ROZDZIAŁ II

PROCES DECYDOWANIA POLITYCZNEGO W UJĘCIU SYSTEMOWYM

Metoda systemowa polega na konstruowaniu specyficznego modelu pojęciowego badanych zjawisk politycznych, to znaczy modelu systemowego. System oglądany od wewnątrz jest zespołem zintegrowanych elementów, a oglądany z zewnątrz stanowi spójną całość, zdolną do utrzymywania równowagi ze środowiskiem.

Pojęcie „system" zbudowane jest z kilku części. Składa się on z rozróżnialnych elementów powiązanych w strukturę i oddzielonych granicą od środowiska. Dzięki wejściom system ulega wpływowi środowiskowemu, a dzięki wyjściom sam kształtuje środowisko. System utrzymuje równowagę ze środowiskiem za pomocą sprzężeń zwrotnych:

• pomiędzy wejściem i wyjściem — system w drodze konwersji przetwarza bodziec środowiskowy w swoją reakcję,

• między wyjściem i wejściem — środowisko przetwarza bodziec wysłany przez system i decyduje się na jakieś zachowanie.

Homeostaza polega na zdolności przywracania stale traconej równowagi, za pomocą procesów adaptacyjnych. Elementem systemu, odpowiedzialnym za utrzymywanie równowagi ze środowiskiem jest homeostat.

Proces decydowania politycznego może być analizowany za pomocą metody systemowej. Badanym systemem jest wtedy państwo, a podstawowy przedmiot analizy stanowią procesy informacyjno-decyzyjne. Ośrodek decydowania politycznego jest homeostatem systemu, czyli elementem odpowiedzialnym za usuwanie odchyleń pomiędzy stanem pożądanym i stanem istniejącym. Sytuacja decyzyjna może być rozpatrywana jako wejście systemu, proces decyzyjny stanowi konwersję wewnątrzsystemową, decyzja polityczna i jej implementacja to wyjścia systemu, a zewnętrzna pętla sprzężenia zwrotnego (między wyjściem i wejściem) pozwala na analizę reakcji środowiska na decyzje polityczne podejmowane i wykonywane przez homeostat Sprawność systemu stanowi funkcję trzech procesów:

• po pierwsze, jego wewnętrznej spójności,dopasowania się i zgrania elementów,

• po drugie, dopasowania się systemu do środowiska i/lub nadsystemu oraz stylu tych interakcji,

• po trzecie i najważniejsze, adekwatności wewnętrznej dynamiki systemu oraz dynamiki środowiska, z którym pozostaje w interakcjach.

P. de Bruyne zaproponował inne podejście do systemowej analizy procesów decydowania politycznego, wyróżniając sześć reżimów norm instytucjonalnych, tworzących systemy decyzyjne. Normy uczestnictwa określają aktorów oraz układ instancji decyzyjnych, a normy kompetencyjne zakresy ich działania oraz możliwe do przyjęcia rezultaty decyzji. Z kolei normy dystrybutywne określają faktyczne pozycje aktorów polityki, ich role, stosunki, prawa i obowiązki. Normy agregacji lub transformacji preferencji określają procedury uzgadniania preferencji w trakcie grupowego dokonywania wyboru. Normy informacyjne dotyczą wiedzy o strategii aktorów oraz o ograniczeniach sytuacyjnych. Wreszcie, normy proceduralne odnoszą się do wyboru środków i technik działania oraz wyboru jego miejsca i czasu.

Stosując kryterium aktywności systemu możemy wyróżnić trzy typy adaptacji politycznej, a więc trzy sposoby przywracania równowagi za pomocą decydowania politycznego. Są to:

1. Adaptacja pasywna, która polega na wchłanianiu bodźców środowiskowych, otwieraniu granic systemu oraz poddawaniu się środowisku poprzez zmianę struktury i funkcji systemu oraz dostosowywaniu polityki wewnętrznej i/lub zagranicznej do nacisków środowiskowych, dzięki przyjmowaniu obcych wzorów kulturowych. We współczesnym świecie bywa ona funkcją bądź słabego potencjału systemu, bądź uznania wyższości rozwoju nad tożsamością.

2. Adaptacja aktywna stanowi przeciwieństwo pasywnej i jest funkcją bądź bardzo silnego potencjału systemu, bądź uznania wyższości tożsamości nad rozwojem. Polega ona na narzucaniu środowisku własnych wartości, celów i interesów oraz na zmuszaniu innych systemów do podporządkowania się i przyjmowania adaptacji pasywnej.

3. Adaptacja kreatywna stanowi kompromis między tymi dwiema skrajnościami. Polega na filtrowaniu bodźców środowiskowych oraz poszukiwaniu punktów równowagi pomiędzy środowiskiem międzynarodowym i wewnętrznym, środowiskiem i systemem, rozwojem i tożsamością. W kontekście aksjologicznym, ten typ adaptacji politycznej polega na próbie konwergencji dwóch różnych systemów wartości. Natomiast w ujęciu realistycznym można stwierdzić, że jest on wybierany przez systemy o potencjale średnim.

Stosując kryterium czasu możemy zdefiniować trzy inne typy adaptacji politycznej:

1. Adaptacja retroaktywna polega na aktywności wstecznej, czyli na dostosowywaniu się do bodźca, którego skutki już wystąpiły, ze względu na wcześniejsze reakcje innych systemów. Jej, na ogół nie uświadamiany, cel stanowi dokonanie zmiany tych skutków, co jest oczywiście niemożliwe. Takie działania decyzyjne muszą doprowadzić system do utraty równowagi ze środowiskiem.

2. Adaptacja reaktywna składa się z działań odpornych i stanowi bezpośrednią reakcję na bodźce środowiskowe. W takich sytuacjach decydowanie polityczne jest płytkie i nieinteligentne. Nie stanowi funkcji wyobraźni i przewidywania tego, że implementacja odbywać się będzie w sytuacji zmienionej dzięki działaniu innych systemów.

3. Adaptacja antycypacyjna jest jedynym skutecznym sposobem działania politycznego. Polega na uprzedzaniu faktów i przystosowywaniu decyzji do jej własnych skutków oraz skutków równoczesnego działania innych systemów. Wyprzedzanie czasu jest koniecznym warunkiem skuteczności decyzji, przede wszystkim ze względu na bezwład machiny państwowej i często długotrwałe działania implementacyjne. Decyzje polityczne są wykonywane w innej sytuacji decyzyjnej niż ta, która była rozpatrywana w momencie podejmowania decyzji i tylko dzięki wyprzedzaniu czasu można podejmować decyzje adekwatne do rzeczywistości.

Zdaniem E. Nowaka warunkiem skutecznego planowania i decydowania prospektywnego jest przestrzeganie dziesięciu zasad: na bieżącą działalność systemu należy patrzeć z perspektywy niepewnej i wielorakiej przyszłości; zawsze w kontekście globalnym; należy rozpatrywać zarówno czynniki jakościowe, jak i ilościowe; nie należy przeceniać roli zmian strukturalnych jako sił sprawczych przemian; należy unikać skażenia i szumu informacyjnego, a polegać na zasobach informacyjnych własnych kanałów decyzyjnych; dominujące idee i poglądy należy traktować z dużą dozą ostrożności; trzeba przyjąć, iż sytuacje kryzysowe wynikają przede wszystkim z niezdolności systemu do modyfikacji struktur i zachowań; zakładać, że zmiany struktury organizacji powinny wyprzedzać zmiany środowiska; należy uruchamiać cały intelektualny potencjał systemu w formie zespołowej pracy twórczej; podtrzymywać krytycyzm oraz dystans w stosunku do uzyskiwanych wyników. Wszystkie te działania mogą zapobiec powstawaniu sytuacji kryzysowych.

