NADZÓR NAD STANOWIENIEM AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO
- W ZAKRESIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO -

Czym różni się kontrola od nadzoru?

• Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli.

Trybunał Konstytucyjny określa nadzór jako określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, prawo ustalania stanu faktycznego, a także korygowania działalności organu nadzorowanego. Kontrola nie przewiduje możliwości władczej ingerencji w działalność kontrolowanego.

• Logicznie można więc wywieść, że każdy organ nadzorczy jest wyposażony w kompetencje kontrolne, nie każdy zaś organ kontrolny może spełniać funkcje nadzorcze.

• Nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie określonych środków prawnych i pociąga ona za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne wraz z wszelkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Natomiast czynności kontrolne są czynnościami faktycznymi, bezpośrednio nie wywołującymi skutków prawnych.

Pojęcie nadzoru

Nadzór oznacza zespół środków umożliwiających ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania.

J. GALSTER

Czynność prawną, dokonywaną w formie określonych środków prawnych, zwanych środkami nadzoru.

Czynność ta pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne.

B. DOLNICKI

Rodzaje nadzoru nad samorządem

• Nadzór prawny - ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie czy działalność gminy (powiatu, województwa) odpowiada normom prawa pozytywnego.

• Nadzór celowościowy - dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej.

Zasady systemu nadzoru nad samorządem terytorialnym

• Swoją podstawę mają przeważnie w obowiązujących konstytucjach, które wyznaczają ramy kompetencji nadzorczych. Wzorzec dla poszczególnych regulacji prawnych tego zagadnienia stanowią odpowiednie zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 1985 r. (ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. - Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), adresowane do państw sygnatariuszy regulujących ustrój i funkcjonowanie samorządów lokalnych.

• Z jej art. 4 ust. 2 wynika, że społeczności lokalne mają mieć - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Inny przepis przewiduje zaś, że  kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust. 4), a następny zawiera już mniej ostre zastrzeżenie, że w przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

• art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - przedstawia zasadę głoszącą, że "społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym”.

Funkcje nadzoru wg B. Dolnickiego

1. Funkcja strzeżenia prawa

2. Funkcja ochronno - wspierająca

Ad. 1 Funkcja strzeżenia prawa

Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własny rachunek za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych.

Dlatego jest oczywiste, że działania organów samorządu terytorialnego muszą się mieścić w ramach państwowego porządku prawnego i państwo określa granice owej samorządności, pozostawiając sobie prawne możliwości wpływu na działalność samorządu terytorialnego.

Ad. 2 Funkcja ochronno - wspierająca

Funkcja ochronna i wspierająca nadzoru polega na prewencyjnym oddziaływaniu rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru na działalność jednostek samorządu terytorialnego, gdyż w uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazuje te przepisy, które zostały istotnie naruszone przez organy samorządu terytorialnego, co może spowodować, że w przyszłości identyczne naruszenia już nie zostaną popełnione.

Kryteria nadzoru

• Z regulacji konstytucyjnej art. 171 ust. 1 wynika, że dopuszczalnym kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest kryterium legalności.

• W ślad za konstytucją wszystkie trzy ustrojowe ustawy samorządowe stanowią obecnie, że nadzór nad działalnością samorządu jest sprawowany na podstawie kryterium „zgodności z prawem”. Mimo tej różnicy językowej przyjąć należy, że są to sformułowania tożsame z konstytucyjnym, a więc że - odnosząc je do aktów prawa miejscowego - oznaczają one badanie ich legalności rozumianej jako zgodności z prawem.

• W przypadku nadzoru nad zadaniami zleconymi kieruje się jeszcze innymi kryteriami:

- celowości (jako wybór najodpowiedniejszego w danych warunkach działania dla osiągnięcia wyznaczonego celu),

- rzetelności (działanie zgodne z wymogami uczciwości),

- gospodarności (działanie najmniej kosztowne).

Zgodnie z przepisami ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie art. 8 ust. 2 i 3 Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką Rady Ministrów.

Natomiast minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności.

