PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

Wszelka działalność administracji musi mieć podstawę prawną i prze­biegać w określonych formach prawnych. Przez prawną formę działania administracji trzeba rozumieć prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji. Ów określony typ czynności nie jest związany z charakterem (materialną treścią) sprawy do załatwienia, w której może być wykorzystany. W praktyce jest bowiem tak, że ten sam typ czynności może mieć zastosowanie w różnych sprawach (np. z zakresu prawa paszportowego, prawa budowlanego itp.)
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie prawnej formy dzia­łania administracji jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na grun­cie prawa cywilnego. Zwraca się też uwagę, że poszczególne formy działania administracji zostały wyodrębnione (w różnych krajach) przez naukę prawa i orzecznictwo administracyjne. Stanowisko doktryny w kwestii podziału prawnych form działania administracji nie jest niezmienne, w miarę upływu czasu ulega ono ewolucji, co jest głównie wynikiem zmian w formach działania administracji. Należy zauważyć, że nie ma w polskiej literaturze nauko­wej jednego, uniwersalnego katalogu prawnych form działania administracji. Z reguły różni autorzy, inspirowani propozycjami J. Starościaka, wyodręb­niają następujące formy działań administracji:

- akty normatywne,

- akty administracyjne,

- ugody administracyjne,

- porozumienia administracyjne,

- czynności cywilnoprawne,

- czynności faktyczne.

7. /. Akty normatywne

W związku z tym, iż problematyka aktów normatywnych została omó­wiona w pkt. 3 niniejszego rozdziału, w tym miejscu ograniczymy się do kilku uwag uzupełniających. Akty normatywne stanowione przez organy administracji stanowią ważny środek prawny działania administracji. To głównie przez wydawanie aktów normatywnych administracja uszczegóławia przepisy ustawowe umożliwiając ich realizację. Akty normatywne administracji dlatego tak są określane, gdyż zawierają treści normatywne. Charakteryzując więc akt normatywny administracji trzeba powiedzieć, że jest to jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (lub podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji), zawierające normy postępowania skierowane do generalnie określone­go adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji.

Forma aktów normatywnych administracji jest różnorodna. Te, któ­re wydane są z upoważnienia ustawy - rozporządzenia i zarządzenia -wyraźnie określone są przepisami danej ustawy. Inne wydawane na pod­stawie przepisów kompetencyjnych (zawartych w Konstytucji, ustawach czy innych aktach normatywnych) przyjmuj ą postać uchwał.

Nauka prawa administracyjnego odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 1989 r., postuluje szerokie ujęcie aktów normatyw­nych. Zgodnie z owym orzeczeniem są nimi te wszystkie akty, których przestrzeganie w praktyce jest dla ich adresatów prawnie obowiązujące;

w takim rozumieniu aktami normatywnymi będą np. instrukcje, regulaminy -jeżeli zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

7.2. Akty administracyjne

Akty administracyjne są podstawową formą działania organów (pod­miotów) administracji wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Akt administracyjny definiuje się jako władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach pra­wa administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Z przedstawionej definicji wynika, że akt administracyjny posiada następujące cechy:

a) jest czynnością opartą na przepisach prawa administracyjne­go,

b) jest władczym oświadczeniem woli organu administracji pu­blicznej lub podmiotu administracyjnego prawnie do tego upo­ważnionego (np. dyrektor szkoły czy dyrektor przedsiębiorstwa państwowego). Władczość oświadczenia woli wyraża się w tym, iż zawsze wydane jest ono w imieniu państwa i na rachunek państwa. Wykonanie aktu administracyjnego jest zapewnione poprzez możli­wość zastosowania przymusu państwowego,

c) wykazuje podwójną konkretność - konkretny adresat i konkretna sprawa.

d) wydawany jest jako rezultat przeprowadzonego postępowania ad­ministracyjnego; podstawę prawną takiego postępowania stanowi Ko­deks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

Dodajmy, iż akt administracyjny wywołuje skutki przede wszystkim w zakresie prawa administracyjnego, ale może też wywołać skutki w innych dziedzinach prawa (np. prawa cywilnego czy prawa pracy). Decyzja wy­właszczenia jest przykładem aktu administracyjnego, który rodzi skutki w sferze prawa cywilnego.

Podziału aktów administracyjnych dokonuje się na podstawie różnych kryteriów. Przyjmując jako kryterium stosunek podmiotu wydającego akt do adresata aktu wyróżniamy: akty zewnętrzne i akty wewnętrzne. Akty zewnętrzne skierowane są do adresatów nie podporządkowanych organiza­cyjnie (służbowo) organowi wydającemu dany akt (np. do osób fizycznych, prawnych i innych jednostek organizacyjnych), l odwrotnie, akty wewnętrz­ne skierowane są do podmiotów podporządkowanych organowi wydające­mu dany akt administracyjny.

