków, oraz wzrost konsumpcji w polskich gospodarstwach domowych powoduje zaniedbania w sprawowaniu opieki nad dziećmi. Brak opieki instytucjonalnej oraz niedostatek opieki rodzinnej powodują, że wzrasta odsetek dzieci pozbawionych opieki przez co najmniej dwie godziny dziennie. Brak opieki odczuwają najczęściej dzieci samotnych matek (17%) oraz pochodzące z rodzin pracowniczych (13%) i osób pracujących na własny rachunek (9%).
Ograniczanie czasu poświęcanego dzieciom przez rodziców wynika z coraz częstszych przypadków podejmowania przez rodziców pracy dodatkowej lub dorywczej oraz ze wzrostu obciążeń, głównie kobiet, obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego (Balcerzak-Paradowska 1997).
189
Tak więc pewna grupa rodzin nie spełnia podstawowych funkcji wobec dzieci. Gdy relacje między dorosłymi członkami rodziny są poważnie zakłócone, odbija się to przede wszystkim w dramatyczny sposób na dzieciach, są one krzywdzone (Kątna 1997, Sajkowska 1999).
Występowanie dysfunkcji w rodzinie, której przejawem są problemy wychowawcze z dziećmi, jest wzmacniane w ostatnich latach m.in. przez zjawisko bezrobocia. Dysfunkcjonalność rodzin powodowana jest przez niewydolność ekonomiczną, czyli brak dochodów (i tym samym ubóstwo), zte warunki mieszkaniowe oraz niewydolność wychowawczą i niezaradność żydową rodziców. Za przejawy dezintegracji rodziny uważa się m.in. wagarowanie, niewywiązywanie się z obowiązku szkolnego, narkomanię, alkoholizm, przestępczość. Z badań wynika, że ubóstwo w skrajnej postaci sprzyja powstawaniu problemów wychowawczych z dziećmi i młodzieżą. Ubóstwo połączone z alkoholizmem jednego czy obojga rodziców jest najczęstszą przyczyną zakłóceń stosunków wewnątrzrodzinnych i powstawania kłopotów z wychowywaniem dzieci (Golinowska, Balcerzak-Paradowska 1995, Kołaczek 1995).
Zubożenie dotykające przede wszystkim środowiska rodzin pracowniczych i rolników oraz narastające bezrobocie wyostrzają problemy związane z wykształceniem dzieci. Występuje zderzenie aspiracji rodziców z ograniczonymi możliwościami ich realizacji (Graniewska i inni 1994).
Innym skutkiem pauperyzacji rodzin i zaniedbań w sferze opieki nad dzieckiem jest ciągle zły stan zdrowotności dzieci oraz utrzymująca się tendencja do niezadowalającej kondycji i sprawności fizycznej (Golinowska i inni 1996, Wojnarowska 1999). Rodzina żyjąca w ubóstwie pozostaje nie tylko niedożywiona czy zaniedbana zdrowotnie, ale też zaniedbana w zakresie realizacji potrzeb wyższego r7ędu, warunkujących rozwój społeczny i intelektualny młodego pokolenia (Frąckiewicz 1999). Dzieci i młodzież wychowywane w rodzinach ubogich są gorzej rozwinięte pod względem fizycznym, są bardziej podatne na różnego rodzaju schorzenia, wykazują bojaźliwość, bezradność i ograniczoną ufność we własne możliwości (Sztumski 2001).
Procesy socjalizacji dzieci dorastających w ubóstwie są utrudnione przez zbieżność wielu negatywnych czynników (syndrom sytuacji, tzn.: brak środków - konflikty - zła sytuacja mieszkaniowa - "bycie gorszym" od rówieśników, bo brak środków na zewnętrzne przejawy wysokiego standardu życia typu dobre ubranie, komputer) co wpływa na osiągnięcia szkolne, a dalej na karierę zawodową młodych ludzi.
Żyde w rodzinach dotkniętych ubóstwem lub nędzą staje się nieraz źródłem ich demoralizacji. Dzieci są zmuszane do żebractwa, uczestnictwa w działalności przestępczej, do wykonywania pracy w warunkach zagrażających ich zdrowiu (Sztumski 2001).
Bezrobocie, które przede wszystkim dotyka młodzież, ogranicza znaczenie pracy w procesie socjalizacji młodego pokolenia i kształtowania jego systemu wartości. Praca zajmuje bardzo istotne miejsce w systemie wartości społeczeństwa, w tym i młodych ludzi, stanowiąc nie tylko źródło utrzymania, źródło ekonomicznej niezależności i samodzielności, ale nadaje sens życiu i prestiż w otoczeniu społecznym. Status bezrobotnego jest niejednokrotnie przyczyną stygmatyzacji w środowisku; "przechodzi z pokolenia na pokolenie" -jest "dziedziczony" przez następną generację (Szylko-Skoczny 1999; Warzywoda-Kruszyńska 1998).
Proces transformacji zaznaczył się jednak nie tylko negatywnymi efektami w realizacji funkcji wychowawczej w rodzinie polskiej, pozbawionej godziwych dochodów. Obserwuje się też pozytywne efekty procesu wychowywania dzieci we współczesnej rodzinie, takie jak: postępy w nauce i zmniejszenie drugo-
190
sposób
imi, jest dowana lieszka-y rodzi-jholizm, wycho-w jest owywa-
Istające ji rodzi-
:ły stan zycznej ywiona unkują-chowy-óżnego fliwośd
irszym" branie,
Dzieci jnkach
cjaliza-wsys-ekono-Status nią na jyńska
vycho-efekty drugo-
roczności, osiągane szczeble kształcenia i aspiracje życiowe. Generalnie, można stwierdzić pozytywny trend w postaci ogromnego pędu młodzieży do nauki i zdobywania coraz wyższych poziomów wykształcenia. Hierarchia celów i dążeń życiowych młodzieży jest stabilna. Podobnie jak przed laty do najważniejszych zalicza ona życie rodzinne i ciekawą pracę (CBOS 1992,1999). Udane żyde rodzinne staje się coraz częściej najważniejszym celem w życiu młodzieży, a rodzina - największą wartością. W hierarchii wartości i celów na coraz wyższych szczeblach plasuje się osiągnięcie wysokiej pozycji zawodowej i zrobienie kariery. Młodzież ma obecnie większe ambicje życiowe niż jej rówieśnicy z początku okresu transformacji. Dotyczy to szczególnie planów edukacyjnych (CBOS 1999).
Tak więc: rodzina - edukacja - praca to trzy najważniejsze cele i wartości kolejnych pokoleń. Ich realizację determinują zawsze te same czynniki (tylko siła ich znaczenia się zmienia): dochody rodziny pochodzenia i wykształcenie rodziców, miejsce zamieszkania i dostęp do instytucji opieki i kształcenia (GUS 1996; Kołaczek 1999; Hebda-Czaplicka 2001; Kołaczek 2001). : .
Literatura
Balcerzak-Paradowska B., red. (2001), Kobiety i mężczyźni na rynku pracy. Rzeczywistość lat 1990-1999, IPiSS,
Warszawa. Balcerzak-Paradowska B. (1997), Publiczne instytucje usług społecznych a rodzina, w: Partnerstwo w rodzinie i na
rzecz rodziny, Materiały z konferencji, IPiSS. Balcerzak-Paradowska B. (1998), Praca zawodowa kobiet - przymus czy aspiracje?, Instytut Badań nad Gospodarką
Rynkową Warszawa.
Balcerzak-Paradowska B., Staszewska D. (1992), Rodziny wielodzietne a bezrobocie, IPiSS, Warszawa. CBOS (1992), Plany, dążenia i aspiracje życiowe młodzieży. Komunikat z badań, Centrum Badania Opinii Społecznej,
Warszawa.
CBOS (1997), Kobiety o podziale obowiązków domowych w rodzinie, Warszawa. CBOS (1999), Plany, dążenia i aspiracje życiowe młodzieży. Komunikat z badań, Centrum Badania Opinii Społecznej,
Warszawa. Cichomski B., Morawski P. (1996), Polski Generalny Sondaż Społeczny 1992-1996, Instytut Studiów Społecznych UW,
Warszawa. Daszyńska M. (1999), Zróżnicowanie sytuacji rodzin. Uwarunkowania i skutki, w: Sytuacja dzieci w Polsce w okresie
przemian, Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa. Domański H. (1976), Zadowolony niewolnik. Studium o nierównościach społecznych miedzy mężczyznami i kobietami
w Polsce, IFiS PAN, Warszawa.
Domański H. (1999), Zadowolony niewolnik idzie do pracy, IFiS PAN, Warszawa. Domański H. (2000), Hierarchie i bariery społeczne w latach dziewięćdziesiątych, Instytut Spraw Społecznych,
Warszawa. Firlit-Fesnak G. (1996a), Kobiety i mężczyźni w rolach rodzinnych i zawodowych, w. Partnerstwo w rodzinie i na rzecz
rodziny, Materiały z konferencji, IPiSS, Warszawa.
Firlit-Fesnak G. (1996b), Rodzina polska w warunkach zmian systemowych na tle krajów europejskich, Warszawa. Frąckiewicz L. (1999), Społeczne i edukacyjne bariery rozwoju najmłodszej generacji, w: Sytuacja dzieci w Polsce
w okresie przemian, Komitet Nauko Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa, Głogosz D. (2001), Zaspokajanie potrzeb dzieci w rodzinie, w: Sztumski J. (red.), Pokolenie wygranych? Dzieci i młodzież
w procesie transformacji spoleczno-gospodarczej i politycznej Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice. Golinowska S., Balcerzak-Paradowska B., red. (1995), Rodziny w Polsce. Ewolucja. Zróżnicowanie. Okres transformacji, Raport IPiSS, Warszawa. Golinowska S., Balcerzak-Paradowska B., Kołaczek B., Głogosz D. (1996), Dz/ec/ w trudnych sytuacjach, IPiSS,
Warszawa.
191
Graniewska D. (1998), Rodzina a praca zawodowa, w. Praca i polityka społeczna w perspektywie XXI wieku. Instytut
Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa. Graniewska D., Balcerzak-Paradowska B., Głogosz D. (1994), Współczesne zagrożenia realizacji podstawowych
funkcji rodziny, IPiSS, Warszawa.
Graniewska D., Kotaczek B., Strzelecka J. (1992), Rodziny niepełne w warunkach bezrobocia, IPiSS, Warszawa. GUS (1984a), Sytuacja spoleczno-zawodowa kobiet w 1983 r., Studia i analizy statystyczne, Warszawa. GUS (1984b), Budżet czasu ludności 1984, Studia i analizy statystyczne, Warszawa. GUS (1991), Sytuacja społeczno-zawodowa kobiet w 1991 r., Studia i analizy statystyczne, Warszawa. GUS (1995), Sytuacja społeczno-zawodowa kobiet w 1994 r., Studia i analizy statystyczne, Warszawa. GUS (1996), Poziom zaspokojenia potrzeb rodzin w 1995 roku, Warszawa. GUS (1997), Warunki życia ludności w 1996 r., Warszawa GUS (1998), Warunki życia ludności w 1997 r., Warszawa GUS (1999), Warunki życia ludności w 1998 r., Warszawa. GUS (2000), Warunki życia ludności w 1999 r., Warszawa. GUS (2001a), Warunki życia ludności w 2000 r., Warszawa. GUS (2001 b), Rocznik Statystyczny 2001, Warszawa. GUS (2001c), Zatrudnienie i wynagrodzenie w gospodarce narodowej w Hll kwartale 2001 r, Informacje i opracowania
statystyczne, Warszawa. Hebda-Czaplicka, l. (2001), Warunki żyda i rozwoju dzieci i młodzieży. Czynniki różnicujące, w: Sztumski j. (red.),
Pokolenie wygranych? Dzieci i młodzież w procesie transformacji społeczno-gospodarczej i politycznej Polski,
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.
Kabaj M. (2000), Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, Raport IPiSS, Warszawa. Kątna M. (1997), Relacje wewnątrzrodzinne i ich skutki dla dzieci, w: Partnerstwo w rodzinie i na rzecz rodziny, Materiały z konferencji, IPiSS.
Kolaczek B. (1995), Zagrożenia rozwoju a ochrona dzieci. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej, IPiSS. Kotaczek B. (1999), Aspiracje edukacyjne i możliwości ich realizacji, w: Sytuacja dzieci w Polsce w okresie przemian,
Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa. Kolaczek B. (2001), Aspiracje edukacyjne i możliwości ich realizacji, w. Sztumski J. (red.), Pokolenie wygranych? Dzieci
i młodzież w procesie transformacji spoleczno-gospodarczej i politycznej Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice. Kotowska l. (1999), Drugie przejście demografczne i jego uwarunkowania, w: Przemiany demograficzne w Polsce
w latach 90. w świetle koncepcji drugiego przejścia demograficznego, SGH, Warszawa. Olejniczuk-Merta A. (1995), Zaspokajanie potrzeb dzieci i młodzieży w okresie transformacji, IPiSS, Warszawa. Olejniczuk-Merta A. (1999), Szansę, bariery i zagrożenia dla dzieci i młodzieży w okresie przemian spoteczno-
gospodarczych, w: Sytuacja dzieci w Polsce w okresie przemian, Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN,
IPiSS, Warszawa. Sajkowska M. (1999), Krzywdzenie dzieci - kreowanie czy ujawnianie problemu społecznego, w: Sytuacja dzieci
w Polsce w okresie przemian, Komitet Nauko Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa. Siemieńska R. (1997), Wartości i postawy warunkujące obecność kobiet na rynku pracy, w: Równość kobiet i mężczyzn
na rynku pracy, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa. Sztumski J. (2001), Dzieci i młodzież w procesie przemian zachodzących w Polsce, w: Sztumski J. (red.), Pokolenie
wygranych? Dzieci i młodzież w procesie transformacji spoleczno-gospodarczej i politycznej Polski, Wydawnictwo
Uniwersytetu Śląskiego, Katowice. Szukiełojć-Bieńkuńska A. (1999), Sytuacja materialna rodzin. Ubóstwo i jego skutki dla dzieci, w: Sytuacja dzieci
w Polsce w okresie przemian, Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa. Szylko-Skoczny M., red. (1999), Różne oblicza bezrobocia, Elipsa, Warszawa. Warzywoda-Kruszyńska W., red. (1998), Żyć i pracować w enklawach biedy (Klimaty łódzkie), Instytut Socjologii, UL,
Łódź. Wojnarowska B. (1999), Zdrowie dzieci i młodzieży - problemy, zagrożenia, szansę, w: Sytuacja dzieci w Polsce
w okresie przemian, Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN, IPiSS, Warszawa.
192
Przemiany struktury rodziny a bieda dzieci
Wielisława Warzywoda-Kruszyńska
Uniwersytet Łódzki
Uwagi wstępne
Dyskusje dotyczące związku między przemianami w rodzinie a biedą uległy nasileniu w ostatnich dekadach, kiedy zaobserwowano, że zjawisko "biedy w krajach dobrobytu" współwystępuje ze zmianami w organizowaniu intymnego życia przez obywateli. Duncan sformułował tezę, że zrozumienie zmian w sytuacji ekonomicznej rodzin zależy od zrozumienia zmian samych rodzin (1983, s. 205). Badania Bane i Ellwooda (1998) wykazały, że zmiany w strukturze rodziny stanowiły w 43% przyczynę popadnięcia w niedostatek, ale tylko w 13% powód wyjścia z biedy. W Polsce pionierskie badania J. Grotowskiej-Leder, w których przez pięć lat śledzono losy ponad trzystu rodzin zarejestrowanych w kartotekach łódzkiej pomocy społecznej w 1992 r., wykazały również, że popadanie i wychodzenie z biedy pozostaje w związku ze zmianami składu i struktury rodziny.
Choć nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do pojedynczej rodziny zmiany w jej strukturze demograficznej przy niezmienionych dochodach mogą prowadzić do popadnięcia w lub wyjścia z biedy, na poziomie makrospołecznym zależność między strukturą rodziny a biedą stanowi przedmiot kontrowersji, które można sprowadzić do następujących pytań:
1. Czy deinstytucjonalizacja rodziny stanowi powód biedy, czy też bieda prowadzi do zmian w strukturze rodziny?
2. Czy środkiem przeciwdziałania biedzie powinno być wspieranie tradycyjnej rodziny nuklearnej, czy też osób i rodzin będących w potrzebie, niezależnie od tego, czy tworzą formalne czy nieformalne ugrupowania rodzinne?
3. Czy państwo opiekuńcze przyczynia się do deregulacji żyda rodzinnego obywateli poprzez wspieranie na przykład rodzin niepełnych, czy stanowi konieczną odpowiedź na zmiany form rodziny? Odpowiedzi na te pytania zależą od przyjmowanego systemu aksjologicznego, ale w praktyce życia
publicznego tylko w nielicznych krajach demokratycznych uniemożliwiają osiąganie konsensu w sprawie
polityki rodzinnej prowadzonej w dłuższym okresie czasu.
Kraje Unii Europejskiej
We wszystkich krajach Unii Europejskiej istotnym przeobrażeniom uległy wzory życia rodzinnego. Pojawiły się alternatywne, niezinstytucjonalizowane formy rodzinne. Znacząco spadł wskaźnik małżeństw (średnio dla wszystkich krajów Unii w 1960 r. z 7,9/1000 ludności do 5,22/1000 w 1995 r.) oraz opóźnił się
193
wiek zawierania pierwszego małżeństwa (ze średnio w Unii dla mężczyzn z 26,7 lat w 1960 r. do 28,7 lat w 1995 r., a dla kobiet odpowiednio: z 24,1 do 26,3 lat), a także średni wiek urodzenia pierwszego dziecka (28,9 lat). Radykalnie zmniejszył się także wskaźnik dzietności (średnio w krajach Unii w 1960 r. - 2,59, 1995 r. - 1,42), nawet w krajach, gdzie tradycyjnie liczne były rodziny wielodzietne, tj. w Irlandii, Portugalii, Hiszpanii. Najmniejsza dzietność występowała w 1995 r. we wschodnich landach Niemiec (0,84) i we Włoszech (1,11). Wzrostowi wskaźnika rozwodów (średnio w Unii w 1960 r. 0,73 rozwodu na 1000 populacji, w 1995 -1,91/1000) towarzyszy wzrost liczby kohabitacji. UNICEF (1998, s. 107) podaje, że średnio w Unii Europejskiej w 1995 r. na 100 nowo zawieranych małżeństw przypadało 35 rozwodów: O w Irlandii (nie ma instytucji rozwodu), od 10-20 - we Włoszech, Hiszpanii, Portugalii i Grecji do 53 w Wielkiej Brytanii, 59 w Finlandii, 68 w Szwecji i 69 w Belgii. Konsekwencją tych zjawisk jest:
a) wzrastająca liczba urodzeń pozamałżeńskich (średnio w Unii w 1960 r. - 5,25%,1995 r. - 23,5%), które w latach 90. stanowią ponad 50% ogółu w Szwecji i ponad 1/3 urodzeń w Danii, Finlandii, Francji oraz Wielkiej Brytanii;
b) samotne rodzicielstwo (rodziny niepełne stanowią średnio w krajach Unii 12,8%, w Grecji - 5,7%, a w Danii-20,4%);
c) wzrost liczby jednoosobowych gospodarstw domowych (średnio w Unii 28% ogółu gospodarstw; najwięcej w Finlandii i Szwecji - 35%).
Zależność między strukturą rodziny a ryzykiem popadnięda w biedę w wysoko rozwiniętych krajach Unii Europejskiej zdaje się być bezsporna w świetle danych empirycznych. Jak informuje Joint Report on Social Exdusion, opublikowany w październiku 2001 r. w intemecie, na ryzyko biedy narażone są przede wszystkim rodziny samotnych rodziców (średnio w krajach Unii 40% takich rodzin lokuje się poniżej relatywnej granicy biedy wyznaczonej przez 60% mediany ekwiwalentnego dochodu), pełne rodziny z co najmniej trojgiem dzieci (32%), jednoosobowe gospodarstwa domowe ludzi młodych, w wieku do 30 lat (34%) oraz jednoosobowe gospodarstwa domowe ludzi starych, w wieku powyżej 65 lat (28%), wówczas kiedy wśród ogółu gospodarstw Unii średnio 17% jest biednych.
Takie powiązanie struktury rodziny z biedą jest rezultatem różnych wzorów biedy występujących w poszczególnych krajach. Na przykład, w Wielkiej Brytanii bieda występuje najczęściej wśród samotnych starych ludzi (47%), samotnych młodych ludzi (42%), samotnych rodziców (41%) oraz samotnych kobiet (41%). Natomiast w Danii, Szwecji, Finlandii i Holandii osoby o niskich dochodach spotyka się najczęściej wśród samotnie gospodarujących młodych ludzi (odpowiednio: 47%, 42%, 43%, 53%). Tymczasem w Portugalii, Irlandii, Grecji bieda nęka przede wszystkim samotnych starych ludzi (odpowiednio: 51%, 58%, 36%). Taki stan rzeczy jest rezultatem nie tylko zróżnicowanej polityki społecznej wobec poszczególnych grup wieku w różnych krajach, lecz także odmiennych relacji międzygeneracyjnych i praktyki urzędów statystycznych. W krajach skandynawskich studenci nie są wliczani do gospodarstw domowych rodziców, lecz są traktowani jako prowadzący samodzielne gospodarstwo domowe. Jeśli ich oficjalnym źródłem utrzymania jest tylko stypendium, dochody są niższe niż relatywna linia biedy.
Aczkolwiek bieda w każdym stadium życia człowieka jest zjawiskiem wymagającym przeciwdziałania, ma ona szczególnie negatywny wpływ, jeśli występuje w dzieciństwie. Dlatego warto się przyjrzeć, jak przedstawia się ryzyko biedy wśród dzieci żyjących w różnych typach rodzin. W takim kontekście najczęściej dokonywane są porównania między rodzinami pełnymi i niepełnymi, uwzględniając niekiedy aktyw-
194
ność zawodową dorosłych członków rodziny. Jak wynika z raportu Ubóstwo dzieci w krajach bogatych (UNICEF 2000), w krajach Unii Europejskiej poddanych analizie wskaźnik biedy jest wyższy wśród dzieci w rodzinach niepełnych niż wśród żyjących w rodzinach pełnych. Najwyższą stopę biedy dzieci z rodzin niepełnych odnotowano w Niemczech (51,2%), Irlandii (46,4%), Wielkiej Brytanii (45,6%) i Hiszpanii (31,6%), najmniejszą zaś w Szwecji (6,7%), Finlandii (7,1%), Danii (13,8%). Dla porównania, udział biednych wśród dzieci żyjących w pozostałych typach rodzin mieści się w przedziale od 14,2% w Irlandii do 1,5% w Szwecji. W poszczególnych krajach zróżnicowane jest ryzyko ubóstwa dla dzieci z rodzin niepełnych w stosunku do pozostałych rodzin, l tak, w Luksemburgu spotyka się biedne dziecko ponad dziesięć razy częściej w rodzinie niepełnej niż w innym typie rodziny, w Niemczech - 8,3 razy częściej, a we Włoszech tylko 1,1 raz częściej. Mimo niewątpliwej wymowy przytoczonych danych, autorzy tego raportu stwierdzają jednak, że problem biedy dzieci w krajach rozwiniętych nie wynika przede wszystkim z istnienia rodzin niepełnych. Udział dzieci żyjących w takich rodzinach wśród ogółu dzieci w poszczególnych krajach jest stosunkowo mały i tylko w Finlandii i Danii przekracza 10%, a w Szwecji i Wielkiej Brytanii - 20%. Dlatego - twierdzą autorzy raportu - polityka nastawiona na zmniejszenie liczby dzieci wychowujących się w rodzinach niepełnych nie wpłynie zasadniczo na zjawisko ubóstwa dzieci.
Podstawową przyczyną biedy dzieci jako zjawiska masowego jest brak pracy rodziców, a nie typ rodzin sam w sobie. Jak wskazują bowiem wyniki analizy przeprowadzonej przez Bradshawa (2000), zarówno w rodzinach pełnych, jak i niepełnych stopa biedy dzieci jest związana z faktem zatrudnienia przez rodziców (rodzica). We wszystkich uwzględnionych przez autora krajach wskaźniki biedy dzieci w rodzinach pełnych były wyższe, gdy nikt nie pracował lub gdy pracowała tylko jedna osoba, niż wówczas, gdy pracowały dwie osoby. Również w rodzinach niepełnych stopa biedy była wyższa w rodzinach, w których rodzic nie pracował niż w tych, w których miał zatrudnienie. Relacje między typem rodziny i zatrudnieniem a stopą biedy dzieci są zróżnicowane w poszczególnych krajach. Na przykład, w krajach nordyckich udział dzieci biednych w rodzinach niepełnych niepracujących jest mniejszy niż w niepracujących rodzinach pełnych (Dania 9,6% wobec 27,6%; Szwecja 5,3% wobec 24%; Finlandia 25,6% wobec 42,7%). W Niemczech bieda wśród dzieci z rodzin pełnych, nawet jeśli w nich nikt nie pracuje, zdarza się rzadko (tylko 13,6% dzied z tych rodzin jest biednych w porównaniu do 70,6% dzieci z takich rodzin w Wielkiej Brytanii). We Francji i Wielkiej Brytanii zarówno w rodzinach pełnych, jak i niepełnych zatrudnienie rodziców(a) gwałtownie obniża ryzyko biedy dzieci, l tak, we Francji w biedzie żyje 38,2% dzied z rodzin pełnych nie mających zatrudnienia, 5,4% dzieci z jednym żywicielem i tylko 0,3% dzieci z dwojgiem żywicieli. W rodzinach niepełnych praca rodzica obniża udział dzied biednych z 42,1 % do 4,3%. Dla Wielkiej Brytanii odpowiednie liczby przedstawiają się następująco: 70,6%, 14,1 %, 3,6% oraz 42% wobec 9,7%.
Różnice między poszczególnymi krajami wskazują na znaczenie pozarodzinnych czynników oddziaływujących na stan zamożności rodzin i ich członków, które należy uwzględniać w programach przeciwdziałania ubóstwu. Brandbury i Jaentii (2001, s. 88-89) podsumowali wyniki analiz dotyczących uwarunkowań biedy dzieci w krajach rozwiniętych następująco: Ogólnie rzecz biorąc istnieje większe prawdopodobieństwo biedy, jeśli dzieci żyją z samotną matką ale ustaliliśmy, że różnice udziału rodzin niepełnych nie stanowią ważnej przyczyny zróżnicowania [stopy] biedy dzieci w poszczególnych krajach. Zarówno świadczenia społeczne, jak i dochody rynkowe są ważne dla ich [dzieci] standardu życia (...) Ustaliliśmy, że dochody rynkowe odgrywają większą rolę niż świadczenia społeczne [transfery] w wyjaśnieniu zróżnicowania skut-
195
ków dla dzieci doświadczających deprywacji [disadvantaged] w poszczególnych krajach. Na przykład kraje angielskojęzyczne, z wyjątkiem USA, aktualnie zapewniają znaczące świadczenia pieniężne dla dzieci biednych. Jednakże standard życia tych dzieci pozostaje relatywnie niski z powodu niskich dochodów na rynku pracy. Wyższy standard życiowy biednych dzieci w krajach będących "liderami w świadczeniach" (w szczególności kraje nordyckie) wynika z wyższych dochodów rynkowych w tych rodzinach. Sprawą dalszych badań jest ustalenie, czy jest to spowodowane różnicami rynku pracy i polityki rodzinnej (jak na przykład subsydiowanie opieki nad dziećmi), czy odmienną strukturą zachęt związanych z różnymi wzorami przydzielania świadczeń, czy też z innymi czynnikami.
Polska
W Polsce przemiany form i zachowań rodzinnych nabrały w latach 90. tempa upoważniającego demografów do sformułowania tezy o "szoku demograficznym", i stały się powodem podjęcia decyzji politycznych zmierzających do co najmniej ich zahamowania. Powodem sądu o "szoku demograficznym", czy "drugim przejściu demograficznym" jest odnotowany w 1999 r., po raz pierwszy w powojennej historii Polski, mniejszy przyrost ludności niż w roku poprzednim, dramatycznie zmniejszająca się skłonność kobiet do rodzenia dzieci (w 1995 r. wskaźnik dzietności wynosił 1,63, a w 1998 r. - 1,43) oraz malejąca popularność małżeństwa jako formy bytowania dorosłych członków społeczeństwa (w 1960 r. było 8,5 małżeństw na 1000 ludności, w 1998 - 5,4). Systematycznie zmniejszająca się dzietność polskich rodzin nie gwarantuje od początku lat 90. prostej zastępowalności pokolenia rodziców. Taki wzór dzietności występuje nie tylko w miastach (szczególnie w dużych), lecz staje się coraz bardziej popularny w środowiskach wiejskich.
W latach 90. nastąpiły więc istotne zmiany we wzorach życia rodzinnego. Zmniejszył się odsetek osób pozostających w związkach małżeńskich, a wzrosła liczba osób rozwiedzionych i owdowiałych (choć liczba rozwodów jest ciągle niska w porównaniu z krajami Unii Europejskiej - w Polsce wskaźnik rozwodów wynosi 1,11/1000 ludności, średnio w Unii -1,9/1000 ludności). W1993 r. po raz pierwszy stwierdzono ujemny bilans małżeństw, tzn. nadwyżkę małżeństw rozwiązanych (przez śmierć, rozwód) nad zawartymi. Maleje liczba małżeństw pierwszych, osiągając w ostatnich latach najniższe wartości w całym okresie po II wojnie światowej. Przesuwa się także wiek zawierania małżeństw. Największy spadek zawieranych małżeństw nastąpił w następujących grupach wieku: poniżej 19 lat i 20-24 lat dla kobiet oraz 20-24 i 25-29 lat dla mężczyzn. Jest on o wiele silniejszy w mieście niż na wsi.
Opóźnianie ślubu i przesuwanie świadomie podejmowanej decyzji o pierwszym lub kolejnym dziecku pozostaje w związku z wydłużeniem okresu skolaryzacji, przede wszystkim kobiet, a także ze wzrastającą świadomością trudności związanych z dzieckiem w sytuacji, gdy brak jest pracy i rzeczywistych świadczeń na rzecz dzieci i rodziny. Pytani przez nas respondenci1 o uwarunkowania swoich decyzji rodzinnych wyra-
Z reprezentatywnej próby 1280 osób, które odpowiedziały na ankietę pocztową nt. "Rodzina a polityka społeczna", przeprowadzoną przez Instytut Socjologii UL w ramach projektu IPROSEC w czerwcu i lipcu 2001 r., wybrano 50 osób pozostających w zróżnicowanych typach rodziny spośród tych, którzy wyrazili zgodę na rozmowę z ankieterem. Dokonując doboru respondentów, brano pod uwagę ich miejsce zamieszkania (wieś/miasto), płeć, a także zadeklarowany w ankiecie standard materialny i aktywność na rynku pracy.
196
żali to tak: W ogóle nie zastanawiałem się nad [zawarciem małżeństwa], ponieważ uczę się, pracuję, chodzę na uczelnię, tak że w ogóle nie mam na to czasu, a przede wszystkim nie mam na to finansów. To w sumie, co zarabiam, to wydaję na szkolę (...). Żeby rodzina funkcjonowała, to pieniądze muszą być, Jeśli jedna osoba będzie pracowała, a druga będzie się uczyła, to w ogóle nie ma za co nawet żyć. (...) Będę chciał najpierw skończyć studia, zmienić pracę na lepszą, a dopiero potem pomyślę o rodzinie (...). W sumie co miesiąc ludzie są zwalniani, ja też się tego obawiam, a przecież rodzina musi z czegoś żyć. 2 zasiłku nie da się wyżyć, bo to nawet nie starcza na opłaty... (mężczyzna, 30 lat).
Ci, którzy zdecydowali się na małżeństwo, często odkładają decyzje dotyczące prokreacji kierując się względami wyrażonymi w następujący sposób przez innego respondenta: Przyczyny dlaczego nie mamy dzieci, to tak, ja byłem na studiach, teraz już kończę, żona kończy studia w przyszłym roku na lato. Nie mięliśmy mieszkania, mieszkaliśmy u teściów i po prostu chcieliśmy najpierw mieć stabilną pracę, mieszkanie, jakoś się urządzić i dopiero wtedy dzieci, (mężczyzna, 33 lata).
Nie bez znaczenia dla dzietności rodzin jest także:
a) sytuacja na rynku pracy - Kobieta bierze tylko urlop macierzyński i to ten krótszy, bo po wychowawczym nie ma już gdzie wracać. Rzadko jest tak, że czekają na nią dłuższy czas; przeważnie nie ma gdzie wrócić, (kobieta, 40 lat);
b) rzeczywiste wsparcie ze strony instytudj nawołujących o zwiększenie prokreacji - ZasM rodzinny wynosi 40 złotych i ja mam za to dziecko wychować, kupić książki, ubrać, i wyżywić? Ja w tym roku musiałam na same książki 250 złotych wydać. Z opieki społecznej syn dostał dwie książki i dwa długopisy. Resztę musieliśmy sami kupić. Mąż musiał po gospodarzach chodzić, żeby dorobić. Jego [syna] siostra mu plecak dała i tak jakoś "skombinowaliśmy" to wszystko. Państwo nie pomoże. Te wszystkie partie to tylko dla siebie gamą. (mężatka, troje dzieci, ona na rencie -170 zł, mąż bezrobotny bez prawa do zasiłku);
c) możliwości korzystania z instytucji opiekuńczych - Jak pani nie ma samochodu, to pani dziecka nie
zostawi w przedszkolu. Przedszkole tuż obok zostało zlikwidowane i trzeba dziecko wozić do centrum.
Ze żłobków i przedszkoli porobili sklepy, l jak kobieta ma dziecko w przedszkolu zostawić jak jeszcze
kursy autobusów zlikwidowali?... (kobieta, mieszkanka Głogowa).
Spadkowi liczby zawieranych małżeństw i zmniejszającej się dzietności towarzyszy wzrost udziału rodzin niepełnych, wynoszący w 1995 r. 7,3% ogółu rodzin oraz wzrost udziału urodzeń pozamałżeńskich (1995-4,7%, 1998-11,6%).
Tylko między rokiem 1993 a 1999 udział urodzeń pozamałżeńskich wzrósł w skali całego kraju o 3,5 punktu procentowego, podczas gdy w ciągu dwudziestu trzech lat (1970-1993) o 3,2 punktu. Szczególnie szybki przyrost udziału dzieci pozamałżeńskich występuje na wsi. Tutaj bowiem w ciągu sześciu ostatnich lat nastąpił wzrost o 2,8 punktu procentowego, a w dągu wskazanych dwudziestu trzech lat -tylko o 1,2 punktu. Choć nadal wyższy wskaźnik urodzeń pozamałżeńskich odnotowywany jest na obszarach miejskich - 14,4% (najwyższy w Wałbrzychu - 20,3% i Łodzi - 18,6%) niż na terenach wiejskich -8,4%, to najwyższe w Polsce wskaźniki urodzeń pozamałżeńskich zarejestrowano na terenach wiejskich dawnego województwa koszalińskiego (27,6%), szczecińskiego (24,2%) i gorzowskiego (20,6%).
Matkami dzieci nieślubnych są najczęściej, co zrozumiałe, kobiety młode (przed 25. rokiem życia). W 1995 r. urodziły one 62,5% dzieci pozamałżeńskich (60,4% z miast i 66,8% ze wsi). Na podkreślenie zasługuje fakt wzrastającego udziału nastoletnich (15-19 lat) matek dzieci nieślubnych. W 1995 r. 28,1%
197
tych dzieci miało niezamężne nastoletnie matki (1960 - 17,2%, 1970 - 31,2%, 1980 - 22,8%, 1988 -23,2%). Wzrost udziału rodzin niepełnych pozostaje, oczywiście, w pewnym związku z urodzeniami poza-małżeńskimi. Jak wskazuje S. Golinowska (2000, s. 60), wśród powstających rocznie około 100 tyś. rodzin niepełnych 45 tyś. stanowią takie, w których kobieta rodzi dziecko nieślubne, 30 tyś. jest skutkiem rozwodu, a około 30 tyś. - skutkiem śmierci rodzica.
Jednakże, jak dowodzi P. Szukalski (2001), nie oznacza to gwałtownych zmian w sferze świadomości społecznej. Wzrost wartości wskaźnika poczęć pozamałżeńskich tylko w 40% wynika bowiem ze zmiany szeroko rozumianej skłonności do urodzenia dziecka nieślubnego, obejmującej zarówno przemiany obyczajowe, jak i przymus ekonomiczny (brak pieniędzy na ślub) oraz prawny (zakaz aborcji), a w 60% ze zmiany struktury wieku oraz stanu cywilnego kobiet. Inaczej mówiąc, gdyby struktura wieku i stanu cywilnego kobiet w latach 90. była taka sama jak w latach 60., zbliżona byłaby także proporcja dzieci nieślubnych. Nadto, część dzieci urodzonych poza małżeństwem jest dziećmi "przedślubnymi", ponieważ ich rodzice decydują się na zawarcie związku małżeńskiego. Niestety, brak jest informacji dotyczących losów matrymonialnych kobiet rodzących dzieci nieślubne oraz zasięgu zjawiska legitymizowania potomstwa poprzez małżeństwo biologicznych rodziców. Z danych przytaczanych przez Poleszczuk (1996) wynika jednak, że wśród małżeństw zawieranych w latach 90. nieco częściej niż co siódme (13,5%) miało już dziecko. Może to stanowić pośredni wskaźnik zasięgu legalizacji poprzez małżeństwo dzieci przedmałżeńskich.
W Polsce, podobnie jak w innych krajach, biedę wiąże się z alternatywnymi wobec tradycyjnej rodziny nuklearnej formami rodziny. Takie stanowisko nie jest oczywiście pozbawione podstaw, ponieważ w rodzinach niepełnych i w jednoosobowych gospodarstwach domowych jest tylko jeden żywiciel. Jeśli traci on źródło zarobkowania nie ma możliwości utrzymywania się z dochodów drugiej osoby.
Zależność między typem rodziny a biedą dzieci nie znajduje jednak potwierdzenia w świetle danych rozpatrywanych na poziomie całego kraju. Jak wynika bowiem z przytaczanego już raportu UNICEF-u (2000), wskaźnik biedy wśród dzieci z rodzin niepełnych wynosił 19,9%, a wśród dzieci z pozostałych rodzin - 15,1%. Ryzyko ubóstwa dzieci, wynikające z pozostawania w rodzinie niepełnej, jest więc tylko o około 1/4-1/3 (współczynnik = 1,3) większe niż z pozostawania w innych typach rodzin, podczas gdy najwyższy wskaźnik ryzyka w Europie wyniósł 10,9 (w Luksemburgu), a najniższy 1,1 (we Włoszech). Oznacza to, że bieda dzieci również w Polsce nie wynika z typu rodziny per se, lecz z innych okoliczności -przede wszystkim chodzi o to, czy rodzice mają zatrudnienie. Z obliczeń Bradshawa (2000) wynika bowiem, że w rodzinach niepełnych i pełnych nie mających żywicieli stopa biedy wśród dzieci jest taka sama (33,3% i 34,3%). Natomiast w rodzinach pełnych z jedną osobą pracującą wskaźnik biedy dzied jest prawie dwa razy wyższy niż w rodzinach niepełnych, w których rodzic pracuje (13% wobec 6,4%). Biedę dzieci w Polsce likwiduje dopiero zatrudnienie obojga rodziców (stopa biedy dzieci = 0,9%).
Uwagi końcowe
Przedstawione argumenty, wskazujące na fakt przeceniania wpływu samotnego rodzicielstwa na dobrobyt dzieci, nie wyczerpują jednak kwestii związków między biedą dzieci a typem rodziny. Rzecz w tym, że swoboda zatrudnialnośd w rodzinach pełnych i niepełnych jest zróżnicowana, ponieważ w tych pierw-
188
szych zatrudnienie może podjąć, jeśli jest odpowiednia podaż pracy, albo matka, albo ojciec, albo obydwoje. Natomiast w rodzinie niepełnej, nawet przy korzystnej sytuacji na rynku pracy, nie zawsze matka może pracować. Jeśli nie ma wsparcia w opiece nad dzieckiem ze strony innych osób lub instytucji, nie może podjąć pracy. Wtedy oskarżana jest o życie na koszt państwa, czy - jak teraz się to mówi - na koszt podatnika. Podjęcie przez państwo roli ./generalizowanego ojca" traktuje się natomiast jako formę zachęty do rodzenia dzied nieślubnych i do rozwodów.
Jednakże najważniejsze w rozważaniach nad zależnościami między typem rodziny a biedą dzieci jest ustalenie uczynione przez Bradbury'ego, Jenkinsa i Micklewrighta (2001), na podstawie porównawczej analizy obejmującej siedem krajów (ale nie Polskę), że ryzyko pozostania w biedzie jest większe dla dzieci z rodzin niepełnych niż dla dzieci z innych typów rodzin. Oznacza to, że bieda dzieci w rodzinach niepełnych w większym stopniu ulega utrwaleniu, co może mieć istotny wpływ na ich osiągnięcia w przyszłości. Bieda długotrwała w okresie dzieciństwa obniża średnio współczynnik inteligencji o 9 punktów, a krótkotrwała o 4 w porównaniu z równolatkami, którzy nigdy nie doznali biedy - stwierdzili badacze amerykańscy (Duncan, Brooks-Gunn i Klebanov 1994). Dlatego polityka społeczna powinna być ukierunkowana na ochronę rodzin niepełnych przed biedą żeby zapobiegać utrwalaniu biedy, a w konsekwencji międzypokoleniowej transmisji ubóstwa.
Literatura
Bane M.J., Ellwood D.T. (1986), Slipping into and out ofpoverty: the dynamics ofspells, Journal of Human Resources,
No. 21, s. 1-23. Bradshaw J. (2000), Child poverty. Comparison of industrial and transition economies, w: Hutton S., Redmond G. (ed.),
Poverfy in Transition Economies, Rotledge, London & New York. Bradbury B., Jenkins S.P., Micklewright J. (2001), Child poverty dynamics in seven industrialised nations, w: Bradbury
B., Jenkins S.P., Micklewright J., The dynamics of Child Poverty in Industrialised Countries, Cambridge University
Press, Cambridge. Bradbury B., Jaentii M. (2001), Childpoverty accros twenty-fwe countries, w: Bradbury B., Jenkins S.P., Micklewright J.,
The dynamics of Child Poverty in Industrialised Countries, Cambridge University Press, Cambridge. Duncan G.J., Books-Gunn J., Klebanov P. (1994), Economic Deprivation and Earty-Childhood Devebpment, Child
Development Vol. 62(2), s. 296-318. Duncan G.J. (1983), The implications ofchanging family compositbn for the dynamie analysis offamily economic well-
being, w: Atkinson A.B., Cowell F.A. (eds.), Panel Data on Income, Occasional Paper 2, ICERD, London School
of Economies, London.
Golinowska S., red. (2000), Dekada polskiej polityki społecznej. Od przełomu do końca wieku, IPiSS, Warszawa. Draft Joint Report on Social Exclusion. Part l - The European Union (2001),
www.europa.eu.comm/employment"sodal/soc-prot/soc-incl/index_fr.htm Poleszczuk J. (1996), Niedokończona modernizacja, czyli polski model "rewolucji seksualnej", w: Marody M. (red.),
Oswajanie rzeczywistości. Między realnym socjalizmem a realną demokracją, ISS UW, Warszawa. Szukalski P. (2001), Płodność i urodzenia pozamafźeńskie w Polsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. UNICEF (2000), Ubóstwo dzieci w krajach bogatych, Centrum Badań Innocenti, przywoływany za: Szymborski J.,
Szamotulska K., Sito A. (red.), Zdrowie naszych dzieci, Instytut Matki i Dziecka, Warszawa. UNICEF (1998), The State of the World's Children, Oxford University Press, New York.
199
VI.
ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE
Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych
Rozwiązania polskie i innych krajów*
Stanisława Golinowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Polska należy do krajów o dużej liczbie osób niepełnosprawnych. Wskaźniki urentowienia (liczba rencistów na 1000 mieszkańców lub liczba rencistów na 1000 zatrudnionych) sytuują nasz kraj w czołówce krajów OECD, mimo że należy on do grupy krajów relatywnie młodych. Wśród badanych krajów więcej rencistów w przeliczeniu na 1000 mieszkańców mają tylko Wielka Brytania i Włochy. Jednak nie tyle wielkość wskaźnika powinna wywoływać zaniepokojenie1, ile brak tendencji spadkowej. Wprawdzie analizując wskaźniki rent nowo przyznanych uzyskuje się korzystniejszy obraz dla Polski, ale nie na tyle, aby można było powiedzieć, że dotychczasowa tendencja urentowienia na trwale ulegnie odwróceniu.
20
1990
1991
-Holandia
-Niemcy
-USA
1992
1993
1994
1995
1996
1997
- Szwecja
-Francja
-Węgry
1998
'Wielka Brytania Włochy Iska
1999
Wykres 1. Liczba rencistów we wszystkich systemach łącznie (rentowy, wypadkowy, pomocy społecznej) na 1000 mieszkańców
Artykuł stanowi syntezę projektu zrealizowanego w 2000 r. w CASE na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,
sponsorowanego przez US Aid.
Jest to wielkość zawyżona przez fakt, że zgodnie z polskimi przepisami renciści osiągający wiek emerytalny nadal posiadają
status rencisty, gdy nie mają odpowiedniej wysługi lat, a w wielu innych krajach automatycznie zmieniają status rencisty na status
emeryta.
203
Wnioski z realizacji projektu
Przyczyny wzrostu liczby rencistów
Stały wzrost liczby rencistów, jaki obserwujemy w Polsce, ma swe zewnętrzne przyczyny wobec systemu zabezpieczenia społecznego inwalidów, jak i związane z motywacjami (lub ich brakiem) tkwiącymi w systemie.
Przyczyny zewnętrzne to w pierwszym rzędzie pogorszenie sytuacji na rynku pracy. Najsilniejszy wzrost wskaźników przechodzenia na rentę miał miejsce na początku dekady lat dziewięćdziesiątych, kiedy bezrobocie stało się zjawiskiem otwartym, a uruchomione procesy urynkowienia i otwarcia gospodarki prowadziły do upadku przedsiębiorstw wysoce nieefektywnych oraz niekonkurencyjnych. Przyznana wówczas "góra" rent ciągle rzutuje na zasób rencistów, który nie ulega zmniejszeniu.
25
O i
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
j ZUS (lewa skala) KRUS (prawa skala) Źródło: Dane ZUS i KRUS.
Wykres 2. Nowo przyznane świadczenia rentowe w latach 1985-1999, w tyś. rent
Doświadczenie nie tylko Polski, ale także badanych krajów2 pokazuje, że z politycznego punktu widzenia renty inwalidzkie są znacznie łatwiejszym "rozwiązywaniem" problemu bezroboda niż podjęde wysiłku prowadzenia takiej polityki gospodarczej, która sprzyjałaby tworzeniu pracy. Polityka taka wymaga z jednej strony dyscypliny makroekonomicznej, a z drugiej - odpowiednich motywacji mikroekonomicznych, w tym -niskich kosztów pracy. Dla jej prowadzenia niezbędne jest uzyskanie konsensusu politycznego i społecznego. W Polsce zrozumienie polityczne dla podjęcia tego problemu nie jest jeszcze wystarczająco duże, aby celowi tworzenia pracy można było nadać zasadniczy priorytet, mimo że debata na temat zwalczania bezrobocia nabrała ostatnio rumieńców na tle szybkiego wzrostu stopy bezrobocia w roku wyborów parlamentarnych.
Przedmiotem głębszych analiz porównawczych były systemy rentowe w następujących krajach: Holandii (Golinowska, Piętka), Wielkiej Brytanii (Żukowski), Szwecji (Czepulis-Rutkowska), Niemczech (Golinowska), Francji (Starzec), Włoszech (Golinowska, Piętka), Stanach Zjednoczonych (Golinowska, Piętka) i na Węgrzech (Golinowska) - patrz: (Golinowska, Piętka 2001).
204
Kolejna grupa przyczyn zewnętrznych to te czynniki, które determinują stan zdrowia i poziom sprawności polskiej populacji. Zaniedbania w tej dziedzinie są duże. Wysoka jest też skala wypadkowości. Jeżeli w krajach zachodnich od lat odnotowuje się zmniejszającą się liczbę wypadków przy pracy, to w Polsce mieliśmy do czynienia z tendencją rosnącą aż do 1997 r. Dopiero w końcu lat dziewięćdziesiątych zarysowała się tendencja spadkowa. Jest to prawdopodobnie związane z głęboką restrukturyzacją przemysłu, dzięki której istotnie zmniejszyła się liczba pracujących w warunkach zagrożenia zdrowia i życia. Wysoki poziom wypadkowości nadal występuje na wsi (Chłoń 2000).
Reforma zdrowotna wprowadzona w życie w 1999 r. skutkuje na starcie dramatycznym deficytem środków na promocję zdrowia i profilaktykę. Występuje także ograniczenie dostępności usług medycznych dla niektórych grup ludnośd, które stanowią potencjał późniejszych rencistów.
Przyczyny zewnętrzne wobec systemu zabezpieczenia społecznego inwalidów nakładają się na intensywność oddziaływania przyczyn wewnętrznych. Liczba osób niepełnosprawnych z prawnie orzeczonym inwalidztwem przewyższa o około 30% liczbę tzw. inwalidów biologicznych (GUS 1999). To uzasadnia zainteresowanie systemem zabezpieczenia społecznego inwalidów jako ważnym czynnikiem podtrzymywania skłonności do starań o uzyskanie statusu osoby niepełnosprawnej i związanych z tym świadczeń.
Motywacje sprzyjające przechodzeniu na rentę zawarte są w następujących obszarach systemu:
- warunkach wejścia do systemu, z uwzględnieniem świadczeń chorobowych (znaczny stopień nadużywania) oraz orzecznictwa lekarskiego (podjęto działania dyscyplinujące),
- regulacjach prawnych adresowanych do świadczeniobiorców dotyczących ich zachowania (podejmowanie rehabilitacji, zachęty do powrotu na rynek pracy),
- sposobie funkcjonowania instytucji świadczeniodawczych z punktu widzenia rzetelności i sprawności w stosowaniu nałożonych prawem procedur,
- jakości działań kontrolnych,
- poziomie świadczeń rentowych w relacji do dochodów z pracy oraz innych świadczeń ubezpieczenia społecznego: zasiłków na wypadek bezrobocia, zasiłków przedemerytalnych i świadczeń emerytalnych,
- dostępności i efektywności działania instytucji pozwalających na powrót do pracy: rehabilitacji medycznej oraz zawodowej,
- obecności i skuteczności działań na rzecz promocji zdrowia, prewencji i profilaktyki.
Instytucje systemu zabezpieczenia społecznego inwalidów
Polski system zabezpieczenia społecznego inwalidów nie odbiega od standardu instytucjonalnego w innych krajach. Zabezpieczenie to obejmuje trzy podstawowe filary: (1) ubezpieczenia społeczne, (2) pomoc społeczną dla osób niepełnosprawnych i (3) system motywacji do zatrudniania.
Podstawowa z tych instytucji - ubezpieczenia społeczne - obejmuje swym zakresem świadczenia z tytułu ogólnej niezdolności do pracy oraz niezdolności z powodu wypadku przy pracy i choroby zawodowej. Oferuje świadczenia pieniężne (renty i zasiłki rehabilitacyjne) oraz medyczne usługi rehabilitacyjne. Ubezpieczenia społeczne w Polsce zorganizowane są odrębnie dla ludności pracującej oraz prowadzącej działalność na rachunek własny - w ramach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i odrębnie dla ludności rolniczej -w ramach Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS).
205
ubezpieczenia społeczne pomoc spoteezna wspierania zatrudniania osób niepełnosprawnych
ubezpieczenie enieiytalno- rentowe ubezpieczał* od wypadków przy pracy i chorób zawodowych
renta z tytułu wypadków przy pracy i ctorofcy zawodowej
,r rehabilitacja A, \medyczna l zawodowa/
Wykres 3. System zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych
Druga z instytucji - pomoc społeczna - adresowana jest do tych niepełnosprawnych, którzy cierpią niedostatek. Uzyskanie pomocy związane jest bowiem z nieosiąganiem pewnego progu dochodów, który jest określony kwotowo i corocznie indeksowany. Pomoc społeczna oferuje zasiłki, świadczenia rzeczowe i usługi w ramach standardowych świadczeń tej instytucji. Przez wspieranie organizacji pozarządowych katalog form pomocy ulega istotnemu rozszerzeniu. Od 1996 r. pomoc społeczna oferuje rentę socjalną dla osób niepełnosprawnych od urodzenia lub tych, które stały się niepełnosprawne w dzieciństwie i wczesnej młodości.
Trzecia - wspieranie zatrudnienia niepełnosprawnych - kierowana jest do tych osób, które mimo stwierdzonego inwalidztwa mogą i chcą pracować. Jest to działalność w Polsce dosyć rozwinięta, świadczona w ramach tzw. pomocy publicznej.
Jako pewną lukę można potraktować brak specjalnych świadczeń pomocy dla osób niezdolnych do pracy, a nie mających uprawnień do ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Nie jest to jednak prawdopodobnie luka zbyt duża. Z czasem, wraz z kształtowaniem się dynamicznego rynku pracy, problem ten nabierze znaczenia.
Jednak mimo ogólnego podobieństwa rozwiązań instytucjonalnych istnieją pewne różnice dotyczące spójności działań. W Polsce mamy do czynienia z procesem wyodrębniania się części systemu < ich autonomizacji. Zmiany wprowadzone w latach dziewięćdziesiątych w systemie zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych polegają na rozdzieleniu dotychczasowych kompetencji ZUS i stworzeniu nowej instytucji dla rolników, która przejęła także orzecznictwo lekarskie dla tej grupy ludności oraz przekazania orzecznictwa dla celów pozarentowych strukturom administracyjnym będącym w kompetencji Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.
Rozdzielenie kompetencji powoduje, że orzecznictwo lekarskie nie podlega tym samym regułom i instytucjom. Instytucje nadzorujące mają różny stopień kompetencji i zainteresowania racjonalnością wykonywania powierzonych zadań.
Ustawa orzecznicza zrewolucjonizowała organizację orzecznictwa lekarskiego ZUS. Zamiast komisji lekarskich ds. inwalidztwa i zatrudnienia, które przez ponad 40 lat zajmowały się orzecznictwem lekarskim na potrzeby osób niepełnosprawnych, w ubezpieczeniu pracowniczym ustanowiono jednoosobową instytu-
206
cję lekarza orzecznika. Intencją prawodawcy było wzmocnienie odpowiedzialności za decyzje orzecznicze, które podejmowane dotychczas w sposób kolegialny ulegały rozmyciu. Powołanie jednoosobowej instytucji lekarza orzecznika ma miejsce w sytuacji niskiej standaryzacji orzecznictwa oraz braku dostatecznych specjalistycznych kwalifikacji medycznych dla celów sprawowania tej funkcji.
W celu wykwalifikowania lekarzy o potrzebnych dla orzekania kwalifikacjach i związania ich z instytucją ubezpieczeń społecznych, ZUS rozpoczął zatrudnianie lekarzy i ich szkolenie. Trzeba przyznać, że Polska jest w tej dziedzinie na początku drogi. W badanych krajach stopień profesjonalizacji i standaryzacji działań instytucji zabezpieczenia społecznego inwalidów jest znacznie wyższy.
Zasiłki chorobowe - wejście do systemu
Świadczenia chorobowe, wyznaczając ścieżkę wchodzenia do systemu rent inwalidzkich, są w Polsce znacznie rozbudowane. Stanowią w wielu przypadkach amortyzator nie tylko trudności na rynku pracy, ale także trudności z adaptacją do funkcjonowania w sektorze prywatnym. W funkcji amortyzatora świadczenia te przysparzają większe problemy, ponieważ obecna skłonność do ich nadużywania nakłada się na skłonność, która występowała systematycznie także w okresie poprzednim.
Mimo wprowadzonych zmian w 1999 r. ścieżka dochodzenia do renty jest ciągle zbyt szeroka. Na ten stan rzeczy wpływają następujące okoliczności:
- brak motywacji ekonomicznej oraz instytucjonalnej po stronie rzeczywistych świadczeniodawców --lekarzy do racjonalnego podejmowania decyzji, jaką są zwolnienia lekarskie;
- całkowity brak odpowiedzialnośd sektora zdrowia za kształtowanie się świadczeń chorobowych i rentowych z ubezpieczenia społecznego zarówno w systemie edukacji medycznej, jak i działalności ministerstwa zdrowia oraz środowisk medycznych (izby zawodów medycznych);
- koncentracja czynników dyscyplinujących system w ramach instytucji ubezpieczeń społecznych, przy czym ograniczona do używania dwóch instrumentów: inspirowania regulacji prawnych oraz kontroli;
- adresowanie motywacji zawartych w regulacjach dotyczących systemu zasiłków chorobowych głównie do dwóch odbiorców: świadczeniobiorców i zakładów pracy. W obu przypadkach bodźce te mają charakter negatywny i ograniczone możliwości oddziaływania.
W Holandii podjęto radykalną reformę zasiłków chorobowych w celu przerwania nieuchronnośd przejścia z jednego świadczenia (zasiłku chorobowego) do następnego (renty inwalidzkiej). Głównym jej celem było wykorzystanie okresu zwolnienia lekarskiego na intensywną rehabilitację umożliwiającą powrót do pracy. Dla realizacji tego celu ustawodawca założył, że motywację sprzyjającą rehabilitacji będzie miało dwóch aktorów: przedsiębiorstwa i placówki rehabilitacji, gdy stworzy się ku temu odpowiednie instrumenty. Tym instrumentem była prywatyzacja ubezpieczenia chorobowego. Funkcje prywatnego ubezpieczyciela przyjęły specjalnie utworzone agencje bezpieczeństwa pracy i usług zdrowotnych (OSH - Occupational Safety and Health Service), które zawierają kontrakty na rehabilitację pracowników pobierających zasiłek chorobowy z przedsiębiorstwami zainteresowanymi szybkim wyleczeniem pracownika, a nie płaceniem mu
207
zasiłku. Rezultaty tej reformy nie są jeszcze do końca pewne, ponieważ niewiele czasu upłynęło od jej wprowadzenia, ale faktem jest, że od kilku lat statystyki inwalidztwa w Holandii nie mają już poprzedniej wysokiej dynamiki.
Problem orzecznictwa rentowego
Działania racjonalizujące funkcjonowanie instytucji zabezpieczenia społecznego inwalidów występujące w zbadanych krajach w ciągu ostatnich dwudziestu kilku lat obejmują:
- rewizję definicji niepełnosprawności w kierunku mniejszego stopnia uwzględniania niezdolności do pracy na określonym rynku pracy oraz zmniejszenia ochrony zawodu,
- reorganizację orzecznictwa lekarskiego i edukację lekarzy wykonujących funkcje orzecznicze przez rozwój specjalizacji medycyny pracy i/lub medycyny socjalnej,
- standaryzację orzecznictwa i procentowe określanie poziomu niesprawności; ten kierunek zalecany jest też przez UE,
- nadzór nad orzecznictwem,
- zmiany formuł dla świadczeń w kierunku zmniejszenia zależności od bieżącej płacy przeciętnej i rezygnacji z indeksacji płacowej na rzecz cenowej,
- ograniczenie wejścia do systemu rentowego przez tworzenie alternatywnych świadczeń pozwalających na powrót do pracy: intensyfikację rehabilitacji leczniczej i rozwój rehabilitacji zawodowej oraz wprowadzanie coraz bardziej motywujących instrumentów wspierania zatrudnienia adresowanych zarówno do pracodawców, jak i osób niepełnosprawnych.
Reforma orzecznictwa lekarskiego w Polsce rozpoczęta w 1997 r. idzie w podobnym kierunku jak w innych krajach, ale nie do końca; jej zakres jest znacznie skromniejszy. Podobieństwo polega na wprowadzeniu pewnego "zwężenia" wejśda do systemu przez zmianę definicji inwalidztwa uprawniającej do renty oraz zmiany w organizacji procedur orzekania. Jednak w krajach zachodnich idzie się w kierunku większej medykalizacji systemu i wyraźnego oddzielenia części medycznej orzecznictwa od społeczno-zawodowej ze zmniejszeniem wagi tej ostatniej w procesie podejmowania decyzji o przyznaniu renty. Odchodzi się przy tym od ochrony zawodu, nawet w Niemczech, gdzie była ona zagwarantowana.
Zmiany w systemie orzecznictwa lekarskiego, jakie dokonały się w Polsce od 1997 r., polegają na zwiększeniu w definicji inwalidztwa znaczenia czynnika ekonomicznego - niezdolności do pracy zarobkowej na skutek określonego naruszenia sprawności organizmu. Jednocześnie utrzymana została kategoria częściowej niezdolności do pracy w zgodzie z posiadanymi kwalifikacjami. W systemie rolniczym odpowiada to kategorii okresowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Utrzymanie tej kategorii, zbliżonej do tzw. lll-ciej grupy inwalidzkiej w poprzednio obowiązującym systemie orzecznictwa, stanowi furtkę do potencjalnie nadmiernej liczby liberalnych orzeczeń. Wątpliwości budzi brak określenia stopnia naruszenia sprawności organizmu w uznaniu częściowej i całkowitej niezdolności do pracy zarobkowej (wzorem wielu krajów przyjmuje się na ogół 66% uszczerbku na zdrowiu jako granicę niezdolności do pracy) i cfe facto pozostawienie ochrony zawodu.
208
Polskie orzecznictwo lekarskie nie opiera się na standardowych wzorach orzekania. Badanie zgodności orzeczeń, które zostały skierowane do weryfikacji z orzeczeniami przeprowadzonymi w formie ekspertyzy przez Instytut Medycyny Pracy (Wilmowska i inni 2001), wykazało niski stopień zgodności. W zasadzie tylko w przypadku orzeczeń o braku niezdolności do pracy zgodność była większa (50% i 87%). Natomiast w przypadku orzeczeń o istnieniu niezdolności do pracy zgodność byte rzędu 20%-30%.
W systemie orzecznictwa KRUS problemy z orzecznictwem są prawdopodobnie nie mniejsze (jeśli nie większe) niż w ZUS, biorąc pod uwagę ciągle wysoki wskaźnik przyznawanych rent inwalidzkich w systemie ubezpieczeń społecznych rolników3.
System orzecznictwa pozarentowego, w którym orzeka się o niepełnosprawności na potrzeby pomocy społecznej (renta socjalna) oraz zatrudnienia, znajduje się w fazie reorganizacji w związku z reformą decentralizacji administracji państwowej, ale, biorąc pod uwagę pierwsze sygnały o przyznawaniu rent socjalnych, także tutaj mogą występować problemy z obiektywizacją orzeczeń. Należy przy tym zauważyć, że w ramach tego orzecznictwa stosuje się inne kryteria uprawnień do świadczeń. Są to kryteria niepełnosprawności, dla których ustawodawca przewidział cztery stopnie (znaczny, umiarkowany i lekki stopień niepetnosprawnościi oraz ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji) bez dostatecznego ich sprecyzowania.
Lekarze wykonujący w Polsce prace orzecznicze nie są lekarzami o specjalnych kwalifikacjach. W wielu krajach orzecznictwem zajmują się wyłącznie specjaliści medycyny pracy z dodatkowymi kwalifikacjami dotyczącymi znajomości zagadnień z dziedziny ubezpieczeń społecznych. W Polsce problemy potrzebnych kwalifikacji dla celów orzeczniczych nie sąjeszcze włączone do systemu edukacji medycznej, a szkoleniami lekarzy wykonującymi funkcje orzecznicze zajął się systematycznie ZUS dopiero w konsekwencji ustawy orzeczniczej z 1997 r. Ministerstwo Zdrowia nie podjęto tego zagadnienia, mimo że ustawa nakłada w tej dziedzinie obowiązek współpracy z ZUS (art. 25, póz. 4.2 ustawy z 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i ubezpieczeniu społecznym).
Wzrost odwołań od decyzji organów rentowych na skutek zaostrzenia kryteriów orzeczeń o niezdolności do pracy w ustawie wprowadzonej w życie w 1997 r. spowodował większą liczbę spraw w sądach pracy. To prowadzi do postulatów przywrócenia dwuinstancyjnego trybu orzekania. Z takim postulatem wystąpił w październiku 2000 r. Rzecznik Praw Obywatelskich ("Rzeczpospolita" nr 245). Rzadziej natomiast zwraca się uwagę na konieczność szkoleń dla biegłych sądowych, którzy rozpatrują odwołania.
Kontrola
Prowadzone w wielu krajach funkcje kontrolne w ramach systemu zabezpieczenia społecznego inwalidów dotyczą jednocześnie świadczeniodawców oraz świadczeniobiorców.
Reforma orzecznicza wprowadziła procedurę kontroli orzeczeń lekarskich. Nie podejmowane są natomiast żadne poważne sankcje wobec lekarzy za niewłaściwe orzeczenie. Konsekwencje niewłaściwego orzeczenia ponosi wnioskodawca, któremu można zawiesić rentę.
Ze względu na trudności w dostępie do informacji, system orzecznictwa lekarskiego KRUS nie byt przedmiotem tak szczegółowej analizy, jak system ZUS.
209
,
Kontrola świadczeniobiorców, poza kontrolą spełniania obowiązku wynikającego z przyznania renty okresowej, dotyczy wyłącznie osób pobierających zasiłek chorobowy. W Polsce nie przeprowadza się masowych badań stanu zdrowia rencistów i nie kontroluje się adekwatności ich zachowań z orzeczeniem lekarskim o niezdolności do pracy na tle naruszenia funkcji organizmu. Renciści nierzadko podejmują pracę w nieodpowiednich warunkach, związaną z dużym wysiłkiem, która skutkuje dalszym pogorszeniem ich stanu zdrowia. W dwóch krajach przeprowadzono akcję masowych badań stanu zdrowia rencistów mających nieukończone 50 lat; w Holandii ze znacznym efektem dotyczącym powrotu na rynek pracy, we Włoszech - bez efektu. We Włoszech masowe odwołania od decyzji organów kontrolnych wnioskujących zawieszenie renty kierowane do sądów oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich spowodowały taką presję społeczną na utrzymanie świadczeń nabytych, że głównym efektem tej akcji był tylko wzrost kosztów administracyjnych funkcjonowania systemu.
Określanie poziomu renty - formuła rentowa
Poziom świadczeń inwalidzkich w krajach o tradycji bismarckowskiej kształtowany jest na podstawie formuł zbliżonych do emerytalnych lub formuł wskazujących na zależność od płac w sposób bezpośredni. W krajach z tradycjami niezróżnicowanych świadczeń obywatelskich renty konstruowane są przez odniesienia do płacy minimalnej, dochodu minimalnego czy innej podstawowej kategorii normatywnej, przy czym zwykle składają się z dwóch części: podstawowej i ubezpieczeniowej. W części zwanej ubezpieczeniową zawarty jest też pewien element zależności od uzyskiwanych zarobków. W momencie, gdy renciści osiągają wiek emerytalny, ich renty zamieniane są na emerytury zgodnie z regułami stosowanymi w danym kraju.
Świadczenia rentowe z ogólnego ubezpieczenia społecznego są z reguły niższe niż renty z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, które, jako świadczenia zawierające element odszkodowawczy, odnoszone są zazwyczaj do ostatnich zarobków. Renty wypadkowe wypłacane są także w sytuacji nabycia praw do emerytury. W rezultacie renciści wypadkowi należą do tej grupy świadczeniobiorców, którzy mają w sumie dochody niejednokrotnie wyższe niż te, które otrzymywaliby nie ulegając wypadkowi lub nie zapadając na chorobę zawodową.
Świadczenia rentowe z pracowniczego ubezpieczenia społecznego w Polsce (kraju o tradycjach bi-smarckowskich w ubezpieczeniu emerytalno-rentowym) kształtowane są w sposób zbliżony do emerytury z okresu przed reformą systemu emerytalnego. Różnica polega tylko na tym, że brakujący do emerytury okres traktowany jest jako hipotetyczna część świadczenia, do której stosuje się współczynniki za staż pracy charakterystyczne dla okresów nieskładkowych (zamiast 1,3 - 0,7).
Reforma emerytur w Polsce wprowadza całkowicie odmienną formułę emerytalną. Powinna zatem zmienić się formuła rentowa. Brak tej zmiany stworzy sytuację, w której osoby uzyskujące w przyszłości świadczenia zgodnie z regułami reformy emerytalnej będą mogły uzyskać rentę według starej formuły, a emeryturę według nowej. Emerytura w zreformowanym systemie będzie istotnie zróżnicowana. Grupy o niskich zarobkach i z przerwami w pracy uzyskają świadczenie niskie, niejednokrotnie niższe niż świadczenie rentowe, które mogliby uzyskać, mając orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do
210
pracy. Fakt ten stworzy dodatkową presję na wzrost skłonności do występowania o rentę inwalidzką w okresie przedemerytalnym. Jako że wobec świadczeniobiorców rentowych nie stosuje się automatycznej zamiany świadczenia rentowego na emerytalne po osiągnięciu wieku emerytalnego, powstanie sytuacja, w której świadczenia rentowe staną się dożywotnim świadczeniem dla osób, których emerytura byłaby niższa.
Wspieranie zatrudnienia inwalidów
Polityka wobec ludności niepełnosprawnej w Polsce koncentruje się na zabezpieczaniu dochodów. W badanych krajach zachodnich znacznie bardziej rozbudowane są instrumenty wspierania inwalidów w aktywnym życiu - kształceniu i pracy (szczególnie we Francji oraz w Niemczech). Minione okresy nasilenia wzrostu przechodzących na rentę wywołały szersze zainteresowanie instrumentami motywującymi osoby niepełnosprawne do pozostania lub powrotu na rynek pracy.
Metody wspierania zatrudniania inwalidów adresowane są do pracodawców oraz do samych osób niepełnosprawnych. W Europie popularna jest tzw. metoda zwana udziałową (kwotową). Opiera się ona na wprowadzaniu przymusu zatrudniania pewnego udziału (nazywanego kwotą ze względu na spolszczenie nazwy - "guota") osób niepełnosprawnych (wskaźnik udziału w zatrudnieniu) i karaniu dodatkowym podatkiem (specjalną opłatą), gdy przedsiębiorstwa tego nie robią. Ze środków pochodzących z karnej opłaty wspiera się specjalne zakłady pracy dla inwalidów - zakłady pracy chronionej oraz finansuje zastosowanie innych instrumentów. Z drugiej strony wspiera się zatrudnienie osób niepełnosprawnych przy pomocy instrumentów finansowych: dotacji i grantów. Metody i skala tego wsparcia istotnie się różnią. Najczęściej dotuje się część wynagrodzenia osób niepełnosprawnych w początkowym okresie ich zatrudnienia oraz finansuje wyposażenie stanowisk pracy dla inwalidów. Ponadto wspiera się edukację i szkolenia inwalidów. Udziałowa metoda wspierania zatrudnienia inwalidów stosowana jest w krajach Europy kontynentalnej. Była postulowana przez Unię Europejską w ramach rekomendacji z końca lat osiemdziesiątych (86/379/EEC). Jest raczej krytykowana, chociaż w wielu krajach dokonano znacznej racjonalizacji jej formuły (Delsen 1996).
Metoda wspierania osób niepełnosprawnych przez instrumentarium finansowe na otwartym rynku pracy stosowana jest głównie w krajach skandynawskich i w USA. Różni się zakresem wsparcia, większym i bardziej zindywidualizowanym w Szwecji, czy w Danii niż w USA. Stosowana bywa też w krajach stosujących metodę udziałową jako jej dopełnienie. Dzięki karnej opłacie powstaje źródło finansowania dotacji i subwencji dla zakładów zatrudniających osoby niepełnosprawne. Programy dotowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych stosowane w ramach tej metody są także przedmiotem krytyki i w konsekwencji prowadzą do licznych zmian i większych reform. W rezultacie powstaje system mieszany, dla którego zbudowanie optymalnych proporcji zastosowania różnych instrumentów jest uwarunkowane także specyficznymi cechami niepełnosprawności w danym kraju (na przykład jakiego rodzaju niepełnosprawność dominuje4) oraz funkcjami i jakością systemu zabezpieczenia społecznego w ogóle, a nie tylko dla osób niepełnosprawnych.
W wysoko rozwiniętych krajach zachodnich główną przyczyną niezdolności do pracy są choroby psychiczne (mentalne), a w Polsce choroby ruchu i krążenia.
211
W Polsce stosowana jest metoda udziałowa. W ostatnim okresie jej nieefektywne stosowanie było przedmiotem ostrej krytyki ze strony ekspertów Banku Światowego (Andrews, Hoopengardner 1999).
Mimo słuszności zarzutów (przede wszystkim wobec nietransparentnego i nieefektywnego funkcjonowania zakładów pracy chronionej) można mieć wątpliwości, co do rekomendowania całkowitego odrzucenia metody udziałowej i przejścia do finansowanego wspierania inwalidów, głównie na otwartym rynku pracy. Niezależnie od sporów na temat szczegółowych rozwiązań wspierania zatrudnienia inwalidów, potrzebna jest w Polsce pilna reforma, w której dobre intencje zapisywane w ustawach i statutach różnych instytucji współbrzmiałyby z efektywnością gospodarowania korzyściami dla inwalidów.
Reformy
Reformy systemu zabezpieczenia społecznego inwalidów stanowią część kompleksowych reform rynku pracy i polityki społecznej. Skłonność do przechodzenia na rentę wynika także z motywacji pochodzących z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Ich identyfikacja i podjęcie kompleksowego działania może dopiero przynieść efekt makroekonomiczny. Bez tego mamy często do czynienia ze zjawiskiem przesunięcia problemu - z jednego systemu do drugiego. W USA np, dostrzega się, że to brak powszechnego publicznego ubezpieczenia zdrowotnego zwiększa motywacje do uzyskania renty, bo rencista może skorzystać z Medicare, jednego z dwóch specjalnych programów publicznego ubezpieczenia zdrowotnego (Aarts, Burkhauser, de Jong 1997). W Niemczech badając, dlaczego kobiety częściej występują z wnioskiem o rentę, stwierdzano, że jedną z przyczyn jest to, że mężczyźni mają znacznie większe możliwości skorzystania z atrakcyjnych świadczeń oferowanych bezrobotnym (Frick i Sadowski 1996). W Polsce zasiłki dla bezrobotnych są raczej symboliczne (obecnie nie osiągają 30% płacy przeciętnej), a status bezrobotnego wywołuje znacznie mniej współczucia społecznego w porównaniu z tym, z jakim spotyka się rencista. Motywacje do starania się o rentę w sytuacji zagrożenia pracą są więc ogromne.
Reformom systemów zabezpieczenia społecznego przeprowadzonym i prowadzonym w badanych Krajach towarzyszy wieloletnia kampania edukacyjna i informacyjna na temat społecznych i ekonomicznych skutków zbyt dużej skali inwalidztwa prawnego. Zwiększyło też zainteresowanie badaniami na ten temat, co przyczyniło się do wzrostu nakładów na nie.
Najwcześniej system rentowy zaczęto reformować w dwóch krajach, które miały najwyższe wskaźniki urentowienia i w konsekwencji największe wydatki na renty: we Włoszech i w Holandii.
Zasadnicza reforma rent inwalidzkich we Włoszech miała miejsce w 1984 r. Jej najistotniejszym elementem była zmiana definicji inwalidztwa uprawniającego do świadczenia (zaostrzenie kryteriów medycznych i wprowadzenie progu - 66,6% niesprawności uprawniającego do starania o rentę) oraz zmiana zasad organizacyjnych w systemie, a przede wszystkim zatrudnianie wyspecjalizowanych lekarzy w zakładach ubezpieczeń społecznych pełniących funkcje orzecznicze. W latach dziewięćdziesiątych wprowadzano zmiany do systemu emerytalnego, ale ze względu na ścisłe powiązanie rent i emerytur, zmiany te objęły
212
także świadczenia rentowe. Reformy lat dziewięćdziesiątych - to po pierwsze - reforma Amato (1992), której celem było szybkie zredukowanie wydatków na ubezpieczenia społeczne przez podniesienie ustawowego wieku emerytalnego i zmniejszenie stopy zastąpienia i - po drugie - reforma Diniego (1995), która wprowadziła w pełni ekwiwalentną i uwzględniającą przemiany demograficzne formułę naliczania emerytury, a w konsekwencji - renty. W wyniku wprowadzonych zmian tendencja zmniejszania się wskaźników urentowienia jest zdecydowana i trwała.
W Holandii, która była krajem o najwyższej stopie przyrostu inwalidów prawnych oraz wydatkach na ten cel, zaczęto najpierw od szerokiego programu na rzecz tworzenia pracy. To zły rynek pracy był głównym źródłem dynamicznego przyrostu przechodzących na rentę. Wśród działań na rzecz zatrudnienia zajęto się szczególnie zmniejszaniem kosztów pracy. W tym celu zawarto na początku lat osiemdziesiątych pakt z partnerami społecznymi o zamrożeniu płac i zmniejszeniu wydatków społecznych. W drugim podejściu (początek i potowa lat dziewięćdziesiątych) zajęto się racjonalizowaniem funkcjonowania instytucji zabezpieczenia społecznego inwalidów. Proces był powolny, ale skuteczny. W jego ramach przeprowadzono nawet kontrolę stanu zdrowia rencistów, którzy nie ukończyli 50 lat. W trzecim podejśdu - koniec lat dziewięćdziesiątych i początek następnej dekady - zintensyfikowano działania na rzecz programów powrotu do pracy i integracji ludności niepełnosprawnej przez pracę. Holandia osiągnęła sukces w walce z bezrobociem. Natomiast skłonność do przechodzenia na rentę jest nadal wysoka. Zapewne działa tu efekt przesunięcia z jednego systemu do drugiego.
Rekomendacje
Przeprowadzona analiza systemu zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych w Polsce i w innych krajach jest źródłem rekomendacji, które można sprowadzić do następujących postulatów:
1) opracowania kompleksowej strategii zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych i stworzenie jednolitej administracji systemu wraz z jednolitym orzecznictwem,
2) specjalistycznej edukacji lekarzy sprawujących funkcje orzecznicze,
3) standaryzacji orzecznictwa lekarskiego,
4) zwiększenia nadzoru i kontroli orzecznictwa oraz kontroli świadczeniobiorców,
5) zbliżenia formuły emerytalnej do rentowej dla populacji podlegającej reformie emerytalnej,
6) dopełnienie systemu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych nie mających uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego i ze świadczeniami bardzo niskimi,
7) efektywniejsze ulokowanie motywacji do zatrudniania osób niepełnosprawnych,
8) tworzenia warunków infrastrukturalnych dla szerszej integracji osób niepełnosprawnych w głównym nurcie życia społecznego,
9) zwiększenia działań w zakresie promocji zdrowia i profilaktyki.
213
Rządowy program i odpowiedzialna administracja systemu
Zmiany w systemie zabezpieczenia społecznego, reforma administracji publicznej oraz zmiany instytucji rynku pracy powodują że problemy zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych nie znajdują ulokowania w jednym ośrodku administracyjnym, który byłby zdolny do wypracowania całościowej koncepcji polityki społecznej wobec tej grupy ludnośd oraz jej skutecznej realizacji. Najprostszym rozwiązaniem byłoby nadanie Pełnomocnikowi Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych kompetencji koordynacyjnych w stosunku do rozproszonych działań zabezpieczenia społecznego i rehabilitacji zawodowej. Wymagałoby to jednak pewnego przedefilowania jego funkcji i sprecyzowania relacji z ministrami pracy oraz zdrowia w zakresie problemu zabezpieczenia społecznego i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Celem takiej koordynacji byłoby między innymi doprowadzenie do efektywnej realokacji środków między różnymi elementami systemu.
Edukacja lekarzy orzeczników i biegłych sądowych
Reforma orzecznictwa lekarskiego wymaga upowszechniania nowych zasad orzekania w całym środowisku lekarskim oraz funkcjonowania zabezpieczenia społecznego. Na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 24 maja 1999 r. w sprawie stażu podyplomowego dla lekarzy są oni zobowiązani do odbyda stażu także z zakresu orzecznictwa lekarskiego. W ZUS rozpoczęto realizację tego rozporządzenia. Uregulowania wymaga kwestia kształcenia podyplomowego lekarzy. Konieczne jest wprowadzenie kursów i kolokwiów z zakresu orzecznictwa lekarskiego w ramach specjalizacji lekarskich z poszczególnych dziedzin medycyny, co wymaga uregulowań organizacyjnych oraz nakładów finansowych i współpracy z resortem zdrowia. Innym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie kierunku studiów w dziedzinie medycyny pracy (medycyny społecznej) w ramach akademickiego szkolnictwa medycznego.
Analizy przebiegu sądowego postępowania odwoławczego od decyzji w sprawach rent z tytułu niezdolności do pracy wskazują na celowość przeszkolenia także biegłych sądowych powoływanych w tych sprawach. Szkolenie takie powinno zakończyć się egzaminem testowym i uzyskaniem certyfikatu na wzór certyfikatów dla biegłych z innych dziedzin. Konieczny jest również powrót do cyklicznych spotkań z sędziami orzekającymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wymaga to uzgodnień organizacyjnych (we współpracy z Ministerstwem Sprawiedliwości) dotyczących sposobu przeprowadzania szkoleń oraz innych kontaktów z instytucjami ubezpieczeniowymi oraz wskazania źródeł ich finansowania.
Rozważenia wymaga powrót do dwuinstacyjnego trybu orzekania o niezdolności do pracy i wprowadzenie opłat (nawet symbolicznych) przy składaniu decyzji odwoławczych. Brak takich opłat zachęca do składania odwołań w sądach pracy w sposób nadmierny.
Standaryzacja orzecznictwa lekarskiego
Potrzebne jest wykonanie żmudnej, ale niezbędnej pracy w zakresie standaryzacji orzecznictwa lekarskiego, która sprzyjać będzie obiektywizacji decyzji i samoregulacji systemu. Wydawane przez ZUS opracowania z zakresu orzecznictwa lekarskiego przedstawiające wytyczne dla lekarzy orzeczników
214
ZUS (oparte są na kazuistyce orzeczniczej zawartej w ekspertyzach Instytutów Medycyny Pracy w Łodzi i w Sosnowcu) stanowią już pewną formę standaryzacji, ale niewystarczającą. Program standaryzacji orzecznictwa wymaga odpowiednich nakładów finansowych.
Kontrola
Potrzebne jest wzmocnienie kontroli orzecznictwa lekarskiego (kadry i finanse) oraz wprowadzenie różnych instrumentów samoregulacji. Poza wspomnianą wyżej standaryzacją orzecznictwa istotne byłoby opracowanie kodeksu etyki lekarza orzecznika respektowanego przez środowisko medyczne z zastosowaniem sankcji za jego nieprzestrzeganie przez izby lekarskie.
Odpowiedzialność lekarzy orzeczników za zabezpieczenie dochodowe ogromnej populacji ludności (ponad 3,65 min osób) i ich wpływ na znaczną skalę finansów publicznych (okoto 5% PKB) wymaga odpowiedniego wynagrodzenia za ich pracę pod warunkiem wyłączności (wzorem innych krajów) pracy dla instytucji ubezpieczeniowej. Jest to także argument niezbędny w wymaganiach dotyczących solidność orzeczeń. Rozważenia wymaga opracowanie sposobów kontroli stanu zdrowia i zachowań zdrowotnych rencistów.
Dostosowanie formuły rentowej
Zmiana formuły rentowej dla osób niepełnosprawnych powinna pójść w kierunku dostosowującym ją do nowej formuły emerytalnej dla osób uzyskujących w przyszłości świadczenia ze zreformowanego dwufila-rowego systemu emerytalnego. Odniesieniem dla renty powinna być emerytura z obu filarów. Zasada konstrukcji nowej formuły rentowej powinna być podobna jak dotychczas, tzn. uwzględniająca świadczenie dla okresu składkowego i świadczenie za okres brakujący do spełnienia kryteriów uprawniających do emerytury z odpowiednim pomniejszeniem tej drugiej części świadczenia. Z zasadniczych względów renta powinna być niższa niż potencjalna emerytura ubezpieczonego.
Innym wariantem konstrukcji nowej formuły rentowej może być wskaźnikowe dopełnienie świadczenia wypracowanego. Zdefiniowanie wskaźnika tego dopełnienia mogłoby nawiązywać do jakiejś koncepcji minimalnego dochodu gwarantowanego. Ponieważ w Polsce taka kategoria oficjalnie nie funkcjonuje, a tradycja ustalania renty na podstawie odpowiednio pomniejszonego potencjalnego świadczenia emerytalnego nie budzi wątpliwości, wskazane byłoby przyjęcie wariantu pierwszego.
Niezbędna jest zróżnicowanie świadczenia rentowego oraz emerytalnego w KRUS. Także w systemie rolniczym renta powinna być niższa od potencjalnej emerytury ubezpieczonego.
Pomoc społeczna dla osób niepełnosprawnych
Ekwiwalentna formuła emerytalna i rentowa w sytuacji niskich zarobków i przerw w zatrudnieniu prowadzić będą do uzyskiwania świadczeń bardzo niskich, których funkcja ochrony przed ubóstwem nie zostanie spełniona. Do rozważenia pozostaje stworzenie dopełnienia w systemie pomocy spo-
215
łecznej zaadresowanego jednoznacznie do inwalidów i osób starszych nawiązująca do kategorii renty socjalnej.
Motywacje do zatrudnienia i integracji społecznej
Na tle doświadczeń międzynarodowych należy wskazać następujące korekty udziałowej metody motywowania zatrudnienia inwalidów w Polsce: zmniejszyć wskaźnik obowiązkowego zatrudnienia inwalidów do realnej wielkości (np. 4%), zredukować karną opłatę do minimalnej wielkości (np. 1%), poddać działalność PFRON procedurom normalnej kontroli finansowej, jednoznacznie zdefiniować programy realizowane przez PFRON i poddać procedurze ewaluacji, nadać zakładom pracy chronionej status instytucji pożytku publicznego (zgodnie z nowymi propozycjami prawnymi w tej dziedzinie) i rozwijać rynkowe formy zaopatrzenia inwalidów w potrzebne usługi (rehabilitacja lecznicza, zawodowa, wsparcie materialne), polegające na dostarczaniu pieniądza celowego (bonów) i możliwości samodzielnego wyboru potrzebnego świadczenia na rynku.
Wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych na otwartym rynku pracy wymaga realokacji środków w kierunku stworzenia systemu lepszej edukacji osób niepełnosprawnych oraz inwestycji w infrastrukturę pozwalającą na ich mobilność. To jest jeden z poważniejszych deficytów warunków żyda osób niepełnosprawnych w Polsce.
Słabym ogniwem motywacji do zatrudniania inwalidów jest rehabilitacja zawodowa. Odtworzenie ośrodków przekwalifikowania zawodowego na wzór innych krajów europejskich (np. Niemiec), pozwoliłoby na lepsze wykorzystanie możliwości, jakie daje ubezpieczonym nowe świadczenie w postaci renty szkoleniowej.
Pilnym problemem jest stworzenie instrumentów rehabilitacji zawodowej dla rolników w związku z intensyfikowaniem procesów restrukturyzacji tego działu gospodarki. Brak renty szkoleniowej oraz specjalnych instytucji szkoleń dla rolników tworzy w środowisku chłopskim dodatkową presję na występowanie o renty inwalidzkie.
Promocja zdrowia i profilaktyka
Niezbędne jest poważne zajęcie się w Polsce promocją zdrowia i to na wielu obszarach oraz jednoznacznego wskazania organu odpowiedzialnego za tę funkcję z pełnymi kompetencjami właściwego działania, zdefiniowaniem niezbędnych środków oraz przygotowaniem programów realizacji. Sprawozdanie z realizacji Narodowego Programu Zdrowia wskazuje, że istnieje tu wiele działań pozornych.
W promocji zdrowia współcześnie dużą rolę odgrywają media, a szczególnie telewizja publiczna. Polska telewizja nie realizuje programów w tej dziedzinie - jest zdominowana reklamami leków. Niezbędna jest zmiana tego stanu rzeczy i doprowadzenie do wzrostu zadań w dziedzinie promocji zdrowia.
Na działania profilaktyczne brakuje środków, a jednocześnie nasilają się wymagania w tej dziedzinie w związku z integracją z UE (tzw. dyrektywy bhp). Wymagania te adresowane są do pracodawców. Działania instytucji państwowych powinny koncentrować się nie tylko na kontroli wypełniania przepisów bhp, ale także na pomocy w lepszej absorpcji stosowanego instrumentarium przez pracowników. To oznacza
216
renty
tywo-w do Iność jrzez zne-iwali-sniu
Jków kturę slno-
środ-lep-
pomoc edukacyjną! promocyjną w procesie tworzenia kultury bezpiecznego i higienicznego miejsca pracy. Potrzebne są programy takiego działania.
Dobrze opracowane i skuteczne programy zapobiegania chorobom i niepełnosprawności powinny dotyczyć także innych miejsc oraz instytucji życia ludzkiego: szkół, środków komunikacji, miejsc spędzania czasu wolnego oraz instytucji rozrywkowych.
Rekomendacja końcowa
Praca nad zracjonalizowaniem polskiego systemu zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych ze względu na wieloaspektowość zagadnienia i rozproszenie instytucjonalne jego zarządzaniem nie może zostać pozostawiona strukturom administracyjnym w istniejącym układzie rozproszonych kompetencji. Wymaga utworzenia zespołu, który byłby zdolny podejść do propozycji w sposób kompleksowy i kierowany przesłaniem zwiększenia integracji osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem. To oznacza większą rangę rozwiązań w sferze edukacji, rehabilitacji i zatrudniania inwalidów. Renta inwalidzka, jako instrument bierny, powinna być rozwiązaniem ostatecznym i wspomagającym. Realizacja takiej zasady wymaga wielu lat trudnej i konsekwentnej pracy, a jak pokazuje doświadczenie Holandii jest silnie związana ze zmianą polityki wobec rynku pracy. Polityka tworzenia pracy była tam realizowana jako polityka prący dla wszystkich, także dla osób niepełnosprawnych.
zin-
icjal-anie
Jno-Izia-anie
Pol-dna
lnie ała-ale icza
Literatura
Aarts L.J.M., Burkhauser R.V., de Jong P.R. (1998), Convergence: A Comparison of European and United States Disability Policy, w: T. Thomason, J.F. Burton Jr., D.J. Hyatt NewApproaches to Disability In the Workplace, Indus-trial Relations Assotiation Series, s. 299-388.
Aarts L.J.M., de Jong P.R. (2000), The Dutch Disability Experience, w: Prinz Christopher (ed.) European disability benefit policies - Progressing towards efficiency, Aldershot: Ashgate, Forthcoming in first half of 2001.
Andrews E.S., Hoopengardner T. (1999), Niepełnosprawność a praca w Polsce. Renty inwalidzkie a programy sprzyjające zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Bank Światowy, materiał powielony, Warszawa.
Augusztinovics M. (1999), Pension Systems and Reforms - Britain, Hungary, Italy, Poland and Sweden, w: "European Journal of Social Security", Volume 1/4, s. 351-382.
Beljaars P.W.L.M.M., Prins R. (1997), Combatting a Dutch Disease: Recent Reforms in Sickness and Disability Arrangements in the Netheriands, w: ABP World 97/1.
Bond J., Burkhauser R.V. (1999), Economic Analisis of Transfers Programs targeted on People with Disabilities, w: O. Ashenfelter, D. Card (ed.), Handbook ofLabor Economics, Yolume 3, Elsevier Science B.V.
Chłoń A. (2001), Niepełnosprawność wśród rolników, w: S. Golinowska (red.), Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce i w innych krajach, MPiPS/CASE, Warszawa.
Frick B., Sadowski D. (1996), A German perspective on disability policy, w: Aarts L., Burkhauser R.V., de Jong Ph.R. (red.), Curing the Dutch Disease. Ań International perspective on disability policy reform, Aldershot: Avebury.
Delsen L. (1996), Employment Opportunities forthe Disabled, w: G. Schmid, J. 0'Reilly, K. Schoemann, E. Elgar (red.), International Handbook ofLabour Market Policy and Evaluation, Cheltenham and Brookfield.
Golinowska S., Piętka K. (2001), Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych w innych krajach: tendencje wspólne i różnice, w: S. Golinowska (red.), Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce i w innych krajach, MPiPS/CASE, Warszawa.
217
Hohnerlein E.-M. (1998), Italien - immernoch das Mekka der lnvaliden? Zum Stand der lnvaliditaetssicherung in Italien, Deutsche Rentenversicherung 6-7-8.
OECD (2000), Ań inventory of health and disability - related surveys in OECD countries (Claire Gudex and Gaetan Lafortune), Occasional Papers nr 44, Labour Matket and Social Policy, Paris.
Prins R. (1999), Preliminary Assessment of Selected Polish Benefit Programmes, AS/tri Research and Consultancy Group, Leiden.
von Prinz Ch. (1999), lnvalidenversicherung: Europaeische Entwicklungstendenzen żur lnvaliditaet im Erwerbsalter, Europaeisches Zentrum fuer Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung, Vien.
Social Security Administration (1999), Social SecurityProgramstroughoutthe World, Washington D.C.
Viebrok H. (1999), lnvalidenversicherung: Entwicklung in Deutschland, w: von Prinz Ch., lnvalidenversicherung: Europaeische Entwicklungstendenzen żur lnvaliditaet im Erwerbsalter, Europaeisches Zentrum fuer Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung, Vien.