Do organów sprawujących nadzór nad samorządem terytorialnym należą:

1. Prezes Rady Ministrów

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

3. Wojewoda

Ad. 1 Prezes Rady Ministrów

Prezes Rady Ministrów może złożyć wniosek do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego danej jednostki samorządowej. Prezesowi Rady Ministrów (premier) przysługuje uprawnienie do informowania go o funkcjonowania, organizacji jednostek samorządu terytorialnego w zakresie niezbędnym do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

Ad. 2 Regionalna Izba Obrachunkowa

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej sprowadza się do spraw budżetowych, czyli kontroli uchwał budżetowych, uchwał zmieniających uchwały budżetowe, uchwał o nieudzielanie zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu oraz spraw z zakresu dyscypliny budżetowej, a także wszelkich spraw mających związek z dokonaniem wydatków i pobieraniem dochodów pieniężnych.

Regionalna Izba Obrachunkowa

• Zwrot "sprawy finansowe" wskazuje bowiem na wolę parlamentu, aby RIO nadzorowały nie tylko "sprawy budżetowe" ale także sprawy inne, mające związek z dokonywaniem wydatków i pobieraniem dochodów pieniężnych. Przykładowo, o ile uchwały w sprawie pobierania podatku rolnego, podatku od nieruchomości, tzw. opłat adiacenckich, dodatkowych opłat za niezabudowanie w terminie nieruchomości nabytej od j.s.t. czy opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podejmowane przez rady gmin, podlegały dotąd nadzorowi wojewody, w przypadku powiatów i województw (gdyby należały do zakresu ich kompetencji) - byłyby nadzorowane przez RIO.

• Z uwagi na to, że niemal każda czynność j.s.t. ma pewien wymiar finansowy (łączy się z wydatkiem lub uzyskaniem środków pieniężnych), zaś nadzór wykonywany przez RIO ma mieć charakter uzupełniający kompetencje premiera i wojewodów, a nie - dominujący - należy też uznać, że wolą ustawodawcy było poddanie nadzorowi izb tylko części spraw mających związek z dokonywaniem obrotów pieniężnych. Z braku legalnej definicji terminu "sprawy finansowe" można wnosić, że jego praktyczna treść ustalona będzie dopiero w praktyce orzeczniczej.

Ad. 3 Wojewoda

Wojewoda jest głównym organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

Uprawnienia nadzorcze wojewody zostały w ustawach samorządowych określone przez możliwość:

• stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu,

• wstrzymania wykonywania uchwały,

• wydania rozstrzygnięcia nadzorczego,

• żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania samorządu,

• uczestniczenia w posiedzeniach organów samorządu,

• zatwierdzenia, uzgodnienia czy zaopiniowania rozstrzygnięć organów samorządu.

• W ustawach samorządowych ustawodawca wprost określa, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, natomiast w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa.

• Z przepisów tych wynika jednak, iż uprawnienia w zakresie stosowania środków nadzoru wobec organów j.s.t. przysługują również innym organom, a nie tylko organom wymienionym wprost przez ustawodawcę, jako organy nadzoru. Przykładem mogą być tu art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, według których w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy, radę powiatu czy sejmik województwa Konstytucji lub ustaw, Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów może w drodze uchwały rozwiązać organ stanowiący j.s.t. Jak wynika z tych przepisów ustawodawca przyznał uprawnienia nadzorcze również Sejmowi.

• Sejm - ma szczególną kompetencję nadzoru, nie jest instytucją nadzoru, ale ma przyznane pewne uprawnienia, kompetencje o charakterze władczym.
  P. RĄCZKA

Zakres nadzoru

Przepisy ustaw samorządowych zawierają ogólną zasadę ograniczającą zakres nadzoru, zgodnie z którą organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządową tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g., art. 76 ust. 2 u.s.p. i art. 78 ust. 2 u.s.w.).

• Ustawowa podstawa nadzoru

• Przedmiotowy charakter nadzoru

• Nadzór nieograniczony przedmiotowo.