Założenia analizy systemowej, przynajmniej w zastosowaniach praktycznych, bywają interpretowane w sposób konserwatywny (systemy polityczne są trwałe, dopóki utrzymują dynamiczną równowagę ze swoim środowiskiem) lub mechanicystyczny, a więc bez uwzględniania ludzkich cech procesów decyzyjnych, takich jak emocje czy stresy. Aby pokazać procesy decydowania politycznego w pełniejszym wymiarze, w niniejszym rozdziale zastosujemy analizę systemową, ale w następnych zajmiemy się bliżej dwoma aspektami funkcjonowania homeostatu: jego myśleniem i czuciem.

2.1. SYTUACJA DECYZYJNA

2.1.1. TYPOLOGIA SYTUACJI DECYZYJNYCH

Sytuacja decyzyjna (polityczna) jest określana bądź jako system zmiennych niezależnych, skłaniających decydentów do podjęcia działań, bądź jako system zmiennych wprawdzie niezależnych od decydentów, ale zależnych od działań innego ośrodka decyzyjnego. W tym drugim przypadku, jeśli spojrzymy na problem w sposób obiektywny, to stwierdzimy, że sytuacja decyzyjna jest zmienną zależną. Trzecie, bardzo oryginalne, podejście do problemu zaproponował A. Bodnar pisząc o możliwości odprzedmiotowionej analizy sytuacyjnej. W tym ujęciu sytuacja S to zbiór okoliczności O w danej przestrzeni społecznej oraz ich splot Z Dana przestrzeń społeczna posiada zawsze swe otoczenie zewnętrzne, które jest jakąś strukturą, z różną siłą oddziaływającą na okoliczności O oraz na ich splot Z

W poszczególnych typach politologicznej analizy decyzyjnej sytuacja decyzyjna jest rozumiana za każdym razem inaczej. W ujęciu psychologicznym dominuje podejście skrajnie subiektywne — sytuacja to wyobrażenie polityka o bodźcu, stanowiące funkcję struktury jego osobowości. H. i M. Sproutowie rozróżnili dwa środowiska decyzyjne: psychologiczne (wyobrażone) i operacyjne (rzeczywiste). Jeśli występują pomiędzy nimi różnice, to przeważa środowisko psychologiczne. W mikrospołecznym typie analizy, sytuacja decyzyjna również stanowi „obraz" rzeczywistości, ale zobiektywizowany, będący funkcją ścierania się odmiennych wyobrażeń kilku decydentów i w jakiś sposób ujednolicany.

W typie organizacyjnym, sytuacja stanowi funkcję działań zorganizowanego środowiska systemu. Współzawodniczące ze sobą ośrodki decyzyjne często koncentrują się nie na sytuacji, ale na treści przygotowywanej decyzji. Charakterystyczną cechę takich podejść stanowi przyjmowanie, iż sytuacją decyzyjną jest po prostu inicjatywa podjęcia jakiejś decyzji. W matematycznym typie analizy, sytuację określa się podobnie — jako funkcję równoczesnego działania co najmniej dwóch ośrodków decyzyjnych.

Zgodnie z założeniami podejścia cybernetycznego, politycy na ogół nie mają ani czasu, ani możliwości, ani potrzeby dokonywania pełnej analizy sytuacji politycznej, w której działają. Decydenci rutynowi rozpoznają tylko kilka dobrze znanych im zmiennych, teoretyczni tylko najcenniejsze dla nich wartości i cele, a niezależni w ogóle nie interesują się samą sytuacją, ich zadanie stanowi pogodzenie wyobrażeń o sytuacji, jakie sformułowali ich współpracownicy. W typie makrospołecznym, sytuacja decyzyjna jest przede wszystkim funkcją potrzeb i interesów wielkich grup społecznych, a także procesów ich artykulacji, argumentowania i reprezentowania..

Do klasyfikacji sytuacji decyzyjnej należy przyjąć cztery podstawowe kryteria: świadomościowe, systemowe, wzburzenia pola decyzyjnego oraz jego autonomii.

1. Zgodnie z kryterium świadomościowym należy wyróżniać sytuacje rzeczywiste i wyobrażone, a więc te, które istnieją w sensie obiektywnym oraz te, które znajdują się tylko w świadomości decydentów. Proces podejmowania oraz wykonywania decyzji może przebiegać sprawnie i podlegać rzeczywistej optymalizacji tylko wtedy, gdy na jego wejściu pojawi się istniejąca sytuacja decyzyjna, to znaczy taka, której obraz, wytworzony w świadomości polityków, będzie w pełni zgodny z jej cechami rzeczywistymi. We współczesnym świecie niełatwo to osiągnąć — rzeczywistość jest bowiem trudna do zdefiniowania, a decydenci na ogół nie mają czasu na jej pełne zbadanie. W gruncie rzeczywiste o tym, czy definicja sytuacji była prawidłowa można dowiedzieć się dopiero w trakcie jej wykonywania.

Wielką rolę w błędnej ocenie sytuacji decyzyjnej odgrywają schematy poznawcze decydentów i podzielane przez nich stereotypy. Po zwycięstwie A. Hitlera w Niemczech wielu polskich polityków cieszyło się, mieszkaniec Wiednia bowiem, według ich stereotypu, stanowił całkowite przeciwieństwo Prusaka. Ch. de Gaulle, oceniając w latach sześćdziesiątych sytuację w Europie Wschodniej, uważał, że istotne różnice w podejściu do świata, zauważalne między Polakami i Czechami, są funkcją wesołości Polaków i smutku Czechów.

Inny aspekt problemu świadomości podejmuje J. Penc, odróżniając sytuacje dewiacyjne i innowacyjne. W pierwszym przypadku decydenci porównują rzeczywistość ze świadomościowym stanem idealnym i stwierdzają defekt systemu. Muszą więc podjąć bądź działania paliatywne, doraźnie poprawiające funkcjonowanie systemu, bądź usunąć głębokie przyczyny dewiacji. W przypadku sytuacji innowacyjnych świadomość wyprzedza powstanie problemu. Decydenci działają wtedy z własnej inicjatywy w celu, jak pisaliśmy wcześniej, osiągnięcia adaptacji antycypacyjnej.

2. Zgodnie z kryterium systemowym, sytuacje decyzyjne można podzielić na wewnętrzne, zewnętrzne i transnarodowe. w modelu R. Snydera, H. Bruck i B. Sapinaf decyzje polityczne stanowią funkcję otoczenia, w którym działa system decyzyjny, wyróżnili oni otoczenie wewnętrzne, czyli czynniki i warunki i działające w terytorialnych granicach państwa oraz otoczenie zewnętrzne, czyli czynniki i warunki funkcjonujące poza jego granicami. Można dodać, że otoczenie wewnętrzne wytwarza wewnętrzną sytuację polityczną, a otoczenie zewnętrzne zewnętrzną sytuację polityczną. Oba typy otoczenia oraz oba typy sytuacji są ze sobą sprzężone.

Zdaniem D. Eastona, w skład otoczenia wewnątrzspołecznego wchodzą systemy: ekologiczny, biologiczny, osobowościowy i społeczny (tu podsystemy: kulturalny, struktury społecznej, ekonomiczny, demograficzny i inne). Otoczenie zewnątrz społeczne składa się z systemów międzynarodowych: politycznego, ekologicznego i społecznego. W tym ostatnim występują podsystemy międzynarodowe: kulturalny, struktury społecznej, ekonomiczny, demograficzny i inne. Zdaniem D. Eastona te dwa typy otoczenia wytwarzają żądania i poparcia, stanowiące dwa rodzaje wejść systemowych. W naszym ujęciu powiemy, iż autor ten określił sytuacje decyzyjne w sposób strukturalny — definiując ich elementy składowe oraz funkcjonalny — wyróżniając żądania i poparcia.