Voges W. (1994), Missbrauch des Rentensystems? Imaliditaet a/s M/ffe/ der Fruehverrentung, Campus Verlag, Frankfurt am Main/New York.
WHO(1980), International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps, Geneva.
Wilmowska A., lżycki J., Kaplińska G., Sławińska B., Wągrowska E. (2001), Orzecznictwo lekarskie w pracowniczym ubezpieczeniu rentowym, w: S. Golinowska (red.), Zabezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce i w innych krajach, MPiPS/CASE, Warszawa.
Wóycicka l. (2001), Renty inwalidzkie z systemu ubezpieczenia społecznego rolników, w: S. Golinowska (red.), Zatez-pieczenie społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce i w innych krajach, MPiPS/CASE, Warszawa.
218
Demograficzno-społeczne problemy osób niepełnosprawnych
Lucyna Frączkiewicz
Akademia Ekonomiczna w Katowicach
Eksperci Banku Światowego stwierdzają, że (...) Niepełnosprawność jest nadzwyczaj szerokim tematem. Obejmuje ona sprawy zdrowotne, a mianowicie: jak zmniejszyć występowanie uszkodzeń prowadzących do niepełnosprawności, oraz jak przyśpieszyć rehabilitację osób niepełnosprawnych. Obejmuje ona sprawy kształcenia i szkolenia, a mianowicie: jak ograniczyć stopień przekształcania się uszkodzeń w niepełnosprawność, i jak pomóc osobom niepełnosprawnym wykorzystać w pełni możliwości jakie posiadają. Obejmuje ona sprawy pracy: jak zintegrować osoby niepełnosprawne z siłą robocza w szczególności poprzez systemy bodźców w sensie zarówno podaży siły roboczej, jak i popytu na nią. Wreszcie, obejmuje ona sprawy ochrony: jak chronić poziom życia osób, które nie mogą pracować, lub których zdolność do pracy jest poważnie ograniczona niepełnosprawnością (...)\
Według tej ekspertyzy, przeprowadzonej w 1999 r., Polska zajmuje czołowe miejsce wśród krajów europejskich w udziale osób niepełnosprawnych w ogólnej liczbie ludności. Problem niepełnosprawności stał się więc w Polsce niezwykle ważkim zagadnieniem w kształtowaniu polityki społecznej w odniesieniu do coraz liczniejszej grupy ludności. Samo pojęcie niepełnosprawności nie jest bynajmniej łatwe do określenia, a tym samym do operacjonalizacji. Dla porządku jednak wypada je tu przytoczyć: Osobą niepełnosprawną jest jednostka w pełni swych praw, znajdująca się w sytuacji upośledzającej ją na skutek barier środowiskowych, ekonomicznych i społecznych, których z powodu występujących w niej uszkodzeń nie może przezwyciężać w taki sposób, jak inni ludzie, bariery te zbyt często są zwiększane przez deprecjonujące postawy ze strony społeczeństwa. Do zadań społeczeństwa należy eliminowanie, zmniejszanie lub kompensowanie tych barier, aby każdej jednostce umożliwić korzystanie z dóbr publicznych jednocześnie respektując jej prawa i przywileje.
W tak zdefiniowanej grupie osób niepełnosprawnych należy jednak wyróżnić różne stopnie wymagające stopniowania niezbędnej pomocy. Zgodnie z definicją Światowej Organizacji Zdrowia rozróżnia się:
- uszkodzenie (impairment) oznaczające utratę lub nieprawidłowość struktury lub funkcji psychicznej, fizjologicznej lub anatomicznej;
- niepełnosprawność (disability) oznacza wszelkie ograniczenie lub brak (wynikający z uszkodzenia) możliwości wykonywania pewnych czynności, w sposób lub w zakresie uznanym za normalny dla istot ludzkich;
- upośledzenie - niesprawność (handicap) oznacza poszkodowanie, w przypadku danej jednostki, wynikające z uszkodzenia lub niepełnosprawności, które ogranicza lub uniemożliwia jej pełnienie
1 E.S. Andrews, T. Hoopengardner, Niepełnosprawność a praca w Polsce. Renty inwalidzkie a programy sprzyjające zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Bank Światowy, grudzień 1999.
219
takich ról, jakie uznaje się za normalne (wziąwszy pod uwagę wiek, płeć oraz czynniki społeczne i kulturowe) dla danej osoby.
Przy tak określonej definicji liczba osób niepełnosprawnych obejmuje w Polsce blisko 5,5 min osób (około 17% społeczeństwa), w tym 288 tyś. osób do 15. roku życia i 5150 tyś. - powyżej 15 lat.
O doniosłości zagadnienia badań nad niepełnosprawnością świadczy fakt, że w opracowanym Narodowym Programie Zdrowia na lata 1996-2005 wyodrębniono cel 16 - Stworzenie warunków umożliwiających osobom niepełnosprawnym włączenie się lub całkowity powrót do czynnego życia. Prace nad realizacją tego celu prowadzone są w szerokim gronie lekarzy, psychologów, socjologów, politologów, prawników, pedagogów i ekonomistów.
To interdyscyplinarne podejście wynika z zadań, które w odniesieniu do badań nad niepełnosprawnością określono w Narodowym Programie Zdrowia:
1. Wdrożenie systemu wczesnej identyfikacji dzieci (zwłaszcza w wieku do 3., roku życia) niepełnosprawnych lub zagrożonych niepełnosprawnością oraz zapewnienie im wczesnej interwencji rehabilitacyjnej.
2. Usprawnienie systemu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w tym:
- wdrażanie w praktyce zasady kompleksowości, ciągłości, wczesnej i powszechnej rehabilitacji;
- przybliżanie usług rehabilitacyjnych do miejsca zamieszkania pacjenta przez tworzenie małych, lokalnych środowisk oraz rozwijanie różnych form rehabilitacji środowiskowej, z uwzględnieniem specyficznych potrzeb różnych grup osób niepełnosprawnych.
3. Podniesienie poziomu edukacji niepełnosprawnych, w tym:
- umożliwienie dzieciom i młodzieży uczęszczanie do szkół (klas) integracyjnych, zapewniających odpowiednie do ich potrzeb warunki edukacji,
- zwiększenie możliwości kształcenia na poziomie średnim ogólnokształcącym i wyższym, a nie tylko zasadniczym zawodowym,
- umożliwienie dorosłym przekwalifikowanie się i zdobycie zawodu.
4. Rozwijanie możliwości zatrudnienia osób niepełnosprawnych, zwłaszcza o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności, w warunkach specjalnych, a także na otwartym rynku pracy.
5. Usuwanie różnego rodzaju barier (urbanistyczne, architektoniczne, transportowe, w komunikowaniu się) w miejscu zamieszkania, nauki, pracy, obiektach publicznych, środkach transportu publicznego.
6. Rozwijanie produkcji sprzętu ortopedycznego, rehabilitacyjnego i innych pomocy technicznych oraz usług wspomagających (np. tłumaczy języka migowego, przewodników, asystentów osobistych i innych), umożliwiających osobom niepełnosprawnym uczestnictwo w życiu społecznym; poszukiwać nowych rozwiązań w tym zakresie.
7. Rozwijanie polityki społecznej ukierunkowanej na wspieranie rodzin z osobą niepełnosprawną w celu zapobiegania nadmiernemu obciążeniu tych rodzin (zwłaszcza w przypadku ciężkiego kalectwa) oraz umożliwienia osobom niepełnosprawnym życia w rodzinie lub w mieszkalnictwie chronionym jako alternatywie dla całodobowych instytucji opiekuńczych.
8. Wspieranie samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych w rozwiązywaniu problemów różnych grup osób niepełnosprawnych. Traktowanie tych organizacji jako ważnych partnerów i współuczestników działań na rzecz osób niepełnosprawnych.
220
9. Wdrażanie programów edukacyjnych (w tym także w środkach społecznego przekazu) w celu kształtowania właściwych postaw społecznych wobec osób niepełnosprawnych.
10. Dokonanie oceny funkcjonowania systemu orzecznictwa o niepełnosprawności i wprowadzenie niezbędnych jego modyfikacji.
11. Dostosowanie programów kształcenia kadr różnych zawodów do zadań wynikających z nowego podejścia do wspierania i rozwiązywania problemów osób niepełnosprawnych. Truizmem jest udowadnianie rozległości i głębi problemów, które składają się na pełne rozeznanie
warunków życia osób niepełnosprawnych, a jeszcze bardziej skomplikowane jest zagadnienie metod
i możliwości integracyjnych osób niepełnosprawnych z całym społeczeństwem.
Autorzy programu oczekują, że jego wdrożenie powinno przynieść do 2005 r. korzyści społeczne
i zdrowotne, wśród których oczekują:
- zmniejszenia liczby osób niepełnosprawnych o różnym stopniu upośledzenia sprawności, ^
- zwiększenia co najmniej o 10%-15% liczby osób niepełnosprawnych, które włączą się do życia zawodowego i społecznego,
- poprawy jakości życia osób niepełnosprawnych.
Wydaje się jednak, że te ambitne założenia będą niezmiernie trudne do realizacji zarówno z przyczyn demograficznych, społecznych, jak i gospodarczych, tym niemniej zgodzić się należy ze słusznością tej koncepcji.
Czy jednak rzeczywiście nastąpi poprawa w oczekiwanych kierunkach? Wydaje się, że realność tych założeń jest wątpliwa. Wprowadzone w 1999 r. reformy ochrony zdrowia, edukacji, a także administracyjna, w początkowych latach ich realizacji w małym stopniu uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych. Czy zatem w tych warunkach można oczekiwać, aby do 2005 r. nastąpiło wyrównywanie szans osób niepełnosprawnych na aktywne i samodzielne uczestnictwo w życiu społecznym? Jakie są szansę uzyskania postulowanych w Narodowym Programie Zdrowia zmian w jakości życia niepełnosprawnych i zmniejszenia liczby osób niepełnosprawnych? W przypadku pełnej realizacji wymienionych wyżej zadań autorzy Programu oczekują:
- zwiększenia wczesnej wykrywalności oraz wczesnej interwencji rehabilitacyjnej w odniesieniu do dzieci niepełnosprawnych i zagrożonych niepełnosprawnością;
- stopniowego zwiększenia liczby uczniów w szkołach (klasach) integracyjnych i zapewnianie im odpowiednich do potrzeb warunków edukacji;
- zwiększenia aktywności zawodowej, w tym także na otwartym rynku pracy, osób niepełnosprawnych, zwłaszcza z umiarkowanym i znacznym stopniem niesprawności;
- stworzenia podstaw prawnych dla indywidualnego wspierania osób niepełnosprawnych w prowadzeniu aktywnego życia;
- odczuwalnej poprawy w środowisku zamieszkania i w zakresie urządzeń infrastruktury społecznej dla osób niepełnosprawnych;
- umożliwienie osobom niepełnosprawnym powszechnego i ciągłego dostępu do kompleksowej rehabilitacji.
Ocena realizacji tych postulatów wymaga wielokierunkowych badań empirycznych i demograficznych, wreszcie badań nad pozycją ekonomiczną niepełnosprawnych, ich miejscu w rodzinie i społeczeń-
221
stwie. Dysponujemy co prawda materiałami statystycznymi, pochodzącymi z ostatnich lat, ale są one dość rozproszone i, co ważniejsze, dokonane głównie na podstawie badań subiektywnych nie weryfikowanych metodami obiektywnymi. Dotyczy to przede wszystkim badań dotyczących oceny zdrowia, prowadzonych przez GUS, obejmujących poszczególne osoby badane, jak i całe gospodarstwa domowe, a także badań CBOS.
Na podstawie tych materiałów udało się jednak ustalić orientacyjnie samopoczucie zdrowotne i ekonomiczne osób niepełnosprawnych, a osiągnięte wyniki mogą nakierować na ukształtowanie wsparcia społecznego. W wielu bowiem przypadkach niedoceniona w Polsce rola wsparcia społecznego przyczynić się może do integracji osób niepełnosprawnych z całym społeczeństwem, zapobiec ekskluzji i marginalizacji społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że obok materiałów statystycznych pochodzących z Narodowego Spisu Powszechnego i rejestracji bieżącej GUS ważne okazało się sięgnięcie do materiałów obrazujących potrzeby osób niepełnosprawnych, zwłaszcza tych, które nie miały prawnych orzeczeń niepełnosprawności, a określonych jako niepełnosprawni biologiczni.
Z bardzo wielu problemów niezbędnych do charakterystyki osób niepełnosprawnych wybrano tylko takie, które uznano za szczególnie ważne, a zatem charakterystykę demograficzną i sytuację materialną by na tej podstawie zarysować kierunki działalności na rzecz integracji osób niepełnosprawnych i włączenia się tej grupy ludności do czynnego życia. Sąd też tak ważna jest jej charakterystyka demograficzna, związana z procesem starzenia się i zwiększająca się samotność osób niepełnosprawnych.
Proces starzenia się ludności występuje również we wszystkich krajach europejskich. W Europie prognozuje się ponad 70-milionowy przyrost ludności w wieku 60 lat i więcej w okresie 1995-2050. W przeliczeniu na 1000 ludności liczba osób w wieku 60 lat i więcej wzrośnie w tym okresie ze 186 do 326. Szczególnie znaczący przyrost obserwuje się w najstarszych grupach wieku, a zatem osób powyżej 80 lat. Odpowiednie dane przedstawia tab. 1.
Tabela 1. Ludność Europy w latach 1995-2050 (w tyś.)
Grupa krajów 1995 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Europa 728244 739 328 722255 709 371 690 090 664536 637585
Europa Wschodnia 310506 306654 298 893 289 538 278 448 266 662 255 955
Europa Północna 93372 93736 94369 95300 95530 94900 94194
Europa Południowa 143 377 144 861 143411 139629 134399 127 788 119887
Europa Zachodnia 180988 184077 185 582 184905 181 713 175187 167 550
Ludność w wieku > 60 roku życia (w tyś.)
Europa 137409 146 890 155 596 178885 199267 207114 209094
Europa Wschodnia 53297 57462 56437 66233 69734 73472 79790
Europa Północna 18793 18909 21388 24142 27014 27401 27356
Europa Południowa 28940 31195 34200 38270 44089 47187 44586
Europa Zachodnia 36376 39241 43575 50241 58431 59056 57365
Źródto: Proces starzenia się społeczeństw Europy: spojrzenie perspektywiczne, "Gerontologia Polska' 1998, nr 6 (2).
222
one fiko-wia, imo-
5ko-ircia
:zy-irgi-ych fia-wń
tył-cję leł-ak-iób
Starzenie się społeczeństw, a zatem wzrost udziału osób starszych w ogólnej liczbie ludności, jest konsekwencją wydłużenia się trwania życia ludzkiego przy równoczesnym malejącym współczynniku płodności. W Polsce w okresie ostatnich lat oba te zjawiska ujawniły się ze szczególną intensywnością. Niska dzietność, a także coraz mniejsza relatywnie liczba zawieranych małżeństw, rosnąca liczba małżeństw rozwiązanych sumują się na wzrastającą samotność osób starszych. Proces ten niewątpliwie przybierać będzie w przyszłości na sile. Jest to zresztą zjawisko ujawniające się w większości krajów europejskich.
Coraz szybszy proces starzenia się polskiego społeczeństwa jest widoczny zarówno w ujęciu strukturalnym, jak również w liczbach bezwzględnych. Obrazuje to tab. 2.
Tabela 2. Ludność w wieku 60 lat i więcej w latach 1950-1998
Wyszczególnienie Lata
1950 1960 1970 1980 1990 1998
Ogółem
Ludność ogółem - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w % 25035,0 2074,1 8,3 29892,8 2883,2 9,7 32657,1 4234,6 13,0 35734,9 4726,6 13,3 38183,2 5727,8 15,0 38667,0 6333,5 16,4
Miasta
Ludność ogółem -w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w % 9243,0 739,5 8,0 14245,1 1302,3 9,1 17088,0 2036,0 11,9 20978,5 2464,8 11,7 23614,5 3197,4 13,5 23922,8 3744,1 15,7
Wieś
Ludność ogółem - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w % 15792,0 1334,6 8,4 15647,7 1580,9 10,1 15569,7 2198,6 14,1 14756,4 2258,8 15,3 14568,7 25530,7 17,4 14744,2 2589,4 17,6
Mężczyźni
Ludność ogółem -w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w % 11942,0 833,2 7,0 14440,5 1144,7 7,9 15861,5 1737,9 11,0 17410,6 1876,4 10,8 18606,0 2279,0 12,3 18798,3 2531,1 13,5
Kobiety
Ludność ogółem - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w tyś. Ludność w wieku 60 lat i więcej - w % 13093,0 1240,9 9,5 15452,3 1738,5 11,3 16796,2 2496,7 14,9 18324,3 2847,2 15,6 19577,2 3448,8 17,6 19868,7 3802,4 19,1
Współczynnik feminizacji - ogółem Współczynnik feminizacji - w wieku 60 lat i więcej- razem - w miastach 109 149 166 107 152 167 106 144 163 108 155 168 105 151 158 106 150 154
- na wsi 140 140 128 136 143 145
Źródło: Sytuacja demograficzna Polski. Raport 1998-1999, Rządowa Rada Ludnościowa, Warszawa 1999.
223
Zmiany zachodzące w strukturze ludności według płci i wieku znajdują odzwierciedlenie we wskaźniku feminizacji. W okresie blisko pół wieku przybierał on wartość od 109 w 1950 r. do 105 w 1990. Wskaźnik ten w przypadku osób starszych jest znacznie wyższy i aczkolwiek w ostatnich latach maleje, w 1998 r. wynosił w miastach -154, a na wsi -145.
Sprawą dużej wagi jest struktura wieku osób powyżej 60. roku życia. Oczywiste jest bowiem zróżnicowanie potrzeb leczniczych i opiekuńczych w miarę procesu starzenia (tab. 3).
Tabela 3. Osoby w wieku 60 lat i więcej według płci i wieku w 1998 r.
Ogółem Miasta Wieś
Grupy wieku ogółem mężczyźni kobiety ogółem mężczyźni kobiety ogółem mężczyźni kobiety
w tysiącach
Razem 6333,5 2531,1 3802,4 3744,2 1474,9 2269,3 2589,3 1056,2 1533,1
w%
60-64 lat 25,7 30,9 25,2 29,1 32,6 26,8 25,1 28,5 22,8
65-69 26,1 28,0 24,8 26,5 28,6 25,2 25,5 27,2 24,3
70-74 21,1 20,2 21,6 20,6 19,8 21,1 21,7 20,8 22,5
75-79 13,7 12,2 14,8 12,9 11,3 13,9 15,0 13,4 16,0
80 lat i więcej 11,6 8,7 13,6 10,9 7,7 13,0 12,7 10,1 14,4
Źródło: Jak w tab. 2.
Uwagę zwraca różna struktura starszych mężczyzn i kobiet w kolejnych pięcioletnich grupach wieku. W wieku poniżej 70 lat jest blisko 59% mężczyzn i 50% kobiet. W starszych grupach wieku odsetki kobiet są wyższe niż mężczyzn zarówno w miastach, jak i na wsi. A zatem wieku starszego dożywa mniej mężczyzn niż kobiet; uwidacznia to we wcześniejszym już wieku nadumieralność mężczyzn. Polska należy przy tym do krajów, w których trwanie życia mężczyzn jest znacznie krótsze od trwania życia kobiet. Różnice wynoszą ponad 8 lat, podczas gdy w krajach zachodnioeuropejskich około 6 lat.
Prognozy rozwoju ludności obejmujące okres 1997-2020 wskazują że ludność starsza (ludność poprodukcyjna) wzrośnie z 5480 tyś. do 7909 tyś.; szczególnie znaczny przyrost obejmie osoby w wieku 80 lat i więcej (z 754 tyś. do 1339 tyś.) oraz grupę osób w wieku 70-74 lat (z 1307 tyś. do 1812 tyś.) i 65-69 lat (z 1675 tyś. do 2436 tyś.). Konsekwencje lat wojny przesądziły o zróżnicowaniach w dynamice przyrostów badanych grup ludności.
Z punktu widzenia lokalizacji przewidywać należy, że około 80% ludności starszej zamieszkiwać będzie miasta (5306 tyś. wobec 2603 tyś. na wsi). Już dziś obserwuje się znacznie większe postarzanie się ludności miast polskich aniżeli ludności wiejskiej, wynikające ze znacznie niższych współczynników płodności kobiet miejskich, przy równoczesnych korzystniejszych współczynnikach zdrowotnych pozwalających na dłuższe życie ludności miast. Proces starzenia się ludności ma jednak wielorakie konsekwencje społeczne, wśród których szczególne znaczenie ma ocena zdrowotności starzejącej się populacji.
224
W 1996 r. przeprowadzono w Polsce reprezentacyjne badania stanu zdrowia ludności na podstawie ocen respondentów. Objęto nim 73 tyś. mieszkańców kraju, a wyniki opracowano w różnych przekrojach: według płci, wieku, poziomu wykształcenia, miejsca zamieszkania, aktywności zawodowej.
W świetle przeprowadzonych badań 12,8% ludności uznaje swój stan zdrowia za bardzo dobry (14,4% mężczyzn, 11,5% kobiet), 41,6% - za dobry (odpowiednio: 44,2% i 39,4%), natomiast za zły i bardzo zły - 16,7% ogółu ludności (14,6% i 18,4%). Oczywiście, stan zdrowia ludności pogarsza się w miarę postępującego wieku, zwłaszcza wśród kobiet, na skutek przeciętnego dłuższego trwania ich życia. Obserwuje się przy tym znaczne różnice w stanie zdrowia ludności według miejsca zamieszkania na niekorzyść ludności wiejskiej. Zaskakujący jest bardzo wysoki udział osób o ograniczonej sprawności, gdyż w wyniku przeprowadzonych badań udział osób niepełnosprawnych wśród ludności powyżej 15 lat wyniósł 17,5%. Wskazały one nie tylko na zły stan zdrowia ludności, lecz także na proces jego pogarszania, ponieważ uprzednie badania dotyczące niepełnosprawności (przeprowadzone w 1988 r, przy okazji Narodowego Spisu Powszechnego) wykazały 12,5% osób niepełnosprawnych. Warto również wskazać, że przeprowadzone w 1994 r. badanie ocen stanu zdrowia ujawniło, iż 74,7% ogółu ludności uznało się za osoby zdrowe. Obserwuje się zatem znacznie więcej osób krytycznie oceniających swój stan zdrowia. Powstaje pytanie: jakie są tego przyczyny, czy jest to efekt postępującego procesu starzenia się, czy bardziej krytycznej oceny własnego zdrowia, czy wreszcie usprawiedliwienia dla coraz liczniejszej grupy osób sięgającej po świadczenia rentowe? Być może, że postęp wiedzy medycznej - co brzmi paradoksalnie - ratując życie człowieka przyczynia się do wzrostu udziału osób niepełnosprawnych. Oddzielny problem to wzrastająca wypadkowość komunikacyjna, sport, zwłaszcza wyczynowy, i złe warunki bhp w odniesieniu do szarej strefy.
Mimo pewnych zastrzeżeń dotyczących nadmiernie subiektywnych odczuć osób objętych badaniem, jednoznacznie wskazuje ono na wzrost niepełnosprawności w miarę postępującego wieku. Prawidłowości te obserwuje się zarówno wśród mężczyzn, jak i kobiet, przy czym ocena stanu niepełnosprawności jest zdecydowanie gorsza wśród mężczyzn (tab. 4).
Nie można tu pominąć faktu coraz bardziej wydłużającego się trwania życia ludności. Jest on widoczny od wielu lat w większości krajów europejskich. W Polsce proces ten przybiera na sile w ostatnim okresie i liczyć się należy z faktem jego wzrostu w następnych latach (tab. 5).
Tabela 4. Osoby niepełnosprawne w wieku 15 lat i więcej według wieku, płci i miejsca zamieszkania w 1996 r., w %
Wiek
Wyszczególnienie Ogółem 15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80 lat
lat i więcej
Ogółem 17,5 1,9 2,8 5,9 16,0 34,9 38,8 40,6 46,5
Mężczyźni 17,2 2,4 3,2 6,3 16,2 38,0 41,9 39,9 48,5
Kobiety 17,7 1,3 2,3 5,6 15,9 32,2 36,4 41,0 45,6
Miasto 15,9 1,8 2,6 5,2 14,7 31,4 34,9 41,2 48,9
Wieś 20,1 2,0 3,0 7,2 18,9 41,5 44,6 39,9 43,8
Źródło: Sfan zdrowia ludności Polski w 1996 r., GUS, Warszawa 1997.
225
Tabela 5. Przeciętne dalsze trwanie życia osób w wieku 60 i 75 lat w Polsce
Lata 60 lat 75 lat
mężczyźni kobiety mężczyźni kobiety
1950-1959 14,8 17,3 6,9 7,8
1960-1969 15,8 18,9 7,6 8,8
1970-1979 15,7 19,5 7,3 8,9
1980-1989 15,5 19,8 7,3 9,2
1990-1998 15,7 20,4 7,8 9,2
Prognoza:
2000-2009 16,7 20,9 8,5 10,1
2010-2019 18,0 21,6 9,5 10,7
2020-2029 19,0 22,3 10,2 11,2
2030-2039 19,6 23,0 10,7 11,8
2040-2049 20,3 23,8 11,3 12,2.
Źródło: Stan zdrowia ludności Polski a sytuacja spoleczno-ekonomiczna rodzin w latach 1996-1999, GUS Warszawa 1999.
Niezwykle ważną sprawą jest rodzaj schorzeń powodujących niepełnosprawność oraz ich Konsekwencje ograniczające mobilność osób starszych. Szczegółowe dane przedstawiają tab. 6 i 7. W świetle tab. 6 nie dziwi fakt, że osoby starsze zgłaszały przeciętnie po kilka chorób przewlekłych - blisko 3,5 wobec 1,8 wśród ogółu ludności w kraju.
Tabela 6. Występowanie chorób przewlekłych oraz rodzaj schorzeń przewlekłych
Rodzaj schorzenia Ogółem ludność Udział osób wg wieku
65-69 70-74 75-79
Ogółem 62,1 90,8 92,7 92,7
Choroba nadciśnieniowa 16,4 38,0 42,6 38,3
Niedokrwienna choroba serca 10,5 31,3 28,9 30,9
Inne choroby serca 7,7 15,3 16,8 16,3
Miażdżyca 7,1 21,9 25,1 31,7
Reumatoidalne zapalenie stawów 17,8 40,8 43,8 39,6
Wrzody żołądka i dwunastnicy 7,6 10,1 6,9 8,9
Choroby wątroby 7,6 17,3 15,6 13,3
Choroby kości (kręgosłupa) 20,8 39,9 34,0 34,9
Nerwice 13,7 20,6 18,7 14,9
Nerwobóle, zapalenie nerwów 7,5 13,1 11,4 14,2
Uczulenia (alergie) 9,1 10,1 7,9 6,9
Źródło: Rocznik Statystyczny Ochrony Zdrowia, GUS, Warszawa 1997.
226
Tabela 7. Mobilność osób dorosłych w 1996 r.
Grupy wieku Osoby o ograniczonej mobilności Osoby, których przestrzeń życiowa jest ograniczonej do
łóżka domu domu i jego otoczenia
w % danej grupy wieku
50-54 7,5 0,2 1,5 5,8
55-59 10,9 0,6 1,4 8,9
60-64 14,9 0,7 2,8 11,3
65-69 20,3 1,5 4,6 14,3
70-74 25,5 1,0 5,6 18,9
75-79 32,7 3,4 6,4 23,0
80 lat i więcej 52,9 8,2 15,5 29,2
Źródło: Jak w tab. 6.
Starsza generacja ludności Polski przeżywała okresy wielu trudności ekonomicznych, politycznych i społecznych. Nie mogły więc one pozostawać bez wpływu na stan jej zdrowia. Mimo tak bardzo niekorzystnego obrazu stanu zdrowotności ludności starszej - według jej własnej oceny - zastanawia stosunkowo rzadkie korzystanie z pomocy lekarskiej ambulatoryjnej. Jest ono przy tym odwrotnie proporcjonalne do zadeklarowanego stanu zdrowia. W świetle badań statystycznych nie korzysta z pomocy lekarskiej 21,9% osób starszych, w czym 26% osób w wieku 60-64 lat i 17,1% osób powyżej 80 lat. Być może, że najstarsza grupa ludności nie ma nawyku leczenia ukształtowanego w okresie młodszym, względnie też dostępność do tych usług jest bardzo ograniczona. Zapewne na tę ograniczoną dostępność ma wpływ zmniejszona mobilność osób starszych, o czym mowa była wyżej. Być może, że szczególną rolę odgrywają tu schorzenia układu kostno-stawowego. Wśród osób powyżej 65 roku życia -jak wynika z tab. 6 - aż 80% osób uskarża się na reumatoidalne zapalenie stawów, choroby kości (kręgosłupa), co utrudnia mobilność osób starszych. Nie jest przypadkiem, że Światowa Organizacja Zdrowia uznała tę grupę schorzeń za poważny problem globalny i ustaliła lata 2001-2010 dekadą Kości i Stawów.
Nie można też pominąć faktu, że struktura zgonów ludności starszej według przyczyn bardzo wyraźnie wskazuje na dominację schorzeń układu krążenia i nowotworowych. Te właśnie dwie grupy schorzeń powodują ponad dwie trzecie wszystkich zgonów ludności starszej. Duży odsetek zgonów powodują również wypadki komunikacyjne, które wśród osób starszych, z uwagi na brak orientacji przestrzennej, zaburzenia wzroku oraz słuchu, występują ze szczególnie dużą częstością. Badania gerontologiczne prowadzone w Polsce dość wyraźnie dokumentują, że często w schyłkowym okresie życia poziom niepełnosprawności i niezaradności wymaga różnych form pomocy i pielęgnacji, przy czym okres opieki terminalnej jest nieraz bardzo długi (kilkuletni). Zachodzi zatem pytanie, w jaki sposób można organizować opiekę nad osobami starszymi? Nie ulega bowiem wątpliwości, że najbardziej właściwym środowiskiem jest rodzina, aczkolwiek problem opieki rodzinnej nie jest bynajmniej prosty. W okresach poprzednich znaczna aktywność zawodowa kobiet, obejmującą kobiety średniego i młodszego pokolenia, nie
227
pozwalała na stworzenie warunków właściwej opieki nad generacją najstarszą, obecnie z kolei dezakty-wizacja kobiet, bezrobocie i pogarszanie się warunków ekonomicznych wielu rodzin, a przede wszystkim warunki mieszkaniowe, utrudniają koegzystencję rodzin wielopokoleniowych. Równocześnie występują i inne tendencje. Wśród bezrobotnych rodzin często emerytury i renty starszych członków rodzin stanowią jedyne stabilne źródło dochodów, a tym samym chętniej zamieszkuje się wspólnie. W Polsce przy rozluźnieniu więzów międzypokoleniowych na skutek dystansów przestrzennych, a często także spo-łeczno-kulturowych i obyczajowych między generacjami, samotne bytowanie ludzi starszych występuje często i stanowi poważny problem społeczny. Obliguje równocześnie do rozwijania wszechstronnych działań opiekuńczych zinstytucjonalizowanych form opieki społecznej, która nie może ograniczać się tylko do świadczeń pieniężnych, lecz musi korzystać ze świadczeń w naturze i usługach oraz rozwijać kontakty międzyludzkie i kulturowe.
Sprawą całkowicie oczywistą staje się więc potrzeba dostosowania środowiska mieszkalnego do niesprawności ludności starszej, zamieszkującej dany obszar. Bariery architektoniczne i urbanistyczne często uniemożliwiają funkcjonowanie osób niepełnosprawnych. Dotyczy to zarówno rozkładu mieszkań, braku balkonów, zbyt wąskich korytarzy, uniemożliwiających użytkowanie wózków inwalidzkich, niefunkcjonalnych łazienek i ubikacji, braku wind, a także niebezpiecznych przejść ulicznych pozbawionych urządzeń świetlnych i sygnalizacyjnych. Tym samym podstawowym warunkiem egzystencji ludzi starych jest dostosowanie miast do potrzeb życiowych i możliwości ruchowych szybko rosnącej liczby osób w wieku zaawansowanym.
Przebudowie i unowocześnianiu centrów dużych miast nie towarzyszy, niestety, troska o poprawę warunków życia ludności danego miasta. Stąd też ze społecznego punktu widzenia ważne jest dokonywanie oceny warunków życiowych wszystkich mieszkańców, zwłaszcza o ograniczonej mobilności. Służyć może temu waloryzacja miasta i jego poszczególnych jednostek przestrzennych. Problem ten, dostrzeżony przed ponad wiekiem przez amerykańskich uczonych, zadecydował o powstaniu "szkoły chicagowskiej", która wywarła ogromny wpływ na socjologiczne badania europejskie nad miastem. Wiele zjawisk społecznych wymaga więc badań specjalnych, które prowadzić trzeba w mikroskali. Na ogół jednak dane statystyczne zbierane przez różne jednostki na poszczególne cele nie pozwalają na zarysowanie ogólnej charakterystyki miasta i jego dzielnic, zwłaszcza tych, w których udział osób starszych jest wysoki, mimo na ogół trudnych warunków mieszkaniowych i gorszego standardu zajmowanych mieszkań.
Sprawą charakterystyczną dla osób starszych jest niechęć do opuszczania własnego środowiska mieszkalnego. Nawet w przypadku dużej niepełnosprawności decyzja ta jest z reguły trudna. Wystarczy przytoczyć tu odpowiedzi ankietowanych przez GUS osób starszych dotyczących przeniesienia się do domu pomocy społecznej w przypadku pełnej utraty zdolności do samoobsługi - w środowisku swego zamieszkania chciałoby pozostać 68% badanych (w tym 66,5% osób w wieku 60-64 lat i 76,5% osób w wieku powyżej 80 lat) i to niezależnie od płci; nie wykazano bowiem w tym zakresie większych różnic. Około 26,5% nie miało w tym zakresie zdania (18% wśród ludności najstarszej), a zaledwie około 6% wolałoby się przenieść do domu pomocy społecznej. Sprawą oczywistą są natomiast dość znaczne zróżnicowania tych odpowiedzi w zależności od typów gospodarstw domowych (samotnie gospodarujący, para małżeńska lub zamieszkiwanie wspólnie z innymi osobami). Najbardziej skłonni do przeniesie-
228
nią się do domu pomocy społecznej są ludzie zamieszkujący samotnie, a zwłaszcza mężczyźni. Jednak ogólna niechęć do zamieszkania w domach pomocy społecznej, nawet w przypadkach utraty zdolności do samoobsługi, zaznaczyła się bardzo wyraźnie.
Standard domów opiekuńczych i negatywna ocena ich funkcjonowania ma tu swoją wymowę. Innym już zagadnieniem jest ich rozmieszczenie, rzadka sieć wymagająca od potencjalnych pensjonariuszy zmiany środowiska. W obszernej zagranicznej literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na negatywne konsekwencje zmiany środowiska w wieku starszym, sugerując inne, instytucjonalne formy rozwiązań, umożliwiające pozostanie w dotychczasowym środowisku. Lansowana jest przy tym zasada współdziałania różnego rodzaju służb socjalnych w organizacji opieki przy równoczesnym zaangażowaniu środków własnych ludności. Nie można tu pomijać wspomnianego już osamotnienia ludności starczej, która jest między innymi konsekwencją zmniejszającej się liczby zawieranych i istniejących małżeństw (tab. 8).
Tabela 8. Małżeństwa zawarte i rozwiązane w wybranych latach 1970-1999
Lata Małżeństwa zawarte Małżeństwa rozwiązane Nadwyżka małżeństw zawartych nad rozwiązanymi Małżeństwa istniejące w tyś. stan w dniu 31.12.
ogółem przez śmierć przez rozwód ogółem przez rozwód przez śmierć przez rozwód na 1000 ludności
męża żony na 1000 istniejących małżeństw
Ogółem
1970 280311 164235 93627 36034 34574 22,0 4,6 17,4 1,1 112781 7469,9
1975 330848 185539 105437 38804 41298 22,8 5,1 17,9 1,2 143500 8 135,3
1980 307373 209856 126250 43773 39833 24,1 4,6 19,4 1,1 92323 8745,3
1985 266816 229533 133532 46906 49095 25,2 5,4 19,8 1,3 32521 9 130,6
1990 255369 226363 136895 47032 42436 24,6 4,6 19,9 1,1 25194 9232,8
1995 207081 214551 131306 45130 38115 23,3 4,1 19,1 1,0 -10402 9222,1
1999 219398 215191 128799 44444 42020 23,4 4,6 18,9 1,1 1147 9 189,5
Miasto
1970 146 731 93293 46111 17588 29594 1,7 53438
1975 181507 109845 54679 20418 34748 1,8 71662
1980 187333 126604 68691 24045 33868 24,8 6,6 18,1 1,6 57286 5128,5
1985 159762 141 271 73668 26525 41078 26,5 7,7 18,8 1,9 14245 5342,2
1990 140976 138800 77180 27321 34299 24,4 6,0 18,3 1,5 -926 5696,8
1995 120949 132708 74735 26637 31336 23,5 5,6 18,0 1,3 -14473 5637,6
1999 131990 136685 74516 26646 35523 24,5 6,4 18,1 1,5 -7488 5587,1
Wieś
1970 133580 70889 47516 18446 4927 0,3 62691
1975 149341 75579 50758 18386 6435 0,4 73762
1980 120040 83149 57559 19728 5862 23,1 1,6 21,4 0,4 35140 3617,0
1985 107054 87997 59864 20381 7752 23,3 2,1 21,2 0,5 18541 3789,6
1990 114393 86713 59715 19711 7287 24,6 2,1 22,4 0,5 26970 3537,4
1995 86132 81075 56571 18493 6011 22,6 1,7 20,9 0,4 4839 3589,7
1999 87408 78506 54283 17798 6425 21,7 1,8 20,0 0,4 8707 3610,2
Źródło: Podstawowe informacje o rozwoju demograficznym Polski. Lata 1990-1999, Warszawa 2000, s. 80.
229
W całokształcie problemów osób niepełnosprawnych nie sposób pominąć ich sytuacji społeczno-ekonomicznej. Najbardziej widocznym wskaźnikiem i wiarygodnym z uwagi na źródła informacji jest poziom wykształcenia osób niepełnosprawnych i ich dystans w stosunku do ogółu ludności. Udział osób niepełnosprawnych wśród osób z wyższym wykształceniem jest znikomy, wyraźna jest nadreprezenta-tywność osób z wykształceniem podstawowym ukończonym i nieukończonym (tab. 9).
Tabela 9. Poziom wykształcenia w %
Wykształcenie Sprawni Niepełnosprawni
Wyższe 7,7 3,5
Policealne 2,7 0,9
Średnie ogólnokształcące Średnie zawodowe 8,3 19,1 5,9 12,2
Zasadnicze zawodowe 28,2 20,2
Podstawowe 29,3 44,2
Podstawowe nieukończone 4,6 13,2
Nigdy się nie uczył - 0,1
Źródło: Stan zdrowia i potrzeby osób niepełnosprawnych w Polsce 1996, GUS, Warszawa 1997.
Tabela 10. Gospodarstwa domowe bez osób przewlekle chorych i z osobami przewlekle chorymi według oceny sytuacji ekonomicznej gospodarstwa i miejsca zamieszkania w 1996 r.
Ocena sytuacji ekonomicznej gospodarstwa Gospodarstwa domowe
bez osób przewlekle chorych i osobami przewlekle chorymi
ogółem miasta wieś ogółem miasta wieś
w tysiącach
Ogółem 1 379,0 962,3 416,7 6471,8 4 562,3 1 909,5
w%
Wystarcza pieniędzy na wszystko bez specjalnego oszczędzania Żyjemy oszczędnie i wystarcza nam na wszystko Żyjemy oszczędnie i są kłopoty z większymi zakupami 4,7 21,1 44,5 6,1 23,0 45,5 1,6 16,8 42,3 2,7 17,3 44,6 3,1 18,9 46,2 1,6 13,4 40,8
Pieniędzy wystarcza na najtańsze jedzenie i ubranie 15,1 12,9 20,2 16,4 14,0 22,1
Pieniędzy wystarcza na najtańsze jedzenie, ale nie na ubranie 10,9 9,7 13,6 14,8 14,1 16,5
Pieniędzy nie wystarcza na najtańsze jedzenie i ubranie 3,5 2,7 5,2 4,0 3,4 5,5
Źródło: Stan zdrowia ludności Polski a sytuacja spoleczno-ekonomiczna rodzin w latach 1996-1997, GUS Warszawa 1999, s. 76.
230
oteczno-lacji jest :iał osób rezenta-
Tabela 11. Gospodarstwa domowe, w których ze względów finansowych trzeba było zrezygnować z niektórych usług medycznych, w %
orymi
ii wieś
909,5
[1,6 '13,4
40,8
22,1
f16,5
i
^5,5 5.76.
Wyszczególnienie Ogółem Gospodarstwa domowe
z osobami niepełnosprawnymi bez osób niepełnosprawnych
Gospodarstwa, w których zrezygnowano z: - realizacji recept - leczenia zębów - wizyt u lekarza - badań specjalistycznych, zabiegów rehabilitacyjnych itp. - leczenia szpitalnego 27,8 29,4 24,2 22,7 4,9 40,5 34,6 32,0 33,8 8,0 21,2 26,7 20,1 17,1 3,3
Źródło: Jak w tab. 10,8.82.
Tabela 12. Warunki mieszkaniowe gospodarstw domowych według poziomu zdrowotności domowników w 1997 r., w %
Wyszczególnienie Gospodarstwa domowe według poziomu zdrowotności
ogółem z osobą niepełnosprawną pozostałe
Gospodarstwa - ogółem 100,0 100,0 100,0
Samodzielne użytkowanie mieszkania
przez gospodarstwo 90,4 91,6 89,8
Wyposażenie w instalacje techniczno-sanitame:
- elektryczność 99,8 99,7 99,8
-kran z wodą bieżącą 92,5 88,5 93,9
- ustęp spłukiwany z wodą bieżącą 84,3 76,5 87,4
- łazienka z wanną lub prysznicem 82,4 74,1 85,6
- ciepła woda bieżąca 69,8 60,2 73,5
- gaz z sieci 55,7 48,4 58,2
- gaz z butli 34,3 36,0 33,8
- telefon 41,2 52,6
Sposób ogrzewania mieszkania:
- centralne ogrzewanie zbiorowe 49,5 31,8 43,6
-są piece (na węgiel itp.) 40,2 37,8 22,5
Zaleganie z opłatami za czynsz: 26,6
-powyżej 12 miesięcy 0,4 0,6 0,4
Zaleganie z opłatami za gaz lub energię
-powyżej 12 miesięcy 0,2 0,4 0,2
Źródło: Jak w tab. 10, s. 120-121.
Aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych jest blisko trzykrotnie niższa niż osób sprawnych. Przykładowo, w 1996 r. wynosiła dla ogółu ludności 56,4%, dla niepełnosprawnych - 16,8%. Proporcje te w latach następnych uległy jeszcze pogłębieniu. W tej sytuacji nie może dziwić niewspółmiernie gorsza kondycja finansowa gospodarstw domowych, w których znajduje się osoba niepełnosprawna utrzy-
231
mująca się z renty inwalidzkiej (tab. 10 i 11). Ubóstwo dotyczy nie tylko zróżnicowanych dochodów i niemożności zaspokajania podstawowych potrzeb, w tym leków i leczenia, ale również warunków mieszkaniowych, które kształtują się gorzej aniżeli ogółu gospodarstw domowych (tab. 12).
W tym miejscu warto również ocenić, jakie formy pomocy, wsparcia mogą być udziałem osób niepełnosprawnych i jak następuje ich realizacja. Odpowiednie dane przedstawia tab. 13, ujawniająca rozmiary wsparcia instytucjonalnego i pozainstytucjonalnego. Badanie dotyczyło wprawdzie pomocy rzeczowej, lecz nie ulega kwestii, że należy je traktować również jako wsparcie społeczne - zainteresowanie losem niepełnosprawnych, z którymi łączone są więzy przyjaźni, a niekiedy i obowiązków.
Tabela 13. Udzielona pomoc rzeczowa gospodarstwom domowym według poziomu zdrowotności domowników w 1997 r., w %
Wyszczególnienie Gospodarstwa domowe według poziomu zdrowotności
ogółem z osobą niepełnosprawną pozostałe
Gospodarstwa domowe otrzymujące pomoc rzeczową 12,3 16,7 11,7
z tego otrzymujące pomoc od:
- ośrodków pomocy społecznej 9,6 14,6 7,2
- rodziny w kraju 84,1 74,1 88,7
- rodziny z zagranicy 10,9 11,1 11,0
- znajomych, przyjaciół 19,8 29,2 14,9
- organizacji charytatywnych, świeckich 1,7 3,4 1,2
- organizacji wyznaniowych parafii 2,6 4,9 1,2
- związków zawodowych, zakładu pracy 2,0 2,1 2,3
- innych organizacji lub osób 2,8 4,3 1,4
Źródło: Jak w tab. 10.
Dramatyczna sytuacja na rynku pracy i rosnące bezrobocie doprowadza w Polsce do wyjątkowo trudnej sytuacji osób niepełnosprawnych, które w coraz mniejszym stopniu mogą liczyć na zatrudnienie w zakładach pracy chronionej, a zwłaszcza na "otwartym rynku pracy". Praktycznie nie wielkie są szansę dorabiania do skromnych rent pracą niepełnoetatową, przy czym należy uwzględnić fakt, że nie wszyscy niepełnosprawni posiadają uprawnienia rentowe. Istnieje bowiem podział na osoby niepełnosprawne posiadające renty, tzw. prawni, oraz nie posiadający - biologiczni. Stąd też dla oceny sytuacji materialnej w tab. 10 przytoczono dane dotyczące gospodarstw domowych z osobami przewlekle chorymi, wśród których przede wszystkim znajdują się osoby niepełnosprawne.
Omówione w ogromnym skrócie dane dotyczące sytuacji społeczno-demograficznej w skali makro wymagają sprowadzenia pewnych, dostępnych informacji na szczebel wojewódzki. Dane te zamieszczone w tab. 14-19 ukazują rozmiary niepełnosprawności, przyczyny jej powstawania, schorzenia powodujące niesprawność, wykorzystanie wybranych urządzeń pomocniczych i rozmiary usprawniania osób niepełnosprawnych. Mogą one być wykorzystywane głownie przez ochronę zdrowia, a praktycznie przez Kasy Chorych, ale mogą mieć także pewne znaczenie dla konstrukcji zdrowego miasta, domu raz
232
miejsca pracy. Czy rzeczywiście aż tak znaczne muszą być odsetki wypadków w domu, miejscu pracy, w wypadkach komunikacyjnych? Czym należy wytłumaczyć istniejące zróżnicowania regionalne? Czy nasze miasta, ulice mają odpowiednio przygotowane chodniki i jezdnie dla bezpieczeństwa osób niewi-dzących, niesłyszących, posługujących się laskami, kulami, balkonikami, wózkami? Czy na tle przedstawionych danych działania rehabilitacji społeczno-zawodowej można w ogóle ocenić w sposób poważny, jeśli rehabilitacja społeczna nie przekracza kilku procent, a zawodowa 1 % niepełnosprawnych?
Zestawienie tych danych ze strukturą wieku osób niepełnosprawnych wskazuje jak bardzo zaniedbane są te działania wśród młodych niepełnosprawnych, a także osób znajdujących się w tzw. przedpolu starości (45-64-letnich). Wśród niepełnosprawnych mężczyzn ta właśnie grupa stanowi 51% ogółu niepełnosprawnych, wśród kobiet 45%. Smutnych reminiscencji dostarczają również informacje dotyczące niedostatecznego zaopatrzenia ludności niepełnosprawnej w leki oraz usługi ochrony zdrowia.
Tabela 14. Osoby niepełnosprawne w wieku 15 lat i więcej według głównej przyczyny niepełnosprawności i województw
Województwa Ogółem w tyś. Według przyczyny powstania niepełnosprawności
wada wrodzona choroba zawodowa choroba inna wypadek w miejscu pracy wypadek w domu wypadek komunikacyjny inny wypadek brak danych
w %
Ogółem 5 142,5 5,9 11,4 69,0 5,2 2,7 2,4 2,6 0,8
Dolnośląskie 421,3 4,6 10,9 69,3 5,1 2,8 3,2 3,3 0,8
Kujawsko-pomorskie 288,6 8,0 9,7 71,7 2,4 3,4 2,0 2,5 0,4
Lubelskie 369,1 3,4 8,8 75,4 4,5 1,8 2,0 3,6 0,4
Lubuskie 176,8 3,0 12,2 73,2 4,5 1,9 4,0 1,2 -
Łódzkie 320,0 5,1 9,1 67,7 5,8 3,5 3,6 2,7 2,4
Małopolskie 734,4 4,0 15,5 67,6 4,5 2,9 2,4 2,9 0,2
Mazowieckie 500,5 8,1 12,2 64,6 4,6 2,9 2,0 3,2 2,3
Opolskie 122,7 6,3 10,1 72,3 7,3 1,9 0,5 1,2 0,4
Podkarpackie 277,9 7,1 14,8 66,0 2,9 4,0 2,2 2,6 0,5
Podlaskie 128,4 4,6 11,5 66,7 7,2 2,1 2,9 4,0 1,0
Pomorskie 262,7 7,7 13.2 65,0 5,9 3,4 2,2 1,9 0,6
Śląskie 490,4 6,3 8,1 69,1 9,9 2,0 1,6 1,9 1,2
Świętokrzyskie 163,8 7,0 11,2 71,5 4,3 3,0 2,2 0,7 -
Warmińsko-mazurskie 173,9 7,8 12,0 67,9 4,6 2,1 2,1 3,3 0,4
Wielkopolskie 491,7 6,1 10,2 71,5 4,7 1,7 2,7 2,2 0,9
Zachodniopomorskie 220,3 7,7 11,3 67,8 5,0 3,3 1,8 2,9 0,2
Źródło: Jak w tab. 10.
233
Tabela 15. Osoby niepełnosprawne w wieku 15 lat i więcej według grup schorzeń powodujących niepełnosprawność i województw
Schorzenia
uszko- uszko- schorzenia
Województwa Osoby niepełnosprawne choroby narządów ruchu dzenia i choroby narządu dzenia i choroby narządu układu krążenia (w tym schorzenia psychiczne schorzenia neurologiczne pozostałe schorzenia
w tyś. wzroku słuchu serca)
w%
Ogółem 5 142,5 46,5 17,1 9,0 45,5 6,1 23,9 36,8
Dolnośląskie 421,3 42,1 14,8 8,4 47,1 7,6 24,8 40,0
Kujawsko-
pomorskie 288,6 46,5 19,0 8,0 48,9 5,4 19,4 33,5
Lubelskie 369,1 53,7 16,5 8,9 52,3 4,9 26,5 38,1
Lubuskie 176,8 47,8 13,7 7,2 48,0 6,8 25,6 43,9
Łódzkie 320,0 36,2 16,8 9,3 38,4 6,0 21,5 34,1
Małopolskie 734,4 48,6 17,8 10,5 50,8 6,8 26,5 39,3
Mazowieckie 500,5 44,6 17,0 8,0 40,2 5,8 17,2 33,8
Opolskie 122,7 42,3 15,2 7,5 45,9 4,1 24,8 45,5
Podkarpackie 277,9 49,0 16,4 7,9 37,3 7,6 25,2 36,9
Podlaskie 128,4 43,8 15,2 7,6 45,2 5,0 18,3 36,5
Pomorskie 262,7 49,2 21,6 10,5 37,1 6,8 26,1 34,2
Śląskie 490,4 40,4 23,4 11,7 46,5 6,1 27,7 34,8
Świętokrzyskie 163,8 54,1 14,4 4,9 52,0 7,3 22,4 37,7
Warmińsko-
mazurskie 173,9 46,0 16,0 5,7 43,1 4,5 28,6 37,1
Wielkopolskie 491,7 51,4 12,2 8,5 45,2 4,7 21,5 38,8
Zachodnio-
pomorskie 220,3 49,6 18,2 12,7 44,1 5,7 24,5 26,7
Źródło: Jak w tab. 10.
Tabela 16. Niemobilne osoby niepełnosprawne w wieku powyżej 15 lat i więcej, w %
Województwa Mężczyźni Kobiety
Dolnośląskie 26,6 42,8
Kujawsko-pomorskie 23,8 35,3
Lubelskie 37,7 44,9
Lubuskie 20,8 29,1
Łódzkie 39,0 46,0
Małopolskie 34,7 35,6
Mazowieckie 34,2 54,8
234
pozostałe schorzenia
36,8
40,0
33,5
38,1
43,9
34,1
39,3
33,8
45,5
36,9
36,5
34,2
34,8
37,7
37,1
38,8
26,7
cd. tabeli 16
Województwa Mężczyźni Kobiety
Opolskie 26,0 33,9
Podkarpackie 28,7 42,7
Podlaskie 35,7 40,9
Pomorskie 29,0 38,9
Śląskie 42,1 48,7
Świętokrzyskie 42,5 52,3
Warmińsko-mazurskie 30,3 29,9
Wielkopolskie 28,8 37,5
Zachodniopomorskie 26,5 32,9
Źródło: Jak w tab. 10.
Tabela 17. Osoby niepełnosprawne w wieku 15 lat i więcej według korzystania z wybranych rodzajów urządzeń pomocniczych i województw
Województwa Osoby niepełnosprawne w tyś. Wykorzystane urządzenia pomocnicze
okulary aparat słuchowy laska, kula, balkonik wózek inwalidzki proteza nogi, ręki stawu gorset ortopedyczny
w%
Ogółem 5 142,5 72,0 3,0 14,5 1,6 1,7 2,4
Dolnośląskie 421,3 74,0 2,9 13,8 2,2 0,9 1,7
Kujawsko-pomorskie 288,6 75,8 3,2 15,0 1,4 1,6 0,6
Lubelskie 369,1 71,3 2,6 16,9 1,2 1,2 1,8
Lubuskie 176,8 71,5 1,8 11,7 0,3 0,8 2,2
Łódzkie 320,0 70,3 3,4 15,5 1,3 1,5 2,1
Małopolskie 734,4 68,3 2,7 12,8 1,4 2,0 2,6
Mazowieckie 500,5 73,5 3,2 16,9 3,1 3,3 2,2
Opolskie 122,7 72,4 2,3 11,6 2,1 1,8 2,6
Podkarpackie 277,9 67,2 2,5 14,5 1,2 2,1 0,7
Podlaskie 128,4 73,1 2,8 17,5 0,7 1,0 0,6
Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie 262,7 490,4 163,8 67,9 77,2 65,5 4,5 3,7 1,7 14,5 15,3 19,6 3,3 1,1 0,5 1,9 0,4 1,2 2,1 4,1 1,1
Warmińsko-mazurskie 173,9 70,4 2,3 13,3 1,8 2,0 1,8
Wielkopolskie 491,7 74,1 3,1 12,7 1,6 2,0 4,4
Zachodniopomorskie 220,3 75,8 3,8 12,3 1,7 1,7 3,6
Źródło: Jak w tab. 10.
235
Tabela 18. Osoby niepełnosprawne według najpilniejszych potrzeb, w %
Województwa Zaopatrzenie w leki Potrzeba opieki lekarskiej
miasto wieś miasto wieś
Dolnośląskie 17,5 11,6 25,2 20,3
Kujawsko-pomorskie 13,7 10,1 26,0 12,3
Lubelskie 18,9 9,2 32,5 16,0
Lubuskie 20,1 8,1 28,2 20,3
Łódzkie 11,6 6,5 27,3 17,1
Małopolskie 16,5 4,9 30,8 12,1
Mazowieckie 18,6 12,2 31,3 16,3
Opolskie 9,4 19,4 24,0 5,4
Podkarpackie 17,6 5,6 33,6 17,2
Podlaskie 12,2 9,6 23,5 18,0
Pomorskie 15,7 8,2 27,6 16,7
Śląskie 9,3 6,1 21,1 8,8
świętokrzyskie 19,7 13,8 23,9 21,2
Warmińsko-mazurskie 19,9 10,3 25,9 16,7
Wielkopolskie 97 15,2 22,3 12,5
Zachodniopomorskie 13,1 8,2 23,7 12,3
Źródło: Jak w tab. 10.
Tabela 19. Usprawnianie osób niepełnosprawnych w okresie pięcioletnim, w %
Województwa Ogółem Miasto Wieś
rehabilitacja rehabilitacja rehabilitacja
społeczna zawodowa społeczna zawodowa społeczna zawodowa
Dolnośląskie 1,7 0,6 2,0 0,7 1,0 0,3
Kujawsko-pomorskie 2,4 0,8 1,7 1,3 3,4 -
Lubelskie 1,2 1,4 0,9 2,2 1,4 0,9
Lubuskie 2,5 1,0 4,2 1,7 - -
Łódzkie 2,4 1,3 2,7 1,6 2,0 0,8
Małopolskie 1,5 0,2 1,7 0,4 1,3 0,1
Mazowieckie 1,7 0,5 2,1 0,5 0,9 0,5
Opolskie 4,3 3,4 5,8 2,4 2,8 4,5
Podkarpackie 1,8 0,4 2,0 - 1,8 0,5
Podlaskie 0,4 - 0,8 - - -
Pomorskie 2,6 0,2 3,2 0,1 1,0 0,4
Śląskie 1,5 0,6 1,0 0,3 4,5 2,7
Świętokrzyskie 4,1 0,8 - 0,6 7,0 0,9
Warmińsko-mazurskie 1,7 0,9 2,4 0,9 1,0 0,9
Wielkopolskie 1,4 0,6 1,1 0,9 1,7 0,2
Zachodniopomorskie 2,5 0,9 2,8 1,2 1,6 -
Źródło: Jak w tab. 10.
236
Może warto tu przypomnieć, że za całokształt warunków życia osób niepełnosprawnych, zgodnie z obowiązującymi aktami legislacyjnymi, odpowiadają wszystkie podmioty: od gminy poprzez powiaty, wojewodę, a także szczebel centralny. Bardzo wyraźnie uwidaczniają się działania decentralizacyjne w odniesieniu do ludności niepełnosprawnej. Niestety, dotychczasowe doświadczenia wynikające z przeprowadzonych badań nie wskazują na dużą efektywność podmiotów skali mikroregionalnej w zakresie wyrównywania szans osób niepełnosprawnych oraz integracji osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem.
rodowa
0,9
0,8 0,1 0,5 1.5 3,5
237
Standardy zabezpieczenia społecznego na XXI wiek
Gertruda Uścińska
Instytut pracy i spraw socjalnych
U progu XXI wieku należy zastanowić się nad rozwiązaniami, które będą wytyczały standardy w obszarze zabezpieczenia społecznego na najbliższe dziesięciolecia. Niewątpliwie należy sięgnąć do dorobku normatywnego Międzynarodowej Organizacji Pracy. Zabezpieczenie społeczne stanowi bowiem stały przedmiot zainteresowania tej organizacji od pierwszych lat jej aktywności. Od 1919 r. Międzynarodowa Organizacja pracy przyjęła 31 konwencji i 23 zalecenia dotyczące zabezpieczenia społecznego. Wiele z nich jest nadal aktualnych i powinny być brane pod uwagę przy wyznaczaniu standardów zabezpieczenia społecznego w regulacjach krajowych i otwarte do ratyfikacji przez państwa członkowskie1.
Podstawowym dokumentem, który wywarł duży wpływ na rozwój zabezpieczenia społecznego w wielu krajach europejskich, jest Konwencja nr 102 MOP o normach minimalnych zabezpieczenia społecznego z 1952 r. Konwencja ta zakresem przedmiotowym obejmuje wszystkie ryzyka (oraz związane z nimi świadczenia) dotychczas uznane w prawie międzynarodowym. Określa szczegółowo zakres podmiotowy, zakres przedmiotowy, warunki przyznania świadczeń, wysokość oraz okres udzielania świadczeń, jeżeli chodzi o ich następujące rodzaje:
- opieka lekarska (część II),
- zasiłki chorobowe (część III),
- świadczenia w razie bezrobocia (część IV),
- świadczenia na starość (część V),
- świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych (część VI),
- świadczenia rodzinne (część VII),
- świadczenia macierzyńskie (część VIII),
- świadczenia w razie inwalidztwa (część IX),
- świadczenia w razie śmierci żywiciela rodziny (część X).
Część l Konwenq'i (artykuły od 1 do 6) zawiera postanowienia ogólne: definicje pojęć używanych w Konwencji, warunki ratyfikacji Konwencji.
Część XI (artykuły od 65 do 67) określa sposoby obliczania wysokości świadczeń. Do części tej dołączona jest tabela wysokości wypłat, zawierająca stopy procentowe w stosunku do poprzednich zarobków uprawnionego lub jego żywiciela. Wysokość przyznanego świadczenia, zwiększonego o kwotę zasiłków rodzinnych, nie może być niższa niż normy określone w tej części.
1 Des normes pour la XXIe ślecie, Securite Sociale BIT, Geneve 2002, a także G. Uścińska, Standardy Międzynarodowej Organizacji Pracy w dziedzinie ubezpieczenia społecznego a ustawodawstwo polskie, IPiSS, Informacje-Ekspertyzy, z. 8, Warszawa 1992.
238
Część XII (artykuł 68) zawiera postanowienia dotyczące równego traktowania własnych i obcych obywateli.
Część XIII (artykuły od 69 do 72) obejmuje postanowienia wspólne (zawieszenie świadczeń, prawo złożenia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania świadczenia, sposoby finansowania systemu zabezpieczenia społecznego, zarządzanie instytucjami ubezpieczenia społecznego).
Część XIV (artykuły od 73 do 77) zawiera postanowienia różne (czasowy zakres stosowania Konwencji, przedkładanie sprawozdań ze stosowania Konwencji, podmiotowe ograniczenie stosowania postanowień Konwencji).
Część XV (artykuły od 78 do 87) zawiera standardowe postanowienia końcowe (ratyfikacja, wejście wżycie, wypowiedzenie).
Konwencja ustala zakres podmiotowy dla każdego świadczenia, posługując się wskaźnikiem procentowym ogółu pracowników lub ludności danego kraju albo mieszkańców, których środki utrzymania znajdują się poniżej pewnej granicy.
W odróżnieniu od Konwencji z okresu międzywojennego, z których żadna nie regulowała minimalnej wysokości świadczeń, Konwencja nr 102 zawiera tabelę wypłat, zgodnie z którą wysokość świadczeń powinna wynosić dla typowego uprawnionego (przez którego rozumie się mężczyznę z żoną i dwojgiem dzieci lub wdowę z dwojgiem dzieci) od 40% do 50% poprzedniego zarobku uprawnionego lub zmarłego żywiciela, łącznie z zasiłkiem rodzinnym.
Konwencja nr 102 o normach minimalnych uznana jest powszechnie za podstawowy instrument międzynarodowy w zakresie zabezpieczenia społecznego2. Jej wpływ jest widoczny w Europejskiej Karcie Społecznej w artykule 12, który reguluje prawo do zabezpieczenia społecznego. Przykładowo, realizacja zobowiązania wynikającego z art. 12 ust. 2 Karty polega na utrzymaniu systemu zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikacji Konwencji nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego.
Konwencja nr 102 wywarła duży wpływ na podstawowy instrument Rady Europy w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, tj. Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego i Protokół do Kodeksu z 1964 r. Postanowienia Kodeksu opierają się w dużym stopniu na normach zawartych w tej Konwencji. W literaturze przedmiotu nazywany jest on zresztą "europejską wersją Konwencji nr 102"3.
W1997 r. Polska ratyfikowała Europejską Kartę Społeczną4, w tym art. 12 regulujący prawo do zabezpieczenia społecznego. Z artykułu tego wynika zobowiązanie, polegające na utrzymaniu systemu zabezpieczenia społecznego (art. 12 ust. 1 Karty) na zadowalającym poziomie (art. 12 ust. 2), równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikacji Konwencji MOP nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego. Użyty w ust. 2 termin "zadowalającym poziomie" jest niedookreślony, dlatego w celu uniknięcia nieporozumień interpretacyjnych w dalszej części tego przepisu wyznaczono minimum owego zadowalającego poziomu przez wskazanie Konwencji nr 102 o normach minimalnych.
2 Choć późniejsze konwencje MOP-u przewidują wyższe standardy. Por. G. Uścińska, Standardy Międzynarodowej..., op. cit.
3 Por. C. Philip, Droit Social Europeen 1985 oraz G. Uścińska, Prawo ubezpieczenia społecznego Rady Europy, w: L. Florek (red.), Europejskie prawo pracy i zabezpieczenia społecznego, IPiSS, Warszawa 1996, s. 313 i nast.
4 DzU z 1999 r., nr 8, póz. 67 i 68.
239
Minimalnym poziomem wyznaczonym przez art. 12 ust. 2 Karty jest poziom systemu zabezpieczenia społecznego pozwalający na ratyfikację Konwencji nr 102. Konwencję tę można ratyfikować w całości lub częściowo, w tym także po spełnieniu wymaganego minimum, czyli akceptacji co najmniej trzech części spośród dziewięciu, w tym co najmniej jednej części z pięciu wskazanych (tj. część IV - bezrobocie, część V - starość, część VI - wypadki przy pracy lub choroby zawodowe, część IX - inwalidztwo, część X -śmierć żywiciela rodziny).
Realizacja zobowiązań wynikająca z art. 12 ust. 2, polegających na utrzymaniu systemu zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikacji Konwencji nr 102, oznacza, że dany kraj posiada system zabezpieczenia społecznego pozwalający na ratyfikację co najmniej minimum wymaganego przez tę Konwencję dla celów jej ratyfikacji5.
Należy podkreślić, że zdaniem organów kontrolnych6 interpretacja art. 12 ust. 2 powinna być dynamiczna (a nie minimalistyczna), co oznacza, że należy akceptować Konwencję nr 102 w szerokim zakresie7. Zagadnienie to można zilustrować, porównując zakres ratyfikacji art. 12 ust. 2 Karty z zakresem ratyfikacji Konwencji nr 102.
Art. 12 ust. 2 Karty nie ratyfikowała Irlandia, a także Malta i Wielka Brytania, co pozostaje w związku z zakresem ratyfikacji Konwencji nr 102 MOP o normach minimalnych zabezpieczenia społecznego przez te państwa. Przykładowo, Irlandia ratyfikowała Konwencję nr 102 w minimalnym zakresie (przyjęła zobowiązania z części III, IV i X), Malta w ogóle jej nie ratyfikowała, a Wielka Brytania w zakresie szerszym, ale nie całą (części od 11 do V oraz Viii X)8.
Zobowiązania wynikające z art. 12 ust. 3 Karty polegają na zabieganiu o stopniowe podnoszenie systemu zabezpieczenia społecznego na wyższy poziom i pozostają w związku z zobowiązaniami wynikającymi z art. 12 ust. 29. Przepis art. 12 ust. 3 powinien być także interpretowany dynamicznie, co oznacza, że kraje, które przyjęły zobowiązania z niego wynikające, powinny dążyć do podnoszenia poziomu systemu zabezpieczenia społecznego. Użyty w ust. 3 termin "podnoszenie poziomu systemu" nie został bliżej określony.
Stanowisko takie wynika z ocen Komitetu Niezależnych Ekspertów formułowanych na tle stosowania zobowiązań przez państwa-strony Karty. Condusions VIII, s. 157, Condusion l, s. 62.
Ocenę, że następuje w pełni realizacja zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 2 otrzymują kraje, które w całości ratyfikowały Konwencję nr 102 (i ich ustawodawstwo oraz praktyka pozostają w zgodności z normami tej Konwencji), a przede wszystkim kraje, które ratyfikowały standardy na wyższym poziomie, ustanowione m.in. w Europejskim Kodeksie Zabezpieczenia Społecznego Rady Europy z 1964 r. Przykładowo taka konkluzja została przyjęta w przypadku Francji, która ratyfikowała Konwencję nr 102 oraz Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego. (Condusions XI-2). Komitet Niezależnych Ekspertów uznał, że kraj ten w pełni realizuje zobowiązania wynikające z art. 12 ust. 2 Karty w związku z ratyfikacją Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego Rady Europy. Condusions X-2, s. 115, Condusions IX-2, Condusions Xl-1.
Takie stanowisko prezentują także organy kontrolne, np. Komitet Niezależnych Ekspertów stwierdził, że Hiszpania, ratyfikując w czerwcu 1988 r. cztery części Konwencji nr 102 (II - świadczenia lecznicze, III - zasiłki chorobowe, IV - świadczenia w razie bezrobocia, VI - świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych), a także zapowiadając ratyfikację Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego Rady Europy, z zadowoleniem realizuje zobowiązania wynikające z art. 12 ust. 2. Condusions XI-2.
Podobnie D. Gomien, A. Harris, L. Zwaak, Law and Practice ofthe Comention on Human Right and the European Social Charter Councilof Europę Publishing 1996.
Nie uzyskanie przez organy kontrolne zadowalających informacji dotyczących stosowania art. 12 ust. 2 powoduje, że wstrzymują się one z oceną realizacji zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3.
240
Realizacja zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3 następuje poprzez rozszerzenie zakresu podmiotowego systemu zabezpieczenia społecznego, a także rozszerzenia przedmiotowego. W tym drugim przypadku chodzi o wprowadzenie nowych świadczeń, a także o podwyższenie ich wysokości, wydłużenie okresu ich wypłaty i inne działania o podobnym charakterze.
Należy dodać, że organy kontrolne przy ocenie, czy rzeczywiście nastąpiło podwyższenie świadczeń, dokonują porównania wzrostu poziomu świadczeń do np. wzrostu kosztów utrzymania (w badanym okresie). Pozytywna konkluzja jest przyjmowana wtedy, gdy wskaźnik wzrostu poziomu świadczeń jest wyższy od wskaźnika wzrostu kosztów utrzymania10. Należy także dodać, że zmiana ustawodawstwa krajowego, polegająca na ograniczeniu uprawnień (np. obniżenie świadczeń, ograniczenie zakresu podmiotowego) jest przedmiotem szczególnego zainteresowania organów kontrolnych11.
W procesie kontroli realizacji zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3, które dotyczą działań na rzecz podniesienia poziomu zabezpieczenia społecznego, uwzględnia się działania, które mają na celu ustalenie wyższego poziomu od ustanowionego w Konwencji nr 102 o normach minimalnych zabezpieczenia społecznego12. Podniesienie tego poziomu w danym kraju oznacza, że przekracza on normy przewidziane w Konwencji nr 102, a odpowiada normom przewidującym wyższe standardy13. Wyższy poziom zabezpieczenia społecznego w danym kraju oznacza m.in., że odpowiada on standardom zawartym w Europejskim Kodeksie Zabezpieczenia Społecznego Rady Europy z 1964 r., a także w Protokole do Kodeksu14.
Trwający obecnie proces ratyfikacji Konwencji nr 10215 jest potwierdzeniem realizacji przez nasz kraj zobowiązań europejskich, przyjętych w 1997 r. w wyniku ratyfikacji Europejskiej Karty Społecznej, a ściślej art. 12 ust. 2 tego dokumentu.
Condusions IV, s. 83, Conclusions III, s. 69.
Tak np. byto w przypadku zmiany systemu świadczeń rodzinnych we Włoszech. Po wprowadzeniu zmian uzależniających prawo do zasiłków rodzinnych od dochodu w rodzinie i liczby członków rodziny, Komitet Niezależnych Ekspertów zwracał się kilka razy o informacje szczegółowe w celu ustalenia swojego stanowiska (Conclusions XI-2). Z kolei w przypadku Holandii szczególne zainteresowanie organów kontrolnych wzbudziły zmiany ustawodawstwa, polegające m.in. na obniżeniu procentu zwrotu kosztów świadczeń medycznych, na obniżeniu płacy minimalnej przyjmowanej w niektórych przypadkach do podstawy wymiaru zasiłków chorobowych, a także świadczeń z tytułu bezrobocia. Organy kontrolne uznały, że w świetle art. 12 ust. 3 Karty takie zmiany ustawodawstwa ubezpieczeniowego stanowią raczej regres, a nie podnoszenie poziomu zabezpieczenia społecznego. Ponadto organy kontrolne zwróciły się do Holandii o szczegółowe informacje na temat skutków tych zmian dla całego systemu zabezpieczenia społecznego. Conclusions Xll-l.
Chociaż faktyczny proces przygotowania do ratyfikacji Konwencji nr 102 określany jest jako postęp spełniający wymagania art. 12 ust 3. Conclusions l.
Ten wyższy poziom ustalony jest także w dokumentach MOP, np. w Konwencji nr 121 dotyczącej świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych, Konwencji nr 128 dotyczącej świadczeń inwalidzkich, na starość i z powodu śmierci żywiciela rodziny i Konwencji nr 130 dotyczącej pomocy leczniczej i zasiłków chorobowych.
Wykazanie realizacji zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3 następuje poprzez porównanie krajowego systemu zabezpieczenia społecznego z normami przewidzianymi w Kodeksie i Protokole. Niekiedy prace przygotowawcze do ratyfikacji Kodeksu lub Protokołu oceniane są pozytywnie przez organy kontrolne - Conclusions XI-2. Należy dodać, że organy kontrolne przyjmują pozytywne konkluzje w związku z procesem przygotowawczym, a następnie ratyfikacją przez dany kraj Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego, a także Protokołu do Kodeksu. Ratyfikacja przez Francję Kodeksu (siedmiu z dziewięciu działów ustanowionych w tym dokumencie) - zdaniem organów kontrolnych -jest realizacją zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3 polegających na podnoszeniu poziomu zabezpieczenia społecznego. Ratyfikacja Protokołu do Kodeksu przez Niemcy, w związku z wcześniejszą ratyfikacją Konwencji nr 102, a także Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego, stanowi podstawę do pozytywnej konkluzji w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 3. (Conclusion XI-2). Konwencja nr 102 dotyczy wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji oraz odnosi się do spraw uregulowanych w ustawie. Powinna ona, na podstawie art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, podlegać ratyfikacji za zgodą wyrażoną w ustawie. W maju 2003 r. prowadzone były w Sejmie i Senacie prace zmierzające do ratyfikacji tej Konwencji przez prezydenta RP. Po ich zakończeniu wniosek o ratyfikację Konwencji nr 102 został przekazany do prezydenta RP.
241
W wyniku prac badawczych16 ustalono, że system zabezpieczenia społecznego w Polsce obejmuje gałęzie i świadczenia wymienione w Konwencji, tj.:
- opiekę lekarską (świadczenia zdrowotne),
- zasiłki chorobowe,
- świadczenia w razie bezrobocia (zasiłki dla bezrobotnych),
- świadczenia na starość (emerytury),
- świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych (renty w razie wypadku przy pracy lub choroby zawodowej),
- świadczenia rodzinne (zasiłki rodzinne),
- świadczenia macierzyńskie (zasiłki macierzyńskie),
- świadczenia w razie inwalidztwa (renty w razie niezdolności do pracy),
- świadczenia w razie śmierci żywiciela rodziny (renty rodzinne).
Przeprowadzona analiza porównawcza polskiego systemu zabezpieczenia społecznego ze standardami ustanowionymi w Konwencji nr 102 pozwoliła na podjęcie decyzji o ratyfikacji, a tym samym przyjęciu zobowiązań z następujących części Konwencji: l, II, V, VII, VIII, X, XI, XII oraz XIII i XIV. Polskie ustawodawstwo jest zgodne z zapisami tych części. W obecnym stanie prawnym polskie rozwiązania nie odpowiadają zasadom ustanowionym w części III Konwencji, jeżeli chodzi o okres wypłaty zasiłku chorobowego
- w Polsce jest on krótszy od ustanowionego w Konwencji.
W części IV (świadczenia w razie bezrobocia) zasiłki z tytułu bezrobocia są zdecydowanie na niższym poziomie aniżeli minimalna wysokość ustanowiona w Konwencji. Jeżeli chodzi o część VI (świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych), a także część IX (świadczenia w razie inwalidztwa), to polskie rozwiązania nie odpowiadają zawartym w Konwencji w zakresie zawieszalności rent wypadkowych i rent inwalidzkich. Oznacza to, że rozszerzenie ratyfikacji będzie możliwe po zmianie polskiego ustawodawstwa. W pierwszej kolejności przedmiotem tego rozszerzenia powinny być zasiłki chorobowe.
Konwencja nr 102 została włączona do dorobku prawnego Wspólnot Europejskich (acquis communau-taire). Ratyfikowało je 14 państw Unii Europejskiej. Przykładowo Austria części: II, IV V, VII i VIII, Belgia -w całości, Dania - części: II, IV, V, VI oraz IX, Francja - części: II, IV, V, VI, VII, VIII i IX, Luksemburg -w całości, Niemcy - w całości, Norwegia - części od II do VII, Portugalia - w całości, Szwecja - części: II, III, IV, VI, VII i VIII, Włochy - części: V, VII oraz VIII, Wielka Brytania - części od II do V oraz część VII i X. Zakres ratyfikacji w poszczególnych państwach jest dość zróżnicowany, z tym że w większości jest
Proces ten został poprzedzony szczegółowymi pracami porównawczymi polskiego ustawodawstwa z rozwiązaniami zawartymi w Konwencji nr 102, a także obliczeniami wysokości świadczeń. Dzięki tym pracom powstał raport będący podstawą przygotowania wniosku o ratyfikację tej Konwencji. Autorka niniejszego artykułu była współautorem i koordynatorem prac mających na celu udzielenie odpowiedzi na pytania, czy i w jakim zakresie Polska może ratyfikować Konwencję nr 102. Do zadań tych powołano w 2000 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej Zespół. Należy także dodać, że takie prace były prowadzone również w latach 1994-1996 w ramach Zespołu ds. Europejskiej Karty Społecznej, powołanego przez ministra pracy. Autorka była także członkiem tego Zespołu i prowadziła prace badawcze nad tymi zagadnieniami. Niestety, mimo pozytywnej oceny i wskazania, w jakim zakresie Polska może ratyfikować Konwencję, nie podjęto wówczas dostatecznych działań w tym zakresie. Ponieważ od 1 stycznia 1999 r. wprowadzono reformę polskiego systemu zabezpieczenia społecznego, szereg prac badawczych trzeba było podjąć od nowa, w tym także obliczeń porównawczych wysokości świadczeń polskiego systemu z wymaganiami Konwencji nr102MOP.
242
szeroki17. Z tego powodu jej ratyfikacja przez Polskę jest wskazana, gdyż prowadzi do ugruntowania pozycji międzynarodowej naszego kraju. Ratyfikacja tej Konwencji jest ważna również ze względów społecznych, stanowi bowiem gwarancję nie obniżania granicy ochrony, w tym poziomu świadczeń z zabezpieczenia społecznego różnych grup zawodowych i społecznych. Jest instrumentem prospołecznym, niezwykle ważnym w dobie różnych reform społecznych, które doprowadzają do obniżenia poziomu ochrony i wysokości świadczeń.
Konwencja w częściach, które będą stosowane, odnosi się do następujących ustaw:
- z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU nr 162, póz. 118zpóźn. zm.),
- z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, póz. 887 z późn. zm.),
- z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (DzU nr 60, póz. 636 z późn. zm.),
- z 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (DzU z 1998 r., nr 102, póz. 651 z późn. zm.),
- z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia (DzU nr 45, póz. 391).
Ratyfikacja pozostałych części Konwencji powinna być przedmiotem uwagi odpowiedzialnych za to podmiotów przy najbliższych modyfikacjach ustawodawstwa krajowego. Trzeba mieć nadzieję, że nastąpi to w niedługim czasie. Ponadto trzeba podjąć działania, które pozwolą na ratyfikację innych konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy i odpowiednich dokumentów Rady Europy, które wyznaczają standardy zabezpieczenia społecznego18 na XXI wiek. Będzie to także stanowiło realizację zobowiązań przyjętych przez Polskę w wyniku ratyfikacji art. 12 ust. 3 Europejskiej Karty Społecznej Rady Europy w 1997 r.
W celu uzupełnienia należy dodać, że Konwencję nr 102 ratyfikowały Czechy - części: II, III, V, VII, VIII, IX i X i Słowacja - części: II, III, V, VII, VIII, IX oraz X.
Szczegółowo o tych zagadnieniach piszę w opracowaniu: Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, IPiSS, Warszawa 2005.
243
VII.
UBÓSTWO, MARGINALIZACJA SPOŁECZNA
l
l
Kumulacja czynników marginalności społecznej1
Kazimierz W. Frieske
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Marginalność i procesy marginalizacji
Na wstępie wypada stwierdzić - w zgodzie z tytułem emitowanych przed laty audycji radiowych -że nie ma niczego takiego w naszym życiu zbiorowym i w strukturze społecznej, co można byłoby nazwać: "podklasą" czy "marginesem społecznym", jest natomiast bardzo wielu ludzi, którzy na rozmaite sposoby i z rozmaitą intensywnością są marginalizowani lub marginalizują samych siebie. Można zapewne wskazać na takie sytuacje społeczne, w których różne wymiary marginalności społecznej nakładają się na siebie, zmarginalizowanie pod jednym względem może intensyfikować proces marginalizacji pod innym względem ale nie widać jakichkolwiek argumentów teoretycznych, które mogłyby uzasadniać na przykład to, że koniecznym korelatem marginalności społecznej są: bieda, niepełnosprawność, funkcjonalny analfabetyzm, alkoholizm czy pijaństwo w gospodarstwie domowym, niskie kwalifikacje zawodowe itp.
Mówiąc inaczej, marginalność społeczna jest - wprawdzie jak się wydaje - zjawiskiem przestrzennie
i historycznie uniwersalnym, ale za każdym razem nieco odmiennym. Co więcej, wiele wskazuje na to, że - mimo tego, iż tendencje do uogólniania, właściwe myśleniu potocznemu, skłaniają do posługiwania się prostymi stereotypami - różni ludzie rozmaicie reagują na marginalizacyjne presje. Jedni z mniejszym czy większym powodzeniem i znaczną przedsiębiorczością eksploatują system pomocy społecznej2, inni - jak sugeruje jedna z koncepcji usiłujących wyjaśnić trwałość masowego ubóstwa -racjonalnie przystosowują się do realiów na minimalnym poziomie egzystencji3, jeszcze inni zachowują się zgodnie z tezami koncepcji welfare dependency syncfrome4, a są też i tacy, którzy własną przemyślnością i - czasem - dzięki przemyślanym interwencjom rozmaitych instytucji państwa opiekuńczego bronią się przed społecznym wyłączeniem i robią bardzo wiele, aby procesy marginalizacji społecznej nie objęły ich dzieci5.
Autor winien jest wdzięczność prof. prof. S. Golinowskiej i B. Rysz-Kowalczyk nie tylko za organizacyjne wsparcie i stymulację,
lecz także za ich nieustanną gotowość do dyskutowania kontrowersyjnych i niełatwych kwestii.
Na przykład ukrywając dochody uzyskiwane w tzw. szarej strefie.
Taka właśnie była teza J.K. Galbraitha, por. Istota masowego ubóstwa, PWN, Warszawa 1987.
Termin ten -jak się wydaje - pochodzi od G. Gildera, por. Wealth and Powerty, Basic Books N.Y., 1980.
L. Peattie w następujący sposób sformułowała niepisaną regułę życia sguatters: "Pracuj ciężko, staraj się wykiwać państwo, jeśli
to możliwe, głosuj na konserwatystów, ale zawsze kieruj się swoimi własnymi interesami gospodarczymi, kształć dzieci mając na
uwadze ich przyszłość i traktuj to jako swoją polisę ubezpieczeniową na starość", w: The Concept of Marginalny as Applied to
Squatter SetOements. cyt za B. Berger (red.), s. 35.
247
Co więcej, te "marginalizacyjne presje" czy mechanizmy społeczne, uruchamiające procesy soc/al exclusion, mogą się od siebie bardzo różnić w zależności od "transformacyjnego konkretu". W niektórych sytuacjach mamy do czynienia z bezradnością mieszkańców miasteczek, w których życie koncentrowało się wokół jednego, bankrutującego czy już upadłego zakładu pracy, a więc z typową rzeczywistością podupadającego company town; w innych - ze społecznościami złożonymi w dużej mierze z ludności napływowej, która, przez brak zakorzenienia w lokalnej tradycji, negatywne konsekwencje procesów "socjalistycznej industrializacji" czy stosunkowo niskie standardy edukacyjne i niewielki "kapitał społeczny" nie jest przygotowana do podjęcia transformacyjnych wyzwań; w jeszcze innych - ze społecznościami, w których wprawdzie pracy nie brakuje, ale przynosi ona dochody bliskie płacy minimalnej, co - w połączeniu z powszechnością rozmaitych form patologii społecznej - lokuje wielu ich mieszkańców w kategorii współczesnych working poor. Wypada też pamiętać o badanych przez prof. E. Tarkowską pozbawionych pracy i -przede wszystkim - pozbawionych nadziei i szans emancypacyjnych mieszkańcach specyficznych dla polskich realiów, swoistych company villages, tj. mieszkańcach wiosek należących niegdyś do PGR-ów.
Zróżnicowanie okoliczności sprzyjających marginalności społecznej nie oznacza jednak tego, że wszyscy ulegają im w podobnym stopniu. Jedna z tez sformułowanych przez W.J. Wilsona, dotyczących przesłanek powstawania underclass, wskazywała na to, że - przynajmniej po części - jest to konsekwencja zmian w tzw. opportunity structure. Ściślej rzecz biorąc, miał on na względzie zmiany w strukturze rynku pracy, w szczególności zaś to, że w społeczeństwach nowoczesnych kurczy się liczba miejsc pracy dla ludzi o niskich kwalifikacjach zawodowych, w tym szczególnie dla ludzi, którzy z rozmaitych powodów, takich jak: wiek, motywacje, mamy cenzus edukacyjny itp., mają niewielkie szansę na to, aby kwalifikacje te podwyższyć czy dostosować do rynkowej oferty. Warto zdawać sobie sprawę z tego, że istotną własnością tej tezy - niezależnie od tego, czy trafnie odzwierciedla ona realia inner city ghetio - jest to, że jest w nią wbudowane założenie dotyczące Warne distribution: Wilson implicite zdaje się mówić, że ludzie, którzy w innych okolicznościach mogliby znakomicie prosperować w granicach społecznej normalności, stają się ofiarami zmian w strukturze gospodarczej. Nie w ludziach zatem, lecz w procesach zmian społecznych i - implicite - także w funkcjonowaniu instytucji, które za kontrolę tych procesów są odpowiedzialne, należy szukać istotnych mechanizmów uruchamiających procesy marginalizacji społecznej. Taki punkt widzenia w sposób oczywisty przenosi problem z obszaru dyskursu akademickiego do sfery debaty politycznej i zadziwiająco trafnie lokuje się w sporach prowadzonych w kraju.
Więź społeczna i współcześni "ludzie luźni"
Rzecz jednak w tym, że ideologiczny apel myślenia tego rodzaju nie znajduje potwierdzenia w materiale empirycznym, jaki zgromadziliśmy w naszych badaniach. To prawda - jest rzeczywiście tak, że znaczna część rodzin, których biografie społeczne usiłowaliśmy zrekonstruować, lokuje się w sferze niskich i bardzo niskich dochodów, co wiąże się z tym, że dorośli w tych rodzinach albo nie pracują, albo pracują dorywczo, wykorzystując nadarzające się okazje. Jednakże jest to prawda połowiczna; jej druga część jest taka, że zmiany na rynku pracy dotknęły ich m.in. dlatego, że stanowili oni jego najsłabszy segment.
248
aa
Praca
Wgląd w losy naszych respondentów ujawnia przede wszystkim to, że najczęściej brakuje im jakichkolwiek kwalifikacji zawodowych, zaś wtedy, gdy je mają, historia ich pracy zawodowej to zazwyczaj nużąco monotonne opisy częstych zmian miejsc pracy, zwolnień spowodowanych: konfliktami, naruszaniem dyscypliny pracy, czasem - drobnymi kradzieżami, szukaniem łatwiejszego, jeśli nie zgoła łatwego zarobku itp. Oto kilka fragmentów takich opowieści:
...ja to na gospodarce pracowałem, dokąd się nie ożenHem, a później, jak się ożeniłem, to przyszedłem tutaj na zakład, do Nidy. Tylko że żona nie pracowała z początku, bo z pracą było ciężko, aleja się wkręciłem. (...) Przez łapówki, nie przez znajomych. (...) Cztery lata pracowałem w tym zakładzie. Później zwolniłem się i poszłem do piekarni, do GS-u. (...) W piekarni pracowałem siedem lat i siedem miesięcy. Po prostu wykańczała mnie ta robota. (...) Zrobiłem czeladnika, miałem jechać na mistrza, ale już nie zdążyłem, l wziąłem przeniesienie na pocztę...;
...po skończeniu szkoły pan Ryszard pracował w mleczami, potem miał przerwę w pracy spowodowaną, jak można się domyślać, piciem alkoholu w nadmiarze; pracował dorywczo. Potem pracował jako pomocnik murarza, a przedostatnim miejscem zatrudnienia było MPWiK w Otwocku, przez 6 lat. Prawdopodobnie przez alkohol nie potrafił nigdzie zagrzać miejsca na dłużej. Pani Grażyna po skończeniu szkoły przez kilka lat zajmowała się dziećmi, potem pracowała jako opiekun społeczny w Karczewie, pomagała ludziom starszym (było to 5 lat temu). Z powodu picia alkoholu została zwolniona - "choroba była silniejsza i było po pracy". Kiedy siedziała z dziećmi w domu, dorabiała chałupniczo, np. rysowała rysunki pod szkłem - widokówki, nakręcała taśmy magnetofonowe...;
...to przeważnie po tych pegeerach się jeździło... My sami i w gazetach, a to ktoś powiedział od znajomych, f...J a to samemu się gdzieś chodziło po gospodarstwie i się pytało. Tak było, że ja byłam z drugą córką w ciąży, mąż nie miał pracy, nie miał żadnego dochodu. (...) Bez dochodu to w ogóle byliśmy 4 miesiące. (...) Na miedź, mosiądz mąż chodził i tak sobie szukał. (...) Te druty się miedziane opalało, nie? Trzydzieści tysięcy za kilogram kosztował...;
...mąż ma zasiłek i jeszcze sobie na budowie dorabia. On na pewno mógłby przerwać ten zasiłek i zacząć pracować. Do 1990 r. normalnie pracował. Potem stwierdził, że już swój okres wypracował i może iść spokojnie na kuroniówkę, a potem znów się gdzieś zahaczyć, i tak wegetuje. Jak już weszły te kuroniówki, to cały czas tak robi. (...) Kiedyś pracował w Olsztynie u prywaciarza w takim zakładzie
kotlarskim (robili kotły). Ja wiem, że gdyby on chciał, to oni by go znowu przyjęli, bo on się nawet tego fachu wyuczył. (...) A on nie chce...
W jakimś stopniu podobnie układały się również biografie kobiet. Nie widać powodów, dla których akurat w tym momencie należałoby zastanawiać się nad tym, w jakiej mierze macierzyństwo czy koncentracja na trosce o rodzinę stanowiła rozsądne uzasadnienie rezygnacji z "kariery zawodowej", w jakiej zaś - jedynie pretekst tłumaczący rezygnację ze stabilnego zatrudnienia. Dość powiedzieć, że z całą pewnością samodzielność finansowa ani stabilizacja zawodowa nie należała do ich życiowych priorytetów.