Zakres przedmiotowy nadzoru

Odpowiednie organy mogą nadzorować następujące czynności jednostek samorządu terytorialnego:

• uchwały i zarządzenia;

• decyzje;

• polecenia wójta lub starosty do straży i inspekcji;

• spory kompetencyjne;

• bezczynność i nieskuteczność organów samorządowych;

• czynności prawa prywatnego.

Zakres podmiotowy nadzoru

Organy nadzoru mogą sprawować pieczę nad czynnościami następujących podmiotów:

• gmin, powiatów, województw;

• jednostek pomocniczych gmin;

• związków komunalnych;

• innych podmiotów samorządowych objętych nadzorem.

Środki nadzoru

B. Dolnicki dokonał klasyfikacji środków nadzorczych, uwzględniając podział środków ze względu na realizację zadań własnych bądź zleconych przez gminę.

Do środków nadzoru w zakresie zadań własnych zaliczył:

1. Środki informacyjno - doradcze;

2. Środki korygujące (np. zatwierdzenie, uwzględnienie, zaopiniowanie);

3. Środki personalne (np. zawieszenie organów jednostki samorządu terytorialnego).

Ad. 1 Środki informacyjno - doradcze

Organy nadzoru mają prawo żądać niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy.

Ad. 2 Środki korygujące

Są środkami weryfikacyjnymi, służą do zapobiegania powstaniu błędów oraz do usuwania niedociągnięć powstałych w działalności organów gminnych. Stosowanie ich jest określone ustawowo.

Środki korygujące to:

• zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie;

• wstrzymanie wykonania uchwały;

• stwierdzenie nieważności.

Ad. 3 Środki personalne

Można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne ze względu na usytuowanie organu który je stosuje.

Typowym środkiem wewnętrznym jest odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa. Środek ten stanowi naturalną konsekwencje przyznania zarządowi funkcję wykonawczej powiatu lub województwa.

Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć: wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, wniosek do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu, odwołanie wójta, rozwiązanie tego zarządu.

Sądowa ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego

• Sądowa ochrona samodzielności samorządowej oznacza, że w przypadku naruszenia samodzielności konkretnej jednostki samorządu terytorialnego powinna ona mieć możliwość dochodzenia swoich spraw przed niezawisłym sądem. Ustawodawca ma obowiązek poddać jurysdykcji sądów sprawy naruszenia samodzielności samorządu i to zarówno w płaszczyźnie prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej. To oznacza, że poszczególne jednostki samorządowe powinny mieć możliwość dochodzenia swoich praw przed sądami powszechnymi i administracyjnymi.

• Szczególną rolę w ochronie samodzielności samorządu odgrywają Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami w zakresie spraw objętych ich zakresem działania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach kontroli legalności aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny

Działalność Naczelnego Sądu Administracyjnego zalicza się do sądowej kontroli administracji publicznej. Rozpoznaje skargi na uchwały, działanie lub zaniechanie działania organów samorządowych. Organ stanowiący gminy, czyli rada gminy sprawuje nadzór nad działalność organu wykonawczego.

NSA a nadzór

Działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargi na uchwały oraz inne działania lub zaniechania organów j.s.t., nie należy traktować jako sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym, chociaż celem tych działań jest także zapewnienie przestrzegania prawa. W świetle Konstytucji (art. 10 i 175) oraz ustawy o NSA (art.1), sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości (władzę sądową) poprzez kontrolę administracji. Tymczasem nadzór - jak określono na wstępie - jest szeregiem czynności inicjowanych i realizowanych przez sam podmiot nadzorujący, należy pojęciowo do władzy wykonawczej, a nie sądowniczej.

Uprawnienia organów nadzorujących i obowiązki organów nadzorowanych

• Organy nadzoru mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy oraz mogą dokonywać wizytacji administracji komunalnej i uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy. Podobne możliwości stwarza organom nadzoru (art. 80 ustawy wojewódzkiej) z tym, że nie upoważnia już do wizytacji oraz udziału w posiedzeniach organów samorządu województwa. Natomiast w ustawie powiatowej nie przewidziano żadnych uprawnień organów nadzoru do prowadzenia z urzędu, w stosunku do rady, zarządu czy starosty działań sprawdzających zgodność ich działalności z prawem.