Podział sytuacji decyzyjnych na wewnętrzne i zewnętrzne wydaje się oczywisty i ważny. Należy jednak podkreślić wagę coraz silniejszych powiązań występujących pomiędzy nimi. We współczesnym i współzależnym świecie, sytuacja polityczna w jednym państwie może w sposób bardzo głęboki kształtować sytuację międzynarodową, a sytuacja międzynarodowa wywiera oczywisty wpływ na sytuacje decyzyjne we wszystkich państwach. Chińska reforma gospodarczo-polityczna na przykład od 1978 r. wywiera wpływ na politykę wewnętrzną wielu państw (zwłaszcza ZSRR, a później Rosji), a jej skutki zmieniają układ sił w skali globalnej.

W tym kontekście należy wyróżnić trzeci rodzaj sytuacji decyzyjnych - sytuacje transnarodowe, których cechę szczególną stanowi i splatanie się tego co wewnętrzne z tym co międzynarodowe, ze względu na uczestniczenie w polityce podmiotów niesuwerennych. Sytuacje transnarodowe mogą mieć dwojaki charakter. Po pierwsze, mogą one stanowić funkcję wpływu międzyspołecznego gdy podmiotem wpływu jest środowisko społeczne jednego państwa, a przedmiotem wpływu środowisko społeczne drugiego państwa. I Siły społeczne obu państw wchodzą w bezpośrednie Interakcje ze sobą, ale równocześnie są zwrotnie sprzężone ze swoimi rządami. Występuje to, na przykład wtedy, gdy partia polityczna z państwa A koordynuje swe działania z partią polityczną z państwa B.

Po drugie, wpływ transnarodowy może występować wtedy, gdy podmiotem wpływu jest państwo A, a przedmiotem wpływu społeczeństwo państwa B lub jakaś jego część. Decydenci państwa A są zwrotnie sprzężeni ze swoim społeczeństwem i jego częściami składowymi, natomiast społeczeństwo państwa B pozostaje w interakcjach z decydentami politycznymi swojego państwa. Dzieje się tak, na przykład wtedy, gdy państwo A prowadzi działania propagandowe w państwie B i, tym samym, staje się jakby uczestnikiem zachodzących tam procesów decyzyjnych.

3. Zgodnie z kryterium wzburzenia pola decyzyjnego występujących w nim napięć, sytuacje polityczne można podzielić na normalne i kryzysowe. W klasycznej pracy na ten temat F. Emery i E.Trist określili cztery możliwe stany środowiska systemu politycznego: po pierwsze stabilne, nie posiadające wewnę-trznej struktury lub ustrukturalizowane. Przypadkowe zmiany środowiskowe zachodzą powoli, wartości mają charakter trwały i są złożone w sposób przypadkowy, po drugie spokojne, jako celowo ustrukturalizowane; zmiany środowiskowe również zachodzą powoli ale wartości są zgrupowane w wiązki czy hierarchie, na przykład ideologiczne i potrzecie pulsujące i zakłócone; dynamika zmian środowiskowych jest wyższa i stanowi funkcję sprzężeń i starć pomiędzy elementami oraz podsystemami, a także pomiędzy danym systemem i innymi systemami i po czwarte turbulentne, wzburzone, w którym występują szybkie zmiany ilościowe i jakościowe, wywołane przez elementy środowiska lub przez samo pole. W dwu początkowych sytuacjach zmiany mają charakter ilościowy, a w dwu pozostałych już jakościowy. Kryzysowa sytuacja decyzyjna najczęściej występuje wtedy, gdy system znajdzie się w środowisku turbulentnym, w którym zmianie podlegają już nie tylko zmienne systemu ale także jego podstawowe parametry strukturalne. Wiele zależy jednak od odporności systemu. Jeśli nie jest on elastyczny, adaptacyjny i zdolny do antycypacji wydarzeń, to może znaleźć się w sytuacji kryzysowej właściwie bez żadnego obiektywnego powodu.

A. Bodnar, opierając się na powyższej klasyfikacji, przeprowadził bardzo interesującą analizę stanów wewnętrznego pola decyzyjnego na poziomie makrospołecznym i mikrospołecznym. Ośrodek decyzyjny może bowiem funkcjonować, na przykład, w spokojnym otoczeniu makrospołecznym i, równocześnie, w turbulentnym otoczeniu mikrospołecznym lub odwrotnie. Ponieważ na każdym z tych poziomów mogą wystąpić cztery stany pola decyzyjnego, to łącznie może zaistnieć aż szesnaście sytuacji decyzyjnych21.

Rozwijając tę myśl dokonaliśmy analizy owych stanów, wyróżniając przede wszystkim podział sytuacji decyzyjnych na wewnętrzne i zewnętrzne oraz podział stanów pola na stabilne, spokojne, pulsujące i turbulentne. Jako pierwszą możliwość rozpatrywaliśmy sytuację super stabilną, w której oba pola mają charakter stabilny, a jako możliwość szesnastą, sytuację ostrego kryzysu wewnętrznego i międzynarodowego, występującą wtedy, gdy oba pola są turbulentne, a więc zmieniają się szybko i gwałtownie, a zmiana ma charakter jakościowy.

Taka klasyfikacja sytuacji decyzyjnych może być interpretowana w sposób abstrakcyjny, jako klasyfikacja sytuacji politycznych, w jakich znaleźć się może system decyzyjny, ale także jako klasyfikacja odnosząca się do poszczególnych płaszczyzn sytuacji decyzyjnej. Wewnątrzpaństwowy system aksjologiczny na przykład może mieć charakter stabilny, system gospodarczy pulsujący, a system polityczny turbulentny. Decydenci powinni więc uwzględniać poziomy napięcia na wszystkich płaszczyznach, każda bowiem decyzja polityczna wywołuje skutki nie tylko w tej płaszczyźnie, w której jest podejmowana, ale także i na innych płaszczyznach, a także w różnych podsystemach międzynarodowych.

Na dodatek, wyróżnić można kilka poziomów stosunków politycznych i stwierdzić, że stan wzburzenia pola decyzyjnego zwykle będzie juny na poziomie makrostruktur społecznych, organizacji politycznych, ośrodka decyzyjnego, dwustronnych stosunków międzynarodowych, w regionie międzynarodowym czy w wymiarze globalnym, ponadto, sytuacje decyzyjne analizowane w ujęciu podmiotowym mają wpływ na sytuacje rozumiane w sposób przedmiotowy (na płaszczyznach stosunków). Oznacza to, że stan wzburzenia jednego pola decyzyjnego może przenosić się na inne pola, podczas gdy stabilność pola będzie ten proces hamować. Tak więc, kryzys polityczny wewnątrz wielkiego mocarstwa zmieni układ sił międzynarodowych i z pewnością wzburzy środowisko międzynarodowe, co z kolei wpłynie na sytuację polityczną w wielu innych państwach, a to może jeszcze bardziej skomplikować stosunki międzynarodowe.