...pracuję średnio 9-9,5 godz. i gdybym mogła, to pracowałabym więcej, ale mnie ograniczają dzieci. Ja muszę pracować. Gdzie? Czy ja mam panu kłamać? Dobra, powiem panu, ja po prostu
249
kombinuję. W jednej pracy jestem na zwolnieniu lekarskim (pracuje w służbie zdrowia w dziale inwestycji i remontów), bo z tej jednej pracy nie zarobiłabym na czynsz, a mam drugą pracę na czarno, bardzo blisko, i z tej pracy utrzymuję się. To jest szycie w firmie, chociaż ja robię takie podstawowe rzeczy typu: umyć schody, wynieść, przynieść, pozamiatać. Dodatkowo wzięłam od szefowej towar w komis i jeżdżę po bazarach...;
...obecnie nie pracuje. Po ukończeniu szkoły pracowała krótko w zawodzie kaletnika, później zaczęła rodzić dzieci (sześcioro) i zajmowała się głównie ich wychowaniem. Pracowała przede wszystkim w domu -klejenie kopert itd. Od września do grudnia 1997 r. pracowała w Karczewie w Zakładach Drobiarskich przy pakowaniu wędlin, ale zrezygnowała, bo warunki były ciężkie (chłodnia) i zarabiała mało...;
...ja nie pracuję w ogóle, nigdzie nie pracuję, wychowuję dzieci. Pracowałam tylko dorywczo na straganach, była umowa o pracę krótkoterminową (...) no i wie pani tak czasem do śliwek zbierania, obierania, do jabłek zrywania jeźdzHo się, tylko takie sezonowe, ale zawsze coś tam byto, żeby ten budżet podreperować jako tako. Mąż pracował kiedyś w lesie, teraz tak samo trudno...;
...pani D. ma wykształcenie podstawowe. W swoim życiu pracowała w wielu miejscach. Zwalniana była bardzo często za kradzieże bądź picie alkoholu. Kiedyś w Warszawie pracowała, w trzech gatunkach sklepów: elektronicznym, ceramicznym i odzieżowym. (...) A później, to ooo... W listopadzie i grudniu 1997 r. pani D. pracowała w zakładach mięsnych w Karczewie, jako rewidentka i sprzątaczka robiła, na dwa etaty, chyba 660 zł zarabiała. Pod koniec roku została dyscyplinarnie zwolniona za kradzież (...) ale nie zgłosili tego nigdzie, na rękę jej poszli)...;
...a ja w życiu nigdy nie pracowałam. Zawsze tyle było, że mąż potrafił tyle zapracować. Ja chciałam pracować, ale nie udało się (...) tak samo jako sprzątaczka chciałam pracować (...) z chęcią bym poszła, bo to tu niedaleko (...) ja szukałam pracy z 10 lat temu. Potem już nie szukałam, bo jak mąż siedział, to ja alimenty pobierałam i ten najstarszy syn też tu był jako malarz, dużo zarabiał, to się powodziło (...) trochę z opieki dostałam, to jeszcze w ogóle nie straciłam tych pieniędzy, jeszcze komuś mogłam pożyczyć...;
Warto może powiedzieć wyraźnie: nie są to biografie ludzi "urodzonych w niedzielę", którzy mniej czy bardziej gnuśnie usiłują przetrwać życie. Wręcz przeciwnie, jak się wydaje, jest w nich wiele wysiłku wkładanego w gospodarcze przetrwanie rodziny, niekiedy zgolą desperackiego trudu "wiązania końca z końcem". Jednakże, nie są to także biografie zorganizowane wokół systematycznego budowania sukcesu zawodowego, stabilnej pozycji zawodowej ani struktury wzajemnych zobowiązań między pracownikiem
a pracodawcą. To, co może najtrafniej je charakteryzuje, to dorywczość, nieobecność układu lojalności,
która każe pracownikowi rzetelnie wykonywać swoje zadania, zaś pracodawcy troszczyć się o zachowanie jego stanowiska pracy. "Ludzie luźni" to - jak się wydaje - termin charakteryzujący ich trafnie, mimo że pierwotnie dotyczył on tych, którzy zagubili się w strukturze społecznej wczesnych społeczeństw przemysłowych. Nie o sam brak kwalifikacji tu chodzi, nie o niskie wykształcenie - to przecież są takie cechy statusowe, które dotyczą bardzo wielu Polaków - również nie o samą słabość uwewnętrznionych struktur normatywnych opisywanych niekiedy jako "ethos pracy", lecz o pozostawanie poza systemem lojalności określonym przez funkcjonowanie zasady wzajemności. Badane przez nas rodziny są zmarginalizowane w tej mierze, w jakiej ich członkowie nie zadbali czy nie zdołali zadbać o włączenie się w strukturę lojalności, wybierając wygodny świat "ludzi luźnych" i unikając wszelkich zobowiązań.
250
Rodzina
Dotyczy to zresztą nie tylko ich położenia na rynku pracy. To samo można powiedzieć o zobowiązaniach powstających w wymiarze prywatnym - w kontaktach z rodziną i z najbliższym otoczeniem społecznym. Bywa wprawdzie tak, że bliscy krewni stanowią dla naszych respondentów jakąś szczątkową postać sieci bezpieczeństwa socjalnego: pożyczają pieniądze, pomagają tanio kupić żywność, opiekować się dziećmi czy zaspokajać ich podstawowe potrzeby, ale bywa też - częściej - że kontakty z nimi mają charakter przede wszystkim ceremonialny, wymuszony rytmem ważniejszych świąt i rozmaitych rodzinnych "okazji" - takich jak chrzciny, komunie itp. Na pomoc ze strony rodziny częściej wskazują kobiety samotnie wychowujące dzieci, które same definiują się jako ofiary "złego losu" i są tak definiowane przez swoich krewnych, rzadziej - członkowie pełnych gospodarstw domowych. Ze zrozumiałych względów rodzinna sieć bezpieczeństwa socjalnego funkcjonuje lepiej w przypadku rodzin osiadłych w okolicach badanych przez nas miasteczek niż w przypadku rodzin napływowych, ale na ogół sprowadza się do swoistej rodzinnej dobroczynności, do jednokierunkowego transferu świadczeń. Tylko wyjątkowo dowiadywaliśmy się o tym, że pomoc ze strony bliższych czy dalszych krewnych jest jakoś odwzajemniana, częściej natomiast - że nie warto jej przyjmować, bo w sumie zbyt wiele kosztuje.
...ostatnio rodzina mi pomagała, jak byłam bez pieniędzy. Dawali mi po milionie, rodzice i siostra dała mi parę razy. l jedzenie mi przyniosła jak widziała, że już nawet nie ma co jeść, to co mogła. Rodzina pomoże, jak widzi, że czegoś potrzebuję...;
...pytają się czy jakoś sobie radzę, pytają, czy czegoś nie chcę taniego kupić, bo to się opłaca. Wiedzą, że ja coś chciałam, ale nie stać mnie na to. Czasami coś chcę i zgadzam się, żeby kupili. Jak potrzebuję pomocy, to raczej rozmawiam, mówię, że mi ciężko i nie wiem, co będę jutro jadła. Wtedy przyjdą do mnie i pytają: a ile masz, a ile by ci wystarczyło, na razie tyle masz, a później zobaczymy. Gdyby było mało, to przyjdź i powiedz..;
...długi przeważnie u swojej matki mam (...) pożyczałam od nich (bracia męża), ale raz odmówili, potem drugi raz odmówili (...) po prostu, że nie mają że niby nie mają ale do portfela nikt mu tam nie zajrzy...;
...jak moja mama żyła, to mnie wspomagała (...) pokupowała mnie wszyściutko (...) i lodówkę mnie kupiła, i telewizor. Jak tylko tutaj się przeprowadziłam, to mama wszystko mnie kupiła, dzieciakom wózki (...) ja nikomu nie pomagałam, bo nie wymagali...;
...mój mąż to jest taki, że ostatnie portki by oddał, a takich braci to on nie ma. Męża brat ma warsztat samochodowy, naprawia rowery, motory i mężowi popsuł się rower (...) prosit, żeby on pomógł, a on mówi, że nie ma, a jak by miał, to mąż i tak musiałby zapłacić, l mąż w ogóle nie chodzi...;
...raczej nie mogę liczyć, żeby tak pojechać do teściowej, powiedzieć, żeby pomogła, nie wiem, albo nie chce, albo nie ma, nigdy tego nie dochodziłam. Każdy ma swoje życie i tego się trzyma...
Sąsiedzi
Podobnie -jak się wydaje -jest z uwikłaniem naszych respondentów w ich najbliższe, sąsiedzkie otoczenie. Niektórzy z nich mówią wprawdzie o przelotnych rozmowach z sąsiadami, o plotkach "przed blokiem", już znacznie rzadziej - o sąsiedzkiej wymianie "dobrych usług", ale niewiele w tych opowieściach
- ,Y"i'> L&
'mi
251
wskazuje na to, że najbliższe otoczenie społeczne rodzin, którymi się interesowaliśmy, stanowi dla nich strukturę mniej czy bardziej świadomego uczestnictwa społecznego, z którego wynikają prawa i jakieś obowiązki. Tym bardziej nie istnieje w nim jakikolwiek "kapitał społeczny", który mógłby stanowić podstawę do budowania nieformalnych instytucji wzajemnej pomocy.
...ja taka jestem, że staram się mato pożyczać (...) można powiedzieć, że staram się być samowystarczalna (...) ja jak nie miałam pieniędzy, to się obyłam bez tego (...) czasami do sąsiadki obok zachodzę, na tym samym piętrze (...) kontaktów nie mam, ponieważ oni oboje lubią wypić...;
...nie, my nie chodzimy nigdzie, do żadnych znajomych (...) teraz tak jest - ten jest biedniejszy to z biedniejszym, bogaty to z tym bogatszym (...) nie mamy tutaj takich znajomych (...) tuiajjest teścia rodzina - rodzona siostra też, to tam czasem do nich zajdziemy (...) też nie często się chodzi, raz na jakiś czas...;
...nie odwiedzamy się (...) znamy się normalnie, rozmawiamy, dzień dobry, czy tam cześć, porozmawiamy (...) znam tu całą ulicę, wiem jak się nazywają, ale tak raczej na dzień dobry tylko...;
...tu nie ma takich sąsiadów (...) jak na przykład na stancji mieszkałam, to sąsiadki miałam naprawdę (...) takie słodkie (...) dobre (...) ale tutaj, jak na stałe przyszłam, to nie ma (...) ci, na przykład, co na przeciwko, no to takie ludzie po prostu, no ja wiem, za co ich tam winić? "Dzień dobry, dzień dobry"! to wszystko. Ja tam też nie lubię się spoufalać z ludźmi...
Najprostsza interpretacja treści przywołanych wypowiedzi mogłaby sugerować, że bieda - niedostatek zasobów finansowych - izoluje ludzi od siebie wzajemnie, powoduje, że nie stać ich na uczestniczenie - na równych prawach - w rozmaitych towarzysko-rodzinnych i sąsiedzkich kontaktach, na krępujące sytuacje, jakie nastręcza uczestnictwo w rytuale gift-giving, znalezienie pieniędzy na podróż do rodziny itp. W jakimś stopniu interpretacja ta jest trafna, lecz - opiera się na założeniu, że izolacja społeczna jest konsekwencją nie zaś przesłanką biedy. Tymczasem można sądzić, że to najprostsze rozumowanie nie zawsze pokrywa się z realiami, że kolejność jest odwrotna: najpierw następuje wyznaczone rozmaitymi okolicznościami wycofanie się z podstawowych wymiarów funkcjonowania zasady wzajemności, a dopiero potem bieda. Nie wiemy, czy to wycofanie się, beztroskie lekceważenie obowiązków, jakie wynikają z uczestnictwa we wspólnocie bezpieczeństwa socjalnego, jest rezultatem przede wszystkim świadomie dokonywanych wyborów czy też przypadków i życiowych nieszczęść. Można jednak stwierdzić, że nie ma powodów, dla których należałoby poddawać się presji stereotypów ideologicznych i myśleć o badanych rodzinach wyłącznie w kategorii ofiar determinizmów strukturalnych.
Jeśli w ostatnim dziesięcioleciu cokolwiek zmieniło się w okolicznościach wpływających na życie naszych respondentów, to są to zmiany dotyczące wprawdzie realiów gospodarczych, ale skłonni bylibyśmy je wiązać w mniejszym stopniu bezpośrednio z bezrobociem, trudnym rynkiem pracy itp., w większym zaś ze zmianą logiki gospodarowania, z tym prostym faktem, że przestała - dla wielu nieoczekiwanie - obowiązywać reguła wyrażana w formie kolokwializmu: "czy się stoi czy się leży...". Okazało się nagle, że nikomu już nic się nie "należy" za samo przychodzenie do pracy i demonstrowanie ideologicznego konformizmu lub przynajmniej powstrzymywanie się od krytykowania gospodarczych czy menedżerskich bezsensów. Tak zwany socjalistyczny zakład pracy przestał pełnić swoje funkcje opiekuńcze oraz pośredniczyć między swoimi pracownikami a szerszymi strukturami społecznymi - przestał "dawać" mieszkania, organizować zapasy na zimę, załatwiać pomoc prawną, utrzymywać domy kultury, pomagać w załatwianiu rozmaitych
252
codziennych spraw w urzędach administracji państwowej, troszczyć się zdrowie pracowników itp. Działające w nim związki zawodowe przestały chronić pracowników naruszających dyscyplinę pracy i dbać o ich morale, interweniować - jako tzw. trzecia strona - mediator - w spory pomiędzy nimi, organizować ich aktywność socjalną i kolonie dla dzieci, napominać, wspomagać rodziny tych, którzy "zaglądali do kieliszka" i zapominali o świątecznych prezentach, zajmować się tym wszystkim, co niegdyś bywało określane jako "wychowawcze funkcje zakładu pracy". Mówiąc najkrócej, "socjalistyczny zakład pracy" - z jego paternalizmem i rozlicznymi funkcjami socjalnymi - zniknął i pozostawił po sobie instytucjonalną pustkę, w której nie pojawiły się - i zapewne jeszcze długo nie pojawią - formalne instytucje społeczeństwa obywatelskiego i nieformalne, oparte na związkach rodzinnych czy sąsiedzkich, sieci bezpieczeństwa socjalnego.
Warto też powiedzieć wyraźnie, że eufemizm mówiący o "wychowawczych funkcjach zakładu pracy" był bardzo zwodniczy. Trzeba uświadomić sobie, że w mniejszej mierze chodziło tu o cokolwiek, co można byłoby kojarzyć z "wychowywaniem", w większej zaś - o kontrolę społeczną i wymuszanie zbiorowego entuzjazmu, rozmaitych symbolicznych zachowań mających demonstrować "jedność moralno-polityczną" itp. Niezależnie jednak od tego, jak ocenia się tę rolę "socjalistycznego zakładu pracy", wypada zdać sobie sprawę z tego, że była to ważna instytucja społeczna regulująca i organizująca rozległe obszary ludzkiego życia na tyle głęboko i dokładnie, że zwalniała z indywidualnej zapobiegliwośd i lojalności w stosunkach z najbliższym otoczeniem. W jakimś stopniu zatem ludzie, z którymi rozmawialiśmy, są "ofiarami" zmiany społecznej i zmieniającej się, wilsonowskiej opportunity structure, ale zmiana ta dotyczy przede wszystkim mechanizmów adaptacyjnych, które przez dziesiątki lat pozwala trwać i prosperować dzięki pasywności, minimalizacji indywidualnego wysiłku oraz tolerancji dla indywidualnych ułomności, kładąc przy tym nacisk na symboliczne manifestowanie konformizmu wobec ideologicznych haseł6.
Wykonując krok następny, wypada też powiedzieć, że jeśli nasz wgląd w sytuację egzystencjalną badanych rodzin prowadzi do trafnych wniosków, to radzą sobie one zadziwiająco dobrze, co jednak wcale nie oznacza, że zmiana społeczna uruchomiła takie mechanizmy adaptacyjne, które łatwo zaakceptować. Przeciwnie - dla wielu z "naszych" rodzin rozwiązaniem racjonalnym pozostaje "kuroniówka" stanowiąca uogólnioną koncepcję zasiłku socjalnego. Gdy zaś okaże się, że to nie wystarcza, wówczas pojawiają się inne możliwości: prace sezonowe, zbieranie grzybów czy jagód, dorywcze zajęcia w "szarej strefie", zbieranie złomu lub kradzież drewna, drobne kradzieże, prace interwencyjne, które pozostają - także w opinii ludzi, z którymi rozmawialiśmy - poronnymi postaciami zatrudnienia, przypominającymi im to, czego oczekiwano od nich niegdyś itp.
W. Narojek w pracy Socjalistyczne "welfare state* (PWN, Warszawa 1991) w następujący sposób opisywał to zagadnienie: "... państwo opiekuńcze musiało stać się zarazem państwem wychowawczym, które, przyjmując na siebie obowiązek zaspokajania potrzeb swoich obywateli, dąży do ukształtowania według przyjętej koncepcji ich osobowości (...) jednakże wszystkie te wysiłki wychowawcze i represje nie zdołały zetrzeć z dokonywanych w powojennej Polsce socjalistycznych przeobrażeń charakterystycznego rysu wielkiego festynu ludowego z loterią fantową, w której wielu "całkiem przeciętnych" miało nareszcie .trafić" swojąjedyną szansę życiową, albo przynajmniej jakąś nagrodę pocieszenia (...) niski poziom płac w gospodarce uspołecznionej, spowodowany m.in. przeznaczaniem ogromnych sum na tworzenie miejsc pracy dla wszystkich chętnych (...) a także wzrostem niezależnych od osiągnięć zawodowych świadczeń z funduszu spożycia zbiorowego (...) łatwa do zdobycia, a przy tym nisko wynagradzana praca traci na wartości, ale taka sytuacja staje się źródłem pewnych satysfakcji pracowniczych (...) satysfakcji tych dostarcza możliwość ciągłego poszukiwania lepszych zarobków lub bardzie] przyjaznego otoczenia, niezbyt wygórowane wymagania w dziedzinie wydajności i dyscypliny pracy, możliwość okazywania pewnej hardości w stosunkach z przełożonymi..." (s. 11 i n.).
253
Mogłoby się zatem wydawać, że strukturalnym rozwiązaniem problemów stwarzanych przez opisywane formy marginalności społecznej są rozmaite formy aktywizacji zawodowej, treningi indywidualnej zaradności i przedsiębiorczości, tzw. aktywne formy polityki rynku pracy itp. Rzecz w tym, że nie przydadzą się one na wiele wtedy, gdy mają oddziaływać na samotne matki wychowujące kilkoro dzieci lub na kobiety borykające się z pijaństwem męża czy konkubenta, gdy chcemy posłużyć się nimi wobec ludzi, z których wielu to analfabeci funkcjonalni, robotnicy sezonowi mający do zaoferowania rynkowi niewykwalifikowaną siłę fizyczną której im często już nie dostaje, bo zostali wcześniej wyeksploatowani tyleż przez tryb życia co przez socjalistycznego pracodawcę. Co jednak przynajmniej równie ważne - na nie wiele się one zdadzą wobec osób, które nie mają niewiele większych szans na przyswojenie sobie myśli o tym, że wykonywanie jakiejkolwiek pracy to przede wszystkim wejście w strukturę wzajemnych zobowiązań.
Zdrowie i choroba
Nie umiemy odpowiedzieć na pytanie, czy członkowie opisywanych przez nas rodzin chorują częściej niż inni Polacy, nie dysponujemy też żadnymi zobiektywizowanymi charakterystykami ich stanu zdrowia. Jest oczywiście tak, że poprzez rozmaite eufemizmy nawiązuje się niekiedy do "dolegliwości" związanych z przewlekłym pijaństwem czy chorobą alkoholową czasem respondenci sami stawiają sobie diagnozy mające wyjaśniać uleganie rozmaitym pokusom, ale w zasadzie nic nie wskazuje na to, że trafiliśmy do takiego segmentu społeczeństwa, który jest szczególnie udręczony przez rozmaite choroby. Oczywiście nie jest on od nich wolny - członkowie badanych przez nas rodzin chorują niektórzy poważnie, inni uskarżają się na rozmaite dolegliwości związane z wiekiem, jeszcze inni mają kłopoty ze zdrowiem dzieci itp., ale nie postrzegają oni swojej sytuacji jako unikalnej. Są wśród nich renciści, są rodziny z niepełnosprawnymi dziećmi. Z opowieści o stanie zdrowia ludzi, z którymi rozmawialiśmy, wyłania się obraz segmentu populacji, dla którego taka czy inna choroba stanowi stały element życia, niemniej jednak nie wynika z tego ani szczególne poczucie prześladowania przez "zły los", ani też przekonanie o pożytkach płynących z profilaktyki. Co najważniejsze, nasi badani narzekają na służbę zdrowia, na kolejki w ośrodkach zdrowia, niekiedy - na niefrasobliwość czy niekompetencję lekarzy, czasem - na wymuszoną okolicznośdam konieczność uzyskania prywatnej porady, jednocześnie jednak zgodnie twierdzą że w zasadzie nie mają szczególnych trudności z dostępem do podstawowych usług medycznych, zwłaszcza wtedy, gdy są one świadczone na miejscu.
Poważniejsze kłopoty rozpoczynają się wtedy, gdy w grę wchodzi leczenie specjalistyczne, dostępne w większym mieście lub wymagające kosztownych lekarstw. W obu przypadkach barierąjest nie tyle kłopot z dostępem do lekarza czy - mówiąc ogólniej - instytucji opieki zdrowotnej, ile trudne do pokonania problemy finansowe towarzyszące leczeniu. Rezultat jest taki, że w przypadku lżejszych dolegliwosd (przeziębienia, grypy czy anginy) stosuje się zwykle domowe sposoby leczenia, natomiast dolegliwości poważniejsze często bywają najzwyczajniej lekceważone:
...jak mam pójść do lekarza, to jestem jeszcze bardziej chora, a nie ma skąd brać...;
...jak pójdę do lekarza i mi zapisze recepty, to i tak nie wykupię. A jak maluchy przeziębione, to ja sama kuruję...;
254
...jeszcze byłoby wszystko dobrze, żeby dzieci nie chorowały, ale tak trzepało nie raz, że wyszło na tydzień 70-200 zł na leki. Ja już do lekarza nie chodzę, bo muszę sobie wybić z głowy młotkiem. Ja mam drogie leki, to pójdę do lekarza, to co wezmę tą receptę, to nie wykupię, a jak wykupię, to nie będzie na jedzenie...
Warto powiedzieć wyraźnie: wiele wskazuje na to, że korzystanie z oferty instytucji ochrony zdrowia to klasyczny przypadek uprawnienia socjalnego, z którego nic konkretnego nie wynika - bo jego realizacja nastręcza praktyczne kłopoty. Oczywiście nie ma powodów, aby lekceważyć te formalne uprawnienia - są one ważne w sytuacjach krytycznych, tj. wtedy, gdy rozmaite dolegliwości nasilają się na tyle, że ich leczenie staje się rodzinnym priorytetem, czyli powodują że zmienia się hierarchia potrzeb gospodarstwa domowego. Jednakże w codziennych zmaganiach z życiem stan zdrowia nie jest najważniejszy, bo troska o niego łączy się z wyraźnym uszczerbkiem dla zaspokajania innych potrzeb. Wyraźniej może niż w innych sytuacjach, w przypadku dostępu do instytucji służby zdrowia przekonujemy się, że marginalizująca bariera pojawia się wcześniej - wtedy, gdy trzeba zrezygnować z wizyty u lekarza czy ze zwolnienia, bo oznaczają one utratę zarobków; gdy diagnoza lekarska pozostaje "dobrą radą", bo brakuje pieniędzy na lekarstwa; gdy możliwość skorzystania z opieki specjalisty jest realną "niemożliwością", bo koszty towarzyszące pobytowi w szpitalu mogłyby zrujnować budżet rodzinny itp.
Wskazany stan rzeczy - banalny z punktu widzenia tego, co wiemy o realiach - jest jednak kłopotliwy w interpretacji. Okazuje się mianowicie, że w granicach instytucji służących ochronie zdrowia ci, którym udało się do nich dostać, uzyskują fair treatment - z. rzadka narzekają na nieuprzywilejowane traktowanie i są obsługiwani w sposób, który nawet jeśli nie powoduje wybuchów entuzjazmu, to przynajmniej nie wywołuje większych narzekań. Nie ma więc istotnych powodów, aby utrzymywać, że struktura uprawnień socjalnych w jakiś sposób wyłącza ludzi z dostępu do ochrony zdrowia. Jednocześnie nieustanne depry-wacje i luki w budżetach domowych powodują że ochrona zdrowia, nawet gdy dotyczy dzieci, nie lokuje się wysoko w rodzinnych priorytetach. Rezultat jest taki że zdrowie zaczyna być traktowane jako ważne wtedy, gdy zawodzi i utrudnia mniej czy bardziej "normalne" funkcjonowanie, a profilaktyka i myśl o "zdrowym trybie życia" jawią się zapewne jak niezrozumiałe pomysły.
Próby uogólnienia
Dostrzeżenie zaistniałej sytuacji każe ponownie zastanowić się nad użytecznością koncepcji eks-kluzji społecznej, budowanej na koncepcji praw, w tym także praw socjalnych, wyznaczających poziom uczestnictwa społecznego. Okazuje się, że "prawa dostępu" do rozmaitych instytucji wcale nie oznaczają, że się je wykorzystuje, a otwarcie rozmaitych instytucji na klientelę, której mają służyć, wcale nie powoduje, że uczestniczą w nich wszyscy uprawnieni. Wiele wskazuje na to, że mechanizmy ekskluzji społecznej ulokowane są głębiej, tj. w okolicznościach wyznaczających strukturę priorytetów gospodarstw domowych. Im bardziej niestabilna jest ich sytuacja dochodowa, tym wyraźniej gospodarowanie budżetem domowym przypomina "zarządzanie kryzysem", a permanencja tego kryzysu powoduje, że są to budżety domowe "trwale doraźne", tj. takie, w których "opędzane" są najpilniejsze wydatki zmieniające się zgodnie z bieżącymi okolicznościami. Ma to dwie konsekwencje.
255
Pierwszą z nich jest to, że korzystanie z "praw dostępu" do określonych instytucji - takich jak np. służba zdrowia - jest wyznaczone nie tyle prawami socjalnymi, ile sytuacyjnym przymusem. Mówiąc dokładniej - gdy wykorzystanie tego, czy innego uprawnienia socjalnego łączy się z ponoszeniem rozmaitych kosztów, liczonych ilością wydatkowanych: czasu, wiedzy, indywidualnej energii lub zasobów finansowych, wówczas ludzie decydują się na to jedynie pod presją mniej czy bardziej dramatycznych okoliczności. Jeśli rozumowanie to jest poprawne, to musi prowadzić do następującego wniosku: podnoszenie poziomu uczestnictwa społecznego i uruchamianie procesów inkluzji społecznej - a warto pamiętać o tym, że w przypadku instytucji służby zdrowia chodzi o dobro wspólne, określane niekiedy jako "zdrowotność populacji" - nie może obyć się bez rozważnego łączenia zabiegów o charakterze oświatowym z rozmaitymi naciskami instytucjonalnymi. Wprawdzie ich skuteczność pozostawia wiele do życzenia, ale przynajmniej stwarza szansę choćby częściowego uniknięcia konsekwencji drugiej, polegającej na braku indywidualnej zapobiegliwości i troski o własne - ale i publiczne zdrowie. Konsekwencja ta jest wymuszona niestabilnością budżetów domowych i świadomością tego, że w sytuacjach krytycznych można uzyskać rutynową pomoc medyczną.
Wypada jednak powiedzieć wyraźnie, że to, co rejestruje się w odniesieniu do "praw dostępu" do usług medycznych czy ochrony zdrowia sugeruje, że podobne mechanizmy wyznaczają poziom uczestnictwa w innych, kluczowych instytucjach życia zbiorowego. Mówiąc nieco inaczej i wbrew temu, co sugerował T.H. Marshall7, wydaje się, że ostatnie dekady mijającego stulecia postawiły przed ludzkośdą nowe problemy, jakie stwarza budowanie statusu obywatela. Okazuje się, że uniwerśalizacja tego statusu to nie tylko stopniowe rozszerzanie kolejnych zespołów uprawnień - praw ludzkich, politycznych i praw socjalnych - lecz także zapewnienie gotowośd do korzystania z nich. Wiedzą o tym znakomicie twórcy i realizatorzy rozmaitych programów socjalnych nastawionych na empowerment. Z reguły programy te koncentrują się na podnoszeniu tzw. emancypacyjnego potencjału ludzi społecznie nieuprzywilejowanych - tak postępowali Fabianie w drugiej połowie XIX w.8 Podobnymi racjami kierowali się twórcy takich strategii prowadzenia War on Poverty, jak Head Sfart, Upward Bound czy Communify Action Program, które miały służyć improved access to the institutions that would promote upward social mobility3. Konserwatywna krytyka tych programów - nawet jeśli trafna tylko po części - wskazywała jednak na to, że zabiegi służące tworzeniu potencjału emancypacyjnego w zmarginalizowanych segmentach społeczeństwa okazały się przeciwskuteczne: G. Gilder i Ch. Murray10 przekonywali, że osłabia one motywację do pracy, prowadziły do powstania welfare dependency syndrome i sprzyjały temu, że ludzie racjonalnie decydujący o swoim losie wybierają życie out ofthe mainstream.
Nie widać powodów, dla których w tym momencie należałoby komentować dyskusję, jaka toczyła się na ten temat w Stanach Zjednoczonych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Dość powiedzieć, że ujawniła ona to, iż programy empowerment nie stworzyły takiej struktury sytuacyjnych
T.H. Marshall, Citizenship and Social Class, Oxford, Oxford University Press 1950.
Por. K.W. Frieske, Dwie tradycje: Soziale Frage i Public Policy, w: J. Auleytner, J. Danecki, Teoretyczne problemy nauki o polityce
społecznej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1999.
R.B. Mincy, The Underclass: Concept, Contrwersy, and Evidence, w: S.H. Danziger, G.D. Sandefur, D.H. Weinberg, Confronting
Poverty:PrescriptionsfbrChange, Harvard University Press 1994, s. 112.
G. Gilder, Wealth and Poverty, Basic Books, 1981; Ch. Murray, Loosing Ground. American Social Policy, 1950-1980, Basic Books
1984.
256
przymusów, które zachęcają ludzi do wysiłku związanego z uczestniczeniem w instytucjach otwartego, demokratycznego społeczeństwa, natomiast znakomicie sprzyjają wzmacnianiu orientacji roszczeniowych. Zazwyczaj pamięta się o tym wtedy, gdy trzeba pisać preambuły ustaw o pomocy społecznej, ale z frazesów o aktywizujących funkcjach rozmaitych zasiłków niewiele - jak na razie - wynika. Polskie realia, zwłaszcza zaś instytucjonalna pustka, jaką pozostawił po sobie socjalistyczny zakład pracy w jego funkcjach podstawowego mechanizmu kontroli społecznej wymuszającej choćby najbardziej elementarny respekt dla zasady wzajemności, to okoliczności, w których łatwiejsze i z indywidualnego punktu widzenia bardziej racjonalne jest - jak się wydaje - stopniowe uczenie się tej zasady, opierając się na układzie prywatnych zobowiązań wzajemnych, nie zaś na podstawie instytucji oficjalnego porządku społecznego. W ten właśnie sposób kumulują się rozmaite wymiary marginalności społecznej.
257
Długość trwania w biedzie a procesy marginalizacji
Badania łódzkie
Jolanta Grotowska-Leder
Uniwersytet Łódzki
Wstęp
Artykuł podejmuje problem marginalizacji gospodarstw domowych w zależności od długości trwania w biedzie. Jego celem jest ustalenie, czy zasięg marginalizacji permanentnie biednych jest większy w porównaniu z krótkotrwale biednymi. Podstawę materiałową rozważań stanowią wyniki badań przeprowadzonych w latach 1993-1997 wśród klientów łódzkiej pomocy społecznej. Prezentację wyników poprzedzają uwagi na temat ubóstwa i marginalizacji społecznej.
l
Ubóstwo i marginalizacja społeczna
Zasadniczą kwestią jest to, czy ubóstwo i marginalizacja społeczna, zjawiska złożone, mające wiele konotacji1, oznaczają to samo. W bogatym nurcie rozważań, poświęconym wyjaśnianiu znaczenia obu terminów, wskazuje się często na relacje, jakie zachodzą między biedą a marginalizacją społeczną2.
Zarówno ubóstwo, jak i marginalizacja społeczna są wytworami nierówności społecznych, wpisane w porządek społeczny, zgodnie z którym jednych cechuje ograniczony dostęp do wszelkiego rodzaju dóbr społecznych (materialnych, kulturowych, politycznych), a inni korzystają z szeroko rozumianego bogactwa społecznego w nadmiarze. Townsend (1979); definiując ubóstwo jako sytuację osób, rodzin
Biorąc pod uwagę różne kryteria, wyróżnia się m.in. ubóstwo: absolutne i względne, jednowymiarowe (wyankowe) i wielowymiarowe (skumulowane, całościowe), biedę jako sytuację subiektywną i jako sytuację obiektywną, biedę krótkotrwałą i długotrwałą. Pojęcie marginalizacja jest odnoszone do sfery: nauki (oznacza niechętny stosunek do nauki wyrażający się m.in. w zawieszeniu niektórych programów badawczych), organizacji i kultury (np. zjawisko osłabienia ruchów obywatelskich, czy spadek znaczenia jakiejś instytucji (Kowalak 1998). Marginalizacja stosowana jest do grup odmiennych w sensie antropologiczno-kulturowym (np. grupy marginalne wyróżnione ze względu na: cechy fizyczne, rasowe, zachowania seksualne, pokoleniowe czy zawodowe) (Villa 1997). Często zamiennie stosowane są terminy: marginesowość, marginalność i marginalizacja. W ujęciu Galliano marginesowość i marginalność oznaczają pewien stan, sytuację osoby, grupy zajmujących pozycje na najbardziej ekstremalnych i oddalonych punktach w ramach danego społeczeństwa. Catteli definiuje marginesowość podobnie - jako pewien status osób, grup, które świadomie lub nieświadomie zajmują pozycje na zewnątrz systemu społecznego, a marginalizacja oznacza oddalenie niektórych składników systemu społecznego na peryferie (za Villa 1997). Mahler ujmuje marginalność jako pozycję społeczną grup odrzuconych na peryferie społeczne przez inne grupy w społeczeństwie o wertykalnej i hierarchicznej strukturze (1993). Dla Germaniego marginalność to brak uczestnictwa jednostek i grup społecznych w tych sferach, w których oczekuje się, że będą uczestniczyły (1980). Kowalak ujmuje marginalność jako stan danego zjawiska w danym czasie i przestrzeni osiągnięty w wyniku procesu marginalizacji (1998).
258
i grup ludności, którym brakuje środków potrzebnych do określonych sposobów odżywiania się, do uczestniczenia w działaniach i do osiągnięcia warunków życia i wygód zwyczajowo przyjętych lub przynajmniej zaakceptowanych przez społeczeństwo, do którego należą, podkreślał jego względny charakter i konieczność odnoszenia konkretnych sytuacji jednostek oraz grup do przeciętnych warunków życia w danym społeczeństwie. Marginalizacja ma także wymiar relatywny. Jednostka, grupa, zbiorowość podlegają marginalizacji, gdy z punktu widzenia określonego stanu, innej jednostki, porównywalnej grupy lub zbiorowości przybierają cechy, które sytuują je na mniej korzystnych pozycjach lub coraz bardziej wyraźna jest ich odmienność (Kowalak 1998). Marginalizacja względna oznacza także pogorszenie sytuacji w jednym wymiarze życia, podczas gdy marginalizacja absolutna to deprywacja zaznaczająca się jednocześnie w wielu sferach życia (Germani 1980).
Ubóstwo i marginalizacja społeczna mają jedno- lub wielowymiarowy charakter. Bycie biednym może być tożsame z poziomem życia, na który składają się niedostatek dochodów, niedożywienie, niedostatek ubrania, zły stan zdrowia, ograniczony dostęp do oświaty, bezdomność i złe warunki mieszkaniowe, bezrobocie i niestałość pracy, poczucie braku zabezpieczenia na przyszłość, dezorganizacja rodziny i izolacja społeczna lub może - jak to z reguły bywa - zostać sprowadzone tylko do dochodów niewystarczających na zaspokajanie podstawowych potrzeb. Marginalizacja rozumiana wieloaspektowo, w ujęciu Germaniego (1980), przyjmuje różne formy: w sferze pracy jest to ograniczony do niej dostęp i bezrobocie, w sferze spożycia - nierówny dostęp do dóbr i usług, w sferze oświaty - utrudniony dostęp do instytucji kształcenia, do literatury i sztuki, w sferze kultury - ograniczenia w pełnieniu ról społecznych, w sferze socjalnej - nierówny dostęp do instytucji zdrowia i zabezpieczenia społecznego, a w sferze polityki - ograniczony udział jednostki i grupy w podejmowaniu decyzji i wyrażaniu opinii. Także Sarpellon złożoność zjawiska marginalizacji wyjaśnia, opisując sytuację osób i grup: wykluczonych z procesu produkcji, zajmujących słabą i nie dającą żadnych gwarancji pozycję na rynku pracy; wykluczonych poza obręb kultury dominującej, mających bardzo ograniczony dostęp do pewnego systemu wartości i do sprawowania władzy oraz odciętych od mechanizmów awansu społecznego i żyjących w warunkach wykluczenia i zależności (Villa 1997).
Poszukując punktów stycznych między ubóstwem a marginalizacją społeczną należy także zauważyć, że w przypadku obu zjawisk występuje różne ich natężenie (różna głębokość). Zdaniem Kowalika (1998), im większą liczbę kryteriów, przy pomocy których definiuje się marginalność, spełnia grupa, tym natężenie zjawiska jest większe. Wśród biednych występują osoby, które pracują prowadzą uregulowane życie rodzinne, utrzymują kontakty społeczne z sąsiadami, z przyjaciółmi, należą do różnych organizacji społecznych, nie przejawiają dewiacyjnych zachowań itp.; są to tzw. normalni biedni, a ich marginalność dotyczy sfery ekonomicznej i wyraża się w niskim, poniżej przyjętej granicy, poziomie życia materialnego. Nietrudno zauważyć, że kategorię ubogich w dużym zakresie wypełniają osoby pozostające poza rynkiem pracy i jednocześnie żyjące w niestałych związkach, wchodzące w kolizję z prawem i przejawiające inne formy zachowań patologicznych, nie zainteresowani uczestnictwem w szeroko rozumianym życiu społeczno--politycznym itd. W przypadku tej grupy biednych - tzw. biednych spatologizowanych - występuje sytuacja nakładania się różnych wymiarów marginalności i w związku z tym ich pozycja w społeczeństwie jest bardziej peryferyjna.
259
Z powyższych rozważań, wskazujących na relacje zachodzące między biedą a społeczną marginalizacją nie wynika wprost, jakie są zakresy obu tych pojęć. Można co najwyżej wnosić, że nie są to zjawiska tożsame, lecz się zazębiają ale kierunek zależności miedzy nimi nie jest jednoznaczny. Wspomniany już Sarpellon stwierdza, że marginalizacja w sposób charakterystyczny i systematyczny uderza w najniższą klasą społeczną ale przede wszystkim jest wymiarem politycznym, do którego dołączają pozostałe wymiary życia, także wymiar materialny. Natomiast ubóstwo to szczególny rodzaj poziomu życia, którego istotną cechą jest marginalizacja, ponieważ zła sytuacja ekonomiczna sprzyja gorszej pozycji w innych dziedzinach życia (Villa 1997). Jeden z polskich badaczy marginalizacji społecznej utożsamia jaz pewnym rodzajem ubóstwa - ubóstwem skrajnym (Kowalak 1998).
Zdaniem Frieske i Poławskiego (1996), przesłanki obu zjawisk tkwią w strukturze społecznej, ale rozstrzygnięcie kierunku zależności między nimi nie jest proste. Nie jest oczywiste, które z nich jest pierwotne względem którego, tzn. czy skutkiem społecznej marginalizacji jest ubóstwo, czy raczej bieda jest przyczyną lokowania się jednostek, grup na marginalnych pozycjach w ramach systemu społecznego. W świetle dotychczasowych rozważań, nie narażając się na zbyt ostrą krytykę, można przyjąć, że bieda jest bardzo istotnym korelatem marginalizacji społecznej, a ta ważnym korelatem biedy. Innymi słowy, wśród wielu grup marginalnych wyróżnionych przy zastosowaniu pozaekonomicznych kryteriów znaczący odsetek stanowią ubodzy (np. wśród niepełnosprawnych, Murzynów), a także udziałem ubogich jest ich marginalizacja w pozaekonomicznych sferach żyda.
W porównywaniu ubóstwa i marginalizacji społecznej trzeba także zauważyć, że oba zjawiska mają swoją dynamikę. Wiele definicji marginalizacji podkreśla, że jest to proces polegający na przesuwaniu się jednostek i grup na pozycje marginalne (m.in. De Sandre, Catelli, Kowalak). De Sandre wskazuje na fazo-wość marginalizacji i przedstawia jaw postaci kilku modeli (np. przebieg zjawiska w rodzinach osób młodszych, w odniesieniu do sytuacji samotnych kobiet z dziećmi, samotnych, niezamężnych kobiet nieposiada-jących dzieci) (Villa 1997).
Pierwsze dynamiczne analizy biedy, polegające na śledzeniu jej rozmiarów w określonym przedziale czasu w ramach danej kategorii, regionu czy społeczeństwa, podjęto stosunkowo późno - w latach siedemdziesiątych3. Nowsze procesualne studia nad ubóstwem opierają się na zatożeniu, że bieda nie zawsze ;est tożsama ze statusem społecznym. Bieda i ubóstwo oznaczają z reguły sytuacje nieprzyjemne dla człowieka, zatem ludzie starają się ich unikać lub podejmują działania na rzecz ich przezwyciężenia (Gordor 1998). W życiu jednostek i rodzin są dłuższe oraz krótsze okresy finansowej niewydolności, które przeplatają się z okresami względnej prosperity. Tylko część biednych doświadcza biedy w sposób nieprzerwany.
W latach osiemdziesiątych zastosowano podejśde dynamiczne w badaniach nad szczególną kategorią biednych - klientami pomocy społecznej (tzw. biednymi oficjalnymi lub administracyjnymi)4. Śledzenie
Ten rodzaj analiz zapoczątkował Rowntree, który porównywat biedę w jednym z miast brytyjskich (w Yorku) w trzech okresach: 1890,1930 i 1950 r. Jego badania kontynuowali w latach siedemdziesiątych Fiegehen i in. wskazując, że rozmiary i głębokość biedy uległy zmniejszeniu.
W badaniach zdominowanych przez anglosaską tradycję badawczą wyraźnie odróżniano biedę od uzyskiwania finansowego wsparcia z pomocy społecznej. Podnoszono, że zasiłek z pomocy społecznej jest środkiem, który przezwycięża biedę. Utożsamianie biedy z finansowym wsparciem z pomocy społecznej jest dzisiaj mniej dyskusyjne i stato się dość powszechne, szczególnie w niemieckiej socjologii biedy i w polityce społecznej, z uwagi na to, że w wielu krajach kryterium przyznawania zasiłku z pomocy społecznej jest względnie stabilną i społecznie akceptowaną granicą biedy oraz uznaną podstawą świadczenia pomocy; że systematyczne śledzenie zmian w sytuacji jednostki czy rodziny jest tylko możliwe z wykorzystaniem rejestrów pomocy społecznej (Leisering, Yoges 1993); a nadto system pomocy społecznej traktuje się jako dobry wskaźnik niedostatków występujących w działaniu welfare state (Salonen, 1993).
260
sytuacji i "kariery" klientów pomocy społecznej, przez m.in. badania Halrorsena (1992), Hausera i Hubi-ngera (1993), Salonena (1993); Walker (1993), Leiseringa i Vogesa (1993), Leiseringa i Leibfrieda (1999)*, potwierdziło wiele ważnych hipotez, m.in. tę o istnieniu krótko- i długotrwałej biedy oraz wielokrotnych powrotach osób do instytucji pomocy społecznej6. Okazało się także, że niektórzy klienci "startując po zasiłek" wydają się pozornie klientami "tymczasowymi", a pozostają w pomocy przez długi czas. Ważnym osiągnięciem tych analiz było ustalenie, że zasiłkobiorcy pomocy społecznej są zróżnicowani nie tylko w wymiarze cech społeczno-demograficznych; są niejednorodni ze względu na przyczyny i czas pobierania zasiłku, ich "zakotwiczenie w instytucji". Wśród klientów wyróżniono:
- oczekujących na inny rodzaj przyznanego zasiłku, ale jeszcze nie wypłaconego; tych cechuje krótki staż przebywania na zasiłku (tzw. bieda fikcyjna);
- tych, którzy trafili do pomocy społecznej, ponieważ inne formy zabezpieczenia nie były wystarczające; ci dłużej pozostają na zasiłku ("bieda przeniesiona");
- tych, którzy nie mają innych form zabezpieczenia (niepracujący bez prawa do zasiłku, po powrocie z więzienia, uchodźcy), którzy zwykle przez wiele lat korzystająz zasiłku ("bieda statusowa").
Typy klientów pomocy społecznej a procesy marginalizacji
W badaniach założono, że utrzymywanie się niedostatku wymagającego wsparcia z pomocy społecznej w długim czasie w większym stopniu sprzyja procesom marginalizacji niż krótkotrwałe doświadczanie biedy. Inaczej ujmując, marginalizacja długotrwale uzależnionych od zasiłku z pomocy społecznej jest głębsza, ma szerszy zasięg niż osób, które przez krótki czas wymagają wsparcia.
Punktem wyjścia analiz było ustalenie typów gospodarstw domowych według czasu trwania w biedzie, definiowanej jako uzależnienie od pomocy społecznej. Zbiorowość badaną stanowiły 302 gospodarstwa domowe, które wylosowano (co trzecie) z 1000-osobowej próby gospodarstw domowych figurujących w 1993 r. w kartotekach łódzkiej pomocy społecznej (próba podstawowa pochodziła z badań pt. "Biedota miejska. Nowa warstwa w strukturze społecznej?", projekt KBN nr P109 055 05)7.
Pierwsi, którzy przedmiotem analizy uczynili poszczególne okresy pobierania zasiłku z pomocy społecznej, byli Bane i Ellwo-od (1986). Badania były szeroko kontynuowane w krajach welfam state, głównie w Wielkiej Brytanii, w Niemczech i w Skandynawii.
Dyskusja nad biedą krótko- (short-term) i długotrwałą (tong-term) toczy się od dawna, ale dotąd nie uzgodniono stanowisk; w badaniach i w praktyce społecznej ustalenia wymiaru czasu dla wskazanych typów biedy są różne. Halrorsen (1992) definiuje biedę długotrwałą jako pobieranie zasiłku przez osiem miesięcy w ciągu dwóch lat; krótszy okres uzależnienia od pomocy społecznej to bieda krótkotrwała. W studiach amerykańskich (Rydell i in. 1974) kryterium biedy długotrwałej przesunięto z 3 do 8-10 lat. Klems i Schmidt (1990) odnoszą biedę długotrwałą do długotrwałego bezroboda i przyjmujące najmniej roczny jej wymiar. Hauser i Hubinger (1993) krótkotrwałą biedę zdefiniowali jako pobieranie zasiłku nie dłużej niż rok, a długotrwałą- gdy zasiłek jest pobierany przez ponad 3 lata.
Ogółem wylosowano 330 gospodarstw domowych, ale badaniami objęto 302, bo dotarcie do części z nich ze względu na zmianę miejsca zamieszkania okazało się niemożliwe, a dla pozostałych nie można było ustalić danych o wszystkich okresach pobierania przez nie zasiłku (niepełna dokumentacja w kartotekach).
261
Gospodarstwa te poddano obserwacji w ciajgu 5 lat (l 1993-XII 1997)8, i dla każdego z nich ustalono m.in.:
- liczbę i długość poszczególnych okresów pobierania zasiłku (epizodów biedy), które wystąpiły w całym okresie obserwacji,
- liczbę i długość przerw między poszczególnymi okresami pobierania zasiłku,
- czas pozostawania w rejestrze ośrodka pomocy społecznej, tzn. od pierwszego dnia pobierania zasiłku w pierwszym epizodzie biedy do ostatniego dnia pobierania zasiłku w ostatnim epizodzie (tzw. koncepcja biedy brutto),
- łączny czas pobierania zasiłku rozumiany jako suma długości poszczególnych epizodów biedy (tzw. koncepcja biedy netto).
Świadczenia pomocy społecznej w Polsce mają wymiar grupowy, tzn. adresatem pomocy jest gospodarstwo domowe. Każde przyznanie zasiłku poprzedza ocena jego sytuacji, stąd podstawową jednostką obserwacji uczyniono gospodarstwo domowe. Wyniki badań wykazały, że:
- czas trwania w biedzie, rozumiany jako uzależnienie od zasiłku z pomocy społecznej, jest stosunkowo długi; średnia długość biedy brutto wynosiła ponad 36 miesięcy (3 lata i 6 dni), a biedy netto, tzn. rzeczywistego czasu pobierania zasiłku po odliczeniu długości wszystkich przerw miedzy poszczególnymi epizodami, 32 miesiące (prawie 2 lata i 8 miesięcy);
- gospodarstwa domowe wielokrotne "powracają po zasiłek"; w ciągu pięciu lat przeciętne gospodarstwo odnotowało 2,6 epizodów biedy. Średnia długość epizodu wynosiła aż prawie rok, ale czas trwania kolejnych epizodów był zróżnicowany i ulegał skróceniu - długość pierwszego wynosiła średnio 17 miesięcy, a ostatniego - 2 miesiące;
- większość gospodarstw (ponad 2/3) odnotowała przynajmniej jedną przerwę; pozostałe pobierały zasiłek nieprzerwanie (jeden epizod), w dłuższym lub krótszym przedziale czasu. Uwzględniając fakt, że czas pobierania przez przeciętne gospodarstwo domowe zasiłku z pomocy społecznej był stosunkowo długi i gospodarstwa wielokrotnie otrzymywały wsparcie, a ponadto, że korelatem biedy rozumianej jako uzależnienie od pomocy społecznej jest bezrobocie9, wyróżniono kilka typów gospodarstw ze względu na czas przebywania na zasiłku - inaczej ujmując, kilka temporalnych wzorów doświadczania biedy administracyjnej10:
- biedę incydentalną - w pięcioletnim okresie obserwacji gospodarstwo domowe ma jeden co najwyżej 6-miesięczny okres niewydolności finansowej wymagający wsparcia z pomocy społecznej;
Wybór okresu obserwacji podyktowany był kilkoma względami. Reforma polskiego systemu pomocy społecznej zaczęła praktycznie obowiązywać od 01.01.1991 r. Oznaczała ona m.in. "przejście" instytucji pomocy społecznej z Ministerstwa Zdrowia do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, więc dane dotyczące sytuacji klientów pomocy społecznej przed 1991 r. na ogół nie były dostępne. Dla polskiego procesu reform przełomowy jest rok 1993, po którym rozpoczyna się okres względnej normalizacji żyda społecznego: stabilizuje się m.in. zasięg biedy i poziom bezrobocia. Nadto, dopiero w pierwszych latach dziewięćdziesiątych rozpoczęto komputeryzację kartotek w ośrodkach pomocy społecznej, co umożliwiło gromadzenie szczegółowych informacji na temat losów życiowych i .karier" podopiecznych pomocy społecznej.
Blisko 80% gospodarstw pobierających zasiłek okresowy ma w swoim składzie przynajmniej jednego bezrobotnego domownika.
W celu opracowania czasowych wzorów doświadczania biedy wykorzystano koncepcje Salonena (1993) i Ashworth (Ashworth, Walker1992).
262
- biedę okazjonalną - kilka krótkich epizodów biedy, ale trwających łącznie nie dłużej niż rok;
- biedę uporczywą - krótkie i długie epizody biedy, z długimi, nawet rocznymi przerwami bez zasiłku, trwające łącznie nie dłużej niż średni wymiar biedy netto w populacji;
- biedę chroniczną - wiele epizodów biedy, z bardzo krótkimi przerwami (max 6 miesięcy), trwające łącznie dłużej niż średni wymiar biedy netto w populacji;
- biedę permanentną - gospodarstwo domowe bez przerwy korzystało z zasiłku, przez co najmniej
4 lata.
W badanej populacji gospodarstw domowych dwa krańcowe typy biedy reprezentowane były stosunkowo rzadko. Odsetek gospodarstw doświadczających biedy permanentnej wynosił 16%, a biedy incydentalnej -7,8% ogółu. Częściej występowały pozostałe trzy typy: bieda chroniczna - 37% ogółu gospodarstw, bieda uporczywa - 28%, a bieda okazjonalna -10,2% (szersze omówienie wyników Grotowska-Leder 1999).
Dla zbadania różnic w poziomie marginalizacji gospodarstw domowych w zależności od czasu trwania w biedzie porównano sytuację życiową dwóch skrajnych typów biednych gospodarstw domowych: incydentalnie biednych, które w krótkim czasie, jednorazowo pobierały zasiłek, i permanentnie biednych, czyli korzystających z zasiłku nieprzerwanie przez długi czas. Krótki okres niewydolności finansowej nie musi wymuszać decyzji o konieczności ograniczeń w realizacji wielu potrzeb oraz nie powoduje zasadniczych zmian w sytuacji gospodarstwa. Natomiast przedłużający się okres braków finansowych z pewnością spowoduje pogorszenie standardu życia, a członkowie gospodarstwa doświadczać będą licznych ograniczeń i kłopotów w zaspokajaniu potrzeb. Nie przesadzając o kierunku zależności między ubóstwem a procesem marginalizacji należy zakładać, że w przypadku biednych permanentnych procesy marginalizacyjne będą bardziej zaawansowane. Mając świadomość, że bycie zasiłkobiorcą pomocy społecznej już wyznacza jednostce lub rodzinie pozycję marginalną w analizie uwzględniono kilka innych, zasadniczych wymiarów życia, w których zaznaczyć się mogły procesy marginalizacyjne, a które relatywnie często wskazywane są jako obszary marginalizacji, społecznego wykluczenia i deprywacji. Marginalizację zdefiniowano jako niekorzystną sytuację gospodarstwa domowego w wielu dziedzinach życia i poszukiwano jej w sferze:
1) uczestnictwa na rynku pracy - zakładając, że w przypadku gospodarstw domowych oznacza to brak pracujących dorosłych domowników i obecność dorosłych bezrobotnych domowników; choć należy podkreślić, że nieobecność pracujących członków nie zawsze oznacza przymusowe ich wykluczenie z rynku pracy (np. emeryci, renciści, matki wychowujące dzieci);
2) finansowej - zakładając, że jest to brak w gospodarstwie starych dochodów, w szczególności dochodów z pracy, a także kłopoty z opłacaniem czynszu i energii elektrycznej oraz poczucie deprywacji podstawowych potrzeb mierzone ilorazem dochodów niezbędnych na zaspokajanie potrzeb elementarnych i posiadanymi dochodami (por. Białecki, Zaborowski 1998);
3) warunków mieszkaniowych - oznacza brak samodzielnego mieszkania (dzielenie lokalu z innym gospodarstwem), przeludnienie zajmowanego mieszkania oraz brak w mieszkaniu takich podstawowych urządzeń, jak: bieżąca woda i WC;
4) materialnego zagospodarowania - brak dla każdego domownika samodzielnego miejsca do spania, brak w wyposażeniu radia, lodówki i telewizora;
5) kontaktów społecznych - życie w rodzinie zdezorganizowanej (wśród dorosłych członków brak zróżnicowania w wymiarze płci), brak kontaktów z krewnymi, sąsiadami i przyjaciółmi;
263
6) uczestnictwa politycznego - oznacza brak udziału dorosłych domowników w wyborach;
7) szans życiowych - oznacza postrzeganie szans szkolnych własnych dzieci w porównaniu z innymi dziećmi jako gorszych oraz pesymizm w ocenie możliwości wyjścia z biedy;
8) zdrowia - obecność przewlekle chorych i uzależnionych domowników. f Założono, że im większy odsetek gospodarstw domowych charakteryzuje się niekorzystną sytuacją w wyróżnionych sferach życia, tym bardziej są zaawansowane procesy marginalizacji w danym typie gospodarstw domowych.
Uzyskane wyniki (tab. 1-4) wskazują że w wielu wymiarach życia sytuacja gospodarstw domowych, którzy krótko- i jednorazowo korzystali z pomocy społecznej jest lepsza niż gospodarstw nieprzerwanie lub przez długi czas otrzymujących zasiłek. Wyraźne różnice między dwoma typami gospodarstw zaznaczyły się w aktywności zawodowej ich członków (tab. 2). Wśród gospodarstw incydentalnie korzystających z zasiłku udział gospodarstw bez pracujących dorosłych członków wyniósł blisko 44%, a z bezrobotnymi domownikami - 66%. Natomiast wśród gospodarstw permanentnie korzystających z zasiłku odsetek gospodarstw bez pracujących domowników był znacznie większy - prawie 60%, a z bezrobotnymi - ponad 76%. Sytuację tę należy łączyć z niższym statusem edukacyjnym domowników. Wśród permanentnie biednych gospodarstw w porównaniu z incydentalnie biednymi, odsetek gospodarstw, w których "głowa gospodarstwa" (reprezentant gospodarstwa w ośrodku pomocy społecznej) i pozostali dorośli domownicy legitymują się co najwyżej wykształceniem zasadniczym zawodowym, był zdecydowanie niższy (odpowiednio 73,9% i 47,8%). Dane te mogą wskazywać na gorszy dostęp członków tych gospodarstw w przeszłości do instytucji oświatowych.
Tabela 1. Gospodarstwa klientów pomocy społecznej incydentalnie i permanentnie biedne - charakterystyka demograficzna (wybrane cechy)
Gospodarstwa domowe
Wyszczególnienie incydentalnie biedne permanentnie biedne
N = 23 N = 44
Społeczno-demograficzne cechy gospodarstwa domowego
1. Liczba dzieci w gospodarstwie (% gospodarstw)
-brak 21,7 28,3
-jedno dziecko 39,1 19,7
- dwoje dzieci 30,4 43,5
- troje i więcej dzieci 8,7 8,7
2. Wybrane typy rodzin (% gospodarstw)
- rodzina pełna 62,5 37,0
- rodzina niepełna 13,0 30,4
- gospodarstwo jednoosobowe 8,7 15,2
- gospodarstwo kobiece 17,4 37,0
- gospodarstwo męskie 4,3 6,5
Sytuacja zdrowotna (% gospodarstw)
Gospodarstwa z chorymi członkami 21,7 23,9
Gospodarstwa z uzależnionymi (alkohol, narkotyki) 4,3 21,7
Źródło: Badania własne 1993-1997.
264
Tabela 2. Sytuacja zawodowa gospodarstw domowych klientów pomocy społecznej incydentalnie i permanentnie biednych (wybrane cechy)
Wyszczególnienie Gospodarstwa domowe
incydentalnie biedne N = 23 permanentnie biedne N = 44
Gospodarstwa bez pracujących domowników (% gospodarstw) Średnia liczba pracujących domowników Współczynnik aktywności zawodowej 43,5 0,57 0,48 60,9 0,39 0,19
Gospodarstwa z bezrobotnymi domownikami (% gospodarstw) Średnia liczba bezrobotnych domowników Współczynnik bezrobocia 66,0 0,65 0,38 76,1 0,76 0,61
Średni poziom wykształcenia dorosłych domowników (w latach) Gospodarstwa o niskim statusie edukacyjnym* 10,8 47,8 9,6 73,9
* Niski status edukacyjny gospodarstwa oznacza sytuację, w której każdy z dorosłych domowników legitymuje wykształceniem co najwyżej zasadniczym zawodowym.
Źródło: Badania własne 1993-1997.
Tabela 3. Aktywność spoteczno-polityczna gospodarstw domowych klientów pomocy społecznej incydentalnie i permanentnie biednych (wybrane cechy)
Wyszczególnienie Gospodarstwa domowe
incydentalnie biedne N = 23 permanentnie biedne N = 44
Gospodarstwa, których członkowie nie brali udziału w wyborach do sejmu i w wyborach prezydenckich w latach 1993-1 995 (%) 31,3 38,0
Gospodarstwa nie utrzymujące kontaktów: -z krewnymi -z sąsiadami -z przyjaciółmi 8,7 56,5 73,9 17,4 50,0 41,3
Źródto: Badania własne 1993-1997.
Aktywność zawodowa członków gospodarstwa ma bezpośredni wpływ na jego sytuację materialną, choć zatrudnienie nie jest gwarancją uniknięcia biedy. Analizy dowodzące, że wielu spośród biednych pracowało w pełnym wymiarze czasu pracy prowadzone są od dawna, a problem biedy wśród pracujących jest w końcu XX wieku nadal aktualny. Stąd w ocenie materialnych warunków życia biednych gospodarstw istotne znaczenie ma fakt posiadania przez nie stałych dochodów, do których nie zalicza się tylko dochodów z pracy, ale także renty i emerytury. W incydentalnie biednych gospodarstwach odsetek tych, które dysponowały tak rozumianym stałym dochodem, wynosił blisko 74%, a wśród permanentnie biednych -niecałe 54%. Te ostatnie gospodarstwa mają więc częściej kłopoty finansowe wyrażające się w niesystematycznym regulowaniu opłat za energię elektryczną i czynsz. W tej grupie gospodarstw odsetek zalegają-
265
cych z opłatami za mieszkanie wynosił 52,2%, a zalegających z opłatami za prąd - 37,0%, natomiast wśród incydentalnie biednych analogiczne odsetki wynosiły - 39,1% i 8,7%. W obu typach gospodarstw w równym stopniu wydaje się być chroniona sfera potrzeb żywnościowych. Tylko co 6-7 gospodarstwo w każdej z grup w strategii na rzecz ograniczania wydatków zmniejsza wydatki na żywność. Także inne składniki sytuacji materialnej sytuują gospodarstwa permanentnie biedne na gorszych pozycjach w porównaniu z gospodarstwami doświadczającymi biedy incydentalnie, ale różnice nie są duże (tab. 4). l tak, udział gospodarstw mieszkających:
- w lokalach niesamodzielnych (dzielą mieszkanie z innym gospodarstwem) wynosił wśród incydentalnie biednych -17,4%, a wśród permanentnie biednych -15%;
- w lokalach kwaterunkowych (zwykle o gorszym standardzie) odpowiednio: 52,2% i 65,2%; a w lokalach służbowych lub wynajętych - odpowiednio: 4,3% i 13,0%;
- w lokalach, w których nie ma zimniej wody odpowiednio: 8,6% i 14,5%, a WC - 30,4% i 37,8%;
- w lokalach przeludnionych odpowiednio: 26,1 % i 28,9%, natomiast w lokalach małych: 39,1 % i 21,7%.
Dane wskazują na niewiele gorsze wyposażenie w podstawowe sprzęty gospodarstw permanentnie biednych w stosunku do gospodarstw incydentalnie biednych (tab. 4). W obu typach gospodarstw występuje w bardzo dużym zakresie prosumpcja, polegająca na rezygnacji z wyspecjalizowanych usług w zaspokajaniu potrzeb (np. w zakresie prania, szycia, przygotowywania posiłków itd.). Udział gospodarstw wskazujących na takie zachowania jest bardzo wysoki w obu grupach i wynosi ponad 90% kategorii.
Ważnym wymiarem życia jest sfera kontaktów społecznych. "Zakotwiczenie" społeczne, rozumiane jako wielość i różnorodność bliskich relacji z innymi ludźmi, jest oczekiwanym i pożądanym warunkiem akceptowanego społecznie życia. Zastanawiając się nad rozmiarami marginalizacji dwóch kategorii biednych gospodarstw domowych, dla każdego z nich ustalono także odsetek gospodarstw:
- stanowiących rodziny niepełne - wśród permanentnie biednych stanowiły ponad 30% ogółu, a wśród incydentalnie biednych -13%;
- kobiecych, tzn. takich, w których wśród dorosłych domowników są tylko kobiety - odpowiednio: 37,0% i 17,4%;
- męskich, tzn. takich, w których wśród dorosłych domowników są tylko mężczyźni - odpowiednio: 4,3% i 6,5%;
- jednoosobowych - odpowiednio 15,2% i 8,7%;
- nie utrzymujących kontaktów: z krewnymi - odpowiednio 17,4% i 8,7%; z sąsiadami - 50,0% i 56,5% oraz z kolegami i przyjaciółmi - 41,3% i 73,9%.
W świetle uzyskanych wyników trudno jednoznacznie stwierdzić, w którym z porównywanych typów gospodarstw jest większe, a w którym mniejsze nasilenie procesu marginalizacji w zakresie kontaktów społecznych. Gospodarstwa incydentalnie biedne wydają się bardziej "zakotwiczone" w środowisku rodzinnym, a gospodarstwa permanentnie biedne w środowisku sąsiedzko-koleżeńskim.
Często wskazywanym wymiarem marginalizacji jest utrudniony dostęp do instytucji służby zdrowia, zaś wskaźnikiem takich ograniczeń może być zły stan zdrowia członków rodzin mierzony udziałem osób przewlekle chorych. Udział gospodarstw z przewlekle chorymi członkami w dwóch typach gospodarstw jest zbliżony: dla permanentnie biednych wynosi 23,9% a dla incydentalnie biednych - 21,7%.
266
Tabela 4. Sytuacja materialna gospodarstw domowych klientów pomocy społecznej Incydentalnie i permanentnie biednych (wybrane cechy)
Gospodarstwa domowe
Wyszczególnienie Incydentalnie biedne permanentnie biedne
N = 23 N = 44
Gospodarstwa bez stałego dochodu (% gospodarstw)* 26,1 43,5
Warunki mieszkaniowe (% gospodarstw)
1. Mieszkanie niesamodzielne 17,4 15,2
2. Typ zajmowanego mieszkania:
- kwaterunkowe 52,2 65,2
- spółdzielcze lokatorskie 39,1 19,6
- służbowe/wynajęte 4,3 13,0
3. Mieszkanie przeludnione (więcej niż 2 osoby/izbę) 26,1 28,9
4. Mieszkanie małe (mniej niż 10nf/osobę) 39,1 21,7
5. Brak WC w mieszkaniu 30,4 37,8
6. Brak zimniej wody w mieszkaniu 8,6 14,5
Wyposażenie w niektóre dobra trwałego użytku (% gospodarstw)
1. Brak radia 6,2 8,7
2. Brak TV 0,0 2,3
3. Brak pralki automatycznej 34,8 65,2
4. Brak lodówki 13,0 6,5
5. Brak telefonu 78,3 78,3
6. Brak video 69,6 73,9
7. Nie wszyscy domownicy mają oddzielne łóżko do spania 4,0 13,5
Poczucie deprywacji elementarnych potrzeb** 1,61 1,79
Strategie podejmowane na rzecz ograniczania wydatków
1 . Zmniejszanie wydatków na żywność 17,4 15,2
2. Zaleganie z opłatami za czynsz 39,1 52,2
3. Zaleganie z opłatami za energię elektryczną 8,7 37,0
4. Prosumpcja 91,3 93,5
* Stały dochód rozumiany jest jako dochód z pracy, renta lub emerytura.
" Iloraz dochodów niezbędnych na zaspokajanie potrzeb elementarnych i posiadanymi przez gospodarstwo dochodami. Wartość zmiennej równa mniej niż 1 oznacza, że gospodarstwo domowe posiada dochodowe nadwyżki po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Im wyższa wartość zmiennej, tym większe poczucie deprywacji.
Źródło: Badania własne 1993-1997.
Marginalizację w sferze politycznej utożsamia się zwykle z brakiem zainteresowania i aktywności w życiu społeczno-politycznym. Jej wskaźnikiem jest najczęściej uczestnictwo w wyborach i członkostwo w różnego rodzaju organizacjach społecznych. W badaniach poziom marginalizacji w tej sferze mierzono odsetkiem gospodarstw, w których żaden z dorosłych domowników nie brał udziału w wyborach do sejmu i w wyborach prezydenckich odbywających się w latach 1993-97. Wśród incydentalnie biednych takich gospodarstw było 31,3%, a wśród permanentnie biednych - 38,0%.
267
Zasięg subiektywnego poczucia zmarginalizowania gospodarstw permanentnie biednych w zestawieniu z gospodarstwami incydentalnie biednymi jest większy. Ponad 60% rozmówców reprezentujących pierwszy typ i nieco ponad 30% rozmówców reprezentujący drugi oceniło szansę szkolne swoich dzieci - w porównaniu z innymi dziećmi - jako gorsze. Ponadto mają oni większe poczucie zagrożenia swojej sytuacji. Reprezentanci gospodarstw permanentnie biednych trzykrotnie częściej (odpowiednio 45% i 13%) nie dostrzegają możliwości przełamania niekorzystnej sytuacji, w jakiej się znaleźli. Jednocześnie ich poczucie deprywacji elementarnych potrzeb, mierzone ilorazem dochodów wskazywanych jako niezbędne na zaspokajanie potrzeb elementarnych i posiadanymi dochodami, jest także wyższe (wartość zmiennej dla gospodarstw permanentnie biednych -1,79, a dla incydentalnie biednych -1,61).
Zakończenie
Uzyskane wyniki wskazują na występowanie wśród gospodarstw klientów pomocy społecznej zjawisk marginalizacji w różnych obszarach życia. Zasięg marginalizacji jest szerszy wśród permanentnie biednych w porównaniu z krótkotrwale, incydentalnie biednymi gospodarstwami. W świetle zaprezentowanych danych trudno jednoznacznie ustalić, czy marginalizacja przybrała postać absolutną czy względną. Nie było ani jednego gospodarstwa, w którym zła sytuacja wystąpiła jednocześnie we wszystkich dotychczas poddanych analizie sferach. Dyskusyjne natomiast jest, czy, badając zjawisko marginalizacji w sensie absolutnym, należy uwzględniać tak szeroki zestaw zmiennych. Jeśli ich liczbę ograniczyć do kilku, obejmujących podstawowe dla zaspokajania potrzeb i osiągania zadowolenia w życiu sytuacji, jak: przymusowy brak pracy, brak stałych dochodów, samodzielnego mieszkania i obecność w gospodarstwie uzależnionych lub przewlekle chorych oraz życie w zdekompletowanych związkach, to odsetek gospodarstw spełniających wszystkie wyróżnione elementy niekorzystnej sytuacji wśród ogółu badanych gospodarstw wynosił niecałe 6%, wśród incydentalnie biednych - 2,1 %, a wśród permanentnie biednych - 9,7%.
Uzyskane dane wskazują na większy zasięg i większą intensywność procesów marginalizacji wśród permanentnie biednych gospodarstw klientów pomocy społecznej.
Literatura
Alcock P. (1993), Understanding Poverty, Houndmills and London: The Macmillan Press Ltd.
Asworth K., Walker R. (1992), The Dynamics of Family Credit, Loughborough University of Technology: Centre for
Research in Social Policy (CRSP Working Paper 172). Bane M. J., Ellwood D.T. (1986), Slipping into and out of Poverty: The Dynamics of Spells, "The Journal of Human
Resources", Vol.12. Białecki l., Zaborowski W. (1998), Poczucie deprywacji potrzeb materialnych a cele życiowe jednostek, w. Adamski W.
(red.), Polacy 95. Aktorzy i klienci transformacji, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa. Frieske K. W., Potawski P. (1996), Opieka i kontrola, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Interart, Warszawa. Frieske K.W., red. (1997), Ofiary sukcesu. Zjawiska marginalizacji społecznej w Polsce, Instytut Socjologii Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa. Germani G. (1980), Marginality, New Bruswick, New Jersey: Transaction Books.
268
Gordon D. (1998), DeMbns ofConcepts forthe Perceptions ofPovertyand Social Exclusion, w: Bradshaw J., Gordon D.
et.all., Perceptions ofPoverty and Social Exclusion, Bristol: Townsend Centre for International Poverty Research,
University of Bristol.
Grotowska-Leder J. (1998), Temporalne aspekty biedy, "Kultura i Społeczeństwo", nr 2. Grotowska-Leder J. (1999), Dynamika biedy. Jak długo jest się klientem pomocy społecznej?, w: Warzywoda-Kru-
szyńska W. (red.), (Żyć) na marginesie wielkiego miasta, Instytut Socjologii UL, Łódź. Hahrorsen K. (1992), Against all Odds. Determinants for continuation or discontinuatbn ofsocial assistance careers of
bng-term clients in the Nordic countries, Norwegian State College of Local Public Administration and Social Work,
Ms., Oslo. Hauser R., Hiibinger W. (1993), Arme unter uns. Jęli 1: Ergebnisse und Konsequenzen der Cańtas-Armutsunter-
schung, Freiburg i. Br.: Lambertus. Klems W., Schmidt A. (1990), Langzeitarbeitslosigkeit. Theorie und Empirie am Beispiel des Arbeitsmarkets Frank-
furt/Main, Sigma, Berlin.
Kowalak T. (1998), Marginalność i marginalizacja społeczna, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa. Leisering L., Leibfried S. (1999), Time and Povertyin the Welfare State, Cambridge University Press. Leisering L., Voges W. (1993), Secondary Poverty in the Welfare State, Bremen: Zentrum fur Sozialpolitik (Arbeitspaper
Nr 10).
Rydell C.P. etall. (1974), Welfare Caseload Dynamics in New York City, New York City Rand Institute. Salonen T. (1993), Margins of Welfare. A Study of Modem Functions of Social Assistance, Torna Haellerstad: Haell-
estad Press. Townsend P. (1979), Poverty in the United Kingdom, A Survey of Household Resources and Standards of Living,
Penguin. Villa F. (1997), Polityka Społeczna, Demokracja i Praca Socjalna, Zeszyty Pracy Socjalnej nr 2, Uniwersytet Socjologii,
Instytut Socjologii, Kraków. Walker C. (1993), Managing Poverty. The LJmits of Social Assistance, London-New York, Routledge.
269
Marginalność społeczna i wychowanie*
Paweł Poławski Instytut Socjologii UW
i
Wstęp
Artykuł poświęcony jest analizie wybranych elementów procesu socjalizacji w rodzinach korzystających z usług instytucji pomocy społecznej. Tekst stanowi próbę opartej na materiale empirycznym charakterystyki tych elementów procesu socjalizacji dzieci i młodzieży, które bezpośrednio wiążą się z szansami młodego pokolenia na rynku pracy. Chodzi - z jednej strony - o te czynniki, które wiążą się z wychowaniem w rodzinie - to jest zarówno "świadomym" kształtowaniem postaw, wiedzy i umiejętności dzieci przez rodziców, jak i mniej intencjonalną transmisją postaw i wartości przejawiających się w codziennych czynnościach i działaniach członków gospodarstw domowych. Z drugiej strony -chodzi o związek czynników strukturalnych (przede wszystkim kształtu lokalnego rynku pracy) oraz instytucji edukacyjnych i opiekuńczych z - związanymi z pracą i pracowaniem, dającymi się wyodrębnić z całości działań socjalizacyjnych - elementami systemu wartości młodzieży. Tekst pokazuje także, w jaki sposób mechanizmy socjalizacyjne wiążą się z procesami marginalizacji społecznej - procesami ograniczającymi zakres uczestniczenia klientów instytucji pomocy społecznej w instytut-cjach rynku pracy.
Marginalność społeczna, socjalizacja i rynek pracy
Dwie socjologiczne, dobrze udokumentowane hipotezy należy uznać za kluczowe dla analizy przedstawionej w dalszej części artykułu. Po pierwsze, chodzi o odtwarzalność miejsca w strukturze społecznej. Status społeczny, co pokazują rozmaite badania empiryczne, jest w znacznym stopniu dziedziczony z pokolenia na pokolenie - pozycja zawodowa i wykształcenie dzieci są determinowane przez zawód i wykształcenie rodziców. Jest to prawidłowość uniwersalna, choć w rozmaitych społeczeństwach stopień dziedziczenia pozycji społecznej może być - statystycznie rzecz biorąc - różny; zróżnicowane są także otwartość struktury społecznej i szansę społecznego awansu młodego pokolenia. Prawidłowość ta potwier-
Artykuł jest streszczeniem fragmentu raportu z badań realizowanych w ramach grantu KBN 02507. Autor jest pracownikiem Zakładu Problemów Społecznych i Planowania Społecznego Instytutu Socjologii UW oraz stypendystą Fundacji na rzecz Nauki Polskiej.
270
dza się także w Polsce - związek między wykształceniem dzieci i wykształceniem rodziców jest wyraźnie widoczny na przykład w zespołach danych sondażowych1.
Druga hipoteza dotyczy procesu kształtowania osobowości dzieci w procesie socjalizacji. Treści świadomości są co - ponownie - także znajduje potwierdzenie w wynikach badań empirycznych2, uwarunkowane strukturalnie i przekazywane dzieciom przez rodziców. Inaczej mówiąc, proces socjalizacji przebiega nieco inaczej w ramach różnych kategorii strukturalnych. Na postawy młodego pokolenia wpływają postawy i zachowania rodziców, determinowane przez ich pozycję zawodową i związane z ich statusem społecznym, oraz warunki nauki wyznaczane przez możliwości, jakie daje system edukacji - z jednej strony, i aspiracje edukacyjne - z drugiej. Te z kolei kształtują i wpływają na szansę życiowe młodzieży i wpływają na prawdopodobieństwo, z jakim młodzi ludzie znajdą się na tych samych pozycjach w strukturze społecznej co ich rodzice.
Badania, do których odwołuję się w niniejszym artykule, koncentrowały się na konkretnej kategorii społecznej - na klientach systemu państwowej pomocy społecznej, na stałych odbiorcach świadczeń oferowanych przez pomoc społeczną, a więc z założenia na osobach i gospodarstwach domowych o stosunkowo niskich i nieregularnych dochodach, w mniejszym stopniu uczestniczących zarówno w rynku pracy, jak i w rynku dóbr konsumpcyjnych.
Kategorię tę można najwygodniej określić jako "zmarginalizowaną" - wyłączoną (w pełni lub w jakimś stopniu) z udziału w korzyściach, jakie daje dostęp do rozmaitych instytucji zorganizowanego społeczeństwa3. Warto zaznaczyć, że proces marginalizacji, wyłączania (social exclusion) jest często wyjaśniany -a pogląd ten w pełni podzielili autorzy cytowanych badań - w odniesieniu do szans jednostek na rynku pracy. W takim właśnie kontekście wspomina się o "niezatrudnialności", czyli sumie tych cech i okoliczności, które trwale uniemożliwiają wejście lub powrót na rynek pracy, a w konsekwencji ograniczają dostęp "niezatrudnialnych" do pozostałych sfer instytucjonalnych - konsumpcji, edukacji, opieki zdrowotnej czy kultury.
Celem omawianych badań była odpowiedź na pytanie, czy w rodzinach klientów pomocy społecznej zachodzą procesy dziedziczenia "niezatrudnialności", a więc czy marginalność społeczna i fakt wyłączenia z rynku pracy prowadzą do ukształtowania się stabilnej kategorii strukturalnej. Chcieliśmy się także dowiedzieć, jakie cechy procesu socjalizacji ograniczają szansę młodego pokolenia na wejśde na rynek pracy, a jakie mogą te szansę zwiększać.
Por B. Cichomski Polski Generalny Sondaż Społeczny 1992-1997.
Wykształcenie dzieci a wykształcenie rodziców w latach 1 992-1 997
Wykształcenie rodzica Wykształcenie dziecka
podstawowe lub niższe zasadnicze zawodowe średnie wyższe
podstawowe lub niższe zasadnicze zawodowe średnie wyższe 43,4 9,4 5,1 2,1 28,5 38,0 17,6 5,7 19,8 34,1 43,9 22,4 4,7 10,9 21,4 52,5
Por. K. M. Stomczynski, K. Janicka, B.W. Mach, W. Zaborowski, Struktura społeczna a osobowość. Psychologiczne funkcjonowanie jednostki w warunkach zmiany społecznej, Warszawa 1996.
Definicję i pełniejsze omówienie pojęcia marginalności społecznej można znaleźć np. w: K.W. Frieske, P. Poławski, Opieka i kontrola; instytucje wobec problemów społecznych, Warszawa 1996; K.W. Frieske, Marginalność społeczna; w: Encyklopedia Socjologii, t. 2, Warszawa 1999; T. Kowalak, Marginalność i marginalizacja społeczna; Warszawa 1998.
271
W dalszej części tekstu będzie rozważany wpływ następujących czynników na szansę życiowe dzieci i mtodzieży z rodzin systematycznie korzystających z usług instytucji opiekuńczych:
- zakres kontaktów rodziców z rynkiem pracy, bezrobocie i transmisja wartości związanych z pracaj
- aspiracje edukacyjne rodziców;
- struktura i wielkość dochodów gospodarstwa domowego, możliwości inwestowania w potomstwo;
- struktura rodziny, transmisja ról związanych z funkcjonowaniem w rodzinie.
Aspiracje edukacyjne - czyli szybko do pracy
Kluczową rolę w polityce społecznej większości współczesnych państw pełni system publicznej edukacji. Często podkreśla się rolę "inwestycji w kapitał ludzki" i konieczność odpowiedniego wykształcenia siły roboczej - w celu "napędzania" rozwoju gospodarczego oraz budowania społecznego dobrobytu. Rozważania dotyczące wykształcenia łatwo przenoszą się na poziom jednostek: im wyższe wykształcenie i im lepiej dostosowane do aktualnych potrzeb rynku pracy, tym łatwiej dostać pracę, trudniej ją stracić i łatwiej wynegocjować korzystne warunki zatrudnienia. Potwierdzają to zresztą statystyki - od początku lat dziewięćdziesiątych coraz silniejszy staje się w Polsce związek wykształcenia z faktem posiadania stałego zatrudnienia, czasem poszukiwania pracy i z wielkością zarobków. Pytanie zatem, czy rodzice dostrzegają ten związek, a jeżeli tak, to czy są gotowi ponosić koszty edukacji swoich pociech.
Wielkość i priorytetowy charakter wydatków szkolnych są - jak się okazuje - zbliżone we wszystkich badanych rodzinach. Cele rodziny i cele państwa narzucającego obowiązek kształcenia są zatem zbieżne. O tym, żeby dzied nie chodziły do szkoły, nie ma w ogóle mowy; rodzice dbają o to i są gotowi zrezygnować dla tego celu z innych potrzeb. Zatem - jak się wydaje, stosunkowo niskie dochody, fakt korzystania z usług opieki społecznej, a w niektórych przypadkach samotne rodzicielstwo i patologie rodziny (chodzi głównie o pijaństwo w kilku przypadkach) nie wiążą się z postrzeganiem celowości inwestowania w edukację dzieci i młodzieży; wpływająjedynie na możliwości inwestowania.
Poziom aspiracji edukacyjnych wiąże się jednak w inny sposób z sytuacją zawodową wielkością dochodów i wykształceniem rodziców. Sytuacja zawodowa, wielkość dochodów i wykształcenie rodziców mająjednak pewien wpływ na aspiracje edukacyjne. Kluczowy jest problem czasu, jaki - według rodziców - dzieci powinny przeznaczyć na edukację oraz wybór rodzaju edukacji po ukończeniu szkoły podstawowej. To, że dzieci powinny się uczyć jest dla wszystkich badanych oczywiste. W jakim momencie jednak powinny skończyć edukację i w jakim kierunku kształcić się po ukończeniu szkoły podstawowej? Ponadto chodzi także o percepcję szkolnych osiągnięć dzieci przez rodziców - czy dzied badanych uczą się na tyle dobrze, że jakakolwiek edukacja pozazawodową w ogóle jest, według rodziców, możliwa. Słowem: czy młodzież ma szansę odziedziczyć mierzony poziomem wykształcenia status społeczny swoich rodziców i jakie czynniki są za to odpowiedzialne?
Jedynie dziewiędoro spośród wszystkich rodziców w badanych rodzinach ma wykształcenie wyższe niż zasadnicze zawodowe, tylko jedna osoba - pomaturalne, także zawodowe. Na stosunkowo niskie wykształcenie nakłada się brak kompetencji kulturowych; w domach badanych rodzin, poza podręcznikami i - rzadziej - wydawnictwami typu encyklopedycznego, praktycznie nie ma książek; jedyna forma uczestni-
272
czenia w kulturze to oglądanie telewizji właściwie w każdej wolnej chwili. W dodatku, nienajlepsza sytuacja materialna większości rodzin wymusza na jej członkach bardziej praktyczne podejście do rzeczywistości -nauka, stawem, jest dobra o tyle, o ile zapewnia "dobry zawód". Jako "dobre" wymienia się prawie wyłącznie zawody wymagające wykształcenia zawodowego zasadniczego oraz takie, które związane są raczej z pracą fizyczną. Wykształcenie jako takie też jest ważne, jednak nie wiadomo dokładnie, jak przekłada się na konkretne, namacalne wyniki pracy, czyli pieniądze. Wynika to także, jak sądzę, z niewiedzy badanych, braku doświadczenia oraz nieznajomości zawodów dostępnych osobom z wyższym wykształceniem; stąd obiegowe przeświadczenie, że: "wiedza pozwala coś osiągnąć, ale w gruncie rzeczy nie wiadomo co".
Nastawienie do wykształcenia charakteryzujące badanych rodziców to - jak sądzę - scheda po realnym socjalizmie w lokalnym wydaniu. J. Chałasiński na początku lat siedemdziesiątych użył określenia "utechnicznienie aspiracji", opisując aspiracje życiowe młodych Polaków4. "Utechnicznienie" może, według Chałasińskiego, oznaczać preferowany rodzaj edukacji - taki, w którym liczą się raczej umiejętności, a nie ogólna wiedza. W takim przypadku opis Chałasińskiego jest prawdopodobnie trafny w odniesieniu do wszystkich warstw społecznych w okresie realnego socjalizmu i może dotyczyć wszystkich poziomów wykształcenia. Zgodnie z tą zasadą dyplom inżyniera będzie bardziej ceniony niż dyplom absolwenta uniwersyteckiej filozofii. W przypadku osób wywodzących się z niższych, a więc ("na wyjściu") gorzej wykształconych warstw, do orientacji na umiejętności praktyczne dochodzą jeszcze stosunkowo niskie aspiracje co do odpowiedniego poziomu wykształcenia.
Rodzice w badanych przez nas gminach nie różnią się, jeżeli chodzi o pierwszy z tych elementów - rodzaj wykształcenia. Wszyscy wyżej cenią edukację "techniczną", nastawioną na umiejętności. Różnią się natomiast co do aspiracji dotyczących poziomu wykształcenia. Czynnikiem, który dobrze wyjaśnia te różnice, jest społeczna i ekonomiczna historia miejscowości. Jedna z miejscowości leży blisko Warszawy, a jej historia w mniejszym stopniu związana jest z intensywną industrializacją okresu PRL. Nie było w niej też jednego, dużego pracodawcy, który mógłby - tak, jak w pozostałych ośrodkach - "zasysać" siłę roboczą z całej najbliższej okolicy. Znaczna część mieszkańców obecnie nadal pracuje w rozmaitych zakładach zarówno w najbliższej okolicy, jak i w Warszawie. W tej właśnie gminie rodzice częściej wspominali o pożytkach płynących z "technicznej" edukacji, jednak na wyższym poziomie zaawansowania - chodzi na przykład o naukę obsługi komputerów oraz programowania. Tutaj - i wyłącznie tutaj - znaleźliśmy dzieci, które chodzą do szkół policealnych, mimo że nauka w nich jest płatna, a dojazd zajmuje ponad trzy godziny dziennie.
W pozostałych trzech gminach zapotrzebowanie na siłę roboczą ograniczało się praktycznie do pracowników wykwalifikowanych na potrzeby jednego, dużego pracodawcy. Zakłady pracy utrzymywały szkoły zawodowe, przyciągały pracowników przyzwoitą płacą i mieszkaniami, zapewniały dostęp do dóbr kultury oraz do rozrywki. Także ideologia "państwa robotników i chłopów" sprzyjała powstaniu przekonania, że "człowiek kwalifikowanej pracy fizycznej" może, dzięki realizacji "utechnicznionych" ambicji życiowych, osiągnąć podobny poziom realizacji kulturowo wyznaczonych potrzeb - także materialnych - co ludzie legitymujący się stosunkowo wyższym wykształceniem. W tym sensie, dzięki opiece państwa i pracodawcy, "ludzie kwalifikowanej pracy fizycznej" rzeczywiście przestali być w jakikolwiek sposób "niekulturalni".
Chatasinski (red.), Drogi awansu w mieście. Pamiętniki, Warszawa 1972.
273
Opisywany przez J. Chałasińskiego model "człowieka nowoczesnej cywilizacji technicznej" przetrwał w świadomości rodziców, to jest tych, którzy społecznie awansowali - z chłopa lub robotnika na robotnika kwalifikowanego. Niestety, w społeczeństwie, w którym oparta na wykształceniu praca umysłowa jest coraz lepiej opłacana i w którym "przedwojenne podziały klasowe" jakby się odradzają podobne i nieadekwatne do sytuacji aspiracje mogą być wyłącznie przeszkodą w osiągnięciu potencjalnej mobilnośd społecznej. Klienci pomocy społecznej w gminach o monokulturze przemysłowej, rodzice, których aspiracje edukacyjne zostały zdeterminowane także przez dawny i obecny kształt lokalnego rynku pracy, najwyraźniej nie zarejestrowali tej zmiany. Niewiedza co do reguł obowiązujących na rynku pracy staje się oczywistą przesłanką społecznego wyłączenia i ograniczenia życiowych szans młodego pokolenia.
Na drodze do wykształcenia stają także przeszkody natury obiektywnej - przede wszystkim brak pieniędzy. Chodzi jednak nie tylko o to, że ubożsi rodzice nie są w stanie opłacać edukacji wszystkim dzieci, ale również o poczucie, że po "zdobyciu zawodu" w szkole zasadniczej młodzi ludzie powinni być w większy stopniu samodzielni finansowo. Po to przecież zdobywa się zawód - ostatecznym celem jest usamodzielnienie się i odciążenie rodziców. Konieczność finansowego wsparcia rodziny przez dorastające dzieci oraz przekonanie o tym, że po nauce zawodu należy jak najszybciej podjąć pracę, że takie rozwiązanie jest oczywiste i najbardziej słuszne, nie zachęcają do podejmowania dalszej nauki.
Praca jest także najlepszym wyjściem wtedy, kiedy na jakiekolwiek osiągnięcia naukowe, nawet stosunkowo wcześnie biorąc pod uwagę wiek uczniów, raczej nie można u pociech liczyć.
Inna przeszkoda "obiektywna" to regionalna struktura instytucji edukacyjnych. W miejscowościach, w których - poza szkołami podstawowymi - funkcjonuje tylko zespół szkół zawodowych, po prostu nie ma możliwości zdobycia wykształcenia innego niż techniczne. Istotny okazuje się w tym przypadku poziom dochodów - w tych nielicznych rodzinach, gdzie dzieci uczą się poza miejscem zamieszkania, rodzice narzekają na koszty internatu lub dojazdów. W jednej z rodzin cena biletu miesięcznego na kilka autobusów, którymi młoda osoba musi dojeżdżać do szkoły, to 150 zł miesięcznie, tj. około 1/6 miesięcznego budżetu gospodarstwa.
Oprócz izolacji przestrzennej duże znaczenie mają też izolacja rynku pracy oraz zmiany demograficzne w miejscowościach. Większa liczba młodych ludzi w dwóch company towns może uczyć się głównie w zespołach szkół zawodowych zorientowanych na kształcenie w wąskim, technicznym zakresie. Mato tego, że nie bardzo jest sens zdobywać zawód, który nie jest "rynkowy", w dodatku w szkole, która nie przygotowuje do dalszego kształcenia, to jeszcze szkoły te nie oferują wystarczającej liczby miejsc dla wszystkich chętnych, ograniczając liczbę uczniów właśnie ze względu na "niezatrudnialność" absolwentów.
Rzeczywiście, istnienie szkół zawodowych ma sens, kiedy na rynku pracy jest zapotrzebowanie na absolwentów tych szkół. W rejonach z niewielką liczbą placówek oświatowych w ogóle, z przewagą szkolnictwa zawodowego i ze stosunkowo izolowanym rynkiem pracy nie ma jednak innej alternatywy - można iść do zawodówki albo nigdzie. W tym gorszej sytuacji znajdują się potencjalni uczniowie z rodzin o niskich dochodach - w ich przypadku koszty dojazdów lub bursy przy szkole znajdującej się w odległym mieście dodatkowo utrudniają podjęcie nauki poza miejscem zamieszkania.
Jak się wydaje, "racjonalizacja" szkolnictwa zawodowego, polegająca na likwidacji kierunków nieryn-kowych lub na ograniczaniu liczby uczniów, prowadzi raczej do zmniejszenia szans edukacyjnych w ogóle
274
- zamiast przystosować szkolnictwo do wymagań rynku pracy (co w rejonach szczególnie zagrożonych strukturalnym bezrobociem nie zawsze jest możliwe), utrudnia podjęcie jakiejkolwiek nauki.
Oczywiście nie wszyscy rodzice mają poczucie tego, że "do szkoły chodzić trzeba", choć większość dba o to, żeby dzieci uczyły się jak najlepiej, pilnuje odrabiania lekcji i cieszy się, kiedy dziecko dobrze się uczy. Większość rodziców jest też w stanie odpowiedzieć na pytania dotyczące szkolnych postępów dzieci; wie, czy uczą się one raczej dobrze, czy raczej źle, wie, z jakiego przedmiotu dzieci są lepsze, a z czym sobie nie radzą. Bywa jednak i tak, że rodzicom jest wszystko jedno. Ta obojętność i niedba-łość wobec szkolnych spraw potomstwa nie jest - jak się wydaje - związana ani z wykształceniem, ani z zamożnością, ani z faktem, czy rodzice są bezrobotni, czy też nie. Osoby, które o szkolnych wyczynach dzieci nic nie wiedzą i raczej ich to nie interesuje, spotykaliśmy równie rzadko we wszystkich kategoriach badanych.
Postrzeganie roli wykształcenia dzied wiąże się - jak się wydaje - z czynnikami - powiedzmy - psychologicznymi; z tym, jak badani odbierają otaczającą ich rzeczywistość. Ogólne poczucie beznadziejności, braku perspektyw i szans na poprawę własnej sytuacji przekłada się na widzenie szans życiowych dzieci. Skoro "nic nie da się zrobić", i tak nie można znaleźć pracy i nikt nie przejmuje się losem człowieka, to jaki sens mająjakiekolwiek starania, na co komu zda się nauka, po co chodzić do szkoły i lepiej się uczyć, l tak nic z tego nie będzie.
Reasumując - kilka czynników wyznacza śdeżki edukacyjne dzied z badanych rodzin: trudna sytuacja materialna pociąga za sobą wymóg szybkiego usamodzielnienia się, zawężona perspektywa poznawcza -brak rozumienia roli wykształcenia ogólnego oraz koncentrację na wymiernych i natychmiastowych korzyściach płynących z nauki, a bezrobocie, ogólne postrzeganie sytuacji i nastawienie do świata zewnętrznego
- poczude bezsensu wszelkich starań o poprawienie sytuacji. Konsekwencje są takie, że większa część młodzieży, podobnie jak jej rodzice, kończy naukę na zasadniczej szkole zawodowej.