• Już samo żądanie danych lub informacji stanowi ingerencję w działanie organów j.s.t. należy uznać, że korzystając z tej kompetencji organ nadzoru winien nie tylko ograniczyć się do niezbędnego (z punktu widzenia celu nadzoru) minimum ale ponadto - uzasadniać za każdym razem, że wymagane przez niego dane informacje są rzeczywiście niezbędne do wykonania przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

• Uchwałą w rozumieniu przepisów o nadzorze jest każdy przejaw woli organu kolegialnego, niezależnie od formy, w jakiej został utrwalony.

Sądowa ochrona samorządu przed nadużywaniem kompetencji przez organy nadzoru

• Możliwość znalezienia ochrony przed nadmiernymi ingerencjami w działalność j.s.t. ich organy znajdują:

• na skutek upływu 30-dniowego terminu od doręczenia uchwały organowi nadzoru (po dotrzymaniu terminu 7 dni na doręczenie uchwały). Administracja rządowa traci wówczas kompetencje do podejmowania wiążących rozstrzygnięć co do legalności aktu na rzecz NSA. Natomiast zasadniczą formą obrony jest, przysługująca odpowiednim organom danej jednostki skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.

• Wniesienie skargi do sądu uzależnione zostało od podjęcia stosownych uchwał: przez odpowiedni organ gminy albo przez zarząd powiatu. W ustawie wojewódzkiej pominięto kwestię podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały, natomiast do zaskarżenia decyzji o zawieszeniu jego organu lub rozwiązaniu zarządu upoważniono sejmik województwa.

• Przedmiotem skargi do sądu może być tylko rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie zaniechanie jego podjęcia. Zaskarżenie do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego winno nastąpić w terminie 30 dni od jego doręczenia i nie wymaga uprzedniego wzywania organu nadzoru do usunięcia uchybienia (stosownie do art. 34 ustawy o NSA).

Nieważność uchwały

Organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały w przypadku istotnego naruszenia prawa w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do istotnych zalicza się naruszenia:

• przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał

• podstawy prawnej do podejmowania uchwał,

• przepisów prawa ustrojowego,

• przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię,

• przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 2 u.s.g., art. 80 ust. 1 u.s.p., art. 82 ust. 1 u.s.w.).

Orzekanie o nieważności uchwały organu gminy, powiatu i województwa

Przewodniczący Zarządu przedkłada wojewodzie uchwałę rady oraz uchwałę zarządu województwa w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Z chwilą przedstawienia uchwały wojewodzie biegnie 30 dniowy termin do stwierdzenia jej nieważności w razie istotnego naruszenia prawa.

Postępowanie nadzorcze kończy się:

1) wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały organu, jeżeli uchwała jest sprzeczna z prawem a jej naruszenie jest istotne,

2) wskazaniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa w przypadku gdy naruszenie było nieistotne,

3) wstrzymaniem przez wojewodę wykonania uchwały organu gminy bądź powiatu w razie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wstrzymanie przez wojewodę wykonania uchwały organu w sprawach zleconych polega na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując na stwierdzone uchybienia oraz termin załatwienia sprawy,

4) uchylenie przez wojewodę uchwały organu gminy wiąże się z wydaniem przez wojewodę zarządzenia zastępczego, gdy uchwała dotyczy spraw zleconych. W wyniku ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia się wskazówek dotyczących zaistniałego uchybienia z ustawowym obowiązkiem powiadomienia właściwego ministra. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do NSA. Po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały - może ją jedynie zaskarżyć do NSA.

Orzekanie o nieważności uchwały organu

Województwa

Uchwała organu samorządu wojew. sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzorczy. Organ samorządu, którego uchwała została uchylona może w ciągu 30 dni złożyć skargę do sądu adm. Sąd adm. wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi do sądu. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu wojew., jeżeli organ nadzoru nie uchyli jej w ciągu 30 dni od dnia jej otrzymania.