Powyższa klasyfikacja sytuacji decyzyjnych nie obejmuje całości problemu, nie uwzględnia bowiem wielu innych istotnych czynników. Na przykład{ poza zmianami środowiska wewnętrznego i zewnętrznego koniecznie trzeba wziąć pod uwagę trzecią zmienną — cechy ośrodka podejmowania decyzji politycznych, które można umieścić na osi: - ośrodek preferujący homeostazę pasywną, polegającą na biernym adaptowaniu się do zmian środowiskowych, co ma miejsce wtedy, gdy przejawia on tendencję do zachowania stanu równowagi ze środowiskiem na poziomie nie zmienionym w danej fazie czasowej, pomimo występowania w środowisku zmian tę równowagę silnie zakłócających oraz - ośrodek decyzyjny preferujący homeostazę aktywną to znaczy taką która -dąży do zachowania równowagi organizacyjnej ze swoim środowiskiem nie tylko biernie dostosowując swoją strukturę i funkcje do zmieniającego się środowiska i także dąży także do czynnego przystosowywania środowiska do potrzeb własnych, a więc próbującą narzucić środowisku swe wartości, struktury i funkcje. Tym samym, przyjąć należy, iż sytuacja polityczna zależy nie tylko od zmieniających się stanów wewnętrznego i zewnętrznego środowiska politycznego. Zależy także od aktualnej postawy i wcześniejszych działań ośrodka decyzyjnego. Jeżeli decydenci działają w sposób konserwatywny i nie adaptują systemu do zmian środowiskowych, to nawet stabilne pole decyzyjne stawać się będzie coraz bardziej wzburzone, ponieważ brak stałych działań dostosowujących zwiększy różnicę pomiędzy optymalnym stanem dynamicznej równowagi i stanem istniejącym. Tak więc stan napięcia pola decyzyjnego stanowi także funkcję decyzji podejmowanych przez decydentów politycznych. Stosując trzy wymienione wyżej kryteria można wyróżnić osiem sytuacji decyzyjnych, w których podejmowane są decyzje w polityce państwa — od sytuacji normalnej, w której destabilizujące zmiany w polu wewnętrznym i zewnętrznym są małe, a decydenci aktywnie adaptują się do zmian środowiskowych, aż do sytuacji kryzysu ustrojowego, gdy zmiany w obu polach są duże, a ośrodek decyzyjny wybiera konserwatywną adaptację pasywną, pogłębiając swoim zachowaniem istniejące trudności.

W powyższej klasyfikacji nie uwzględniliśmy jeszcze jednego, bardzo ważnego współcześnie systemu zjawisk polityki transnarodowej, czyli bezpośrednich powiązań występujących pomiędzy elementami wewnątrzpaństwowego systemu politycznego oraz elementami systemów stosunków międzynarodowych. Uwzględniając te procesy zauważymy, iż całe zagadnienie staje się niesłychanie skomplikowane, należy bowiem wziąć pod uwagę adaptacyjność na poziomie społecznym: społeczeństw różnych państw, a nawet wielu grup społecznych i ich organizacji, a na dodatek bardzo różne stany świadomości tych grup.

4. Zgodnie z kryterium autonomiczności pola decyzyjnego należy wyodrębnić dwie możliwości: sytuacja decyzyjna może być traktowana jako zmienna niezależna od decydentów i jako zmienna zależna. W pierwszym przypadku przyjmuje się, że powstaje ona samoistnie, a przyczyny jej powstania w zasadzie nie są znane. W drugim przypadku sytuacja decyzyjna stanowi funkcję działania sił, które można przynajmniej hipotetycznie zdefiniować.

A. Said i C. Lerche, na przykład, przyjmują, iż każdą sytuację decyzyjną w polityce zagranicznej kształtują trzy podstawowe czynniki: po pierwsze, układ sił międzynarodowych, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności sprawczych ośrodka decyzyjnego — każde państwo w pewnym zakresie może skutecznie kontrolować niektóre sytuacje, a innych nie jest w stanie; po drugie, treść polityki zagranicznej innych państw które aktywnie uczestniczą w kształtowaniu sytuacji granicznej innych państw, po trzecie, zdolność ośrodka decyzyjnego do realizacji różnych wariantów własnej polityki zagranicznej w zależności od kontekstu sytuacyjnego. Tym samym, autorzy ci traktują sytuację decyzyjną jako zmienną zależną od funkcjonowania innych podmiotów stosunków politycznych. Podobny pogląd przyjęliśmy wyżej, pisząc o tym, że sytuacje polityczne są kształtowane przez dziesięć grup wyznaczników.

Najistotniejszy podział sytuacji decyzyjnych może być dokonany za pomocą kryterium ich „kryzysowości".

2.1.2. NORMALNA SYTUACJA DECYZYJNA

Najstarsza ze znanych klasyfikacji politycznych sytuacji decyzyjnych znalazła się w dziele Wan Wanga I Cing, napisanym około 1150 r. p.n.e., a następnie komentowanym i uzupełnianym, między innymi przez Konfucjusza. Celem opracowania było skodyfikowanie 64 możliwych sytuacji decyzyjnych na użytek władcy, także w celu prognozowania ich ewolucji na podstawie działań magicznych. Reorganizując te analizy zauważymy, że zastosowano kryterium adaptacyjności decydentów wyróżniając sytuacje: aktywności (twórczość), pasywności oraz kunktatorstwa (czekanie, czyli siła w obliczu .niebezpieczeństwa). Według struktury pola decyzyjnego wyróżniono takie sytuacje decyzyjne jak: pokój, zastój, rodzina, rozpad czy konflikt. Według kryterium dynamiki pola decyzyjnego: pogoda ducha, trwanie w spokoju, pobudzenie, entuzjazm, postęp, powiększenie, przełamanie, pobudzenie (piorun), zrzucanie skóry (rewolucja) czy naprawianie zniszczeń. Według kryterium techniki podejmowania decyzji można odnaleźć takie sytuacje decyzyjne jak: młodzieńcza głupota, początkowe trudności, stąpanie, przed dokonaniem czy po dokonaniu. Po odrzuceniu magicznego kontekstu z zaskoczeniem można stwierdzić, że wiele sytuacji zdefiniowano w sposób do sposobu działania w różnych sytuacjach bywają mądre i wyważone.

Współcześnie sytuacje decyzyjne można analizować na dwa sposoby: w kategoriach teorii działań lub teorii oddziaływań. Zgodnie z założeniami teorii działań sytuacja decyzyjna jest zmienną niezależną od zachowań podmiotu podejmującego decyzje, a także od zachowań innych podmiotów polityki.

Najważniejsze pojedyncze kryterium podziału sytuacji politycznych stanowi kryterium ryzyka decyzyjnego. Każdy ośrodek decyzyjny w każdej sytuacji w pewnym zakresie potrafi kształtować wydarzenia zewnętrzne, ale zawsze w pewnym zakresie nie ma na nie żadnego wpływu. Im niższa jest zdolność kontrolowania sytuacji, to tym większe będzie ryzyko polityczne Można więc wyróżniać sytuacje deterministycznej probabilistyczne, statystyczne i strategiczne.

1. Deterministyczna sytuacja decyzyjna występuje wtedy, gdy podjęcie decyzji, nie oznacza właściwie żadnego ryzyka politycznego, ponieważ ośrodek decyzyjny w pełni kontroluje wszystkie istotne parametry kształtujące taką sytuację. Jest to możliwe, gdy zakres władzy decydentów jest bardzo szeroki, a parametry pozostające poza kontrolą są dobrze zdefiniowane, znane i stabilne. Można wtedy mieć pewność, że wykonanie decyzji spowoduje skutki przewidywane i pożądane. Niestety, w polityce sytuacje takie w zasadzie nie występują. Można do nich zaliczyć sytuację wyborczą. Ogłoszenie terminu wyborów i uruchomienie komisji wyborczych odbywa się w sytuacji zdeterminowanej — wybory odbędą się, choć ich wynik oczywiście pozostaje nieznany.

2. Probabilistyczna sytuacja decyzyjna istnieje wtedy, gdy pojawia się ryzyko polityczne.Ośrodek decyzyjny nie jest w stanie kontrolować jednego lub kilku parametrów kształtujących sytuację, ponieważ działają one w sposób losowy. Znane są jednak rozkłady prawdopodobieństwa parametrów pozostających poza kontrolą. Decydenci nie mają wtedy pewności wystąpienia pożądanych skutków, ale znają prawdopodobieństwo ich pojawienia się. Jeżeli w danym państwie rosną dochody ludzi, to można przyjąć, że zadowolenie statystycznego obywatela będzie rosło, chociaż niektórzy nadal mogą demonstrować swe niezadowolenie.