Socjalizacja w rodzinie
Jeden z wątków dyskusji o marginalności społecznej dotyczy odmienności wzorów zachowań, przekazywanych młodemu pokoleniu w procesie socjalizacji. Dziecko wychowane w rozbitej rodzinie dysfunkcyj-nej może mieć -jak się twierdzi - kłopoty z organizacją własnego żyda rodzinnego i zawodowego w przyszłości. A rodzin nieprawidłowo funkcjonujących w jakimś zakresie, w których na przykład pojawia się przemoc fizyczna i psychiczna, jest wśród "niezatrudnialnych" więcej niż w "głównym nurcie społeczeństwa". "Niezatrudnialni" rodzice nie przekażą dzieciom odpowiednich wartości związanych z pracą i rodziną bo sami ich nie akceptują. Inaczej mówiąc, zakłada się istnienie związku między prawidłowym funkcjonowaniem rodziny a prawidłowym wykonywaniem ról zawodowych. Na przykład -jeżeli rodzice nauczą swoje dzieci porządku i odpowiedzialności w domu, to w przyszłości będzie ono realizowało te wartości w pracy. Trudno powiedzieć, na ile uprawnione są podobne uogólnienia. Pozostaje jednak pytanie: jakie elementy wychowania, socjalizacji dzieci w rodzinie mogą mieć wpływ na ich późniejsze życie zawodowe.
Zaskakujące było to, że w większości badanych rodzin - niezależnie od ewentualnych patologii i dysfunkcji - istniał jakiś rodzaj wychowawczego planu. "Plan wychowawczy" nie jest oczywiście formułowany
275
w spójnej i w pełni przejrzystej formie. Podstawowe normy, jakie rodzice starają się przekazać dzieciom, można jednak odtworzyć, analizując wypowiedzi dotyczące rozkładu dnia oraz stosunek rodziców do edukacji dzieci, opinie o sposobach spędzania przez nie czasu wolnego, o towarzystwie, w jakim się obracają. Można, jak sądzę, pokazać przynajmniej niektóre wartości i "przepisy na życie" ważne dla badanych rodziców i wpajane dzieciom.
Po pierwsze - praca. Przy okazji omawiania roli wykształcenia wspomniałem, że w opinii badanych ma ona charakter raczej instrumentalny - trzeba pracować, żeby zdobyć środki na życie. W związku z tym nie jest szczególnie istotne, jaką pracę się wykonuje. To znaczy, lepiej żeby była ona zgodna z zawodowym wykształceniem dziecka, ale najważniejsze, żeby można było zarobić. Praca z całą pewnośdą nie jest dla badanych "wartością samą w sobie", nie jest wartością autoteliczną. Więcej - skoro najważniejszym celem zatrudnienia jest dochód, materialne korzyści, to dopuszczalne są zajęcia nielegalne, na granicy prawa, np. drobne kradzieże w zakładzie pracy. W jednej z gmin dwie osoby zostały zwolnione z pracy właśnie za to, że przywłaszczyły sobie "środki produkcji" (chodziło o cukier i środki czystości), i obie opowiadały o tym bez szczególnego zażenowania. Podobnie inna osoba, która bez zakłopotania przyznała się do wywożenia i sprzedawania drewna z państwowego lasu. Ot, sprawa ryzykowna; w zasadzie lepiej uczciwie pracować, ale jeśli trafi się okazja, to czemu jej nie wykorzystać. "Łapanie" okazji tego rodzaju nie jest może szczególnie chwalebne, ale badani czują się do tego zmuszeni przez trudne warunki materialne.
Granica między zasadami funkcjonowania członków rodzin w "świecie zewnętrznym" a zasadami obowiązującymi w rodzinach jest wyraźna. O ile na zewnątrz trzeba zdobywać środki do żyda wszelkimi dostępnymi metodami - a skoro świat nie jest uczciwie urządzony, to nie należy przesadzać z uczciwością wobec niego -o tyle większość rodziców stara się harmonijnie ułożyć stosunki wewnątrz rodziny. Żyde rodzinne i "bycie razem" jest już wartością samo w sobie, warto przekazywać tę wartość dzieciom. Dzieci mają też swoje obowiązki w rodzinie, których wykonywanie ma je czegoś nauczyć; najczęściej chodzi o normę pomocy i wzajemnego wsparda w rodzinie - zarówno fizycznego, przy wykonywaniu rozmaitych czynności gospodarczych, jak i emocjonalnego, czyli zrozumienia kłopotów rodziny i każdego z jej członków.
Wydawałoby się, że jest jakaś niekonsekwencja w przekazywaniu dzieciom dwóch sprzecznych modeli zachowań - wobec "świata zewnętrznego" i w ramach rodziny. Na zewnątrz, co wiadomo na przykładzie działania rodziców, czasami opłaca się dbać o swoje i korzystać z okazji. W rodzinie obowiązuje równość, wzajemny szacunek i odpowiedni do możliwości podział obowiązków. Taka strategia wychowawcza ma wyraźnie obronny charakter. Koncentracja "dobrych" wartości w życiu rodzinnym, nawiązywanie do wzajemnej solidarności i wzajemnej pomocy to naturalna reakcja na sytuację zagrożenia, kiedy żyje się w poczuciu, że świat zewnętrzny nie zapewnia bezpieczeństwa pod żadnym względem.
Czytelnik mógłby - po lekturze poprzednich akapitów - odnieść wrażenie, że dzieci w badanych rodzinach są z rozmysłem uczone tego, jak "wykiwać tych na zewnątrz rodziny". Tak oczywiście nie jest. Moim zamiarem było pokazanie tego, że o ile kodeks zachowań wewnątrz rodziny jest bardziej rygorystyczny, o tyle działania na zewnątrz powinny być bardziej elastyczne. To elastyczność, jako zaleta, oraz wiedza o okolicznościach, w jakich można bez wyrzutów sumienia postąpić "źle", a nie wartości złe same w sobie są przekazywane w procesie socjalizacji.
276
Wczesne dojrzewanie i gospodarcza samodzielność - młodość urynkowiona
O presji w kierunku jak najwcześniejszego ekonomicznego usamodzielnienia się młodzieży pisałem już wcześniej. Pisałem także o tym, że potrzeby dzieci są uwzględniane w pierwszej kolejności przy planowaniu domowego budżetu. Czy jednak dzieci i ucząca się młodzież są źródłem dochodów? Czy "opłaca się" mieć dzieci?
Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że z posiadaniem dzied związane są wyłącznie wydatki. Tak jednak nie jest. Nawet małe dzieci są w pewnym sensie źródłem dochodu. Przede wszystkim chodzi o zasiłki z opieki społecznej, które wydawane są nie zawsze zgodnie z przeznaczeniem, tzn. na finansowanie potrzeb dzieci. Mechanizm jest prosty: zarobków - także tych nielegalnych, a więc nie wykazywanych w rozmowie z pracownikiem socjalnym - wystarcza akurat na zaspokajanie najbardziej podstawowych potrzeb wszystkich członków gospodarstwa, na minimalnym poziomie. Zasiłek z OPS pozwala na sfinansowanie czegoś "ekstra", np. telewizora. Gospodarstwa z dziećmi są tu ewidentnie w korzystniejszej sytuacji, łatwiej im bowiem otrzymać zasiłek. Taka sytuacja nie zdarza się często; właściwie trafiliśmy do jednej rodziny, która w ten sposób "naciągnęła" OPS. Samo zjawisko jest jednak interesujące, bo - jeśli występuje w większej skali - świadczy o znikomej kontroli ośrodków pomocy społecznej nad celami, na jakie zasiłki celowe są przeznaczane.
Dzieci pracują tj. nie tylko pomagają w prowadzeniu gospodarstwa (co, nawiasem mówiąc, jest jednym z powszechnie stosowanych środków wychowawczych), ale często razem z rodzicami zarabiają pieniądze. W gminach położonych w pobliżu lasów rodzinne zbieractwo grzybów i jagód w sezonie jest właściwie na porządku dziennym, l - co należy podkreślić - nie chodzi o rodzinną rozrywkę czy zagospodarowanie wolnego czasu. Każda, także dziecięca para rąk do zbierania się liczy, a finansowe korzyści są wymierne i znaczne.
Młodzież zwykle dorabia na własne potrzeby, nie dzieląc się zarobkami z rodzicami, chociaż korzyści z młodzieżowej pracy odnosi cała rodzina - nastolatki przede wszystkim odciążają budżet domowy, dzięki czemu zwalniają się środki, które można przeznaczyć na określone i pilne potrzeby innych członków gospodarstwa domowego. Oprócz dochodów z "dorabiania", młodzież ze szkół zawodowych otrzymuje zapłatę za praktyki. Nie jest ona jednak wielka - około 60 zł miesięcznie wystarcza akurat na pokrycie kosztów dojazdu do szkoły. Wielkość wynagrodzeń za praktyki jest zresztą powszechnie odbierana jako przejaw wyzysku uczniów.
Warto zauważyć, że taki stan rzeczy wynika nie tylko z ogólnie przyjętych (choć nie akceptowanych) zasad organizacji praktyk, ale także z relatywnie korzystnej sytuacji pracodawców w kontaktach z potencjalnymi pracownikami na terenach, na których ciężko zarówno o pracę, jak i o bardziej "rynkowe" wykształcenie. Jak pisałem wcześniej, możliwości wyboru szkoły oraz znalezienia pracy są w trzech z badanych gmin znacznie ograniczone. Pracodawcy zatrudniający praktykantów wykorzystują sytuację "ucząc" ich przy okazji, jaka jest struktura zależności i szansę obu stron w negocjacjach dotyczących warunków pracy. Jest to również bolesne wprowadzenie w realia rynku pracy.
Można by powiedzieć, że to dobrze, iż dzied są wcześnie wdrażane w zasady funkcjonowania wolnego rynku, uczą się, że trzeba zapracować na to, co się chce mieć, uczą się dyscypliny budżetowej. Takie
277
4
zresztą korzyści wiążące się z pracą dzieci są przez rodziców wymieniane stosunkowo często. Jednakże istnieje zasadnicza różnica między funkcją "nauki przez pracę" a funkcją pracy młodzieży w rodzinach o niskich dochodach. Ponownie liczy się tak naprawdę jedynie bezpośredni rezultat, czyli pieniądze. Pod względem funkcjonalnym młodzież i - w przypadku zbieractwa - młodsze dzieci stają się równoprawne dorosłym. One też zarabiają na swoje utrzymanie, z ich dochodów finansowane są ich własne potrzeby i zachcianki. Bez tych dochodów niektóre zachcianki oraz pewne potrzeby nie zostałyby zaspokojone. Hasło "edukacji przez pracę" staje się puste w przypadku części badanych przez nas rodzin. Dzieci pracując niczego tak naprawdę się nie uczą. One wyłącznie pracują.
To także jest jeden z wymiarów marginalności. Presja ku zwiększeniu gospodarczej użyteczności mto-dzieży i wczesne rozpoczynanie żyda zawodowego, a w niektórych przypadkach - używając sportowej metafory - obsadzanie dzieci na ważnych pozycjach w rozgrywce o środki toczonej z państwowymi instytucjami opiekuńczymi, czyni z dzieci raczej aktywnych uczestników walki o byt, a nie przedmiot działań wychowawczych. Krótsze dzieciństwo i pracowita młodość to po prostu rezultat niskich dochodów i "nieza-trudnialności" rodziców.
Zależność między procesami marginalizacji a transformacją lokalnego rynku pracy wydaje się oczywista. Niskie i niestabilne dochody bezrobotnych rodziców bezpośrednio przekładają się na sposób wychowania dzieci i młodzieży. Niższe dochody oznaczają niższe inwestycje w młode pokolenie, presję w kierunku wczesnego rozpoczynania żyda zawodowego, "skracanie" dzieciństwa przejawiające się w zwiększaniu ilośd czasu na prace oraz zmniejszaniu ilości czasu przeznaczanego na zabawę i wypoczynek. Oba podstawowe "wymiary dzieciństwa" - nauka i zabawa - są w badanych rodzinach znacznie zubożone. Dodatkowo pojawił się także trzeci wymiar dzieciństwa - praca. Świat dzieci z rodzin uboższych charakteryzuje się większą liczbą obowiązków, co znacznie upodabnia go do świata dorosłych, w którym właśnie praca i działalność zarobkowa zajmują centralne miejsce.
Na szczególną uwagę zasługuje związek charakterystyki lokalnego rynku pracy oraz struktury lokalnych instytucji systemu szkolnictwa z kierunkiem zawodowego kształcenia młodzieży i poziomem aspiracji edukacyjnych. Okazuje się, że aspiracje edukacyjne rodziców ukierunkowane na dzieci, oraz to, czy dostrzegają oni korzyści płynące z wiedzy ogólnej, zależą nie tylko od poziomu wykształcenia, jaki sami osiągnęli. Docenianie, lub nie, zalet zdobytych umiejętności technicznych wiąże się ze społeczną historią miejscowości i dostępnością lepiej opłacanych pozycji zawodowych w regionie. Tam, gdzie duże zakłady pracy dbały o wszystkich pracowników jednakowo, gdzie niższe wykształcenie zawodowe nie wiązało się ani z względnie mniejszymi zarobkami, ani ze stosunkowo mniejszymi możliwościami realizowania aspiracji materialnych i kulturalnych, wszyscy rodzice rzadziej dostrzegają pożytki płynące z wykształcenia. Poza tym, w miejscowościach tych młodzież nie ma sposobności kształcić się w żadnych "rynkowych" specjalnościach - o ile w ogóle ma szansę na jakiekolwiek kształcenie, także zawodowe. Co więcej, skomplikowana sytuacja lokalnego rynku pracy powoduje, że młodzież rozpoczyna swoje życie zawodowe na nieuczciwych zasadach - chodzi przede wszystkim o wykorzystywanie praktykantów jako taniej siły roboczej. Młodzi ludzie uczą się w ten sposób nieufności wobec pracodawców i szkół, które z nimi współpracują, oraz braku poszanowania dla zasad rządzących legalnym rynkiem pracy, opartym na zasadach prawnych i systemie gwarantowanych umów. Jest to kolejna - niezwykle ważna moim zdaniem - przesłanka marginalizacji społecznej; przesłanka prowadząca do większego
278
zainteresowania szarą strefą gospodarki i do braku zainteresowania potencjalną ofertą systemu szkolnictwa zawodowego.
Fakt, że opisane problemy mają charakter strukturalny, a przy tym są osadzone w lokalnej rzeczywistości, komplikuje zadanie, jakie stoi przed polityką społeczną. Okazuje się mianowicie, że rozwiązania problemów wspólnych dla różnych regionów nie mogą być uniwersalne. Źródła tych problemów leżą w tym, co właściwe dla lokalnych rynków pracy, co właściwe dla każdego z tych rynków z osobna i co właściwe dla świadomości ludzi funkcjonujących na tych rynkach. Rozwiązania powinny być zatem dostosowane do lokalnych warunków i poprzedzone wnikliwą analizą zależności istniejących na lokalnym poziomie. Pytanie jednak, czy instytucje, które powinny prowadzić takie analizy, które mają przeciwdziałać problemom właściwym dla lokalnych rynków pracy i dotyczącym ludzi funkcjonujących lokalnie, są do tego odpowiednio przygotowane.
279
Świat społeczny biednych a koncepcja kultury ubóstwa9
Elżbieta Tarkowska
Instytut Filozofii i Socjologii PAN
Choć panuje dziś powszechna zgoda co do tego, że ubóstwo jest nie tylko kwestią niedoborów ekonomicznych, lecz czymś o wiele bardziej złożonym, choć podkreśla się jego kompleksowy, syndromatyczny charakter, a wielowymiarowość deprywacji stała się elementem konstytutywnym ONZ-owskiej definicji ubóstwa (Human Development Report 1997J, kulturowy wymiar ubóstwa ma w badaniach biedy status niejasny, by nie rzec - podejrzany. Jest to związane z pewną tradycją badania biedy, a przede wszystkim z uwikłaniem kategorii kultury ubóstwa (także underclass, zwłaszcza w wersji tzw. kulturowej, zwanej też behawioralną) w kontekst aksjologiczny, w kwestie indywidualnej odpowiedzialności i winy biednego (słynne blaming of the victim), a także z powiązaniem ze zjawiskami patologii społecznej. Takie spojrzenie na biednego, głęboko zakorzenione w amerykańskiej kulturze i w tradycji badania biedy (Yelentine 1970; Thomas 1994), jest zupełnie nieobecne w Polsce oraz w innych krajach naszego regionu, gdzie bardziej współczuje się biednemu niż go obwinia. Może to być związane po części z wartościami kultury tradycyjnej, po części zaś ze sposobem myślenia ukształtowanym lub utrwalonym w ciągu ostatniego półwiecza, zgodnie z którym odpowiedzialność za pomyślność lub biedę jednostki jest sprawą państwa, rządu, władzy, a nie samego człowieka. W naszych badaniach mamy wiele przykładów podobnego rozumowania. Przy tej okazji warto podkreślić, że perspektywa współczucia i chęci zrozumienia biednego wydaje się znacznie bliższa oryginalnej koncepcji kultury ubóstwa niż kontekst osądu etycznego.
Oscar Lewis, który w 1959 r. po raz pierwszy użył terminu culture ofpoverty (Lewis 1959) i wielokrotnie do niego wracał, uszczegółowiając i konkretyzując w artykułach (Lewis 1970) i przedmowach do publikowanych autobiografii biednych, nigdy nie opracował jednolitej i spójnej koncepcji, co niewątpliwie przyczyniło się do wielu zniekształceń i nieporozumień. Jego "konserwatywni uczniowie" (jak ich nazywa W.J. Wil-son), stosując tę koncepcję, skoncentrowali się prawie wyłącznie na cechach jednostek, normach, wartościach, orientacjach i aspiracjach, torując w ten sposób drogę tym interpretacjom, które w normach i zachowaniach jednostek widzą przyczynę ubóstwa. Choć O. Lewis nigdy nie twierdził, że sam biedny jest winien swemu ubóstwu, to jednak jego koncepcja żyła już własnym życiem.
Ponadto, sam sposób rozumienia kultury w kontynuacjach i nawiązaniach ma niewiele wspólnego z oryginalną antropologiczną koncepcją Lewisa. W badaniach biedy kultura często bywa sprowadzana do postaw i poglądów jednostek, stając się wręcz "karykaturą kultury" (Dean, Taylor-Gooby 1992). Odmiennie rzecz się przedstawia w polskiej tradycji socjologicznej, gdzie kultura traktowana jest szeroko, antropolo-
Materiał empiryczny wykorzystany w artykule to badanie metodą zwielokrotnionych retrospektywnych wywiadów pogłębionych, przeprowadzone na przełomie 1997 i 1998 r. z 27 rodzinami żyjącymi w ubóstwie (grant KBN nr HOIF 015 13). Przygotowanie materiałów dla celów porównania międzynarodowego było możliwe dzięki graniowi Instytutu Nauk o Człowieku w Wiedniu (SOCO Program, grant nr 97-1-114).
280
gicznie, jako dorobek zbiorowy grupy, jako składnik sytuacji zewnętrznej wobec jednostki. Na gruncie takiej koncepcji możliwa jest - w miejsce sporów o prymat tych czy innych czynników determinujących biedę
- synteza perspektywy kulturowej i strukturalnej (sytuacyjnej), postulowana przez takich badaczy biedy, jak WJ. Wilson czy H.J. Gans, a w Polsce podkreślana przez R. Kapuścinskiego, który powtarza: "Bieda to kultura i sytuacja" (Kapuśdński 1997, 1998). Warto pamiętać o tych odmiennościach badania biedy w Polsce.
Spór o koncepcję kultury ubóstwa to jednocześnie fragment szerszej dyskusji na temat wymiaru kulturowego w badaniu biedy. Warto wskazać na przydatność czynników kulturowych dla co najmniej dwu celów: ukazania zróżnicowania biedy, która nigdy nie jest monolitem, lecz przybiera różne postaci, oraz przedstawienia ciągłości i trwałości (lub zmienności) sposobów popadania w biedę, radzenia sobie z nią bądź też utrwalenia się tej sytuacji. Koncepcja kultury ubóstwa w swej skrajnej postaci, zakładająca jeden wspólny i spójny typ wartości i zachowań charakteryzujących biedę, niewątpliwie bardziej nadaje się do realizacji drugiego celu. Ale może być też dogodnym narzędziem do opisywania zróżnicowanych postaci biedy, w tym skrajnych postaci marginalizacji, jeśli zestaw wyodrębnionych przez Lewisa specyficznych cech kultury ubóstwa1 potraktuje się wyłącznie jako inspirację, jako zestaw hipotez. W tym luźniejszym rozumieniu koncepcja Lewisa jest zwykle stosowana w polskich badaniach biedy i w tym celu ją przywołuję.
Wymienione przez O. Lewisa zjawiska są różnej natury: "biologiczne" (np. wysoka śmiertelność, niska przeciętna długość żyda, duża liczba urodzeń), "ekonomiczne" (praca kobiet oraz dzieci i związany z tym brak dzieciństwa, wykonywanie zajęć nie wymagających kwalifikacji, pożyczanie, zastawianie, kupowanie rzeczy używanych jako typowe strategie), "psychologiczno-społeczne" (alkoholizm, przemoc, dorażność, prezentyzm - życie z dnia na dzień).
Charakterystycznymi cechami kultury ubóstwa, na poziomie związków z szerszym społeczeństwem i na poziomie społeczności lokalnej, są- zdaniem 0. Lewisa - różne postaci wykluczenia i marginalizacji: brak związków z instytucjami szerszego społeczeństwa, brak uczestnictwa w życiu społeczności. Żyjące w kulturze ubóstwa jednostki mają poczucie marginalności, bezradnośd, zależnośd, fatalizmu. Na tle tych różnych postaci marginalizacji i wykluczeń szczególnej roli nabierają rodzina i więzi rodzinne.
Również na podstawie naszych badań można mówić o swoistej "hipertrofii rodziny" w życiu ludzi ubogich -z jednej strony, oraz o ograniczonym świede instytucji, z którymi stykają się członkowie biednych rodzin - z drugiej. W obu tych wymiarach styl żyda ludzi żyjących w ubóstwie odbiega - jak się wydaje
- od praktyk przyjętych w szerszym społeczeństwie.
W żydu biednych rodzin ważną, niekiedy najważniejszą instytucją jest "opieka" lub "gmina" (czyli gminny ośrodek pomocy społecznej). Choć docenia się pomoc uzyskiwaną tą drogą to opinie na jej temat są bardzo zróżnicowane, by nie rzec - ambiwalentne (Tarkowska 1998). Sam fakt korzystania z pomocy jest źródłem wstydu, upokorzenia i poniżenia: "Czuję się jak połamana kaleka, że ja przyszłam jak żebrak żebrać" (11/1, s. 29)2; "Jak pójdę tam, to tyle przeżywam, że coś strasznego" (14/1, s. 14). Kontakty z instytucją pomocy społecznej sąjuż, w opinii badanych, świadectwem ich marginalizacji.
A. Bohdziewicz omówiła w swej pracy 44 cechy spośród liczącego 70 pozycji zestawu O.-Lewisa (Bohdziewicz 1973). Cyfry w nawiasie oznaczają numer cytowanego wywiadu i stronę.
281
Ważną instytucją w życiu ludzi żyjących w ubóstwie jest też szkoła (a także poszczególni nauczyciele) - w przypadku rodzin wychowujących dzieci w wieku szkolnym. Pewna część pomocy dla biednych rodzin świadczona jest za pośrednictwem szkoły, a poza tym szkoła i związane z nią obowiązki dzieci (i rodziców) to główna, a niekiedy i jedyna więź rodziny ze światem instytucji formalnych, narzucająca pewne standardy, wymuszająca pewne zachowania. Szkoła oddziałuje nie tylko na dzieci, lecz na całą rodzinę. Roli szkoły jako instytucji przeciwdziałającej marginalizacji i łagodzącej skutki biedy nie sposób przecenić, zwłaszcza w środowiskach wiejskich - szczególnie popegeerowskich (por. Halamska 1998). Dotyczy to także innych instytucji związanych z opieką nad dzieckiem. Na przykład lokalne Koło Dzieci Niepełnosprawnych staje się takim łącznikiem ze światem zewnętrznym dla rodziny z dzieckiem z zespołem Downa.
Ważną instytucją bywa też parafia, pomocną rolę odgrywają księża czy zakonnice z pobliskiego klasztoru. Ich oddziaływanie jest jednak bardzo zróżnicowane, w zależności od osoby księdza, jego aktywności i pomysłowości (Palska 1999). Jest urząd pracy, w którym bezrobotni rejestrują się (i poszukują pracy), we wsiach popegeerowskich działa "Agencja" - organizująca kolonie oraz świadcząca innego rodzaju pomoc dla dzieci byłych pracowników. Bardzo ważną rolę w życiu biednych rodzin odgrywa lokalny sklep i przychylność jego właściciela lub sprzedawcy, umożliwiająca zakupy "na kreskę", "na zeszyt". Ten rodzaj kredytowania stanowi stały element strategii radzenia sobie z niedoborami finansowymi przez biedne rodziny.
Jak wiadomo, bieda w Polsce nie zawsze jest związana z bezrobociem; zwłaszcza w rodzinach wielodzietnych i w rodzinach samotnych matek zarobki uzyskiwane za nisko kwalifikowaną pracę nie wystarczają na zaspokajanie codziennych potrzeb rodziny. Jakoś tak nie mogę zrozumieć - skarży się sprzątaczka, samotnie wychowująca troje dzieci - że pracuję i że nie mogę sobie poradzić (14/1, s. 14). Także te rodziny zgłaszają się po pomoc do wyspecjalizowanych instytucji. Niezależnie od niewystarczających zarobków stałe zatrudnienie jest bardzo cenione. Praca jest wartością, o której się mówi, z której posiadaniem (lub uzyskaniem) wiąże się plany i nadzieje własne oraz innych członków rodziny (przede wszystkim dzieci). Brak pracy jest postrzegany jako podstawowa przyczyna biedy; uzyskanie pracy - to nadzieja na wyjście z trudnej sytuacji: Bo żeby ludzie mieli pracę, to by każdemu było lepiej (2/1, s. 34); Ludziom trzeba dać pracę, bo inaczej nic nie będzie (8/3, s. 10); Dać mi pracę i ja będę pracował (21/1, s. 14); Dać tak, żeby każdy miał pracę (2/3, s. 29); Ale pracy, dać ludziom pracy. Tu jest wszystko bez pracy (11/1, s. 41).
Obawy wobec przyszłości związane są z perspektywą braku pracy dla dzieci: Ja nie wiem, jaką oni będą mieli przyszłość, jak nie ma pracy, bo ani to się żenić, ani to zakładać rodzinę, bo nie ma tu żadnej przyszłości (8/3, s.10). Brak pracy rodzi poczucie obecnej marginalnej pozycji i zagraża marginalizacją dzieci - tak można by podsumować ten wątek.
Warto wspomnieć o instytucjach nieobecnych w żydu naszych badanych. Z wyjątkiem dyskoteki nie pojawiły się bodaj żadne instytucje żyda kulturalnego; pytania o doświadczenia z instytucjami kultury kwitowano śmiechem lub płaczem. Gdy jest telewizja - powiedziała jedna z badanych - chodzenie do kina to wyrzucanie pieniędzy. Nie są też obecne w życiu naszych badanych żadne organizacje czy partie polityczne (z wyjątkiem zakładowej "Solidarności" organizującej wakacje dla dzieci pracowników), choć część badanych poczuwa się do obowiązku uczestnictwa w wyborach "żeby było lepiej". Nie pojawiają się właściwie organizacje pozarządowe, których część zajmuje się wszak ludźmi biednymi. Wspominany bywa co najwyżej PCK jako źródło używanej odzieży (bardzo zresztą złej jakości).
282
Świat formalnych instytucji ludzi żyjących w ubóstwie jest niewątpliwie ograniczony. Czy jednak to jest już marginalizacja? Bieda w badanych rodzinach jest pod wieloma względami (głębokość, czas trwania, zakres i charakter zjawisk towarzyszących) bardzo zróżnicowana; styl żyda części tylko tych rodzin różni się w sposób istotny od sposobu życia szerszego społeczeństwa.
Na płaszczyźnie społeczności lokalnej i bezpośredniego środowiska żyda codziennego można - jak się zdaje - mówić o wyłączeniu biednych rodzin, o ograniczonych kontaktach z innymi ludźmi, o ich swoistej marginalizacji.
Podstawowym środowiskiem życia ludzi żyjących w biedzie jest szeroka rodzina, sieć rozgałęzionych powiązań rodzinnych, niczym w biednych rodzinach meksykańskich opisanych przez O. Lewisa. Jest to widoczne szczególnie w środowiskach popegeerowskich, gdzie liczne były rodziny wielodzietne (8-10 dzieci), a wielodzietność miała (i często nadal ma) charakter wzoru trwałego, przekazywanego z pokolenia na pokolenie. Szersza rodzina to główne, niekiedy jedyne oparcie w trudnej sytuacji; według wielu badanych w potrzebie mogą oni liczyć wyłącznie na pomoc rodziny; kontakty towarzyskie na ogół ograniczają się do rodziny, wszelkie uroczystości mają charakter rodzinny, jakiekolwiek wyjazdy poza miejsce zamieszkania - do rodziny itd. Szeroka, rozgałęziona rodzina jest podstawą radzenia sobie w warunkach niedostatku; brak rodziny lub jej dezintegracja czynią sytuację ubóstwa szczególnie trudną.
Jest tu pewien paradoks, dobrze znany badaczom biedy. Badane rodziny dotykają zjawiska patologiczne - przede wszystkim alkoholizm, obecny w naszych badaniach niemal w każdym przypadku, jeśli nie w teraźniejszości rodziny, to w jej przeszłości, jeśli nie na pierwszym planie historii rodziny, to gdzieś w jej tle. Zdarzają się też: przemoc, konflikty, kłótnie. Wszyscy ze wszystkimi się kłócimy - powiada jedna z badanych o swej rodzinie (23/2, s. 18). Niezależnie od tego sieć powiązań rodzinnych w ramach rozszerzonej rodziny stanowi dominującą, a niekiedy jedyną formę społecznych relacji ludzi żyjących w ubóstwie i jedyne oparcie w trudnej sytuacji.
Biedni mogą liczyć na rodzinę, ale na ogół już nie na sąsiadów, bo jest to świat wrogi, nieżyczliwy i zawistny. Tak postrzega się m.in. bezpośrednie środowisko sąsiedzkie w osiedlach dawnych PGR-ów, choć -oczywiście - nie tylko tam: Szczególnie tu w M. są ludzie bardzo zazdrośni i bardzo - mogę tak nazwać, jeżeli to jest między nami - podli. Bardzo takie, nieswoje ludzie (...) Nie wiem, może gdzieś jest takie miejsce, że ludzie jeden drugiemu pomogo. Tu - nie (11/1, s. 35). Jeden drugiego napuścić chce (11/1, s. 40) - wypowiedź mieszkanki osiedla popegeerowskiego. Teraz jeden drugiego to by w fyżce wody utopił (...) A ja nie wiem, dlaczego to taka nienawiść się zrobiła między ludźmi (23/1, s. 16).
Można by podać więcej przykładów świadczących o poczuciu dezintegracji, konfliktach i złych stosunkach międzyludzkich. Warto dodać, że kolejnym czynnikiem dezintegrującym (obok nowych podziałów na wygranych i przegranych) jest pomoc uzyskiwana z gminy; w opinii badanych często trafia ona nie tam, gdzie powinna. Wywiady pełne są opowieści o tego rodzaju niesprawiedliwości: Jak bogatym to dają a biednemu to nawet na chleb nie dadzą (...) Są tacy, co po dwa sklepy mają i jeszcze z opieki dostają (8/3, s. 2-3). Bo w gminach nie biorą ubodzy ludzie (11/1, s. 41). Od samego rana już som napici i oni, i onym opieka p/n/ondze daje (16/1, s. 26).
Ponadto, trudno liczyć na innych, bo w przeciwieństwie do "dawnych dobrych czasów" ludzie zamknęli się w domach, mniej się spotykają mniej rozmawiają. Przyczyną atrofii więzi międzyludzkich są ogólniejsze zmiany cywilizacyjne (rola W!), ale także sytuacja niedostatku, nie sprzyjająca aktywności, uczestnictwu,
283
kontaktom. Każdy jakiś taki zaszyty w tym domu, nigdzie nie wychodzi (7/1, s. 10); Nie ma takiej serdeczności jak kiedyś była, między ludźmi, między nawet sąsiadami, między znajomymi (5/1 s. 21).
W wyniku tych zjawisk powstaje pewien mechanizm samowykluczenia, samoograniczenia kontaktów towarzyskich, wręcz otwarcie wyrażana filozofia domatorskiego życia codziennego: Lepiej, jak się siedzi w domu (2/1, s. 11). My tam nie chodzimy nigdzie, tylko tu do swoich dzieci chodzimy teraz (15/3, s. 9). W wypracowaniu tej swoistej postawy wobec żyda wzmacniają się wzajemnie różne czynniki: centralna wartość rodziny, konieczność skupienia wszystkich wysiłków na zaspokajaniu jej codziennych potrzeb bytowych oraz negatywna ocena świata zewnętrznego powiązana z przeświadczeniem, że niedobory ekonomiczne uniemożliwiają jakiekolwiek kontakty: respondentów nie stać na przyjmowanie gośd, nie stać ich też na odwiedzanie innych, bo "z pustą ręką się nie pójdzie". Nigdzie się nie wychodzi, życia towarzyskiego żadnego nie mamy, nikt do nas nie przychodzi, my nigdzie nie chodzimy (18/1, s. 17) - tak syntetycznie określiła styl życia swej rodziny jedna z badanych.
Brak pieniędzy wręcz uniemożliwia wyjście z domu: Ja rzadko wychodzę z domu, od tego trzeba zacząć (...). No gdzie będę chodzić? No gdzie? Po sklepach? Pieniędzy nie mam. No gdzie? Tak szwendać się, żeby po prostu se iść, bo muszę zabić czas, czy mi w domu źle (...). Ni ma po co latać (22/1, s. 69); Gdyby się miało troszkę pieniążków, to by się wyszło na spacer czy tam na loda czy jak (...), a kto nie ma pieniędzy, to (...) to nam przykro jest chodzić po ulicy (14/1, s. 24). Bieda zamyka więc w domu w sensie dosłownym, oddziela od innych, co jest odczuwane jako dotkliwe ograniczenie zarówno przez ludzi młodych (Ja nigdy nigdzie nie bytem; 2/2, s. 34), jak i przez starych (Do mnie nikt nie przychodzi, bo ja ich nie wołam, bo ja nie mam mieszkania i warunków, żeby coś zrobić. Oni wiedzą o tym - wypowiedź 70-letniej kobiety; 8/3, s. 9).
Zetknęliśmy się także z zastanawiającymi przykładami zamykania się w domu, z odmową dzieci z biednych rodzin uczestniczenia w wycieczkach szkolnych i w bezpłatnych koloniach. Chłopaki to nie chcą nigdzie jechać. Ze szkoły tam mają wyjazdy. Nie chcą oni wolą w domu. Mówią że wolą w domu (4/1, s. 12). Trudno powiedzieć, co jest przyczyną takich zachowań: brak np. odpowiedniej odzieży, trudności w kontaktach z rówieśnikami, wstyd i skrępowanie biedą czy wcześniejsze negatywne doświadczenia. Faktem pozostaje wycofywanie się z aktywności, z działań, które mogłyby poszerzyć ich horyzonty i wzbogacić zasób doświadczeń3.
Choć bieda badanych rodzin postrzegana jest na ogół jako przez nich nie zawiniona (winna jest "władza", "państwo", "rząd", poszczególni politycy wymienieni z nazwiska), to jednak towarzyszy jej poczucie wstydu i poniżenia. Wstyd powiedzieć, że grosza nie mam - przyznaje ojciec wielodzietnej rodziny, opowiadając, jak w deszczu jechał do pracy na rowerze, bo zabrakło pieniędzy na autobus. Dzieci nie wynioso z domu nic, co by mogli wynieść na temat biedy w domu. Bo do tego so nauczone - w jakim stopniu ma/b rozmawiać, l ja nie pokaże! Wie pani, nie pokaże po sobie, że mi jest ciężko. Do ludzi nie pójdę. Nie powiem ludziom (11/1, s. 40).
Świat społeczny w warunkach biedy jest więc - z wyjątkiem rozgałęzionej sied powiązań rodzinnych -światem obcym, jeśli nie wrogim. Oczywiście, jak zawsze, można by przytoczyć przykłady sąsiedzkiej
Warto przy okazji wspomnieć o generalnie malej mobilności członków biednych rodzin. Najczęściej wyjeżdżają z domu uczące się dzieci - na wycieczki, biwaki, kolonie (częściowo lub całkowicie finansowane przez ośrodki pomocy społecznej lub inne instytucje).
284
zgody i pomocy. Uderza jednak obraz zerwanych kontaktów i nieżyczliwego otoczenia, przed którym należy ukrywać swe problemy i zamykać się w domu. Jest to więc wykluczenie i samowykluczenie, marginalizacja i automarginalizacja.
Wreszcie na koniec słowo o apatii, bezradnośd, beznadziei, życiu z dnia na dzień (na co, na poziomie jednostkowym, wskazywał 0. Lewis). Nastroje te towarzyszą wielu osobom żyjącym w ubóstwie, zwłaszcza w osiedlach popegeerowskich i w miejskich skupiskach "dziedziczonej" biedy, znajdują wyraz m.in. w nadużywaniu alkoholu (głównie przez mężczyzn, rzadziej przez kobiety, które starają się sprostać dodatkowym obowiązkom i dodatkowej odpowiedzialności, jakiej przysparza im bieda). Co warto podkreślić, apatii i braku nadziei nie ma w rodzinach inwestujących w naukę ponadpodstawową dzieci. Bieda tych rodzin jest zupełnie inna, pozbawiona pasywności i fatalizmu. Powinno to być istotną wskazówką dla polityki społecznej, aby wzmocnić wszelkie działania zorientowane proedukacyjnie (stypendia, bezpłatne internaty, bilety miesięczne na dojazdy do szkół itp.). Działania polityki społecznej na różnych szczeblach powinny być ukierunkowane na przełamywanie "dziedziczenia" niskiego poziomu wykształcenia, zamykającego młode pokolenie w sferze ubóstwa, oddziaływania pomocy społecznej, braku nadziei, a w konsekwencji - trwałej marginalizacji.
Trudno w tak krótkim tekście przedstawić szerzej problemy wynikające z odniesienia tak niejednoznacznej (by nie rzec kontrowersyjnej) koncepcji, jaką jest koncepcja culture of poverty 0. Lewisa - do materiałów uzyskanych w badaniach polskiej biedy lat dziewięćdziesiątych. Starałam się jedynie pokazać, że hipoteza centralna tej koncepcji, dotycząca specyficznej struktury świata społecznego jednostek i rodzin żyjących w kulturze ubóstwa, okazuje się inspirująca i płodna także w przypadku zróżnicowanych postaci obecnej biedy w Polsce.
Literatura
Bohdziewicz A. (1973), Próba analizy i krytyki koncepcji subkultury nędzy Oscara Lewisa (maszynopis). Human Development Report (1997), UNDP, Oxford: Oxford University Press. Kapuściński R. (1997), Przez świat do Katowic, "Gazeta Wyborcza", 18-19 października. Kapuściński R. (1998), O nowe/1 mapie świata, "Gazeta Wyborcza", 10 listopada.
Lewis O. (1959), Five families: Mexican case studies in the culture ofpoverty, Basic Books, New York. Lewis O. (1970), The Culture of Poverty, w. Anthropological Essays by Oscar Lewis, Random House, New York. Palska H. (1999), Pomoc Kościoła katolickiego w wypowiedziach ludzi żyjących w warunkach ubóstwa (maszynopis). Tarkowska E. (1998), Biedni w środowisku lokalnym (na podstawie badań "Dawne i nowe formy ubóstwa"), w: B. Go-
ryńska-Bittner, Z. Galor (red.), Rozwój wielofunkcyjny społeczności lokalnych, Poznań. Thomas S. (1994), From Culture of Poverty to the Culture of Single Motherhood: The New Paradigm, "Women and
Politics", nr 14(2). Valentine Ch.A. (1970), Culture and Poverty. Critigue and Counter-Proposals, The University of Chicago Press, Chi-
cago-London.
285
Rola instytucji pomocy społecznej w przeciwdziałaniu procesowi marginalizacji społecznej
Dariusz Zalewski
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wstęp
Od instytucji pomocy społecznej oczekuje się, że poprzez dostępne jej środki interwencji pomoże jednostkom i ich rodzinom przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe oraz włączyć się w główny nurt życia społecznego. Próbując określić rolę instytucji pomocy społecznej w przeciwdziałaniu procesom społecznego wykluczania, należy jednak zwrócić uwagę na pewne strukturalne cechy lokalnych porządków społecznych, w których zachodzi proces wykluczania. Od warunków lokalnych w dużej mierze zależy charakter pożądanych interwencji ze strony ośrodków pomocy społecznej. Inne powinny być przecież formy pomocy tam, gdzie podstawowym problemem społecznym jest np. bezrobocie strukturalne, inne tam, gdzie dominuje alkoholizm. Badając cztery losowo dobrane środowiska lokalne, staraliśmy się zwrócić uwagę na takie cechy strukturalne gmin, które mogą kształtować warunki dla partycypacji społecznej w wielowymiarowej strukturze lokalnego ładu społecznego. Wychodząc z założenia, że partycypacja społeczna jest zapośred-niczana w dużej mierze przez aktywność na rynku pracy, szczególną wagę przywiązywaliśmy do struktury lokalnych rynków pracy, do ich relatywnych możliwości absorpcji wolnej siły roboczej. Staraliśmy się także zwrócić uwagę na najważniejsze, zdaniem naszych rozmówców, lokalne problemy społeczne, które pozostają w jakimś związku z procesem społecznej marginalizacji (bezrobocie, alkoholizm, przestępczość eto.).
Instytucja pomocy społecznej w środowisku lokalnym
W okresie reform decentralizacyjnych w państwie nadzieje na poprawę skuteczności działania instytucji publicznych związane są ze sprawnie działającymi społecznościami lokalnymi, które znacznie lepiej niż "centralny planista" powinny rozpoznawać potrzeby swoich członków i sprostać ich oczekiwaniom. Decentralizacja państwa, obok zmiany ustroju politycznego oraz reformy gospodarki, stała się najważniejszym zadaniem polskiej transformacji lat dziewięćdziesiątych. Objęła ona także system pomocy społecznej, który na mocy ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. został w znacznym stopniu podporządkowany organom władzy samorządowej. Samorządność lokalna - wsparta oddolną inicjatywą samych obywateli - dla wielu polityków i ekspertów jest-jak się wydaje - niezawodnym lekarstwem na wszelkie społeczne dolegliwości. Trudno oczywiście dziwić się takim poglądom i oczekiwaniom zważywszy na fakt, że przez długi czas byliśmy pozbawieni - jako społeczeństwo - samorządności. Dorobek zachodnich demokracji w znacznej mierze opiera się przecież na podmiotowości lokalnych wspólnot.
286
Ośrodki pomocy społecznej zostały wbudowane w lokalną strukturę instytucjonalną, a ich celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia^. Pomoc społeczna powinna także ...w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem2. W systemie budowanym w Polsce od początku lat dziewięćdziesiątych przyjęto, zgodnie z liberalnym modelem polityki społecznej, że najlepszym miejscem zaspokajania ludzkich potrzeb jest rynek. Trwałe zakorzenienie na rynku pracy to z kolei najlepsze lekarstwo na społeczną marginalizację. Przyjęcie takiego założenia oznacza, że pomoc społeczna powinna skoncentrować się na takiej działalności, która podnosiłaby potencjał umiejętności recypientów, zwiększając tym samym ich szansę na rynku pracy. Tym głównie powinna zajmować się praca socjalna jako profesjonalne, zorganizowane i celowe działanie o charakterze prospołecznym, prowadzone według specyficznych dla tego zawodu zasad i metod. Pomoc społeczna powinna zatem dążyć do uaktywnienia swoich podopiecznych we wszelkich możliwych obszarach życia społecznego, ułatwiać jednostce przystosowanie się do zmieniających się warunków społecznych, pomagać sprostać wymaganiom płynącym ze środowiska społecznego. Założenie jest proste: ponieważ ludzie z różnych powodów mogą znaleźć się w sytuacjach kryzysowych, to należy im pomóc, by z czasem mogli stanąć "na własnych nogach", wykorzystując w tym celu wszelkie możliwe środki -własne zasoby, pomoc rodziny, sąsiadów czy innych instytucji.
Obraz, jaki wyłania się z analiz materiału empirycznego, nie napawa zbytnim optymizmem, co nie oznacza, że nie dostrzegamy pozytywnych aspektów działalności pomocy społecznej. Należy podkreślić, że ośrodki pomocy społecznej były dla zdecydowanej większości naszych rozmówców jedynymi instytucjami świadczącymi realną pomoc. Optymizm wielu działaczy społecznych związany z rozwojem organizacji pozarządowych realizujących zadania pomocy społecznej (podobno jest ich ok. 3500)), w świetle naszych badań należy zweryfikować. W czasie badań natrafiliśmy tylko na trzy organizacje pozarządowe wspierające potrzebujących (świetlicę terapeutyczną dla zaniedbanych dzieci oraz grupy AA) - wszystkie zresztą powiązane finansowo i kadrowo z ośrodkami pomocy społecznej. Ten fakt nie może chyba nikogo dziwić, skoro większość polskich organizacji pozarządowych jest zlokalizowana na terenie dużych aglomeracji miejskich, a nasze gminy do takich nie należały. Zastanawiające jest, że niewielka była także rola Kościoła katolickiego. Oczekiwaliśmy, że w małych środowiskach lokalnych, jakie poddaliśmy badaniu, parafie w naturalny sposób włączą się we wspieranie ludzi potrzebujących pomocy. Pomoc świadczona przez miejscowych księży miała charakter sporadyczny, a opinia respondentów o kościele nie była pozytywna. Wśród instytucji najczęściej wymienianych jako wspierające potrzebujących były szkoły. Obiady dla dzieci, pomoc rzeczowa, wyjazdy kolonijne to często wymieniane przykłady udzielanej pomocy.
Generalnie rzecz biorąc, pomoc świadczona w badanych przez nas gminach ograniczała się do świadczeń pieniężnych i rzeczowych. Nie natrafiliśmy na jakiekolwiek inne formy pomocy, które przyczyniałyby się do podniesienia potencjału umiejętności recypientów cenionych na rynku pracy. Symptomatyczna jest wypowiedź jednego z kierowników ośrodka pomocy społecznej: Mamy przede wszystkim bezrobocie, brak pieniędzy na zasiłki, pomoc nie jest taka, jak ludzie oczekują; część ludzi, którzy do nas przychodzą oczekuje ofert
Art. 1.1. ustawy o pomxy społecznej z 29 listopada 1990 r. Tamże, art. 2.1.
287
pracy, tego też nie mogę dać. Ja mam duże poczucie beznadziejności. To są działania pozorne, bo nie dają nic, nie prowadzą do usamodzielnienia. Nie prowadzi się w zasadzie pracy socjalnej. To jest margines, a powinna być naszym celem właściwie - praca socjalna. Nie możemy tym ludziom - oprócz groszy, które nie zapewniają im warunków do życia, ja nie mówię: na minimalnym poziomie, nie zapewniamy im warunków do wegetacji- nie możemy dać nic. W tej wypowiedzi ujawnia się nie tylko bezradność urzędnika odpowiedzialnego za zorganizowanie i świadczenie przewidzianej prawem pomocy. Skłonni bylibyśmy traktować ją jako diagnozę instytucjonalnej sprawności lokalnej polityki społecznej (a wtaśdwie jej braku) w zakresie przeciwdziałania marginalizacji. Urzędy pracy dysponowały ograniczoną liczbą miejsc pracy, umiejętności podopiecznych były bardzo ograniczone. Dla tych ludzi nie było ofert szkoleń, a te, które pojawiały się, nie odpowiadały ich potencjalnym możliwościom. Zdecydowana większość naszych rozmówców nie uczestniczyła w żadnych szkoleniach przekwalifikowujących. Jeden z młodych rozmówców powiedział: nie ma tu żadnych szkoleń, raz byb takie na komputery, ale do tego to trzeba mieć gfowę. To, co współcześnie jest podstawowym wymogiem kwalifikacyjnym na rynku pracy, tym ludziom wydawało się niebywałą umiejętnością.
Zwyczajnej ludzkiej niezaradności towarzyszyła dość duża roszczeniowość. Duża w tym sensie, że ludzie nie oczekiwali zbyt wiele, ale uważali, że państwo, po pierwsze, powinno "coś dać" w ramach pomocy społecznej, po drugie, powinno zapewnić ludziom pracę (...od czego w końcu państwo jest? Niech dbają o tych obywateli. W końcu dla kogo ja te dzieci chowam? Dla tej Polsk"). Zgłaszając swoje roszczenia, rozmówcy często powoływali się na swoje rodzicielskie obowiązki. Miało to najwyraźniej przekonać ankieterów, że nie domagają się pomocy dla siebie, ale dla własnych dzieci: "dla siebie to bym nie poszła, ale dla dzieci to muszę". Skłonni bylibyśmy traktować takie wypowiedzi jako przejaw niezaradności rodzicielskiej, odwołującej się do utartych i sprawdzonych wzorów wyegzekwowania świadczenia, chociażby na dramatycznie niskim poziomie. Nie należy tego mylić z bezradnością rozumianą jako brak jakiejkolwiek aktywności w oczekiwaniu na świadczenia pomocy społecznej. Zidentyfikowaliśmy niewiele przypadków, w których pomoc "przyszła sama". Pisanie podań, stosownych odwołań, próśb to przykłady swoistej przedsiębiorczości ubogich zorientowanej na otrzymanie tego, "co przecież należy się". W wyniku ograniczenia dostępności do rynku pracy aktywność ubogich była zorientowana na pozyskanie tych zasobów, które są łatwiej dostępne niż inne. Posłużmy się po raz kolejny wypowiedzią kierownika ośrodka pomocy społecznej: Uważam, że powinien być tylko pewien okres, kiedy z tej pomocy się korzysta. Powinny to być zasiłki w pewnym stopniu zwrotne, (...) żeby oni nie myśleli, że to im się należy i oni muszą to dostać, lecz żeby mieli świadomość, że jest to faktycznie pomoc przejściowa w trudnej sytuacji i że jest to forma pożyczki czy inwestycji w ich życie, żeby to mogli później państwu spłacić i to byłby później kapitał dla następnych, którzy się później do nas zgłoszą, l te pieniądze powinny prowadzić do usamodzielnienia...
W jednej z naszych badanych gmin bezrobocie było nieznaczne. Była to zgodna opinia zarówno urzędników, jak i badanych respondentów. Aktywność podopiecznych pomocy wcale jednak nie koncentrowała się na zabiegach wokół poszukiwań stałej, pełnoetatowej pracy. Respondenci zwykle mówili: "praca to tu jest, ale za 500 zł. to nikt nie wyżyje". Obowiązującym modelem zachowań było łączenie dochodów z pracy - zarówno legalnej, jak i nielegalnej - z świadczeniami z pomocy społecznej. Jedna z naszych respondentek z tej miejscowości powiedziała tak: ja do pomocy idę tylko wtedy, gdy potrzebuję. Pracuję oficjalnie i najczęściej kupuję zwolnienia, żeby dorabiać na czarno. W pomocy o tym wiedzą. Z tych pieniędzy to nie da się wyżyć.
288
Takie sytuacje to oczywiście nic nowego w praktyce pomocy społecznej. Wspieranie dochodów ubogich to przecież jedno z najważniejszych zadań pomocy społecznej, traktowane jako godne pochwały popieranie aktywności klientów pomocy próbujących usamodzielnić się na rynku pracy. Zwykle traktuje się tę kategorię recypientów jako tych, którzy własnym wysiłkiem "wnoszą" pewien wkład do wspólnoty, a tylko wady mechanizmu rynkowego (na przykład dysproporcja sił pracodawców i pracobiorców, szczególnie w sytuacji ograniczonej podaży pracy) nie pozwalają im na pełne usamodzielnienie się. Zakorzenienie na rynku pracy uważa się przecież za podstawowy czynnik przeciwdziałający marginalizacji społecznej. Kłopot jednak w tym, że potencjalne świadczenia z pomocy społecznej traktowane są często jako staty element możliwych do uzyskania dochodów, a nie potencjalne źródło dochodu w sytuacji kryzysowej. Taka aktywność - wcale zresztą niemała - obliczona była na zwiększanie dochodów z wszelkich możliwych źródeł, w tym także z pomocy społecznej, a nie na zwiększanie dochodów z jednego, legalnego miejsca pracy.
Oczywiste jest, że instytucje pomocy społecznej nie mogą zastąpić zakładów pracy w ich funkcji dochodowej. Znaczne ograniczenia ustawowe w zakresie przydzielania świadczeń socjalnych, przede wszystkim przyjęte niskie kryterium dochodowe, pozwalają na realizację świadczeń finansowanych ze środków pomocy społecznej na bardzo niskim poziomie3. Należy jednak pamiętać, że zakład pracy, szczególnie tam, gdzie stanowi praktycznie jedyną instytucję, przez którą zapośredniczane jest uczestnictwo w wielowymiarowej strukturze ładu społecznego, pełni także ważne funkcje społeczne. Sukcesy i porażki zawodowe budują przecież społeczny status jednostki w miejscu zamieszkania. Trwałe zakorzenienie poprzez pracę daje możliwości nie tylko pomnażania własnego bogactwa, ale również uczestniczenia w szerszej sieci bezpieczeństwa socjalnego wyznaczanego zakładową infrastrukturą socjalną (korzystanie z zakładowych ośrodków opieki zdrowotnej, zakładowej stołówki, kas zapomogowo-pożyczkowych etc.). Zakład pracy to ponadto miejsce nawiązywania rozmaitych kontaktów towarzysko-zawodowych, stale zachodzących interakcji, które nie pozwalają człowiekowi "czuć się samotnie". Nasi rozmówcy często podkreślali, że ich kontakty towarzyskie były intensywniejsze wtedy, kiedy mieli stalą pracę, a ich "towarzystwo" to przeważnie znajomi z pracy. Pozbawieni stałego kontaktu z miejscem pracy znaleźli się w pewnej "próżni instytucjonalnej", której nie mogły wypełnić kontakty ani z urzędami pracy, ani z ośrodkami pomocy społecznej. Tym ostatnim często towarzyszyło poczucie wstydu wynikające z konieczności ubiegania się o niepewną pomoc: ...to takie krępujące iść tam i prosić o pomoc...; ...ja to bym tam nigdy nie poszła, gdyby nie dzieci...; ...pani, oni to powinni dać pracę ludzbm, a nie takąjahnużnę (...), to wstyd iść tam i żebrać....
Ośrodki pomocy społecznej w ocenie świadczeniobiorców
Można by powiedzieć, że ośrodki pomocy społecznej nie były postrzegane jako instytucje szczególnie życzliwe swoim klientom. Konieczność spełnienia kryteriów dostępności do świadczeń, wymagająca zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji o wysokości dochodów, oraz poddania się procedurze wywiadu
Zob. Alina Wiśniewska, Pomoc społeczna państwa, w: S. Golinowska (red.), Polityka społeczna w latach 1994-1996. Procesy regulacyjne i ich potencjalne skutki, IPiSS, z. 11, Warszawa 1996, s. 284-303.
289
środowiskowego traktowane było jako ewidentna trudność ze strony urzędu, "który nie chce dać". Z jednej strony pojawiało się przekonanie, że człowiekowi coś się należy, bo tyle lat pracował, z drugiej strony natomiast, że on; (pomoc społeczna - przyp. aut.) dają swoim. Takie traktowanie pomocy społecznej - jako urzędu który jest obcy, nieprzyjazny klientowi, zorientowany na realizację własnej korzyści - ma w tym przypadku szczególną wymowę. Oczekuje się przecież, że recypienci będą aktywnie współpracować z ośrodkiem pomocy społecznej w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej. Wobec znacznej podejrzliwości i niechęd ze strony świadczeniobiorców, trudno o pełną realizację tego postulatu. Trudno też oczekiwać, że pomoc społeczna mogłaby w takich warunkach zastąpić zakład pracy w podtrzymywaniu kontaktów społecznych w wielowymiarowej strukturze lokalnego ładu społecznego. Jak się wydaje, pracownicy ośrodków pomocy byli traktowani przez mieszkańców gmin (w tym także przedstawicieli władz lokalnych) jak specjaliści, którzy w ramach przyznanych środków (samorządowych i centralnych) powinni zrobić coś z problemem. To prowadziło do uczucia frustracji i poczucia beznadziejności u tych, którym powierzono to zadanie:...;' to prowadzi do poczucia dyskomfortu pracowników. Jak pracownicy mi przynoszą do podpisu dokumenty, to ja jeszcze obniżam pułapy, i jak ludzie przychodzą i żądają odpowiedzi na pytanie zasadnicze: jak za to żyć, ja nie potrafię odpowiedzieć. Fakt, że ja nie jestem od rozwiązywania tych problemów, jednak takie pytania są stawiane i nie sposób na nie odpowiedzieć. Ja już dwadzieścia parę lat pracuję i już tyle reform było, i jest właściwie coraz gorzej, ale powinny być tak dane, że dają czto-wiekowi szansę na jakieś godziwe przeżycie l dają chęć do szukania jakiejś pracy lub zmiany zawodu, wykształcenia czy sposobu życia...
Interesujące może być to, że pracownicy socjalni byli oceniani zazwyczaj znacznie lepiej niż instytucja, którą reprezentowali. Najczęściej byli postrzegani jako lepiej czy gorzej wykonujący swoją pracę urzędnicy, którzy "niewiele mogą": przychodzą na rutynowy wywiad, sprawdzają wszelkie możliwe dochody, pytają o dzieci i sporządzają odpowiednią notatkę służbową. Pojawiały się oczywiście oceny skrajne: od życzliwości wyrażanej komentarzem typu - ta pani to się bardzo stara, (...) taka miła, o dzieci się zapyta, doradzi..., do niechęd czy podejrzliwości spowodowanej niepowodzeniem ubiegania się o pomoc -ja nie wiem, czego ona chce, (...) kazała lodówkę otworzyć, pytała się, kiedy telewizor kupbny, a co to ją obchodzi!.
Działalność badanych ośrodków sprowadzała się do administracyjnej obsługi klientów. Należy rozpatrzyć wniosek o pomoc, sprawdzić warunki materialne ubiegającego się o nią i podjąć decyzję. W uzasadnionych przypadkach trzeba skierować kogoś na leczenie, wystąpić o pozbawienie praw rodzicielskich itp. Przykładów systematycznej pracy socjalnej prowadzonej przez ośrodki było niewiele, właściwie tylko świetlica środowiskowa funkcjonująca dzięki pomocy ośrodka oraz pomoc dla chorych psychicznie i uzależnionych od alkoholu. Dało się wprawdzie dostrzec pewne zróżnicowanie form pomocy dla potrzebujących między gminą A a trzema pozostałymi, ale wynikało to raczej z relatywnie dobrej kondycji finansowej tej jednostki administracyjnej i znacznie mniejszych problemów na tle pozostałych gmin, a nie z celowo zaplanowanej i realizowanej aktywności socjalnej zmierzającej do usamodzielnienia się podopiecznych. Świadczy o tym znaczne uzależnienie świadczeniobiorców pomocy od świadczeń socjalnych także w gminie A. Można powiedzieć, że tam, gdzie sytuacja finansowa gminy była relatywnie dobra, a rynek oferował jakieś miejsca pracy (casus gminy A), rzeczywisty obszar aktywności dla personelu ośrodka nieco się poszerzał. Prowadzone były pewne formy pracy socjalnej (z osobami uzależnionymi od alkoholu i psychicznie chorymi), można było także skuteczniej wywierać nacisk na recypientów pomocy w kierunku przyjęcia przez nich
290
prozatrudnieniowej postawy. Mając cokolwiek do zaproponowania, można stawiać warunki, powołując się przy tym na odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej - ...jak ktoś nie chce się leczyć (chodzi o alkoholików - przyp. aut.), nie otrzymuje u nas pomocy...
Nie należy tej oczywistej konstatacji traktować jako zarzutu pod adresem państwowego systemu pomocy społecznej. Jeśli nie ma chętnych do uczestniczenia w programach, to trudno cokolwiek organizować. Jeśli taka działalność nie spotyka się ze zrozumieniem ze strony przedstawicieli lokalnych władz, to nie ma środków na jej organizowanie. Jeśli nie ma odpowiednich ludzi do prowadzenia takiej działalności, to nie ma kto jej organizować. Przyczyn takiego stanu rzeczy można wymienić wiele i zapewne w każdej zbiorowości lokalnej są one inne. Można mówić o "wyuczonej bezradności" recypientów pomocy społecznej jako konsekwencji kilkudziesięciu lat funkcjonowania omnipotentnego państwa, które "wiedziało lepiej", jak zaspokajać potrzeby swoich obywateli. Można wskazywać na atrofię regulacyjnych funkcji instytucji oficjalnego porządku społecznego czy też mówić - za A. Podgóreckim - o "brudnych wspólnotach", które wykorzystują zasoby oficjalnych instytucji dla realizacji własnych interesów4. Rzecz w tym, że wszystkie one składają się na pewną instytucjonalną słabość wspólnot lokalnych w przeciwdziałaniu problemom społecznym, w tym także marginalizacji. Gdyby odwołać się do pojęcia "kapitału społecznego" jako zasobu ułatwiającego osiąganie pewnych wspólnych korzyści, to należałoby stwierdzić, że w "naszych" gminach go zabrakło. To nie ułatwiało wykonywania zadań ośrodkom pomocy społecznej, które - z jednej strony - poddane były zewnętrznej presji wywieranej przez świadczeniobiorców, a z drugiej - borykały się z rozmaitymi trudnościami strukturalnymi, podejmując próby ich usamodzielnienia.
Zakończenie
Konkludując należy zauważyć, że pomoc społeczna w zbadanych przez nas gminach była jedyną instytucją publiczną, która próbowała pomagać osobom dotkniętym - w mniejszym czy większym stopniu -problemem społecznej marginalizacji. Jej działania oparte były na wieloletniej rutynie biurokratycznej wpisanej w relacje typu: urzędnik-klient. Nie należy oczywiście traktować tego stwierdzenia jako zarzutu pod adresem ośrodków pomocy społecznej. Stosowanie rutynowych procedur biurokratycznych nie wyklucza funkcjonalności ani skuteczności instytucji realizującej swoje zadania5. Problem w tym, że środowisko zewnętrzne nie wymuszało na ośrodkach pomocy społecznej podjęcia dodatkowego wysiłku na rzecz rozwiązywania problemów marginalizacji społecznej. Zabrakło także organizacji, które mogłyby wesprzeć ośrodki pomocy społecznej w realizowaniu ich zadań. Inna rzecz, że wymagałoby to zwiększenia nakładów na funkcjonowanie pomocy społecznej, a temu władze lokalne były raczej przeciwne.
Wnioski, jakie możemy wyciągnąć z naszych badań, nie prowadzą bynajmniej do postulowania centralizacji pomocy społecznej. Pozostawienie problemów związanych z marginalizacją społeczną wspólnotom lokalnym, a zatem powrót do korzeni, jest - naszym zdaniem - właściwym rozwiązaniem, za którym się opowiadamy. Nie można jednak tracić z oczu tego oczywistego faktu, że polskie wspólnoty lokalne znajdują
4 Por. A. Podgórecki, Problemy profilaktyki społecznej i resocjalizacji, "Prace IPSiR UW, T. L, Wyd. UW, Warszawa 1986.
5 Por. A. Podgórecki (red.), Socjotechnika. Funkcjonalność i dysfunkcjonalność instytucji, "Książka i Wiedza", Warszawa 1974.
291
p
i*:.
się wciąż w fazie tworzenia własnej podmiotowości oraz poszukiwania własnych organizacyjnych rozwiązań wielu lokalnych problemów. Nie można także zapominać o tym, że instrumenty rozwiązania niektórych z nich, w tym pewnych objawów zjawiska marginalizacji społecznej, często leżą poza możliwośdami wspólnot lokalnych. Strukturalne bariery dostępu do wielu ważnych obszarów aktywności, na przykład rynku pracy, powstają na innych, "wyższych" piętrach struktury społecznej. Środowiska lokalne doświadczają tylko konsekwencji tego faktu. Dlatego potrzebna jest pomoc większych podmiotów organizacyjnych potrafiących tworzyć warunki dla rozwoju "Polski lokalnej", w której sieci zaangażowania obywatelskiego skutecznie wspierałyby samorządowe ośrodki pomocy społecznej w przełamywaniu dylematu zbiorowego działania dla wspólnej korzyści. Należy jednak pamiętać o tym, że znaczna część podopiecznych pomocy społecznej stanowi tę kategorię społeczną która od dawna korzysta z rozmaitych publicznych środków wsparcia, a jej sytuacja nie pozostaje w wyraźnym związku z makroekonomicznymi zmianami w kraju, np. na rynku pracy. Skuteczność interwencji pomocy społecznej, obliczonej na usamodzielnienie i włączenie tej części odbiorców świadczeń w główny nurt życia społecznego, jest - jak się wydaje - niewielka. Problemem o bardzo doniosłych konsekwencjach praktycznych pozostaje proces międzygeneracyjnego dziedziczenia marginalności społecznej w obrębie tej grupy, któremu instytucje pomocy społecznej powinny przeciwdziałać.
292
VIII.
BEZDOMNOŚĆ
Bezdomność we współczesnej literaturze przedmiotu
Monika Abucewicz-Szcześniak
Instytut Socjologii UW
Wstęp
W okresie powojennym problematyka bezdomności pojawiła się - w sposób charakterystyczny dla PRL-u - jako zagadnienie pasożytnictwa społecznego dopiero w połowie lat osiemdziesiątych (por. DzU z 1983 r. nr 39, póz. 176), interpretowanego jako konsekwencja indywidualnej dewiacji ludzi, którzy nie chcieli brać udziału w wysiłku współtworzenia socjalistycznej pomyślności. Stosownie do przepisów przywołanej ustawy usiłowało się je rozwiązywać przede wszystkim środkami represji prawno-karnej. W doskonałym - z założenia - ładzie społecznym PRL-u bezdomność traktowana jako cecha struktury społecznej istnieć nie mogła, co blokowało możliwość artykulacji problemu. Odpowiednio - nie stał się on również przedmiotem systematycznej refleksji w naukach społecznych. Badania poświęcone problematyce bezdomności w Polsce powojennej zaczęto prowadzić dopiero z początkiem lat dziewięćdziesiątych. Z uwagi na krótki okres zainteresowania zjawiskiem problem jest mało zbadany i kłopotliwy m.in. z uwagi na wielce nieprecyzyjną aparaturę pojęciową w ramach której bezdomność usiłuje się poznawczo "oswoić".
Dostępne źródła to przede wszystkim dwa rodzaje materiałów. Po pierwsze, są to informacje o odbiorcach świadczeń instytucji charytatywnych i o samych instytucjach udzielających pomocy bezdomnym, zbierane przez Bank Informacji o Organizacjach Pozarządowych KLON/JAWOR. Po drugie, dysponujemy już pierwszymi analizami społeczności osób bezdomnych w wybranych schroniskach, opisami różnego rodzaju noclegowni czy schronisk dla osób bezdomnych, w tym monograficznymi badaniami poszczególnych schronisk obejmującymi oceny ekonomicznych warunków ich funkcjonowania, np. w Łodzi i Bydgoszczy (Pisarska 1993a; Chrapkowska-Zielińska 1993).
Ponadto - po trzecie - w literaturze przedmiotu pojawiają się próby ujęcia problemu bezdomności, z perspektywy kryminologicznej i penitencjarnej, czego przykładem jest publikacja Henryka Machela stanowiąca przyczynek do pogłębionej refleksji nad problemami bezdomności więźniów (Machel 1999). W literaturze przedmiotu można też znaleźć nieliczne i mało wyczerpujące próby szacowania liczby osób bezdomnych w Polsce (Przymeński 1997).
Próby charakterystyki bezdomności odwołujące się albo do własnych badań i doświadczeń albo dorobku innych badaczy prowadzą niekiedy do pierwszych uogólnień. Dotyczą one kilku istotnych kwestii.
m
295
Definicje
W bardzo wielu publikacjach (jeśli nie w większości) spotyka się rozważania związane z niejasnościami definicyjnymi pojęcia bezdomności i osoby bezdomnej. Niejednokrotnie ich autorzy starają się sformułować uniwersalną definicję, użyteczną w praktyce pomocy dla bezdomnych.
Mimo to w polskiej literaturze naukowej i publicystyce poświęconej bezdomności nie znajdziemy w miarę powszechnie akceptowanej definicji tego zjawiska. Nie znajdziemy jej również w uregulowaniach prawnych, mimo że obowiązująca ustawa o pomocy społecznej nakłada na samorządy obowiązek udzielenia bezdomnym pomocy. Zresztą jak słusznie podkreśla Andrzej Przymeński, bezdomność jest przede wszystkim zjawiskiem społecznym, nie poddającym się opisowi w kategoriach czysto prawniczych. Ani formalne prawo do zamieszkania w danym lokalu, ani brak takiego prawa nie przesądzają niczego w kwestii bezdomności. Złe stosunki ze środowiskiem społecznym, najczęściej konflikty i patologie rodzinne, czynią - z punktu widzenia wielu ludzi - bezsensownym egzekwowanie ich prawa do współzamieszkiwa-nia. Możliwe są także sytuacje zaspokajania potrzeb mieszkaniowych względnie bez przeszkód, pomimo braku zameldowania i formalnego prawa do zamieszkiwania w danym lokalu mieszkalnym (Przymeński 1997). Nie ma też definicji bezdomności zoperacjonalizowanej przez polskich statystyków. Ci, którzy stają przed koniecznością przyjęcia jakiejś definicji zjawiska, muszą ją konstruować samodzielnie, mając na uwadze potrzeby i cele, jakim ma ona służyć.
Problemy definicyjne związane z bezdomnością nie są specyficzne tylko dla Polski. Amerykański badacz bezdomności Peter H. Rossi podkreśla, że wachlarz definicji aktualnie wykorzystywanych jest bardzo szeroki i zawiera całą gamę definicji, poczynając od wysoce inkluzywnych, obejmujących wszystkich tych, którzy zamieszkują nie odpowiadające godziwym warunkom pomieszczenia (w tym gospodarstwa domowe, które dzielą mieszkanie z innym, osoby żyjące w nędznych, nie spełniających określonych standardów mieszkaniach, osoby czasowo mieszkające w szpitalach czy innych instytucjach), a kończąc na tych, którzy nie posiadają lub nie wynajmują konwencjonalnego mieszkania i zmuszeni są do życia na ulicy. Bardziej restrykcyjne definicje skupiają się przede wszystkim na tej ostatniej grupie (Rossi 1989).
Na szeroki i wąski sposób rozumienia bezdomności wskazują też definicje podane w "Encyklopedii Socjologii" (1998). Zamieszczona tam definicja bezdomności sensu stricte (nazywana też rzeczywistą bądź jawną) oznacza brak własnego mieszkania i jednocześnie jakiegokolwiek innego, możliwie stałego, choćby zastępczo traktowanego schronienia, przeznaczonego i jakoś przystosowanego do zamieszkania. Określenie bezdomności sensu largo (inaczej: utajonej lub społecznej) opiera się na ocenie posiadanego lokum jako niespełniającego kryteriów mieszkania ze względu na jaskrawe odstępstwo od minimalnych standardów mieszkaniowych albo ze względu na kulturowo usprawiedliwione aspiracje, co wywołuje poczucie dyskomfortu i sprzeciw wobec warunków pociągających za sobą deprywację utrzymanych w granicach społecznej akceptacji potrzeb. Ten typ bezdomności jest znamienny dla mieszkańców slumsów, pensjonariuszy różnego rodzaju instytucji opieki społecznej i kwater zastępczych oraz osób pozbawionych wbrew własnej woli i staraniom możliwości prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego.
To rozróżnienie odpowiada podziałowi kategorii bezdomnych, jakiego dokonał Peter H. Rossi. Autor pisze, że we wszystkich badaniach zjawiska bezdomności operacyjne definicje są raczej mniej niż bardziej inkluzywne i skupiają się przede wszystkim na tej kategorii bezdomnych, którą Rossi nazywa bezdom-
296
Kciami ułować
dziemy 'aniach idziele-przede ii. Ani wkwe-izinne, zkiwa-Dmimo neński y stają jąć na
iki ba-jardzo i tych, Jomo-ardów którzy irdziej
lii So-.bądź hoćby reśle-okum indar-zucie licach jona-torew
nrpi-rdziej dom-
nością dosłowną (literał homelessness) w odróżnieniu od bezdomności potencjalnej (precarious home-lessness). Do pierwszej kategorii autor zalicza tych, którzy śpią w schroniskach czy innych instytucjach zajmujących się pomocą dla bezdomnych lub w miejscach, prywatnych albo publicznych, nie przeznaczonych do mieszkania. Mieszkający w niepewnych warunkach (precariously housed) to osoby, które wprawdzie mieszkają w konwencjonalnych mieszkaniach, ale zagrożeni są przejściową lub trwałą utratą tego mieszkania.
Bezdomność w swej istocie oznacza, zdaniem autora, brak formalnego i zwyczajowego dostępu do konwencjonalnego mieszkania; stosuje się to głównie do tych, którzy nie wynajmują albo nie posiadają własnego miejsca zamieszkania. Stąd ludzie śpiący w opuszczonych budynkach czy innych nie przeznaczonych do tego miejscach niewątpliwie są bezdomnymi dosłownie. Na drugim krańcu są ludzie, którzy mają własne mieszkania, o których można powiedzieć, że mają domy. Niejasności dotyczące bezdomności skupiają się na dwóch komponentach podanych wyżej definicji. Chodzi o "konwencjonalne mieszkanie" oraz "zwyczajowy i formalny dostęp do mieszkania". Według autora w pojęciu conventional dwellings mieści się dom, mieszkanie, przyczepa mieszkalna, wynajmowany pokój (w hotelu, specjalnie do tego przygotowanych pokojach, w domu prywatnym). Unconventional dwelling z kolei to jakiekolwiek miejsce nie przeznaczone do spania, włączając w to miejsca publiczne, takie jak: park, dworzec itp., itd. Stąd o każdym członku gospodarstwa domowego, który zajmuje pomieszczenie należące lub wynajmowane przez inną osobę z tego gospodarstwa, można powiedzieć, że ma dom. Osoba, która nie wynajmuje i nie posiada mieszkania i nie jest członkiem gospodarstwa domowego, jest bezdomna. W świetle definicji bezdomności dosłownej nie są bezdomnymi osoby przebywające w szpitalu, areszcie, więzieniu, domu opieki.
P.H. Rossi sugeruje, że w praktyce stosowane są definicje bardziej restrykcyjne. Wąską definicję łatwiej zoperacjonalizować - relatywnie łatwo wskazać czy dana osoba jest, czy nie dosłownie bezdomna. Bardzo trudno stosować w praktyce definicję, która obejmuje jednocześnie jednostki i całe rodziny. Takie definicje powiększają rozmiary i zmieniają kompozycję populacji bezdomnych, ustanawiają bardzo niewyraźne granice tej populacji, powiększając tym samym trudność pomiaru liczby bezdomnych i jego koszty.
Bezdomności dosłownej i potencjalnej (precarious) odpowiada podział dokonany przez K. Wierz-bicką na:
- bezdomność jawną - sytuacja rzeczywistego braku dachu nad głowaj stan taki trudno zamaskować, zwłaszcza w dłuższym przedziale czasu oraz
- ukrytą - warunki mieszkaniowe, w jakich żyją konkretne osoby odbiegają od przyjętych i akceptowanych w danym społeczeństwie standardów (Wierzbicka 1990).
Dotychczas przedstawione definicje bezdomności wskazują na to, że podstawowe ramy, w jakich prowadzone są rozważania definicyjne, wyznaczone są szerokim i wąskim rozumieniem pojęcia. To kontinuum stanowi również punkt odniesienia dla definicyjnych rozważań Tadeusza Kamińskiego (Kamiński, Łazew-ski, Skorowski 1997).
Autor wychodzi od zdroworozsądkowego stwierdzenia, że bezdomny to człowiek pozbawiony dachu nad głową. Trudności definicyjne pojawiają się już przy próbie określenia minimalnego i optymalnego stopnia zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, mówiąc inaczej - zakresu realizacji prawa do posiadania domu. Sporną kwestią jest, z punktu widzenia polityki społecznej i kryteriów udzielania pomocy, czy człowiekowi ma wystarczyć jakikolwiek dach nad głową, czy ma to być własne mieszkanie w ścisłym sensie, czy też
297
przysługuje tylko prawo do w miarę trwałego korzystania z jakiegoś mieszkania. Mając na uwadze pojęcie domu, można pytać, czy bezdomność oznacza jedynie brak domu w sensie fizycznym. J. Florczak rozumie bezdomność jako stan braku własnego mieszkania połączony z deprywacjami w zakresie podstawowych potrzeb jednostki, związany bardzo często z negatywnymi dewiacjami, najczęściej alkoholizmem i przestępczością, ze złym stanem zdrowotnym, często z rozpadem więzi społecznych i niezdolnością człowieka do rozwiązywania własnych problemów życiowych (Florczak 1990).
Najogólniej rzecz ujmując, o bezdomności w sensie ścisłym można mówić tylko wtedy, gdy chodzi o osobę całkowicie pozbawioną dachu nad głową żyjącą na ulicy. Ale to ujęcie jest, według Kamińskiego, zbyt wąskie. Jest wiele osób, które znajdują schronienie na noc, ale trudno o nich mówić, że mają dom. W najszerszym sensie bezdomność obejmuje tych, którzy mają jakieś mieszkanie, ale żyją w ciągłym zagrożeniu jego utratą. Na podstawie takich uwag autor stwierdza, że rzetelne rozpatrywanie bezdomnośd wymaga przekroczenia jego ścisłego rozumienia tak, by włączyć do niego poza osobami, które faktycznie nie mają dachu nad głową także klientów instytucji pomagającym bezdomnym. Oznacza to, że przy ścisłym rozumieniu bezdomnośd faktycznie mamy do czynienia z brakiem miejsca zamieszkania, ale w wielu wypadkach nie musi to automatycznie wskazywać na dosłowne życie na ulicy.
Do bezdomnych w ścisłym sensie autor zalicza też osoby, które z własnej woli wybrały wędrowny styl żyda. Jednak kwestia bezdomnych z wyboru wywołuje wiele kontrowersji. Termin ten pojawia się w niektórych publikacjach. T. Kamiński zaznacza, że pracujący wśród bezdomnych twierdzą iż jest to kategoria wymyślona przez urzędników i działaczy społecznych jako usprawiedliwienie ich nieudolności i porażek. Andrzej Przymenski kategorię bezdomnych z wyboru uważa za bezużyteczną. Osoby, które z własnej woli wybrały taki sposób życia, nie są bezdomne. Raczej należało by traktować je jako włóczęgów itp. Według niego nie ma takiej kategorii bezdomnych; są tylko bezdomni losowi i z własnej winy. Bezdomność rozumie jako sytuację osób, które w danym czasie nie posiadają i własnym staraniem nie mogą zapewnić sobie takiego schronienia, które mogłyby uważać za swoje i które spełniałoby minimalne warunki pozwalające uznać je za pomieszczenie mieszkalne. Nie każdy fakt czasowego pozostawania bez dachu nad głową wystarcza do orzeczenia bezdomności. Jest ona bowiem stanem ewidentnej i względnie trwałej deprywacji potrzeb mieszkaniowych w sytuacji, gdy dotknięta nią osoba nie jest w stanie jej zapobiec. Tego rodzaju brak możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wiąże się z upośledzeniem psychicznym i społecznym funkcjonowania człowieka.
Definicja ta jest wywiedziona z kryterium kulturowego. W tym kryterium znajduje swe odzwierciedlenie także poziom rozwoju cywilizacyjnego osiągnięty przez dane społeczeństwo. W społeczeństwach kultury zachodniej ów poziom rozwoju wpływać może na zakreślenie granicy między akceptowalnymi i nieakcep-towalnymi sposobami zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na nieco różnych poziomach. Przymenski stwierdza, że nie ma jednak istotnych różnic między definicjami bezdomnośd przyjmowanymi dla potrzeb polityki społecznej w różnych państwach europejskich a proponowaną przez niego definicją. Rdzeń definicji wszędzie jest podobny, a niewielkie różnice dotyczą tylko zaliczania w Europie Zachodniej (w niektórych krajach) do bezdomnych nieco szerszej kategorii osób, np. w Holandii osób nie posiadających własnych mieszkań i zamieszkujących w tanich hotelach.
Zakres definicji Przymeńskiego zdaje się być adekwatny do poziomu zamożności polskiego społeczeństwa. Deficyt mieszkań, niski standard, wysokie zagęszczenie obniżają normy zwyczajnego zamieszkiwa-
298
nią. Skłania to do traktowania bezdomności jako sytuacji ekstremalnie trudnej w naszych warunkach, co zwiększa szansę realnej pomocy ludziom w tej sytuacji -jawnym bezdomnym. Za bezdomnych zatem autor uznaje:
- tylko osoby jawnie bezdomne, tzn. takie, których bezdomność nie jest stanem potencjalnym (możliwym w wielu formach) czy funkcjonalnym, a rzeczywistym, już fizycznie ujawnionym;
- zarówno osoby korzystające ze schronienia oferowanego im przez instytucje działające na ich rzecz, jak i pozostające poza nimi. Dla oznaczenia obydwu kategorii użyteczne może być pojęcie bezdomnych schroniskowych i pozaschroniskowych. Autor opiera się tu na podziale Jencks'a na: shelter home-less i street homeless. To potrzebne rozróżnienie jest, jak wiadomo z praktyki, względne;
- poza osobami nie mającymi zameldowania tych ludzi, którzy je mają ale różne dodatkowe okoliczności uniemożliwiają im korzystanie z lokali, do których mają formalne prawo, o ile (w obu przypadkach) ich sytuacja mieści się w ramach określonych w definicji bezdomności;
- tylko osoby z obywatelstwem polskim mające zezwolenie na stały pobyt w Polsce albo status uchodźcy. Osoby bez takiego statusu należy postrzegać jako nielegalnych imigrantów. Do dyskusji pozostaje, czy do bezdomnych schroniskowych zaliczyć można pensjonariuszy szpitali psychiatrycznych i domów pomocy społecznej, którzy chcą i mogą żyć samodzielnie, ale brak mieszkań uniemożliwia im opuszczenie instytucji. Autor takich osób nie uwzględnia.
Za bezdomnych należy uważać tylko osoby dorosłe i te dzieci, które znalazły się w sytuacji bezdomności wraz z rodzicami lub opiekunami. Ujawnienie przypadku bezdomnośd dziecka wiąże się z automatycznym przerwaniem tego stanu przez skierowanie go do stosownej instytucji wychowawczej (Przymeński 1997).
Krytycznego przeglądu dostępnych w literaturze przedmiotu definicji zjawiska bezdomności dokonała Anna Duracz-Walczak w artykule Bezdomność w Polsce. O ujednolicenie pojęć (1998, s. 24-27). Autorka rozpoczęła od przeglądu sformułowań słownikowych i encyklopedycznych, uznając je w rezultacie za nieadekwatne. "Słownik języka polskiego" (1988) określa bezdomnego jako człowieka nie mającego gdzie mieszkać, człowieka, który opuścił własne mieszkanie lub jest wygnańcem. "Encyklopedia PWN" (1995) głosi, że bezdomność to zjawisko polegające na braku domu gwarantującego jednostce poczucie bezpieczeństwa. Wynika stąd, że bezdomnym jest ten, komu posiadanie domu nie gwarantuje poczucia bezpieczeństwa. G. Firiit-Fesnak i B. Szatur-Jaworska w "Leksykonie pojęć socjalnych" (1994) twierdzą że bezdomni to ludzie bez wystarczającego schronienia, którzy żyją w schroniskach lub innych pomieszczeniach pomocniczych, jako korzystający z nich bez umowy najmu. To sformułowanie nie spełnia, jak pisze Duracz-
-Walczak, reguł poprawności, trudno bowiem uznać poczekalnię dworcową czy inne miejsca niemieszkalne, w których nocuje znaczna część bezdomnych, za pomieszczenia pomocnicze, nie sposób też zawrzeć umowy najmu na korzystanie z takich miejsc. W specjalistycznych książkach i artykułach ostatnich dziesięciu lat pojawiło się, jak dalej pisze Duracz-Walczak, kilkanaście propozycji definicyjnych w omawianym zakresie. Autorka śledzi dalej kilka wybranych definicji pod kątem ich przydatności dla praktyki walki z bezdomnością i krytykuje je za nieostrość i niewyczerpywanie znamion zjawiska. Za nieprzydatne uważa m.in. definicje: Michała Porowskiego (1995), Bogny Bartosz i Ewy Błażej (1995), Małgorzaty Pisarskiej (1993a) i wspominaną wyżej definicję J. Florczaka. Zgadzając się natomiast z określeniem Andrzeja Przy-meńskiego, formułuje ona własną definicję. Przyjmuje mianowicie, że bezdomnym jest człowiek nie mający
299
miejsca spełniającego warunki mieszkalne, w którym mógłby stale przebywać, ani aktualnej możliwości lub chęci uzyskania takiego miejsca (Duracz-Walczak 1996, s. 25).
Wiele definicji spotykanych w literaturze to definicje raczej ogólnikowe, nie wyczerpujące złożoności zjawiska, różniące się nieznacznie między sobą. Tylko niektórzy autorzy próbują możliwie wyczerpująco określić zjawisko i to w taki sposób, by proponowana definicja była użyteczna w praktyce (Przymeński, Duracz-Walczak). Jednak mimo tych prób badacze nie wypracowali dotąd jednej, powszechnie obowiązującej definicji bezdomności i osoby bezdomnej. W literaturze zdaje się panować w tym zakresie duża dowolność.
Przyczyny
Druga grupa rozważań, które można wyróżnić w ogólnej refleksji nad problemem bezdomności, dotyczy kwestii identyfikacji przyczyn zjawiska. Tutaj, podobnie jak w rozważaniach definicyjnych, niektórzy autorzy proponują takie klasyfikacje przyczyn, które mogłyby być pomocne w praktyce zapobiegania problemowi.
Danuta M. Piekut-Brodzka proponuje własną klasyfikację, która, jak zaznacza, może być użyteczna w formułowaniu sposobów pomocy bezdomnym. Uwzględniono w niej ryzyka wystąpienia bezdomności (Piekut-Brodzka 2000, s. 77-91). Możliwe przyczyny to: ukierunkowanie aktywności wobec faktu utraty dachu nad głową, alkoholizm, narkomania, HIV/AIDS, zaburzenia psychiczne i osobowości, niepełnosprawność, wolny "wybór", przestępczość i nieprawidłowa resocjalizacja, wydarzenia losowe, przebieg interakcji w zbiorowosaach społecznych, polityka spoteczno-ekonomiczna (polityka mieszkaniowa, przepisy prawa, sytuacja na rynku pracy, zabezpieczenie społeczne, sposób funkcjonowania instytucji po-mocowych).
Klasyfikacja przyczyn bezdomności przedstawiona przez Eugeniusza Moczuka (Moczuk 1999, s. 233, 234) w zasadzie wskazuje na te same źródła zjawiska, co charakterystyka podana wyżej. Zresztą przyczyny bezdomności, które można odnaleźć w różnych publikacjach, pokrywają się ze sobą; różnią się właściwie jedynie sposobem klasyfikowania przyczyn, określeniem kategorii, naciskiem, jaki różni autorzy kładą na poszczególne przyczyny.
Klasyfikacja podana przez Moczuka jest bardzo drobiazgowa. W porównaniu z klasyfikacjami proponowanymi przez innych autorów jest bardziej rozbudowana. Autor stara się w niej uwzględnić i jednocześnie wskazać wszystkie możliwe źródła zjawiska. Odwołując się do przyczyn wskazanych przez V. Brynie-wicz i G. Tronczyńską (Bryniewicz, Tronczyńska 1997), charakteryzuje on przyczyny bezdomności od najbardziej ogólnych do szczegółowych. Wśród tych pierwszych wymienić można takie, które wynikają:
a) z sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju, w tym wzrostu bezrobocia, postępującej likwidacji hoteli robotniczych, braku miejsc w szpitalach, zakładach opiekuńczych, domach pomocy społecznej, braku opieki nad wychowankami domów dziecka po ukończeniu 18 lat, braku ośrodków dla nosicieli wirusa HIV;
b) z sytuacji prawnej, polegającej na możliwości wyeksmitowania lokatora za długi i zaległości w opłatach czynszowych;
300
c) z przyczyn związanych z patologiami, w tym z powodu alkoholizmu (T. Sołtysiak pokazała w swoich badaniach, że aż 53% bezdomnych pochodziło z rodzin z tzw. problemem alkoholowym, a 100% było uzależnionych od alkoholu; patrz: Sołtysiak 1997), przestępczości, odrzucenia lub braku opieki ze strony najbliższych, rozwodu lub trwałego rozpadu więzi formalnych lub nieformalnych, prostytucji kobiet, przemocy w rodzinie;
d) z przyczyn natury socjopsychologicznej, w tym świadomego wyboru innego sposobu żyda, odrzucenia obowiązującego systemu wartości,
e) przyczyn osobowościowych, w tym poczucia niższości, osamotnienia, wstydu, przekonania o złym
świecie i ludziach.
Dalej Moczuk, odwołując się tym razem do klasyfikacji T. Sołtysiak (Sołtysiak 1997), wskazuje na przyczyny leżące po stronie samych bezdomnych. Po pierwsze, są to czynniki związane z zakłóconym procesem socjalizacji w grupach pierwotnych, w tym złego przygotowania do samodzielnego życia, brakiem możliwości samodzielnego mieszkania, niemożnością zamieszkania z najbliższymi po rozwodach, separacjach, powrotach z więzienia. Po drugie, przyczyny związane z nieumiejętnością przystosowania się do sytuacji społeczno-ekonomicznej, w tym poddawanie się przedmiotowemu traktowaniu przez pracodawców, brakiem możliwości zatrudnienia za godziwą płacę. Po trzecie, przyczyny związane z nieprzystosowaniem do sytuacji obyczajowo-kulturowej, w tym traktowanie współmałżonków jako własności, rozwody, niełożenie na rodzinę. Po czwarte w końcu, są to przyczyny związane z piciem i nadużywaniem alkoholu.
R. Osiniak również odwoływała się do klasyfikacji przyczyn dokonanej przez Sołtysiak. W swoich badaniach 35 mężczyzn ze Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn Towarzystwa Brata Alberta w Rzeszowie i 10 mężczyzn z dworca w Rzeszowie odnotowała przyczyny bezdomności odpowiadające tym wyróżnionym przez Sołtysiak. Były to przyczyny o charakterze socjalizacyjnym, społeczno-ekonomicznym, obycza-jowo-kulturowym oraz związanym z nadużywaniem alkoholu (Osiniak 1998, za: Moczuk 1999).
Bogna Bartosz i Ewa Błażej (Bartosz, Błażej 1995, s. 11,12) proponują następującą typologię przyczyn bezdomności. Po pierwsze, są to przyczyny społeczne (jak bezrobocie i likwidacja hoteli robotniczych, brak opieki nad wychowankami domów dziecka po ukończeniu 18 lat, brak miejsc w domach pomocy społecznej dla osób starszych). Po drugie, bezdomność wiąże się z patologiami i chorobami (np. alkoholizm, prostytucja, przestępczość, znęcanie się nad rodziną). Po trzecie, w grę wchodzą racje natury psychologicznej (wybór innego stylu życia). Po czwarte, są to przyczyny wynikające z regulacji prawnych (możliwość eksmisji bez wskazania lokalu socjalnego - ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych; DzU nr 105, póz. 509).
Według K. Wierzbickiej (1990, s. 80) bezdomność warunkują czynniki: osobowościowe, środowiskowe, systemowe, zdrowotne, przypadek losowy. Z kolei Michał Porowski (1995, s. 436) upatruje źródeł bezdomności w:
- zmianach demograficznych, ruchliwości społecznej;
- recesji gospodarczej oraz sprzężonym z nią bezrobociem i ubożeniem społeczeństwa;
- niewydolności polityki mieszkaniowej (kryzys taniego budownictwa, kurczenie się komunalnych zasobów mieszkaniowych, wzrost cen mieszkań czynszowych, brak lokali zastępczych);
- redukcji nakładów budżetowych na pomoc społeczną;
301
- zbyt małej liczbie zakładów czasowego pobytu oraz instytucji ciągłej opieki nad osobami niezdolnymi do samodzielnego rozwiązywania problemu mieszkaniowego;
- dysfunkcji instytucji opiekuńczo-resocjalizacyjnych i karnych;
- patologii indywidualnej (alkoholizm, przestępczość, prostytucja, narkomania, włóczęgostwo, żebractwo);
- zaburzeniach psychicznych i braku pomocy osobom chorym;
- konfliktach na tle obyczajowym i odtrąceniu niesamodzielnych członków rodziny (samotne matki, porzucone dzieci, chorzy na AIDS, zniedołężniali starcy). Przy identyfikowaniu przyczyn bezdomności autorzy zajmujący się tą problematyką odwołują się nie
tylko do własnych badań i doświadczeń czy dostępnego materiału na temat zjawiska w Polsce, ale także
do dokumentów o charakterze międzynarodowym.