Powiatu

Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały może wstrzymać jej wykonanie. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu adm. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jeżeli nastąpi stwierdzenie nieważności dot. uchwały budżetowej, budżet w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonany do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez sąd adm. W sprawach tych sąd adm. wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia sprawy do sądu. Jeżeli upłynie termin 30 dni przeznaczony na wydanie orzeczenia o nieważności, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu adm., który wydaje postanowienie. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia.

Rodzaje rozstrzygnięć

Ustawodawstwo samorządowe uzależnia treści i skutki rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych w stosunku do aktów prawa miejscowego od stopnia wadliwości aktu prawa miejscowego „istotne” lub „nieistotne” naruszenie prawa.

• Stwierdzenie nieważności - ustawa przewiduje, że akt sprzeczny z prawem jest nieważny ze względu na istotne naruszenie prawa, a więc mogące mieć wpływ na jego treść.

•Stwierdzenie, że akt wydano z naruszeniem prawa - może zapaść w razie nieistotnego naruszenia prawa, należy przez to rozumieć takie przypadki niezgodności z obowiązującymi przepisami które nie mogły mieć wpływu na podjęcie i ukształtowanie treści ocenianej uchwały, np. omyłki pisarskie lub rachunkowe co do oznaczenia uchwały, jej podstawy prawnej itp.

•Istotne a nieistotne naruszenie prawa - kryteria oceny, co jest „istotnym”, a co „nieistotnym” naruszeniem prawa, nie zostały doprecyzowane. Zawsze więc mogą co do tego powstawać wątpliwości, których rozstrzyganie pozostawiono orzecznictwu oraz doktrynie.

•Uzasadnienie i pouczenie - rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sadu administracyjnego.

•Prawomocność - rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu wniesienia skargi do sądu lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Ogłoszenie aktów prawa miejscowego

• Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy (w tym statuty województwa, powiatu i gminy) ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

• Organem wydającym wojewódzki dziennik urzędowy jest wojewoda (art. 23 w/w ustawy), co powoduje pewne komplikacje.

• To wojewoda bowiem obok Prezesa Rady Ministrów i regionalnych izb obrachunkowych sprawuje nadzór nad prawotwórczą działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

• Z sytuacji tej można zatem wyciągnąć dwa przeciwstawne wnioski. O trudnościach w rozstrzygnięciu, który z nich jest poprawny, może świadczyć fakt, że nawet wśród autorów korzystanej przeze mnie literatury nie ma zgody, co do tej kwestii.

• T. Bąkowski wraz z A. Skórą uważają, że postępowanie nadzorcze w sprawie zgodności aktu prawa miejscowego z prawem poprzedza czynności związane z przekazaniem aktów prawa miejscowego do publikacji. Podobnego zdania jest M. Paczocha. Stanowisko to podzielił także NSA w Łodzi, który w wyroku z 6 października 2003 r. stwierdził, że „wymóg niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę aktów prawa miejscowego (i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy j.s.t. podlegających publikacji) odnosi się do aktów - uchwał i zarządzeń - skontrolowanych w trybie nadzoru”.

• Przeciwnikiem takiego stanowiska jest R. Skwarło, który - opierając się na art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - uznaje, że „obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów prawnych oznacza, iż musi on zostać ogłoszony po przeprowadzeniu odpowiednich czynności technicznych i po sprawdzeniu jego poprawności formalnej, a nie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego”. Autor ten podnosi, że przyznanie wojewodzie prawa wstrzymania ogłoszenia aktu prawa miejscowego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego byłoby w istocie rzeczy nowym, pozaustawowym, niepodlegającym kontroli sądowej środkiem nadzoru. Do tego stanowiska przychyla się również D. Dąbek, który uważa, że wojewoda może sprawdzać jedynie, czy zostały spełnione wymogi formalne, które wymienione są enumeratywnie w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, tj. podpisany oryginał z pieczęcią, trzema kopiami i wnioskiem o ogłoszenie. Tylko w przypadku niespełnienia tych w/w wymogów wojewoda może odmówić skierowania danego aktu prawnego do publikacji. D. Dąbek uznaje, że wojewoda został pozbawiony prawa odmawiania ogłoszenia aktu prawnego na podstawie merytorycznej kontroli legalności aktu prawa miejscowego, dzięki czemu usunięto ryzyko „nieuzasadnionego blokowania przez wojewodę publikacji aktów prawa miejscowego”.