3. Statystyczna sytuacja decyzyjna zawiera w sobie znacznie większy ładunek ryzyka politycznego. W tym przypadku ośrodek decyzyjny nie tylko nie sprawuje kontroli nad jednym lub kilkoma parametrami, ale na dodatek nie zna rozkładów ich prawdopodobieństwa. I Możliwe jest jednak sformułowanie hipotez na ten temat. decyzje polityczne podejmowane są wtedy tylko na podstawie hipotez, nie ma więc żadnej pewności pojawienia się pożądanych skutków decyzji. Polska, prowadząc rokowania w sprawie redukcji zadłużenia zagranicznego, znajdowała się w sytuacji statystycznej, rozkład bowiem prawdopodobieństwa atrybutów polityki zagranicznej tych państw pozostawał nieznany, ale ich hipotetyczna rekon-a była możliwa.

4. Strategiczna sytuacja decyzyjna powoduje konieczność podejmowania najbardziej ryzykownych decyzji politycznych. W tym przypadku ośrodek decyzyjny nie tylko nie sprawuje kontroli nad jednym lub kilkoma parametrami, ale na dodatek nie zna rozkładów ich prawdopodobieństwa i nie może sformułować hipotez na ten temat. Jedyną metodą przygotowania decyzji politycznej staje się wtedy przyjęcie założenia, że niektóre istotne parametry sytuacji są kontrolowane przez inny podmiot polityki. Stosowana jest teoria gier, polegająca na hipotetycznym rekonstruowaniu strategii innego uczestnika w związku z hipotetycznym odtwarzaniem wyników działań obu graczy, zawartych w macierzy gry. Takie sytuacje w polityce występują bardzo często. Najlepszą klasyfikację politycznych sytuacji decyzyjnych, dokonaną w ramach teorii działań, nadal uchodzi opracowanie C. Hermanna. Autor oparł się na zasadnej opinii, że istnieją trzy podstawowe kryteria klasyfikowania sytuacji decyzyjnych. Są to: po pierwsze, przewidywalność ich wystąpienia (przewidywane — zaskakujące); po drugie, czas na podjęcie decyzji (ograniczony — nieograniczony); po trzecie, zagrożenie podstawowych wartości danego państwa (wysokie — niskie).

Można dodać, iż klasyfikacja C. Hermanna odnosi się równocześnie do problemu ryzyka politycznego powstającego podczas podejmowania i wykonywania decyzji politycznych: w sytuacji kryzysowej ryzyko będzie zawsze największe, podczas gdy w sytuacji rutynowej najmniejsze.

Zgodnie z założeniami teorii oddziaływań sytuacje decyzyjne są klasyfikowane w matematycznej teorii gier. Każda sytuacja polityczna stanowi w tym ujęciu funkcję równoczesnego działania co najmniej dwóch podmiotów polityki, a więc w definicji uwzględnia się pętle sprzężenia zwrotnego: system działa na środowisko przez wyjście, środowisko przetwarza bodziec, a jego reakcja pojawia się na wejściu systemu. W teoriach działań sytuacja decyzyjna jest traktowana tylko jako wejście systemu decyzyjnego.

W teorii gier stosowane są trzy kryteria podziału sytuacji decyzyjnych:

• z punktu widzenia liczby uczestników gry są dwuosobowe i n-osobowe,

• z punktu widzenia układu interesów stron wyróżnia się gry, w których hierarchie preferencji stron są identyczne, przeciwstawne lub mieszane,

• z punktu widzenia wyniku gry można wyodrębnić gry o sumie zerowej, gdy wygrana jednej strony powoduje identyczną co do wartości przegraną drugiej strony, oraz gry o sumie niezerowej.

Tym samym, stosując te trzy kryteria można wyróżnić pięć sytuacji decyzyjnych. Po pierwsze, sytuacje współpracy powstają wtedy, gdy dwie strony mają identyczne hierarchie preferencji. Po drugie, sytuacje rokowań charakteryzują się ogólną zgodnością hierarchii preferencji dwu stron; są to gry kooperacyjne o sumie niezerowej. Po trzecie, sytuacje konfliktowe, czyli niekooperacyjne gry o sumie niezerowej, powstają, gdy hierarchie preferencji dwu stron są przede wszystkim sprzeczne. Po czwarte, sytuacje pełnego konfliktu dwu stron, czyli gry o sumie zerowej. Po piąte, sytuacje, w których uczestniczy wiele podmiotów, czyli gry

n-osobowe.

Teoria gier skłania do głębszego analizowania sytuacji decyzyjnej, wymaga bowiem zastanowienia się nie tylko nad własnym działaniem i jego celami, ale także nad określeniem interesów, celów i strategii drugiego uczestnika polityki. W zasadzie każda sytuacja polityczna może być zakwalifikowana do jednej z wymienionych kategorii.

2.1.3. KRYZYSOWA SYTUACJA DECYZYJNA

Wydaje się oczywiste, że pojawienie się kryzysowej sytuacji politycznej powoduje odkształcenie przebiegu procesu decyzyjnego. Przejawia się to w reorganizacji ośrodka decyzyjnego, pojawieniu się zmian w sposobie postrzegania rzeczywistości i bardzo wyraźnym wpływie stanów emocjonalnych decydentów na proces decyzyjny. Literatura przedmiotu dotycząca sytuacji kryzysowych prawie w całości dotyczy kryzysów międzynarodowych. Dla ich wyodrębnienia stosowano aż kilkanaście kryteriów, a formułowane definicje można podzielić na subiektywne i obiektywne.

Najprostszą subiektywną definicję kryzysu podał O. Holsti twierdząc, że sytuacja taka powstaje, gdy ośrodek decyzyjny odczuwa stres wywołany wysokim ryzykiem decyzyjnym oraz ograniczonością czasu, jaki można poświęcić na przygotowanie decyzji. Bardziej, rozbudowaną definicję sformułował R. Lebow podkreślając, że kryzys powstaje wtedy, gdy decydenci sądzą, że: dana sytuacja w sposób istotny narusza interesy państwa, podjęta przez nich decyzja stworzy zagrożenie wybuchu działań zbrojnych oraz powinni działać szybko

W definicjach obiektywizujących zagadnienie kryzysu podkreśla się, że są to sytuacje ryzykowne, zmieniające się w sposób dynamiczny oraz złożone lub zagrażające podstawowym wartościom państwa, nieprzewidywane oraz takie, w których czas na podjęcie decyzji jest bardzo ograniczony. Na seminarium odbytym w Jerozolimie, kryzys określono jako taką zmianę wewnętrznego lub zewnętrznego środowiska państwa, która powoduje podważenie jego podstawowych wartości, zagraża wybuchem działań zbrojnych, a politycy nie dysponują wystarczająco długim czasem na zareagowanie i podjęcie decyzji.

Naszym zdaniem kryzysowa sytuacja decyzyjna powstaje wtedy, gdy zmiany środowiskowe są na tyle głębokie, że w sposób istotny destabilizują system polityczny, ponieważ naruszają jego podstawowe wartości, co grozi wybuchem działań zbrojnych, a decyzje polityczne trzeba podejmować natychmiast. Destabilizujące zmiany środowiskowe, jak i przyszłe skutki decyzji mogą odnosić się bądź do środowiska wewnętrznego (wojna domowa), bądź międzynarodowego (wojna międzypaństwowa), bądź do obu równocześnie. Przyjmujemy, iż trzy najważniejsze kryteria kryzysowości to: destabilizacja, groźba wojny i krótki czas na podjęcie decyzji.

Nawiązując do dwóch sposobów definiowania kryzysów trzeba podkreślić, że istotne znaczenie mają oba wymiary: obiektywny i subiektywny. Tym samym sytuacja kryzysowa może być: po pierwsze rzeczywista, gdy kryzys istnieje obiektywnie, a decydenci prawidłowo interpretują rzeczywistość. Po drugie obsesyjna, gdy kryzys istnieje tylko w świadomości decydentów, a nie w rzeczywistości; ośrodek decyzyjny reaguje wtedy w sposób kryzysowy, czego nie uzasadnia bodziec płynący ze środowiska. Takie reakcje mogą sprowokować kryzys rzeczywisty, na przykład jeśli decydenci wymyślili sobie wroga, aby z nim zawzięcie walczyć. Po trzecie neglekcyjna, jeżeli kryzys istnieje obiektywnie, a decydenci nie dostrzegają czarnych chmur nadciągającej burzy.