W1987 r. papieska komisja lustitia et Pax w dokumende Co uczyniłeś ze swoim bezdomnym bratem?
Kościół a problem mieszkaniowy (lustitia ex Pax 1992; cyt. za Frączkiewicz-Wronka, Zrałek 1998, s. 18,19)
wyróżniła z uwagi na przyczyny następujące grupy bezdomnych:
a) osoby, których bezdomność wiąże się z utratą zatrudnienia, będące ofiarami konfliktów rodzonych, alkoholicy bądź upośledzeni społecznie;
b) młodzi ludzie, pary narzeczeńskie, które wskutek braku szans uzyskania mieszkania rezygnują z zakładania rodziny;
c) ludzie zepchnięci na margines, mieszkający w nędznych warunkach, mający problemy ekonomiczne, prawne, polityczne czy społeczne. Analizując przyczyny powstawania bezdomności w krajach Wspólnoty Europejskiej w latach 1991-
-1992 (Bezdomność w krajach Wspólnoty Europejskiej w latach 1991-1992, Warszawa 1994; o tym też Ogonowska 1995) wskazywano na cztery podstawowe powody:
a) czynniki materialne, jak utrata mieszkania czy niedostatek finansowy,
b) czynniki rodzinne, obejmujące problemy małżeńskie, gwałty i samotność,
c) czynniki osobiste, np. zdrowie fizyczne i umysłowe,
d) czynniki instytucjonalne, czyli pobyt w więzieniu, uchodźstwo.
Spotykane w literaturze przedmiotu klasyfikacje przyczyn bezdomnośd generalnie zgodne są ze sobą co do możliwych źródeł zjawiska. Badacze lokalizują przyczyny po stronie różnorakich uwarunkowań strukturalnych, społecznych, ekonomicznych, politycznych, jednym słowem w czynnikach zewnętrznych wobec i niezależnych od osób, które popadają w sytuacje bezdomności, a tym samym nie zawinionych przez same osoby bezdomne. Z drugiej strony wskazują też na determinanty psychologiczne czy osobowościowe tkwiące w osobach bezdomnych, czyli te czynniki, na które przynajmniej niektórzy bezdomni mają wpływ (trudno mówić o wpływie np. w przypadku osób psychicznie chorych czy upośledzonych umysłowo), a jeśli tak to przynajmniej w jakimś stopniu niektórzy z nich są odpowiedzialni za sytuację, w jakiej się znaleźli. Trzeba zaznaczyć, że rzadko, jeśli w ogóle, jedna przyczyna wyjaśnia sytuację osoby bezdomnej. Badacze zaznaczają, że przyczyny przeplatają się i wzajemnie warunkują. Niemożność wskazania jednej grupy przyczyn, czy choćby tej najważniejszej, ogromnie komplikuje Gęśli nie uniemożliwia) badaczom sformułowanie uniwersalnej definicji i zaplanowanie kompleksowych, systemowych działań zapobiegających bezdomności i niosących pomoc bezdomnym.
302
Cechy społeczno-demograficzne bezdomnych
Na zagadnienie podłoża i uwarunkowań bezdomności, jak i kwestię umiejscowienia zjawiska w strukturze społeczeństwa polskiego, może rzucić nieco światła poznanie cech społeczno-demograficznych ludzi bezdomnych. Jest to kolejna grupa zagadnień, jakie poruszają w swoich publikacjach badacze zjawiska.
Andrzej Przymeński rekonstruuje społeczno-demograficzny skład badanej przez siebie w latach 1993--1994 w Poznaniu populacji bezdomnych, mieszkańców trzech schronisk poznańskich: komunalnego dla mężczyzn, komunalnego dla kobiet i Towarzystwa im. św. Brata Alberta. Badanie objęto 77 osób. Pierwszym z przyjętych przez autora kryteriów analizy społeczno-demograficznej był wiek badanych. Najwięcej bezdomnych znalazło się w przedziale 56-65 lat. Drugim kryterium była pleć. Dolna granica udziału kobiet w populacji stale lub okresowo bezdomnych to 5%, górna - 10%-12%. Kolejny analizowany czynnik to środowisko, do którego przypisana była osoba w okresie swego dzieciństwa i wczesnej młodości. Najliczniejszą kategorią (około 45%) były osoby wychowane na wsi, później pochodzące z miast liczących powyżej 100 tyś. mieszkańców, a osoby z miast poniżej 50 tyś. mieszkańców stanowiły 17% badanej populacji. Najmniej było osób z miast liczących 50-100 tyś. mieszkańców (13%). Następnym kryterium był poziom wykształcenia. Najwięcej osób miato wykształcenie zasadnicze zawodowe i podstawowe; poziom wykształcenia młodych bezdomnych był wyższy od starszych. Ostatnim kryterium był stan cywilny. Najliczniejszą kategorię bezdomnych stanowiły osoby rozwiedzione (44%), dalej kawalerowie i panny; najmniej było wdowców i wdów (Przymeński 1998a).
Bartosz i Błażej (Bartosz, Błażej 1995, s. 13-16), na podstawie danych dotyczących wybranych osób bezdomnych przebywających w schroniskach Towarzystwa Pomocy im. Brata Alberta, stwierdziły, że w latach 1986-1993 w populacji bezdomnych zwiększyła się liczba osób młodych (do 30 lat), a zmniejszyła liczba bezdomnych po 50. roku życia. Gwałtownie zwiększyła się liczba bezdomnych w wieku produkcyjnym. Obecnie są to na ogół ludzie, z których większość mogłaby się sama utrzymać - zdolni do pracy bezrobotni mężczyźni, przeważnie kawalerowie lub rozwiedzeni. Autorki piszą że znając przyczyny bezdomności można przyjąć, że wśród bezdomnych szczególnie często spotykamy alkoholików, osoby odzyskujące wolność po pobycie w zakładzie karnym, bezrobotnych, którzy utracili miejsce w hotelu robotniczym, rozwiedzionych, którzy się wyprowadzili lub zostali eksmitowani, wdowców, starców, inwalidów, osoby upośledzone, przewlekle chorych psychicznie, wychowanków domów dziecka, nosicieli wirusa HIV. Wśród kobiet ponadto: uciekinierki od mężów-alkoholików, wyrzucone z domu np. z powodu ciąży, byłe prostytutki. Zjawiska najnowsze to bezdomne rodziny, zwiększająca się liczba bezdomnych z wykształceniem wyższym i osób bardzo młodych - poniżej 30., a nawet 20. roku żyda (analiza społeczno-de-mograficzna bezdomnych patrz też Pisarska 1993a, s. 9; Rudomska 1999, s. 222).
Eugeniusz Moczuk na podstawie badań 39 mężczyzn w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn Towarzystwa Brata Alberta w Rzeszowie opisuje przeciętną osobę bezdomną. Jest to mężczyzna, w wieku 31-60 lat, mający wykształcenie zawodowe, rozwiedziony, o złym lub średnim stanie zdrowia, nie mający żadnego źródła dochodu (Moczuk 1999, s. 238).
Analizy cech społeczno-demograficznych osób bezdomnych są bardzo fragmentaryczne, opierają się na badaniach niewielkich zbiorowości, średnio kilkudziesięciu osób przebywających aktualnie w wybranej przez badacza placówce czy placówkach. Czasami próbuje się, dysponując takimi wybiórczymi danymi, formułować jakieś ogólniejsze wnioski na temat najbardziej prawdopodobnej struktury społeczno-de-
303
mograficznej populacji bezdomnych. Próby takich uogólnień są potrzebne i konieczne dopóki trudności metodologiczne uniemożliwiają bardziej reprezentatywne sposoby poznania tej struktury. Jednocześnie jednak należy pamiętać o ograniczonej ogólności takich społeczno-demograficznych opisów.
Kategoryzacja bezdomnych
Duracz-Walczak dzieli osoby bezdomne następująco (Duracz-Walczak 1996):
1) według stanu psychofizycznego:
- bezdomni zdolni do samodzielnośd życiowej (zdrowi, w wieku produkcyjnym),
- bezdomni niezdolni do samodzielności (na skutek wieku, przewlekłej choroby, kalectwa);
2) według postawy wobec własnej sytuacji życiowej:
- bezdomni z przymusu (niepogodzeni ze swoim aktualnym statusem społecznym), a wśród nich zdolni lub niezdolni do samodzielności życiowej,
- bezdomni z "wyboru" (pogodzeni ze swoim statusem społecznym, nie pragnący go zmienić),
a wśród nich zdolni lub niezdolni do samodzielności życiowej. Na podstawie powyższych kryteriów autorka wyodrębnia cztery kategorie osób bezdomnych:
- zdolni do samodzielnośd życiowej bezdomni z przymusu,
- niezdolni do samodzielności życiowej bezdomni z przymusu,
- zdolni do samodzielnośd życiowej bezdomni z wyboru,
- niezdolni do samodzielności życiowej bezdomni z wyboru.
Małgorzata Pisarska (Pisarska 1993a) dzieli bezdomnych na trzy zasadnicze grupy: bezdomnych z wyboru, z przymusu i osoby bezdomne tymczasowo, które znalazły się w sytuacji bezdomności wskutek chwilowych nieporozumień rodzinnych. Z kolei Andrzej Przymenski dzieli bezdomność na długotrwałą krótkotrwałą i frykcyjną (Przymenski 1997, s. 34, 35). Ta ostatnia oznacza ciągłość stanu bezdomnośd przerywanego okresami przemieszkiwania we w miarę normalnych warunkach, najczęściej wraz z podjęciem sezonowej pracy. Za bezdomną można uważać tylko osobę w danym czasie bezdomną. Przymenski krytykuje sens typologii bezdomnych przymusowych i z wyboru. Zamiast stosowania tego ostatniego .ooję-cia proponuje mniej mylącą kategorię "bezdomnych z własnej winy". Antynomią tego rodzaju bezdomności byliby "bezdomni losowi", a więc ci, którzy utracili dach nad głową poprzez losowy zbieg okoliczności, któremu nie byli w stanie się przeciwstawić. W przypadku bezdomnych "z własnej winy" mielibyśmy do czynienia z ludźmi nieprzystosowanymi społecznie czy wręcz aspołecznymi i ofiarami różnego rodzaju patologii. W przypadku bezdomnych losowych z ludźmi "zwykłymi", nie odbiegającymi w dót od powszechnie przyjętych norm przyzwoitości i godnego życia. Rozróżnienie to łatwiej oczywiście stosować w sposób abstrakcyjny, trudniej natomiast w odniesieniu do konkretnych ludzi.
Podobnie jak w przypadku definicji, tak w kwestii kategoryzacji nie ma między badaczami zgodności. Przymenski odrzuca pojęcie bezdomnych z wyboru. Proponuje w to miejsce inne, nie w pełni, jak się zdaje, odpowiadające pojęciu bezdomnych "z wyboru", jakie można znaleźć u Anny Duracz-Walczak. Jednak o ile kategorie autorki mogą mieć użyteczność praktyczną, o tyle taka użyteczność jest mniej widoczna w przypadku podziału autora na bezdomność (tym samym bezdomnych) długotrwałą krótkotrwałą frykcyjną.
304
trudności ocześnie
W każdym razie, podobnie jak w przypadku definicji, nie ma w literaturze jednej, powszechnie przyjętej kategoryzacji bezdomnych. Oprócz kategoryzacji biorących pod uwagę czas trwania sytuacji bezdomności, przyczyny zewnętrzne i wewnętrzne znalezienia się w takiej sytuacji, w publikacjach można spotkać dzielenie bezdomności na jawną i ukrytą, aktualną i potencjalną. Nie wyczerpują one złożoności zjawiska, a tym bardziej mają niewielki potencjał praktyczny; są raczej nieścisłe i zbyt ogólne.
ód nich nienić),
Bezdomność a prawo
Do jednej z ostatnich grup zagadnień poruszanych przez badaczy bezdomności należą kwestie prawne: rozważana bywa sytuacja prawna osób bezdomnych czy w ogóle stan prawny zjawiska.
Joanna Kuleszyńska-Dobrek pisze (Kuleszyńska-Dobrek 1996, s. 67), że sytuacja prawna osób bezdomnych nie jest uregulowana legislacyjnie. Nie różni się ona w sposób szczególny od sytuacji prawnej innych osób. Prawnie osoby bezdomne nie są dyskryminowane - nie znajdziemy w żadnym akcie prawnym stwierdzenia, że osoba bezdomna nie ma prawa np. do głosowania czy uzyskania renty, zasiłku bądź innego świadczenia. Jednak równość ta jest pozorna, bowiem możliwość skorzystania ze znacznej większości uprawnień związana jest z koniecznością wskazania adresu - miejsca zamieszkania, a najczęściej miejsca zameldowania.
Nie ma przepisu prawnego, który regulowałby oddzielnie sytuację osób bezdomnych. W wykazie obowiązujących przepisów prawnych nie ma hasła bezdomność, żaden akt prawny nie precyzuje bliżej pojęcia osoby bezdomnej.
Frączkiewicz-Wronka i Zratek (1998, s. 21,22) piszą że zgodnie z ustawą zasadniczą realizatorem działań w zakresie bezdomności jest jednostka samorządu terytorialnego. W rozdziale VII Konstytucji RP art. 166 pkt 1 czytamy: Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997). Z ustawy zasadniczej wynika szczególne znaczenie w opiece nad bezdomnymi jednostek samorządu lokalnego, które, dysponując własnym budżetem, zaspokajają potrzeby mieszkańców. Kwestie te reguluje ustawa o samorządzie terytorialnym (ustawa z 8 marca 1990 r., tekst jedn. DzU 1996, nr 13), określając zadania własne, które gmina powinna realizować. Art. 7 pkt 6 ustawy stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Z tego wynika obowiązek realizowania przez gminę postanowień ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do bezdomnych.
Jednak sytuację osób bezdomnych najszerzej uwzględniono w innym akcie prawnym - ustawie o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. (DzU nr 13, póz. 60). Art. 3 pkt 3 tej ustawy mówi, że bezdomność stanowi jeden z powodów udzielania pomocy społecznej wówczas, gdy bezdomni nie mają żadnych źródeł utrzymania lub gdy ich dochód nie przekracza najniższej emerytury (art. 4) (O ustawie za: Bartosz, Błażej 1995,5.17,18).
Osobie bezdomnej przysługują następujące świadczenia:
- przydzielenie tymczasowego miejsca noclegowego (art. 14),
- otrzymanie bielizny, odzieży, obuwia (art. 15),
- jeden gorący posiłek dziennie (art. 16),
305
- usługi opiekuńcze (art. 17),
- pogrzeb (art. 26).
Jeśli bezdomny przebywa w gminie, w której jest zameldowany, przysługuje mu ponadto:
- pomoc socjalna, poradnictwo prawne i psychologiczne (art. 23, ust. 1),
- jeśli jest osobą niezdolną do pracy lub jeśli jest osobą starszą powyżej 75. roku życia: zasiłek stały (art. 28 i 29) lub zasiłek okresowy (art. 31),
- pomoc w załatwianiu spraw urzędowych (art. 23, ust. 2),
- pomoc w znalezieniu miejsca w domu opieki społecznej lub w innym zakładzie opiekuńczym - za
zgodą zainteresowanego (art. 9).
Prawo do korzystania ze świadczeń pieniężnych (zasiłek stały, okresowy lub czasowy) mają przede wszystkim osoby pozostające bez źródeł utrzymania.
Poza ustawą o pomocy społecznej, w której najpełniej uwzględnione zostały problemy bezdomności, także ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (DzU nr 105, póz. 509) reguluje w pewnej mierze sytuację osób bezdomnych.
Można rozróżnić następujące sytuacje osoby bezdomnej:
- mającej zameldowanie, lecz z jakichś powodów - najczęściej rodzinnych lub społecznych - nie mogącej korzystać z miejsca, w którym jest zameldowana, - nie mającej stałego miejsca zameldowania ani zamieszkania (została wymeldowana donikąd).
Pierwsza sytuacja stwarza znacznie większe szansę skorzystania z uprawnień przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów. Osoba nie mieszkająca w mieszkaniu, w którym jest zameldowana, ma prawo głosu w wyborach, bo ma meldunek w określonym miejscu. Można ustalić jej uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej, może także ubiegać się, na podstawie ustawy o najmie lokali, o przydział mieszkania socjalnego, do czego nie będzie miał prawa mieszkaniec gminy czasowo czy od niedawna przebywający na jej terytorium. Ustawa o najmie lokali w art. 4 stanowi, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (osób przebywających w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu) należy do zadań własnych gminy. Tak więc bezdomnemu mieszkańcowi gmina obowiązana jest pomóc w zaspoKojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Także osobom i rodzinom o niskich dochodach gmina zobowiązana jest zapewnić możliwość korzystania z lokali socjalnych lub zamiennych. Dotyczy to zwłaszcza osób i rodzin, które nie uiszczają opłat czynszowych i wskutek tego są niezdolne do utrzymania mieszkania.
Obecna ustawa dopuszcza możliwość eksmisji, tak więc w jakimś sensie przyczynia się do wzrostu bezdomności. Dlatego tą samą ustawą został nałożony na gminy m.in. obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców.
Pomoc dla bezdomnych
Ostatnia grupa rozważań dotyczy w ogólności polityki społecznej państwa wobec bezdomnych, pomocy udzielanej przez instytucje i placówki państwowe oraz organizacje pozarządowe.
Pomoc osobom bezdomnym świadczą instytucje administracji samorządowej i rządowej oraz organizacje pozarządowe. Do instytucji administracji publicznej należą: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej,
306
ośrodki pomocy społecznej, administracje samorządowe, służba zdrowia, policja (agendy opiekuńcze i prewencyjne). Organizacje pozarządowe wyznaniowe to m.in.: Towarzystwo Pomocy im. Brata Alberta, Wspólnota Katolicka "Chleb Życia", Zgromadzenia Sióstr Matki Bożej Miłosierdzia itd.; świeckie to m.in.: Markot, Stowarzyszenie Pomocy Bezdomnym i inne (Frączkiewicz-Wronka, Zrałek 1998, s. 22).
Andrzej Przymeński w artykule Sysfem pomocy społecznej dla bezdomnych w Polsce (1998c) szczegółowo opisuje zadania gminy i wojewody związane z pomocą bezdomnym oraz odpowiedzialność ministra pracy i polityki społecznej za sprawne funkcjonowanie systemu pomocy dla bezdomnych jako całości, mimo że nie wynika to jasno z ustawy o pomocy społecznej. Krótko mówiąc, przedstawia strukturę kompetencji organów rządowych i samorządowych w tym zakresie. Charakteryzuje też ogólnie system pomocy społecznej oparty na sektorze samorządowym. Temu zagadnieniu poświęcona jest m.in. publikacja Pio-trowskiej-Marczak i Kietlińskiej (Piotrowska-Marczak, Kietlińska 1994, s. 28).
Przywoływani autorzy stwierdzają że brakuje kompleksowych, systemowych rozwiązań problemu bezdomności. Struktura kompetencji istniejących instytucji nie zawsze do końca jest jasna, a współpraca między nimi (w tym między instytucjami publicznymi a pozarządowymi) jest bardzo słaba. Przyczyniają się do tego m.in. niejasne regulacje prawne dotyczące bezdomności, a zwłaszcza brak ścisłej definicji zjawiska bezdomności i osoby bezdomnej. Tak więc nie tylko w literaturze przedmiotu panuje w tym zakresie duża dowolność, ale również w prawie, co może m.in. świadczyć o podejściu państwa do problemu.
Podsumowanie
Zjawisko bezdomności w Polsce jest jeszcze słabo zbadane. Brakuje szerszych i wyczerpujących opracowań poświęconych bezdomności. Nie ma też, poza wyjątkami, opracowań poświęconych metodologicznym problemom związanym w ogóle z badaniem zjawiska, jak też z szacowaniem liczby bezdomnych. Odczuwalny jest brak materiałów na temat możliwych statystycznych metod szacowania zjawiska, możliwości i ograniczeń "mierzenia bezdomności". Zachodzące po 1989 r. w Polsce zmiany gospodarcze i społeczne ujawniły zjawisko bezdomności, ale jego skala w kraju nie jest znana. Nie ma urzędowej statystyki ludzi bezdomnych - GUS nie opracował dotychczas odpowiednich danych. Nie prowadzono też wyczerpujących badań umożliwiających oszacowanie liczby osób bezdomnych oraz określenia dynamiki zjawiska i zmian w strukturze populacji. Trudność zebrania tego typu danych może wynikać z częstego przemieszczania się bezdomnych, jak też z braku meldunku wielu z nich. Ryzykowne jest opieranie szacunków na informacjach z placówek pomocy, bowiem te same osoby mogą korzystać z pomocy kilku placówek w tym samym czasie, poza tym nie wszyscy bezdomni korzystają z niej; nie wszystkie też placówki gromadzą informacje o osobach korzystających z ich pomocy.
Przyczyną takiego stanu rzeczy może być nieokreśloność pojęcia bezdomności i osób bezdomnych, a co za tym idzie, brak możliwości operacjonalizacji pojęcia. Badacze tej problematyki często formułują definicje na użytek aktualnych potrzeb, zależnie od celów badania czy podjętego namysłu teoretycznego. Sytuacja taka może być efektem zasygnalizowanej wyżej złożoności i wielowymiarowości zjawiska i, co się z tym wiąże, trudności w ścisłym określeniu, kim jest osoba bezdomna. Opowiadanie się raczej za szerokim niż wąskim pojęciem bezdomności niezwykle komplikuje sprawy szacunków, pomijając nawet to, że
307
wąskie rozumienie zjawiska też nie jest jednoznacznie dookreślone. Myślę, że trudności we wskazaniu tzw. istoty czy rdzenia zjawiska, które zresztą może w ogóle nie istnieje, w dużej mierze są odpowiedzialne za problemy związane z naukowym (jak i praktycznym) oglądem bezdomności.
Literatura
Bartosz B., Błażej E. (1995), O doświadczaniu bezdomności, Scholar Wydawnictwo Naukowe, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Warszawa.
Bryniewicz V., Tronczyńska G. (1997), Społeczne uwarunkowania bezdomności (Ognisko Św. Brata Alberta jako forma wspierania młodzieży), w: M. Malinowski (red.), Problemy społeczne w okresie zmian systemowych w Polsce, Rzeszów.
Brzozowski J. (1997), Przytulisko - schronisko, domem bezdomnych, "Praca Socjalna" nr 3.
Chrapkowska-Zielińska A. (1999), Bezdomność kobiet na przykładzie schroniska Matki z Dzieckiem w Bydgoszczy, w: T. Sołtysiak (red.), Poczucie nieegalitamości, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, materiał z ogólnopolskiej konferencji naukowej zorganizowanej 8 lutego 1999 r. we Włocławku, Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek.
Chrapkowska-Zielińska A. (1993), Schronisko dla bezdomnych w Bydgoszczy, "Polityka Społeczna" nr 11/12.
Duracz-Walczak A. (1998), Bezdomność w Polsce - o ujednolicenie pojęć, "Polityka Społeczna" nr 5-6.
Duracz-Walczak A. (1997), Publikacje lat dziewięćdziesiątych a temat bezdomności w Polsce, "Praca Socjalna" nr 1.
Duracz-Walczak A. (1996), Bezdomni, Centrum Rozwoju Służb Społecznych, Warszawa.
Duracz-Walczak A. (1992), Raport o bezdomności na warszawskim Dworcu Centralnym (przykład sytuacji ludzi bez dachu nad głową w Polsce), "Praca Socjalna" nr 2.
Duracz-Walczak A., Józefowicz M. (1992), Wnioski i postulaty wynikające z raportu o bezdomności, "Praca Socjalna" nr 2.
Duracz-Walczak A., Furman-Konicka A., Józefowicz M. (1992), Zarys zasad polityki społecznej wobec bezdomnych w świetle ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Stowarzyszenie Pomocy Bezdomnym, Warszawa.
Encyklopedia PWN (1995), PWN, Warszawa.
Encyklopedia Socjologii (1998), Oficyna Naukowa, Warszawa.
Firtit-Fesnak G., Szatur-Jaworska B. (1994), Leksykon pojęć socjalnych. Wybrane terminy z polskiej i niemieckiej polityki społecznej, pomocy społecznej i pracy socjalnej, Instytut Polityki Społecznej UW, Warszawa.
Florczak J. (1990), Bezdomni w Polsce. Działalność Towarzystwa Pomocy im. Adama Chmiebwskiego, w: J. Kwa-śniewski, R. Sobiech, J. Zamecka (red.), Zaradność społeczna, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź.
Frąckiewicz L. (1998), Bezdomność jako syndrom ubóstwa, w: P. Dobrowolski, l. Mądry (red.), Ubodzy i bezdomni Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.
Frączkiewicz-Wronka A., Zrałek M. (1998), Bezdomność jako problem społeczny, w: P. Dobrowolski, l. Mądry (red.), Ubodzy i bezdomni, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.
Janik R. (1998), Zjawisko bezdomności w RFN, "Polityka Społeczna" nr 1.
Kamiński T., ks. Łazewski W., ks. Skorowski H., red. (1997), Bezdomność, Roczniki Naukowe Caritas.
Kazikowska B. (1993), Informacja o działalności warszawskiego Pogotowia Interwencji Społecznej (PIS), "Praca Socjalna" nr 4.
Konarska M. (1997), Instytucjonalne formy pomocy dla bezdomnych w Poznaniu, w: J. Danecki (red.), Kwestie społeczne w doświadczeniu lokalnym, UW IPS, Warszawa.
Kraczla R. (1993), Bezdomni w miastach śląskich, w: K. Wódz (red.) W kręgu ubóstwa, Katowice.
Kuleszyńska-Dobrek J. (1996), Bezdomni - stan prawny i gwarancje, w: A. Duracz-Walczak, Bezdomni, Centrum Rozwoju Służb Społecznych, Warszawa.
Machel H. (1999), Ubóstwo i bezdomność jako problemy kryminologiczne i penitencjarne. Doniesienie z badań nad percepcją niektórych zjawisk patologii społecznej przez personel więzienny, w: T. Sołtysiak (red.), Poczucie nieegalitamości, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, materiał z ogólnopolskiej konferencji naukowej zorganizowanej 8 (utego 1999 r. we Włocławku, Wyższa Szkoła Humanistycznc--Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek.
308
Marciniak J. (1996), Bezdomność, "Znak" nr 1.
lustitia et Pax (1992), Mieszkanie w społecznej nauce Kościoła, dokument papieskiej komisji "lustitia et Pax", "Sprawy Mieszkaniowe" nr 1-2.
Moczuk E. (1999), Bezdomność jako problem społeczny w opiniach osób bezdomnych, w: T. Sołtysiak (red.), Poczucie nieegalitamośd, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, materiał z ogólnopolskiej konferencji naukowej zorganizowanej 8 lutego 1999 r. we Włocławku, Wyższa Szkolą Humani-styczno-Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek.
Ogonowska l. (1995), Bezdomność w krajach Wspólnoty Europejskiej, "Sprawy Mieszkaniowe" nr 1.
Osiniak R. (1998), Status bezdomności w świadomości samych bezdomnych, Stalowa Wola.
Piekut-Brodzka D.M. (2000), O bezdomnych i bezdomności. Aspekty fenomenologiczne, etiologiczne i terapeutyczne, Chrześcijańska Akademia Teologiczna, Warszawa.
Piotrowska-Marczak K., Kietlińska K. (1994), Rola sektora nonprofit w opiece nad bezdomnymi, "Polityka Społeczna" nr 10.
Pisarska M. (1993a), Bezdomni w Łodzi. Analiza socjologiczna, "Polityka Społeczna" nr 11-12.
Pisarska M. (1993b), Miejskie schronisko dla bezdomnych kobiet - zasady funkcjonowania, charakterystyka zbiorowości pensjonariuszek schroniska, "Praca Socjalna" nr 4.
Porowski M. (1995), Obraz zjawiska i populacji ludzi bezdomnych, w: T. Pilch, L. Lepalczyk, Pedagogika społeczna, Warszawa.
Przymeński A. (1998a), Bezdomni i społeczne podłoże bezdomności na przykładzie Poznania, w. J. Włodarek (red.), Między przeszłością a przyszłością. Szkice o socjologii i społeczeństwie polskim w dobie przemian ustrojowych, Wydawnictwo (JAM, Poznań.
Przymeński A. (1998b), Zjawisko bezdomności w Polsce współczesnej, "Polityka Społeczna" nr 4.
Przymeński A. (1998c), System pomocy społecznej dla bezdomnych w Polsce, "Polityka Społeczna" nr 5-6.
Przymeński A. (1997), Geografia i skala zjawiska bezdomności w Polsce, w: T. Kamiński, ks. W. Łazewski, ks. H. Sko-rowski (red.), Bezdomność, Roczniki Naukowe Caritas.
Rossi P.H. (1989), Down and Outin America. The origins of Homelessness, The University of Chicago Press, Chicago and London.
Rudomska H. (1999), Bezdomność kobiet. Niektóre uwarunkowania zjawiska, w T. Sottysiak (red.), Poczucie nieegalitamośd, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, materiał z ogólnopolskiej konferencji naukowej zorganizowanej 8 lutego 1999 r. we Włocławku, Wyższa Szkoła Humanistyczno--Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek.
Sidorowicz S., Sanecka B., Ślepecka J., Ruciński K. (1989), Alkoholizm wśród bezdomnych, w: Z. Bizon, W. Szysz-kowski (red.), Zagadnienia alkoholizmu i innych uzależnień, PWN, Warszawa.
Słownik języka polskiego (1998), PWN, Warszawa.
Sołtysiak T., red. (1999), Poczucie nieegalitamośd, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, materiał z ogólnopolskiej konferencji naukowej zorganizowanej 8 lutego 1999 r. we Włocławku, Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek.
Sołtysiak T. (1997), Powiązania bezdomności z zachowaniami patologicznymi, "Problemy alkoholizmu" nr 2-3.
Śledzianowski J. (1995a), Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta a bezdomność, Wrocław.
Śledzianowski J. (1995b), Ludzie trzeciego wieku w schroniskach św. Brata Alberta, "Praca Socjalna" nr 4.
Wierzbicka K. (1990), Problem bezdomności w Polsce, w: E. Kuminek, Strefy niedostatku i nędzy mieszkaniowej, Warszawa.
309
Obrazy bezdomnych i bezdomności. Instytucjonalizacja reakcji na problem społeczny
Paweł Poławski
Instytut Socjologii UW
Bezdomność zyskała w ostatnich latach w Polsce rangę problemu społecznego. Jest przedmiotem zainteresowania nie tylko rozmaitych organizacji pozarządowych, ale i władz - wystarczy wspomnieć coroczne "akcje" przekazywania środków na poprawę sytuacji bezdomnych. Kłopot jednak w tym, że mimo deklarowanego przez władze i organizacje pozarządowe zainteresowania problemem, mimo tego, że faktycznie prowadzone są działania w zamierzeniu ukierunkowane na bezdomnych, i mimo tego, że przepisy prawne (w tym ustawa o pomocy społecznej) nakładają na gminy obowiązek reagowania na problem, nie jest do końca jasne, kim właściwie jest "osoba bezdomna". Nie istnieją też osadzone w prawie i mogące stanowić podstawę spójnej polityki przeciwdziałania bezdomności definicje i określenia tego problemu. Problem jest zatem realny - istnieje jako konkretne i namacalne zjawisko dotykające prawdopodobnie tysiące Polaków (prawdopodobnie - bo wobec braku definicji problemu nie istnieją wiarygodne szacunki liczby bezdomnych); nie został jednak zinstytucjonalizowany w tym sensie, że nie istnieje spójny i podzielany system przekonań odnoszących się do istoty, natury zjawiska. W artykule, opartym na materiale badawczym zgromadzonym w grudniu 2000 r., próbuję zrekonstruować wizje bezdomności i charakterystyki bezdomnych funkcjonujące w środowisku osób pracujących w organizacjach niosących bezdomnym pomoc. Próbuję także pokazać, jakiego rodzaju związek zachodzi między wiedząc bezdomnych, sposobami ich kategoryzowania i wskazywanymi przyczynami bezdomności a rodzajem pomocy, na jaką bezdomni w różnych instytucjach mogą liczyć. Moim celem jest rekonstrukcja i charakterystyka związków między przekonaniami ludzi zaangażowanych w proces kształtowania istotnych społecznie instytucji zajmujących się bezdomnością a jego rezultatami; związków między kształtem instytucji służących rozwiązywaniu konkretnego problemu społecznego i sposobem jego postrzegania.
Bez domu czy bez dachu nad głową - doświadczenia amerykańskie
W literaturze przedmiotu można znaleźć rozliczne i w gruncie rzeczy uzupełniające się definicje bezdomności. Próbuje się - pokazuje to tekst Moniki Abucewicz-Szcześniak - opisywać zjawisko, uwzględniając jego rozmaite wymiary i charakterystyczne cechy. Konkluzje tych rozważań niezmiennie pozostają jednak takie same: bezdomność jest zjawiskiem wielowymiarowym, trudnym do trafnego uchwycenia jedną definicją, i ma praktycznie tyle twarzy, ilu jest ludzi, których konwencja lub stereotyp kazałyby za bezdom-
310
nych uznać. Stosunkowo łatwe do uchwycenia, konsekwentnie i dokładnie opisane są jedynie korelaty bezdomności - a między nimi ubóstwo, nadużywanie alkoholu, przemoc w rodzinie. Sama istota zjawiska, jego "rdzeń" pozostają jednak nieuchwytne, wymykają się bardziej systematycznej analizie. Definicje bezdomności oczywiście istnieją sąjednak budowane dla konkretnych potrzeb praktycznych - chodzi tu głównie o konieczność operacjonalizacji pojęcia dla potrzeb badawczych, co z założenia je zawęża i ułatwia raczej prowadzenie badań niż zrozumienie i wgląd w "naturę" problemu.
Skoro wysiłki definicyjne okazały się jak dotąd bezowocne, wydaje się, że zamiast o "budowaniu obiektywnej definicji" rozsądniej jest mówić o "definiowaniu" zjawiska jako o procesie społecznym, w który zaangażowane są różne osoby i grupy osób, przede wszystkim te jednak, które - na przykład z racji wykonywanego zawodu - mają z bezdomnymi bezpośredni kontakt, niosą im pomoc lub decydują o zasadach dystrybucji środków. Proces ten jest w istocie tożsamy z identyfikacją bezdomności jako problemu społecznego, a jego rezultatem - podobnie jak w przypadku innych problemów społecznych - powinno być powstanie spójnego i podzielanego obrazu zjawiska wstępnie określanego jako bezdomność. Można się też spodziewać, że powstawanie instytucjonalnej struktury służącej rozwiązywaniu czy łagodzeniu problemu -na przykład wydanie odpowiednich przepisów uwzględniających naturę bezdomności i nakazujących określonym organizacjom reakcję w konkretny, zgodny z tą definicją sposób - przebiega równolegle do kształtowania się systemu wiedzy o bezdomności.
Peter H. Rossi podaje w jednym ze swoich artykułów2 doskonały przykład takiego procesu. Opisuje on zmianę, jaka zaszła w postrzeganiu problemu bezdomności w USA na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat, oraz identyfikuje przyczyny tej zmiany. Polegała ona, w gruncie rzeczy, na przeniesieniu akcentu z braku rodziny i jakichkolwiek więzi społecznych oraz przynależności bezdomnych do "społecznego marginesu" w latach pięćdziesiątych na brak schronienia i dachu nad głowąjako podstawowego wyznacznika bezdomności w latach osiemdziesiątych. Łatwo zauważyć, że obie "wizje" implikują odmienne rodzaje "odpowiedniej" reakcji na problem. Bezrodzinność bezdomnych oznaczała, że istotniejsze są programy integracyjne; brak schronienia i fizycznych warunków do życia prowadził do większego zainteresowania zapewnieniem bezdomnym dostępnego noclegu i w ogóle stosownych warunków bytowania. Inna sprawa, że w okresie, o którym pisze Rossi, zmieniła się także struktura populacji bezdomnych; jednym ze skutków podatkowej i gospodarczej polityki rządów Reagana były cięcia budżetowe w pomocy społecznej i konsekwentnie niższe zasiłki dla podopiecznych - na tyle niższe, że część z nich nie mogła sobie pozwolić na opłacanie czynszu w dotychczas zajmowanych mieszkaniach. Zmiana zaszła także na rynku pracy. W nowej, doskonale prosperującej amerykańskiej gospodarce zabrakło miejsca dla znacznej części ludzi o niskich kwalifikacjach; to w ich przypadku strata i tak niskich dochodów pociągała automatycznie utratę dachu nad głową. Istotne jest jednak to, że większa "widzialność" problemu i pojawienie się ulicznych "koczowników" w latach osiemdziesiątych zmieniły tak oficjalną, podzielaną przez profesjonalistów pomocy społecznej i przez polityków definicję problemu, jak i sposób jego opisu w mediach i społeczny odbiór - zamiast "problemu ludzi samotnych i bezdomnych" pojawił się i uprawomocnił "problem dostępności do tanich mieszkań", l zamiast polityki - par excellence - społecznej, odpowiednia do rozwiązania kwestii stała się raczej ekonomika rynku mieszkaniowego i zapewnienie dostępu do tymczasowego schronienia.
Proces transformacji problemu społecznego nie dzieje się, rzecz jasna, poza świadomością i niezależnie od woli tych, którzy próbują sobie z nim na rozmaite sposoby radzić. Kluczowe znaczenie ma
311
tu poczucie konieczności uświadomienia decydentom i opinii publicznej rangi problemu. Przejście od "marginesu społecznego" i "samotności" do prostego "braku mieszkania" w Stanach znacząco ułatwiło to zadanie; ludzi bez dachu nad głową łatwiej policzyć - można zatem przedstawić ilościową charakterystykę problemu, a wobec braku odpowiednich procedur w ramach państwowej statystyki każde, nawet najbardziej szalone szacunki wydają się prawdopodobne. Łatwiej też wzbudzić sympatię dla bezdomnych, pokazując, że bezdomność nie jest konsekwencją degeneracji i ucieczki od tego, co "normalne" i że w istocie - skoro jest prostą konsekwencją utraty pracy i dochodów - może przytrafić się każdemu; że bezdomny jest takim samym człowiekiem jak inni, tyle, że przytrafiło mu się nieszczęście, miał pecha, który może przytrafić się każdemu. Inaczej mówiąc, problem ma większe szansę zaistnieć w społecznej świadomości i zyskać odpowiednio duże zainteresowanie, jeżeli ktoś odpowiednio sprawnie i w odpowiedni sposób ten problem społeczeństwu zaprezentuje, l nie jest to wyłącznie kwestia marketingu i doraźnej skuteczności odpowiednich technik perswazji stosowanych w celu zdobycia większej ilości środków na istotny społecznie cel. Oferowana publiczności wizja problemu staje się obowiązująca także dla tych, którzy ten marketing prowadzą - tylko wtedy jest wiarygodna i tylko wtedy można jej nadać "polityczny" charakter. Inaczej mówiąc, także celowa i zaplanowana reinterpretacja kwestii społecznej prowadzi do reorientacji systemu wiedzy o niej i do reorganizacji działań wokół tej kwestii - przede wszystkim działań praktycznych. Podstawowym warunkiem zmiany i "upolitycznienia" problemu jest jednak funkcjonowanie, choćby i wśród tych, którzy się nim bezpośrednio zajmują, jednolitej wizji, systemu przekonań, który w ogóle dałoby się zaprezentować szerszej publiczności i którego elementy składałyby się na wiarygodną i w miarę spójną definicję.
Odwołując się do historii bezdomności jako problemu społecznego w Stanach Zjednoczonych, można rozsądnie zapytać, jakie elementy wizji tego zjawiska są podzielane przez ludzi zajmujących się pomocą bezdomnym w Polsce: czy są oni w stanie wskazać takie charakterystyczne cechy zgłaszających się do nich osób, które umożliwią wyodrębnienie populacji bezdomnych spośród innych, także potrzebujących pomocy, i czy elementy tej wizji tworzą spójną całość, system wiedzy o zjawisku - wiedzy, która mogłaby stanowić podstawę instytucjonalizacji i legitymizacji problemu w ramach polityki społecznej.
Kim jest "osoba bezdomna"
Problem, z jakim się spotkaliśmy w trakcie realizacji badań polegał jednak na tym, że respondenci mieli zwyczajnie kłopoty ze wskazaniem "charakterystycznych cech osoby bezdomnej", lub odmawiali jakichkolwiek ogólnych rozważań na temat bezdomności. Powody odmowy są - sądzimy - zrozumiałe i wiążą się z etyką właściwą osobom, które próbują nieść pomoc bezdomnym. Elementem tej etyki jest, co różne osoby wielokrotnie podkreślały, choć rozmaicie formułowały, założenie o godności "osób bezdomnych", konieczności podmiotowego ich traktowania i faktycznym braku różnic między ludźmi, którzy mają gdzie mieszkać, pracują i mają "normalne" rodziny, a tymi, których spotkały w życiu rozmaite nieszczęścia. Jeden z rozmówców ujął tę kwestię następująco: Nie ma żadnych różnic. To są normalne osoby. Są to bardzo wartościowe osoby, trzeba je tylko poznać. Nie można generalizować: osoba mieszkająca w ośrodku to jest ta najgorsza, l cały ten mit tej osoby bezdomnej trzeba byłoby zmienić. Odmowa zarówno określenia, jak
312
l
i odróżnienia "osoby bezdomnej" od "innych ludzi" wiąże się zatem z uznaniem, że jakakolwiek pomoc powinna się opierać na odrzuceniu krzywdzących stereotypów, a w szczególności przekonania, że "bezdomny" jest w jakikolwiek sposób "gorszy" i mniej godny szacunku niż pozostali członkowie społeczeństwa.
Kłopoty ze zdefiniowaniem "bezdomnego" mogą mieć, jak się wydaje, inne niż etyczne podłoże. Problem w tym, że - podobnie jak "człowieka w potrzebie" - także i "bezdomnego" wskazuje się w zależności od sytuacji. Można stosunkowo łatwo określić "kto jest" bezdomny przez wskazanie na tę osobę (lub wiele podobnych osób): Dla mnie człowiek bezdomny to jest ten, który nie ma domu i mieszka na Centralnym albo w schronisku - ja nie widzę innej definicji; Ja go traktuję jako bezdomnego oceniając: jak długo jest poza domem?, jak on wygląda? Jeżeli jest zniszczony (...) widać, że to jest zahukany człowiek, nie przespany, brudny i nie ma go z pół roku w domu, to ja już go traktuję jako bezdomnego. Zaciera się też różnica między "osobą bezdomną", a "osobą zagrożoną bezdomnością": ...czy osoba rzeczywiście nie ma mieszkania, czy osoba jest w stanie to mieszkanie na jakimś minimum utrzymać, czy nie straci tego następnego mieszkania, bo jeśli na przykład osoba nie ma szans, by utrzymała to mieszkanie, no to zostaje jej taki wybór, jaki ma... W konkretnych sytuacjach zagrożenie bezdomnością niesie ze sobą te same rodzaje zagrożeń co faktyczna bezdomność - szczególnie w przypadku kobiet z dziećmi, starców i chorych; nie ma też większego sensu dokonywać takiego sztucznego i niestosownego do realiów rozróżnienia. Łatwiej ocenić, czy jakaś osoba jest bezdomna i wymaga wsparcia, stosując mało precyzyjne i niejasne kryteria, niż powiedzieć "kim bezdomni są" tak w ogóle.
Inaczej mówiąc, niektórzy z podopiecznych naszych rozmówców są opisywani jako bezdomni na podstawie wiedzy, jaką nasi rozmówcy o tych konkretnych osobach posiadają. Tylko po rozmowie, bezpośrednim kontakcie z człowiekiem można powiedzieć, czy jest on bezdomny, czy nie. Charakterystyka kategorii osób, które potencjalnie mogłyby być uznane za bezdomnych, jest więc z konieczności trudna, a ogólne kryteria wyróżniające bezdomnych nieostre, skoro wszystko zależy od konkretnego przypadku. Pracownicy organizacji pomocowych, z braku klarownych kryteriów bezdomności, każdy przypadek interpretują na bieżąco, w kontakcie z pojedynczym klientem, ustalając, jakie jego cechy są kluczowe do uznania go za osobę bezdomną. Definiowanie bezdomności i osoby bezdomnej ma charakter przede wszystkim sytuacyjny, dlatego że abstrakcyjna, ogólna definicja osoby bezdomnej najwyraźniej nie jest ani użyteczna, ani potrzebna w codziennej pracy. Warto podkreślić, że brak jednej, konstytutywnej cechy bezdomności różni to zjawisko od innych problemów społecznych, na które nastawione jest działanie instytucji szeroko rozumianego systemu pomocy społecznej, i które bywają korelatami bezdomności. W przypadku ubóstwa na przykład podstawą do uruchomienia środków jest test dochodowy - procedura standardowo wykonywana przez wszystkich pracowników socjalnych. Podobnie w przypadku bezrobocia - łatwo stwierdzić, kto "jest zatrudniony", a kto nie. Istotne jest to, że kryteria testowania i zasady przeprowadzania testu są znane zanim dojdzie do kontaktu z potencjalnie bezrobotnym czy ubogim. W przypadku bezdomności tak nie jest; odpowiednie do indywidualnej sytuacji kryteria są dobierane w czasie interakcji, a z braku "konstytutywnej cechy" bezdomności o fakcie bycia bezdomnym świadczy odpowiednia konfiguracja jej korelatów.
Okazuje się także, że cytowane w literaturze przedmiotu i proponowane przez różnych autorów klasyfikacje i definicje bezdomności nie są adekwatne do rzeczywistości, jeśli wziąć pod uwagę sposób widzenia problemu przez osoby bezpośrednio zajmujące się bezdomnymi. Uwagę zwraca tu pewna prawidłowość.
313
W opracowaniach dotyczących bezdomności (patrz przegląd literatury) pojawia się na przykład rozróżnienie na "faktycznie bezdomnych" i "zagrożonych bezdomnością". Inne, bardziej pragmatyczne rozróżnienie mówi, że bezdomni to po prostu ci, którzy korzystają z pomocy w specjalistycznych placówkach. Jeszcze inne podkreślają skrajne ubóstwo bezdomnych. Pracownicy organizacji działających na terenie Warszawy nie dokonują jednak takich rozróżnień - ani (według własnych relacji) w swojej codziennej pracy, ani zachęcani przez badacza do bardziej abstrakcyjnych rozważań nad bezdomnością. Inaczej mówiąc, zarówno "dorośli, młodzież i dzieci nocujący w miejscach nie przeznaczonych do tego", wyeksmitowani "na bruk", młodzież "na gigancie", jak i więźniowie po odbyciu wyroku, kobiety, które uciekły z dziećmi z domu, psychicznie chorzy i starzy rodzice wymeldowani przez własne dzieci mogą liczyć w Warszawie na pomoc i będą kategoryzowane jako osoby bezdomne niezależnie od dodatkowych czynników - na przykład od czasu pozostawania poza domem. Oczywiście, każdy przypadek zostanie potraktowany indywidualnie; na przykład matka z dzieckiem zostanie skierowana do odpowiedniej, wyspecjalizowanej placówki, a bezdomny "z dworca" do nodegowni, w której są odpowiednie warunki sanitarne i opieka medyczna.
Klasyfikacja osób bezdomnych
Pracownicy organizacji pomocowych muszą klasyfikować osoby, które się do nich zgłaszają choćby po to, żeby zaoferować im odpowiednią do sytuacji pomoc. Istotna okazuje się tu jedna cecha: tym, co odróżnia "naprawdę bezdomnych" od pozostałych osób bez dachu nad głową jest szansa na zmianę sytuacji w przyszłości. Ci, którzy jednocześnie mają mniejsze szansę na systematyczną, bo określoną odpowiednimi przepisami pomoc państwowej pomocy społecznej, w przypadku których można mówić o zaniku jakichkolwiek więzi z dawnym środowiskiem, którzy nie są zdolni do racjonalnych zachowań ekonomicznych, do "gospodarowania" i dla których taki stan jest naturalny i akceptowany, są "faktycznie bezdomni", bo pozbawieni jakichkolwiek szans na wyjście ze swojej bezdomności. Pozostali, dla których krótko- lub długoterminowe nocowanie "poza domem" jest stanem nieakceptowanym i przejściowym i do których najczęściej kieruje się te same formy pomocy, nie są tak naprawdę "bezdomni". Są osobami dotkniętymi problemem, który w ich przypadku najprawdopodobniej da się rozwiązać. Jeszcze inaczej - prawdziwa bezdomność nie jest cechą fizycznego środowiska, w jakim osoba się znajduje, a jej wyznacznikiem nie jest brak dachu nad głową nie jest też koniecznie związana z materialną sytuacją i dobrobytem; jest natomiast cechą relacji osoby bezdomnej ze społeczeństwem. Bezdomni to d, którzy żyją poza społeczeństwem, najprawdopodobniej nigdy do niego nie wrócą i akceptują to. Pozostali często nie są też określani jako bezdomni. Domy dla samotnych matek nie są na tej zasadzie "placówkami dla osób bezdomnych", ponieważ kobiety, które w nich przebywają nie są "faktycznie bezdomne" - można im pomóc znaleźć mieszkanie i ułatwić powrót do normalności.
Potwierdzenia tego, że podział rzeczywiście funkcjonuje w świadomości pracowników organizacji pomocowych, można szukać na przykład w podawanych przez nich opisach podopiecznych. Z reguły ci, którzy według naszych rozmówców mają szansę na poprawę sytuacji, wszyscy "chwilowi bezdomni", są opisywani w odniesieniu do swojej wcześniejszej sytuacji i życia, które mieli i do którego mają szansę powródć. W ich przypadku istotne okazuje się to, jakie mieli wykształcenie, czy mają wyuczony zawód,
314
gdzie wcześniej mieszkali i czy są gdziekolwiek zameldowani. Jedna z respondentek określiła tą kategorię jako "szlachtę bezdomnych". Pozostali, ci bez szans na powrót do społeczeństwa, to "kloszardzi", "kana-lowcy". Ich charakterystyka obejmuje wyłącznie sposób, w jaki obecnie żyją wygląd zewnętrzny, przypadłości i choroby, na jakie cierpią, oraz rozmaite uzależnienia. Nie ma większego znaczenia, kim byli, ponieważ nie można im tak naprawdę pomóc - można jedynie zadbać o ich najbardziej elementarne potrzeby, o ile oni te potrzeby jeszcze mają.
Inny sposób opisywania podopiecznych podkreśla własny wybór lub okoliczności, w wyniku których osoba stała się bezdomna: ...Osoby, które nie chcą być bezdomne i chcą, by im pomóc i mają szansę na to, żeby z tego wyjść, powinny dostać pomoc w postaci mieszkania. Kiedyś uważałam, że osobom, które nie chcą wyjść z tego, bo zdarzają się takie, które lubią swój stan, albo wydaje im się, że lubią, należy na silę pomagać. W tej chwili wydaje mi się, że nie, że są takie kategorie ludzi, którzy nie chcą, aby im pomagać (...) może jakaś doraźna pomoc... Chodzi oczywiście o te same co wyżej kategorie podopiecznych: "szlachta bezdomnych" to ci, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji, nie mając wielkiego wyboru i nie z własnej winy - na skutek jakichś losowych wydarzeń, okoliczności, pecha; "kanałowcy" lubią być bezdomni, bezdomność to ich sposób na życie.
Obraz "kloszarda", w przeciwieństwie do obrazu pozostałych podopiecznych, jest - jak się wydaje -zgodny ze stereotypem (co oczywiście może tylko świadczyć o tym, że stereotyp bezdomnego jest w znacznej części prawdziwy). Kloszard jest osobą brudną i chorą nie próbuje dbać o siebie, jest nałogowcem i pije co popadnie, często jest agresywny, żebrze i popada w konflikt z prawem. Kloszardzi to właśnie ta kategoria bezdomnych, z którą pracownicy organizacji najczęściej mają kłopoty. To oni wszczynają burdy w ośrodkach, wnoszą zakazany alkohol. Kloszardzi to często "naciągacze", etatowo wędrujący od organizacji do organizacji. Są też nieszczerzy - nie należy się po nich spodziewać prawdy (w większości noclegowni z założenia "nie wymaga się zeznań" co do przeszłości trafiających tam osób, jednym z powodów jest jednak założenie o ich nieszczerości). Opis "szlachty" bezdomnych zwykle zawiera mniej elementów negatywnych, jest łagodniejszy. Nie mówi się o konflikcie, a o kłopotach z prawem, podkreśla wysiłek włożony w pracę nad sobą użyteczność dla schroniskowej wspólnoty i poprawne relacje z innymi oraz -generalnie - dobrą wolę. Podkreśla się także te cechy, które sprawiają że "szlachta" jest bardziej niż "kloszardzi" podobna do "normalnych ludzi", na przykład, że z wyglądu nikt nie mógłby się zorientować, że ma do czynienia z osoba bezdomną. Zgodność ze stereotypem jest o tyle zaskakująca, że konieczność odejścia od przesądów i opinii krzywdzących bezdomnych jest najczęściej deklarowanym elementem etosu ludzi niosących pomoc.
Szlachta, kanalarze i skuteczność pomocy bezdomnym
Istotną częścią wizji problemu, niezbędnym składnikiem jego definicji, oprócz kryteriów identyfikacji bezdomnych, wydaje się także określenie celowości działań i praktyczna orientacja ludzi niosących pomoc. Oprócz odpowiedzi na pytanie o to, kim właściwie są osoby wymagające pomocy, trzeba przecież odpowiedzieć także na pytanie, w jaki sposób najlepiej im pomagać. Zacznę od podobieństw między organizacjami - ostatecznie, cel, jaki ich pracownicy sobie stawiają wydaje się jednakowy: wsparcie ludzi w potrze-
315
bie. We wszystkich placówkach obowiązuje zakaz spożywania alkoholu; pijanych usuwa się zarówno z noclegowni, jak i jadłodajni. W większości placówek pracownicy deklarują że podstawowym warunkiem uzyskania pomocy (chodzi tu głównie o placówki stałego pobytu) jest chęć współpracy i zmiany własnego losu. Wymaga się także akceptacji reguł obowiązujących w placówce. Innych warunków przyjęcia praktycznie nie ma; pracowników nie interesują powody bezdomności, historia człowieka, który zwraca się do nich o pomoc, jego sytuacja prawna czy rodzinna, czy stan fizyczny. Elementy te są istotne, ponieważ uwiarygodniają trudną sytuację i konieczność udzielenia pomocy. Nie są jednak warunkiem jej udzielenia. Organizacje, które świadczą chwilową doraźną pomoc - jadłodajnie i punkty opieki medycznej - nie stawiają w ogóle żadnych warunków; przysłowiowy talerz zupy może dostać każdy, kto przyjdzie do jadłodajni. Korzystają z tego zresztą nie tylko bezdomni, ale także okoliczni mieszkańcy - wielodzietne, ubogie rodziny czy emeryci.
We wszystkich placówkach stałego pobytu, jak: noclegownie, domy samotnej matki i schroniska, terapia, reintegracja i resocjalizacja (termin, jakiego pracownicy używają nie ma tu większego znaczenia; chodzi - ogólnie rzecz biorąc - o działania mające na celu przywrócenie podopiecznych normalnemu, prawidłowemu życiu społecznemu) są oparte na zasadzie wspólnego, zbiorowego działania: ...są ludzie, którzy będą mieszkali z nami przez cale życie. Później to już jest wspólne życie, tak jak byśmy chcieli, żeby to w ogóle wyglądało, że są to normalni, pełnoprawni członkowie wspólnoty, oni mają swoje miejsce, swoją rolę we wspólnocie, to są dla nas ludzie bliscy i na tym to powinno polegać... Reintegracja niemal zawsze wiedzie przez wspólnotę, zbiorowość, która rządzi się jakimiś prawami. We wszystkich placówkach zasady "bycia razem" są - według relacji pracowników - stosunkowo jasno określone. Osoba, Która decyduje się wejść do wspólnoty, decyduje się także na przyjęcie wewnętrznego regulaminu i przestrzeganie go. O kilku wspólnych dla wszystkich ośrodków zasadach była już mowa wcześniej - prohibicja, higiena, czystość i porządek, praca na rzecz wspólnoty lub częściowa odpłatność za pobyt (zawsze płacą ci, którzy pracują pozostali wnoszą symboliczne opłaty). Wspólna wszystkim ośrodkom - niezależnie od liczby klientów, sposobu i poziomu finansowania czy wykształcenia i profesjonalnego przygotowania kadry - jest. też wspólna etyka: bezdomny jest "osobą ludzką" w tym samym stopniu, co ci, którzy mają pracę, mieszkanie, rodzinę i dochody wystarczające do "normalnego życia" w "zdrowym społeczeństwie": ...Ktoś mieszkający na zewnątrz, mający mieszkanie nie jest lepszy ani gorszy ode mnie. Ja uważam, że wszyscy jesteśmy tacy sami.
Istniejące różnice w sposobach działania wynikają nie tylko z różnic w profesjonalnym przygotowaniu personelu i nastawieniu na "skuteczne" działanie. Zasadnicze znaczenie mają tu różnice definicyjne i postrzeganie źródeł problemu. W organizacjach, w których podkreśla się "skuteczność działań" i potrzebę efektywnej współpracy z podopiecznymi, częściej wskazuje się podział na "szlachtę" i "kanalarzy", a źródeł bezdomnośd i powodów trwania w niej doszukuje w indywidualnych cechach bezdomnych. Podkreśla się także wolny wybór "stylu życia" i indywidualną odpowiedzialność:.../ znowu rozsądek podpowiada, żeby wydać pieniądze na ludzi, którzy są warci tego. l znowu to jest niepopularne, co ja mówię. Wszyscy mówią o szczytnych ideach: "pomagamy bezdomnym, bo to biedni ludzie". Nieprawda, pomagamy bezdomnym, którzy zasługują na pomoc, którzy tej pomocy oczekują. To pan musi przyjść do mnie, powiedzieć, co pan oczekuje, a ja panu powiem co ja mogę zaoferować... W innych placówkach, nastawionych przede wszystkim na zaspokajanie bieżących potrzeb i krytykowaną przez "profesjonalistów" doraźną pomoc, rzadziej
316
dostrzega się podziały na "kanalarzy" i tych, którzy mają szansę na poprawę sytuacji. Rzadziej też podkreśla się indywidualną odpowiedzialność bezdomnych za własny los, częściej natomiast wskazuje na strukturalne i niezależne od dobrej woli jednostki czynniki odpowiedzialne za bezdomność: Pierwsza żelazna zasada - nie ma bezdomnych z "wyboru". To tak jakby ktoś był chory na raka z wyboru, bo pali papierosy. To jest bzdura. Ważne, że każdy z nich jest człowiekiem, a to jest najważniejszą wartością i dlatego im pomagam. Nie jestem w stanie zwalczyć przyczyn, więc łagodzę skutki. Wszystko co generuje bezdomność nadal jest; wychodzenie z bezdomności to bzdura.
Rozróżnienie na "szlachtę" i "kanałowców" ma konsekwencje zarówno dla zainteresowania ich przeszłością! dalszymi losami, dla ich opisu i charakterystyki, jak i dla określenia celowości i szans powodzenia jakiejkolwiek systematycznej i planowej formy pomocy. "Kanałowcy" nie tylko wybrali swój własny los, czyli znaleźli się w obecnej sytuacji w pewnym sensie z własnej winy, oni zupełnie świadomie odrzucają reguły, jakie obowiązują w normalnym społeczeństwie i do jakich chcą się stosować inni nieszczęśnicy - d dotknięci zrządzeniem losu i okolicznościami. Dlatego adresowanie do nich jakichkolwiek zakładających społeczną reintegrację form pomocy o niedoraźnym charakterze trąd sens i są one z góry skazane na niepowodzenie. Dzieje się tak dlatego, że część "bezdomnych z wyboru" uciekła od swojego dawnego życia, szukając opacznie pojętej swobody i "łatwiejszego" żyda: ...Cześć ludzi ponosi winę sama w sobie; zaczyna się od alkoholizmu, jest to najczęstsza przyczyna (...) takiemu człowiekowi żyje się po prostu łatwiej na dworcu, nikt nie krzyczy na niego. Może zarabiać pieniądze wyłudzając je od przechodniów...
Wypada na koniec wrócić do pytań o spójność systemu przekonań dotyczących bezdomności i bezdomnych, o szansę na utrwalenie tych przekonań w społecznej świadomości oraz o szansę na to, że staną się one podstawą zinstytucjonalizowanego systemu wsparcia i pomocy bezdomnym. Chciałbym jeszcze raz podkreślić, że nie chodzi mi o samo istnienie organizacji niosących pomoc bezdomnym; znaczna ich liczba istnieje i działa także na terenie Warszawy, współpracuje ze sobą i - według relacji pracowników tych organizacji - wyznacza sobie konkretne cele i ma sukcesy w ich osiąganiu. Chodzi przede wszystkim o szansę na trwałe osadzenie bezdomnośd jako problemu społecznego w społecznej świadomości oraz o wyodrębnienie bezdomnośd z kompleksu jej korelatów.
Wstępne wnioski nie są zachęcające. Bezdomność pozostaje zjawiskiem nieokreślonym i trudnym do sprecyzowania - także dla ludzi, którzy z założenia powinni być najbardziej zainteresowani pozyskaniem uwagi opinii publicznej i decydentów, a w dalszej kolejności zdobyciem środków niezbędnych do funkcjonowania organizacji, w których pracują. Konsekwencją tej niejasności wydaje się skrajnie pragmatyczne podejście do problemu identyfikacji bezdomnych (...Pomoc społeczna jest tak bliska życiu, że nie potrzebuje definicji (...)ja nie widzę potrzeby definiowania czegoś, co jest oczywiste. Każdy wie, kto to jest bezdomny. Chyba że na potrzeby prawne, ale jeżeli ktoś ma złą wolę, to każdą definicję potrafi przeinaczyć. A jeżeli ma dobrą, to i tak wie o co chodzi...) i sytuacyjny, odpowiedni do okoliczności i niemożliwy do uogólnienia sposób definiowania, kto jest rzeczywiście bezdomnym, a kto nie. Można oczywiście mówić o pewnej konsekwencji w postrzeganiu istoty problemu: w deklaracjach respondentów osoby zgłaszające się do placówek to "ludzie" w takim samym stopniu jak wszyscy inni, ludzie dotknięd nieszczęściem, które tak naprawdę może się przytrafić każdemu. Społeczeństwo odrzuca bezdomnych, dlatego - poza oczywistą dbałością o ich najbardziej podstawowe potrzeby - należy zadbać o to, aby przywrócić ich społeczeństwu, zreintegrowac. Niekonsekwencja pojawia się wtedy, kiedy mowa jest o ludziach, którzy na żadną
li
|p
317
reintegrację nie mają szansy. Stereotypowy obraz kloszarda obecny tak w świadomości społecznej, jak i w świadomości ludzi niosących bezdomnym pomoc jest sprzeczny z wizją "człowieka takiego jak my" i nie sprzyja budowaniu atmosfery społecznego zrozumienia, współczucia i sympatii dla części tych, których intuicja każe określać jako bezdomnych. Równolegle funkcjonują też dwie, do pewnego stopnia konkurencyjne, wizje przyczyn problemu: pierwsza związana jest z przekonaniem, że bezdomność, jako rezultat mniej czy bardziej świadomego wyboru, może być "zawiniona". Druga mówi, że bezdomność jest rezultatem zewnętrznych, niesprzyjających okoliczności i nie ma nic wspólnego z jakimkolwiek "wyborem". Obie wizje funkcjonują obok siebie; są przywoływane często przez te same osoby, kiedy próbują one opisać ludzi zgłaszających się po pomoc. To oczywiste, że "faktycznie" obie są prawdziwe, bo odnoszą się do istniejących grup bezdomnych i trafnie relacjonują przyczyny indywidualnych kłopotów. Wydaje się jednak, że odpowiednie instytucje, podobnie jak i zorganizowaną reakcję na problem, łatwiej kształtować na podstawie spójnej i jednoznacznej wizji. Osoby działające na rzecz bezdomnych, nie dostrzegając konieczności sformułowania jednoznacznej, apelującej do wyobraźni i nie powodującej dysonansu poznawczego definicji bezdomności, blokują jednocześnie legitymację problemu, który dla zewnętrznego obserwatora pozostaje niejasny i wielowymiarowy.
318
IX.
REFORMA SŁUŻBY ZDROWIA
Międzynarodowe standardy a polska reforma zdrowotna
Cezary Włodarczyk
Instytut Zdrowia Publicznego Collegium Medicum UJ
Dobre prowadzenie procesu reformatorskiego w ochronie zdrowia z pewnością nie jest zadaniem łatwym, podobnie jak cały proces rządzenia. Jednak w ostatnich latach jest to nieco łatwiejsze, dzięki możliwości korzystania z bardzo licznych doświadczeń wielu krajów, które podejmowały wysiłek reformowania swoich systemów zdrowotnych. Doświadczenia te były szeroko opisywane, reformatorzy pewni powodzenia podejmowanych przedsięwzięć nie skrywali informacji na temat sposobów tworzenia koncepcji, ich precyzowania, przeprowadzania przez ciała ustawodawcze i mozolnego wdrażania niż oczekiwano, czego z reguły nie można było ukryć, podejmowano dociekania przyczyn zaistniałej sytuacji1. Jednostkowe doświadczenia krajów poddawano analizom porównawczym, starając się odnaleźć wspólne prawidłowość i ponadjednostkowe mechanizmy2, stawiając przy tym problem porównywalności zdobywanych w różnych krajach doświadczeń3. Poważne organizacje międzynarodowe - WHO4, Bank Światowy5, OECD6 - przygotowywały cenne raporty i organizowały niezliczone konferencje, których czytelnicy i uczestnicy mogli zdobywać informacje pozwalające na unikniecie już wcześniej popełnionych błędów. To międzynarodowe doświadczenie może być potraktowane jako źródło międzynarodowych standardów dotyczących procesu reformatorskiego. Spośród wielu zagadnień, których one dotyczą wybieram tylko trzy - odnoszące się do organizowania politycznego procesu reformy, do sposobu definiowania celów oraz do zakresu branych pod uwagę czynników uwzględnianych w reformie. Zagadnienia te wydają się mieć szczególne znaczenie w analizie problemów reformatorskich. W podsumowaniu spróbuję odpowiedzieć na pytanie, w jakim zakresie standardy te zostały spełnione w polskiej reformie.
Organizacja procesu
Reforma opieki zdrowotnej, a mówiąc ściślej: formułowanie i realizowanie polityki zdrowotnej, jest naturalnym i integralnym składnikiem całego procesu politycznego realizowanego w danym państwie7. W krajach o utrwalonych mechanizmach demokratycznych takie stawianie sprawy jest traktowane jako oczywi-
Na przykład: C. Smee, United Kingdom, "Journal of Health Politics", Policy and Law 2000, No 25 (5), s. 945-951.
Health Reform. Public Success. Private Failure, ed. D. Drache and T. Sullivan, Roufledge 1999.
B. McPake, A. Mills, What can we leam from International comparisons of health systems and health system reform?, "Bulletin
of the World Health Organization" 2000, No 78(6), s. 811 -820.
Światowa Organizacja Zdrowia przygotowała całą serię analiz przebiegu reformy w poszczególnych krajach - Health Care Systems In
TransitJon (HIT), przygotowywane przez European Obsen/atory on Health Care Systems. Ta sama instytucja publikuje stały biuletyn.
Najpoważniejszy wkład to raport Imesting for health, Washington DC 1993.
Cenna seria Health studies, w której wydano m.in. raporty na temat reformy opieki zdrowotnej w krajach członkowskich. OECD
patronuje także prowadzeniu najpełniejszej bazy danych na temat systemów zdrowotnych Health Data.
G. Scott, Thepolrtics ofheaHh system reform, "Health-affairs", May-Jun 2000, No 19(3), s. 102-119.
321
ste8. Twierdzenie takie można też uznać za banalne sformułowanie elementarnego paradygmatu polityki zdrowotnej traktowanej jako dyscyplina naukowa9. Jednak tam, gdzie trwa proces transformacji konieczne wydaje się stałe przypominanie tej oczywistości, nie tyle dla teoretycznej satysfakcji, co w imię skuteczności działania. Bo jeśli reforma zdrowotna to tylko jeden z bardzo wielu problemów do rozstrzygnięcia, to niezbędne jest budowanie politycznych warunków jej przygotowania i wdrożenia. Bardzo ważne jest więc zdefiniowanie merytorycznego punktu odniesienia w postaci wykrystalizowanych idei przewodnich proponowanych zmian. Podstawą budowania politycznej koalicji proreformatorskiej nie może być bowiem ogólne hasło zmiany na lepsze (rząd może przedstawiać siebie jako silę napędową zmian, ale nie ma szans pozyskania opozycji w takim dziele tworzenia swojego wizerunku). Tymczasem współpraca opozycji, we wszelkich fazach prac, jest ze wszech miar pożądana. Pozwala to zwykle napisać lepszy projekt, choć warto tu zastrzec, że jeśli współpraca polega na zgodzie na zbyt daleko idące kompromisy, projekt traci swoją wewnętrzną logikę (pod warunkiem jednak, iż ją kiedykolwiek posiadał). To co wydaje się jednak jeszcze ważniejsze, to zdolność przetrwania projektu poza układem politycznym, który go wprowadził w życie. Mówiąc inaczej, reforma nie może być "własnością" tylko tej koalicji, której większość parlamentarna przegłosowała najważniejsze ustawy reformatorskie. Zwykle wdrożenie zmiany trwa dłużej niż jedna kadencja władz ustawodawczych, warto więc zabiegać o to, by ich nowy skład nie traktował przyjętego wcześniej kształtu reformy jako czegoś obcego, zwłaszcza gdy powstanie konieczność dokonywania korekt. Warto też pamiętać, że wdrażanie reformy to nie tylko uchwalanie ustaw i decyzje rządowe. W procesie wdrażania uczestniczą zwykle liczne ogniwa administracji rożnych szczebli. Jej pracownicy są w najlepszym razie bezstronnymi urzędnikami, lecz częściej są oni związani z rożnymi ugrupowaniami politycznymi. Kiedy rozbudowane są władze samorządowe, jako naturalny należy traktować układ, w którym polityczny kolor rządów lokalnych jest odmienny od barwy rządu centralnego. Dążenie do skutecznej implementacji powinno zatem zachęcać, by w wyniku szerokich porozumień politycznych urzędnicy zgodnie traktowali reformę jako sprawę także swoją (słabość korpusu służby cywilnej czyni stosowanie tej zasady tym bardziej potrzebnym).
Jednym z aspektów budowania koalicja proreformatorskiej jest zapewnienie właściwego udziału w pracach środowisk badawczych i eksperckich. Pozornie jest to problem pozapolityczny, wszak prawdziwość twierdzeń naukowych jest niezależna od przekonań głoszących je badaczy. Jednak w praktyce sprawa jest znacznie bardziej skomplikowana. W naukach wykorzystywanych w reformach stosunkowo mało jest twierdzeń pewnych, znaczna ich część korzysta jedynie z probabilistycznego uzasadnienia i może być przedmiotem odmiennych interpretacji, mniej lub bardziej korzystnych dla postulowanych zmian. Ten sam problem może wystąpić już na poziomie opisu zjawisk poddawanych reformie, dobór aparatury pojęciowej i konwencji opisu jest zwykle decydujący dla perswazyjnego sensu przygotowanego komunikatu. Stąd szeroko występująca tendencja, by powierzać opracowywanie raportów "swoim" ekspertom (zwłaszcza kiedy jest to aktywność nie tylko ciekawa poznawczo, lecz intratna finansowo), z oczywistą szkodą dla wartości merytorycznej. Tendencja ta nasila się, kiedy od opisu sytuacji przechodzi się do propozycji zmian. To niewątpliwie eksperci powinni dostarczać narzędzi, za pomocą których można rozwiązywać problemy,
Salter, The Politics ofChange m the Health Swv/'ce, Macmillan, London 1998.
Pisatem o tym szczegółowo w książce Polityka zdrowotna w społeczeństwie demokratycznym, Łódź, Kraków, Warszawa 1996.
322
dostrzeżone w diagnozie, a następnie uznane w procesie politycznym za priorytety będące przedmiotem realizacji. Warto w tym miejscu podkreślić, że ustalanie priorytetów nie jest zadaniem badacza, wbrew spotykanym niekiedy oczekiwaniom (takie technokratyczne definiowanie celów reformy nie jest ani politycznie, ani metodologicznie zasadne). Jednak nawet przy dobieraniu narzędzi pozycja ekspertów nie jest łatwa, bo niezbyt często rozporządzają wiedzą o zależnościach przyczynowych dostatecznie empirycznie potwierdzoną. Pamiętając, że nawet dobrze potwierdzone zależności sprawdzające się w jednym kraju, nie muszą się sprawdzać w odmiennej rzeczywistości innych krajów nietrudno dostrzec, że wiedza ekspercka jest jedyną, na której można się oprzeć, kiedy szuka się skutecznych sposobów osiągania przyjętych celów. Tym bardziej jednak politycy są skłonni powierzać zadanie poszukiwania postulowanych zmian "swoim" ekspertom, czemu - w imię racjonalności procesu - należy się zdecydowanie przeciwstawiać. Uniwersytety, instytuty i ośrodki badawcze są niezastąpionym źródłem wiedzy, która powinna być wykorzystywana w reformach.
Wizja zmian i cele szczegółowe
Problem posiadania strategicznej wizji zmian reformatorskich wspomniano wyżej jako warunek skutecznego organizowania procesu reformatorskiego. Znaczenie tego problemu wykracza jednak daleko poza kwestie techniczne: wizja zmian i przyszłego kształtu systemu jest w reformach sprawą kluczową z oczywistych powodów merytorycznych. Jednak biorąc pod uwagę współcześnie lansowane poglądy, jest to problem o szczególnym stopniu komplikacji. Mówiąc bowiem o strategicznej wizji zmian nie należy mieć na myśli wspominanego nieraz w publicznych dyskusjach "modelu docelowego". Po pierwsze dlatego, że ten ostatni jest konstrukcją której przy obecnym tempie i szybkości zmian w technologii i świadomości nikt odpowiedzialny nie odważyłby się budować. Po drugie dlatego, że wśród tych, którzy planują dzisiaj reformy społeczne jest znacznie więcej zwolenników zmian inkrementalnych, aniżeli tych, którzy widzieliby uzasadnienie przebudowy realizowanej w skali makro. Tak więc w strategicznej wizji zmian nie chodzi o szczegółowy projekt wielkiej rekonstrukcji, ale o kilka najważniejszych idei, które mogą być werbalizowane w języku wartości, wokół których mają być organizowane zmiany. Ideą taką jest sposób dzielenia odpowiedzialności za sprawy związane ze zdrowiem między podmiotami publicznymi i prywatnymi oraz między podmiotami rządowymi i samorządowymi (samorządnymi, bo chodzi także o role zorganizowanych korporacji). Tak rozumiany podział odpowiedzialności pozostaje w bezpośrednich relacjach z praktycznie realizowanymi działaniami decentralizacyjnymi, w których należy się ustosunkować do zaleceń wynikających z - werbalnie szeroko popieranej - zasady pomocniczości. Praktyczną konsekwencją rozstrzygnięć o sposobie podziału odpowiedzialności jest miejsce przyznawane mechanizmom rynkowym, co z kolei rzutuje na formę stawiania i rozwiązywania problemów związanych z prywatyzacją. Sprawy te można traktować jako pytania pragmatyczne, odnoszące się do wyboru metod najbardziej w danych warunkach efektywnych - ale cele i kryteria oceny są wtedy formułowane w ramach krajowej polityki zdrowotnej - albo też jako pytania ideologiczne, kiedy szukamy "najbardziej właściwej" formuły urządzania systemu, który może być kształtowany na podstawie względnie swobod-
323
nej gry sił, głównie ekonomicznych10. Sposób ustalenia podstawowych idei zmian ma zasadniczy wpływ na treść propozycji reformatorskich, tak więc efektywna praca nad nimi wymaga, aby organizacja całego procesu umożliwiła ich sformułowanie. Jednak wizja zmian nie może być traktowana w sposób statyczny; kiedy zmieniają się czynniki uzasadniające jej konstrukcję, także sama wizja przekształceń musi ulec zmianie.
Ogólna wizja zmian - która niejako z konieczności nie może być precyzyjna - musi być dekompono-wana na bardziej konkretne cele. Jest to kluczowa część całego procesu reformatorskiego. W reformach europejskich -jak ujawniły badania - realizowano zwykle następujące cele11:
- odpowiedni i sprawiedliwy dostęp obywateli do (przynajmniej) pewnego minimum opieki medycznej;
- ekonomiczna efektywność w skali makro: co definiowano jako postulat, by koszty opieki zdrowotnej nie przekraczały pewnej zaakceptowanej wielkości produktu krajowego;
- ekonomiczna efektywność w skali mikro: posiadane przez instytucje zasoby powinny być wykorzystywane w sposób umożliwiający wytworzenie najbardziej skutecznych zdrowotnie świadczeń, zapewniając przy tym satysfakcję odbiorcy przy minimalnych kosztach. Te cele nadal pozostawały na wysokim poziomie ogólności i stąd przygotowywano listy szczegółowe.
Na jednej z takich znanych list znalazły się cele następujące12:
- zdefiniowanie lub zmodyfikowanie koszyka podstawowych świadczeń gwarantowanych ze środków publicznych,
- wprowadzenie systemu prospektywnego finansowania szpitali opartego na płaceniu za przypadek,
- utrzymanie (częściowe przywrócenie) finansowej równowagi płatników,
- odseparowanie składkowego finansowania ubezpieczeń od systemu podatkowego,
- zwiększenie poziomu finansowania systemu opieki zdrowotnej,
- wprowadzenie funduszu wyrównawczego między ubezpieczycielami,
- wprowadzenie powszechnego, przymusowego ubezpieczenia zdrowotnego,
- utworzenie instytucji zakupujących świadczenia zdrowotne (separacja świadczeniodawcy i płatnika).
Przedstawiona lista była, z jednej strony, przykładem podsumowania faktycznie podejmowanych zadań w różnych przedsięwzięciach reformatorskich (widać w nich związek z sytuacją konkretnych krajów - na
przykład brak powszechnego ubezpieczenia w USA), ale - jednocześnie - była to oferta, z której mogli korzystać praktycy z każdego kraju, mając przegląd testowanych gdzie indziej rozwiązań. Jej walor polegał również na tym, że każda z alternatyw mogła być traktowana także jako sugestia zastosowania jej własnego zaprzeczenia (łączenie funkcji świadczeniodawcy i płatnika zamiast ich rozłączenia).
Analiza międzynarodowych doświadczeń prowadziła do wniosku, że liczba dostępnych rozwiązań jest raczej ograniczona, a istota wyborów w procesie reformatorskim polega na wyborze wariantu właściwego ze względu na specyfikę sytuacji, która ma ulec zmianie. Taka pragmatyczna reakcja musi być ograniczona
W dokumentach międzynarodowych wizja zmian bywa formułowana bardzo ogólnikowo; por.: We will continue to deve!op health systems to respond to the current and anticipated health conditions, socioeconomic circumstances and needs of the people, communities and countries concemed, through appriopriatly managed public and private acttons and investments for health, World Health Dedaration Health forallpolicyin twenty first century, 16 May 1998.
The Reform of Health Care Systems. A Review of Seventeen OECD Countries, OECD, "Health Policy Studies" 1994, No 5, Paris. Financing Health Care, ed. U.K. Hoffmeyerand T.R. Mc Carthy, Kluwer Academic Press, Dordrecht, Boston, London 1994, s. 44.
324
w czasie i musi być odpowiedzią na zdiagnozowane źródła dysfunkcji13. Ukierunkowanie na konkretną sytuację jest podejściem charakterystycznym dla zasad postulowanych dla reform zdrowotnych, a więc podstawą programu musi być precyzyjna diagnoza warunków wyjściowych (przy realizacji modelu docelowego wiedza taka jest zbędna). Stąd waga zdobywania informacji na temat działania systemu zdrowotnego - przed przygotowaniem i opracowaniem koncepcji reformy, w trakcie jej wdrażania, badania skutków i przygotowywania korekty. W programach DE monitorowanie sytuacji zdrowotnej i funkcjonowania systemów zdrowotnych zajmuje jedno z czołowych miejsc14. WHO podjęło inicjatywę rozwoju systemów informacyjnych jako warunku skutecznego wprowadzania zmian w opiece zdrowotnej15.
Niezależnie od powszechnie akceptowanej konieczności definiowania celów specyficznych dla poszczególnych krajów można dostrzec pewne wspólne tendencje w ich formułowaniu. Dla opieki zdrowotnej niezmiennie najważniejszym problem pozostaje dostępność, ale aspekty problemu zmieniają się w czasie i przestrzeni. Niegdyś zasadniczym problemem była sama możliwość korzystania, powiązana z występowaniem bezpośredniej finansowej bariery (w niektórych krajach, takich jak USA, problem ten do dziś pozostaje nierozwiązany nie tylko jako fakt, ale także jako kwestia posiadania formalnych uprawnień), współcześnie chodzi raczej o dostęp nieodłożony w czasie, w dostatecznie szerokim zakresie, w warunkach dostatecznie komfortowych, przy spełnieniu postulowanych kryteriów jakościowych. Wśród stosunkowo nowych problemów występujących w sektorze zdrowotnym wskazuje się przede wszystkim kwestie dotyczące wytwarzania, przekazywania do praktyki medycznej i rozprzestrzeniania się nowych leków oraz nowego sprzętu medycznego. Z reguły otwierają one nowe możliwośd terapeutyczne lub przynajmniej poprawę jakośd postępowania i komfortu, ale bardzo często powstaje wątpliwość, czy przyrost korzyści równoważy zwiększone wydatki16. Pewne jest natomiast, że dynamika tej właśnie kategorii nakładów może być uznana za jedną z głównych przyczyn wzrastających stale kosztów opieki zdrowotnej.
Zakres problemów
Już od kilku dekad rozwija się specyficzna orientacja - obecna tak w teorii, jak i w praktyce - która jest określana jako "polityka prozdrowotna" lub "prozdrowotna polityka społeczna" (healthy public policy)^7. Opiera się ona na ogólnej przesłance o szerokim zakresie uwarunkowań zdrowotnych - a bardziej konkretnie na koncepcji "pól zdrowia" M Lalonda - zgodnie z którą skuteczna ochrona zdrowia musi oddziaływać tam, gdzie kryją się rzeczywiste zagrożenia.
S.M. Tollman, Zwi-AB Health system reform and the role of feld sites based upon demographic and health surveillance, "Bulletin
of the World Health Organization 2000, No 78(1), s. 125-134.
Decision 97/1400/EC of the European Parliament and the Coundl of 30 June 1997 adopting a programme of Community action
on health monitoring within the framework for action in the Held of public health (1997 to 2001), www.europa.eu.int/scadplus.
Report of interregional consultation on WHO support to health Information systems development as part of health systems de-
velopment, www.who.int/health-services-delivery.
C.W.D. van Gruting, Medical ctewces and public policy: the pharmaceutical analogy, w: Medical Dewces. International Perspectjve
on Health and Safety, ed. C.W.D. van Gruting, Elsevier Science B.V., 1994.
M. Nancy, Making healthy public policy; developing the science by leaming the art: an ecological frame-work for policy studies,
w: Health promotion research. Towards a new social epidemiology, B. Badura & l. Kickbush (ed.), WHO, Regional Publications,
European Series No 37, Copenhagen 1991, s. 7-28.
325
W jednym ze stosunkowo wczesnych dokumentów WHO, przedstawiającym cele strategii "Zdrowie dla Wszystkich", postulowano, by kompleksowe działanie na rzecz zdrowia realizować w trzech obszarach: działania nastawione na kształtowanie zachowań prozdrowotnych, utożsamiane przez niektórych badaczy z promocją zdrowia, działania zajmujące się ochroną środowiska, tak by eliminować zeń zagrożenia zdrowotne, oraz działania dotyczące organizacji opieki zdrowotnej18.
Wydaje się, że stosunkowo najwyraźniej wyodrębniony został nurt działań nastawionych na środowiskowe aspekty zdrowia, czy raczej na problemy środowiska. Jego samodzielność jest tak duża, że niekiedy związki ze zdrowiem bywają niewidoczne. Niektórzy autorzy twierdzą że problemy zdrowotne stawiane w perspektywie środowiskowej są mniej atrakcyjne dla badaczy i aktywnych grup społecznych, niż problemy "czysto ekologiczne", które doczekały się rozwiniętej ekologicznej ideologii19. Interesujące, że ideologia ta została z czasem wzmocniona protestem antyglobalistów, co może być potraktowane jako dalsze osłabienie związków tej orientacji ze zdrowiem. Nie zmienia to jednak faktu, że kształtowanie sytuacji środowiskowej pozostaje ważnym obszarem działań służących zdrowiu. Poziom standardów dotyczących ochrony środowiska jest tego przekonywającym przykładem.
Bardzo dynamicznie rozwija się orientacja związana z promocją zdrowia, w której proponuje się, by wszelka intencjonalna działalność dowolnych podmiotów, nastawiona na pozytywne cele zdrowotne, była traktowana jako zasadniczy nurt społecznych aktywności służących zdrowiu20. Jego popularności sprzyjają przynajmniej dwa fakty. Po pierwsze, w skali społecznej promocja zdrowia jest działaniem bardzo efektywnym, nawet stosunkowo niewielkie nakłady - takie na przykład jak kuracja antynikotynowa - przynoszą bardzo duże efekty (liczone na przykład liczbą uratowanych lat życia). Stąd argument, że inwestycje w promocję są najbardziej opłacalną inwestycją zdrowotną. Po drugie, nacisk na działania promocyjne jest zgodny z nasilaniem się prodemokratycznych - a jednocześnie antyprofesjonalnych - oczekiwań społecznych. Biorąc udział w akcjach promocji zdrowia, wielu jej uczestników ma poczucie samodzielnego kształtowania swojej biografii zdrowotnej, a także wpływania na sytuację zdrowotną w swoim bezpośrednim otoczeniu. Daje to świadomość uniezależniania się tak od medycznego systemu, jak i od aparatu państwowej administracji.
Popularność promocji zdrowia jest potwierdzona w dokumentach Unii Europejskiej, w których jest traktowana jako podstawowy element jej strategii zdrowotnej. Jest tam ujęta jako samodzielny nurt unijnej aktywności21, ale także jako rama, wewnątrz której należy rozwiązywać problemy bardziej szczegółowe, takie jak palenie papierosów, alkoholizm, uzależnienie od leków czy problemy właściwego odżywiania22. Każdy z tych problemów jest traktowany jako skupiający wysiłki poszczególnych krajów, koordynowane przez instytucje ponadnarodowe. Mając świadomość, że współpraca międzynarodowa jest w rozwiązywa-
Odpowiednio cele: 13, 18 i 26 zmodyfikowanej w 1991 r. strategii, por. Targets for health for all. The health policy for Europę,
Updated edition September 1991, WHO, Copenhagen 1993.
V. Simone, Foreword, w: Our planet, our health. Report of the WHO Commission on health and environment, WHO, Geneva
1992, s. VII.
Por. Promocja zdrowia. Słownik podstawowych terminów, opracowały Z. Stońska i M. Misiuna, Instytut Kardiologii, Warszawa, s. 28.
Dedsion 645/96/EC of the European Parliament and of the Council of 29 March 1996 adopting a Communfty action pro-
gramme on health promotion, education and training within the framework for action in the firld of public health (1996-2000),
www. europa.eu.int/scadplus.
Health: 2354th Council meeting, Luxemburg, 5 June 2001, Press release 217, www.ue.eu.int/newsroom.
326
niu tych problemów szczególnie ważna, organa Unii szczególne znaczenie przywiązują do spraw koordynacji23. Trudno powiedzieć, by dokumenty unijne wnosiły coś istotnego do koncepcyjnych wartości promocji zdrowia, są jednak cennym dowodem powagi, z jaką traktuje się te sprawy w praktyce europejskiego działania. Trzeba przy tym podkreślić, że w prezentowanych rozstrzygnięciach stale jest obecna przesłanka, że zasadniczą metodą wpływania na stan zdrowia jest oddziaływanie przy pomocy instrumentów, które pierwotnie są orientowane na kształtowanie innych, niż zdrowotne problemów - bezpieczeństwo produktów, kryteria środowiskowe, bezpieczeństwo pracy, ruchu drogowego itd.
Koncepcja pól zdrowia jest tylko jedną z podstaw teoretycznych, które są wykorzystywane w dążeniu do rozszerzania zakresu problemów wiązanych z działaniami służącymi zdrowiu. Wydaje się, że bardzo istotną rolę w tej dziedzinie odgrywa koncepcja spopularyzowana przez raport Banku Światowego z 1993 r., w którym wykształcenie i zamożność były traktowane jako dwa główne czynniki pozytywnie wpływające na zdrowie24. Z teoretycznego punktu widzenia nie był to model nowy; bazował na badaniach, w których zdrowie traktowano jako wynik przebiegu "funkcji produkcji gospodarstwa domowego" oraz na licznych badaniach społecznych uwarunkowań stanu zdrowia. Wpisał jednak opisywane tam zależności w rekomendacje przekazywane decydentom odpowiedzialnym za kształtowanie systemów (polityk) zdrowotnych w różnych krajach, które stawały się naturalną częścią strategii ekonomicznego rozwoju.
Charakterystyczne dla omawianego podejścia do ochrony zdrowia jest włączanie w zakres jej zainteresowań problemów, które w bardziej tradycyjnych ujęciach znajdowały się poza jej granicami, a co najwyżej na dalekich obrzeżach. Bodaj najbardziej typowym problemem, który znalazł się w tej sytuacji, są zagadnienia przemocy. O ile amerykańskie zdrowie publiczne tradycyjnie było skłonne zajmować się tym zagadnieniem - w USA skutki przemocy wyraźnie rzutują na sytuację zdrowotną licznych, upośledzonych społecznie grup - o tyle w tradycji europejskiej kwestia ta nie była uwzględniana (jeśli pominąć kwestie związane z niesieniem pomocy ofiarom wojen, co jednak przez długi czas miało podtekst polityczny, związany z hasłem obrony pokoju). Nowym dowodem szerokiej akceptacji włączania przemocy do ważnych problemów zdrowotnych jest poświęcenie ostatniego raportu WHO tym właśnie zagadnieniom25. W kolejnych rozdziałach omówione są kwestie przemocy wobec różnych grup: dzieci, młodzieży, kobiet, ludzi starszych; odrębnie potraktowano sprawy przemocy seksualnej i samobójstw. Jak zwykle w takich sytuacjach poszczególne kraje są zachęcane do wyciągania wniosków praktycznych na podstawie przedstawionych koncepcji i informacji empirycznych.
Nawet stare problemy są stawiane w nowym świetle. Polityka zdrowotna od dawna zajmowała się sprawami bezrobocia, traktując je głównie jako czynnik sprzyjający pogarszaniu się sytuacji zdrowotnej. W nowych ujęciach zwraca się uwagę na to, że sam sektor zdrowotny jest ważnym segmentem gospodarki, i to segmentem zaangażowanym w nowe, rozwojowe technologie26. Jest także ważnym pracodawcą a więc zmiany tu wprowadzone mają wpływ na generalną sytuację ekonomiczną. Warto o tym pamiętać, kiedy zmniejszanie zakresu działania opieki zdrowotnej, wraz ze zmniejszaniem zatrudnienia, chciałoby się traktować jako źródło oszczędności.
23
24
25
26
Coundl Condusons ofjune 1999onthe integrstion afhealth protectbn requirements in Communitypolicies, www.europa.int/scadplus.
Por. powołany wcześniej raport.
Worid Report on Vtolance and Health, WHO, Geneva 2001.
Communication on the development of Public Health Policy, www.europa.eu.int.
327
27
Podsumowanie: polska reforma
Choć reforma opieki zdrowotnej była prowadzona poprzez proces polityczny - w warunkach demokratycznego państwa było to koniecznością - to podstawowe warunki sprawnej organizacji prac nie zostały spełnione ani w sensie politycznym, ani merytorycznym. Co do pierwszego, chociaż wyjściowa ustawa została uchwalona przez większość SLD-PSL, a reforma wdrażana przez koalicję AWS-UW, to wymóg kontynuacji nie został w żadnym stopniu spełniony. W nowym układzie politycznym zdecydowanie akcentowano nowe podejście, zrywające z poprzednimi rozwiązaniami nawet tam, gdzie merytoryczne zmiany nie były zbyt duże. Co gorsza, jako promotorzy reformatorskich zmian występowali jedynie reprezentanci AWS, spychając reprezentantów UW do roli biernych obserwatorów (nie można zresztą wykluczyć, że ci ostatni, świadomi mankamentów projektu, sami się na takich pozycjach chętnie lokowali). W konsekwencji w chwili upływu kadencji trudno znaleźć autorów reformy.