Stosując kryterium treści aktu administracyjnego dzielimy je na: konsty­tutywne i deklaratoryjne. Akt konstytutywny tworzy, zmienia lub uchyla stosunek prawny. Skutek prawny następuje z mocy aktu administracyjnego z chwilą jego wydania (ogłoszenia lub doręczenia). Akty konstytutywne naj­częściej nazywają się pozwoleniami, zezwoleniami, nakazami, zakazami.

Akt deklaratoryjny ustala w sposób wiążący (tj. deklaruje), że w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy lub innego aktu normatywnego dla kon­kretnego adresata określone uprawnienia lub obowiązki. Jako taki nie tworzy nowych sytuacji prawnych. Stwierdza tylko, że dany stosunek prawny za­istniał. Akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne wstecz, tzn. od momen­tu, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określo­ne uprawnienia lub obowiązki. Jednakże dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo lub obowiązek (np. decyzja przyznania renty, emerytury).

Akty deklaratoryjne różnią się od zaświadczeń, które nie są aktami ad­ministracyjnymi, gdyż tylko stanowią oświadczenie wiedzy organu admini­stracji w konkretnej sprawie. Deklaratoryjne akty administracyjne stanowią zaś oświadczenie woli, tzn. ustalają autorytatywnie treść uprawnień lub obo­wiązków adresatów tych aktów.

Wyróżnia się również akty administracyjne:

• zależne od woli adresata; są wydawane na wniosek zainteresowa­nego (np. zmiana nazwiska),

• niezależne od woli adresata; są wydawane z urzędu (np. akty pra­wa podatkowego, akty wywłaszczeniowe).

Akty administracyjne można też dzielić na: akty związane i akty uzna­niowe (tzw. swobodne). W przypadku aktów związanych organ admini­stracyjny musi wydać akt administracyjny (decyzję) w sytuacji zaistnienia określonych przez przepisy ustawowe warunków (np. organ musi wydać decyzję o przyznaniu emerytury, jeżeli zostały spełnione wszystkie warunki ustawowe). Akty uznaniowe organ administracji wydaje wówczas, gdy uzna to za celowe, (np. wojewoda na podstawie przepisów ustawowych o ochro­nie przyrody rozstrzyga - czy wydać nakazy lub zakazy mające na celu ochronę środowiska przyrodniczego na terenie jego województwa).

Uznanie administracyjne występuje przy takim unormowaniu kompe­tencji organu administracji, kiedy organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne formułuje się w sposób zróżnicowany. Mogą więc zawierać sformułowania typu: „organ może", co należy rozumieć, że w sy­tuacji zaistnienia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednakże danego działania podejmować. Z uznaniem administracyjnym będziemy też mieć do czynie­nia, gdy przepisy prawa posługują się zwrotami nieostrymi przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu administracji. Przepis prawa stanowi np., że organ może wydać decyzję, gdy jest to uzasadnione intere­sem społecznym. Pojęcie interesu społecznego jest mało precyzyjne (niedo­określone), co sprawia, że organ administracji sam je interpretuje stosując taki przepis, co daje mu swobodę przy wydawaniu decyzji uznaniowej.

Należy podkreślić, że uznanie administracyjne w żadnym wypadku nie oznacza dowolności organów administracji w procesie podejmowania decy­zji. W nauce prawa administracyjnego zgodnie się przyjmuje, że stosując przepisy uznaniowe organy administracji nie mogą naruszać praw podmioto­wych wynikających z innych przepisów prawa, czy też rozstrzygnięć innych organów państwa. W każdym przypadku należy brać pod uwagę cele dla jakich dana ustawa została wydana, na podstawie której organ wydaje decy­zję. Przepisy powinny być w taki sposób stosowane, aby służyły osiąganiu tych celów.

Trzeba też zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego poddane są kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże kontrola ta ogranicza się tylko do kwestii legal­ności, tj. zgodności decyzji z prawem, nie uwzględnia się kryteriów zasadno­ści i celowości.