Empiryczna analiza R. Lebowa pozwala na wyodrębnienie kilku rodzajów kryzysów pojawiających się w stosunkach międzynarodowych. Po pierwsze, taki kryzys czasem bywa tylko pretekstem do rozpoczęcia wojny; najpierw podejmowana jest decyzja o rozpoczęciu wojny, a następnie wywoływany jest kryzys, mający stanowić jej zapłon. Po drugie, niektóre kryzysy mają charakter zastępczy, stanowią drugoplanową konfrontację stron przygotowujących starcie zasadnicze. Po trzecie, wyróżnić można kryzysy „krawędziowe", w teorii gier określane jako gra kurczaków. Państwa doprowadzają kryzys do krawędzi wojny, licząc na to, że druga strona w ostatnim momencie zdecyduje się na kompromis. Wydaje się, że powyższe mechanizmy można odnaleźć w wielu kryzysach wewnątrzpaństwowych.

2.2. OŚRODEK DECYZYJNY

Ośrodek decyzyjny jest homeostatem, podsystemem podejmującym decyzje polityczne w imieniu systemu politycznego t dążącym do utrzymania dynamicznej równowagi pomiędzy systemem oraz jego środowiskiem. Narodowy ośrodek decyzyjny stanowi ośrodek kierowniczy danego społeczeństwa, natomiast ośrodek międzynarodowy koordynuje interesy co najmniej dwóch suwerennie sobie równych ośrodków narodowych.

2.2.1. TYPOLOGIA OŚRODKÓW DECYZYJNYCH

Pierwszą próbę typologii ośrodków podejmowania decyzji politycznych przedstawili. Snyder, H. Bruck oraz B. Sapin. Odróżnili oni ośrodki jednoosobowe i wieloosobowe, o wewnętrznej strukturze hierarchicznej i płaskiej Różnie zdefiniowane w otoczeniu instytucjonalnym/trwałe i doraźne oraz realizujące różne cele zewnętrzne Niżej zastosujemy pięć podstawowych kryteriów klasyfikacji politycznych ośrodków decyzyjnych.

1. Zgodnie z kryterium poziomu decyzyjnego wyróżnić można ośrodki narodowe, międzynarodowe i transnarodowe. Wśród ośrodków narodowych wyróżnimy ośrodki centralne, ponoszące odpowiedzialność za funkcjonowanie państwa w całości, oraz lokalne (wojewódzkie czy gminne), decydujące tylko w sprawach pewnego obszaru państwa. Podział ten jest o tyle ważny, że podejmowanie decyzji politycznych najczęściej jest kojarzone tylko z decyzjami podejmowanymi centralnie. A. Bodnar wyróżnił w państwie ośrodki funkcjonujące w partiach, państwie, organizacjach społecznych, grupach społecznych oraz mające charakter jednostkowy. Najważniejsze dzielące je różnice to horyzonty preferencji, struktura interesów i zakres koordynacji.

Wśród ośrodków międzynarodowych można wyodrębnić systemy decyzyjne działające w stosunkach bilateralnych oraz multilateralnychj. Kryterium stanowi tu wyraźna specyfika podejmowania decyzji w trakcie rokowań dwustronnych i wielostronnych, na forum konferencji oraz organizacji międzynarodowych. Specyfika ośrodków transnarodowych polega na współdecydowaniu i podziale kompetencji decyzyjnych pomiędzy ośrodki narodowe oraz międzynarodowe, ośrodki krajowe podejmują własne decyzje, uzyskują wpływ na treść decyzji politycznej w trakcie rokowań międzynarodowych, ale decyzje zapadają na szczeblu ponadnarodowym, a są wykonywane w kraju i wiążą podmioty krajowe.

2.Zgodnie z kryterium miejsca ośrodka decyzyjnego w systemie politycznym wyróżnić można:

— ośrodki decydowania politycznego będące organami państwa, takie jak parlament czy rząd,

— ośrodki, które nie są organami państwa, ale stanowią część jego systemu politycznego, na przykład centralne instancje partii politycznych,

— różne, na ogól niekonstytucyjne, ośrodki powstające z połączenia organów państwa i partii politycznych

— ośrodki całkowicie nieformalne, ale mogące spowodować przekształcenie ich decyzji w decyzję państwową,/podjętą przez działające w ramach swych kompetencji organy państwowe.

W ostatniej grupie znajdą się zarówno trwałe grupy interesów, jak i małżonki najwyższych przywódców państwa (H. Clinton) czy ich szczególnie zaufane sekretarki. Zhang Yufeng na przykład była sekretarką i kochanką Mao, który po wylewie mówił w sposób zrozumiały tylko dla niej. Przez dłuższy czas Zhang podejmowała najważniejsze decyzje polityczne w ChRL, a jeżeli nawet coś rzeczywiście rozumiała, to z pewnością była współdecydentem!

Jeśli powyższe kryterium zastosujemy w sposób wąski, to możemy wyodrębnić ośrodki podejmujące ostateczne decyzje polityczne w danej sprawie oraz te, których decyzje mogą być uchylane lub modyfikowane przez decydentów szczebla wyższego.

3.Zgodnie z kryterium trwałości ośrodki decyzyjnego można (podzielić na istniejące stale oraz powoływane ad hoc. Ośrodki doraźne czasem są powoływane wewnątrz struktury organów państwowych jako sztaby kryzysowe, ale mogą istnieć także w partiach politycznych, a nawet mieć charakter całkowicie nieformalny i składać się, na przykład, z prezydenta oraz jego kilku najbardziej zaufanych doradców. Ta ostatnia sytuacja często jest wykorzystywana w Stanach Zjednoczonych.

4.Zgodnie z kryterium wewnętrznej struktury ośrodka decyzyjnego można wyróżnić ośrodki, zorganizowane w sposób hierarchiczny oraz niehierarchiczne W ośrodkach hierarchicznych decyzje podejmuje główny decydent albo bez jakichkolwiek konsultacji, albo po rozmowach z innymi decydentami czy ekspertami, w ośrodkach niehierarchicznych decyzje podejmują grupy decyzyjne bądź sterowane przez lidera, bądź w pełni egalitarne. Można stwierdzić, iż ośrodki jednoosobowe wprawdzie na ogół decydują szybko, ale błędnie. Z kolei decydowanie kolegialne pozwala na optymalizację decyzji, ale proces decyzyjny trwa wtedy długo, a efekt bywa rezultatem tak głębokich kompromisów, że decyzje stają się skomplikowane i niejasne.

5. Zgodnie z kryterium skłonności do ryzyka odróżniane są takie ośrodki decydowania politycznego, których immanentną cechę stanowi skłonność do podejmowania decyzji i działań ryzykownych oraz ośrodki ostrożne.

W ramach analizy cybernetycznej K. Kłosiński uzasadnia tezę, iż w sytuacjach ryzykownych decydenci muszą ujawnić swój stosunek do ryzyka. Tę zmienną decyzyjną proponuje mierzyć za pomocą „parametru Pascala", który jest współczynnikiem skłonności decydenta do ryzyka . Jeśli przyjmiemy, że decydenci mają do wyboru dwie strategie (al i a2), a zaistnieć mogą dwie sytuacje (Sl i S2), to skutki decyzji znajdują się w macierzy gry. Y oznacza sukces, a X porażkę. Dla skrajnego asekuranta racjonalna będzie jedynie strategia al, która na pewno nie przyniesie mu ani sukcesu, ani porażki. Dla skrajnego ryzykanta racjonalna będzie tylko strategia a2, dająca mu przemiennie albo sukcesy albo porażki. Natomiast decydent normalny będzie wybierał strategię według kryteriów dodatkowych, czasem zaryzykuje, a czasem się powstrzyma.