Równie źle organizowano współpracę z zapleczem naukowym. Nie rozwijano kontaktów z instytucjami, zastępując je bezpośrednią współpracą z wybranymi jednostkami, co mogło prowadzić do pozytywnych efektów przy rozstrzyganiu małych problemów, lecz nie mogło być wykorzystane w realizacji większych programów. Kiedy ministerstwo szukało ich wykonawców, zwłaszcza gdy chodziło o wykorzystywanie środków zagranicznych, posługiwano się metodą przetargów, co niejednokrotnie prowadziło do zwycięstwa ad hoc powoływanych konsorcjów, rozporządzających ograniczonymi kompetencjami. Warto też zwrócić na bezprecedensowy, ilościowy rozwój ministerialnych dał doradczych, także w formie gabinetu politycznego, obsadzanych wyjątkowo młodymi i mało doświadczonymi ludźmi. Byli oni zresztą wymieniani w zależności od preferencji osób na stanowiskach ministra i wiceministrów.
Brak ustalonych celów reformy - zarówno na poziomie strategii, jak i celów operacyjnych - jest obecnie powszechnie dostrzeżonym faktem, choć długo i stanowczo negowanym przez liderów reformy. Jest rzeczą w znacznym stopniu niepojętą jak można było uruchamiać tak wielki proces bez troski o ustalenie nawet kierunku przekształceń. To z powodu braków tych fundamentalnych ustaleń sprawy tak zasadnicze, jak struktury organizacyjne świadczeniodawców, czy stosunki własnościowe, a zwłaszcza prywatyzacja, były stawiane - stawiane, a nie rozstrzygane - dopiero po rozpoczęciu wdrażania mechanizmów traktowanych jako serce reformy. Z kolei brak celów sformułowanych na poziomie operacyjnym uniemożliwia- śledzenie postępu - lub jego braku - w procesie implementacji mechanizmów reformy.
Uczciwie należy jednak przyznać, że bardziej precyzyjne ustalanie celów było w istniejącej sytuacji bardzo trudne. Nie tylko z powodu braku ustaleń politycznych, lecz również z uwagi na mankamenty systemów sprawozdawczych i informacyjnych. W tych warunkach spełnienie wskazanego wyżej postulatu, by cele reformy były odpowiedzią na ustalony empirycznie zestaw niesprawności i ich przyczyn nie było możliwe. Pamiętać przy tym należy, że stare systemy sprawozdawcze zostały z różnych przyczyn bardzo osłabione,
W tym fragmencie wykorzystuję moje wcześniejsze opracowania: Reforma opieki zdrowotnej, w: Druga fala polskich reform, pod redakcją Leny Kolarskiej Bobińskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 1999, s. 51-126; Instytucje opieki zdrowotnej. Funkcje zadane i funkcje realizowane, w: Zmiany i reformy w systemie zabezpieczenia społecznego. W kierunku wzrostu indywidualnej odpowiedzialności, pod redakcją S. Golinowskiej, PBZ zeszyt 16, IPiSS, Warszawa 1999, s. 35-106; Health Care Reforrns in Po-land, w: Health Care Reforms in Central and Eastem Europę. Outcomes and Challenges, Krizova Eva, Simek Jiri (eds.), Charles University, Prague 2000, s. 107-122; Cele reformy opieki zdrowotnej, w: Cztery reformy. Od koncepcji do wdrożenia, pod redakcją Leny Kolarskiej Bobińskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2000, s. 145-168.
328
a niekiedy rozbite (także przy okazji reformy administracji publicznej, a braki w informacjach zdrowotnych były spowodowane strajkiem lekarzy, którzy nie wypełniali różnych dokumentów) tak, że stały dopływ informacji na temat tego, co się w systemie dzieje nie funkcjonował. Stąd tylko w przybliżeniu można było stwierdzić, jaka była sytuacja w systemie przed reformą a jaka po jej wdrożeniu. Podejmowane po reformie próby budowania mechanizmów monitorujących okazały się mało efektywne. Dostrzegając te uwarunkowania i ograniczenia, nie można jednak łatwo usprawiedliwiać liderów reformy, którzy podejmowali decyzje o tak wielkim ciężarze gatunkowym bez wystarczających zasobów informacyjnych.
Sprawa zakresu problemów uwzględnianych w reformie nie podlega tak jednoznacznej krytycznej ocenie, jak dwie sprawy wcześniejsze. Z jednej bowiem strony, w deklaracjach teoretycznych, akceptacja szerokiego podejścia do spraw zdrowia jest akceptowana bardzo szeroko. Tak w świadomości społecznej, jak i w świadomości polityków, zachowania, środowisko, poziom zamożności są traktowane jako ważne czynniki kształtujące stan zdrowia. Jednak - z drugiej strony - z takiego stanu świadomości dla sposobu budowania mechanizmów reformatorskich nic zupełnie nie wyniknęło. Nie tylko nie podjęto kwestii między-sektorowej współpracy, dzięki czemu możliwe jest panowanie nad dostatecznie szerokim spektrum uwarunkowań zdrowotnych (np. mieszkalnictwo, transport, handel itp.), ale w ramach sektora zdrowotnego wprowadzone zmiany spotęgowały dezintegrację prowadzonych w jego zakresie działań. To, co dotyczyło promocji zdrowia zostało w znacznym stopniu odseparowane od "zwykłego" działania świadczeniodawców medycznych. Stało się to głównie za sprawą wprowadzonego mechanizmu finansowania, w którym płacenie za programy promocji zdrowia znalazło się w rękach ministerstwa zdrowia, co pociągało za sobą ulokowanie tam także wielu rzeczywistych uprawnień organizacyjnych i wykonawczych, podczas gdy szereg uprawnień formalnych zostało przekazanych w gestię samorządów terytorialnych. Rozproszenie odpowiedzialności i niejasność kompetencji doprowadziło do znacznego osłabienia aktywności promocyjnej.
Zagadnienie włączania do zakresu nowych problemów, takich jak przemoc, nie został w ogóle postawiony, co jednak chyba bardziej obciąża kreatorów polityki społecznej niż liderów reformy zdrowotnej. Natomiast szerokie w świadomości społecznej utożsamianie zmian strukturalnych instytucji zdrowotnych z redukcją zatrudnienia obciąża głównie autorów zmian.
Zakończenie
Polska podejmowała podstawowe decyzje reformujące system zdrowotny później niż większość krajów przechodzących okres transformacji. Dawało to możliwość skorzystania z wcześniejszych doświadczeń tych krajów, a także z doświadczeń reform wdrażanych w odmiennych okolicznościach. Doświadczenia te zostały całkowicie pominięte i nasi reformatorzy popełnili większość możliwych do popełnienia błędów. Jest natomiast sprawą otwartą ile jeszcze błędów zostanie popełnionych w przyszłości. Chaotycznie przedstawiane w kampanii wyborczej propozycje różnych partii mogą prowadzić do pesymistycznego wniosku, że pula przyszłych błędów nie została jeszcze wyczerpana.
329
Ochrona zdrowia
- niepowodzenie reformy
Ryszard Bugaj Instytut Nauk Ekonomicznych PAN
Wprowadzone w 1999 r. trzy spośród "czterech wielkich reform" (ubezpieczenia społeczne, ochrona zdrowia i - w mniejszym stopniu - edukacja) miały składać się na kompleksową przebudowę polskiego państwa opiekuńczego. Przebudowę wcześniej zaniechaną! realizowaną pospiesznie w latach 1997-1999. Zmiany były w znacznej mierze realizowane "ponad politycznymi podziałami". W każdym razie podstawowe decyzje dotyczące ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia zostały podjęte przez parlament zdominowany przez SLD (z pomocą PSL-u i UW), natomiast w praktyce były realizowane pod patronatem parlamentu z większością AWS-u (z udziałem UW i bez sprzeciwu SLD). Wspólna orientacja zmian była możliwa (mimo teatralnych sporów), ponieważ ogromna większość "klasy politycznej" akceptowała paradygmat neoliberalnych zaleceń reformy opiekuńczego państwa1 i podlegała presji tych samych grup interesów. Decydowały więc ideowo-teoretyczne wybory i interesy zorganizowanych grup, natomiast na margines zostały zepchnięte diagnozy wyrastające z realiów miejsca i czasu, a także oceny przyszłych konkretnych uwarunkowań funkcjonowania zreformowanych systemów.
Po kilku latach doświadczeń staje się jasne, że skutki zrealizowanych reform zasadniczo odbiegają od oczekiwań. Najbardziej widoczne jest to w odniesieniu do zmian w ochronie zdrowia, jednak są też powody, by ostrzegać przed następstwami zmian w ubezpieczeniach społecznych. Niestety, reakcję politycznych ośrodków decyzyjnych cechuje doraźność. "Uwikłanie w reformę" prawie wszystkich ugrupowań stoi dziś na przeszkodzie (choć to nie jedyny powód) strategicznych diagnoz i poszukiwania adekwatnej terapii. Widać to szczególnie wyraziście właśnie w zakresie przebudowy systemu ochrony zdrowia.
Pole wyboru
We wszystkich praktycznie rozwiniętych krajach państwo gwarantuje obywatelom dostęp do szerokiego spektrum usług ochrony zdrowia2 niezależnie od ich sytuacji materialnej. Jedynie w Stanach Zjednoczonych w ochronie zdrowia przeważają usługi prywatno-rynkowe; około 40 min obywateli nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego. Jednak również w tym kraju emeryci i osoby, z uzasadnionych przyczyn posiadający niskie dochody, mogą korzystać z usług finansowanych ze środków publicznych. T. Gotzen wskazuje, że w grupie krajów wysoko rozwiniętych Stany Zjednoczone mają system, w którym ochrona zdrowia jest
Pod pojęciem neoliberalizmu rozumiem zbiór teorii i zaleceń ukształtowanych w ostatnich kilku dziesięcioleciach i skoncentrowanych przede wszystkim na krytyce keynesizmu. Szczególne znaczenie ma tu monetaryzm, nowa ekonomia klasyczna, neoinstytu-cjonalizm itp. Wyrazem praktycznych postulatów neoliberalizmu jest tzw. consensus waszyngtoński. Health Systems: Facst and Trends 1960-1961, OECD, Paris 1993.
330
finansowana przede wszystkim z wydatków prywatnych, jednak i środki publiczne odgrywają znaczną rolę. W1990 r. ich udział wynosił 44% (w Wielkiej Brytanii - 85%, w Niemczech - 73%)3.
W pozostałych krajach środki na ochronę zdrowia są gromadzone na mocy przymusu prawnego, a świadczenia są- w granicach reguł reglamentacji - bezpłatne lub co najmniej wysoko dotowane. Otrzymanie świadczenia nie jest w zasadzie uzależnione od możliwości finansowych jednostek. Usługi ochrony zdrowia mają więc charakter dóbr quasi-publicznych (społecznych). Szereg argumentów przemawia za tym, by niektóre dobra (usługi), na które istnieje popyt prywatny (szczególnie z zakresu edukacji i ochrony zdrowia), były jednak dostarczane tak jak dobra publiczne. Kluczowe argumenty związane są z występowaniem "kosztów i korzyści zewnętrznych". Sugestywne stanowisko w tej kwestii przedstawia A. Mir-schmen4.
Upraszczając, można przyjąć, że dostarczanie tego typu usług finansowane jest albo ze środków obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych, albo w ramach finansowania budżetowego. Systemy te różnią się poważnie, gdy rozpatrujemy ich generalne zasady, natomiast praktyczne rozwiązania powodują że różnice nie są tak bardzo wielkie.
W systemie ubezpieczeniowym świadczenie należy się tylko ubezpieczonym i może być zrealizowane u zewnętrznego świadczeniodawcy, którego wybiera ubezpieczony. W systemie budżetowym prawo do świadczeń posiadają wszyscy obywatele, a usługi zainteresowani otrzymują od wydzielonych placówek bez możliwości ich wyboru. W praktyce jednak systemy ubezpieczeniowe są tak konstruowane, że ubezpieczeni są wszyscy lub prawie wszyscy (składki za szczególne kategorie osób płacone są ze środków publicznych), natomiast wybór świadczeniodawcy (a tym bardziej zakresu świadczenia) jest w mniejszym lub większym stopniu ograniczony6. W systemie budżetowym z kolei możliwy jest pewien wybór świadczeniodawcy, a uprawnienia do świadczeń dla różnych kategorii osób mogą być zróżnicowane. Nie można też przyjąć, że świadczenia są generalnie "bardziej bezpłatne" w jednym lub drugim systemie. Wszystko tu zależy od konkretnych rozwiązań6.
Uwarunkowania programu reformy
W Polsce przez wiele lat obowiązywał system budżetowy. Formalnie biorąc, jego pozycja była bardzo silnie dominująca, ale w praktyce na peryferiach systemu (a w patologicznych formach wewnątrz systemu) funkcjonowały organizacje i zasady prywatno-rynkowe. System był silnie scentralizowany zarówno w zakresie finansowania, jak i ustalania zadań. Wydatki publiczne na system ochrony zdrowia były relatywnie niskie. W stosunku do PKB w ostatnim roku przed reformą (w 1998 r.) wydatki publiczne na ochronę zdro-
Por. T. Gotzen, Ekonomika zdrowia. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2000, s. 466. A. Hirschmen, Lojalność, krytyka, rozstanie, Fundacja im. Stefana Batorego, Kraków-Warszawa 1995. Przykładem daleko idących ograniczeń w korzystaniu z usług ochrony zdrowia w ramach porządku ubezpieczeniowego są stosowane w Stanach Zjednoczonych różne formy "systemów koordynowanych". Por. T. Gotzen, Ekonomika..., op. cit., s. 10. W Polsce w okresie stosowania finansowania budżetowego udział wydatków prywatnych na ochronę zdrowia był szacowany na ponad 1/4. Por. A. Baran, Wydatki publiczne i prywatne na ochronę zdrowia w Polsce w latach 1989-1994, "Gospodarka Narodowa" 1995, nr 12.
331
wia w Polsce wyniosły 4,19% PKB7 (w 1990 r. w Stanach Zjednoczonych wskaźnik ten wynosił 12,7% PKB i rósł, w Niemczech - 8%, w Wielkiej Brytanii - 6,1%, a średnio w skali świata - 8%8). Jednocześnie brak rynku i wadliwy nadzór administracyjny przesądzały o znacznych rozmiarach marnotrawstwa. Oficjalne płace w służbie zdrowia (dla dużej części pracowników były to płace decydujące o wysokości ich dochodów) były bardzo niskie, natomiast relatywnie wysokie było zatrudnienie i znaczne "zasoby ekstensywne" (np. liczba łóżek szpitalnych). "Ekstensywny charakter" miały też stosowane procedury, np. relatywnie długie okresy hospitalizacji.
Taki stan nikogo nie mógł satysfakcjonować. Kolejki, łapówki, złe traktowanie, przestarzałe metody leczenia to powody, dla których system musiał być kontestowany przez pacjentów. Z kolei niskie wynagrodzenia, złe warunki pracy, bałagan to powody, dla których system nie mógł być akceptowany przez pracowników. Wydaje się jednak, że pacjenci - w związku z reformą - oczekiwali, iż zasadnicza poprawa jakości i dostępności świadczeń będzie możliwa bez większego wzrostu nakładów, a w każdym razie bez podwyższenia podatków - tylko przez redukcję marży marnotrawstwa. Pracownicy w ogromnej większości zakładali prawdopodobnie, że nastąpić może po prostu powiększenie nakładów i niekonieczne będzie zaostrzenie (a właściwe wprowadzenie) mechanizmów rynkowej konkurencji do systemu, co prowadzić musi do redukcji zatrudnienia i poważnego wzrostu wydajności.
Surowa diagnoza i optymistyczne oczekiwania co do możliwych skutków zmian powodowały, że poparciem nie mogły się deszyć projekty ograniczonej reformy (tylko korygujące dotychczasowy system), natomiast mógł je łatwo uzyskać projekt względnie radykalny. Temu uproszczonemu widzeniu kwestii reformy systemu ochrony zdrowia sprzyjał fakt, że - ani w 1999 r., ani wcześniej - nie była ona wpisana w szerszy kontekst przebudowy sfery socjalnej. Znaczenie miało też stereotypowe postrzeganie przez ośrodki polityczne rynku jako czynnika zawsze sprzyjającego efektywnemu działaniu. W szczególności ogólne przekonanie, że rozwiązania typu konkurencyjnego są właściwe w każdych warunkach, ułatwiało akceptację koncepcji ubezpieczeniowych i quasi-rynkowych - postrzeganych jako korzystna alternatywa systemu budżetowego.
W momencie przesądzania głównych zasad reformy istniała potencjalnie znaczna swoboda wyboru9. Możliwe było rozważenie doświadczenia różnych krajów, a norma konstytucyjna dotycząca kwestii ochrony zdrowia była sformułowana w sposób mało krępujący. W artykule 68, który to precyzuje, kluczowe znaczenie ma ust. 2 postanawiający: Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa, (ustępy 3 i 4 precyzują szczególne zobowiązania władz publicznych wobec dzieci, kobiet ciężarnych, inwalidów i ludzi starych oraz w zakresie zwalczania epidemii)10.
Norma konstytucyjna przesądza więc właściwie tylko o znaczącym finansowaniu ochrony zdrowia ze środków publicznych i zakazuje różnicowania dostępu do świadczeń z tych środków finansowanych. Na państwo nałożona została odpowiedzialność za ochronę zdrowia i dostęp do niej (niezgodny z konstytucją
7 Transformacja spofeczno-gospodarcza w Polsce, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Warszawa 2002, s. 258.
8 T. Gotzen, Ekonomika..., op. cit., s. 466.
9 The Reform ofHeelth Care Systems: A Rerewof Seventean OECD Conntries, OECDE, Paris 1994.
10 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 16.07.1997 r., nr 78, póz. 483).
332
byłby więc system o przewadze np. prywatno-rynkowych ubezpieczeń), ale bliżej (w samej konstytucji) nie precyzowano zasięgu publicznego systemu ochrony zdrowia, jego formuły organizacyjnej ani sposobu finansowania.
Decyzja o wyborze modelu reformy nie była podejmowana na podstawie szerszej analizy doświadczeń różnych krajów. Doświadczenia te nie pozostawiają wątpliwości, że zarówno systemy budżetowe, jak i ubezpieczeniowe wykazują szereg mankamentów. Ch. Sowada ocenia, że problemy kumulują się w rosnących kosztach systemu (...) w pierwszych miesiącach 2001 r. niemieckie kasy chorych wygenerowały ogromny deficyt (...) średnia składka na ubezpieczenia wzrośnie do około 74,5%11. Nie wynika z tego, że system prywatnych ubezpieczeń (pomijając niezgodność takiego rozwiązania z konstytucją) jest tych mankamentów pozbawiony. Przeciwnie, ten system - choć nieporównanie bardziej kosztowny - nie daje lepszych rezultatów niż "tańsze" systemy budżetowe i ubezpieczeniowe. T. Getzen stwierdza: Stany Zjednoczone stały się od roku 1995 krajem o najwyższych na świecie wydatkach na zdrowie (...). Zadziwiające było jednak to, jak mało świadczeń zdrowotnych mogło zakupić społeczeństwo, płacąc tak ogromne sumy. Mimo powtarzanych przez lata zapewnień jakoby obywatele Stanów Zjednoczonych posiadali najlepszą na świecie opiekę medyczną nie dysponujemy wcale niezbitymi dowodami na to, że dodatkowe wydatki doprowadziły do rzeczywistego podniesienia średniej długości życia, obniżenia śmiertelności wśród dzieci (...) w porównaniu z innymi krajami, gdzie wydatki na osobę są o połowę n/ższe12.
Głównym mankamentem procesu wyboru koncepcji reformy było jednak to, że jego program zdeterminowały interesy zorganizowanego środowiska medycznego. Właśnie subiektywnie pojmowane, autonomiczne interesy tej grupy miały rozstrzygające znaczenie w wyborze koncepcji.
Wybrano "model ubezpieczeniowy" i jakkolwiek zaakceptowanych zostało szereg rozstrzygnięć kompromisowych (nie spójnych z ortodoksyjnym modelem ubezpieczeniowym), to generalnie wybór ten uznać trzeba za radykalny. Ważnymi motywami tego wyboru była nadzieja środowisk medycznych na niezależne od czynników politycznych (rządu i parlamentu) obfite finansowanie ochrony zdrowia, a w przypadku ugrupowań politycznych oczekiwanie, że znaczny aparat zarządzana nowym systemem stanie się polem aktywności ich działaczy. Nadzieje na niezależne i obfite finansowanie nie zostały spełnione, natomiast oczekiwania politycznego wpływu - w pełni.
Nowy system - główne cechy i pierwsze doświadczenia
Nie ma powodu by szerzej opisywać tu nowy system, ale należy zwrócić uwagę na kwestie istotne dla jego zasadniczej oceny. Kluczowym elementem zreformowanego systemu stały się odrębne "kasy" (terytorialne i jedna branżowa), gromadzące środki ze składek określonych ustawowo w równej części od wynagrodzenia (lub dochodu w przypadku samozatrudnionych). Formalnie ubezpieczony może wybrać kasę, ale w praktyce o przynależności decyduje miejsce zamieszkania. Składki na rzecz kas gromadzi ZUS i rozlicza się z ich poboru z kasami "hurtowo". Ustanowiony został wyrównawczy system rozliczeniowy, który -
Ch. Sowada, Ochrona zdrowia w Niemczech, "Polityka Społeczna" 2001, nr 10. 12 T. Gotzen, Ekonomika..., op. cit., s. 249.
333
z założenia - miał niwelować działanie obiektywnych czynników różnicujących poziom wydatków13. Uzupełniająco budżet bezpośrednio finansował pewne szczególne rodzaje działalności z zakresu ochrony zdrowia oraz wpłacał składki za osoby nie otrzymujące dochodów (np. za bezrobotnych).
W zreformowanym systemie kasy, jako dysponenci środków, kontraktowały świadczenia w publicznych i niepublicznych zakładach usług medycznych (także w szpitalach). Rozmiary zakontraktowanych świadczeń wyznaczały limit działalności poszczególnych placówek medycznych, ale kasy mogły - choć nie musiały - płacić za dodatkowe, nie zakontraktowane usługi. Kasy refundowały też wydatki z tytułu zakupu przez pacjentów i placówki medyczne leków (w części której nie obejmuje odpłatność)14. Ceny kontraktowanych usług - co bardzo ważne - mają w tym systemie charakter umowny i wynikają z negocjacji kas z zakładami świadczącymi usługi. Te same usługi w różnych kontraktach mogą mieć ustalone (i mają) nawet poważnie zróżnicowane ceny.
Ważnym czynnikiem przeciwdziałającym ekspansji popytu na usługi specjalistyczne stało się uprawnienie lekarzy "pierwszego kontaktu" do reglamentacji dostępu pacjentów do tych świadczeń. Jednocześnie motywacje lekarzy "pierwszego kontaktu" sprzyjały oszczędnemu dysponowaniu dostępem do tych świadczeń.
Kasy uzyskały w istocie charakter organizacji pośrednich między przedsiębiorstwami publicznymi a jednostkami budżetowymi. Zostały zobowiązane do pokrywania wydatków z dochodów i uzyskały możliwość zarówno zaciągania pożyczek, jak i lokowania nadwyżek finansowych. Zespół menedżerski kas był jednak wyłaniany przez radę o charakterze stricte politycznym, tzn. przez ciało samorządowe. Rada została uprawniona do nadzorowania działalności kas. Upolitycznienie zarządzania kasami stało się ewidentne, a ich samorządność więcej niż wątpliwa15.
Właścicielami ogromnej większości publicznych placówek ochrony zdrowia stały się samorządy, uprawnione też do ich likwidacji lub do udzielenia im pomocy finansowej w przypadku trudności.
Zreformowany system ochrony zdrowia w tym kształcie funkcjonował tylko trzy lata. Od kwietnia 2003 r. został zastąpiony systemem głęboko zmodyfikowanym, zbliżonym w wielu punktach do rozwiązań budżetowych, ale z utrzymaniem szeregu instytucji niedawno wprowadzonych. Zmodyfikowany system16 ma cechy systemu wysoce hybrydowego. Przed wskazaniem jego głównych rozwiązań celowe jest jednak poddanie choćby naskórkowej analizie systemu wprowadzonego w 1999 r.
Jest zrozumiałe, że niewiele przeprowadzono badań empirycznych i analiza w znacznej mierze musi mieć charakter oceny konstrukcji systemu. Nie można oczywiście zapominać, że wprowadzanie zmian już po 3 latach wynika z powszechnie krytycznego odbioru skutków działania "systemu kas". Sprawą bardzo trudną dla globalnej diagnozy pozostaje rozdzielenie przyczyn niesprawności wynikających z konstrukcji systemu i mających źródło w niskim poziomie finansowania ochrony zdrowia, co musi mieć znaczenie dla niewydolności każdego systemu.
Jego działanie oceniane nieraz było jako niedostateczne i nieprecyzyjne. Por. Ch. Sowada, Wyrównanie finansowe miedzy
kasami chorych. Założenia, cele i ich realizacja, "Polityka Społeczna" 2001, nr 10.
W tym zakresie niesprawność kas okazała się ewidentna. Mimo ogromnego wzrostu wydatków pacjentów na zakup leków,
wydatki kas chorych na leki rosły gwałtownie {w 2000 r. o 31%, w 2001 r. o 18%). Por. T. Bochenek, Refundacje leków, "Polityka
Społeczna" 2001, nr 10.
Założenie, że zbiorowość ubezpieczonych stanowić będzie podmiot kontroli racjonalnego działania kas byto jawnie nierealne.
Środowiska polityczne podejmujące decyzje działały prawdopodobnie w złej wierze.
Dzll nr 45, póz. 391.
L
334
Doświadczenia działania kas pozwalają dostrzec zarówno zmiany pozytywne, jak i szereg zaostrzonych problemów. Do pozytywów zalicza się na ogół: pewne powiększenie swobody wyboru miejsca uzyskania świadczenia i poprawę sposobu traktowania pacjentów, zmniejszenie korupcji w służbie zdrowia, a przede wszystkim zainteresowanie placówek świadczących usługi kosztami swojej działalności i racjonalizacją oferty17.
Do zjawisk negatywnych i problemów nierozwiązanych zaliczyć z pewnością można: utrudnienie pacjentom dostępu do niektórych rodzajów usług, powstanie bardzo wysokich kosztów transakcyjnych związanych z działalnością kas oraz kontraktacją usług, rozliczaniem kosztów świadczeń itp. Zwiększyły się też niepieniężne koszty transakcyjne pacjentów na pozyskiwanie informacji o bardziej złożonym systemie - koniecznych do korzystania nawet z ograniczonego prawa wyboru. Ponadto, ujawniła się silna tendencja do zróżnicowania dostępu do usług, a presja na obniżkę kosztów świadczeń nie była zobiektywizowana. W bardzo trudnej sytuacji znalazła się duża część personelu medycznego. System generował również nowe formy marnotrawstwa środków (również świadczenie fikcyjnych usług) wynikające z formalizacji rozliczeń. Nie udało się opanować gwałtownie rosnących kosztów refundacji leków mimo rosnących obciążeń pacjentów.
W dłuższym okresie dzięki przemianom strukturalnym (także dzięki prywatyzacji) należałoby się spodziewać zarówno umocnienia czynników pozytywnych, jak i zaostrzenia problemów mających źródło w koncentracji usługodawców i ich sprawniejszym działaniem w przetargu o ceny.
Kreacja systemu ubezpieczeniowego związana była z oczekiwaniem, że mechanizmy konkurencji i rynku zapewnią silną presję efektywnościową a zarazem nie pogorszą (a nawet polepszą) dostępności do w pełni bezpłatnych usług ochrony zdrowia. Twórcy reformy zupełnie nie docenili znaczenia fundamentalnych sprzeczności w działaniu tak zbudowanego systemu, wynikających z faktu, że dostawcy usług są bardzo silnie zainteresowani wysokimi cenami swoich usług i szerokim zakresem ich świadczenia, a świad-czeniobiorcy ani nie mają motywów do ograniczania korzystania z usług, ani zdolności oceny, czy usługi te są im rzeczywiście potrzebne18.
W takich warunkach dla racjonalności działania systemu znaczenie rozstrzygające miała zdolność kas do negocjowania "racjonalnych" cen i odpowiedniego reglamentowania rodzajów i liczby usług. Wypełnianie tych funkcji musi prowadzić do ponoszenia bardzo wysokich kosztów transakcyjnych, ale i wówczas istnieją ograniczone tylko możliwości przełamania monopolu informacyjnego zakładów świadczących usługi. Utrzymanie swobodnego dostępu do świadczeń i jednocześnie skuteczne "zbijanie" cen w procesie negocjacji (do poziomu pokrywającego konieczne koszty) było - w jakieś mierze - możliwe jedynie dzięki występowaniu znacznej nadwyżki ogólnego poziomu zdolnośd świadczenia usług. To jednak powiększało koszty działania całego systemu. Likwidacja nadwyżek zdolności świadczenia usług i postępująca koncentracja świadczeniodawców musiałyby pogorszyć pozycję negocjacyjną kas, a jednocześnie pacjend byliby jeszcze silniej stymulowani do zgłaszania zwiększonego popytu na usługi. Jedyną reakcją ze strony kas, zmierzającą do przeciwstawienia się ekspansji kosztów, mogłoby być w tych warunkach zaostrzenie reglamentacji. Ale reglamentacja nie może być wystarczająco precyzyjna i selektywna, więc jej wzrost
Z. Czapulis-Rutkowska, Jak oceniać kasy chorych, "Polityka Społeczna" 2001, nr 10.
Zasadnicze problemy teorii ekonomii w odniesieniu do ochrony zdrowia przedstawił w klasycznym artykule J.K. Arrow, Uncertainty
and the Welfare Economics ofMedical Care, "American Economic Review" 1963, nr 53.
335
nieuchronnie prowadzić musi do ostrych i przypadkowych ograniczeń w dostępie do usług. Musi to generować uzasadnione niezadowolenie świadczeniobiorców, które przekształca się w presję polityczną stymulowaną i wzmacnianą przez dostawców usług. Wydaje się, że szczególne znaczenie mają tu działania z repertuaru "poszukiwania renty". Ułatwia je zdolność tworzenia koalicji interesów przez środowiska dostawców usług medycznych.
Ma tu prawdopodobnie zastosowanie uwaga M. Olsona: W wielkich grupach nie istnieją żadne przyczyny pozytywnych, selektywnych bodźców, mogących dać ludziom tych kategorii powód do współdziałania z wieloma innymi, z którymi mają wspólny interes. W przeciwieństwie do tego, prawie wszędzie wykształceni profesjonaliści o społecznym prestiżu i ograniczonej liczbie praktykujących (w każdym zawodzie i w każdej społeczności) mają pomoc w organizowaniu s/ę19.
W system wbudowana została fundamentalna sprzeczność, wynikająca z ustanowienia rynkowej regulacji w warunkach braku realnego budżetowego ograniczenia po stronie popytu,. Ograniczenie popytu wprowadzone w drodze administracyjnej musi natomiast uruchamiać charakterystyczny dla systemu naka-zowo-rozdzielczego mechanizm przetargu o ceny i koszty20. Łatwo też pojawić się może niedopasowanie struktury popytu i podaży.
Analogiczne procesy występują w systemie budżetowym, ale formuła ubezpieczeniowa zdaje się je generować w zaostrzonej postaci. Na quasi-rynku w systemie ubezpieczeniowym nie istnieją swobodne (rynkowe) ceny i brak jest mechanizmu ustalania równowagi popytu i podaży. Działanie rynku staje się w znacznej mierze iluzoryczne. W pewnym stopniu stanowi to także konsekwencję immanentnych cech strukturalnych rynku usług medycznych, który nie rządzi się regułami wolnej konkurencji21. Tak więc w najlepszym razie oczekiwać można tylko częściowych następstw działania rynku jako instrumentu wymuszającego efektywność. Jednocześnie warunkiem działania rynku jest szeroka regulacja dokonywana przez organ administracyjny. Ich aktywność powiększa koszty transakcyjne - w tym większym stopniu, im szersza jest ingerencja22.
Na pytanie o uogólniony bilans reformy ochrony zdrowia z 1999 r. nie sposób udzielić odpowiedzi definitywnej. Odpowiedź częściowa jest możliwa tylko na drodze "wyceny" i dodania korzyści i strat reformy, ale nie w przypadku każdego zjawiska można nawet jednoznacznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z "korzyścią" czy "stratą". Ocena musi mieć charakter "społeczny". Jednak wtedy przesłanką są zawsze szersze aksjologiczne założenia podmiotu oceniającego. Po trzech latach doświadczeń stwierdzić jednak można, że choć bilans reformy pozostaje sporny, to z całą pewnością rezultat jest znacznie gorszy niż oczekiwany przez twórców reformy i znaczną większość opinii publicznej. Można teraz z większą dozą pewności utrzymywać, że alternatywa zmian w postaci korekty systemu budżetowego nie musiałaby być rozwiązaniem gorszym.
The Rise and Decline ofNotions. Economie Gmwth, Statgflation, and Social Rigiters, Yale Uniowsity Preis, New Harem, London 1982,8.35.
Zadziwiające, że okoliczności te są lekceważone w Polsce, mimo dobrze opisanych praktyk trwającej przez 40 lat gospodarki nakazowo-rozdzielczej.
Trzeba najprawdopodobniej zatożyć, że rynek usług medycznych jest względnie adekwatnie opisany przez koncepcję konkurencji monopolistycznej. Por. D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch, Mikroekonomia, PWE, Warszawa 1996. W praktyce przekształcania systemu ochrony zdrowia nie jest chyba respektowana uwaga O. Williamsona: Lekceważenie kosztów transakcyjnych ma rozliczne konsekwencje, z których wcale nie najmniej ważną jest sposób interpretacji niestandardowych typów organizacji gospodarczej. (Ekonomiczne instytucje kapitalizmu), PWN, Warszawa 1998, s. 33.
336
Chaotyczna korekta reformy
Sygnalizowane już zmiany z ostatniego okresu nie tworzą nowego spójnego systemu. Choć niektóre postanowienia ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia zmieniają modelowe zręby systemu ubezpieczeniowego, to nie można oczekiwać, że ten bardzo hybrydowy system zostanie ustabilizowany. Odwrót od systemu ubezpieczeniowego (realizowany przez ten sam podmiot polityczny, który inicjował jego wprowadzenie) nosi wszelkie cechy dorażności.
Ogólnie rzecz biorąc, powiększana jest centralizacja dystrybucji środków finansowych (co samo przez się nie jest mankamentem), zwiększana ich redystrybucja i ograniczana autonomia regionalnych ośrodków odpowiedzialnych za dostarczanie usług medycznych. Jednocześnie pozostaje nieomal cała infrastruktura administrująca i kreowany jest skomplikowany i fasadowy system "określenia zadań" dla regionalnych podsystemów ochrony zdrowia.
W sumie nie można liczyć na ograniczenie kosztów transakcyjnych, ani - co najważniejsze - na zmianę zachowań świadczeniobiorców i dostawców usług. Być może zmiany te przyniosą pewne wyrównanie dostępności do usług, ale obawiać się można, że ceną będzie zmniejszenie presji na efektywność. Zasadne są więc obawy, że wyłania się system szczególnie niespójny i mniej przewidywalny. Tak np. nie wiadomo z jakich powodów - poza zwykłą inercją- po wprowadzeniu ostatnich przekształceń utrzymywane jest finansowanie ochrony zdrowia z wydzielonych składek. Osobny pobór składek jest kosztowny i już w ramach formuły ubezpieczeniowej (w każdym razie takiej, jaka działała w poprzednich kilku latach) było to rozwiązanie wątpliwe. Podtrzymywanie jego bytu jest obecnie zupełnie niecelowe.
Zgodzić się jednak trzeba, że przeciw finansowaniu publicznej służby zdrowia z ogólnych dochodów budżetowych przemawia następujący argument: Wskazane byłoby gromadzenie tak wielkiej części koniecznych wydatków, jak to tylko możliwe, w formie "zarezerwowanych" (...) obowiązkowych wkładów lub podatków. Niech prawo gwarantuje, że sumy pfacone przez obywateli na opiekę podstawową będą wykorzystywane wyłącznie na ten cel (...) ludzie są bardziej skłonni do płacenia podatków, jeśli wiedzą dokładnie, w jakim celu wykorzystywane są ich pieniądze23.
Kluczowe znaczenie dla oceny ostatnich zmian - podkreślmy - ma jednak fakt, że nie osłabiają one fundamentalnej sprzeczności systemu, w którym popyt ma czysto wirtualny charakter, natomiast podaż jest stymulowana przez silne bodźce.
Przesłanki programu "nowej reformy"
Zakres i kształt systemu publicznej ochrony zdrowia nie może być sensownie sprecyzowany wyłącznie na podstawie normatywnych przesłanek teorii ekonomii (zresztą w pewnych granicach rozbieżnych). Jego model powinien też być spójny z szerszą koncepcją zabezpieczenia społecznego. Niezmiernie ważne wydaje się również respektowanie względnie trwałych uwarunkowań "miejsca i czasu". Dyrektywy reformy
J. Kornay, K. Eggleston, Solidarność w procesie transformacji. Reforma służby zdrowia w Europie Wschodnie], Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, Warszawa 2002, s. 186. Trudno jednak ten argument uznać za przesądzający.
337
formułowane na każdej z tych trzech płaszczyzn nie muszą być (i nie są) zbieżne. Zatem poszukiwanie optymalnego modelu publicznej ochrony zdrowia to kwestia poszukiwania rozsądnego kompromisu.
J. Korneli i K. Eggleston, analizując problemy służby zdrowia na płaszczyźnie kwestii etycznych, dyrektyw instytucjonalnych oraz proporcji strukturalnych, wyodrębniają 9 zasad reformy sektora ochrony zdrowia (np. zasada 5: Głównymi zasadami państwa w sektorze opiekuńczym muszą być: zapewnienie prawnych ram funkcjonowania (...) nadzór nad instytucjami niepaństwowymi (...) Państwo jest odpowiedzialne za zapewnienie, że każdy obywatel ma dostęp do podstawowej edukacji i służby zdrowia.). Zasady te w znacznej mierze zdeterminowane są przez przesłanki aksjologiczne: Pogląd jaki popieramy (...) stoi twardo na gruncie kapitalizmu. (...) Stara się budować pewniej i pełniej na fundamencie indywidualnej odpowiedzialności, rynku, konkurencji, prywatnej własności i motywie zysku (...). Z drugiej strony, nie popiera ani nie promuje jakichkolwiek wschodnioeuropejskich wariantów ultrakonserwatyzmu. Stara się zastosować zasadę solidarności nie tylko poprzez indywidualne działanie charytatywne i jest skłonny zaaprobować państwową redystrybucję środków na ten cel. (...) Nie żywi iluzji co do rynku i nie odrzuca całkowicie państwowej interwencji.
Nie ma tu możliwości szerszego dyskutowania tych wszystkich uwarunkowań i dyrektyw, jednak można wskazać na trzy kluczowe kwestie:
1) konieczne jest zagwarantowanie dostępu do podstawowych usług ochrony zdrowia niezależnie od sytuacji materialnej obywateli,
2) wydatki sektora finansów publicznych w stosunku do PKB (choć nie są obecnje wysokie) uzasadniają poszukiwanie zabezpieczeń przed ekspansją kosztów usług medycznych,
3) nie jest możliwe złagodzenie reglamentacji dostępu do usług służby zdrowia bez wytworzenia barier
ekspansji popytu po stronie prywatnych wydatków pacjentów.
Wydaje się, że - spośród spektrum dostępnych możliwości - systemy budżetowe skojarzone z współ-płatnościąza usługi i "rynkiem wewnętrznym" stwarzają największe szansę wykreowania systemu spełniającego te kryteria (dostęp do usług "dla wszystkich" i bodźce do efektywnego działania).
Nie można jednak zakładać, że obecny poziom finansowania ze środków publicznych jest wystarczający i potrzebna jest tylko reforma skutecznie ograniczająca marnotrawstwo środków. Tak z pewnością nie jest, mimo że środki prywatne w wydatkach na ochronę zdrowia są w Polsce relatywnie wysokie. Suma nakładów na ochronę zdrowia pozostaje bezwzględnie i względnie (w relacji do PKB) niska. Trzeba więc przyjąć (zakładając też, że PKB w długim okresie będzie rosło w przyzwoitym tempie), że względny udział wydatków publicznych na ochronę zdrowia w stosunku do PKB wzrośnie w perspektywie kilkunastu lat co najmniej o 1,5-2 punkty procentowe.
Niezbywalnym warunkiem racjonalizacji (ograniczenia) popytu na usługi służby zdrowia - bez wpadania w pułapkę totalnej reglamentacji - wydaje się ustanowienie współpłatności pacjentów25. Jednak musi być ona w taki sposób skonstruowana, by nie stanowiła realnej zapory w dostępie do usług ochrony zdro-
Ibidem, s. 34 oraz 49 i 50.
Za systemem wspolpłatności w ochronie zdrowia opowiedział się S. Gomułka (Jest wyjście z impasu, "Rzeczpospolita" z 20.12.2000 r.). Sugestie S. Gomułki, jakkolwiek dość ogólne, składają się na propozycję "bardziej rynkową" niż rekomendowana w tym tekście.
338
wia nawet dla grup o niskich dochodach. Zasada finansowania ochrony zdrowia ze środków publicznych nie może więc być odrzucona.
Pomimo tego (a także, właśnie dlatego) że popyt na usługi ochrony zdrowia jest jednak wrażliwy na koszty ponoszone przez pacjentów, można zastosować współpłatność za te usługi tylko pod warunkiem respektowania zasady bardzo silnej degresji opłat. Szereg usług powinno pozostać całkowicie bezpłatnych. Z opłat musiałyby też być zwolnione niektóre kategorie pacjentów. Na pewno bezpłatne (i chyba obowiązkowe) powinny być badania profilaktyczne, leczenie skutków nieszczęśliwych wypadków i leczenie chorób uznanych za przewlekłe. Ze współptetności powinny być wyłączone dzieci i kobiety w ciąży. Pewien minimalny standard usług musi też być zapewniony "bezpłatnie" osobom w praktyce nie osiągających żadnych dochodów (np. bezdomni), ale ta kwestia może i powinna być rozwiązywana w ramach systemu pomocy społecznej. Zasada degresji współpłatności musi być zastosowana zarówno do cen pojedynczych usług, jak też do sumy prywatnych wydatków rocznych na ochronę zdrowia. W tym ostatnim przypadku możliwe byłoby prawdopodobnie rozliczenie w ramach podatku PIT. Konieczne byłoby też dopuszczenie (bezprocentowego) kredytowania opłat pacjentów.
Wprowadzenie współpłatności powinno umożliwić przejściowe obniżenie finansowania służby zdrowia bezpośrednio ze środków publicznych (w długim okresie wydatki publiczne muszą rosnąć). Oszczędności powinny być jednak przekazane do dyspozycji gospodarstw domowych, tak by zwiększone, prywatne wydatki finansujące służbę zdrowia nie prowadziły do ograniczenia realnych dochodów gospodarstw domowych. Zakładając bezpłatność usług dla dzied, należy przyjąć, że zaoszczędzone środki powinny posłużyć do ekstra podniesienia świadczeń emrytalno-rentowych, a więc poprawić (zrekompensować) sytuację dochodową grupy, którą wprowadzenie współpłatności dotknie najsilniej. Ta grupa już obecnie rezygnuje w praktyce z niektórych wydatków (leki) z powodu finansowej niewydolności.
Na pewno wprowadzenie współpłatności powinno mieć charakter etapowy, tak by gospodarstwa domowe miały dość czasu na adaptację. Per saldo - w dłuższym okresie - współpłatność nie powinna też powiększyć już i tak wysokiego udziału prywatnych wydatków w finansowaniu usług ochrony zdrowia, ale spowodować zmianę struktury tych wydatków. Można oczekiwać, że współfinansowanie ze środków prywatnych pobudzi realną presję na efektywność działania świadczeniodawców i racjonalizację popytu. Wydaje się też, że wprowadzenie współpłatności uzasadnia oczekiwanie wzmocnienia społecznych zachowań prozdrowotnych, co ma ogromne znaczenie dla efektywności nakładów na służbę zdrowia.
W systemie budżetowym, z wmontowaną współpłatnością można najprawdopodobniej nieomal całkowicie zrezygnować z reglamentacji dostępu do usług i ograniczeń wyboru lekarza oraz placówki świadczącej usługę (jednak z wyłączeniem usług mających charakter szczególnie kosztownych procedur leczniczych). Bardzo istotne dla racjonalnych wyborów pacjentów byłoby zapewnienie łatwego (być może bezpłatnego) dostępu do lekarza "pierwszego kontaktu", który wypełniałby wobec nich funkcję doradcy w zakresie leczenia specjalistycznego związanego z istotnymi wydatkami. Natomiast nie wydaje się możliwe zrezygnowanie ze stosowania (a właściwie ustanowienia) "maksymalnych cen urzędowych" świadczonych usług oraz z określania standardowych procedur leczniczych. Powinny one być jednolite na terenie całego kraju. Obiektywne zróżnicowanie kosztów za te same usługi musi być niwelowane - można to realizować przez wyrównawcze finansowanie z budżetu państwa placówek leczniczych.
339
Uwzględniając te ograniczenia można przyjąć, że istniałaby możliwość funkcjonowania rynku usług medycznych, na którym podaż usług zapewniałyby konkurujące ze sobą (także prywatne) placówki, otrzymujące pewną (raczej niewielką) część przychodów w postaci opłat pacjentów oraz refundację pozostałej części przychodów z odpowiedniej jednostki budżetowej. Kluczowym warunkiem efektywnego działania takiego systemu byłoby racjonalne stanowienie cen usług. Spełnienie tego warunku na pewno jest trudne, nawet przy założeniu, że rynek usług medycznych będzie miał w większym stopniu charakter rynku konkurencyjnego. W każdym razie odpowiedni organ nadzorczy państwa musi mieć status podmiotu realnie niezależnego od zbiorowości swiadczeniodawcow, natomiast swiadczeniodawcy mogą (a nawet powinni) mieć wpływ na relacje cen. Wielkie znaczenie (także z wielu innych powodów) miałoby wyeliminowanie (ograniczenie) skuteczności działania "poszukiwaczy renty", co zależy od wielu uregulowań w sferze politycznej.
System tak zbudowany nie powinien być "zamknięty" - na określonych warunkach można by z systemu "wyjść" i ubezpieczyć się w prywatnym zakładzie. Oczywiście, jeżeli oparta na solidarności publiczna opieka zdrowotna ma stanowić główne (i sprawne) ogniwo systemu ochrony zdrowia, to "wyjście" z systemu nie może być całkowite. Trzeba zatem przyjąć, że z jednej strony "wyjście" nie może nikogo pozbawić uprawnienia do usług, które sąz założenia całkowicie bezpłatne (np. badania profilaktyczne czy pomoc w nagłych wypadkach), a z drugiej nie może oznaczać potrącenia z podatku pełnego ekwiwalentu kosztów ochrony zdrowia przypadających statystycznie na podatnika.
Z systemu "wychodziłyby" z pewnością osoby najzamożniejsze, zdolne do sfinansowania dla siebie i rodziny komercyjnych, ponadstandardowych usług. Zatem zasada solidarności wymaga, by dążył na nich nadal obowiązek współfinansowania (jednak istotnie złagodzony) ogólnie dostępnego systemu publicznej ochrony zdrowia. Rozsądną zasadą byłoby potrącanie osobom "wychodzącym" np. połowy kwoty wydatków publicznych przypadającej statystycznie na jedną osobę uprawnioną do korzystania z usług. Takie rozwiązanie miałoby charakter kompromisowy i - jak się wydaje - respektowało po części zarówno zasadę solidarności, jak i wolny wybór. Osobny problem (o niewielkim raczej zasięgu) stanowi finansowanie usług ochrony zdrowia (na ogół o wysokim standardzie i przede wszystkim dla kadr menedżerskich) przez przedsiębiorstwa w ciężar ich kosztów. W przyszłości wydatki te powinny być finansowane z dochodów po opodatkowaniu.
Publiczny system świadczenia usług ochrony zdrowia z wmontowaną współpłatnością nie jest intelektualnie ideą przełomową. Ten pomysł w różnych wariantach był też stosowany w praktyce Na tej diodze istnieje szansa na stosunkowo niekolizyjne funkcjonowanie mechanizmów efektywnościowych i realne utrzymanie dostępu do satysfakcjonujących pacjentów usług ochrony zdrowia niezależnie od ich sytuacji materialnej. Jednak ta szansa może się spełnić tylko pod warunkiem właściwego "zrównoważenia systemu", tzn. ustanowienia takich reguł współpłatności, które jeszcze nie podważą realnego dostępu do usług, ale już wytworzą presję na efektywne działanie dostawców usług. Nie wydaje się by taka równowaga była osiągalna w warunkach wielkich nierówności dochodowych.
Generalnie rzecz biorąc - a na pewno dotyczy to służby zdrowia - komercjalizacja różnych instytucji opiekuńczego państwa może być o tyle skutecznie zrealizowana (bez gwałtownego sprzeciwu społecznego), o ile równolegle będą redukowane nierówności dochodowe26. Paradoksalnie, wielkie nierówności
26 Szerzej na temat związków skali nierówności dochodowych z kształtem sektora finansów publicznych piszę w: Dylematy finansów publicznych. Przekształcenia w gospodarce polskiej, INĘ, Warszawa 2002, s. 8.
340
dochodowe w istocie... sprzeciwiają się efektywności, ponieważ wytwarzają społeczną presję na dostarczanie przez państwo szerokiego spektrum bezpłatnych dóbr społecznych. W przypadku ochrony zdrowia wysokie zróżnicowanie dochodowe - które generuje powstanie dużej grupy "wykluczonych" - kreuje też dodatkowe zapotrzebowanie na usługi ochrony zdrowia.
Neoliberalna dyrektywa ograniczania opiekuńczego państwa i równoległego zmniejszenia dochodowej redystrybucji (np. przez ustanowienie liniowego podatku dochodowego), musiałaby prowadzić do odbudowy reguł XIX-wiecznego kapitalizmu. Ten program - pomijając jego ocenę etyczną - pozbawiony jest realizmu27.
Ale to nie znaczy, że taka droga nie zostanie wybrana. Generalna ewolucja formuły opiekuńczego państwa nie jest przesadzona. G. Esping-Andersen pisze: Warunki, które czynHy państwo opiekuńcze istotną częścią powojennego rozwoju zachodnich narodów, nie mają obecnie zastosowania, powiedzmy, we współczesnej Argentynie, Polsce albo Korei Południowej. Źródła tego pesymizmu tkwią zarówno w czynnikach wewnętrznych, jak i zewnętrznych. (After the Golden Agę? Welfare State Dilemmas in a Global Economy, w: Welfare States in Trans/tai. National Adaptations in Global Econom/es, wyd. SAGĘ Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi 1998).
341
X.
REFORMA SYSTEMU EMERYTALNEGO
Instytucje nowego systemu emerytalnego a realizacja celu reformy emerytalnej
Zofia Czepulis-Rutkowska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Niekorzystne, z punktu widzenia finansowania zabezpieczenia na okres starości, trendy demograficzne sprawiają że już obecnie wypłacanie świadczeń na odpowiednio wysokim poziomie osobom starszym wiąże się z dużym obciążeniem finansowym pracującej części społeczeństwa, a w przyszłości obciążenie to może jeszcze wzrosnąć. Wyzwaniem dla reformatorów jest takie zaprojektowanie systemu emerytalnego, aby zapewnić emerytom świadczenia na odpowiednim poziomie i jednocześnie zmniejszyć obciążenie grup aktywnych zawodowo (lub przynajmniej zmniejszyć dynamikę wzrostu tych obciążeń).
Odpowiedzią na to wyzwanie w Polsce miała być wprowadzona w 1999 r. reforma emerytalna. Dodatkowo reforma miała przyczynić się do rozwoju rynku kapitałowego - budowy instytucji długotrwałego oszczędzania, ożywienia giełdy. Ponadto zakładano, że zawarte w nowym systemie bodźce będą skłaniały do większego i dłuższego uczestnictwa w legalnym rynku pracy. Realizacji postawionych celów miał służyć system emerytalny w nowym kształcie; wprowadzono zmianę formuły kalkulacji emerytury (ze zdefiniowanego świadczenia na zdefiniowaną składkę) oraz podwójne finansowanie: repartycyjno-kapitałowe.
Trudne i szeroko zakreślone cele reformy emerytalnej wymagały odpowiedniego przygotowania instytucjonalnego. Z jednej strony konieczne stało się powołanie nowych instytucji, z drugiej zaś przystosowanie do wypełniania nowych zadań instytucji już istniejących.
W momencie startu reformy, na początku 1999 r., jej instytucjonalne przygotowanie było niekompletne. Nowy system emerytalny zaczął funkcjonować, chociaż niektóre jego elementy były niedopracowane albo jeszcze nie w pełni zdefiniowane. Z punktu widzenia stopnia przygotowania różnych elementów instytucjonalnych do funkcjonowania w ramach nowego systemu emerytalnego można wyróżnić następujące sytuacje:
- niepełne przygotowanie instytucji - mogła ona rozpocząć realizację przypisanych zadań, ale należało przewidywać niedostatki jej działania (i w związku z tym wyższe niż przewidywane koszty);
- przygotowanie instytucji do pełnienia swoich funkcji - przy założeniu możliwych modyfikacji tej instytucji w przyszłości;
- brak przygotowania instytucji - została ona przewidziana w systemie, ale jej kształt organizacyjno-
finansowy nie w pełni zdefiniowano.
Można powiedzieć, że powstały "zręby" instytucjonalne nowego systemu emerytalnego, ale jego ostateczna forma miała się kształtować już w trakcie funkcjonowania. Od tego zaś, jaki kształt ostatecznie przyjmą (lub będą przyjmować na różnych etapach) instytucje nowego systemu, zależy stopień i sposób realizacji celów reformy. Zmiana celów lub akcentów w ustalaniu celów reformy pociągnie za sobą odpo-
i
345
wiednie modyfikacje instytucjonalne. Z kolei zmiany wywołane np. niesprawnością przyjętych rozwiązań mogą spowodować, że cele reformy zostaną zmodyfikowane.
Celem artykułu jest analiza ważniejszych instytucji1 nowego systemu emerytalnego głównie z punktu widzenia podstawowego celu reformy, jakim jest zapewnienie odpowiednich świadczeń emerytalnych. Podjęta została próba oceny realizacji funkcji przez poszczególne instytucje. Wskazano też rozważane kierunki zmian instytucji już istniejących, lub w przypadku instytucji nie przygotowanych - projekty rozwiązań instytucjonalnych.
Wybrane do analizy instytucje to: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Otwarte Fundusze Emerytalne (oraz zarządzające nimi Powszechne Towarzystwa Emerytalne), emerytury pomostowe, instytucja wypłaty świadczeń w II filarze, gwarancja emerytury minimalnej. Biorąc pod uwagę przedstawiony podział instytucji ze względu na stopień przygotowania do reformy, ZUS zaliczono do pierwszej z kategorii (częściowo przygotowanych), OFE do drugiej (dobrze przygotowanych z przewidywaną modyfikacją zasad funkcjonowania), natomiast emerytury pomostowe, instytucję wypłaty świadczeń w II filarze i emeryturę minimalną do trzeciej kategorii (instytucji przewidzianych, ale nie w pełni zaprojektowanych).
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Zakład Ubezpieczeń Społecznych został obdążony dużą liczbą zadań wynikających z reformy całego systemu ubezpieczenia społecznego, a także wprowadzenia ubezpieczeń zdrowotnych. Zadania związane z funkcjonowaniem nowego systemu emerytalnego to przede wszystkim:
- ściąganie całości składek emerytalnych;
- administrowanie częścią składki, która zostaje w l filarze. ZUS ma za zadanie ewidencjonować wpływające do pierwszego filara składki w taki sposób, aby można było obliczać kapitał hipotetyczny, stanowiący podstawę kalkulacji świadczenia z pierwszego filaru;
- odprowadzanie części składki do wybranych, przez ubezpieczonych, funduszy emerytalnych;
- obliczanie kapitału początkowego w przypadku osób, które zostały objęte nowym systemem, a miały
już staż pracy w momencie wprowadzenia reformy.
Zadania ZUS, dotyczące zarówno l, jak i II filaru, związane są bezpośrednio z poziomem świadczeń. W pierwszym filarze chodzi głównie o właściwą ewidencję kapitału hipotetycznego (oraz w przypadku takiej potrzeby - obliczania kapitału początkowego) oraz o poprawną kalkulację świadczenia, a także jego wypłatę. Tak więc w pierwszym filarze ZUS ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za właściwe ustalenie wysokości świadczenia.
W drugim filarze odpowiedzialność ZUS za wysokość świadczenia jest mniejsza; ogranicza się do poprawnego przekazywania składek na konta funduszy emerytalnych. Jednak od jakości tego procesu może w dużym stopniu zależeć wysokość realnego kapitału zgromadzonego na indywidualnych kontach ubezpieczonych, będącego podstawą kalkulacji drugiej części świadczenia emerytalnego.
Dla potrzeb tego artykułu przyjmuję, że instytucja może znaczyć więcej lub mniej niż wyodrębnione w systemie formy organizacyjne, l tak np. w przypadku ZUS tylko jego część można uznać za instytucję nowego systemu emerytalnego, z kolei emerytury pomostowe będą wymagały zaangażowania kilku wyodrębnionych organizacyjnie jednostek. Mówiąc o instytucjach, dokonuję więc wyodrębnienia funkcjonalnego; instytucja jest elementem o określonej funkcji w ramach systemu.
346
związań
: punktu talnych. ważane rozwią-
srytalne wypłaty istytucji 10 przy-onowa-alną do
całego fiązane
pływa-stano-
i miały
dczeń. i takiej wypła-wyso-
do pomoże ubez-
nizacyj-lurypo-ijęwięc
Początkowo w realizacji funkcji przypisanych ZUS występowały zakłócenia spowodowane przede wszystkim niesprawnością zastosowanego systemu informatycznego. Szczególnie nagłośnione zostały problemy zaistniałe w drugim filarze, ponieważ nowe instytucje administrujące funduszami emerytalnymi -PTE były żywotnie zainteresowane może nie tylko samą wysokością przyszłych świadczeń, ale głównie kapitałem, stanowiącym podstawę ich funkcjonowania (uzyskania zysku finansowego). ZUS nie zawsze dostarczał składki odpowiednim funduszom lub przekazywał je z opóźnieniem. Zaległości w przekazywaniu składek teoretycznie mogły prowadzić do obniżenia kapitału na kontach indywidualnych, a w przyszłości również zmniejszenia świadczeń emerytalnych. Należy więc stwierdzić, że ZUS nie był w pełni przygotowany do realizacji swoich zadań w drugim filarze systemu emerytalnego, a wynikłe z tego faktu problemy mogły powodować trudności w realizacji zasadniczego celu, jakim jest dostarczanie świadczeń na adekwatnym poziomie.
W praktyce zaległości składkowe wobec funduszy emerytalnych są sukcesywnie zmniejszane. Ostatnio podjęta została decyzja, że budżet państwa wyrówna zaległości składkowe wobec funduszy emerytalnych (Karpiński, Więcław 2002). Zatem rozwiązany został w praktyce problem niedostatku kapitału na kontach emerytalnych, jednak koszt tego rozwiązania jest wysoki i nieprzewidziany wcześniej przez reformatorów.
Nie jest na razie przedmiotem szerszego zainteresowania2 sposób i jakość ewidencjonowania składek w pierwszym filarze. Świadczenia nie są bowiem jeszcze wypłacane, a nie ma instytucji, która byłaby wyraźnie zainteresowana monitorowaniem tego procesu. Można się jednak obawiać, że również to zadanie nie jest wypełniane w sposób właściwy, skoro system informatyczny zawierał błędy ujawnione w odniesieniu do II filaru. Jednak korekta ewentualnych błędów w ewidencji kapitału hipotetycznego prawdopodobnie pociągnie za sobą mniejsze koszty niż uzupełnianie realnego kapitału na kontach funduszy. Nieprzygoto-wanie instytucji ZUS (głównie pod względem obsługi komputerowej) do przypisanych jej zadań budziło ostrą krytykę. Wypowiadano też powszechnie pogląd, że brak odpowiedniego przygotowania ZUS do wypełniania zadań powinien był spowodować wstrzymanie reformy. Trzeba jednak stwierdzić, że trudności w przygotowaniu i uruchomieniu systemu informatycznego na tak dużą skalę, jak było to potrzebne w przypadku ZUS, nie są czymś zaskakującym3.
Podejmowane są działania na rzecz usprawnienia systemu informatycznego, ale instytucjonalne dostosowanie ZUS trwa dłużej niż zapowiadano. W efekcie koszty instytucjonalne (koszty transakcyjne) rosną. Wydaje się jednak, że ostra krytyka pod adresem ZUS nie jest w pełni uzasadniona, jeśli wziąć pod uwagę długi horyzont czasowy całej reformy. Być może ta krytyka wynika z faktu, że opóźnienia uderzały nie tyle w cele reformy, co raczej w interesy nowych instytucji - funduszy emerytalnych i Powszechnych towarzystw emerytalnych o silnej identyfikacji interesu i wyraźnej jego artykulacji. Oceniając dotychczasowe funkcjonowanie ZUS-u z punktu widzenia społecznego celu reformy, można sądzić, że instytucja ta z czasem dostosuje się do nowych zadań; składki będą w odpowiednim czasie dostarczane do funduszy emerytalnych i działanie ZUS będzie neutralne wobec wysokości świadczeń. Podobnie należy sądzić, że ZUS w pierwszym filarze dostosuje swój sposób ewidencji przebiegu kariery zawodowej do potrzeb kalkulacji kapitału hipotetycznego.
Pojawiają się jednak glosy, że ZUS nie zdąży policzyć kapitału początkowego do momentu pierwszych wypłat. Występowały m.in. w Szwecji, mimo że stopień skomplikowania szwedzkiego systemu jest mniejszy.
347
Otwarte Fundusze Emerytalne
Funkcją funduszy emerytalnych jest gromadzenie kapitału emerytalnego w drugim filarze systemu emerytalnego. Instytucją zarządzającą funduszem jest Powszechne Towarzystwo Emerytalne. Otwarte Fundusze Emerytalne skupiały najwięcej uwagi, spośród innych instytucji, od momentu wprowadzenia reformy emerytalnej, na co składało się kilka czynników:
1) jest to instytucja nowa, nieznana wcześniej w Polsce;
2) z jej funkcjonowaniem wiązano duże oczekiwania dotyczące zarówno wysokości świadczeń w przyszłości, jak i pobudzenia polskiego rynku kapitałowego;
3) administrujące funduszami Towarzystwa Emerytalne są instytucjami o silnej świadomości własnego,
dobrze zdefiniowanego interesu ekonomicznego.
Nie ma na razie pełnych podstaw do oceny funkcjonowania tej instytucji z punktu widzenia wyznaczonych celów reformy emerytalnej; instytucja długoterminowego inwestowania może być bowiem oceniana dopiero w dłuższej perspektywie czasu, a okres niespełna czteroletni nie jest dla tego celu wystarczający. Jednak podmiot o zasadniczym znaczeniu w nowym systemie musi podlegać monitorowaniu, aby w razie wystąpienia takiej konieczności można było dokonać zawczasu odpowiedniej modyfikacji.
Obserwowane wyniki finansowe OFE już obecnie budzą obawy z punktu widzenia wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych4. Tylko w kilku funduszach (na 17 istniejących) kapitał na kontach osób ubezpieczonych przewyższa wpłacone dotychczas kwoty składek. Kryterium oceny OFE jest efektywność zarządzania powierzonymi im środkami. Wśród czynników, co do których wyrażane jest przekonanie5, że wywierają istotny wpływ na efektywność zarządzania funduszem emerytalnym, należy wymienić:
- zakres konkurencji na rynku funduszy,
- metoda obliczania gwarantowanej stopy zwrotu,
- koszty funkcjonowania systemu,
- możliwości inwestowania przez fundusze.
W ramach reformy przyjęto założenie, że konkurencja uruchomi mechanizmy proefektywnościowe. Założenie to jest podtrzymywane w trakcie dyskusji nad systemem. W ocenie wielu ekspertów na przeszkodzie korzystnego oddziaływania mechanizmów konkurencji stanęła nadmierna koncentracja funduszy na rynku. Istotnie, cztery fundusze zarówno pod względem liczby uczestników, jak i zgromadzonych kapitałów zajmują na rynku pozycję dominującą. Obawa przed dalszą koncentracją powodowała, że UNFE6 starał się m.in. zapobiegać niektórym konsolidacjom funduszy. Obecnie rząd w projekcie nowelizacji ustawy o funduszach emerytalnych, przygotowanej we wrześniu br., przewiduje wprowadzenie modyfikacji ograniczającej wpływ wyników finansowych większych funduszy na minimalną stopę zwrotu, a tym samym na politykę inwestycyjną wszystkich funduszy.
O zagrożeniach wysokości świadczeń emerytalnych mówił m.in. raport NIK z początku 2002 r., wskazujący na problemy systemu informatycznego ZUS i na słabe wyniki finansowe funduszy (Kraskowski 2002).
Nie jest głównym przedmiotem tego artykułu analiza słuszności założeń reformy emerytalnej, choć autorka ma co do niektórych z nich wątpliwości.
Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi zastąpiony w zeszłym roku przez nową instytucję - Komisję Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Funduszami Emerytalnymi.
348
systemu Otwarte adzenia
w przy-isnego,
inaczo-niana zający. * razie
sprzy-N. osób wność iie5, że
is. Za-eszko-szy na (itałów rat się fundu-ającej Dlitykę
ystemu których lUbez-
Trudno jednoznacznie zdefiniować te czynniki, które powodują ograniczenie mechanizmów konkurencji na rynku funduszy. Nie wiadomo też czy interwencja państwa, mająca w założeniu poprawić mechanizmy rynkowe, będzie skuteczna. Może ona zadziałać w kierunku odwrotnym: fundusze mogą bowiem w swoich strategiach zacząć w coraz większym stopniu uwzględniać przewidywania dotyczące zachowania regulatorów rynku, a nie maksymalizację stopy zwrotu. Wydaje się, że proponowane rozwiązanie nie wpłynie w istotny sposób na konkurencyjność rynku funduszy; można przewidzieć, że największe fundusze podejmą bardziej lub mniej stałą współpracę, mającą na celu zachowanie ich uprzywilejowanej mocnej pozycji na rynku. Jednak przytoczone wątpliwości co do skuteczności proponowanych zmian nie dezawuują projektu rządowego, wskazują tylko na potrzebę dalszego monitorowania mechanizmu konkurencji na rynku funduszy i na ostrożność w stosowaniu kolejnych modyfikacji.
Kolejnym czynnikiem wymienianym jako bariera uzyskiwania odpowiednich wyników finansowych jest metoda obliczania minimalnej stopy zwrotu. Wskazuje się, że jest ona obliczana zbyt często, co powoduje nastawienie funduszy nie tyle na osiąganie wyników najlepszych, ale raczej wyników średnich. Fundusze nie wykazują skłonności do podejmowania ryzyka, ponieważ ich podstawowym celem jest przetrwanie instytucjonalne. Szczególnie wobec braku wyraźnej konkurencji wynikami finansowymi fundusze nie widzą swojego interesu w osiąganiu najlepszych wyników (Sojka 2002).
We wspomnianym wcześniej projekcie proponuje się wydłużenie okresu stanowiącego podstawę obliczania minimalnej stopy zwrotu z 24 do 36 miesięcy. Ponadto proponuje się premię dla funduszy osiągających pozycję najwyższą.
Również w tym przypadku nie można ocenić skuteczności planowanych rozwiązań. Wydaje się jednak, że nie wprowadzą one istotnej zmiany w zachowaniach funduszy. Mechanizm relatywnej minimalnej stopy zwrotu powoduje dążenie funduszy do znalezienia się w akceptowalnych granicach, a nie do konkurencji o najwyższą stopę zwrotu7.
W dyskusjach pojawiają się też inne propozycje dotyczące gwarancji stopy zwrotu w II filarze, np. porównywanie wyników funduszy do poziomu inflacji8. Można więc przewidywać dalszy rozwój debaty na ten temat i wprowadzenie w tym zakresie modyfikacji.
Wysokie koszty administracyjne9 funduszy emerytalnych nie powinny dziwić, ponieważ są wpisane w logikę funkcjonowania tego typu instytucji. Wynikają przede wszystkim z wysokich kosztów marketingowych, tym wyższych, że sam wynik finansowy nie stanowi, jak wspomniano wyżej, efektywnego instrumentu walki konkurencyjnej. Niemniej, w sposób oczywisty wysokie koszty zmniejszają efektywność finansową funduszy i wszyscy interesariusze (stake holders) systemu wyrażają wolę ich obniżenia. W proponowanej nowelizacji przewiduje się obniżenie kosztów po stronie funduszy oraz ubezpieczonych. Ma temu służyć, między innymi, decyzja o ustaleniu niższej i jednolitej dla wszystkich funduszy opłaty dystrybucyjnej. PTE zareagowały na tę propozycję z dużym oporem, ponieważ ogranicza ona ich swobodę zarządzania fundu-
Przyczyną jest prawdopodobnie niedoskonałość rynku finansowego, w tym przypadku funduszy emerytalnych, wynikająca z asymetrii informacji między sprzedawcą (funduszem) a kupującym (ubezpieczonym) na korzyść funduszy. Większość ubezpieczonych nie ma odpowiedniego przygotowania merytorycznego, aby w zakresie wyboru funduszy podejmować racjonalne decyzje.
Propozycja zgłoszona przez L. Gajka (Estko 2002).
W pierwszych dwóch latach działalności PTE poniosły starty 2457,6 min zł, spowodowane kosztami reklam i akwizycji (Kras-kowski 2002).
349
szami. W istocie propozycja ustalania odgórnie opłat pobieranych przez fundusze stanowi wyraz zwiększonej interwencji państwa w funkcjonowanie rynku funduszy i może być odbierana jako ograniczanie, tak skądinąd postulowanej, konkurencyjności (Mech, Pelc 2002). Interwencja w dziedzinie opłat może spowodować nieprzewidzianą na razie reakcję instytucjonalną łącznie z zapowiadaną (chyba jeszcze nie na poważnie) decyzją o wycofaniu się z rynku niektórych PTE.
Zwiększone możliwości finansowania są postulowane od początku funkcjonowania nowego systemu. Reformatorzy mieli zresztą świadomość, że dość ograniczone możliwości lokowania środków przez fundusze będą musiały i będą mogły zostać rozszerzone w trakcie realizacji reformy. Potrzeba rozszerzenia możliwości inwestowania przez fundusze wynika nie tylko z dbałości o kapitał emerytalny ubezpieczonych, ale również z trudności lokowania tak dużych kwot, których dostarczają składki emerytalne na polskiej giełdzie, oraz w ograniczonej liczbie instrumentów finansowych. Z tego powodu pojawiają się postulaty umożliwienia lokowania środków funduszy za granicą10.
Przygotowywany projekt zmian również przewiduje rozszerzenie możliwości lokowania przez fundusze, chociaż na razie nie poszerza limitu dopuszczalnych inwestycji zagranicznych. Wydaje się, że zwiększenie swobody inwestowania przez fundusze może pozytywnie wpłynąć na efektywność inwestowania. Podsumowując, dostrzegane są w ramach instytucji II filaru (OFE i PTE) zagrożenia dla wysokości przyszłych świadczeń. Jednocześnie podejmowane próby modyfikacji, mające zmniejszyć te zagrożenia, nie mogą zostać w sposób jednoznaczny ocenione jako skuteczne. Ich oddziaływanie może być pozytywne, ale raczej będzie miało charakter marginesowy. Nie ma jednak wystarczająco silnych przesłanek, aby stwierdzić, że zaproponowany nowy system emerytalny z istotną rolą dla funduszy emerytalnych jest gorszy niż inne rozwiązania. Wydaje się, że wobec braku jednoznacznie lepszych rozwiązań instytucja funduszy emerytalnych pozostanie obecna w polskim systemie emerytalnym. Można też sądzić, że w trakcie funkcjonowania systemu będzie podlegała stałym modyfikacjom.
Emerytury pomostowe
Ten element nowego systemu porządku instytucjonalnego wydaje się marginesowy; tak też został potraktowany przez reformatorów. Emerytury pomostowe to konieczna instytucja dla tych ubezpieczonych, którzy z różnych powodów (w świetle obowiązujących przepisów) nie będą mogli pracować w swoim zawodzie do momentu osiągnięcia przez nich ustawowego wieku emerytalnego, ale ze względu na szczególne warunki zatrudnienia powinni pracować krócej. Jak sama nazwa wskazuje instytucja ta ma stworzyć "pomosf dochodowy w czasie pomiędzy momentem zakończenia kariery zawodowej a osiągnięciem wieku emerytalnego.
Wokół kształtu tej instytucji istnieje wiele wątpliwości: kto i kiedy powinien uzyskiwać uprawnienia do emerytury pomostowej, kto i w jaki sposób będzie finansował te świadczenia, jaka będzie wysokość tych świadczeń, jak będzie obliczane świadczenie emerytalne po zakończeniu okresu "pomostowego" (Góra 2001).
Obowiązujący obecnie 5% limit inwestycji zagranicznych będzie musiał zostać rozszerzony do 20% w związku z wejściem do Unii Europejskiej i z powodu obowiązujących tam przepisów (Keman 2002).
350
Zaprojektowanie emerytur pomostowych świadomie przełożono na okres po rozpoczęciu reformy. Wydawało się, że jest to mniej istotny, w stosunku do innych instytucji, element systemu. Ponadto obawiano się silnego oporu zainteresowanych grup, który mógłby podważyć poparcie dla całej reformy. Obecnie widać, że to marginesowe rozwiązanie instytucjonalne stanowi duży problem (Sołecka 2002). Intencją reformatorów było ograniczenie kategorii osób, które miałyby uprawnienia do tego świadczenia. Jest to niezwykle trudne, a z kolei przyznanie uprawnień do emerytury pomostowej większej kategorii osób niż przewidywano, zmieni zasadniczo założoną logikę systemu, w którym świadczenia mają przede wszystkim zależeć od przebiegu kariery zawodowej i "wkładu" ubezpieczonego na rzecz kapitału emerytalnego w obu filarach.
Zaprojektowanie emerytur pomostowych nadal stanowi wyzwanie dla reformatorów. Ich kształt będzie decydował o świadczeniach uprawnionych grup oraz o kosztach całego systemu. Im więcej kategorii i na korzystniejszych zasadach uzyska uprawnienia, tym wyższy będzie koszt całego systemu emerytalnego i tym bardziej podważone zostaną przyjęte wcześniej zasady jego funkcjonowania.
Instytucja wypłaty świadczeń w drugim filarze
Również ta instytucja nie została do końca zaprojektowana w momencie wejścia w życie podstawowych zrębów reformy emerytalnej. Został, co prawda, przygotowany projekt ustawy o zakładach emerytalnych, jednak początkowo nie poświęcano mu wiele uwagi, ponieważ nie dotyczył on jeszcze spraw na ówczesnym etapie wprowadzania reformy aktualnych. Projekt ten zakładał powstanie nowej instytucji -prywatnych, konkurujących między sobą zakładów emerytalnych. Ubezpieczeni, po przejściu na emeryturę, wybieraliby jeden z zakładów i powierzaliby mu swój kapitał emerytalny wcześniej zgromadzony w funduszu emerytalnym (UNFE 2002).
Z czasem zaczęto analizować problem instytucji wypłaty świadczeń w drugim filarze, a w efekcie tych analiz dostrzeżono wiele problemów. Dotyczą one dwóch podstawowych i powiązanych wzajemnie rozwiązań instytucjonalnych; po pierwsze decyzji, co do rodzaju instytucji zajmującej się wypłatą świadczeń z drugiego filara emerytalnego; w grę wchodziłyby trzy rozwiązania - zakłady emerytalne, istniejące zakłady ubezpieczeniowe, centralna instytucja państwowa. Po drugie zaś kwestii, która wydawać się może bardziej techniczna - metody kalkulacji przeciętnego okresu życia na emeryturze w podziale według płci.
Podobnie jak w przypadku innych instytucji, wybór jej kształtu powinien zależeć od wcześniej przyjętych założeń, l tak, jeśli nadsk zostanie położony na konkurencję między poszczególnymi instytucjami, a więc dopuszczenie rynku w nadziei na jego pozytywny wpływ na wysokość świadczeń - należałoby zdecydować się na wielość podmiotów prywatnych dokonujących wypłaty świadczeń (sprawą drugoplanową może być to czy będą to zakłady emerytalne, czy istniejące już towarzystwa ubezpieczeniowe). Jeśli natomiast państwo decyduje się na większy wpływ w tej dziedzinie (o takim podejściu może świadczyć kierunek myślenia wynikający z projektu wspomnianej nowelizacji), to logiczne będzie ustanowienie centralnej państwowej instytucji. Można się też spodziewać, że koszty administracyjne w przypadku funkcjonowania jednej instytucji państwowej będą niższe, niż gdyby dopuszczono funkcjonowanie wielu konkurujących między sobą podmiotów.
Trudno jednoznacznie stwierdzić, która z rozważanych instytucji będzie bardziej właściwa z punktu widzenia wysokości świadczeń emerytalnych. Sprawą pochodną wobec wyboru instytucji wypłacającej
351
świadczenia jest wspomniany okres przewidywanej długości wypłaty świadczeń. Można sądzić, że jedynie centralna państwowa instytucja byłaby skłonna do uśredniania wieku kobiet i mężczyzn. Instytucje prywatne, dokonując szacowania ryzyka, będą raczej uzależniać wysokość świadczeń od przewidywanej długości życia w podziale według płci. Zróżnicowanie takie spowoduje, że kapitał emerytalny zgromadzony przez kobiety będzie dzielony przez większą liczbę (lat przewidywanego pobierania świadczenia) i w konsekwencji emerytury kobiet z drugiego filara stałyby się odpowiednio niższe.
Można argumentować, że uśrednienie okresu pobierania emerytury wprowadza dodatkowy element redystrybucyjny (od mężczyzn do kobiet) w systemie, w którym redystrybucja miała być ograniczona do minimum. Wydaje się jednak, że przyjęty zostanie wariant centralnej państwowej instytucji wypłacającej świadczenia w sposób redystrybucyjny. Jakakolwiek decyzja zostanie podjęta, będzie ona miała zasadnicze znaczenie dla rozkładu świadczeń emerytalnych.
Świadczenie minimalne
W założeniach reformy emerytalnej świadczenia miały być uzależnione tylko od własnego, indywidualnego "wkładu" wnoszonego do systemu przez ubezpieczonych. Pomimo tego generalnego założenia, przewidziano jednak zabezpieczenie poziomu dochodów dla osób o wyjątkowo niskich świadczeniach w postaci minimalnej gwarantowanej emerytury. Dostęp do tych świadczeń będzie trudniejszy niż w obecnym systemie, ponieważ tylko osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu przez 20 i 25 lat (odpowiednio kobiety i mężczyźni) pracy uzyskają uprawnienia do korzystania z gwarancji. Ustalono, że kwota minimalnej emerytury będzie niezmieniona w stosunku do obowiązującej obecnie. Niedopracowane zostały elementy administracyjne. Co prawda sądzi się, że ZUS będzie odpowiadał za wypłatę różnicy między świadczeniem otrzymywanym a świadczeniem minimalnym, nie wiadomo jednak kto będzie prowadził rejestrację świadczeń zbyt niskich. Nawet gdyby za wypłatę świadczeń w II filarze odpowiadała jedna państwowa instytucja, należałoby zaprojektować instytucjonalnie metodę wyszukiwania osób uprawnionych do wypłaty świadczenia. Natomiast w przypadku rozproszenia wypłaty świadczeń w II filarze (przyjęcia wariantu wielości podmiotów wypłacających świadczenia), ZUS mógłby napotykać istotne trudności z ustaleniem osób uprawnionych.
Ponadto ciągle problemem pozostaje to, jak traktować osoby, które nie wypracują uprawnień do minimalnego świadczenia. Czy powinny być one zdane tylko na pomoc społeczną? Ta kwestia już teraz wydaje się trudna, a być może rozwój rynku pracy w kierunku nietypowych form zatrudnienia doprowadzi do zwiększenia liczby osób, które nie uzyskają uprawnień do emerytury minimalnej. Można więc sądzić, że instytucja emerytury minimalnej powinna zostać ponownie przeanalizowana.
Podsumowanie
W artykule zaprezentowano ważniejsze elementy zmienionego systemu emerytalnego. Funkcjonowanie każdej z instytucji wpływa na realizację celów systemu. Opóźnienia w ich przygotowaniu mogą podwyższać koszty funkcjonowania systemu. Zmiany instytucjonalne w trakcie trwania reformy mogą umożliwić osiągnięcie
352
tych celów, które we wcześniejszej wersji instytucjonalnej były trudne do zrealizowania, ale też dokonywane zmiany instytucjonalne mogą modyfikować wcześniej określone cele. Budowa nieokreślonych wcześniej instytucji powoduje, że niektóre cele szczegółowe są dopiero teraz definiowane i dopracowywane.
Wysokość i rozkład świadczeń będzie znany dopiero wtedy, gdy rozpocznie się ich wypłata (Chłoń 2002). Nie można więc na obecnym etapie funkcjonowania nowego systemu mówić o zrealizowaniu podstawowego celu reformy w formie dokonanej. Jednak na podstawie obserwacji funkcjonujących instytucji, szczególnie OFE, można sądzić, że gromadzenie kapitału odpowiednio wysokiego dla generowania adekwatnych świadczeń może napotykać trudności. Z tego powodu przygotowywane są różne korekty systemu mające poprawić efektywności funkcjonujących instytucji.
Można zauważyć w projektach działań zaradczych w sprawie OFE, a także odnoszących się do instytucji wypłacającej świadczenia w drugim filarze, tendencję do rozszerzania zakresu interwencji państwa w systemie emerytalnym. Brak ewidentnych sukcesów w systemie emerytalnym zdaje się powodować zwrot w kierunku centralnego sterowania systemem.
Literatura
Chłoń A. (2002), Wielka niewiadoma, "Rzeczpospolita" z 19.03.
Góra M. (2001), Wyplata emerytur z nowego systemu. Stan obecny i perspektywy reformy zabezpieczenia społecznego, Materiały na konferencję IGTE, Warszawa, 25.05.2001 r.
Estko l. (2002), Wędrujący punkt odniesienia, "Gazeta Wyborcza" z 22.10.
Karpinski Sz., Więcław E. (2002), Obligacje i gotówka, "Rzeczpospolita" z 4.10.
Kernan J. (2002), Skorzystają nie tylko emeryci, "Rzeczpospolita" z 4.02.
Kraskowski L. (2002), Słabe fundusze, wątłe filary, kiepska emerytura, "Rzeczpospolita" z 14.02.
Mech C., Pelc P. (2002), Jak chronić interesy członków OFE, "Rzeczpospolita" z 17.09.
Sojka M. (2002), Musimy inwestować podobnie, "Rzeczpospolita" z 18.04.
Sołecka M. (2002), Przywileje trudno zlikwidować, "Rzeczpospolita" z 18.10.
UNFE (2002), Bezpieczeństwo dzięki emeryturze, raport na temat zakładów emerytalnych oraz sposobu wypłat emerytur z II filara, Warszawa.
353
Przyczynek do języka reformy emerytalnej
Artykuł dyskusyjny
Jan Jończyk Uniwersytet Wrocławski
Wprowadzenie
Reforma emerytalna jest przedsięwzięciem społecznie ważnym, a jednocześnie skomplikowanym. Prawie wszyscy zatrudnieni i świadczeniobiorcy będą doznawać w różnym stopniu jej skutków, ale niewielu z nich wie, jakie one będą. Charakter tych zmian nie pozwala bowiem przeniknąć tworzonej pilnie z; i pomocą różnych akcji informacyjnych "zasłony niewiedzy", która skądinąd przez pewnych filozofów uznawana jest za dobrodziejstwo: człowiek byłby nieszczęśliwszy, gdyby znał przyczyny swej sytuacji i wiedział, co go czeka. Większość zainteresowanych jest przekonywana, że w rezultacie emerytalnej refonny każdemu, z małymi wyjątkami, się poprawi, bo przecież chodzi o zapewnienie godziwej emerytury, tego właśnie, czego dotąd w ich mniemaniu i wedle oficjalnie głoszonego poglądu nie było i nie ma. Konieczność zmiany tego stanu rzeczy wynika też z art. 30 konstytucji, w którym stanowi się, że godność człowieka jest przyrodzona i nienaruszalna, że jest źródłem praw, a poszanowanie i ochrona tej godności jest obowiązkiem władz publicznych.
Podstawowym tworzywem, z którego utkana jest owa "zasłona niewiedzy", jest język. Jest to przede wszystkim język ustawy, który zwykle bez specjalistycznej wiedzy jest trudno zrozumiały i laika prowadzi często na interpretacyjne manowce. Język ten, niemal jak język obcy, wymaga więc przekładu na prawniczy język praktyki (w aktach wykonawczych, instrukcjach, wytycznych, orzeczeniach, komentarzach' oraz na język potoczny, dostępny dla każdego rozgarniętego człowieka, by ten miał szansę zrozumienia i akceptowania lub nieakceptowania prawa, które go dotyczy.
Szczególną odmianą jest język reformy prawa, za pomocą którego inicjator ustawowych zmian (jest nim z reguły rząd) pragnie przekonać zainteresowanych, że dotychczasowe prawo jest wadliwe albo nawet gorzej niż wadliwe, a projektowane jest właśdwe, w każdym razie lepsze, i że zatem potrzeba zmiany prawa jest oczywista, niezbędna i nadto pilna. W tym dziele pomagają mu ci, którzy liczą na związane z reformą prawa korzyści. Słowne molestowanie społeczeństwa na rzecz reformy prawa jest tym bardziej natrętne, im więcej wątpliwości ona budzi. W takim właśnie wypadku trzeba utkać gęstszą niż zwykle zasłonę poznania pozornego (fałszywego), umieszczając na niej atrakcyjne zbitki pojęciowe i slogany, które chronią ludzi przed zgubną ciekawością nieuchronnego losu.
Jest to m.in. przypadek naszej reformy emerytalnej. W dalszym ciągu zajmiemy się zatem, tytułem przykładu tylko, kilkoma wyrażeniami i hasłami wprowadzanymi do komunikacji społecznej jako stereotypy, dzięki którym, z jednej strony, powstały wielkie oczekiwania społeczne, a z drugiej - uchwalanie nowego prawa emerytalnego przebiegło dość gładko.
354
Reforma ubezpieczeń społecznych
Najszersze ramy reformy emerytalnej tworzy określenie "reforma ubezpieczeń społecznych". Traktowane jako postulat, znalazło się w programach wszystkich bodaj partii i związków zawodowych. Zgodnie uważa się, że reforma ubezpieczeń społecznych jest celowa i konieczna, ale to wcale nie oznacza, że wszyscy chcą tego samego. Jest to bowiem typowe wyrażenie "demokratycznego języka", na tyle ogólne i wieloznaczne, że ułatwia porozumienie, także ponad politycznymi podziałami, bez potrzeby rezygnowania z odrębnych interesów i poglądów. Ma ono jeszcze jedną zaletę: budzi pozytywne skojarzenia i pomaga w uzyskaniu społecznego poparcia. We Francji zwrócono uwagę na to, że program kapitałowych funduszów emerytalnych należy nazwać "ubezpieczeniem emerytalnym", bo przy braku słowa "ubezpieczenie" zostanie on odrzucony. Podobnie w Polsce, kontrowersyjna reforma opieki zdrowotnej przeszła właśnie jako "wprowadzenia ubezpieczenia zdrowotnego", chociaż trudno się doszukać w niej tego, co byłoby ubezpieczeniem we właściwym znaczeniu tego słowa.
Reforma emerytalna w ramach reformy ubezpieczeń społecznych sugeruje więc, że chodzi tylko o zmianę formy ubezpieczenia, oczywiście na taką, która jest pewniejsza, sprawiedliwsza, nieupolitycznio-na itp. Tymczasem zmiany polegają m.in. na likwidacji resztek konstrukcji, które pozwalały uznać dotychczasowy system zaopatrzenia emerytalnego za część szeroko rozumianego ubezpieczenia społecznego. W nowym systemie powszechne przymusowe oszczędzanie na starość w dwu jego segmentach: reparty-cyjnym i kapitałowym - nie jest żadnym ubezpieczeniem społecznym. Nazywanie różnych co do charakteru instytucji tą samą nazwą jest oczywiście błędem językowo-logicznym, legislacyjnym i polityczno-prawnym, ale cel uświęca środki: w demokratycznym państwie prawnym nazwanie rzeczy po imieniu mogłoby utrudnić i opóźnić reformę, którą robi się wszak nie z myślą o rozwijaniu ubezpieczeń społecznych, lecz przede wszystkim w interesie określonych grup społecznych oraz prywatnego i publicznego sektora finansowego. Sednem sprawy jest to, co jest określane jako uzdrowienie publicznych finansów i wzmocnienie prywatnych rynków kapitałowych, o czym jeszcze dalej.
Bezpieczeństwo dzięki różnorodności
Takich słów użyto w tytule oficjalnego dokumentu w przedmiocie reformy emerytalnej, która została wdrożona wedle tej właśnie koncepcji, i to dość wiernie i konsekwentnie. Oto przesłanie tego opracowania: dotychczasowe jednolite powszechne zaopatrzenie emerytalne jest niesprawiedliwe i niepewne (bo zależy od zmiennych politycznych okoliczności), przez co nie zapewnia ludziom socjalnego bezpieczeństwa; nowy zaś system jest bardziej różnorodny: obejmuje tylko zatrudnionych (bez rolników), jest oparty na trzech "filarach" o różnym charakterze i różnym sposobie finansowania, jest wolny od koniunkturalnych wpływów politycznych, a świadczenie zależeć będzie w zasadzie od indywidualnego wkładu oraz wydajności zainwestowanego kapitału emerytalnego.
Uważna lektura ustaw pozwala jednak bez trudu dostrzec właściwą treść hasła "bezpieczeństwo dzięki różnorodności". Socjalne bezpieczeństwo w najogólniejszym sensie zapewnia się wszystkim, ale w sposób zróżnicowany, mianowicie odpowiednio do pogłębiającego się rozwarstwienia społeczeństwa pod wzglę-
j
355
dem dochodów z tytułu zatrudnienia i działalności gospodarczej. W długim okresie dojrzewania zreformowanego systemu (czyli przez kilkadziesiąt lat) będą obowiązywać różne portfele świadczeń. Tak więc osoby pobierające emerytury i renty w momencie wejścia reformy w życie będą objęte skutkami niekorzystnej dla nich waloryzacji świadczeń, najstarsi zatrudnieni spoczną na jednym, dotychczasowym "filarze", ci zaś, którzy ex/egę lub z wyboru wejdą do nowego systemu, będą przez kilkanaście do kilkudziesięciu lat żyć nadzieją na godziwe świadczenie, oczywiście, jeżeli wykażą się starym zatrudnieniem z wysoką płacą w warunkach stabilnych rynków finansowych, zapewniających wysoki zwrot zainwestowanego kapitału emerytalnego, oraz gospodarki z wysoką stopą wzrostu. Najbezpieczniej poczują się ci nieliczni, których wysokie dochody zostaną uwolnione od "haraczu na ZUS" (i być może także od progresywnego podatKu), co umożliwi im umieszczenie wolnej nadwyżki dochodu w trzecim "filarze" i/lub indywidualne inwestowanie z myślą o tzw. jesieni życia. Będą oczywiście także tacy, wcale liczni, którzy, zdani na dobrodziejstwo narodowej solidarności, uzyskają gwarantowaną minimalną emeryturę na poziomie minimum egzystencji. Ale niech nie grymaszą bo i tak otrzymają więcej niż zasłużyli, jako że nie postarali się o to, by mieć zasobne indywidualne konto emerytalne.
O wyłączonych z tego systemu rolnikach mówi się mało, bo, wiadomo, chłop sam się wyżywi, a w ostateczności może liczyć na świadczenia ośrodka pomocy społecznej. Najlepiej zaś wyjdą na reformie d, którzy zachowają w zmodyfikowanej formie stare i uzyskają nowe przywileje emerytalne, np. służby mundurowe, sędziowie, górnicy i in. To jest także składnik owej różnorodności, która w efekcie spowoduje tworzenie się społecznej przepaści między beneficjentami: z jednej strony minimalnej emerytury i z drugiej -uposażenia w stanie spoczynku. Hasło "bezpieczeństwo dzięki różnorodności" służy więc w istocie jako zastana, poza którą przygotowuje się przestanki głębokiego zróżnicowania dochodów wśród starszej generacji.
Gdzie podziały się nasze składki
Jednym z warunków przeprowadzenia radykalnej reformy emerytalnej jest zdyskwalifikowanie dotychczasowego systemu emerytalnego, w miarę możliwości pod zarzutem oszustwa, np. za pomocą pytania o to, gdzie podziały się płacone przez dziesięciolecia składki na ubezpieczenie społeczne.
Pytanie to zostało postawione publicznie wiele razy, a niektórzy traktowali je jako retoryczne lub wprost odpowiadali: zmarnował je "niereformowalny ZUS", zagarnął je budżet państwa i przeznaczył na przemysł zbrojeniowy, na "Hutę Katowice" itp., co tam komu akurat się roiło. W każdym razie, wedle tego stanowiska, zmarnowanie wpłaconych na ubezpieczenie społeczne składek wyjaśnia, dlaczego nasze emerytury są nędzne, bo gdyby te składki kapitalizowano i inwestowano, to dzisiejsze świadczenia byłyby x razy wyższe.