Dziękuję za uwagę

Prezentację przygotowała:

Monika Chomicka

Bibliografia:

• Samorząd terytorialny, B. Dolnicki, Zakamycze 2003.

• Nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej nad samorządem terytorialnym, J. Storczyński, Bydgoszcz-Chorzów 2006.

• Nadzór nad samorządem terytorialnym, J. Galster, Toruń 2002.

• ABC samorządu terytorialnego, A. Korzeniowska,

Bydgoszcz-Chorzów 2005.

• Samorząd terytorialny w RP, Z. Leoński, Beck 2006.

• Prawo administracyjne, E. Ura, Warszawa 2009.

• Zarys legislacji administracyjnej, T. Bąkowski, Wrocław 2010.

• Status prawny wojewody, M. Chmaj, Warszawa 2005.

• Samorząd terytorialny w Polsce, J. P. Tarno, Warszawa 2002.

• Prawo samorządu terytorialnego, P. Sitniewski, Białystok 2009.

• Ustrój samorządu terytorialnego, P. Rączka.

Wykładnia, upoważnienie, wytyczna, uzasadnienie aktu prawnego

Legislacja administracyjna Dr Artur Modrzejewski

Wykładnia prawa administracyjnego

• Ustalenie sensu norm prawnych

Wykładnia prawa administracyjnego - osoba interpretatora

Wykładnia prawa administracyjnego-ze względu na uzyskane wyniki

Dyrektywy interpretacyjne stosowane w wykładni prawa

• Wykładnia językowa - język prawny

Dyrektywy specyficzne dla języka prawnego

• Dyrektywa domniemania języka potocznego

• Dyrektywa domniemania uniwersalnego języka prawnego

• Dyrektywa tożsamości znaczeniowej

• Dyrektywa kompletności

Wykładnia systemowa

• Dyrektywa niesprzeczności

• Dyrektywa priorytetu zasady prawa

• Dyrektywa normatywności zasady prawa

• Dyrektywa systematyzacji wewnętrznej aktu prawnego

Wykładnia funkcjonalna

• Wykładnia statyczna

• Wykładnia dynamiczna

• Cele na które powołuje się interpretator w procesie wykładni prawa jako podstawa wyodrębnienia dyrektywy wykładni funkcjonalnej

Luki w prawie administracyjnym

• Luka techniczna - proceduralna niekompletność regulacji

• Swoista luka - to brak przepisów które zgodnie z innymi regulacjami powinny być wydane

• Luka extra legem - to ujemna ocena faktu, że pewne sprawy nie są uregulowane

• Contra legem - ujemna ocena tego, że pewne kwestie są uregulowane, a zdaniem oceniającego nie powinny być

• Intra legem - to ocena, iż sformułowanie danego przepisu jest zbyt nieprecyzyjne i powinno być uściślone

Analogia

• Analogia legis

• Anologia iuris

Pojęcia nieostre

• Np. Miejsce zamieszkania

• Interes publiczny

• Interes prywatny

• Zajmowania lokalu

• Dobro wspólne

• Zawód zaufania publicznego

Odesłania

• To przepisy odsyłające do innych ustanowionych już reguł. Jeśli reguły te nie należą do systemu prawa, to mamy do czynienia z odesłaniem do norm pozaprawnych

Normy pozaprawne

• Normy społeczne

• Normy wiedzy

Kryterium sposobu

• Przepisy odsyłające jawnie

• Przepisy odsyłające domyślnie

Upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego a upoważnienie do stanowienia rozporządzeń

• Art. 92 ust. 1 Konstytucji: „…na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne co do treści aktu”

• Art.94 „… na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”

Upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego a upoważnienie do stanowienia rozporządzeń

• Większa swoboda dla prawa miejscowego - akt sensu largo

Upoważnienie do wydawania rozporządzeń

• Powinno być zawarte w ustawie

• Określić organ właściwy do wydania rozporządzenia (wybierając go spośród wskazanych w Konstytucji) uwzględniając jednocześnie zakres i formę współdziałania organów