W psychologicznych teoriach decyzji pogląd ten nie jest akceptowany. J. Kozielecki pisze, że badania nie potwierdzają tezy o istnieniu trwałej cechy osobowości, zwanej skłonnością do ryzyka. Natomiast zachowania ryzykowne stanowią funkcję czynników środowiskowych oraz cech osobowości decydenta. Wpływ będą więc

miały: rodzaj sytuacji, typ decyzji, struktura układów instytucjonalnych oraz poziom lęku czy agresywność. Równocześnie testowana jest hipoteza N. Kogana i M. Wallacha, zgodnie z którą istnieje jednak pewna grupa osób, których zachowanie w obliczu ryzyka jest konsekwentne — posiadają więc taką cechę osobowości.

Y. Vertzberger próbuje te podejścia połączyć, odróżniając ryzyko rzeczywiste (RR)j ryzyko uświadomione (RU) oraz ryzyko możliwe do zaakceptowania (RA). Wśród sześciu możliwych połączeń pomiędzy tymi zmiennymi, można wyodrębnić dwa skrajne typy decydentów w polityce zagranicznej państwa, ulegających głębokiej mispercepcji. Ryzykanci uświadamiają sobie tylko część ryzyka rzeczywistego i są skłonni akceptować ryzyko większe od uświadomionego (RR>RU oraz RU<RA). Natomiast decydenci bardzo ostrożni wyolbrzymiają ryzyko rzeczywiste oraz mają skłonność do akceptowania ryzyka mniejszego od uświadomionego (RR<RU oraz RU>RA).

Wydaje się więc, że w literaturze przedmiotu brak obecnie jednolitej opinii na temat tej bardzo ważnej klasyfikacji ośrodków decyzyjnych. W ujęciu dedukcyjnym cecha ta jest dostrzegana, a w ujęciu indukcyjnym negowana. Najpełniej ujął problem Y. Vertzberger, biorąc pod uwagę zarówno czynniki obiektywne, jak i subiektywne.

2.2.2. ZAKRES PODMIOTOWY OŚRODKÓW DECYZYJNYCH

Ośrodki podejmujące decyzje polityczne mają bardzo różny zakres podmiotowy — mogą składać się tylko z jednego decydenta, kilku, kilkuset w przypadku decydowania w parlamencie, a nawet i kilkuset milionów, gdy wszyscy dorośli obywatele państwa biorą udział, w referendum lub plebiscycie. Powstaje więc zagadnienie otwartości ośrodka politycznego, zarówno w ujęciu podmiotowym (ile osób uczestniczy), jak i przedmiotowym (jakie interesy polityczne są reprezentowane, a jakie nie). Otwarcie procesu decyzyjnego wpływa na stabilność całego systemu politycznego i jego zdolności adaptacyjne. Natomiast ograniczanie zasięgu powoduje nieefektywność działania.

Nieefektywność aksjologiczna stanowi funkcję działań maskujących, które muszą być podjęte, aby ukryć brak demokracji. Obywatele, dostrzegając manipulację, tracą zaufanie do systemu politycznego. Nieefektywność społeczna wynika z braku reprezentacji istotnych interesów społecznych. Prowadzić to może do wrogiej polaryzacji na rządzących i rządzonych, rodzi frustracje oraz wybuchy gniewu tych ostatnich. Innym skutkiem jest nieefektywność ekonomiczna — jeżeli decyzje zostały podjęte bez akceptacji jakichś grup społecznych to koszty ich wykonania będą z reguły znacznie wyższe od kosztów implementacji decyzji społecznie zoptymalizowanych. Nieefektywność polityczna stanowi funkcję pozostałych i najczęściej przejawia się w skłonności do podejmowania decyzji symbolicznych, w ogóle nie realizowanych.

Z punktu widzenia socjologii stosunków politycznych ośrodek podejmowania decyzji politycznych określany jest Jako grupa rządząca. Skupia ona osoby pełniące funkcje władcze, które stanowią polityczne kierownictwo danego państwa dzięki możliwości podejmowania decyzji politycznych. Stosowane są także określenia elita władzy, klasa rządząca czy establishment. Relacje tych pojęć są niejasne.

W. Wesołowski, określił elitę władzy w sposób decyzyjny, jako tych, „którzy z racji swego miejsca w strukturze politycznej podejmują decyzje państwowe lub mają bezpośredni wpływ na te decyzje” Ludzie ci stanowią grupę rządzącą, natomiast elita władzy to patologiczna grupa rządząca, która stanowi zamknięty system społeczny i samoreprodukuje się w wyniku dziedzicznego sprawowania władzy. Z kolei, w klasycznej pracy, G. Moska napisał, że klasa polityczna składa się z rządzącej elity władzy i pod-elity sprawującej ogólną kontrolę polityczną. J. Paxman pisze natomiast o establishmencie jako o decydentach (people who get

things done), mających podobne pochodzenie i podzielających ten sam system wartości. Z kolei dla J. Pawlaka klasa polityczna składa się z ludzi działających czysto politycznie oraz z administratorów (civil servants). Wydaje się, że dla naszych potrzeb można pominąć bardziej szczegółową analizę powyższych pojęć i przyjąć, iż obejmują one różnie rozumiany ośrodek podejmowania decyzji politycznych. Takie ośrodki analizowane są na wiele sposobów i przy zastosowaniu wielu kryteriów. Wyróżnimy trzy z nich: wewnętrzne stosunki pomiędzy elitami, stosunek elit do przekształceń świata i zewnętrznego (adaptacja polityczna) oraz wewnętrzne uwarstwienie grupy rządzącej. Najważniejsze kryterium stanowi relacja pomiędzy elitami. Zdaniem B. Hawrylyshyna możliwe są trzy modele takich interakcji. W przypadku jedynowładztwa istnieje tylko jedna elita i władzy, która szybko alienuje się ze społeczeństwa. Druga sytuacja polega na równoległym istnieniu dwu elit — rządzącej i opozycyjnej, obie mogą ulec alienacji, chociaż zagrożenie nie jest tak duże jak w przypadku pierwszym. Trzecie rozwiązanie jest optymalne — w systemie partycypacyjno-konsensualnym porozumienie pomiędzy rządzącymi i rządzonymi pozwala na ograniczenie zjawiska alienacji elit.

Nieco inaczej ujmują ten problemami A. Stelmach i S. Zyborowicz. Dla nich sytuacja pierwsza powstaje wtedy, gdy elita jest sfragmentaryzowana, w jej wnętrzu trwa walka o władzę i przywilej a system polityczny staje się niestabilny. W drugim przypadku mamy do czynienia z elitą zintegrowaną wokół jedynej ideologii, co czasowo stabilizuje system i powoduje jego samo umacnianie, ale w dłuższym okresie czasu może prowokować wojny czy rewolucje. W trzecim przypadku elita jest zintegrowana konsensualnie wokół systemu wartości wspólnego dla wszystkich i, tym samym, wszelkie konflikty mogą być rozwiązywane w ramach istniejącego systemu instytucjonalnego.

J. Sztumski podjął natomiast bardzo ważny problem wiary w istnienie elit utajonych. W społeczeństwach postkomunistycznych wiara ta ma istotny wpływ na działania polityczne. Do elit tajnych zaliczane są mafie, masoneria, inne ugrupowania transnarodowe, kliki oraz organizacje wywiadowcze, które penetrują jawne elity polityczne. Na ogół są to hipostazy, polegające na przypisywaniu realnego istnienia pojęciom abstrakcyjnym, w celu manipulowania wyborcami.