Jest to smutny przykład bądź ignorancji, bądź demagogii, a nierzadko jednego i drugiego. W pytaniu "gdzie podziały się nasze składki?" i wynikających z niego insynuacjach chodzi nie tylko o to, żeby zade-nuncjować kwestionowany system emerytalny i tamtą władzę, ale także, i przede wszystkim, o przekonywanie ludzi do koncepcji indywidualnego oszczędzania na starość, zwłaszcza w prywatnych funduszach emerytalnych.
356
L
Co się tyczy faktów, to dla jako tako zorientowanych sprawa jest oczywista. Wystarczy więc zwięzłe ich przypomnienie. Od 1945 r. składkę na ubezpieczenie społeczne płacił w całości wyłącznie pracodawca ze swoich środków, czyli że zatrudniony nie ma żadnego tytułu prawnego, żeby pytać o "swoją składkę". Do 1982 r. składka była niska - przez większość tego czasu na poziomie 15,5%. Ze składki tej finansowano nie tylko emerytury i renty, ale także pozostałe świadczenia ubezpieczeniowe i inne, nie mające tego charakteru, jak np. zasiłki rodzinne. Nadwyżki dochodów ze składki nad wydatkami na świadczenia były w sumie niewielkie i jako dochód budżetu służyły w zasadzie finansowaniu opieki zdrowotnej jako dawnej części ubezpieczeń społecznych oraz pokrywaniu w pewnych latach deficytu ZUS. Nikt więc nie zagarnął składki, zwłaszcza na szkodę zatrudnionych, bo ze względów prawnych i techniczno-finansowych było to niemożliwe, a teza, że za pomocą tych urojonych pieniędzy zbudowano niepotrzebne zakłady pracy, nie zna granic śmieszności. Nie przeszkadza to jednak, że była i jest powtarzana przez polityków, utytułowanych publicystów i urzędników wysokiego administracyjnego i politycznego szczebla. Należy bowiem do języka reformy emerytalnej i wielu jego adresatów chętnie go słucha i używa, bo czerpią stąd wiarę w lepszą przyszłość.
Ekwiwalentność emerytury i składki
Język reformy emerytalnej został wzbogacony przez tych, którzy krytykują dotychczasowy system emerytalny m.in. pod zarzutem nieekwiwalentności świadczeń. Sądzą mianowicie, że w starym systemie emerytura nie odpowiada wkładowi, bo niektórzy świadczeniobiorcy dostają więcej niż zapłacono za nich składki, inni mniej lub znacznie mniej, nie mówiąc o tych, którzy mimo opłacania składki nie dostają niczego, bo nie spełniają warunków, w szczególności nie dożywają wieku emerytalnego. Wedle tej koncepcji trzeba było znieść lub ograniczyć zaopatrzeniowy, redystrybucyjny i repartycyjny system emerytalny i przywrócić zasadę ekwiwalentności składki i emerytury. W radykalniejszej zaś wersji, że należało wprowadzić wymiar świadczenia wedle stanu indywidualnego konta emerytalnego, na którym gromadzone są składki i zysk z zainwestowanego kapitału emerytalnego.
Teoria ekwiwalentności świadczeń w prawie emerytalnym jest pochodzenia niemieckiego (w szczególności upodobał ją sobie Winfried Schmahl), ale nie jest to pogląd szerzej tam akceptowany, bo właśnie brakuje mu teoretycznych podstaw. Niektórzy nawet (np. X.F. Kaufmann) uważają wręcz, że jest to święta krowa teorii zabezpieczenia społecznego, która przeszkadza w racjonalnym stawianiu i rozwiązywaniu problemów w tej dziedzinie w czasach wielkich zmian społecznych i gospodarczych.
W dziedzinie prawa, w ogólnym jego rozumieniu, jeżeli już koniecznie chce się mówić o ekwiwalentności świadczeń (na ogół unika się tego), to tylko tyle, że ekwiwalentne są świadczenia, co do których strony się umówiły: jeżeli np. za kilkustronicową i ogólnikową opinię "znane nazwisko" bierze kilka razy więcej niż specjalista w danym przedmiocie za wnikliwą i udokumentowaną ekspertyzę, to w obu wypadkach świadczenia są doskonale ekwiwalentne, bo strony tak się umówiły, a nie zachodzą wady oświadczenia woli. Nie można bowiem woli stron i treści umowy podważać lub korygować za pomocą przesłanek ekonomicznych i słusznościowych.
Nie inaczej ma się rzecz w przypadku świadczeń ustawowych, w naszym przykładzie emerytalnych: w sensie prawnym składki i świadczenia są ekwiwalentne, jeżeli regulująca je ustawa pochodzi od demo-
357
P
kratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwość społecznej (art. 2 Konstytu- '' cji) i nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W tym znaczeniu obowiązujące w Polsce w latach 1990-98 prawo emerytalne przewidywało właśnie ekwiwalentne świadczenia emerytalne, l na tym właśdwie można by zakończyć sprawę.
Zagadnienie warte jest jednak dalszej dyskusji, bo "teoria" ekwiwalentnych świadczeń emerytalnych, która dostarczyła twórcom reformy emerytalnej intelektualnego i moralnego komfortu (na zasadzie rozumowania: jeżeli coś wynika z nauki, to jest nie tylko konieczne, ale i słuszne), zawiera jednak błąd myślenia różnych instytucji prawnych (umów): lokaty/wkładu na rachunku bankowym lub w funduszu inwestycyjnym, ubezpieczenia na życie i ubezpieczenia społecznego. Pojęcia wkładu i zwrotu mają w każdej z nich inne znaczenie i tych dystynkcji nie wolno lekceważyć, zwłaszcza gdy w grę wchodzą tak głębokie ekonomiczne i społeczne reformy, jakie niesie reforma emerytalna.
W potocznym i dosłownym oraz finansowo-technicznym znaczeniu o wkładzie/lokacie i zwrode "z procentem" można mówić tylko w pierwszym przypadku, ale nie ma to nic wspólnego ani z ubezpieczeniem na życie, ani, tym bardziej, z ubezpieczeniem społecznym. W ubezpieczeniu na życie składka ;est bezwzględnym warunkiem powstania stosunku prawnego, a świadczeniem wzajemnym jest gwarancja wypłaty określonej sumy w razie ziszczenia się ryzyka, przy czym kalkulacja składki zależy od rodzaju i wielkości ryzyka, jakie ubezpieczony reprezentuje, wysokość zaś świadczenia pieniężnego zależy od uzgodnionych i przyjętych warunków ubezpieczenia. W ubezpieczeniu społecznym, które stanowi istotną modyfikację ubezpieczenia na życie, charakterystyczne są: przymus i masowość ubezpieczenia, ochrona zdolności do pracy jako przestanki zatrudnienia i podstawowego źródła utrzymania, nisko kalkulowana składka, przy czym jej zapłacenie nie musi być warunkiem powstania stosunku prawnego, ograniczony zakres schematycznych świadczeń (które zatem z natury rzeczy mają redystrybucyjną funkcję), publiczna i tania administracja z samorządem ubezpieczeniowym. Koncepcja ekwiwalentności świadczeń nie ma więc w ubezpieczeniu społecznym sensu, jeżeli mówi się o niej w kontekście pieniężnego wkładu i zwrotu (ma natomiast specyficzny sens w relacji: składka -jakość gwarancji ubezpieczeniowej, ale to jest inne zagadnienie).
Jeżeli mimo to reforma emerytalna robiona była m.in. pod hasłem ekwiwalentności świadczeń, to mamy tu do czynienia z fałszywą teorią która w istocie uzasadniała ograniczenie albo nawet likwidację ubezpieczenia społecznego, i wprowadzenie na to miejsce przymusowego, indywidualnego oszczędzania na starość, z niepewnym zwrotem (w przypadku zdefiniowanej składki i nie zdefiniowanego świadczenia), prowadzonego na zysk i z uwzględnieniem fiskalnych potrzeb państwa, a więc w sumie nieporównanie droższego niż ubezpieczenie społeczne. Takie "teoretyczne" uzasadnienie należy więc do języka reformy emerytalnej, o którym jest tu mowa.
l
Uwagi końcowe
Język reformy emerytalnej, zwłaszcza w oficjalnym wydaniu, upodobał sobie więc selektywną informację w celu przekazywania stereotypowej wiedzy o przedmiocie i tworzenia fałszywej świadomości społecznej. Utkana z tego materiału zasłona pozwala więc trwać w niewiedzy i patrzeć z nadzieją w przyszłość. Jest to instrument polityki tym skuteczniejszy, im zręczniej i powszechniej w mediach jest używany. Polityk
358
może się uwolnić od skrupułów w ten sposób, że albo sam chętnie i niemal instynktownie korzysta z zasłony niewiedzy i podejmuje decyzje w dobrej wierze w sprawach, na których się nie zna, albo też działa świadomie w myśl zasady: cel uświęca środki. W tym drugim wypadku uznaje mianowicie, że reforma emerytalna jest nieuchronna, choć dla wielu bolesna, ale wymaga społecznej akceptacji i dlatego trzeba ludziom mówić to tylko, czego chętnie słuchają i co pozwala mieć nadzieję na godziwą emeryturę. Wie on, że jednym ze sposobów legitymizacji prawa jest działanie za pomocą fałszywej świadomości (zajmował się tym socjolog prawa A. Podgórecki). Wydawałoby się, że w bardziej komfortowej sytuacji jest władza autorytarna (jak np. w Chile w 1981 r. pod wojskową dyktaturą A. Pinocheta), że mianowicie mogła reformę zadekretować bez oglądania się na opinię społeczną. Okazuje się jednak, że i ona działała za pomocą fałszywej świadomości i uznała, że lepiej jest obiecać ludziom szczęśliwą starość. Władza demokratyczna, jeżeli jest przekonana o konieczności niekorzystnej dla wielu reformy emerytalnej, jest w pewnym sensie skazana na propagandowe łgarstwa, bo inaczej nie uzyskałaby akceptacji dla takiej reformy "w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".
l na koniec pytanie: jakim językiem reformy emerytalnej ma posługiwać się fachowiec, który wie, o co w niej chodzi, a w gronie fachowców - niezależny ekspert, teoretyk, uczony? Odpowiedź nie jest trudna: obowiązuje go zasada prawdy. Nie może więc, jak polityk, szerzyć fałszywej wiedzy dla dobra praktycznego celu i zadania. Nie zawsze jest to łatwe, z różnych zresztą powodów. Niekiedy sam pada ofiarą propagandowego stereotypu. Innym razem uznaje, że cena prawdy byłaby za wysoka i stosuje zasadę oportunizmu. Bywa też tak, że znajduje subtelne dystynkcje oraz metodologiczne założenia i definicje, które pozwalają zrelatywizować prawdę i nieprawdę, i zatrzeć granicę między nimi. Wydaje się, że w poszukiwaniu złotego środka należałoby ustalić trzy reguły postępowania: minimum przyzwoitości, tolerowania mniejszego zła oraz badawczej rzetelności na użytek teorii i nauki. Pierwsza z tych reguł mówi, żeby nie klaskać udając ślepca albo/i wbrew swemu przekonaniu (żeby nie narażać się na koszmar bohatera "Kartoteki" Tadeusza Różewicza: "klaskałem"). Druga - mniejszego zła, w odniesieniu do nauki i politycznej praktyki, ma dziś duże wzięcie i nie jest chyba kompromitująca.
Trzecia reguła jest niesłychanie ważna. Chodzi nie tylko o to, żeby w gronie fachowców nie powtarzać ewidentnych fałszów. Ważniejsze jest, by w specjalistycznych czasopismach, w książkach, na seminariach itd. tworzyć rzetelną wiedzę o przedmiocie - w naszym przykładzie: o systemie emerytalnym w kraju i gdzie indziej, o reformie emerytalnej i jej społecznych konsekwencjach itp. Taka wiedza nie musi być szeroko upowszechniana. Ona z założenia jest specjalistyczna: ma być gromadzona jako teoretyczny kapitał, który w stosownym momencie, wcześniej czy później, da społeczno-gospodarczy i polityczny zysk.
Przeprowadzona w Polsce w latach 1997-98 reforma emerytalna budzi wiele poważnych wątpliwości i zastrzeżeń. Nie jest ona przykładem dobrej roboty. Stato się tak m.in. z braku owego kapitełu rzetelnej wiedzy oraz powszechnego używania języka reformy emerytalnej, w którym pełno jest "słów chytrze zmienionych przez krętaczy" - by użyć cytatu z modlitwy Juliana Tuwima o prawo i sprawiedliwość.
359
li:'
K
OFE. Problemy konkurencji i regulacji
Anna Ząbkowicz Instytut Nauk Ekonomicznych PAN
Reforma emerytalna w Polsce oznacza przejście w ręce prywatnych towarzystw części sektora gospodarki tradycyjnie będącego domeną państwa ze względu na jego znaczenie polityczne. Ukierunkowanie argumentów i ekspertyz z lat bezpośrednio poprzedzających reformę1 skłania do wniosku, że została ona wprowadzona z milczącym przyzwoleniem na osiągnięcie przez firmy zarządzające - za pośrednictwem otwartych funduszy emerytalnych (OFE) - dominującej roli na rynku kapitałowym. Zmiana ta rodzi trudne do rozwikłania problemy kontroli i regulacji.
Transfer części przymusowych oszczędności na emerytury z sektora publicznego do prywatnego przedstawiany jest jako wyjście z sytuacji, gdy w warunkach starzenia się społeczeństwa zasada międzypokolenio-wej solidarności przestaje zapewniać godziwe emerytury dla wszystkich uprawnionych. Zasada indywidualnych kont, kapitalizacji oszczędności i zarządzanie nimi przez wyspecjalizowane, prywatne firmy ma służyć pomnażaniu pieniędzy odłożonych na emerytury. Wskazuje się, że zarządzanie funduszami emerytalnymi w formie inwestowania w obligacje i akcje zarazem pogłębi polski rynek kapitałowy, a tym samym przyczyni się do wzrostu krajowych inwestycji, efektywności alokacji zasobów i narodowej gospodarki2.
Pogoda dla największych
Rzeczywiście, zarejestrowane z górą trzy lata temu OFE rosną w siłę; według szacunków CAIB już obecnie mają około 20-procentowy udział w wolnym obrocie na warszawskiej giełdzie papierów wartościowych, a w 2005 r. ich aktywa urosną do wartości 12-13% PKB. Jednak towarzystwa zarządzające nimi (powszechne towarzystwa emerytalne - PTE) nie zdradzają przy tym chęci do walki konkurencyjnej w celu skompletowania najbardziej rentownego portfela inwestycyjnego, z którego dochody w przyszłości stworzyłyby podstawy do wyższych emerytur, bądź do obniżenia składek emerytalnych członków OFE. Wygląda na to, że zarówno Polacy w swoich decyzjach o przystąpieniu do funduszu emerytalnego, jak i logika nowego systemu preferują największych. Ponad 50-procentowy udział w rynku, mierzony liczbą członków, przypadł w 1999 i 2000 r. zaledwie trzem z dwudziestu jeden funduszy (mianowicie Commercial Union,
Miarodajny przegląd daje zbiór argumentów i materiałów, zawarty w publikacjach: Reforma systemu emerytalno-rentowego, raport Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów nr 9, Warszawa 1995 i Reforma systemu emerytalnego w Polsce. Bezpieczeństwo dzięki różnorodności, raport Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów nr 24, Warszawa 1997.
Patrz W. Rozlucki, Znaczenie funduszy emerytalnych dla rozwoju warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych, w: Nowy system emerytalny w Polsce - wpływ na krótko- i długoterminowe perspektywy gospodarki i rynków finansowych, Zeszyty BRE Bank-CASE, nr 57, Warszawa 2001.
360
Nationale Nederianden, PZU Złota Jesień), w których decydujący głos posiadają wielkie i znane międzynarodowo lub lokalnie firmy z sektora finansów lub firmy od nich zależne (odpowiednio firmy grupy Commer-cial Union z łącznym 80-procentowym udziałem, firmy grupy ING z łącznym 100-procentowym udziałem i PZU Życie ze 100-procentowym udziałem). Zarządzając aktywami o wartości stanowiącej blisko 65% rynku, firmy te nie muszą bać się eliminacji. Nowy system emerytalny bowiem z założenia karze te spośród PTE, które nie spełniają kryterium połowy średniej ważonej stopy zysku osiągniętej przez pozostałe towarzystwa. O tym, jaka będzie średnia rynkowa wartość jednostki rozrachunkowej wszystkich OFE i - co za tym idzie - stopa zwrotu, decydują wyniki trzech potentatów. Mniejszym funduszom do utrzymania się na rynku wystarczy, jeśli równają do tego poziomu, co też większość z nich czyniła w ostatnich dwóch latach3. OFE Rodzina, który jako jedyny wyróżniał się w 2000 r. znacznymi odchyleniami wartości jednostki rozrachunkowej od średniej rynkowej, w rezultacie dochodzenia przeprowadzonego przez UNFE został obłożony karą i dostał nakaz zmiany wartości jednostki rozrachunkowej przybliżającej jej poziom do średniej.
Czy fundusze-potentaci ustawili poprzeczkę wysoko, aby eliminować mniejszych konkurentów? Czy może przede wszystkim koncentrowali się na walce z najpoważniejszymi konkurentami, czyli między sobą? Odpowiedzi na oba pytania są przeczące. Żaden z trzech największych funduszy w 2000 r. nie miał stopy zwrotu porównywalnej z oprocentowaniem lokat terminowych, bonów skarbowych i obligacji4. Do podobnego wniosku możemy dojść, porównując wyniki wszystkich OFE w latach 2000-2001 na przykład z zyskiem z lokat bankowych (tabela 1). Sposób obrotu aktywami trzech największych OFE był taki sam, to znaczy intensywność obrotu akcjami i obligacjami była jednakowo niska. Struktura portfela inwestycyjnego OFE jest bardzo podobna: około 30% stanowią akcje spółek notowanych na regulowanym rynku giełdowym, około 60% - obligacje. Z tej struktury na początku 2002 r. wyłamywały się tylko dwa OFE5. Stosunkowo duży udział w aktywach OFE (do 13%) mają akcje pewnych 5 spółek giełdowych, należących do największych w Polsce. Nawiasem mówiąc, jeszcze w 2000 r. do tego "klubu" należał Elektrim, który - jak wynika z doniesień prasowych - okazał się spotkanie najlepiej zarządzaną. Towarzystwa funduszy emerytalnych w Polsce zdają się jak dotąd potwierdzać doświadczenie z Chile, Peru, Argentyny, naśladując się wzajemnie w decyzjach inwestycyjnych.
Firmy zarządzające funduszami nie spełniają więc, jak dotąd, oczekiwań związanych ze sprywatyzowaniem oszczędności emerytalnych. Mamy do czynienia z oligopolistycznym rynkiem, który nie skłania prywatnych podmiotów do innowacyjności w poszukiwaniu najlepszych inwestycji dla powierzonych pieniędzy6. Początkom reformy towarzyszy jeszcze inne oficjalnie wyrażane oczekiwanie, dotyczące obniżenia - w następstwie zmniejszenia kosztów funkcjonowania systemu - składek, jakie odprowadzają do funduszów emerytalnych członkowie. Jak na razie, wszystkie firmy zarządzające przyjęły górny dozwolony limit opłaty za zarządzanie (0,05% aktywów OFE miesięcznie, przy czym dwie z nich określiły kwotę, której nie może przekroczyć suma pobrana z tego tytułu). Oczekiwane w dłuższym okresie obniżenie kosztów i składek może nie nastąpić, jak sugeruje doświadczenie Chile, gdzie imponujący wzrost
Patrz "Biuletyn kwartalny", Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, 2002, nr 1, s. 24.
Rynek funduszy emerytalnych w roku 2000, Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (UNFE), Warszawa, czerwiec 2001,
tab. 8, s. 45; Biuletyn Miesięczny Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, lipiec 2001, nr 7(24), aneks.
Biuletyn kwartalny", Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, 2002, nr 1, s. 31.
Więcej na ten temat piszę w artykule Kto korzysta na reformie emerytalnej, "Przegląd" 2002, nr 30(136), 29 lipca.
361
wartości rynkowej funduszy emerytalnych, zwiększona rentowność systemu i większe zyski osiągane z inwestycji w sektorze użyteczności publicznej nie idą- wbrew oczekiwaniom - w parze z obniżeniem ceny dla klientów i odbiorców7.
Tabela 1. Nominalne stopy zwrotu OFE, inflacja i zwrot z bankowych lokat
Wskaźnik Wartość wskaźnika za 2 lata w% Wartość wskaźnika ujęta w skali roku w%
Średnia wewnętrzna stopa zwrotu8 (bez opłat) (od 29.2.2000 do 28.2.2002) b.d. 11,9
Średnia wewnętrzna stopa zwrotu3 (z opłatami) (od 31 .5.1999 do 28.2.2002) b.d. 5,6
Średnia ważona stopa zwrotu na podstawie jednostki rozrachunkowej (31.12.1999-31.12.2001) 21,5 10,7
Inflacja" (31.12.1999-31.12.2001) 13,2 6,4
Średnie oprocentowanie lokat bankowych0 (31.12.1999-31.12.2001) 37,6 17,3
* Wskaźnik wyliczany metodą iteracji w celu obliczenia emerytalnych dźwigni kapitałowych.
b Zmiana wartości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych.
c Średnia wysokość WIBOR1 M.
Źródto: "Biuletyn miesięczny Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi", nr 3, marzec 2002, s. 6.
Nierównowaga sił
Jak widać, rynek OFE - mimo obaw przed zbytnią etatyzacją, wyrażanych na etapie projektowania systemu - wymaga regulacji. Według ustawowych założeń, sprywatyzowany system zabezpieczeń społecznych w Polsce jest kontrolowany przez rynek oraz przez centralny organ administracji państwowej - Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (dawniej UNFE). Przed przystąpieniem członka do funduszu oraz na każde jego żądanie firma zarządzająca jest obowiązana udostępnić prospekt informacyjny wraz z ostatnim półrocznym sprawozdaniem finansowym. W razie niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez towarzystwo obowiązków w zakresie zarządzania funduszem, członkowie funduszu mogą skierować wniosek do depozytariusza, który obowiązany jest wystąpić z powództwem przeciwko PTE z tytułu szkody. Depozytariuszem jest wybrany przez OFE bank, spełniający warunki wymienione w ustawie, lub Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych. Najogólniej mówiąc, jego funkcja polega na przechowywaniu aktywów funduszu i zapewnieniu, aby były one lokowane zgodnie z przepisami prawa oraz statutem funduszu. Urząd nadzoru, mając na celu ochronę interesów członków funduszów, określa w ramach działalności statutowej zasady wejścia i wyjścia z rynku, zezwolenia na fuzje i przejęcia itp. oraz reguluje stosunki finansowe (metody wyceny aktywów, limity inwestycyjne, poziom minimalnej stopy zwrotu itp.) otwartych funduszy emerytalnych.
7 E. Bitr'an, R.E. S'aez, J.L. Guasch, P. Serra, Prń/atizing and Regulating Chile's Utilities, 1974-2000: Successes, Failures and Outstanding Challenges, w: G. Perry, D.M. Leipziger (red.), Chile. Recent Policy Lessons and Emerging Challenges, World Bank, Washington D.C. 1999.
362
Próby zaradzenia praktykom towarzystw, które nienależycie służą interesom członków funduszów, napotykają barierę instytucjonalną jaką jest nierównowaga sił między regulowanymi podmiotami sektora prywatnego i regulującym organem państwa, co - jak się wydaje - nie jest specyficznie polskim problemem. Problemy w Chile z demonopolizacją sektorów, w które zaangażowały się fundusze emerytalne, prowadzą do następujących wniosków8. Po pierwsze, regulowane firmy dysponują przewagą finansową i techniczną. Ponieważ agencje nadzoru i sądownictwo należą do sektora publicznego, płace są tam znacznie niższe, co powoduje trudności ze znalezieniem i utrzymaniem specjalistów, którzy z reguły migrują do podmiotów regulowanych. Postrzeganie pracy w agencji jako furtki do zatrudnienia w regulowanej branży jest prawdopodobnie jedną z przyczyn, dla których sprawność agencji, na przykład w egzekwowaniu obniżek cen dla konsumentów, jest niska. Osobnym źródłem obniżenia sprawności regulacji może być nakładanie się kompetencji urzędu nadzoru, urzędu antymonopolowego i sądów w niektórych sprawach oraz brak uregulowania w innych. Naprzeciw urzędów nadzoru o mocno ograniczonej autonomii i sprawności działania stoją możni udziałowcy prywatnych towarzystw emerytalnych, których właścicielami w wielu przypadkach są duże firmy zagraniczne.
Kwestię skutecznego sprawowania funkcji kontrolnych na średnim szczeblu w Polsce otwiera pytanie o krzyżowe powiązania własności i interesów, jakie istnieją między udziałowcami towarzystw funduszy emerytalnych i depozytariuszami. Wybrani przez firmy zarządzające depozytariusze to wyłącznie banki (w większości funduszy funkcję tę pełnią Pekao SA, BRE Bank SA. i Citibank Poland SA.), które mogą być powiązane kapitałowo lub strategicznie z tymi samymi firmami co towarzystwa. W niektórych przypadkach występuje zamienność, jeśli chodzi o funkcje. Na przykład w OFE Skarbiec-Emerytura depozytariuszem jest Bank Śląski S.A., a udziałowcem towarzystwa zarządzającego m.in. BRE Bank SA W OFE Nationale Nederlanden układ jest odwrotny: depozytariuszem jest BRE Bank SA., a udziałowcem m.in. Bank Śląski SA
Konsekwencje
Zarysowana tu konstrukcja nowego systemu zabezpieczeń emerytalnych powoduje, że sprawowanie funkcji kontrolnych na najwyższym i średnim szczeblu (o kontroli członkowskiej nie wspominając) nie musi przebiegać tak, jak to zakłada model. W rezultacie koszty OFE w przyszłości mogą okazać się wysokie i nie należy się spodziewać, aby ustalony na początku poziom uległ obniżeniu. W okresie spadku rynkowej wartości aktywów dodatkowo pogorszy to ich rentowność.
Kondycja OFE jest ściśle związana z koniunkturą. Próbkę mieliśmy już w 2000 r., w okresie spadku indeksu giełdowego WIG. Przy średnio 34% udziale akcji w portfelu inwestycyjnym OFE wystąpiła silna korelacja wyników OFE, zależnych od wartości jednostki rozrachunkowej, z wahaniami indeksów giełdowych. W rezultacie, średnia ważona stopa zwrotu na rynku OFE była niższa niż rentowność innych form lokowania oszczędności (lokaty bankowe, inwestycje w obligacje).
Patrz E. Bitr"an i in., Pmatizing and Regulating..., wyd. cyt. Na temat doświadczenia reformy emerytalnej w Chile patrz też: L. Larrain, Social Security, w: C. Larroulet (red.), Pmate Solutions to Public Problems. The Chilean Experience, The Center for International Private Enterprise1993; P. Diamond, S. Vald'es-Prieto, Social Security Refoms, w: B.P. Bosworth, R. Dombusch, R. Lab'an (red.), The Chilean Economy. Policy Lessons and Challenges, The Brookings Institution, Washington 1994.
363
Wobec tego można oczekiwać, że w czasie osłabienia koniunktury - kiedy będą najbardziej potrzebne - prywatne (i publiczne) zabezpieczenia społeczne prawdopodobnie skurczą się. Kłopoty prywatnych towarzystw zarządzających funduszami emerytalnymi mogą oznaczać nie tylko kłopoty emerytów. Otwartym funduszom emerytalnym przypisuje się rolę w pogłębieniu rynku finansowego. Ich udział w wartości akcji znajdujących się w wolnym obrocie na warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych dynamicznie rośnie, aby przekroczyć w 2005 r. przewidywaną wielkość 60%9. Udział akcji posiadanych przez OFE w kapitalizacji GPW w tym samym roku, według prognoz CAIB, ma osiągnąć blisko 11 % (wobec niespełna 4% obecnie). Osłabienie koniunktury może jednak oznaczać przemianę spirali wzrostowej w spiralę recesyjną. Ze względu na niższą rentowność OFE mogą ograniczyć popyt na papiery wartościowe przedsiębiorstw. To z kolei przyczyni się do spadku inwestycji i dynamiki wzrostu gospodarki.
W tym świetle przeważający w Polsce optymizm wydaje się czerpać ze stosunkowo krótkiej perspektywy patrzenia. Długookresowa perspektywa, jaką oferuje doświadczenie chilijskie, nasuwa wniosek, że prywatyzacja części przymusowych oszczędność na zabezpieczenia emerytalne i wprowadzenie kapitałowego systemu zabezpieczeń nie jest gwarancją na wzrost dobrobytu i bezpieczeństwo. W każdym razie nie przy zachowaniu mechanizmów zapewniających dominujące znaczenie dużym podmiotom rynku. Sukces systemu w obu wymiarach jest silnie związany z kondycją całej gospodarki. To, w jakim stopniu spełnione zostaną oczekiwania związane z wprowadzeniem nowego systemu, zależy też od przezwyciężenia barier w sprawowaniu kontroli nad towarzystwami emerytalnymi, wynikających ze stosunków majątkowych i układu instytucjonalnego.
W. Rozlucki, Znaczenie funduszy emerytalnych..., wyd. cyt., s. 40. Por. N. Eyzaguirre, F. Lefort, Capital Markets in C/i/te, 1985-97, w: G. Perry, D.M. Leipziger (red.), Chile. Recent Policy Lessons.... wyd. cyt.
364
.
XI.
DIALOG SPOŁECZNY
Instytucje dialogu społecznego w demokratycznym procesie politycznym
Kazimierz W. Frieske
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Demokracje, wiemy znakomicie, bywają różne i różnie - niekoniecznie lepiej aniżeli inne formy sprawowania władzy politycznej - radzą sobie z problemami, jakie stają przed każdą władzą polityczną, takimi jak: generowanie stabilności i pokoju społecznego, ekonomicznej efektywności, czy skuteczności rządów. Co więcej, warto zdawać sobie sprawę z tego, że rozmaite charakterystyki demokracji zawierają zwykle koniunkcję jej własności, które nawzajem się uzupełniają tworząc unikalną - demokratyczną właśnie - całość. Wśród tych własności wymienia się często, np. szerokie uczestnictwo w systemie politycznym wyrażające się nie tylko w uniwersalizacji praw politycznych, lecz także w ich wykorzystywaniu. Bliższy wgląd w tę kwestię ujawnia jednak, że partycypacja z całą pewnością nie jest wystarczającą charakterystyką demokracji bo - jak zauważył Giovanni Sartori - gdyby to kryterium uznać za podstawowe, to trzeba byłoby zgodzić się z tym, że ...najpełniejszą w dziejach demokracją były Chiny w czasie tak zwanej "rewolucji kulturalnep.
Ale nietrudno tu o rozmaite paradoksy. W demokracji nie wszyscy obywatele muszą w równym stopniu uczestniczyć w życiu politycznym, chociaż wszyscy muszą mieć takie prawne możliwości*. Powody, dla których powszechna partycypacja stanowi w najlepszym razie okoliczność sprzyjającą demokracji, najłatwiej można zrozumieć na gruncie współczesnego pluralizmu. W ramach tego myślenia ...prawa powinny być pojmowane jako rodzaj dóbr (...) zachowanie polityczne nie różni się w swojej istocie od zachowania rynkowego (...) brak uczestnictwa w aktywności politycznej może być rozumiany jako wyrażenie zadowolenia z zastanego stanu rzeczy3. Konsekwentnie, należałoby utrzymywać, że im lepiej funkcjonuje demokratyczny system polityczny - a w każdym razie - im większe zadowolenie obywateli z jego rezultatów - tym niższy poziom obywatelskiej partycypacji, co skądinąd stanowi częstą przesłankę opinii mówiących o tym, że system instytucji demokratycznych funkcjonuje nienajlepiej. To oczywiście tylko połowicznie trafne rozumowanie, bo znakomicie można sobie wyobrazić i inne - niż zadowolenie z zastanego stanu rzeczy - powody braku uczestnictwa w aktywności politycznej. Niemniej problem istnieje, a takie rozumienie demokracji, które umożliwia jego dostrzeżenie warte jest odnotowania.
G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, s. 230.
2 P.C. Schmitter i T.L. Kart, What Democracy /s... and Is Not, "Journal of Democracy", vol. 2, No 3 Summer 1991, cyt za: J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki, Warszawa 1995, s. 35.
3 C.R. Sunstein, Constitutions andDemocracies: Ań Epiloque, cyt. za: jw., t. II, Warszawa 1998, s. 164.
367
Takie spojrzenie na politykę, w szczególności na demokratyczną politykę, jakie wyznacza punkt widzenia właściwy raf/ona/ choice theory - pomijając w tym momencie dyskusję wbudowanych w nią założeń - każe myśleć, że: ...rezultaty demokratycznego współzawodnictwa są wyznaczane przez zasoby i instytucje, co oznacza, że różne grupy będą realizowały swoje interesy w różnym stopniu i w określony, sobie właściwy sposób (...) Protagoniści w systemie demokratycznym są zorganizowani; są zdolni do formułowania wspólnych interesów i kształtowania strategii zmierzających do ich realizacji. Co więcej, są oni zorganizowani w szczególny sposób, określony przez strukturę instytucjonalną wyznaczającą ramy ich działania (...) Jednostki nie podejmują samodzielnie bezpośrednich działań służących ochronie ich interesów; zadanie to jest delegowane (...) Demokratyczne społeczeństwo składa się nie tyle ze swobodnie działających jednostek, ile z organizacji zdolnych do wywierania nacisku na tych, których interesy reprezentują (...) Rezultaty demokratycznego współzawodnictwa można wyjaśnić jako łączne konsekwencje decentralizowanych działań podejmowanych zgodnie z regułami składającymi się na instytucjonalne ramy demokracji (...) współczesne demokracje oparte na zasadzie reprezentacji przynoszą rezultaty, które w większej mierze są wypracowane w toku negocjacji (...) w mniejszej zaś w toku procesów wymagających powszechnej uwagi. Rola głosowań polega na okresowym wyrażaniu aprobaty dla tych rezultatów. J.
Irytującą długość tego cytatu usprawiedliwia to, że w zasadzie wyznacza on ramy pojęciowe dla zrozumienia tego, czym jest - i czym może być - w polskiej demokracji Trójstronna Komisja do spraw Spoteczno-Gospodarczych. Aby dopełnić obraz sytuacji, warto starannie zaakcentować to, co wyżej nie zostało wyraźnie sformułowane, ale jest sugerowane implicite i stanowi jedną z kluczowych tez demokratycznego pluralizmu. Myśląc o demokratycznym podejmowaniu decyzji warto rozstać się z fikcją decydenta, który - wyposażony w polityczne czy administracyjne prerogatywy - samodzielnie ustala bieg rzeczy. Charles Lindbloom, analizując realia polityki, pisał, że ...Olimp nigdy nie jest dość wysoki, a taki byt jak "decydent" występuje tylko w liczbie mnogiej. Rozwiązywanie problemów społecznych stanowi rezultat interakcji między wieloma ludźmi czy decydentami, z których każdy wnosi w proces podejmowania decyzji swój punkt widzenia5. To ważne stwierdzenie, bo zawiera ono myśl mówiącą o tym, że w demokratycznym społeczeństwie decyzje w sprawach publicznych stanowią rezultat złożonego procesu, w którym uczestniczą - w rozmaity sposób i niekoniecznie na takich samych zasadach - organizacje reprezentujące partykularne punkty widzenia i interesy. Równie ważne wydaje się dostrzeganie tego, że proces ten jest w nowoczesnych demokracjach daleki od spontaniczności i ma swoją instytucjonalną strukturę.
Jeśli ten złożony proces demokratycznego podejmowania decyzji nazwiemy - po to, aby pozostać w zgodzie z biurokratyczną nomenklaturą- dialogiem obywatelskim, a więc dialogiem służącym artykulacji i negocjowaniu rozmaitych społecznych interesów, to wypadnie się zgodzić z tym, że jego szczególną postacią jest dialog społeczny, którego stronami pozostają strony stosunków pracy. Szczególną-bo w jakiś sposób uprzywilejowaną i nie tylko rozpoznawaną lecz także i legitymizowaną w systemie politycznym. Nie widać powodów, dla których należałoby jeszcze raz wskazywać na racje historyczne
A. Przeworski, Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in Eastem Europę and Latin America, Cambridge 1991, cyt. za: Demokracja i rynek, w: J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, 1998, t. 2, s. 119-121. Ch.E. Lindbloom, lnquiryand Change, New York 1990, s. 265.
368
i funkcjonalne, dla których ład w stosunkach pracy jest uważany za ważniejszy niż np. ład społeczny w uniwersytetach. Najistotniejsze dla prezentowanego tu punktu widzenia jest dostrzeżenie tego, że rozmaite - niekoniecznie ograniczone do dialogu społecznego - formy negocjowania kluczowych decyzji w ważnych sprawach publicznych służą dwóm podstawowym celom.
Pierwszy z nich - to uspołecznienie procesów decyzyjnych. Uspołecznienie oznacza tu przede wszystkim nacisk na uwzględnianie rozmaitych punktów widzenia wyznaczanych nie tylko przez racje ideologiczne czy aksjologiczne, lecz także - a może przede wszystkim - przez rozbieżne interesy grupowe. Tak rozumiane uspołecznienie decydowania o kluczowych kwestiach życia zbiorowego jest rozpoznawane jako ważny suplement demokracji proceduralnej, dlatego że poprzez swoje konsekwencje może ją chronić przed najpoważniejszym zagrożeniem, tj. przeradzaniem się demokracji w tyranię większości. Na poziomie demokratycznych procedur ten sam rezultat mają przynosić reguły chroniące prawa mniejszości. Instytucje służące uspołecznieniu mają jednak tę zaletę, że usuwająz tych procedur elementy dominacji.
Drugi, równie istotny cel dialogu obywatelskiego, w szczególności zaś dialogu społecznego, to przeciwdziałanie procesom marginalizacji rozmaitych interesów społecznych. Kooptowanie wąskich interesów grupowych w instytucjonalne struktury służące ich artykulacji pozwala na uzyskiwanie społecznego przyzwolenia -jeśli nie poparcia - dla tych decyzji w ważnych sprawach publicznych, które z różnych powodów okazują się niepopularne, a więc o realizację starej, republikańskiej zasady mówiącej no taxation wfthout participation. Kooptacja pozwalająca na artykulację tych interesów grupowych, które bez niej mogłyby ulec marginalizacji, rozładowuje napięcia tkwiące w demokratycznym społeczeństwie uruchamiając procesy tzw. uogólnionej wymiany politycznej służącej poszerzeniu przestrzeni negocjacji wtedy, gdy wydaje się, że trudno znaleźć kompromis w konflikcie bieżących, doraźnych interesów grupowych.
Legalny charakter uwikłania rozmaitych grup nacisku w procesy podejmowania publicznych decyzji określa się zwykle jako korporatyzm czy neokorporatyzm. Akcentuje się przy tym, że liczba grup interesu, które zostają włączone w strukturę negocjacji czy uzgodnień, jest zazwyczaj niewielka. To w praktyce oznacza, że monopolizują one dla siebie prawo do reprezentowania tych czy innych interesów grupowych. W Szwecji rozwiązania tego rodzaju otrzymały miano demokracji Harspunda5, w Niemczech zaś mówi się o konzentiere Aktion. W wielu krajach - wzorem Szwecji i Norwegii - rozwinęły się instytucje remiss petitio, które nakładają na rozmaite segmenty administracji publicznej obowiązek zasięgania opinii odpowiednich grup interesu w przypadku podejmowania kluczowych dla życia zbiorowego decyzji. Tak właśnie dzieje się np. w Niemczech, gdzie instytucja rem/ss ma charakter formalny, określony pisemną procedurą. W wielu innych krajach europejskich działają podobne instytucje, choć z reguły mają one charakter znacznie mniej sformalizowany. Jeremy Richardson w pracach poświęconych stylom zarządzania sprawami publicznymi7 przekonuje, że popularność różnych komitetów doradczych służących wyrażaniu opinii obywateli i negocjowaniu konfliktowych interesów grupowych przesądza o specyfice brytyjskiej demokracji. Bez względu jednak na całe zróżnicowanie instytucjonalne, niezależnie zatem od tego, czy siła wpływu grup interesu stanowi konsekwencję regulacji prawnych, czy też jest efektem mądrości rządu wyczulonego na sygnały docierające doń ze strony rozmaitych segmentów opinii publicznej, pozostaje ona miarą uspołecznienia procesów rządzenia.
H. Heclo, H. Madsen, Pol/cy and Po/ft/cs in Sweden: Principled Pragmatism, Filadelfia 1987.
7 J.J. Richardson, Policy Styles in Western Europę, London 1982; Interest Group Behaviour in Britain: Continuity and Change, w: J.J. Richardson, Pressure Groups, Oxford 1993.
369
Również i w Polsce instytucji mogących służyć rozwijaniu demokratycznego pluralizmu jest niemało. Wystarczy wskazać na Rady Zatrudnienia, Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Radę Pomocy Społecznej, Radę Legislacyjną czy Radę Konsultacyjną do spraw Płacy Minimalnej. "Mogących służyć", niekoniecznie zaś "służących" - bo praktyka funkcjonowania instytucji tego rodzaju bywa różna, co wypada wyraźnie podkreślić choćby po to, aby nie mylić demokratycznego, pluralistycznego pozoru z biurokratyczną arbitralnością. Trójstronna Komisja do spraw Spoteczno-Gospodarczych ma wśród tych instytucji charakter szczególny. Wynika on nie tyle z jej funkcjonalnej doniosłości - bo ta w końcu lat dziewięćdziesiątych wyraźnie zmalała - ile z tego, że pozostając kluczową instytucją dialogu społecznego i w odróżnieniu od innych, wyspecjalizowanych instytucji dialogu obywatelskiego, Trójstronna Komisja ma zadania znacznie bardziej uniwersalne. Lokujemy jaw obszarze stosunków pracy, ale wiele wskazuje na to, że jest to lokalizacja nader myląca - chyba, że terminowi "stosunki pracy" nada się sens tak szeroki, że zatracą one jakiekolwiek rozpoznawalne kontury. Przegląd problemów dyskutowanych w toku kolejnych posiedzeń Komisji poczynając od 1995 r. wyraźnie wskazuje na to, że "partnerzy społeczni" interesowali się takimi zagadnieniami, które tylko pojęciowa ekwilibrystyka mogłaby wtłoczyć w obszar stosunków pracy - oceną funkcjonowania NFI, polityką mieszkaniową i dodatkami mieszkaniowymi, reformą służby zdrowia i reformą ubezpieczeń społecznych.
Ta szersza - aniżeli restryktywnie ograniczona do dialogu w stosunkach pracy - agenda Trójstronnej Komisji może być objaśniana na kilka sposobów. Najtrafniejszy z nich wydaje się ten, który łączy jej funkcjonowanie z charakterystyką układu politycznego w Polsce, tj. tego, że dwie podstawowe centrale związkowe organizują ludzi stanowiących zarazem elektorat konkurencyjnych sił politycznych. Prostą konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że w reprezentacji każdego z "partnerów społecznych" układających się w Trójstronnej Komisji znajdują się politycy, którzy zasiadali w parlamencie przynajmniej w jego jednej -a niekiedy dwóch czy trzech - kadencjach. Uogólniając, wypada stwierdzić, że teza o autonomii interesów gospodarczych i politycznych jest jednak iluzją nie tylko z uwagi na uwikłanie w politykę i w funkcjonowanie instytucji politycznych ludzi składających się na Komisję. W krótkiej historii tej instytucji związki zawodowe stanowiły zawsze zaplecze rządzącej koalicji i jej politycznej opozycji, a banalne obserwacje dynamiki awansów i degradacji w administracji publicznej nie zostawiają jakichkolwiek złudzeń o jej apolityczności i zdolności do pełnienia roli neutralnego mediatora czy stróża "dobra wspólnego". Warto może powiedzieć wyraźnie, że Trójstronna Komisja stanowi przede wszystkim i bez jakichkolwiek wątpliwości element systemu politycznego, a na jej funkcjonowaniu odciskają się przede wszystkim polityczne
dystynkcje między koalicją i opozycją, nie zaś różnice interesów gospodarczych.
Warto też dostrzegać, że powyższe stwierdzenie nie musi być odczytywane jako teza krytyczna. Trójstronna Komisja - choćby z uwagi na niewielką negocjacyjną wiarygodność zasiadających w niej stron, wynikającą z tego, że każda z nich ma stosunkowo niewielkie możliwości kontrolowania czy regulowania ludzkich zachowań na poziomie przedsiębiorstw - nie jest, i wypada sądzić, że w przewidywalnej przyszłości nie będzie, bezpośrednim instrumentem stabilizowania gospodarki. Jest ona natomiast znakomitą szkołą gier politycznych i - dla każdego z kolejnych rządów - świetnym laboratorium społecznym pozwalającym na testowanie poziomu społecznego przyzwolenia dla rozmaitych decyzji w sprawach publicznych. Co więcej, niezależnie od tego, jak bardzo można byłoby akcentować ułomność Trójstronnej Komisji w zakresie reprezentowania szerokiego spektrum ważnych, społecznych interesów, pozostaje ona,
370
przez swoją uniwersalność, jedną z najważniejszych instytucji negocjacyjnego ładu społecznego i stanowi jeden z podstawowych mechanizmów uspołecznienia procesów podejmowania decyzji w ważnych sprawach publicznych.
Analiza funkcjonowania Trójstronnej Komisji z punktu widzenia szerszego aniżeli ten, jaki wyznacza perspektywa stosunków pracy (a usiłowaliśmy uzasadnić wyżej, że jest to właściwy punkt widzenia) przekonuje, że stanowi ona zinstytucjonalizowaną, legalną strukturę grup nacisku. Jej legalność, uprzywilejowana formuła kontaktu z administracją publiczną i oficjalny status to okoliczności przesądzające o tym, że grupy te mogą zdziałać więcej niż inne rodzaje grup interesu, jeśli uda się im osiągnąć wewnętrzne porozumienie. Kłopot polega na tym, że funkcjonowanie Trójstronnej Komisji jest od początków jej powstania skażone niespójnością która pojawiła się już wtedy, gdy okazało się, że - w toku negocjacji poprzedzających podpisanie Paktu o przedsiębiorstwie - niemożliwe staje się stworzenie wspólnej reprezentacji związków zawodowych. Fakt, że negocjacje w Trójstronnej Komisji prowadzone są w rozmaitych konfiguracjach, a jej struktura jest płynna i tylko w wyjątkowych sytuacjach odpowiada nazwie Komisji, to powód, dla którego nie uruchamia ona mechanizmów samoregulacji w stosunkach między pracodawcami i związkami. Nie należy się także poddawać magii terminów. Nazwanie określonej instytucji w ten czy w inny sposób wcale nie zapewni nam tego, że instytucja ta zacznie funkcjonować stosownie do swojej nazwy. Rzecz w tym, że Trójstronna Komisja wcale nie jest trójstronna, lecz wielostronna. Złożoność interesów, jakie wnoszą do niej tzw. społeczni partnerzy powoduje, że struktura stron jest płynna i w dużej mierze zależy od tego, co stanowi ich przedmiot.
Neokorporatystyczne modele lądu stosunków pracy analizują funkcjonowanie instytucji, takich jak Trójstronna Komisja przede wszystkim z uwagi na ich wpływ na gospodarkę. Dialog społeczny, zwłaszcza zaś scentralizowany dialog społeczny - brzmią stosowne racje - służy stabilizowaniu gospodarki i pomniejsza straty, jakie mogłyby wynikać z niekontrolowanych, lokalnych konfliktów między pracownikami i pracodawcami. Czy jest tak istotnie, to kwestia osobnego sporu; chyba nie najważniejsza dla zrozumienia polskiej Trójstronnej Komisji. Istotne jest, że kierowane pod jej adresem krytyki zakładają że spełnia ona te funkcje, jakie przypisuje jej neokorporatystyczny model. To zaś, że spełnia je w stopniu - mówiąc delikatnie - umiarkowanym, uzasadnia argumenty krytyczne, a według zgłoszonej tu tezy, jest w najlepszym razie wyrazem doktrynalnej sztywności. Trójstronna Komisja istotnie wnosi niewielki wkład w kształtowanie ładu stosunków pracy, a z badań służących ocenie tego wkładu w kontrolę dynamiki wynagrodzeń8 wynika wyraźnie, że wypracowywane w Komisji kompromisy placowe nie są szerzej znane wśród pracodawców; jeśli są znane -to ich wpływ na decyzje płacowe jest nieznaczny. Nie to jednak - wbrew doktrynie - jest podstawową funkcją Trójstronnej Komisji. Jest ona instytucją, której statut i procedury pozwalają na wstępne "wentylowanie" części napięć powstających w systemie politycznym i na poszukiwanie politycznych kompromisów między uczestnikami tego systemu, którzy dysponują stosunkowo dużym kapitałem politycznym. Mówiąc inaczej, wypada stwierdzić, że Trójstronna Komisja stanowi ważną instytucję demokratycznego pluralizmu i taką formułę demokratycznej partycypacji, z której nie warto rezygnować - choć może warto ją poszerzać i rozbudowywać na niższe poziomy agregacji społecznych interesów.
Por. B. Urbaniak, Ocena efektywności negocjacji trójstronnych w zakresie wynagrodzeń, w: K.W. Frieske, L. Machol-Zajda, B. Urbaniak, H. Zarychta, Dialog społeczny. Zasady, procedury i instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii spotecz-nych, Opracowania PBZ, IPiSS, IPS UW, Warszawa 1999, s. 19-41.
371
Rola państwa w dialogu społecznym w Polsce
Ewa Wronikowska Katolicki Uniwersytet Lubelski
Wstęp
Na fali protestów w lecie 1992 r. rząd przedstawił projekt zawarcia umowy społecznej dotyczącej przede wszystkim przedsiębiorstw państwowych - ich statusu, metod restrukturyzacji i oddłużania. Negocjacje toczyły się z udziałem związków zawodowych, organizacji pracodawców i przedstawicieli rządu. 22 lutego 1993 r. podpisano "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym"1. Podpisanie tego Paktu nie stanowiło żadnego przełomu pod względem stosunków pomiędzy jego sygnatariuszami, bowiem była to umowa wymuszona. Także w zakresie przedmiotowym był to kompromis źle przygotowany i niemożliwy do automatycznego wdrożenia2.
Praktyczne zastosowanie tego porozumienia było niewielkie. Jego znaczenie polegało jednak na ustaleniu zasad negocjacji - kodeksu dobrych obyczajów, który wobec lakoniczności ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych pełnił istotną rolę w budowaniu negocjacji3. Podpisanie tego Paktu uruchomiło iakże procedury negocjacji trójstronnych. Zasadnicze bowiem znaczenie miał zapis przewidujący utworzenie Trójstronnej Komisji, która miała stanowić płaszczyznę wypracowywania wspólnego stanowiska w sprawie kierunków i instrumentów polityki społeczno-gospodarczej państwa jako forum rzetelnego i odpowiedzialnego dialogu. Jej zadaniem miało być monitorowanie procesów gospodarczych i podstawowych proporcji makroekonomicznych, ocena stosowanych mechanizmów i instrumentów oraz formułowanie pod adresem rządu opinii i wniosków dotyczących priorytetów polityki gospodarczej i społecznej Powołanie przez Radę Ministrów w dniu 15 lutego 1994 r. Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych nastąpiło na podstawie uchwały nr 7/94.
Zawarcie "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym" oraz utworzenie Trójstronnej Komisji ds. Społeczno--Gospodarczych stanowiło ważny element kształtowania się w Polsce systemu (neo)korporacyjnego, 1j. systemu podejmowania przez rządy ważnych decyzji społeczno-ekonomicznych w drodze wzajemnych koncesji i uzgodnień z największymi organizacjami pracy i kapitału. Tym samym zainicjowany został na szczeblu centralnym dialog społeczny, podniesiony przez Konstytucję RP z 1997 r. do rangi zasady ustroju
Pakt podpisano w trzech wersjach z NSZZ "Solidarność", OPZZ i siedmioma pozostałymi związkami zawodowymi: FZZ Pracowników PKP, KZZ Energetyków, PZZ Dozoru Górniczego "Kadra", ZZ Inżynierów i Techników, ZZ Maszynistów Kolejowych w Polsce, ZZ Pracowników Komunikacji Miejskiej i ZZ Przemysłu Elektromaszynowego. Każdorazowo Pakt podpisała Konfederacja Pracodawców Polskich oraz Minister Pracy i Polityki Socjalnej.
Por. J. Hausner, Formowanie się systemu stosunków pracy i reprezentacji interesów w Polsce w warunkach transformacji usho-jowej, w: Negocjacje droga do paktu społecznego. Doświadczenia, treść, partnerzy, formy, IPiSS, Warszawa 1995, s. 298. E. Sobótka, Rola porozumień zbiorowych w regulowaniu stosunków pracy i kształtowaniu polityki społeczno-gospodarczej
w Polsce na tle porównawczym, w: Zbiorowe stosunki pracy w Polsce w perepeWywie integracji europejskiej, W. Kózek (red.),
Warszawa 1997, s. 229.
372
społeczno-gospodarczego, który przede wszystkim odnosi się do stosunków zbiorowych pracy i stanowi element ustroju pracy.
Ważnym elementem mającym służyć oddolnemu budowaniu nowego modelu stosunków przemysłowych na szczeblu przedsiębiorstwa i branży była nowelizacja przepisów kodeksu pracy w zakresie zasad i trybu rokowań w sprawie układów zbiorowych. Transformacja ustrojowa oraz postępująca prywatyzacja wymagały, aby rolą państwa w dziedzinie układów zbiorowych pracy było przede wszystkim określanie ogólnych ram negocjowania, zawierania, zmieniania, wypowiadania i rejestrowania tych układów. Taka zmiana miała służyć wzmocnieniu roli partnerów społecznych w regulowaniu szeroko rozumianych warunków zatrudnienia. Rola państwa w tym zakresie została znacznie ograniczona. Wynikało to z założenia, że państwo i przepisy kodeksu pracy określają jedynie minimalne normy ochronne i gwarancyjne, natomiast układ zbiorowy ma ustalać rzeczywiste rodzaje wynagrodzeń, świadczeń i uprawnień w zależności od sytuacji i możliwości finansowych podmiotów gospodarczych, branż czy regionów.
Mimo podjętych działań należy stwierdzić, że próba zbudowania w Polsce całkowicie nowego systemu stosunków przemysłowych, dostosowanych do warunków gospodarki rynkowej, a opartych na systemie negocjacji pomiędzy pracownikami i pracodawcami nie powiodła się. Na pewno na początkowym niepowodzeniu tej formuły zaważyło to, że państwo nadal pozostawało właścicielem (czyli pracodawcą) większości przedsiębiorstw (zakładów pracy)4. Poza tym, odpowiedzialnością za ujemne skutki transformacji wciąż obciążano państwo, które było inicjatorem i podstawową grupą społeczną wdrażającą system rynkowy. Takie nastawienie było reminiscencją systemu centralnego zarządzania w ramach upaństwowionej gospodarki, gdzie państwo było podmiotem odpowiedzialnym za konsekwencje podejmowanych decyzji gospodarczych. To powodowało, że w przekonaniu społecznym państwo nadal pozostawało adresatem żądań społecznych.
Początkowy okres transformacji ustrojowej unaocznił potrzebę obecnośd państwa w stosunkach przemysłowych oraz potrzebę budowania ładu społecznego opartego na negocjacyjnej formule przy silnym jego poparciu.
J
Dialog społeczny jako podstawa ustroju społeczno-gospodarczego
Państwo okresu transformacji miało (i ma) duże trudności z uzgodnieniem kompleksowego modelu polityki społeczno-gospodarczej. Modelu, który z jednej strony odpowiadałby logice gospodarki rynkowej oraz sprzyjał wzrostowi gospodarczemu, a z drugiej realizował zasady sprawiedliwości społecznej w zakresie oczekiwanym przez główne grupy społeczne przy zachowaniu pokoju społecznego. Wprowadzenie do Konstytucji pojęcia społecznej gospodarki rynkowej miało stanowić połączenie zasad wolnego rynku
Mimo tego że państwo wyraźnie dystansowało się od odpowiedzialności za funkcjonowanie poszczególnych przedsiębiorstw. Całą odpowiedzialność delegowało na dyrekcje lub zarządy zakładów. Szczególnie widoczne niedomagania tego rozwiązania ujawniały się w sytuacji sporów zbiorowych, gdzie żądania pracowników często wykraczały poza kompetencje i możliwości podjęcia decyzji przez dyrekcje lub zarządy przedsiębiorstw i wymagały negocjacji na wyższym szczeblu. Szerzej: K. Kloc, Konfl/Wy przemysłowe, spory zbiorowe i mediacje, w: Zbbrowe stosunki pracy..., wyd. cyt, s. 132.
373
z welfare state adresowanym do grup słabych5. Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej przyjęta w Polsce przyznaje więc państwu funkcje regulacyjne: państwa prawa oraz państwa organizowanej gospodarki rynkowej (zorganizowanej konkurencji), przy zastosowaniu rozbudowanych mechanizmów negocjacyjnych. Państwo w kraju transformacji miało więc do spełnienia ważną funkcję: zbudowania gospodarki rynkowej akceptowanej społecznie. Akceptację tę można "wywołać" przede wszystkim poprzez różnorodne formy dialogu. Tym samym starano się urzeczywistnić w praktyce koncepcję ładu społecznego opartego na systemie porozumień6.
Bardzo możliwe, że miał być to sposób naprawienia błędów związanych z metodą mocnego uderzenia (big shock), którą zastosowano w przemianach ustrojowych początku lat 90., polegającą na szybkim stworzeniu zasad gospodarki rynkowej, minimalnym interwencjonizmie państwa (niewidzialna ręka rynku) i braku przyzwolenia społecznego na przyjęte tempo i kierunek przemian7.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.8 - na mocy art. 20 - uznała za podstawę ustroju gospodarczego społeczną gospodarkę rynkową, która oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych9 (szczególnie wyraźnie odbijającą się w stosunkach przemysłowych).
Podstawą gospodarki rynkowej jest własność prywatna i wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Bez istnienia tych dwóch wartości nie można mówić o gospodarce rynkowej, bowiem jej istotą jest wolna gra sił rynkowych popytu i podaży. Aby ten mechanizm mógł zaistnieć, konieczne jej istnienie rynku (własność) i wolności działalności gospodarczej oraz wolnokonkurencyjnych działań. W Konstytucji wprowadzono określenie "społeczna gospodarka rynkowa" dla odróżnienia tego pojęcia w sensie czysto kapitalistycznym - XIX-wiecznym.
Wokół samego pojęcia "społecznej" gospodarki rynkowej toczą się doktrynalne spory dotyczące nadania mu konkretnej treści w polskich realiach. Z brzmienia art. 20 Konstytucji wynika wskazówka, jak należy go rozumieć. Jest nią "gospodarka oparta na solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych". Wynika to z dosłownego brzmienia tego przepisu i rozumienia desygnatów gospodarki rynkowej (opartej zawsze na własności i wolności działalności gospodarczej)10.
Zasada dialogu społecznego (dialogu i współpracy partnerów społecznych) szczególnie wyraźnie odbija się w sferze stosunków przemysłowych związanych z zatrudnieniem, w zbiorowych stosunkach pracy
Wprowadzenie takiego modelu społecznej gospodarki rynkowej odbiega od treści, jaką nadano mu w Niemczech, gdzie powstał. Naczelną wartością według jej twórców (W. Eucken, A. Muller-Armack, L. Erhard), jest upowszechnianie własności, wspieranie przedsiębiorczości oraz stymulowanie do oszczędzania i pomnażania majątku. Subsydiamość ma stanowić wyjątek i nie powinna być normalną formą zaspokajania potrzeb (W. Rapke). Szerzej por. S. Golinowska, Inna rola państwa także w sterze społecznej, "Polityka Społeczna" 2000, nr 9, s. 2.
Koncepcja takiego ładu społecznego jest charakterystyczna dla modelu polityki społecznej opartej na integracji społecznej. Rola państwa w tym modelu i przy tej koncepcji ładu społecznego ograniczona jest do koordynacji inicjatyw społecznych (zbiorowych). Szerzej na temat modeli polityki społecznej T. Szumlicz, Modele polityki społecznej, Monografie i opracowania, SGH, Warszawa 1994, s. 94 i n.
Por. J. Drewnowski, Na drodze ku demokracji i gospodarce rynkowej. Tezy o zasadach procesu transformacji, "Polityka. Społeczna" 1994, nr 4, s. 1.
Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, póz. 483).
Zasada ta została także umieszczona w Preambule Konstytucji: ...ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot (...).
Por. T. Zieliński, Ustrój pracy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w: Prawo pracy, ubezpieczenia społeczne, polityka społeczna. Wybrane zagadnienia, B.M. Ćwiertniak (red.), Opole 1998, s. 18.
374
(niezależnie od tego, że w państwie demokratycznym powinna być standardem w wielu innych dziedzinach życia społecznego). To w zbiorowych stosunkach pracy występują partnerzy społeczni, do których adresowana jest konstytucyjna zasada. Także dlatego, że stosunki te stanowią odbicie podstawowego układu sił w społeczeństwie.
Mianem dialogu społecznego określa się relacje między partnerami społecznymi, a więc przede wszystkim pomiędzy związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców oraz ich stosunki (dwustronne lub trójstronne) z organami państwowymi, jak rząd i jego agendy, a także władzami komunalnymi, samorządem lokalnym etc. Przedmiotem tak pojętego dialogu społecznego jest wspólne kształtowanie stosunków zawodowych, warunków pracy, płac, świadczeń socjalnych, a także niektórych innych zagadnień polityki gospodarczej i społecznej będących przedmiotem zainteresowania wszystkich stron. Wspomniane relacje wyrażają się w mechanizmach konsultacji, rokowań (negocjacji), zawierania układów i porozumień, jak również rozwiązywania sporów zbiorowych metodami pokojowymi (mediacja, koncyliacja) bądź przez stosowanie legalnych środków wzajemnej presji, jak strajk lub lokaut. Pojęciem dialogu społecznego obejmuje się ponadto różne formy partycypacji pracowniczej, polegającej na współuczestnictwie załogi w zarządzaniu przedsiębiorstwem bądź na udziale pracowników w kapitale lub zyskach firmy.
Pojęcie dialogu społecznego obejmuje więc w istocie podstawowe instytucje zbiorowego prawa pracy wraz z jego kluczowym pojęciem, jakim jest wolność koalicji oznaczająca prawo pracowników i pracodawców do zrzeszania się w odrębnych organizacjach oraz związane z tym prawem ich uprawnienia i powinności, czyli kompetencje wobec siebie wzajemnie i w stosunkach z państwem. Również wyznaczony prawem zakres odpowiedzialności państwa stanowi instytucjonalne ramy dialogu społecznego.
Nie trzeba dowodzić, iż tak pojęty dialog społeczny oraz jego podstawowe zasady i formy instytucjonalne spełniają w Polsce istotną rolę w przebiegu złożonych procesów przebudowy systemowej jako doniosły czynnik zapobiegania, łagodzenia i likwidowania sporów wynikających z nieuchronnej konfrontacji różnych - często skrajnie rozbieżnych - interesów, co przejawia się zwłaszcza w sferze zbiorowych stosunków pracy. Dialog ten służy także poszukiwaniu konstruktywnych i trwałych rozwiązań, które w sferze politycznej odpowiadałyby potrzebom demokratyzacji, a w sferze gospodarczej - mechanizmom i regułom społecznej gospodarki rynkowej.
Do takiej metody regulowania szeroko pojętych stosunków pracy dążono także w poprzednim systemie, w warunkach gospodarki centralnie sterowanej. Dobitnym tego przykładem są Porozumienia Sierpniowe z 1980 r. oraz Porozumienia Okrągłego Stołu z 1989 r., chociaż trudno uznać, że były one wynikiem kooperacji. Metoda dialogu była tylko rozwiązywaniem powoływanym ad hoc w sytuacjach głębokiego konfliktu społecznego. Proces dochodzenia do przyznania prymatu swobodzie negocjacyjnej i ograniczenia działalności regulacyjnej państwa w stosunkach zatrudnienia był Gest) powolny, aczkolwiek postępował systematycznie. Ważnym etapem tego procesu był "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania" z 1993 r. i powołanie w 1994 r. Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych. Nie bez znaczenia w owym czasie był także wzrost liczby zawieranych układów zbiorowych pracy oraz liczne pakty socjalne. Najistotniejszym elementem kształtującego się negocjacyjnego ładu zbiorowych stosunków pracy było podniesienie swobody negocjacyjnej do rangi zasady konstytucyjnej. Tym samym stała się ona stałym modelem służącym zachowaniu pokoju społecznego oraz stabilizacji i efektywności gospodarki, a powinnością państwa stało się stworzenie warunków do jego rozwoju.
375
Na gruncie konstytucyjnych zasad ustroju społeczno-ekonomicznego idea dialogu społecznego doznaje wzmocnienia oraz uzupełnienia, a z pewnością doprecyzowania poprzez pozostałe zasady ustrojowe, tworząc komplementarny system zasad w odniesieniu do stosunków przemysłowych. Przede wszystkim wynika to z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a także z art. 24, w myśl którego praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej.
W procesie budowy negocjacyjnego ładu duże znaczenie ma także stworzenie ustawowej regulacji w odniesieniu do Trójstronnej Komisji i kompleksowe ujęcie zasad jej działania oraz kompetencji, a także stworzenie możliwości powoływania w poszczególnych województwach wojewódzkich komisji dialogu społecznego11.
Zgodnie z katalogiem zasad ustrojowych odnoszących się do zbiorowych stosunków pracy przewartościowaniu uległa rola państwa. Przyznanie pierwszeństwa metodzie negocjacyjnej - dialogowi społecznemu - spowodowało istotną zmianę roli państwa. Rola ta zależy od poziomu, na którym odbywa się dialog. W systemie negocjacyjnych stosunków pracy państwo występuje przede wszystkim jako ustawodawca i regulator tych stosunków, ale także jako ich uczestnik - strona, oraz - w ograniczonym zakresie - jako partner społeczny12.
Państwo jako ustawodawca i regulator dialogu
Niezależnie jednak od założeń ideologicznych, charakteru i zakresu udziału (ingerencji) państwa w życie spoteczno-gospodarcze ustala ono poprzez system prawny podstawowe reguły działania i współdziałania w społeczeństwie, realizując tym samym zasadę demokratycznego państwa prawa. Odnosi się to także, a może przede wszystkim, do stosunków przemysłowych. To państwo określa główne zasady indywidualnych i zbiorowych stosunków pracy, a istotą ustawodawstwa jest regulowanie, wspieranie i ograniczanie siły zarówno pracodawców, jak i związków zawodowych13.
Przyznanie pierwszeństwa negocjacyjnej metodzie kształtowania stosunków związanych z zatrudnieniem związane było z powstaniem nowego modelu normotwórstwa z zakresu prawa prac/. Nastąpiło przede wszystkim przełamanie monopolu państwa w kształtowaniu stosunków pracy, co wiązało się z odejściem od ich jednostronnego kształtowania, na rzecz metody negocjacji zbiorowych, angażujących w równym stopniu przedstawicieli pracowników i pracodawców. Spowodowało to konieczność uchylenia wielu norm kompetencyjnych, uprawniających organy władzy państwowej do wydawania aktów prawa regulujących warunki zatrudnienia, gdyż kwestie te zostały pozostawione do ukształtowania w ramach porozumień zbiorowych14.
Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Spoteczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (DzU nr 100, póz. 1080 z późn. zm.).
W zbiorowych stosunkach pracy wskazuje się także na funkcję arbitrażowo-rozjemczą i kontrolną państwa. Jednakże funkcji tych nie można odnieść do pojęcia dialogu społecznego, bowiem nie odgrywają one roli w budowaniu ładu negocjacyjnego. Por. A. Buchner-Jeziorska, Rola państwa w stosunkach pracy, w: Zft/orowe stosunki pracy,.., wyd. cyt, s. 100 i n. Por. G. Goździewicz, Funkcje prawa pracy w nowym ustroju pracy w Polsce, w: Prawo pracy, ubezpieczenia..., s. 34; W. Muszal-ski, Przemiany funkcji ochronnej i organizacyjnej w prawie pracy, "Prawo i Zabezpieczenie Społeczne" 1995, nr 3, s. 13.
376
Potwierdzeniem zupełnie nowego podejścia do normotwórstwa w stosunkach pracy są także unormowania zawarte w art. 9 kodeksu pracy15. Przepis ten, definiując pojęcie prawa pracy, wskazuje, że oprócz przepisów powszechnie obowiązujących (ustawy, akty wykonawcze) w skład prawa pracy wchodzą także "efekty" negocjacji zbiorowych - układy zbiorowe i inne porozumienia zbiorowe oraz akty powstające przy znacznym wpływie reprezentacji samych pracowników, np. regulaminy zakładowe. Kryterium normatywnego charakteru układów porozumień, regulaminów i statutów (autonomicznych źródeł prawa pracy) jest kształtowanie praw i obowiązków stron stosunków pracy.
Przyznanie w stosunkach zbiorowych prawa pracy pierwszeństwa normotwórczego metodzie negocjacyjnej, stanowiącej realizację konstytucyjnej zasady dialogu społecznego, nie oznacza, że rola państwa w tym zakresie została przekreślona. Norma art. 9 k.p. kształtująca pojęcie źródeł prawa pracy wymienia, oprócz autonomicznych źródeł prawa pracy, także źródła powszechne. Te ostatnie odnoszą się również do stosunków zbiorowych. W układzie stosunków pomiędzy pracą a własnością środków produkcji (kapitałem) obowiązuje na gruncie konstytucji zarówno zasada państwa prawnego, jak też zasada sprawiedliwości społecznej16.
Wszystkie szczególne źródła prawa opierają się na normach ustawowych, które określają podmioty uprawnione do ich stanowienia, zakres przedmiotowy i podmiotowy, tryb, jak i moc wiążącą. Ustawodawca nakreśla więc ramy prawne dla prowadzenia dialogu społecznego. Państwo jako ustawodawca ustala podstawy prawne układów zbiorowych pracy i innych porozumień zbiorowych (o normatywnym bądź też nienormatywnym charakterze), które powinny sprzyjać poprawie standardów zatrudnienia ujętych w normach ustawowych na poziomie minimalnym17.
Ponadto w odniesieniu do samego pojęcia dialogu społecznego ustawodawca ukształtował nie tylko podstawy prawne, ale także normy służące jego realizacji. Należy tu wymienić przepisy regulujące:
- status prawny partnerów społecznych - zgodnie z zasadami wolnośd związkowej,
- działalność organów stanowiących forum dialogu,
- formy prawne dialogu partnerów społecznych oraz konsekwencje prawne ich stosowania18.
Oparcie dialogu społecznego na konkretnych przepisach prawa pracy służących jego realizacji oznacza, że w Polsce nie jest on ideą traktowaną koniunkturalnie, metodą wykorzystywaną w warunkach zagrożenia pokoju społecznego, lecz zasadą realnie kształtującą stosunki społeczno-gospodarcze19.
Rola ustawodawcza państwa w odniesieniu do dialogu partnerów społecznych ma w ogólności charakter regulacyjny. Podyktowane jest to koniecznością uwzględnienia w zbiorowych stosunkach pracy zasady sprawiedliwości społecznej. To zaś powoduje, że dialog pracowników z pracodawcami nie może toczyć się wyłącznie pod wpływem praw rynku i rzeczywistego układu sił pomiędzy stronami. Państwo
15 Ustawa z 26 czerwca 1974 r. (DzU z 1975 r., nr 24, póz. 141). Tekst jednolity z 23 grudnia 1997 r. (DzU z 1998 r., nr 21, póz. 94 z późn. zm.).
16 Por. T. Zieliński, Ustrój pracy..., wyd. cyt, s. 18.
17 Por. G. Gożdziewicz, Charakter porozumień zbiorowych w prawie pracy, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1998, nr 3, s. 18 i n.
18 Por. M. Seweryński, Dialog społeczny. Współzależność gospodarki i prawa pracy, w. Referaty na VI Europejski Kongres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 13-17 czerwca 1999 r., s. 15.
19 Por. tamże.
377
ustanawia normy prawne mające zapewnić równość pozycji stron (legislacyjną równowagę sił20) oraz autonomię21.
Ponadto regulacyjna funkcja państwa przejawia się także w ochronie pracowników - w drodze gwarancji ustawowych - przed zagrożeniami, które mogą występować w systemie gospodarki rynkowej22. Państwo ustanawia więc normy, które gwarantują pracownikom uprawnienia i świadczenia, przynajmniej na minimalnym poziomie - wynagrodzenie minimalne, świadczenia socjalne obciążające pracodawców, określając obowiązek podjęcia rokowań zbiorowych przez pracodawcę oraz rozciągając korzyści wynegocjowane przez silne grupy pracowników na grupy słabsze (rozciągnięcie mocy wiążącej układów zbiorowych pracy)23. Nie narusza to konstytucyjnej zasady równości wobec prawa24. Równość w ustroju pracy nie wyłącza stosowania wobec strony pracowniczej unormowań ustawowych, stawiających tę stronę w sytuacji prawnie dogodniejszej w realizowaniu jej zbiorowych oraz indywidualnych interesów. Pracownicy są faktycznie zawsze stroną słabszą w stosunkach pracy. Zatem zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej państwo musi zapewnić im za pomocą przepisów ochronnych równe szansę z pracodawcami w korzystaniu z praw w stosunkach pracy25. Zasada ochrony pracowników wynika ze szczególnej roli państwa, które w zbiorowych stosunkach pracy musi uwzględniać także interes społeczny26. Społeczna gospodarka rynkowa jest bowiem modelem funkcjonowania kapitalizmu, w którym dąży się do pogodzenia sprawiedliwości społecznej z efektywnością gospodarki27. Przedmiotem sprawiedliwości społecznej jest dobro wspólne28 (m.in. interes społeczny) - w tym przypadku zachowanie pokoju społecznego.
Regulacyjna funkcja państwa przejawia się także w innych formach oddziaływania na stosunki pracy takich, jak polityka płac, zatrudnienia, system podatkowy i polityka monetarna.
W literaturze określa się ten model stosunków przemysłowych mianem "liberalnego kolektywizmu". W tym modelu rola państwa polega na łagodzeniu sprzeczności między pracą a kapitałem, głównie poprzez działania w sferze ustawodawstwa pracy wzmacniające pozycję pracowników (z reguły jest to strona słabsza stosunków pracy). Z drugiej strony, w celu zachowania równowagi w stosunkach przemysłowych między rozbudowanym systemem praw pracowniczych a ich realnym wykorzystaniem, państwo podejmuje działania mające na celu ograniczenie siły i aktywności związków zawodowych. Jest to model pośredni pomiędzy "indywidualizmem rynkowym" a "korporatyzmem kontraktowym". Zob. A. Buchner-Jeziorska Rola pań-sfwa..., wyd. cyt., s. 103.
Por. E. Sobótka, Trójstronność pilnie poszukiwana, "Polityka Społeczna" 1992, nr 7, s. 36.
Wymagania w tym zakresie stawia państwom kandydującym także prawodawstwo Unii Europejskiej zgodnie z zasadą "harmonizacji prawa na drodze postępu". Określane są mianem "minimalnych standardów socjalnych". Zob. M. Matey-Tyrowicz, Standardy Unii Europejskiej w dziedzinie prawa pracy i spraw socjalnych, w: Zrozumieć negocjacje. Polityka społeczna i zatrudnienie, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Pełnomocnik ds. Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Warszawa 2001, s. 9 i n.
Por. G. Gożdziewicz, Podstawowe zasady zbiorowego prawa pracy, w: Zbiorowe prawo pracy w społecznej gospodarce rynkowej, G. Gożdziewicz (red.), Toruń 2000, s. 49; M. Seweryński, Dialog społeczny..., wyd. cyt., s. 17.
Art. 32 ust. 1 Konstytucji statuuje: Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Por. Z. Salwa, Nowy ład pracy w Polsce a ochronna funkcja prawa pracy, w: Nowy lad pracy w Polsce i w Europie, M. Matey (red.), Warszawa 1997, s. 51 in.; T. Zieliński, Ustrój pracy..., wyd. cyt., s. 22. Tak też J. Wojtyła, Prawne problemy układowego kształtowania wynagrodzeń, "Polityka Społeczna" 1995, nr 3. Por. G. Gożdziewicz, Podstawowe zasady..., wyd. cyt., s. 49.
S. Szwedowski, Etyka kapitalizmu a społeczna gospodarka rynkowa, w: Społeczna gospodarka rynkowa. Polityka - etyka -gospodarka, w: Materiały konferencyjne, Ewa Okoń-Horodyńska (red.), Wisła 25-27 maja 1995 r., s. 88. F.J. Mazurek, Atomy etyczne podstawą porządku gospodarczego, w: Społeczna gospodarka rynkowa..., wyd. cyt., s. 65.
378
Państwo jako uczestnik dialogu społecznego
Bez względu na to, czy państwo uznamy za arbitra, czy stronę dialogu bądź partnera społecznego, pozostaje ono uczestnikiem (biernym lub czynnym) tego dialogu. Dla kontynuowania rozważań konieczne wydaje się także wskazanie, że w stosunkach pracy dialog społeczny jako metoda wzajemnych kontaktów między partnerami toczy się na różnych szczeblach - od centralnego, ogólnokrajowego przez branżowy do lokalnego i zakładowego. O ile na szczeblu zakładowym i ponadzakładowym podmioty uczestniczące w dialogu są zdefiniowane i są to związki zawodowe (przede wszystkim) i pracodawca (pracodawcy), lub ich organizacje, na szczeblu centralnym obok pracowników i pracodawców występuje także państwo, którego status nie do końca jest przejrzysty.
Na szczeblu zakładowym i ponadzakładowym prowadzony jest dialog dwustronny; rola państwa na tym poziomie stosunków zbiorowych ograniczona jest do roli arbitra (poza wyjątkami, gdy jest stroną układu zbiorowego pracy). Arbitra, który konstruuje w drodze unormowań prawnych system procedur negocjacyjnych i ich przedmiot oraz respektuje osiągnięte porozumienia29. Nawet w sytuacji konfliktu państwo pozostawia strony samym sobie, ale w uprzednio naznaczonych granicach przez ustawowe normy rozwiązywania sporów zbiorowych30.
Na szczeblu centralnym negocjacje przybierają charakter trójstronnych, ponieważ uczestniczy w nich także państwo reprezentowane przez rząd. Dialog trójstronny na tym szczeblu jest wyrazem poszukiwania szerokiego konsensusu i wyważania decyzji w taki sposób, by pozwalały one godzić wymagania gospodarki z potrzebami obywateli. Jego rezultatem są umowy (porozumienia) i pakty społeczne, które odgrywają bardzo istotną rolę w reformowaniu ustroju państwa31.
Na szczeblu krajowym pomiędzy podmiotami - związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i przedstawicielami rządu - niewątpliwie toczy się dialog32. Należy się jednak zastanowić, czy trójstronność może być uznana za dialog społeczny w sensie prawnym. W literaturze przedmiotu niejednokrotnie odróżnia się dialog społeczny od trójstronności ze względu na podmioty w nim uczestniczące. Pod pojęciem "dialogu społecznego" - sensu sfricfo - rozumie się wzajemne stosunki pomiędzy reprezentantami pracowników oraz poszczególnymi pracodawcami, grupą pracodawców lub ich organizacjami33. Wedle tej definicji o dialogu społecznym przesądzają podmioty. Takie ograniczenie wydaje się jednak zbyt wąskie, biorąc pod uwagę uwarunkowania aksjologiczne dialogu społecznego. Dialog społeczny ma służyć zachowaniu pokoju społecznego w drodze kompromisu w sprawach istotnie konfliktowych na podstawie dobrego rozpoznania i adekwatnej artykulacji34. Zatem priorytetem w tym zakresie jest cel oraz metoda35. Ponadto
Na tym szczeblu dialog społeczny realizuje się najpełniej w ramach rokowań zbiorowych zmierzających do zawarcia układów zbiorowych pracy i innych porozumień zbiorowych i w pokojowych formach rozwiązywania sporów zbiorowych. Por. G. Goździe-wicz, Podstawowe zasady.,,, wyd. cyt., s. 47. Tu także najbardziej widoczny jest "efekt" prowadzonego dialogu - porozumienie przekładające się bezpośrednio na sferę praw i obowiązków stron stosunków pracy.
Pewnym wyjątkiem w procedurze rozwiązywania sporów zbiorowych jest arbitraż pod przewodnictwem sędziego zawodowego reprezentującego przecież władzę publiczną. Szerzej na ten temat: B. Cudowski, Rola państwa w rozwiązywaniu sporów zbiorowych, "Państwo i Prawo" 1994, nr 10, s. 64 i n.
Por. E. Sobótka, M. Pliszkiewicz, D/afog społeczny - Instytucje, regulacje prawne, praktyka, w: Regionalna Szkoła Dialogu Społecznego. Przewodnik, Toruń 2000, s. 52.
Dialog w rozumieniu rozmowy, wymiany poglądów, stanowisk w określonej sprawie. Zob. E. Sobótka, M. Pliszkiewicz, Dialog społeczny..., wyd. cyt., s. 21. Por. S. Golinowska, Inna rola państwa..., wyd. cyt., s. 4.
379
można także stwierdzić, że dialog ma charakter "społeczny", jeżeli biorą w nim udział przedstawiciele pracowników, a więc reprezentanci "społeczności", zbiorowości pracowników. Nabiera on społecznego charakteru, gdy uczestniczą w nim przede wszystkim związki zawodowe. O tym charakterze decyduje także zakres zagadnień będących przedmiotem tego dialogu, a ponadto jego społeczne uwarunkowania i konsekwencje36.
Należy także podkreślić, że na szczeblu centralnym spełnione są warunki do prowadzenia autentycznego dialogu. Podmioty w nim uczestniczące wykazują gotowość dialogu i chęć porozumienia się. Ponadto same podmioty są samodzielne, wzajemnie niezależne oraz istnieje pomiędzy nimi względna równowaga sił37. Dodatkowo u partnerów dialogu pojawiła się samoświadomość społeczna co do roli, jaką pełnią oni w stosunkach pracy, która to samoświadomość stanowi warunek osiągania kompromisu.
W dialogu społecznym uczestniczą partnerzy społeczni, pracownicy i pracodawcy (dialog dwustronny), ale może w nim uczestniczyć także państwo (dialog trójstronny). W doktrynie panuje jednolity pogląd, że państwa (jakkolwiek reprezentowanego) nie można uznać za partnera społecznego38. Państwo jest uczestnikiem tego dialogu i występuje w charakterze strony. Jako strona przyjmuje na siebie zobowiązania: uwzględniania interesu publicznego (który reprezentuje), woli współpracy, gotowości do ustępstw w imię kompromisu stron oraz realizacji zawartych porozumień. Rola państwa w dialogu społecznym o charakterze trójstronnym nie ogranicza się tylko do występowania w charakterze trzeciej strony. W dialogu odbywającym się w sposób nieformalny występuje jako inicjator, promotor i nierzadko jako gwarant jego skuteczności. W dialogu zinstytucjonalizowanym stanowi ono normy prawne służące budowaniu określonych instytucji39, ponadto wspomaga ten dialog i staje się swoistym mediatorem, ułatwiającym partnerom społecznym (i sobie) osiągnięcie porozumienia rozwiązującego poważne problemy społeczno-gospodarcze.
Negowanie roli państwa w dialogu społecznym na szczeblu centralnym jako zakłócającej swobodne negocjacje pomiędzy partnerami społecznymi (naruszenie zasady autonomii podmiotów i równości stron) i tym samym "zgubienie sensu samego dialogu społecznego"'10 oraz potrzeby instytucjonalizacji tego dialogu nie wydaje się do końca uzasadnione w warunkach polskich. Dwustronny dialog społeczny na szczeblu ogólnokrajowym (przy całkowicie biernej roli państwa, występujących rozbieżnościach wśród organizacji związkowych i ich zaangażowaniu politycznym oraz słabością organizacji pracodawców) nie toczyłby się wcale albo byłby mało efektywny. Natomiast ograniczenie roli państwa tylko do roli inicjatora, moderatora czy podmiotu wspierającego ten dialog (za pomocą mechanizmu zachęt czy korzyści, czy tworząc zręby instytucjonalnych ram) spowoduje, że dialog nie będzie autonomiczny (autentyczny), a jego rezultaty zafałszowane, ponieważ
35 Dialog, czyli "rozmowa", a nie "wymiana dwóch zdań". Przesądza o tym natura językowa tego pojęcia, zgodnie ze znaczeniem greckiego słowa dialogos - rozmowa.
36 Zob. E. Sobótka, M. Pliszkiewicz, Dialog społeczny..., wyd. cyt., s. 21, a także l. Boruta, Z. Góral, Omówienie dyskusji na Kolokwium międzynarodowym "Syndykalizm współczesny i jego przyszłość", Łódź 25-27 października 1993 r., w: Syndykalizm współczesny i jego przyszłość, Łódź 1996, s. 226.
37 Por. tamże, s. 48 oraz E. Sobótka, Rola porozumień..., wyd. cyt., s. 208.
38 Stanowisko takie w swoich dysertacjach reprezentują m.in. M. Seweryński, G. Goździewicz, W. Sanetra, Z. Hajn.
39 Są to przede wszystkim Rady Spoteczno-Gospodarcze. W Polsce jest to Trójstronna Komisja do spraw Spoteczno-Gos-podarczych, a także Komisja do spraw Układów Zbiorowych Pracy, Rada Ochrony Pracy, Krajowa Rada Zatrudnienia, Rada Konsultacyjna do spraw Osób Niepełnosprawnych, Rada Konsultacyjna do spraw Płacy Minimalnej, Trójstronny Komitet do spraw Współpracy z MOP.
40 Z. Hajn, Polska droga do dialogu - doświadczenia w tworzeniu porozumienia społecznego w Polsce. Instytucje i instrumenty prawne dialogu społecznego, w: Dialog społeczny: miraż czy rzeczywistość?, materiały konferencyjne, Warszawa 21-22 listopada 2000 r., s. 39.
380
i tak pojawia się pewnego rodzaju aktywność państwa. Byłby on bardziej autonomiczny, gdyby wspierała go instytucja całkowicie niezależna od państwa. Taką rolę mogłaby spełniać finansowana przez państwo służba społecznego dialogu pracy, świadcząca usługi informacyjne, konsultacyjne i koncyliacyjne na rzecz i w interesie partnerów społecznych na wszystkich szczeblach i obszarach ich działania41.
W piśmiennictwie dotyczącym tej problematyki podkreśla się, że państwo zawsze odgrywa jakąś rolę w dialogu społecznym, nawet w negocjacjach dwustronnych, chociażby określając parametry stosunków pracy. W związku z tym pojawiły się głosy, że należałoby mówić o trójstronności sensu largo i sensu stricto. W pierwszym znaczeniu to trójstronność występująca na szczeblu ogólnokrajowym, natomiast w drugim -na szczeblu zakładowym i ponadzakładowym. Państwo nie jest partnerem, lecz ustala prawne ramy dla dwustronnych stosunków między pracodawcą a związkami zawodowymi, czyli jego aktywność w tym zakresie jest minimalna42.
Ponadto należy wyraźnie zaznaczyć, że oczekiwania społeczne na tym poziomie dialogu nie są nastawione na wycofanie się państwa, lecz wręcz przeciwnie. Uzasadnieniem istnienia dialogu trójstronnego na szczeblu centralnym jest silna społeczna potrzeba obecności państwa.
Ważnym argumentem przemawiającym za koniecznością uczestnictwa państwa w dialogu na szczeblu centralnym jest fakt, że trójstronność jest szczególną odmianą dialogu społecznego. Mechanizm ten pojawia się w momentach kryzysu, w warunkach niekryzysowych wystarczają bowiem inne formy negocjacji43. Zjawisko takie obserwuje się w krajach Europy Zachodniej. Ustabilizowane stosunki gospodarcze, społeczne i polityczne powodują że normą jest dialog dwustronny bez udziału państwa. W sytuacjach realnego zagrożenia na arenę stosunków przemysłowych wkracza państwo. Można skonstatować, że trójstronność jest modelem przejściowym w drodze kształtowania się modelu dwustronnych stosunków na szczeblu centralnym44. Warunkiem ich zaistnienia jest przede wszystkim stabilizacja gospodarcza i brak potencjalnego zagrożenia pokoju społecznego. Docelowym modelem w Polsce i w innych krajach transformacji ustrojowej są stosunki dwustronne na każdym szczeblu funkcjonowania dialogu społecznego. Jednakże aktualnie kraje te nie osiągnęły pożądanej stabilizacji45. W Polsce potwierdzili to także sami partnerzy społeczni. W dyskusji dotyczącej nowej regulacji prawnej Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gos-podarczych i formuły jej działalności przeważył pogląd, że wobec poważnych zadań w zakresie polityki społeczno-gospodarczej związanych z prywatyzacją i restrukturyzacją a także kontynuacją reformy ubezpieczeń społecznych, jest wskazana jeszcze na pewien czas formuła trójstronności46.
* ł
Por. M. Seweryński, Dialog społeczny..., wyd. cyt., s. 38. W projekcie Kodeksu zbiorowego prawa pracy, przygotowanym przez Komisję do spraw Reformy Prawa Pracy, proponuje się powołanie Rzecznika Społecznego Dialogu Pracy. Aktualnie funkcję taką w odniesieniu do prawa układowego spełnia Komisja do Spraw Układów Zbiorowych Pracy. zob. U. Jelińska, Działalność Komisji do Spraw Układów Zbiorowych Pracy, "Służba Pracownicza" 1997, nr 6, s. 14 i n. Por. l. Boruta, Z. Góral, Omówienie dyskusji,,,, wyd. cyt., s. 225.
M. Seweryński, Gfos w dyskusji ni. Nowy lad w zbiorowych stosunkach pracy po dwóch latach?, "Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa' 1993, nr 2, s. 12.
Por. B. Zaborowska, Dialog społeczny a proces negocjacji akcesyjnych, w: Zrozumieć negocjacje..., wyd. cyt., s. 25. W krajach Europy Środkowowschodniej na szczeblu krajowym wciąż utrzymuje się formuła trójstronności. Por. M. Pliszkiewicz, Trójstronność w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w: Syndykalizm współczesny i jego przyszłość, H. Lewandowski (red.), Łódź 1996; E. Sobótka, Rady Gospodarczo-Spoleczne w krajach Unii Europejskiej jako zinstytucjonalizowana forma dialogu społecznego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1994, nr 10-11, s. 1-16. Por. T. Sułkowski, Lepsza wersja. Dialog społeczny w Polsce, "Rzeczpospolita" z 18 października 2001 r., s. C9.
381
Rola państwa jako pracodawcy w dialogu społecznym
Mimo postępującej prywatyzacji sektora państwowego, państwo w stosunkach przemysłowych jeszcze nadal występuje w roli pracodawcy - przede wszystkim w sektorze państwowym w tzw. strategicznych działach produkcji materialnej, którego jest właścicielem. Pozostaje nim także w publicznym sektorze zatrudnienia (administracja centralna i terenowa, sądownictwo, oświata) jako zwierzchnik jednostek sektora budżetowego. Należy zaznaczyć, że państwo jest tzw. pracodawcą pośrednim47 (państwo pojawia się w tym przypadku w bliżej niezidentyfikowanym znaczeniu jako całościowa struktura - organizacja polityczna, np. struktura określająca w ustawach warunki wykonywania zatrudnienia48). W większym stopniu jest nim dla pracowników samorządu terytorialnego i aparatu państwowego (pracodawca pośredni w ściślejszym znaczeniu), w mniejszym natomiast w odniesieniu do pracowników przedsiębiorstw państwowych49.
W przedsiębiorstwach państwowych rola państwa jako pracodawcy została całkowicie zmarginalizowa-na. Na płaszczyźnie stosunków pracy przedsiębiorstwa traktowane są tak samo, jak inne podmioty gospodarcze występujące w roli pracodawców. W związku z tym mają zastosowanie przepisy dotyczące zawierania układów zbiorowych pracy oraz rozwiązywania sporów zbiorowych, a także przepisy ustawy o organizacjach pracodawców. W tym przypadku państwo trudno uznać za partnera społecznego, pomimo jego statusu nadrzędnego - właściciela - nad przedsiębiorstwem państwowym. Rolę pracodawców (partnera społecznego) pełnią bowiem państwowe jednostki organizacyjne. Są to jednak szczególni partnerzy społeczni, zwłaszcza w tych wypadkach, w których stopień ich organizacyjnego wyodrębnienia, samodzielności funkcjonalnej oraz niezależności finansowej względem państwa jest nieznaczne. W skrajnych przypadkach zaliczenie państwowych jednostek gospodarczych do kategorii partnerów społecznych, mimo iż mają status pracodawców w rozumieniu art. 3 kp, może być wątpliwa50.