Niezależnie od powyższych podziałów każdy akt administracyjny aby był prawidłowy musi być w pełnym zakresie zgodny z przepisami prawa materialnego, wydany przez właściwy organ, wydany we właściwym po­stępowaniu, wydany w wymaganej formie. Akty nie spełniające tych wa­runków są aktami wadliwymi. Wadliwość aktu może mieć charakter nie­istotny lub istotny. Wadliwość nieistotna nie powoduje utraty mocy obo­wiązującej aktu administracyjnego. Może być usunięta poprzez sprostowa­nie lub uzupełnienie (np. poprzez zamieszczenie pouczenia o prawie odwoła­nia się do wyższej instancji). Wadliwość istotna aktu administracyjnego może być podstawą do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

7.3. Ugody administracyjne

Instytucja ugody administracyjnej uregulowana jest w rozdziale 8 Kodek­su postępowania administracyjnego. Ugoda, rozumiana jako pisemne poro­zumienie między stronami postępowania administracyjnego, może być zawarta przed organem administracyjnym pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy się dane postępowanie. Ugoda kończy postępowanie (dochodzi do skutku), jeżeli po skontrolowaniu jej prawidłowości jest zatwierdzana przez organ prowadzący to postępowanie administracyjne. Strony mogą wtedy zawrzeć ugodę, jeżeli przemawia za tym charakter spra­wy (przede wszystkim musi być sporna) i jeżeli przyczyni się to do uprosz­czenia i przyspieszenia postępowania, a przepisy prawa nie sprzeciwiają się temu (art. 114 k.p.a.). Zatwierdzona ugoda rodzi takie same skutki jak de­cyzja (akt administracyjny).

7.4. Porozumienia administracyjne

Porozumienie administracyjne jest czynnością dwustronną lub wielostronną z zakresu prawa administracyjnego, realizowaną przez podmioty wyko­nujące zadania administracji publicznej; porozumienie to dochodzi do skut­ku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Porozu­mienie administracyjne zalicza się do nie władczych form działania administracji. Podmioty zawierają porozumienie na zasadzie równości. Nie wy­stępuje między nimi zależność organizacyjna ani służbowa.

Przedmiot porozumienia leży w sferze prawa administracyjnego i ta cecha odróżnia porozumienia od czynności cywilnoprawnych. Strony (pod­mioty) porozumienia zobowiązują się wspólnie wykonywać nałożone na nie zadania albo mogą ustalić przeniesienie pewnych zadań z jednego pod­miotu na drugi. Przykładem porozumienia administracyjnego mogą być tzw. porozumienia komunalne zawierane przez gminy celem wspólnej re­alizacji zadań przekraczających możliwości finansowe jednej gminy.

7.5. Czynności cywilnoprawne

Działalność administracji oparta jest niekiedy na przepisach prawa cywilnego. Z reguły ma to miejsce wówczas, gdy administracja zajmuje się sprawami gospodarczymi (majątkowymi), związanymi ze świadczeniami na rzecz społeczeństwa. Najczęstsze wykorzystywanie instytucji prawa cywil­nego występuje w systemie samorządu terytorialnego, czyli administracji zdecentralizowanej. Dzieje się tak dlatego, że przepisy prawa cywilnego stwa­rzają możliwość optymalnego kształtowania wzajemnych praw i obowiąz­ków przez strony czynności prawnej. Ponadto czynności cywilnoprawne umożliwiają stronom bezpośrednią kontrolę wykonania zaciągniętych zobo­wiązań. W sytuacjach spornych istnieje możliwość wykorzystania sądowego trybu rozstrzygania spraw cywilnych. Wszystko to uzasadnia stosowanie instytucji prawa cywilnego w działaniach administracji publicznej.

7.6. Czynności faktyczne

Szczególny rodzaj prawnych form działania administracji stanowią czynności faktyczne. Ich istotą jest to, że mogą kształtować stosunki praw­ne przez fakty, a nie reguły postępowania. To je odróżnia od czynności prawnych, które powodują powstanie określonej normy postępowania.

W tych przypadkach, gdy przepisy prawa nakazują organom administra­cji uregulowanie bądź rozstrzygnięcie określonej sprawy, tam występuje czyn­ność prawna. Natomiast, gdy nakazują organowi dokonanie określonego dzia­łania w wymiarze czysto fizycznym (np. wręczenie, ogłoszenie), występują czynności faktyczne. Wśród czynności faktycznych wyodrębnia się różne rodzaje działań. W teorii najczęściej wskazuje się na działania społeczno-organizacyjne oraz czynności materialno-techniczne. Te pierwsze reali­zowane są w formie nie władczej. Może je też podejmować w zasadzie każ­da instytucja społeczna. Chodzi tu o takie działania, jak np. organizowanie spotkań z mieszkańcami. Nie występuje tu element obowiązku, przymusu.

Jeśli idzie o czynności materialno-techniczne, to opierają się one na wy­raźnej podstawie prawnej i wywołuj ą konkretne skutki prawne. Tym czyn­nościom obywatele muszą się podporządkować (np. dokonanie rozbiórki balkonu grożącego zawaleniem, zatrzymanie samochodu przez policjanta itp.). Czynności materialno-techniczne występują tak w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej działania administracji.

---