• Określić rodzaj aktu

• Określić zakres spraw przekazanych do uregulowania

• Określać wytyczne dotyczące treści aktu

Wytyczna

• Może określać rozstrzygnięcia, których nie można zamieszczać w rozporządzeniu

• Granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia rozporządzenia

• Wymagania, jakim maja odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu

• Cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie

• Okoliczności, jakie należy uwzględnić tworząc rozporządzenie

Upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego

• Szczegółowe

• generalne

Istota upoważnienia szczegółowego

• Więź formalna - gdy istnieć będzie zapis w akcie rangi ustawowej upoważniający do uregulowania danej sprawy w drodze aktu prawa miejscowego

• Więź materialna - istnieć będzie wtedy, gdy dany akt stanowi swoiste dopełnienie treści ustawy, gdy więc akt prawa miejscowego będzie w swej treści z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany.

Minimalna treść upoważnienia szczegółowego

• Organ kompetencyjny

• Przedmiot regulacji

Upoważnienie o charakterze generalnym

• Istota upoważnienia generalnego

• Więź formalna

• Minimalna treść

• Organ kompetentny

• Ogólny zakres regulacji

• Legalność jako granica swobody

Upoważnienie do wydania aktów prawa miejscowego powinno

• Być zawarte w ustawie

• Określać organ właściwy do wydania aktu

• Określać rodzaj aktu

• Określać zakres spraw przekazanych do uregulowania

Przygotowanie projektu aktu prawnego poprzedza się

• Wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany

• Ustaleniem potencjalnych, prawnych i innych niż akty prawne środków oddziaływania umożliwiających osiągnięcie założonych celów

• Określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań

• Zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych

• Dokonaniem wyboru sposobu interwencji organów władzy publicznej

Etapy prac prawodawczych

• Ustalenie potencjalnych środków oddziaływania

• Konsultacje

• Ocena skutków regulacji - w tym uzasadnienie projektu powinno zawierać….

Obligatoryjną częścią uzasadnienia projektu aktu prawnego jest syntetyczne przedstawienie wyników zawierające:

• Wskazanie podmiotów na które oddziaływuje akt normatywny

• Wyniki przedstawionych konsultacji, w szczególności jeśli obowiązek takich opinii wynika z przepisów prawa

• Przedstawienie wyników analizy wpływu aktu normatywnego w szczególności na:

• Sektor finansów publicznych, w tym na budżet państwa i budżet jednostek samorządu terytorialnego

• Rynek pracy

• Konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw

• Sytuację i rozwój regionalny

• Wskazanie źródeł finansowania, zwłaszcza jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego

Etapy prac prawodawczych

• Wybór optymalnych środków oddziaływania

• Przygotowanie projektu aktu prawnego, w tym celu należy:

• Zapoznać się z dotychczasowym stanem prawnym, w tym z obowiązującymi ustawami, umowami międzynarodowymi, którymi RP jest związana, prawodawstwem organizacji i organów międzynarodowych, których RP jest członkiem, oraz prawem UE obowiązującym w regulowanej dziedzinie

• Ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie

• Określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez wydanie nowego aktu prawnego

• Ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów

• Sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków rozważanych alternatywnych rozwiązań prawnych, w tym ich wpływ na system prawa

• Określić skutki finansowe poszczególnych alternatywnych rozwiązań prawnych oraz ustalić źródła ich pokrycia

• Dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.

Procedura legislacyjna

• Tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego

• Ustalenie przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4.5 proc. Alkoholu (z wyjątkiem piwa)

• Ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę

• Określenie programu szkolenia taksówkarzy

Etapy takiego postępowania

• Wniosek organu prowadzącego postępowanie do organu współdziałającego

• Podanie do publicznej wiadomości informacji o możliwości przedstawienia uwag i wniosków, a także termin, przed którego upływem podmiot współdziałający powinien wyrazić swoje stanowisko

Procedura lobbingowa w procesie stanowienia aktów legislacyjnych

• Wysłuchanie publiczne

---