W odniesieniu do pracowników zatrudnionych w aparacie państwowym państwo jest pracodawcą. Zgodnie z art. 148 pkt 7 Konstytucji Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej. Ponadto zgodnie z jej art. 153 ust. 2 jest on także zwierzchnikiem służby cywilnej. Podobnie jeżeli chodzi o pracowników samorządu terytorialnego. W odniesieniu do tej grupy pracowników, spełniających rolę pośrednika w wykonywaniu zadań państwa, zasada negocjacyjnego kształtowania stosunków pracy została w sposób zasadniczy ograniczona. Najwyraźniej widoczne jest to przy wyłączeniach podmiotowych w zakresie możliwości zawierania układów zbiorowych pracy51. Dominująca rola w kształtowaniu stosunków pracy należy do państwa, która znajduje wyraz w wydawaniu pracowniczych pragmatyk służbowych w drodze unormowań ustawowych, co oznacza, że nie jest to przedmiotem regulacji tworzonych przez partnerów społecznych.
Por. W. Sanetra, Konstytucyjne prawo do rokowań, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1998, nr 12, s. 6. Tamże.
Por. W. Sanetra, Rola państwa i partnerów społecznych w kształtowaniu i stosowaniu prawa pracy, w: Ochrona pracy, uwarunkowania prawne, ekonomiczne i społeczne. Referaty, Toruń 23-24 września 1998 r., s. 8. Tamże.
Art. 239 ż 3 k.p. stanowi, że układu zbiorowego nie zawiera się dla: 1) członków korpusu służby cywilnej, 2) pracowników urzędów państwowych zatrudnionych na podstawie mianowania i powołania, 3) pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, mianowania i powołania w: urzędach marszałkowskich, starostwach powiatowych, urzędach gminy, biurach (ich odpowiednikach) związków samorządu terytorialnego, biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego, 4) sędziów i prokuratorów.
382
Na gruncie pragmatyk służbowych status pracowników kontraktowych może i powinien być w większym stopniu kształtowany przez partnerów społecznych. W tym przypadku za partnera społecznego jest uznawane nie tyle państwo, co bezpośredni pracodawca (jednostka państwowa lub samorządowa sfery budżetowej pełniąca funkcję bezpośredniego pracodawcy, czyli takiego, który w sferze stosunków pracy zdolny jest samodzielnie zaciągać zobowiązania i nabywać prawa). Wynika to ze zmiany definicji pracodawcy w ustawie o organizacjach pracodawców i tym samym jej zakresu podmiotowego52. Pracodawcy zatrudniający pracowników państwowych i samorządowych jednostek sfery budżetowej mogą więc prowadzić negocjacje zbiorowe w celu zawarcia układu zbiorowego pracy, rokowania w celu rozwiązania sporu zbiorowego i zawierać porozumienia zbiorowe. Tym samym można uznać, że partnerem społecznym (pośrednim) jest państwo, jednostki te bowiem reprezentują państwo poprzez sprawowanie władzy publicznej.
Wyjątkiem w zakresie roli państwa jako pracodawcy pośredniego w negocjacjach zbiorowych jest norma o charakterze przejściowym dotycząca ponadzakładowych układów zbiorowych pracy i określająca uprawnienia państwa jako strony układu53 i tym samym pełniącego funkcje pracodawcy bezpośredniego. Do 31 XII 2003 r. ponadzakładowy układ zbiorowy pracy ze strony pracodawców zatrudniających pracowników państwowych i samorządowych jednostek sfery budżetowej niezrzeszonych w organizacji pracodawców zawierają odpowiednio: właściwy minister lub centralny organ administracji rządowej oraz odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz przewodniczący zarządu związku międzygminnego lub powiatowego (art. 24114 k.p.).
Rola państwa jako pracodawcy pośredniego w sferze budżetowej w dialogu społecznym, który jakkolwiek jest ograniczony na tej płaszczyźnie, lecz jednak obecny, sprowadza się do roli partnera społecznego. W pewnych przypadkach - w odniesieniu do państwowych jednostek organizacyjnych (gospodarczych) -powstaje jednakże trudność w przyznaniu racji tezie, że państwo należy uznać za partnera społecznego w takim zakresie, w jakim pozostaje ono pracodawcą. Ostatnia nowelizacja działu jedenastego kodeksu pracy i zmiany w ustawach o organizacjach pracodawców i rozwiązywaniu sporów zbiorowych spowodowały, że nastąpiły istotne zmiany w zakresie samodzielności poszczególnych pracodawców bezpośrednich sfery budżetowej. Nie oznacza to jednak, że w tym przypadku państwo przestaje być partnerem społecznym. Należy mieć bowiem na uwadze, że "decentralizacja" w zakresie możliwości prowadzenia negocjacji zbiorowych nie przekreśla roli państwa, ponieważ działa ono - wykonuje zadania publiczne - poprzez swoje organy.
Zakończenie
Doświadczenia Polski dotyczące budowania nowego ładu społeczno-gospodarczego w systemie gospodarki rynkowej są bardzo bogate. Znaczącą rolę w tym procesie nadal odgrywa państwo, chociaż wciąż nasuwają się trudności ze zdefiniowaniem jego roli przede wszystkim w stosunkach społecznych, na które
Zmiana nastąpiła na podstawie ustawy z 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 107, póz. 1127). Zgodnie z art. 3 cytowanej ustawy pracodawcą w rozumieniu ustawy jest podmiot, o którym mowa wart. 3 Kodeksu pracy. Zgodnie z regulacją obowiązującą do 31 grudnia 2000 r. pracodawcą była osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, zatrudniająca pracowników, której przedmiotem działania było prowadzenie działalności gospodarczej. Na podstawie art. 4 cytowanej ustawy nastąpiła identyczna zmiana w zakresie pojęcia pracodawcy w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Normę tę ustanawia art. 9 cytowanej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (przyp. 63).
383
bezpośredni wpływ mają warunki ekonomiczne. Na początku drogi przebudowy ustroju cofnięcie się od polityki interwencjonizmu państwowego miało wręcz psychologiczne uzasadnienie - stanowiło odreagowanie na nadmierną rolę państwa w gospodarce rozdzielczo-nakazowej. Jednakże stosowanie neoliberalnych zasad budowy gospodarki rynkowej i przyznanie prymatu wolnemu rynkowi, gdzie państwo uczyniono strażakiem szeroko zakrojonej wolności54 nie znalazło uznania w społeczeństwie. Gwałtowne przejście od interwencjonizmu państwowego do liberalizmu było sprzeczne z oczekiwaniami społecznymi. Dlatego też powoli pod wpływem konfliktów i napięć społecznych ukształtował się model pośredni roli państwa w gospodarce rynkowej - neokorporacyjny, oparty na dialogu społecznym, podniesiony przez postanowienia Konstytucji do rangi zasady ustrojowej. Dodatkowego znaczenia tej problematyce przydaje Układ Stowarzyszeniowy Polski ze Wspólnotami Europejskimi oraz zainicjowany proces integracji, polegający obecnie na dostosowaniu prawa polskiego do standardów Unii Europejskiej. Całokształtowi relacji pomiędzy pracą, kapitałem i państwem, objętych właśnie pojęciem dialogu społecznego, wyznacza się we Wspólnocie Europejskiej rolę ważnego czynnika w zapewnieniu dalszych postępów integracji nie tylko gospodarczej, ale także społecznej (socjalnej) i politycznej. Stąd też podstawowe instytucje dialogu społecznego (zbiorowego prawa pracy) znajdują w coraz szerszej mierze wyraz w normach międzynarodowych i ponadnarodowych, zwanych prawem europejskim (acquis communautaire) oraz w odpowiadających im rozwiązaniach instytucjonalnych. Normy te wywierają też coraz istotniejszy wpływ na prawo krajowe, co prowadzi do pełnego urzeczywistnienia zasady dialogu społecznego.
W sytuacji wciąż trwającej transformacji społeczno-gospodarczej metoda dialogu jest stałym mechanizmem - modelem ładu społecznego - godzenia przeciwstawnych interesów w stosunkach przemysłowych i jednocześnie służącym aprobacie decyzji podejmowanych przez państwo. Rola państwa jest jednak ograniczona - występuje on w roli ustawodawcy i regulatora współpracy dialogu partnerów społecznych, a na szczeblu centralnym jako uczestnik dialogu. Trójstronny dialog społeczny jest formą przejściową. Wraz z procesem przystępowania Polski do Unii Europejskiej i postępującą stabilizacją gospodarczą będzie on przybierał formę charakterystyczną dla krajów Wspólnoty - autonomicznego dialogu dwustronnego. Stanie się tak także za sprawą bezpośrednich kontaktów i wymiany doświadczeń pomiędzy partnerami społecznym oraz z mniejszym oczekiwaniem społeczeństwa na obecność państwa w stosunkach spotecz-no-gospodarczych. Tym samym zweryfikowaniu ulegnie rola państwa w dialogu społecznym.
W rozważaniach nad rolą państwa w dialogu społecznym w Polsce należy odnieść się oo nowej tendencji zarysowującej się we współczesnym świede w zakresie podejścia do roli państwa w gospodarce i w kształtowaniu ładu społecznego. Pewne zagrożenie dla rozwoju "czystego" dialogu społecznego może stanowić proces postępującej globalizacji oraz nadmierna ekspansja międzynarodowych korporacji i organizacji. Nasilające się reakcje społeczne - liczne protesty w Europie, Stanach Zjednoczonych - na odgórnie przyspieszaną globalizację stanowią symptom poczucia zagrożenia. To zaś z kolei rodzi refleksje nad ewentualnym ponownym wzmocnieniem roli państwa w funkcjach zażegnywania potencjalnych ekonomicznych i finansowych kryzysów, przekładających się bezpośrednio na stosunki pracy.
L. Balcerawicz, Jak pojmować wolność?, "Wprosf 1995, nr 19.
384
XII.
MIGRACJE ZAGRANICZNE
Nad danymi NSP 2002
o migracjach zagranicznych ludności
Antoni Rajkiewicz Instytut Polityki Społecznej UW
Polska potrzebuje kompleksowo ujętego układu wskazań i regulacji prawno-instytucjonalnych, wpływających na kształtowanie się rozmiarów, struktury i kierunków procesów migracyjnych, uwzględniającego tak sytuację demograficzną spoteczno-ekonomiczną jak i obowiązujące normy międzynarodowe oraz uzgodnienia bilateralne. Krótko mówiąc, chodzi o spójną politykę migracyjną która powinna być trwałym elementem strategii rozwoju Polski, i która określałaby jej stanowisko w sprawach migracyjnych w układach międzynarodowych, a przede wszystkim w ramach Unii Europejskiej.
Nie sposób przy tym nie zauważyć, że już obecnie mamy znaczny potencjał emigracyjny poza granicami kraju, i że z roku na rok wzrastają zasoby imigracyjne. Nader wielostronny obraz obu tych procesów przynoszą dane zebrane w czasie ostatniego spisu ludności w maju 2002 r. Ich charakterystyka może pomóc w formułowaniu doktryny migracyjnej państwa, a następnie w kształtowaniu i wdrażaniu jej założeń.
Potencjał emigracyjny
We wstępnych wynikach Narodowego Spisu Powszechnego, podanych w grudniu 2002 r., oceniano, że poza granicami kraju dłużej niż 2 miesiące przebywało około 1 min stale zameldowanych w nim mieszkańców. W ostatecznych wynikach, opublikowanych w połowie 2003 r., liczbę tę zredukowano do 786 tyś., dzieląc ją na tych, którzy znajdują się za granicą dłużej niż 12 miesięcy (626 tyś.) i na tych, którzy przebywają tam od 2 do 12 miesięcy (160 tyś.). Porównano przy tym ich liczebność i strukturę z emigrantami odnotowanymi w spisie w grudniu 1988 r. (było ich wówczas 508 tyś.). Porównanie to jest nader interesujące. Okazuje się bowiem, że ogólnemu 55% wzrostowi liczby emigrantów towarzyszyło podwojenie liczby kobiet przebywających za granicą (w 1988 r. było ich 213 tyś., zaś w 2002 r. - 423 tyś., a więc prawie 54% ogółu emigrantów) oraz znaczny wzrost udziału mieszkańców wsi (z 24% w 1988 r. do 38% w 2002 r.). A zatem mamy tutaj do czynienia z widocznym odpływem części potencjału rozrodczego (większość emigrujących kobiet jest w wieku prokreacyjnym) oraz z pewnym rozładowywaniem przeludnienia agrarnego.
Drugą ważną informacją dla oceny procesów migracyjnych są przyczyny czasowych wyjazdów za granicę: pierwsze miejsce zajmuje praca (44%), na drugim miejscu plasują się sprawy rodzinne (30%). Wśród nich znajdują się zapewne konsekwencje małżeństw binacjonalnych, choć znacznie częściej zdają się one wyrażać w tzw. migracjach definitywnych. Zwrócić należy przy tym uwagę, że emigranci w 2002 r. należeli do 500 tyś. gospodarstw domowych i 342 tyś. rodzin, przy czym w 34% emigracja obejmowała całą najbliższą rodzinę.
387
Skąd wyjeżdżają i dokąd udają się migrand? Występuje tutaj wyraźna koncentracja obszarów migracyjnych. Prawie 50% migrantów pochodzi z 4 województw (śląskiego - 125 tyś., opolskiego - 105 tyś., małopolskiego - 80 tyś., podkarpackiego - 77 tyś.). Kraje pobytu to przede wszystkim Niemcy (294 tyś., tj. 37%) i USA (158 tyś., tj. 20%). Na dalszych miejscach znajdują się: Włochy (39 tyś. - 5%), W. Brytania (24 tyś. - 3%) i Francja (21 tyś. - 2,7%). Warto tutaj zauważyć, że wśród emigrantów spory odsetek stanowią osoby posiadające podwójne obywatelstwo (ponad 20%; wśród 161 tyś. z powyższym statusem mamy 90 tyś. osób z podwójnym obywatelstwem polskim i niemieckim).
Na zakończenie tego zwięzłego przeglądu naszego współczesnego potencjału emigracyjnego należy dodać, że poziom wykształcenia obywateli polskich przebywających za granicą jest wyższy niż przeciętny w kraju, zaś wśród przyczyn wyjazdu ponad 5% emigrantów wskazywało chęć dalszego kształcenia za granicą.
Zebrane dane (zapewne niepełne) w 2002 r. wyraźnie wskazują że rośnie nam zarówno diaspora polska za granicą, jak i liczba obywateli w kraju, którzy są związani bezpośrednio lub pośrednio (poprzez kontakty rodzinne) z procesami migracyjnymi. Jeśli do informacji spisowych dodamy pobyty zarobkowe, edukacyjne, usługowe itp., to można szacować, że co ósme wieloosobowe gospodarstwo domowe znajduje się w orbicie zainteresowań migracyjnych i znaczna ich część partycypuje w korzyściach zeń płynących. Oblicza się, że roczne transfery gotówkowe przekraczają obecnie 2 mld euro, co nie tylko wspomaga liczne gospodarstwa domowe, ale też przysparza krajowi środków dewizowych.
Zasoby imigracyjne
O ile w ostatecznych wynikach Spisu Powszechnego z 2002 r. potencjałem emigracyjnym objęto jedynie tych stałych mieszkańców kraju, którzy przebywali czasowo za granicą powyżej 2 miesięcy, to przy ocenie zasobów imigracyjnych uwzględniono również populację, która zamieszkała w Polsce na stałe w latach 1989-2002 (do dnia spisu). Podano, że liczyła ona 85 525 osób. Wśród nich było ponad 81% z obywatelstwem polskim, ale też 24,5 tyś., czyli 35% deklarowało równoległe posiadanie obywatelstwa innego kraju. Najwięcej osób mieszkało poprzednio w Niemczech (27%), w USA (14%), na Ukrainie (6%) i we Włoszech (5%), a w Polsce osiedliło się w woj.: mazowieckim (19%), śląskim (12%), małopolskim (10%) i dolnośląskim (9%). Przeważała liczba kobiet (ponad 51%), osób z poziomem wykształcenia wyższym od średniego w kraju oraz w wieku produkcyjnym (70%). W sumie ta część zasobów imigracyjnych była pod względem strukturalnym korzystna dla kraju. Podobnie można ocenić, ujętych w spisie, imigrantów czasowych (przebywających powyżej 2 miesięcy). Tutaj populacja była znacznie mniejsza (34 072 osoby) i chyba daleka od liczby faktycznie przebywających w Polsce cudzoziemców. Wśród tych, których zarejestrowano w spisie, połowa pochodziła z 5 krajów (Ukraina, Niemcy, Rosja, Białoruś i USA) i połowa zatrzymała się na obszarze 4 województw (mazowieckiego, małopolskiego, dolnośląskiego, śląskiego). Około 10% deklarowało podwójne obywatelstwo. Wśród przyczyn migracji 33% wymieniało sprawy rodzinne, 26% - pracę i 17% - dalszą edukację. Ponad 50% mieściło się w granicach wieku 20-39 lat; poziom wykształcenia był wyższy od średniego w kcaju; tylko 31% deklarowało zatrudnienie jako podstawę utrzymania.
388
Jak już zaznaczyliśmy, obraz imigracji czasowej w Polsce, ujęty w spisie, zdaje się znacznie odbiegać od jego wielkości i barw. W tym przypadku przyznać się należy do niepowodzenia, ale też do uznania, że jest to znaczący signum temporis dla oceny omawianych tutaj procesów. Nasuwa się więc potrzeba dokonania gruntowniejszej analizy nie tylko przyczyn unikania przyznawania się cudzoziemców do faktu przebywania w Polsce, ale też ich struktury i roli, jaką odgrywają w niektórych segmentach naszej gospodarki.
Choć mamy Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, to nie panuje on nad całokształtem procesów (migracyjnych. Na tle asymetrii ilościowej między skalą emigracji i imigracji wydaje się godna rozpatrzenia propozycja przekształcenia wspomnianego Urzędu w Państwowy Urząd Migracyjny, a Radę ds. Uchodźców w Radę Migracyjną z zachowaniem jej kompetencji również do spraw uchodźców.
Pro memoria
Przedstawiony powyżej postulat jest jednym z wielu, które nasuwają się na tle analizy danych spisowych dotyczących migracji zagranicznych. Przede wszystkim utwierdzają one przekonanie o wyrażonej na wstępie potrzebie formowania założeń państwowej polityki migracyjnej. Czas najwyższy wyrwać się z marazmu doktrynalnego, incydentalnych rozwiązań prawnych i dysfunkcjonalnych działań (np. w resorcie gospodarki, pracy i polityki społecznej aż 4 departamenty zajmują się migracjami zarobkowymi, a w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów trudno odnaleźć zapis określający resortową kompetencję i odpowiedzialność za zewnętrzne ruchy wędrówkowe). Równocześnie potencjał i dorobek badawczy oraz społeczna gotowość do wsparcia działań organów państwowych oczekują odzewu ze strony władz państwowych.
Migracje zewnętrzne jako utrwalające się i rozszerzające zjawisko współczesności, to tak szansa wsparcia rozwoju, jak i zagrożenie depopulacyjne. Stąd potrzeba zarówno działań promocyjnych, jak i ochronnych. Nowe możliwości i wyzwania stwarza tutaj upowszechniający się system informacji transgra-nicznej EURES, który wkrótce obejmie i nasz kraj.
Do programowych zadań można też zaliczyć sprawę przygotowania oddzielnej, scalającej ustawy o migracjach zewnętrznych (wszak w okresie międzywojennym Prezydent RP dwukrotnie wydawał odpowiednie rozporządzenia, ujmujące w jednolite normy prawne sprawy emigracyjne), podjęcie złożonej kwestii podwójnego obywatelstwa, legalizacji zatrudnienia cudzoziemców w takich segmentach, jak pomoc domowa, sezonowy zbiór płodów rolnych itp. Konieczne jest rozszerzenie zasięgu umów bilateralnych, ich stały monitoring, system pertraktacji w sprawie skracania okresów przejściowych w ramach Unii Europejskiej, sposób realizacji zasady wolnego przepływu pracowników, roli służby konsularnej, umocowanie sektora usług migracyjnych itp.
"Polityka Społeczna" po raz czwarty wydaje numer monotematyczny poświęcony migracjom, ale widziałaby chętnie oddzielny periodyk zajmujący się wyłącznie tymi sprawami. Aż nadto jest i opracowań, i danych, i informacji krajowych, i zagranicznych, które wymagają drukowanego przekazu i upowszechnienia.
A teraz zachęcamy do uważnej lektury publikacji GUS Migracje zagraniczne ludności 2002 (Warszawa 2003, stron 357). Stamtąd też pochodzą dane przytoczone w niniejszej wypowiedzi.
389
Rynek pracy
a procesy imigracji zarobkowej. Polska i kraje Europy Środkowej i Wschodniej
Stanisława Golinowska Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Wprowadzenie
Procesy migracyjne w znacznym stopniu związane są z sytuacją na rynku pracy zarówno w kraju wysyłającym, jak i w kraju przyjmującym. W kraju wysyłającym możemy mieć do czynienia z relatywną nadwyżką zasobów pracy w stosunku do zgłaszanego popytu na pracę. Nadwyżka ta może być bardziej wynikiem przebiegu koniunktury gospodarczej lub bardziej strukturalnych cech gospodarki utrudniających kreowanie miejsc pracy (np. znaczny udział rolnictwa i przemysłów schyłkowych). Może być też wynikiem niedostosowania cech zasobów pracy (np. demograficznych lub dotyczących struktury kwalifikacji) do zgłaszanego popytu.
W kraju przyjmującym możemy mieć do czynienia z relatywnym niedoborem zasobów pracy; nie zawsze niedoborem widocznym w zagregowanej wielkości siły roboczej, ale często występującym w odniesieniu do pewnych jej grup. Przyczyna tego niedoboru może być związana z brakiem odpowiednich kwalifikacji na tle wad w systemie kształcenia. Może wynikać ze zbyt niskiej mobilności rodzimej siły roboczej w porównaniu z cudzoziemską. Może też tkwić po stronie popytu. W sytuacji wysokich kosztów pracy, pracodawcy są skłonni rozszerzać zatrudnienie tylko wtedy, gdy mogą pozyskać siłę roboczą gotową do przyjęcia bardziej elastycznych kontraktów o pracę i/lub po prostu pracowników tańszych i gotowych na gorsze warunki zatrudnienia.
Wchodzące do UE kraje Europy Środkowej i Wschodniej postrzegane są głównie jako kraje wysyłające, "wypychające do emigracji" na skutek istnienia relatywnej nadwyżki zasobów pracy. Tymczasem problem procesów migracyjnych na osi: stare kraje UE i kraje wstępujące nie jest tak prosty. Z jednej strony mamy bowiem do czynienia z istnieniem popytu na prace cudzoziemców w starych krajach UE w licznych segmentach rynku pracy. Z drugiej - z występowaniem popytu na prace cudzoziemców w krajach wstępujących. Nie jest to może ilościowo duża skala, ale jakościowo jest to problem już istotny. Imigranci zarobkowi w regionie Europy Środkowej i Wschodniej pochodzą głównie ze Wschodu: krajów najbliższego sąsiedztwa oraz z Wietnamu i Chin. Skala tej imigracji nie jest duża, najwyższa w Czechach (na legalnym rynku pracy około 2% pracujących), ale tempo napływu dość dynamiczne. Może ona ulec przejściowemu zmniejszeniu, gdy w wyniku akcesji Polski oraz innych krajów regionu dostęp do nowych krajów UE będzie mniej swobodny niż był dotychczas (wprowadzenie wiz).
390
Tendencje ilościowe rozwoju rynku pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej: spadek pracujących oraz wzrost stopy bezrobocia wskazywałyby raczej na brak podstaw do powstawania popytu na pracę obcokrajowców. Tymczasem struktura popytu na pracę oraz kierunki jego dalszej zmiany wskazują na istnienie czynników silnie różnicujących (segmentujących) rynek pracy, co stanowi podstawowy warunek zachęcający do przyciągania cudzoziemców. Teza ta jest wynikiem analiz teoretycznych oraz empirycznych przedstawionych w pracy1, na podstawie której przygotowany został niniejszy artykuł. Jest on poświecony zjawisku popytu na pracę cudzoziemców w Polsce i w wybranych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie - mimo trudności ze zrównoważeniem krajowych rynków pracy i występowania bezrobocia - obecna jest cudzoziemska siła robocza zarówno na legalnym rynku pracy, jak i w szarej strefie.
Wyjaśnienie zjawiska popytu na pracę cudzoziemców jest kluczem do zrozumienia procesów migracji zarobkowych, uwolnienia się od stereotypów oraz obaw i w końcu - do powszechnego przyjęcia czwartej wolności U E - poza swobodą przepływu kapitału, towarów i usług - swobody przepływu zasobów pracy.
Spadek liczby pracujących
i występowanie znacznego bezrobocia
Zmiany w dziedzinie pracy stanowią najbardziej dotkliwą społecznie nowość, jaką przyniosła transformacja w regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Udział pracujących w gospodarce narodowej (wskaźnik pracujących2) zmniejszył się od kilku do kilkunastu punktów procentowych. Ten proces dokonuje się w sytuacji, gdy w krajach zachodnich liczba pracujących wzrasta i to nie tylko w USA, gdzie od dłuższego czasu ma miejsce przyrost miejsc pracy, ale także w krajach UE, w których tendencje w tej dziedzinie wyraźnie się poprawiły (OECD 2000).
Najsilniej odczuwany spadek zatrudnienia w regionie Europy Środkowej i Wschodniej nastąpił w pierwszym okresie transformacji, ale i w drugiej połowie lat 90., i na początku nowego wieku procesy zmian na rynku pracy nie straciły na intensywności (wykres 1).
Tylko na Węgrzech następuje pewien odwrót od tendencji dezaktywizujących zawodowo populację. Trzeba jednak pamiętać, że przekształcenia w kierunku gospodarki rynkowej zaczęły się tam najwcześniej i zmiany na rynku pracy w pierwszym okresie transformacji były bardzo głębokie, głębsze niż w pozostałych krajach regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Spadek pracujących wynosił ponad 20 punktów procentowych.
Artykuł stanowi podsumowanie fragmentu analizy, przedstawionej w pracy pod redakcją autorki - Popyt na pracę cudzoziemców. Polska i sąsiedzi, IPiSS, Warszawa 2004.
Powszechnie w tym przypadku używa się nazwy wskaźnik zatrudnienia, w wyniku automatyzmu w tłumaczeniu employment ratę, ale nie chodzi tu tylko zatrudnienie najemne, lecz w ogóle o pracę, także poprzez samozatrudnienie. Dlatego nazwa "wskaźnik pracujących" wydaje się być bardziej adekwatna do zjawiska, które opisuje, i z tego powodu tak będzie stosowana.
391
50 t-
1991 1998
Uwaga: Wskaźnik pracujących obejmuje populację w wieku 15-64 lata. Źródto: Baza danych EUROSTAT z kolejnych lat.
Wykres 1. Stopa pracujących w regionie Europy Środkowej i Wschodniej
W Polsce spadek liczby pracujących jest trwały i występuje niezależnie od wzrostu gospoda; czego, który wprawdzie jest zmienny, ale trwa począwszy od 1992 r. Wobec takiej tendencji obu podstawowych kategorii makroekonomicznych została sformułowana teza o wzroście pozbawionym pracy -joblessgrowth (Kwiatkowski i in. 2003, 2004; Boeri, Garibaldi 2003). Dynamiczny spadek pracujących przynosi równie dynamiczny wzrost bezroboda. Tabela 1 ukazuje tendencje w tej dziedzinie w krajach regionu.
Tabela 1. Stopa bezrobocia w krajach Europy Środkowej
Kraje 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Bułgaria a b 6,7 13,2 21,4 15,7 20,2 14,1 11,1 12,5 14,4 13,7 12,2 17,3 16,0 16,2 17,9 19,9 17,8
Czechy a b 2,6 3,1 4,3 3,0 4,3 3,3 4,0 3,0 3,9 3,1 4,8 4,4 6,5 6,0 8,7 8,5 8,7 9,0 8,1 8,5 7,3 9,2
Węgry a b 8,2 4,1 9,9 10,3 11,9 12,9 10,7 11,3 11,7 10,6 11,4 11,0 9,0 10,5 8,9 9,6 6,9 9,7 6,6 9,3 5,7 8,7 5,8
Polska a b 9,7 13,6 14,0 15,7 14,4 16,1 14,9 13,2 11,0 10,3 9,9 10,4 12,3 13,0 16,3 15,0 18,4 17,4 19,9 18,1
Rumunia a b 3,0 8,4 10,4 8,2 10,9 9,5 6,6 5,5 8,9 5,6 10,4 6,2 11,8 7,0 10,5 6,6 8,4
Słowacja a b 6,6 11,4 12,5 12,7 13,7 14,4 13,1 12,8 11,8 12,5 12,5 15,6 15,9 19,2 19,1 17,9 19,4 18,5
a - bezrobocie wg BAEL
b - bezrobocie rejestrowane - przeciętne w ciągu roku.
Źródło: Baza danych EUROSTAT z kolejnych lat.
Zjawisko bezrobocia pod koniec dekady upowszechniło się nawet w Czechach, gdzie występowało w mniejszej skali w pierwszym okresie. W Polsce i na Słowacji bezrobocie osiągnęło rozmiary bardzo wysokie, zbliżając się do poziomu 20%. Spadek pracujących i wzrost bezrobocia nie powinien sprzyjać powstawaniu popytu na pracę cudzoziemców, pgwinien raczej powodować ich wypychanie z gospodarki, jeśli w niej pracują. Jednak w rzeczywistości mamy do czynienia z faktem występowania popytu
392
na pracę obcokrajowców. Jakie zmiany strukturalne temu sprzyjają? Zwracamy uwagę na trzy podstawowe: przekształcenia w strukturze gospodarczej, zmianę potrzeb kwalifikacyjnych oraz wzrost potrzeb na elastyczne zasoby pracy.
Zmiany działowej struktury zatrudnienia
Zmiany działowej struktury gospodarczej w krajach transformacji następują dynamiczne. W krótkim okresie zmniejszyły się proporcje między udziałem zatrudnienia w przemyśle i rolnictwie na rzecz usług -w takiej skali, jaka w krajach UE była osiągnięta po znacznie dłuższym czasie. Różnice w tej strukturze między krajami transformacji a krajami UE są jednak ciągle znaczne (tab. 2). Główna różnica - to ciągle jeszcze duży udział rolnictwa w regionie Europy Środkowej i Wschodniej w porównaniu z Europą Zachodnią. Zatrudnienie w tym dziale gospodarki w krajach transformacji raczej utrzymało się, a w niektórych nawet wzrosło (np. w Rumunii). Także w Polsce w latach 1990-2001 wskaźnik udziału tego sektora w ogólnej liczbie pracujących wykazywał nawet tendencje wzrostowe, jeśli wziąć pod uwagę dane ze sprawozdawczości GUS. Sektor rolniczy pełnił funkcję amortyzatora napięć sytuacji na rynku pracy. Przy wysokim jawnym bezrobociu w okresie transformacji i trudnościach znalezienia pracy poza rolnictwem część siły roboczej pozostawała na wsi, podejmując z konieczności pracę w rolnictwie.
Tabela 2. Zmiany struktury pracujących według działów gospodarki (w %)
Kraje Przemysł Rolnictwo Usługi
Bułgaria a b 32,8 13,2 54,0
Czechy a b 41,6 40,5 5,8 4,9 52,6 54,6
Węgry a b 33,2 34,5 8,2 6,1 58,5 59,4
Polska a b 31,1 30,7 26,0 19,2 43,0 50,1
Rumunia a b 30,3 25,8 40,9 44,4 28,8 29,7
Słowacja a b 38,4 37,1 7,2 6,3 54,3 56,7
Kraje UE przeciętnie b 28,8 4,1 66,9
a - dane dla 1996 r., dla Polski rok 1993 wg BAEL. b - dane dla 2001 r.
Źródło: Baza danych EUROSTAT z odpowiednich lat.
Zmniejszanie się udziału zatrudnienia w przemyśle jest odczuwane najsilniej. Dokonuje się nie tylko pod wpływem spontanicznych procesów rynkowych, ale też pod wpływem interwencji państwa na tle przyspieszenia dostosowań do wymagań integracji gospodarczej z krajami UE. Restrukturyzacja przemysłu
393
była głównym źródłem redukcji miejsc pracy. Według analiz Tito Boeri oraz Pietra Garibaldi prawie 3 punkty procentowe spadku pracujących w 2002 r. w Polsce zawdzięczamy zmianom zatrudnienia w przemyśle (Boeri, Garibaldi 2003). Podobną tendencję obserwujemy w Czechach, ale bardziej równomiernie rozłożoną w czasie. Natomiast na Węgrzech w ostatnich latach obserwujemy jakby pewną stabilizację. Udział zatrudnienia w przemyśle nie zmniejsza się, a nawet lekko wzrasta.
Udział pracujących w usługach jest najwyższy na Węgrzech - prawie 60%. W Czechach, na Słowacji oraz w Bułgarii jest bliski 55%, a w Polsce osiąga 50%. Jest jeszcze bardzo niski w Rumunii. Usługi są działem absorbującym spadek zatrudnienia w dwóch pozostałych. Ich szybki rozwój stanowi gwarancję łagodniejszego znoszenia redukcji zatrudnienie w rolnictwie oraz przemyśle.
Jak zmiany struktury działowej pracujących mogą wpływać na kształtowanie się popytu na pracę obcokrajowców? Główny mechanizm tego wpływu związany jest z niedostatecznie szybkimi dostosowaniami po stronie podaży pracy, w sytuacji gdy mobilność i elastyczność pracy jest dość ograniczona. Pracownicy cudzoziemscy uzupełniają wówczas te braki.
W każdym z trzech działów gospodarki mamy do czynienia z występowaniem popytu na pracę obcokrajowców, chociaż w każdym z innych powodów. Po pierwsze, w przemyśle, nawet gdy zatrudnienie w nim "kurczy się", obcokrajowcy pojawiają się zarówno w nowoczesnych przemysłach na stanowiskach wymagających pracy wykwalifikowanej, jak i w przemysłach tradycyjnych na stanowiskach robotniczych. W tym ostatnim przypadku popyt na pracę obcokrajowców obserwujemy w krajach tradycyjnie przemysłowych (o ciągłe wysokim udziale przemysłu w strukturze gospodarczej), gdy rodzime zasoby pracy nie są obfite (populacja jest starsza), a poziom życia jest dostatecznie atrakcyjny. Dotyczy to przede wszystkim Czech i Słowacji. Kraje te już wcześniej sprowadzały cudzoziemskich pracowników do swoich fabryk i dla realizacji projektów inwestycyjnych.
Także rolnictwo kreuje popyt na pracę cudzoziemców, nawet w Polsce, gdzie zatrudnienie jest wysokie i nadmierne. Pojawienie się tego popytu jest wynikiem oddziaływania jednocześnie kilku czynników. Po pierwsze -jest to rezultat specyficznego charakteru pracy w rolnictwie, polegającego na znacznym udziale pracy sezonowej, która wymaga okresowego wzrostu zatrudnienia. Z kolei ten okresowy wzrost popytu na prace rolne nie wywołuje gotowości do zatrudnienia wśród rodzimej siły roboczej, nawet wśród bezrobotnych, ponieważ praca na roli jest ciężka, ma niski prestiż i jest nisko wynagradzana. Jednocześnie pojawili się cudzoziemcy, których chęć do pracy jest znacznie wyższa, a wymagania płacowe niższe. Takie same czynniki wywołują popyt na pracę cudzoziemców w rolnictwie starych krajów UE. Różnica polega na znacznie wyższej skali zatrudniania obcokrajowców oraz wprowadzenia regulacji tego procesu. Sezonowe zatrudnianie cudzoziemców w polskim rolnictwie, a także w krajach regionu, dokonuje się głównie bez rejestracji.
Podstawowe źródło popytu na pracę cudzoziemców to usługi. Wzrost udziału usług w gospodarce powoduje, że tutaj obcokrajowcy pojawiają się najbardziej powszechnie. Usługi nie są działem jednorodnym pod względem charakteru pracy. Można by tu wyróżnić trzy segmenty. Z jednej strony mamy tu prace wymagające wysokich kwalifikacji: w usługach bankowo-finansowych, prawnych, edukacyjnych, czy konsultingowych. Z drugiej strony mamy tu prace opiekuńcze, wychowawcze i pielęgnacyjne, wymagające od pracownika posiadania pewnych cech osobowości sprzyjających pozytywnym relacjom z podopiecznymi oraz zgody na niestandardowe warunki pracy. Po trzecie - usługi to także proste, acz uciążliwe prace
394
>unkty smyśle >złożo-Udział
owacji ugisą rancję
obco-imipo rwnicy
obco-nienie skach zych. nysło-liesą
[i dla
'sokie v. Po Jziale luna obot-ijawili same a na fiowe t bez
epo-inym irace konie od nymi >race
w handlu, gastronomii, hotelarstwie, czy w budownictwie. Praca o charakterze usługowym nie poddaje się takiej skali standaryzacji, jak w przemyśle. Wymaga znacznie wyższej elastyczność w zakresie czasu pracy i form zatrudnienia. Ten zakres elastyczności nie jest tolerowany przez pracowników rodzimych, co powoduje, że usługi stanowią segment rynku pracy kreujący popyt na pracowników o wyższej skłonności do przyjmowania pracy na warunkach niestandardowych, a w tym - migrantów. Cudzoziemcy w Polsce i w innych krajach regionu podejmują pracę głównie w segmencie drugim i trzecim, czyli w tzw. usługach opiekuńczo-pielęgnacyjnych (przede wszystkim są zatrudniani w gospodarstwach domowych), ale obejmujących też sektor publiczny (szkolnictwo i opieka zdrowotna) oraz w gastronomii i usługach remontowo--budowlanych.
Wzrost wydajności pracy i wzrost popytu na wyższe kwalifikacje
Gospodarki postsocjalistyczne, wchodząc mniej lub bardziej intensywnie na ścieżki dostosowań zarówno do rynku, jak i nowego kierunku współpracy międzynarodowej (droga od RWPG do UE), traciły miejsca pracy w wielu branżach i przedsiębiorstwach, i chociaż tworzyły w nowych, to w skali, która dągle nie rekompensuje strat. Analizy tego procesu (Rutkowski 2002; Witkowski 2002) wskazują że jedną z istotnych przyczyn ujemnego salda między tworzeniem i redukcją miejsc pracy był przede wszystkim wzrost wydajności (produktywności) pracy. Likwidowane bowiem były miejsca pracy mniej produktywne, a nowe, powstające w warunkach bardziej wymagającej gospodarki rynkowej oraz dostępu nowych technologii, były znacznie bardziej wydajne niż dotychczas istniejące w gospodarce.
Tabela 3. Wzrost wydajności pracy na tle zmian PKB oraz liczby pracujących
Kraj Lata Stopa wzrostu PKB Stopa wzrostu pracujących Stopa wzrostu wydajności pracy
Czechy 1990-1992 1993-1999 -4,4 +1,5 -3,0 -0,8 -1,4 +2,3
Węgry 1990-1993 1994-1999 4,8 +3,3 -7,5 -0,1 +2,7 +3,3
Polska 1990-1991 1992-1999 -9,3 +5,0 -5,1 +0,1 4,2 +5,0
Słowacja 1990-1993 1994-1999 -6,8 +5,0 -4,0 -1,3 -2,8 +6,3
Źródło: UN Economic Commission for Europę 2001.
Wzrost wydajności pracy po pierwszym, szokowym okresie transformacji w Polsce, na Węgrzech i na Słowacji przekraczał 5% średniorocznie (tab. 3). Wzrostowi wydajności pracy towarzyszy wzrost pracujących z wyższym wykształceniem. W Polsce w latach 1993-2001 udział pracujących z wyż-
395
szym wykształceniem wzrósł o 7 punktów procentowych; w 1993 r. wynosił 10,5, a w 2001 r. -17,1 (według danych BAEL). Ta zmiana jest bardzo silna - można powiedzieć rewolucyjna. Nota bene poziom wykształcenia w regionie Europy Środkowej i Wschodniej jest zróżnicowany. Polska nie należy do krajów przodujących. Na czele w tej dziedzinie sytuują się kraje bałtyckie oraz Bułgaria (tab. 4). Dane w tabeli pochodzą z krajowych badań aktywności ludności i obejmują ludność w wieku produkcyjnym, a nie pracujących. Statystyki pracujących dają Polsce wyższy wskaźnik, ale tę samą pozycję wśród krajów regionu.
Tabela 4. Udział ludności z wykształceniem podstawowym i wyższym w wieku produkcyjnym (15-64 lat) - 2000 r.
Kraje Podstawowe Wyższe
Bułgaria 43,9 13,4
Czechy 23,8 9,1
Estonia 26,2 22,5
Węgry 38,5 11,2
Łotwa 30,6 14,1
Litwa 31,3 31,9
Polska 33,1 8,6
Rumunia 43,2 6,9
Słowacja 28,8 7,6
Źródło: Baza danych EUROSTAT 2001.
Mimo że w analizowanych krajach następuje znaczący wzrost wykształcenia, to w warunkach Dynamicznego wzrostu wydajności pracy mamy do czynienia z niedostosowaniami (miss-match); wzrostowi popytu na pracę o wysokich kwalifikacjach, i to niejednokrotnie bardzo specjalistycznych, nie zawsze odpowiada dostępna podaż krajowa. Firmy z nowymi technologiami i o wysokiej pro-dukttywności pracy poszukują pracowników o wysokich kwalifikacjach, których może w kraju brakować.
Popyt na pracę w firmach
z udziałem kapitału zagranicznego
Wśród podmiotów tworzących popyt na pracę cudzoziemców istotne miejsce mają firmy z udziałem kapitału zagranicznego. Firmy te charakteryzują się w krajach regionu Europy Środkowej i Wschodniej ekspansją i tworzą miejsca pracy o wysokiej wydajności. Firmy z udziałem kapitału zagranicznego mogą być istotnym źródłem popytu na pracę w ogóle, jeżeli wśród nich dominują całkowicie nowe zakłady pracy, powstałe w wyniku nowych projektów inwestycyjnych, tzw. greenfield investment Jednak ten rodzaj firm stanowi na ogół od 1/4 do 1/3 całości firm z udziałem kapitału zagranicznego.
396
1994
1995
1996
1997 1998 1999 2000
Źródło: IKiCHZ 2002.
Wykres 2. Udział zatrudnionych w spółkach z udziałem kapitału zagranicznego w ogólnej liczbie pracujących w Polsce (w %)
W firmach sprzedanych kapitałowi zagranicznemu obserwujemy tendencje zmienne w czasie. W dłuższym okresie raczej nie kreują popytu na pracę w sensie ilościowym, ale wyraźnie zmieniają jego strukturę. W krótszym okresie natomiast obserwujemy efekt pozytywny także pod względem ilośdowym. Wbrew społecznemu odczuciu o tym, że firmy te przede wszystkim redukują zatrudnienie, cte facto zatrudniają też nowe kadry, na ogół o wyższych kwalifikacjach niż przeciętnie. Generalnie udział pracujących w spółkach z udziałem kapitału zagranicznego ma wysoką dynamikę wzrostu, szczególnie w Polsce (patrz wykres 2) i na Węgrzech, gdzie wskaźnik udziału w 2000 r. w przemyśle przekraczał 8% Jest to jednak wynik bardziej ekspansji tego typu spółek w regionie niż ich ekspansywnej polityki zatrudnienia. Przeciętnie w krajach OECD wskaźnik zatrudnienia w spółkach z udziałem kapitału zagranicznego w latach 90. nie przekraczał 4% (OECD 2003).
Wzrost liczebności małych podmiotów gospodarczych
Najbardziej rewolucyjne zmiany w strukturze alokacji zasobów pracy wynikają ze struktury podmiotów gospodarczych. Obecnie wszędzie dominują zakłady osób fizycznych, w Polsce stanowią- 78,5% wszystkich podmiotów gospodarczych (MGPiPS 2003), na Węgrzech - nieco ponad 50% w 2000 r. (węgierski GUS 2001).
Z punktu widzenia wielkośd firmy według zatrudnienia, to ogromną większość stanowią zakłady najmniejsze, tzw. mikroprzedsiębiorstwa (do 9 zatrudnionych), które w Polsce stanowią 95% wszystkich przedsiębiorstw działających na rynku, na Węgrzech - 99,5%. Zasoby pracy w tej grupie firm w analizowanych krajach zbliżyły się do 50% pracujących.
fcr
397
Wzrasta rola samozatrudnienia, chociaż nie tak dynamicznie, jakby tego oczekiwano. W ostatnich latach występuje w tej dziedzinie w zasadzie stagnacja (EUROSTAT 2002). W Polsce wielkości samozatrudnienia wyglądają na największe wśród analizowanych krajów, ale podana w tabeli statystyka obejmuje też gospodarstwa rolne, których jest zdecydowanie więcej niż w innych krajach. Przodującym krajem w samo-zatrudnieniu, bez uwzględnienia rolnictwa, są Czechy (tab. 5).
Tabela 5. Samozatrudnienie i udział zatrudnionych według wielkości zakładu w ogólnej liczbie pracujących
Kraj Samozatrudnienie Udział zatrudnionych w firmach poniżej 100 osób (dane z 1996 r.)
1993 2001
Czechy 12,8 14,6 47
Węgry 14,6 13,9 41
Polska 31,2 22,5 . 50
Słowacja 6,6 8,4 45
Źródto: Baza danych EUROSTAT i OECD 2001.
Małe firmy tworzą w sumie podstawowy wolumen przyrostu miejsc pracy. Jest to segment gospodarki bardzo ruchliwy. Miejsca pracy szybko w nim powstają, ale redukcja jest też znaczna. Przyrost miejsc netto jest jednak stale dodatni. Według analizy Jana Rutkowskiego, dotyczącej zmian zatrudnienia w Polsce, przedsiębiorstwa mikro (do 5 zatrudnionych, nota bene zbyt słabo reprezentowane w statystyce) w latach 90. stworzyły netto najwięcej miejsc pracy (Rutkowski 2002). Ich udział w zatrudnieniu jest jeszcze zbyt mały, aby decydował o całkowitej sytuacji zatrudnienia, ale stale rośnie. Firmy mikro i małe (do 20 zatrudnionych) absorbują tylko około 10% pracujących, ale wraz ze średnimi (do 100 pracowników) absorbująjuż prawie 50% siły roboczej. Niektóre statystyki do przedsiębiorstw średnich zaliczają firmy zatrudniające do 250 osób. Wówczas udział zatrudnionych w nich przekracza w Polsce 62% (OECD 2002).
Z punktu widzenia interesującego nas tematu, istotne jest rozeznanie charakteru popytu małych firm na pracę. Z badań GUS wynika, że w decydującej skali małe firmy poszukują pracowników z wykształceniem zawodowym: zasadniczym lub technicznym. Stanowili oni 66% ogółu poszukiwanych pracowników w 2000 r. (GUS 2001).
Rozwój małego biznesu na bazie skromnego kapitału rodzimego wyzwala popyt na pracowników tańszych; możliwych do zatrudnienia po niższych kosztach. Tacy pracodawcy potrzebują w znacznej mierze chętnych do pracy prostej, wykonywanej okresowo, a nawet dorywczo, bez trwałej umowy, których trudniej znaleźć wśród miejscowych, nawet gdy są bezrobotni, bo pracownicy rodzimi nie godzą się na proponowane warunki, a uciążliwość bezrobocia może być im istotnie złagodzona przez ochronę socjalną. Z tego powodu poszukuje się pracowników cudzoziemskich. Zatrudnia się ich także w szarej strefie, gdy legalne zatrudnienie jest zbyt kosztowne.
W analizowanych krajach podatki i składki stanowią podobnie wysoki składnik kosztów pracy (tab. 6).
Koszty zatrudnienia pracowników zagranicznych mogą być niższe. Nie zatrudnia się ich bowiem na tzw. etacie, który jest obudowany różnymi dodatkowymi elementami wynagradzania poza obowiązkowymi składkami na ubezpieczenia społeczne: istnieją dodatki za staż pracy, za uciążliwe warunki pracy itp.
398
Tabela 6. Podatek dochodowy i składka na ubezpieczenie społeczne w 2002 r. jako % kosztów pracy
Kraj Podatek dochodowy Składka na ubezpieczenie społeczne Ogółem Koszty pracy w USD wgPPP
Czechy 8 35 43 18631
Węgry 13 33 46 11934
Polska 5 38 43 16268
Słowacja 5 37 42 13249
Uwaga: Podatek obliczono dla osoby samotnej, nie posiadającej dzieci, uzyskującej dochód z pracy na poziomie przeciętnym.
Źródło: Baza danych OECD (OECD 2003).
Obcokrajowców zatrudnia się także w szarej strefie, gdzie oferty płacowe całkowicie pozbawione są elementów socjalnych. Bywa jednak, że pracownicy cudzoziemscy o najwyższych kwalifikacjach są wynagradzani nie gorzej, a często nawet lepiej niż pracownicy rodzimi.
W małym i średnim biznesie poszukiwani są też pracownicy do solidnej pracy rzemieślniczej, czy posiadający umiejętności świadczenia specjalistycznych usług. Także wtedy poszukiwani bywają cudzoziemcy, gdy rodzimych pracowników brakuje lub są znacznie drożsi.
Popyt na pracę w gospodarstwach domowych
Popyt na pracę cudzoziemców zgłaszają gospodarstwa domowe. Chodzi o pomoc w realizacji funkcji wychowawczych i pielęgnacyjnych wykonywanych w rodzinie oraz o pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zjawisko pracy obcokrajowców w gospodarstwach domowych występuje w wielu krajach, także w regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Nie zawsze, a nawet można powiedzieć - najczęściej -nie jest rejestrowane.
Logicznie rzecz biorąc można przyjąć, że popyt na pomoc w pracach domowych zależy od skali aktywności zawodowej kobiet3 oraz rozwoju dostępnych usług opiekuńczo-wychowawczych i pielęgnacyjnych, które mogą sprzyjać godzeniu ról rodzinnych z zawodowymi.
W krajach regionu Europy Środkowej i Wschodniej obecność kobiet na rynku pracy była zawsze wysoka. W okresie transformacji - w wyniku ogólnego spadku pracujących w gospodarce - także stopa pracujących kobiet jest mniejsza (tab. 7).
Spadek stopy pracujących kobiet w porównaniu z mężczyznami w analizowanych krajach był w latach 90. zróżnicowany. Na Węgrzech w zasadzie podobny w przypadku kobiet i mężczyzn, w Czechach, w Polsce i w Rumunii - wyższy, a na Słowacji niższy (tab. 8). Różnice w sumie nie są duże i można powiedzieć, że wzory wysokiej aktywności zawodowej kobiet zostały utrzymane.
Zapewne niektóre przedstawicielki organizacji kobiecych mogłyby zaprotestować, widząc wiązanie pracy domowej wyłącznie z aktywnością zawodową kobiet, ale przy analitycznym podejściu do tego zagadnienia wydaje się ono w pełni usprawiedliwione istniejącymi w tej dziedzinie zwyczajami podziału ról między płciami.
399
Tabela 7. Udział kobiet w populacji pracujących
Kraje 1985 1997 2001
Czechy 46,2 43,5 43,4
Węgry 47,9 44,0 44,8
Polska 48,4 44,7 45,1
Słowacja nn 44,8 46,0
Źródło: UN ECE 2003.
Tabela 8. Relacja pracujących kobiet do pracujących mężczyzn
Kraje 1993 1999
Czechy 74,9 71,3 ,
Węgry 72,2(1992) 72,4
Polska 74,9(1992) 73,0 (2000)
Rumunia 87,7(1994) 84,7
Słowacja 80,5(1994) 85,2
Źródło: Pad 2002.
Istotną cechą aktywności zawodowej kobiet w krajach omawianego regionu jest relatywnie wysoki poziom wykształcenia powojennej generacji kobiet w porównaniu z mężczyznami. Wyniki badań spisu powszechnego w Polsce ukazują że ten kierunek zmian byty w okresie transformacji jeszcze bardziej intensywny, co doprowadziło do tego, że obecnie w całej polskiej populacji udział kobiet z wyższym wykształceniem jest większy niż mężczyzn; w 2002 r. odpowiednio: 10,4 do 9,3, gdy w 1988 r. odpowiednio: 5,9 do 7,2 (GUS 2003).
We wszystkich krajach Europy Środkowej i Wschodniej kobiety kształcą się na pełnym poziomie średnim i akademickim w skali wyższej niż mężczyźni. W okresie realnego socjalizmu te proporcje były inne w Czechosłowacji, gdzie udział chłopców na studiach był znacznie wyższy niż dziewcząt. W Rumunii wskaźniki skolaryzacji chłopców i dziewcząt w szkołach wyższych byty zbliżone (tab. 9).
Tabela 9. Relacja wskaźnika skolaryzacji kobiet do mężczyzn na poziomie szkól wyższych
Kraje 1989 2000
Bułgaria 1,16 1,29
Czechy 0,79 (Czechosłowacja) 1,04
Węgry 1,09 1,23
Polska 1,48 1,40
Rumunia 0,98 1,10
Słowacja 0,79 (Czechosłowacja) 1,12
Źródło: Paci 2002.
400
Kształcenie się kobiet na poziomie wyższym w skali przewyższającej kształcenie mężczyzn sprzyja systematycznej poprawie ich usytuowania na rynku pracy oraz w gospodarstwie domowym. Kobiety zaczęły lepiej zarabiać, chociaż różnice między wynagradzaniem kobiet i mężczyzn, na rzecz tych ostatnich, nadal występują. Przeciętnie w analizowanych krajach jest to różnica około 20%. W okresie transformacji w krajach bardziej rynkowo zaawansowanych: w Polsce, w Czechach i na Słowacji oraz na Węgrzech -zmniejszyła się, w innych utrzymała się lub nawet zwiększyła (Paci 2002).
Istniejące różnice wynagrodzeń miedzy kobietami i mężczyznami można tłumaczyć zarówno niższą elastycznością pracy kobiet, jak i elementami dyskryminacji (Paci 2002).
Nie bez znaczenia dla pozycji kobiet na rynku pracy jest polityka państwa w dziedzinie opieki nad dzieckiem. Gdy kobiety mogą korzystać z usług opiekuńczo-wychowawczych oraz dzielić się opieką nad dziećmi, czy innymi potrzebującymi opieki domownikami ze swoimi partnerami, ich uczestnictwo na rynku pracy jest bardziej zrównoważone. Spośród krajów transformacji państwo opiekuńcze w tej dziedzinie jest najbardziej rozwinięte w Czechach, na Węgrzech i na Słowacji. Porównując je z innymi krajami Europy można zauważyć, że jest to poziom Szwecji (Paci 2002). Natomiast w Polsce programy państwa na rzecz rodziny były zawsze dość skromne i w okresie transformacji jeszcze stale redukowane (Golinowska, Topińska 2002). W tej sytuacji aktywność zawodowa coraz lepiej wykształconych kobiet, przy ciągle tradycyjnym podziale ról w rodzinie musi wywoływać wzrost popytu na pomoc w pracach domowych4. Ten popyt występuje nie tylko w rodzinach zamożniejszych i posiadających lepsze warunki mieszkaniowe, ale także i w rodzinach przeciętnie zamożnych, ponieważ usługi opiekuńcze, wychowawcze oraz pielęgnacyjne świadczone przez profesjonalne placówki stały się zbyt drogie na skutek redukcji dotacji ze środków publicznych do tych placówek. W rezultacie dostęp do tańszych pracowników z sąsiednich krajów umożliwia zaspokojenie popytu na prace domowe.
Wnioski
Zróżnicowana struktura popytu na pracę ze względu na zmiany struktury działowej gospodarki, pojawienia się nowych oczekiwań dotyczących kwalifikacji oraz ze względu na wyższy stopień poszukiwanej elastycznośd może być źródłem nieodpowiedniośd po stronie podaży pracy, nawet gdy wolumen podaży jest w sumie znacznie większy niż wynosi wolumen zgłaszanego popytu. Ta nieodpowiedniość może mieć charakter krótkookresowy. Istniejące niedopasowania z czasem ulegają zmniejszeniu, chociaż przebieg procesów w tej dziedzinie wskazuje, że miss-match jest raczej trwałą cechą rynków dynamicznych. Wśród pracodawców pojawiają się bowiem nowe potrzeby, za którymi nie nadąża kształcenie, a instytucjonalne zmiany warunków w kierunku wzrostu elastyczności bywają zwykle powolne. To decyduje, że popyt na pracę o odpowiednich kwalifikacjach oraz na pracowników bardziej elastycznych występuje w każdej dynamicznej gospodarce, także w regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Takimi pracownikami okazują się często obcokrajowcy.
4 Jednym z efektów tego kierunku przekształceń jest także spadek dzietności, bardzo silny w okresie transformacji, co osłabia presję popytu na prace domowe w niektórych grupach rodzin.
401
Obecność obcokrajowców na rynkach pracy krajów Europy Środkowej i Wschodniej jest wynikiem działania nie tylko czynników popytowych tkwiących w gospodarce tych krajów, lecz także faktu działania czynników "wypychających" ich z kraju pochodzenia. Cudzoziemcy w Europie Środkowej i Wschodniej, jako regionie atrakcyjnym dla wielu przybyszów z krajów wschodnich, pojawili się i jest to dodatkowa okoliczność, która sprzyja ich zatrudnianiu. Oznacza to, że istnieje dostępna podaż tej grupy potencjalnych pracowników. Każdy kraj przyjmujący jakoś steruje tą nową podażą pracy, chroniąc własny rynek pracy przez wprowadzanie pozwoleń na pracę okresową, na założenie własnego biznesu i pozwoleń na krótszy bądź dłuższy pobyt. Gdy te regulacje są zbyt restrykcyjne, zatrudnianie cudzoziemców dokonuje się w szarej strefie zatrudnienia.
Literatura
Boeri T., Garibaldi P. (2003), How farę is Warsaw from Usbon?, ed. P. Pacci, World Bank, mimeo.
European Commission (2002), Employment in Europę 2002. Recent Trends and Prospects, Directorate - General for
Employment and Social Affairs, EURES, Bruksela.
EUROSTAT (2001), Employment and Labour Market in Central European Countries, nr 3, Luxemburg. Golinowska S., Topińska l. (2002), Pomoc spoteczna - zmiany i warunki skutecznego działania, CASE, Warszawa. Golinowska, S., red. (2004), Popyt na prace cudzoziemców. Polska i sąsiedzi, IPiSS, Warszawa. GUS (2001), Popyt na pracę w 2000 r., "Informacje i Opracowania Statystyczne", Warszawa. GUS (2003), Raport z Wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002, Warszawa. IKCHZ (2002), Inwestycje zagraniczne w Polsce, Raport, Warszawa. Kwiatkowski E., red. (2003/2004), Przemiany pracy w Polsce, w S. Golinowska (red.), W trosce o pracę, UNDP/CASE,
NHDR Poland 2004, www.undp.org.pl/nhdr. Kwiatkowski E., Roszkowska S., Tokarski T. (2003), Granice wzrostu bezzatrudnieniowego w Europie i krajach WNP,
maszynopis.
MGPiPS (2003), Przedsiębiorczość w Polsce, Raport, Warszawa. OECD (2001), OECD Employment Outlook, Paris. OECD (2002), Labour Force Statistics 2002, Paris. OECD (2003), OECD Employment Outlook, Paris. OECD (2003, Economic Outlook No 73, Paris.
Pad P. (2002), Genderin Transition, The World Bank Eastern Europę and Central Asia Region, Washington D.C. Rutkowski J. (2002), Job Creation and Job Destmction in Poland (1993-1999), konferencja NBP "Monetary Policy in
the Environment of Structural Changes", Warszawa. UNECE (United Nations Economic Commission for Europę) (2001), Economic Suwey of Europę in 2001, New York
& Geneva. UNECE (United Nations Economic Commission for Europę) (2003), Economic Survey of Europę No 1, New York
& Geneva.
402
Polacy na niemieckim rynku pracy
Edward Marek
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Niemiecka Republika Federalna od dziesięciu lat zajmuje pierwsze miejsce pod względem liczby obywateli polskich zatrudnionych za granicą w sposób formalnie uregulowany. Około 2/3 ogółu wyjeżdżających w tym celu do innych krajów udaje się do Niemiec. Ich zatrudnienie ma głównie charakter okresowy.
W niniejszym artykule pragnę przedstawić udział i miejsce pracowników polskich na tle cudzoziemskiej siły roboczej w RFN, w tym również na tle pracowników z krajów Europy Środkowej i Wschodniej.
Niemcy od ponad wieku są obszarem znacznych zewnętrznych procesów migracyjnych, zróżnicowanych w poszczególnych okresach pod względem dynamiki, a także cech strukturalnych migrującej populacji. Generalnie były i pozostają krajem zarówno imigracji, jak i emigracji, także współcześnie (przykładowo: w 1996 r. - imigracja do RFN wyniosła 1096 tyś., a emigracja - 698 tyś. osób, dodatnie saldo dla Niemiec wyniosło 398 tyś. osób1).
Ludność RFN w połowie 1998 r. liczyła 82,02 min osób, a liczba cudzoziemców w tym państwie wyniosła 7,2 min, czyli 9,0% ogółu mieszkańców. W tzw. starych krajach (landach) odsetek ten wyniósł 10,5%, a w nowych (obszar byłej NRD) - 2,2%2.
Warto odnotować, że prawie połowa (49,2%) zarejestrowanych w Niemczech cudzoziemców mieszkała tam 10 lat i dłużej, a 29,8% - od 4 do 10 lat.
Tabela 1. Przynależność państwowa cudzoziemców mieszkających w RFN - (wybrane kraje) w dniu 1.1.1999 r.
Kraj Procent ogółu ludności cudzoziemskiej w RFN
Turcja 28,8
Republika Jugosławii 9,8
Włochy 8,4
Grecja 5,0
Chorwacja 2,9
Bośnia i Hercegowina 2,6
Hiszpania 1,8
Portugalia 1,8
Wietnam 1,2
Maroko 1,1
Źródło: Auslander in der Bundesrepublik Deutschland, wyd. Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung, 3 Auflage - Mai 1999, Bonn.
Rocznik Demograficzny 1999, GUS, s. 418. 2 Zahlen żur Wirtschaflichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, InstitutderDeutschen Wirtschaft, Koln, Ausgabe 1999.
403
Liczba Polaków zameldowanych w Niemczech, według danych Federalnego Urzędu Statystycznego, wynosiła w końcu 1996 r. 283,4 tyś., czyli 3,9% ogółu cudzoziemców. Polacy stanowią piątą co do wielkości zbiorowość cudzoziemców oraz pierwszą pod tym względem wśród obywateli państw graniczących lądem z RFN. Według danych tego Urzędu imigracja z Polski do RFN liczyła w 1995 r. 87,2 tyś. osób, natomiast do Polski z tego kraju wyjechało na stałe 70,7 tyś. osób; dodatnie saldo dla Niemiec ukształtowało się więc na poziomie 16,5 tyś. osób. Podane liczby - stosownie do metody statystyki niemieckiej w tym zakresie - dotyczą tylko migrujących cudzoziemców (w tym przypadku głównie obywateli polskich, choć nie tylko); nie obejmują one migracji osób uznanych w RFN za Niemców3.
Po II wojnie światowej, zwłaszcza w drugiej połowie lat pięćdziesiątych i w latach sześćdziesiątych, gospodarka niemiecka obficie korzystała z cudzoziemskiej siły roboczej. Nie sięgając głębiej do przyczyn, charakteru oraz historii procesów w tej dziedzinie i ograniczając się jedynie do kilku ostatnich dziesięcioleci, stwierdzić można w tym okresie dynamiczny napływ do Niemiec obcokrajowców z wielu państw, zwłaszcza śródziemnomorskich i południowo-wschodniej Europy. Napływ ten, a ściślej import siły roboczej, był organizowany na życzenie i pod auspicjami władz Republiki Federalnej, stosownie do potrzeb rozwijającej się gospodarki.
W latach siedemdziesiątych, m.in. na skutek tzw. pierwszego światowego kryzysu naftowego, Niemcy zdecydowały się ograniczyć ten napływ. W1974 r. proklamowano tzw. Anwerbestop (zakończenie kampanii werbowania gastarbeiterów). Mimo różnych restrykcji, a także promocji finansowej dla reemigracji, nie udało się zahamować tego procesu. W latach osiemdziesiątych emigranci, zwłaszcza zwerbowani uprzednio robotnicy, sprowadzili do RFN dziesiątki tysięcy członków rodzin. Obecnie kolejne już pokolenie wyrosłe w tych rodzinach szturmuje rynek pracy lub zasila szeregi bezrobocia.
W 1998 r. (30.6.) w Niemczech było zatrudnionych (a ściślej - objętych systemem obowiązkowych ubezpieczeń społecznych) 2 030 468 cudzoziemców, z tego w dawnych landach - 1 987 468 osób, a w nowych - 42 798. Udział poszczególnych nacji w tym zatrudnieniu, pochodzących z krajów werbunku siły roboczej do Niemiec (ehemalige Anwerbelander) ilustruje tab. 2.
Tabela 2. Cudzoziemcy zatrudnieni w Niemczech według rozmieszczenia w landach zachodnich i landach wschodnich, oraz według krajów pochodzenia*
Pracownicy cudzoziemscy Landy zachodnie Landy wschodnie
Ogółem 1 987 468 42798
złego:
Turcy 564373 4181
Obywatele b. Jugosławii 282810 1783
Włosi 200910 1830
Grecy 107424 1565
Portugalczycy 51074 1161
Hiszpanie 44564 265
* Stan na dzień 30.6.1998 r.
Źródło: "Auslander in Deutschland" 1999, nr 2 - według danych Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung, Bundesanstalf fur Arbeit, s. 8.
3 T. Stpiczyński, Współczesna migracja Polaków według obcych statystyk, w: Migracje zagraniczne ludności w Polsce w latach 1988-1997, GUS, Warszawa 1998, s. 128-129.
404
Cudzoziemcy w Niemczech są zatrudnieni przede wszystkim w gospodarce rolnej, budownictwie, przemyśle przetwórczym oraz w szeroko pojmowanym sektorze usług (w tym ostatnim stanowią ok. 30% ogółu pracowników najemnych).
Tabela 3. Udział cudzoziemców w zatrudnieniu w RFN wedhjg działów i branż w gospodarce narodowej
Wyszczególnienie 1995 1998
w%
Rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo 13,6 13,2
Budownictwo 13,3 11,5
Górnictwo, energetyka 6,1 5,3
Przemysł przetwórczy 11,6 11,0
w tym:
Przemysł chemiczny 8,2 8,2
Przemysł tworzyw sztucznych 16,4 15,7
Hutnictwo żelaza i przemysł stalowy 15,5 15,4
Przemysł odlewniczy 23,6 22,5
Przemysł tekstylny 17,4 16,9
Usługi 10,2 9,9
w tym:
Gastronomia i hotelarstwo 30,4 29,3
Źródło: Institut der Deutschen Wirtschaft, wyd. cyt.
Tabela 3 pokazuje znaczącą partycypację robotników cudzoziemskich w niektórych branżach przemysłu przetwórczego, zwłaszcza w przemyśle odlewniczym, tworzyw sztucznych, żelaza i stali oraz tekstylnym. Terytorialne rozmieszczenie cudzoziemskich pracowników najemnych zatrudnionych w RFN kształtuje się następująco (stan na dzień 28.2.1999 r.):
Nadrenia-Westfalia 536,6 tyś.
Badenia-Wirtembergia 473,4 tyś.
Bawaria 392,1 tyś.
Hesja 240,8 tyś.
Dolna Saksonia 114,9 tyś.
Nadrenia-Palatynat 84,0 tyś.
Berlin 87,3 tyś.
Hamburg 65,7 tyś.
Szlezwig-Holsztyn 35,0 tyś.
Brema 18,0 tyś.
Saara 15,9 tyś.
Saksonia 11,4 tyś.
Brandenburgia 4,9 tyś.
Saksonia-Anhalt 4,3 tyś.
Turyngia 4,3 tyś. Meklemburgia - Pomorze Przednie 2,5 tyś.
Źródło: "Auslander in der Bundesrepublik Deutschland" 1999, nr 2.
405
Od kilku lat notuje się wysoki udział bezrobotnych cudzoziemców w wieku zdolności do pracy; przekracza on pokaźnie stopę bezroboda dla ogółu mieszkańców RFN. O ile w grudniu 1988 r. ogólna stopa bezrobocia w Niemczech ukształtowała się na poziomie 10,4%, to dla cudzoziemców wyniosła ona 19,6% (w 1990 r. odpowiednio: 7,2% i 10,9%). Szczególnie duże bezrobocie panuje wśród cudzoziemców narodowości tureckiej (i kurdyjskiej). W końcu 1988 r. obejmowało ono 179,6 tyś. obywateli tureckich w RFN (24,2%). Także wśród imigrantów włoskich i greckich notowano niemały poziom bezrobocia (odpowiednio: 19,6% i 18,5%). Pewna poprawa sytuacji cudzoziemców na niemieckim rynku pracy w 1999 r. spowodowana była uzyskaniem przez niektórych tzw. statusu przedemerytalnego, przejściem na emeryturę lub rentę oraz reemigracją do kraju pochodzenia.
Ostatnio w RFN podjęto wiele działań mających na celu aktywniejsze włączanie młodych cudzoziemców w system kształcenia i dokształcania, gdyż w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych nastąpiło obniżenie ich udziału zarówno w szkolnictwie zawodowym, jak i kursach dokształcających i uzupełniających kwalifikacje. Znalazło to wyraz we wzroście długotrwałego bezrobocia wśród młodej generacji obcokrajowców, a także w licznych przejawach jej dezintegracji społecznej.
W dostępnych statystykach bezrobocia nie odnotowano obywateli polskich mieszkających w RFN, chociaż Polacy mogą znajdować się także wśród osób pozbawionych pracy.
Jak sytuuje się migracja zarobkowa Polaków do RFN na tle zatrudnienia cudzoziemców? W jakich gałęziach i w jakich regionach Niemiec obywatele polscy podejmują pracę?
Liczba Polaków zatrudnionych za granicą w sposób formalnie uregulowany szacowana jest na ok. 350 tyś. osób, z tego ok. 225-230 tyś. kieruje się na obszar zachodniego sąsiada. Polska zawarła szereg umów bilateralnych z Republiką Federalną Niemiec (więcej niż z jakimkolwiek państwem)4. Dotyczą one: zatrudnienia sezonowego, delegowania pracowników polskich organizacji gospodarczych do realizacji umów o dzieło, wyjazdów w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych i znajomości języka niemieckiego, zatrudnienia na obszarze przygranicznym, okresowej pracy studentów w okresie ferii.
Wśród Polaków podejmujących pracę w Niemczech wyraźnie liczebnie przeważają pracownicy sezonowi. Wyjazd do pracy sezonowej odbywa się zazwyczaj na podstawie wysłanej z RFN imiennie adresowanej oferty pracy (za wiedzą właściwego terytorialnie Arbeitsamtu) oraz wizy z prawem Oo pracy, wystawionej przez konsulat niemiecki w Polsce. Praca sezonowa ma charakter krótkookresowy - maksymalnie do 3 miesięcy w roku (ale przy zajęciach kiermaszowych i wystawienniczych może trwać dłużej). Stosunkowo duża liczba zaproszeń trafia do osób, które już w charakterze pracowników sezonowych w Niemczech pracowały i są znane pracodawcom.
Wykaz zawartych umów i daty ich podpisania: umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji umów o dzieło (31.1.1990); umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec w sprawie zatrudnienia pracowników w celu podnoszenia ich kwalifikacji zawodowych i doskonalenia znajomości języka (7.6.1990); oświadczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej Rzeczypospolitej Polskiej i Federalnego Ministra Pracy i Polityki Socjalnej Republiki Federalnej Niemiec (8.12.1990). Dodać tutaj należy też porozumienie dotyczące pośrednictwa w zatrudnianiu polskich pracobiorców na czas określony w Republice Federalnej Niemiec podpisane przez prezydenta Federalnego Urzędu Pracy i przewodniczącą Krajowego Urzędu Pracy (8.7.1999 r.).
406
W 1998 r. nadeszło 201,7 tyś., a w 1999 - 218,4 tyś. ofert pracy (w tym tzw. bezimienne zaproszenia w granicach 1,5-2,0%). Stopień wykorzystania nadesłanej oferty jest wysoki (94-96%)5. Oferty pracy sezonowej są zgłaszane przed wszystkim z rolnictwa i działów pokrewnych (ogrodnictwo, przetwórstwo płodów rolnych, pielęgnacja winnej latorośli i zbiór winogron, szparagów, chmielu, truskawek), z gospodarki leśnej i przemysłu drzewnego, z sektora usług wystawienniczych, z hotelarstwa i gastronomii.
W działowo-branżowej strukturze nadsyłanych ofert szczególnie wysoki jest udział rolnictwa (ok. 78-85%). Praca w tym dziale jest na ogół ciężka, wymaga wysiłku i kondycji (ok. 80% robotników sezonowych to mężczyźni). Krajowa siła robocza nie jest zainteresowana tą pracą dlatego też pracodawcy chętnie zatrudniają pracowników z zewnątrz.
Najwięcej ofert pracy sezonowej napływa z Nadrenii i Westfalii (ok. 27% ogółu), Badenii-Wirtermbergii (17%) oraz z Nadrenii, Palatynatu i Saary (13%). Na te odległe regiony Niemiec współcześnie przypada ponad połowa polskiej migracji sezonowej. Można wspomnieć, że w pierwszych dziesięcioleciach naszego wieku większość polskich robotników sezonowych wyjeżdżała do prac rolnych raczej do Brandenburgii, Saksonii, Meklemburgii oraz byłych Prus Wschodnich.
Pracodawcy niemieccy oceniają pracę sezonowych robotników z Polski dobrze, nierzadko z uznaniem. Pochlebne opinie wyrażają zwłaszcza farmerzy z gospodarstw ogrodniczych, sadowniczych, z winnic, plantatorzy warzyw, a także pracodawcy z przetwórstwa płodów rolnych. Zdarzają się jednak przypadki niewłaściwego wywiązywania się pracodawców, złych warunków zakwaterowania, nieprzestrzegania umów. Tacy pracodawcy (po zbadaniu skarg) są wykluczani z pośrednictwa pracy.
Wśród mieszkańców państw Europy Środkowej i Wschodniej pracujących sezonowo w Niemczech Polacy stanowią najliczniejszą grupę i liczebnie przeważają ale w ostatnich 2-3 latach zwiększają się też przyjazdy z Ukrainy, Białorusi i Rosji.
Liczącą się formą zatrudnienia w RFN jest wykonywanie kontraktów o dzieło. Polskie organizacje gospodarcze na podstawie umowy z 1990 r. podejmują się realizacji zadań kontraktowych, głównie w zakresie eksportowych usług budowlanych, montażowych, remontowych, obsługi serwisowej aparatury
1 urządzeń wytwórczych, a także w dziedzinie konserwacji oraz restauracji zabytków i obiektów historycznych.
Zatrudnienie kontraktowe delegowanych przez polskie firmy pracowników jest ściśle kontyngentowane. Pracownik może uzyskać zgodę (ze strony władz niemieckich) na pobyt z prawem do pracy w zasadzie na
2 lata (ewentualnie z możliwością przedłużenia do lat 3)6.
W początku lat dziewięćdziesiątych - gdy w naszym kraju nagle skurczył się front pracy i gwałtownie wzrastało bezrobocie wśród załóg budowlanych - możliwość zaangażowania części potencjału wykonawczego na rynku niemieckim miała bardzo istotne znaczenie dla polskich przedsiębiorstw. Aktualnie
Szczegółowiej E. Manek, Sezonowe zatrudnienie Polaków za granicą, oraz E. Domaradzka, Przestrzenne kierunki przepfywu i struktura demograficzno-ekonomiczna pracowników sezonowych z Polski zatrudnionych w RFN w 1998 r., w: A. Rajkiewicz (red.), Zewnętrzne migracje zarobkowe we współczesnej Polsce, Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna we Włocławku, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie, Włocławek 2000.
Obszerniej o tej problematyce - patrz: E. Marek, Zatrudnienie polskich pracowników przy realizacji umów o dzieto w RFN, w. A. Rajkiewicz (red.), Zewnętrzne migracje zarobkowe we współczesnej Polsce, wyd. cyt. oraz Mehrlander U. (1997) Leben und arbeiten m Deutschland: Soziale Situation Polnischer Werkvertragsarbeitnechmer, w: Neue Formen der Arbeitskraftezuwandening und illegale Beschafiigung, Friedrich Ebert Stiftung, Gesprachkreis Arbeit und Soziales, nr 76, Bonn.
407
znaczna większość polskich firm realizujących usługi w zakresie eksportu usług budowlanych wykonuje je w zachodnich i południowo-zachodnich landach RFN.
Negocjacje z 1990 r. określiły wielkość legalnego polskiego zatrudnienia w tej dziedzinie na 35 170 osób (Werkvertragsbeschaftingung) rocznie7. Poziom faktycznego zatrudnienia w poszczególnych latach podlegał znacznym wahaniom; najniższy był w 1993/94 i wyniósł 11,7 tyś. osób. W ostatnim okresie kształtuje się on następująco: 1997/98 - 17,0 tyś., 1998/99 - 17,8 tyś. osób. W 1999 r. - z powodu szeregu utrudnień dla polskich firm i wzrostu obciążeń finansowych - nie wykorzystano limitu w skali prawie 2 tyś. osób.
Obecnie realizacja polsko-niemieckiej umowy o delegowaniu polskich pracowników do wykonywania umów o dzieło przebiega w warunkach licznych ograniczeń i restrykcji stosowanych przez stronę niemiecką; m.in. wprowadzono wysokie opłaty za wydanie zgody na pobyt i pracę członków polskich załóg (185 DM na miesiąc pracy za każdego delegowanego pracownika), wprowadzono tzw. "zasadę kwotowania" (limitującą udział pracowników cudzoziemskich), zamknięto praktycznie dostęp do kontraktów we wschodnich landach, nie honoruje się polskich świadectw majsterskich, stosuje się nękające uciążliwe kontrole na placach polskich budów, opóźnia się regulowanie należności za wykonawstwo itd.
Dokuczliwym i kosztownym utrudnieniem dla polskich przedsiębiorstw budowlano-montażowych są stosowane w Niemczech przepisy, obligujące delegowanych tam z kraju kierowców zawodowych do ubiegania się po półrocznym okresie pracy w RFN o specjalne zezwolenie na dalsze wykonywanie zawodu przez kolejne 6 miesięcy. Jeśli firma nadal zamierza ich zatrudniać w tym charakterze to muszą oni - po odbyciu 3 miesięcznego szkolenia - zdać egzamin na prawo jazdy (uczestnictwo w kursie jest obowiązkowe, a opłata za kurs wynosi ok. 2,5 tyś. DM).
Wiadomo, że warunkiem funkcjonowania przedsiębiorstw budowlano-montażowych jest sprawny własny transport. Przy realizacji eksportu usług budowlanych zaangażowane są firmy, które w RFN zatrudniają 100,150, a nawet 200 kierowców. Można zatem sobie wyobrazić skutki ekonomiczne i kadrowe oraz komplikacje w organizacji pracy wynikające z tych przepisów. Ponadto warto odnotować, że rządy Czech i Węgier potrafiły ze stroną niemiecką skutecznie wynegocjować zwolnienie kierowców swoich firm budowlanych od tej regulacji.
Wzrastają koszty realizacji umów o dzieło i obniża się ich opłacalność. Spada liczba polskich przedsiębiorstw zaangażowanych w świadczenie usług eksportu budowlanego. W 1992 r. w Niemczecn działało 1,4 tyś. polskich firm, obecnie ok. 500. Na początku lat dziewięćdziesiątych na rynku usług budowlanych polskie załogi liczebnością wyraźnie dominowały wśród zatóg z krajów b. RWPG. Obecnie Polacy stanowią 46-47% ogółu pracowników cudzoziemskich pochodzących z krajów Europy Środkowej i Wschodniej zatrudnionych w sektorze usług kontraktowych.
Obok zatrudnienia sezonowego oraz wyjazdów do wykonania kontraktów o dzieło corocznie w Niemczech podejmuje prace grupa Polaków w charakterze pracowników zapraszanych (Gastarbeiter). Z tej formy zatrudnienia mogą korzystać osoby w wieku 18-40 lat. Trwa ono w zasadzie 12 miesięcy, ale może być przedłużone do półtora roku. Limit miejsc przyznawany Polsce jest podzielony na 2 grupy: około połowy - na pracę w gastronomii i hotelarstwie, reszta - na pracę w innych branżach i sektorach. Celem tej
7 Okres obliczeniowy trwa od 1.10 danego roku do 30.9. roku następnego.
408
formy zatrudnienia jest podnoszenie kwalifikacji zawodowych oraz doskonalenie znajomości języka. W 1997 r. w charakterze pracownika-gościa podjęło pracę 649, w 1998 - 575, a w okresie trzech pierwszych kwartałów 1999 r. - 627 osób.
Pewna liczba mieszkańców Polski z województw zachodnich pracuje w RFN w ramach tzw. zatrudnienia przygranicznego (w powiatach lub wskazanych gminach wschodnich landów - do 50 km w głąb terytorium RFN). Zatrudnienie to ma często charakter dorywczy, krótkookresowy. Z zasady pracownicy mieszkają na stałe w Polsce i codziennie, względnie przynajmniej raz w tygodniu, wracają do kraju. Zatrudnienie w tej formie dotyczy ofert pracy w warsztatach rzemieślniczych, w ogrodnictwie, przy pracach rolnych i w przetwórstwie rolno-spożywczym, w transporcie, przy pracach remontowych, pracach w charakterze gospodyń domowych lub przy usługach opiekuńczych nad dziećmi i osobami niepełnosprawnymi. Wielkość zatrudnienia w tej formie jest szacowana obecnie na ok. 4,5 tyś. osób.
W okresie letnich wakacji legalną okresową pracę w Niemczech podejmuje także grupa studentów polskich uczelni. Zainteresowani składają oferty w wojewódzkich urzędach pracy w naszym kraju, skąd są one przesyłane do Centrum Pośrednictwa w Bonn. W1998 r. zezwolenia na zatrudnienie w RFN otrzymało 513, a w 1999 r. - 580 studentów z Polski.
Corocznie też pewna liczba uczniów szkół średnich (hotelarskich, gastronomicznych i ekonomicznych) odbywa praktyki w wybranych odpowiednio obiektach w RFN (w 1998 r. - 208, w 1999 - 205 osób).
Dane o współczesnych wyjazdach zarobkowych Polaków do RFN, jak i dane o zatrudnieniu cudzoziemców z innych krajów, pozwalają na wyciągnięcie pewnych ogólnych wniosków.
Przede wszystkim można stwierdzić, że udział obywateli polskich w rynku pracy Niemiec, w zestawieniu z liczebnością występujących tam niektórych innych nacji, nie jest wielki, wręcz skromny (mimo sąsiedzkiej bliskości obydwu państw). Należy przy tym uwzględniać, że zatrudnieni cudzoziemcy, zwłaszcza pochodzący z byłych krajów werbunku, stanowią już populację w dużym stopniu osiadłą lub pracującą długookresowo (przez kilka lat). Zbiorowość ta jest zasilana bieżącym dopływem migrantów (zazwyczaj poprzez system rodzinnych kontaktów i powiązań).
Natomiast wśród pracujących w RFN Polaków - obok zorganizowanych załóg (budownictwo itp.) -przeważa zatrudnienie krótkookresowe, wahadłowe (do 3 miesięcy i krócej). Przeliczenie polskiego zatrudnienia w RFN według faktycznych czasookresów jego trwania na wolumen średnioroczny daje eksport pracy świadczonej przez 55-60 tyś. osób w roku. Stanowi to niewielki odsetek cudzoziemskiej siły roboczej u zachodniego sąsiada.
Zauważyć też należy, że z tytułu zatrudnienia cudzoziemców z Europy południowo-wschodniej lub krajów śródziemnomorskich RFN, jako kraj przyjmujący - obok kosztów werbunku i pośrednictwa - ponosiła także pewne obciążenia finansowe w zakresie zabezpieczenia socjalnego, służby zdrowia i oświaty oraz kształcenia zawodowego (przynajmniej na szczeblu podstawowym); dotyczyło to np. szeregu świadczeń socjalnych dla członków rodzin imigrantów. Tego rodzaju kosztów z tytułu pracy Polaków lub polskich firm, państwo niemieckie nie ponosi. Wprost przeciwnie - budżet centralny RFN, a także budżety lokalne pobierają pokaźne podatki i inne opłaty od polskich organizacji gospodarczych tam zaangażowanych, jak i od polskich pracowników.
Terytorialno-geograficzne rozmieszczenie angażowanej w RFN polskiej i cudzoziemskiej siły roboczej (abstrahując od różnic w absolutnych wielkościach) jest w znacznym stopniu zbliżone. Zarówno pracujący
409
Polacy, jak i inni cudzoziemcy, są w swej masie skoncentrowani na obszarze landów zachodnich, zwłaszcza w Nadrenii-Westfalii, Badenii-Wirtembergii, Palatynacie, Bawarii. Relatywnie mniejszy jest udział polskiego zatrudnienia w północno-zachodnich Niemczech, w Szlezwiku-Holsztynie i Saksonii-Anhalt oraz Turyngii8.
Natomiast dość specyficznie kształtuje się to zatrudnienie pod względem rozmieszczenia gałęziowo-branżowego. Domeną pracy Polaków w Niemczech jest przede wszystkim rolnictwo i działy pokrewne (winnice, warzywnictwo) oraz budownictwo, w tym restauracja zabytków historycznych. Natomiast rzadko ono występuje np. w gospodarce komunalnej, komunikacji i łączności, w handlu, bankowości i ubezpieczeniach.
Pozostaje jeszcze wskazać na relacje wielkości zatrudnienia Polaków i obywateli z grupy państw Europy Środkowej i Wschodniej (tzw. MOE Staaten) w migracjach pracowniczych do Niemiec. W pierwszej części artykułu zaznaczono, że polscy robotnicy sezonowi stanowią ok. 85-90% ogółu tych migrantów z tego obszaru, przy czym poziom polskiego zatrudnienia w okresie mijającego dziesięciolecia wzrósł najwięcej. Ostatnio zwiększa się też liczba pracowników "sezonowców" z Bułgarii, Ukrainy i Rumunii, jednak w sposób umiarkowany.
Jeśli chodzi o zatrudnienie w ramach realizacji kontraktów o dzieło, to Polacy partycypują prawie w połowie limitów przyznanych na ten segment rynku pracy. Najwięcej pracowników do realizacji umów o dzieło z państw Europy Środkowej i Wschodniej napłynęło w latach 1992-1993, po czym nastąpiło stosunkowo głębokie obniżenie kontyngentów, zwłaszcza do prac budowlanych.
W zakresie tzw. "nowych Gastarbeiterów" (pracowników zapraszanych) Polacy - w zależności od roku - stanowili 18-14%. Jednak w ostatnich 2 latach przyznany Polsce roczny limit jest niewykorzystany z powodu niewystarczającej oferty podaży miejsc ze strony pracodawców niemieckich, jak i ostrzejszej selekcji kandydatów (dotknęło to także i inne kraje środkowo-europejskie).
Przytaczane wyżej dane i rozważania dotyczą zatrudnienia legalnego, prawnie uregulowanego. Nasuwa się więc pytanie o udział w pracy "na czarno". Oczywiście wśród obcokrajowców o nieuregulowanym statusie pobytu i pracy w Niemczech znajdują się również Polacy. Niektórzy znaleźli się tam niegdyś w charakterze uchodźców ekonomicznych lub tzw. pseudoturystów. Zdarzają się też przypadki krótkotrwałej pracy naszych rodaków bez zezwolenia organów zatrudnienia w czasie zagranicznego wyjazdu urlopowego lub w czasie ferii. Na zachodzie - mimo różnych sankcji, zakazów i kar - popyt na pracę "w szarej strefie" istnieje. Ilu pracuje w sposób nielegalny - niewiadome. Można jednak - jak sądzę - wysunąć tezę, że obecnie w tej strefie podejmuje zatrudnienie mniej Polaków niż np. 4-5 lat temu. Istotny wpływ na taki rozwój wywarły m.in. następujące okoliczności: ogólne zmniejszenie naporu mieszkańców Polski na migracje, szersze otwarcie się Niemiec na napływ zagranicznego sezonowego zatrudnienia (zwłaszcza dla obywateli naszego kraju), skuteczniejsze działania kontrolne niemieckich służb przeciw nielegalnej migracji.
Polacy zatrudnieni za granicą znaczną część uzyskiwanych dochodów przekazują do kraju w formie pieniężnej lub w formie nabytych tam towarów. Dr E. Hónekopp z Instytutu Badań Rynku i Zawodów w Norymberdze obliczył, że za okres 1991-1998 przekazy pieniężne z tytułu pracy Polaków w RFN wynio-
K. Heffner, Polacy w Niemczech - rozmieszczenie i liczebność, Stowarzyszenie "Wspólnota Polska", Oddział w Opolu, Instytut Śląski w Opolu 1996, s. 45 i dalsze.
410
własz-ałpol-t oraz
aowo-rewne :rzad-ubez-
Eurc-rwszej antów wzrósł ii, jed-
wpo-dzieło ikowo
d roku /stany :ejszej
Nasu-
ranym
iegdyś
otrwa-
irlopo-
szarej
i tezę,
lataki
migra-
ra dla
gracji.
fonmie
rodów
wynio-
Instytut
sły 5324,9 min DM9. Według moich szacunków dokonanych w IPiSS, transfer (netto) w 1998 r. wyniósł 682 min DM. Nie uwzględniono w tych szacunkach zarobków niektórych kategorii (np. marynarzy i rybaków pływających na statkach pod niemiecką banderą wynagrodzenia studentów zatrudnionych w okresie ferii, honorariów autorskich itp.)10.
Kooperacja Polski i RFN w zakresie zatrudnienia polskich pracowników posiada poważne znaczenie i jest korzystna dla obydwu krajów. Niemieccy farmerzy zyskują tą drogą mobilną wydajną na ogół zdyscyplinowaną siłę roboczą pozwalającą sprawnie zebrać zbiory i uniknąć strat, zwłaszcza w uprawach warzyw i winorośli. Natomiast polscy "sezonowcy" uzyskują w Niemczech dochody zasilające znacznie ich budżety rodzinne w kraju (osiągane często znojną pracą i wyrzeczeniami), uczą się języka obcego, kultury i nowoczesnych metod produkcji oraz jej organizacji.
Alokacja części potencjału wykonawczego i zespołów pracowniczych polskich firm realizujących na rynku niemieckim kontrakty w zakresie budownictwa przysparza im dochodów, osiąganych jednak ostatnio przy rosnących kosztach (z powodu nowych obciążeń). Ich działalność na tym rynku stanowi trudną szkołę i poligon w warunkach zaostrzającej się konkurencji międzynarodowej, stwarza szansę gromadzenia doświadczeń i poznania mechanizmów ekonomiczno-finansowych w Unii Europejskiej.
Zatrudnienie polskich pracowników budowlanych w Niemczech napotyka coraz większe bariery. W ostatnich dwóch latach strona niemiecka jednostronnie wprowadziła wiele niekorzystnych zmian do warunków funkcjonowania polskich przedsiębiorstw w RFN nie przewidzianych umową bilateralną. Ze strony kierownictw firm i załóg realizujących kontrakty zgłaszane są opinie o niedocenieniu przez polski rząd roli eksportu usług budowlanych (m.in. w zakresie obniżania deficytu w obrotach z RFN). Wysuwane są wnioski o równie restrykcyjne i stanowcze traktowanie przedsiębiorstw niemieckich działających w Polsce (np. w zakresie zezwoleń na pracę, uprawnień zawodowych, kontroli w firmach, funduszów gwarancyjnych itd.).
Istnieje pilna potrzeba dokonania wnikliwej oceny funkcjonującej w tej dziedzinie od 10 lat umowy pol-sko-niemieckiej oraz jej aktualizacji. Na uwagę zasługują propozycje zmian w zasadach rozdziału limitów zatrudnienia pomiędzy przedsiębiorstwa.
W nowym modelu umowy polskiej organizacji gospodarczej, podejmującej się realizacji kontraktów eksportowych i angażującej swój kapitał, należy zapewnić właściwe warunki działania i szansę rzetelnej konkurencji, ograniczyć pola administracyjnej ingerencji w tok zarządzania, uprościć tryb fmalizacji i rozliczania umów kontraktowych, a także przypisać większą rolę bezpośredniej współpracy między firmami niemieckimi a polskimi.
E. Honekopp, Zentral - und Osteuropaische (ZOE), Programmartieitnehmer in Deutschland, IBV - Publikationen nr 28.7.1999, Nurnberg 1999.
Szczegółowiej na ten temat w: E. Marek, Przekazy pieniężne do kraju pracowników polskich zatrudnionych legalnie za granicą, w: A. Rajkiewicz (red.), Zewnętrzne migracje.., wyd. cyt., s. 227 i nast.
411
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
polityka społeczna 2 wrzesień 2011
Polityka społeczna
Strategia polityki spolecznej wojewodztwa do 15 09
polityka społeczna 1 wrzesien 11
Marian Mazur Upadek obyczajów w społeczeństwie [1980, Artykuł]
Nowela pozytywistyczna jako narzędzie polityki społecznej
Międzynarodowa polityka społeczna ZAGADNIENIA NA EGZAMIN
Marian Mazur Homeostaza społeczna [1983 Artykuł]
Polityka społeczna Państwa
Fundamentalne cele polityki społecznej Unii Europejskiej
więcej podobnych podstron