Drugie kryterium analizy stanowić może podejście elit do problemu adaptacji państwa. Ich stosunek do zagadnienia kontynuacji i zmiany, tradycji i nowoczesności. Elity kosmopolityczne można określić jako te, które popierają nowoczesność i zmianę nawet wtedy, gdy taka polityka może doprowadzić do zniszczenia własnej tradycji i kultury, dzięki zaakceptowaniu nieograniczonej Inwazji obcych wzorów oraz zrywaniu z przeszłością. Elity nacjonalistyczne prą do odrzucania wpływów świata zewnętrznego, mają skłonność do izolowania państwa i odrzucania nowoczesności, a opierania się na idealizowaniu przeszłości. Elity kompradorskie dążą z kolei do stworzenia w państwie dwoistości kulturowej. Akceptują więc i tradycję i nowoczesność, ale dla różnych grup społecznych: obok wysp nowoczesności, w których zamierza żyć taka elita, dopuszcza się istnienie całego „morza" skostniałej tradycji dla reszty społeczeństwa. Elity liberalne próbują połączyć obie wartości w taki sposób, aby stały się one niesprzeczne. Taki kompromis umożliwić ma modernizację, nie niszczącą jednak podstawowych wartości kultury tradycyjnej. To podejście do zagadnienia adaptacji kulturowej państwa i społeczeństwa wydaje się optymalne, ale może przekształcić się w rozwiązanie najgorsze, jeżeli połączone zostaną najgorsze cechy starej kultury z najgorszymi cechami nowej.

Trzecie podejście do analizy funkcjonowania ośrodka decyzyjnego polega na kreśleniu szeregu koncentrycznych kół o różnym promieniu, symbolizującym odległość od centrum decyzyjnego. Najkrócej ujął ten problem J. Galtung, wyróżniając rdzeń decyzyjny, centrum decyzyjne, …......... i dalekie peryferie. S. Nayak ukonkretnił to podejście odróżniając: wewnętrzny krąg władzy składający się z najważniejszych decydentów, krąg decydentów mniej ważnych (na przykład szefów partii opozycyjnych), peryferyjny krąg administracji państwowej i wszelkich innych organizacji politycznych oraz czwarty krąg przywódców innych organizacji społecznych.

Problem ten można też obserwować w ujęciu horyzontalnym, nie hierarchizując kręgów decyzyjnych. Tak chyba ujmuje to R. Aron wyróżniając: liderów politycznych, najwyższych przedstawicieli administracji państwowej, elity ekonomiczne, liderów ruchów masowych oraz przedstawicieli wojska. W ujęciu zdecydowanie horyzontalnym obserwował ten problem C. W. Mills, dla którego elita władzy jest syntezą elit politycznych, ekonomicznych i wojskowych.

Z punktu widzenia obywatela można analizować ten problem wyróżniając sześć kręgów decyzyjnych. W kręgu najwęższym znajdują się przywódcy polityczni (rdzeń decyzyjny), w drugim zawodowi politycy, w trzecim działacze polityczni (i pewnie tu kończy się centrum decyzyjne, a zaczynają peryferie), w kręgu czwartym członkowie partii politycznych, w piątym członkowie wszelkich organizacji społecznych, wykazujący jakieś zainteresowania polityczne i wreszcie w kręgu szóstym umieścilibyśmy obywateli nie interesujących się, nie dążących do wywierania jakiegokolwiek wpływu na kształt decyzji politycznych.

W tym miejscu pojawia się zagadnienie rekrutacji politycznej. Stanowi ono jeden z najważniejszych problemów funkcjonowania współczesnych systemów politycznych i ma dwa podstawowe wymiary: jednostkowy i systemowy. Z jednej strony, każdy obywatel sam wybiera sobie krąg władzy, w którym chce funkcjonować, ale, z drugiej strony, system polityczny i jego części składowe określają i stosują kryteria rekrutacyjne, których spełnienie stanowi warunek podjęcia działań w tym kręgu.

Jeśli weźmiemy pod uwagę dwa podstawowe kryteria (wiedza na temat polityki oraz chęć aktywnego uczestnictwa), to możemy wyodrębnić cztery typy obywateli państwa.

1.Aktywiści mają bardzo pozytywny stosunek do swego uczestnictwa politycznego, są bardzo zainteresowani polityką i posiadają na jej temat wiele informacji. Jeśli systemy rekrutacyjne stosują kryteria merytoryczne lub gdy ludzie ci spełnią dodatkowe kryteria polityczne, to wcześniej czy później znajdą oni swe miejsce w gremiach decyzyjnych.

2. Władcy także mają bardzo wiele chęci uczestniczenia w decydowaniu politycznym, ale nie posiadają wiedzy na ten temat, a często nawet nie próbują do niej dotrzeć. Po 1989 r. w państwach Europy Środkowo-Wschodniej pojawiła się dość liczna grupa osób, które w ogóle zanegowały fakt istnienia wiedzy politycznej. Członkowie tej grupy, dochodząc do władzy w ramach wymiany elit, często reagują w sposób patologiczny. Z badań psychologicznych wynika, że warunkiem aktywności politycznej jest silna chęć dominacji społecznej. Osoby notowane w tej skali nisko, na ogół nie są aktywne politycznie. Osoby notowane wysoko też bywają nieaktywne, jeśli zniechęcają je jakieś inne czynniki, ale wśród osób aktywnych wszystkie są wysoko notowane w skali dominacji.

3.Obserwatorzy nie są zainteresowani własnym udziałem w życiu politycznym, ale rozumieją politykę i posiadają na jej temat wiele informacji. Na ogól nie wyrażają zgody na pełnienie jakichkolwiek funkcji publicznych, chyba że stwierdzą wystąpienie stanu wyższej konieczności politycznej, na przykład zagrożenie bytu państwa. Wtedy czasowo godzą się na pełnienie nawet bardzo wysokich stanowisk.

4.Obojętni również nie mają ochoty na zaangażowanie polityczne, ale, inaczej niż obserwatorzy, także nie posiadają wiedzy politycznej. Polityka ich nie interesuje, żyją więc jakby poza systemem politycznym i często w ogóle go negują. Najprawdopodobniej określą więc swe miejsce w szóstym kręgu decyzyjnym. W sytuacjach kryzysowych mogą jednak nagle się uaktywnić i oddać swe głosy na jakieś ugrupowania ekstremistyczne.

Jeżeli obywatel dokonał wyboru kręgu władzy, w którym chciałby się znaleźć, to jeszcze system polityczny musi ten wybór zaakceptować i dokonać rekrutacji politycznej z punktu widzenia przyjętych kryteriów. \Za pożądane cechy przyszłych decydentów uważa się: wykształcenie, kompetencje praktyczne, mądrość, odwagę, lojalność, doświadczenie, typ osobowości politycznej, poglądy, odpowiedni poziom moralny itp. Zwięzła charakterystyka cech w normalnej sytuacji politycznej niepożądanych zawierała się w PRL w tzw. formule BMW — bierni, mierni, ale wierni. Najczęściej stosowane kryteria rekrutacji politycznej to: lojalność polityczna, kompetencje merytoryczne oraz postawa moralna, przy czym znaczenie poszczególnych kryteriów zmienia się wraz z sytuacją polityczną.

Na początku XVI wieku Erazm z Rotterdamu wypowiedział się na temat rekrutacji politycznej w sposób następujący: „Mądrość odbiera odwagę i dlatego powszechnie widzicie, że owi mądrzy borykają się z ubóstwem, z głodem, z mrokiem, że żyją w zaniedbaniu, w zapomnieniu, w nienawiści, głupcy natomiast opływają w pieniądze, dostają się do steru państw, krótko mówiąc: kwitną na wszystkie sposoby". Wniosek: „umieć udawać głupotę — to mądrość najwyższa".

Podmiotowy zakres ośrodków podejmowania decyzji politycznych funkcjonuje na wiele sposobów. W systemach na przykład totalitarnych społeczeństwo bywa dzielone na wodza i jego drużynę, elitę partyjną, jej zaplecze, pełnoprawnych obywateli, przynależnych państwowo oraz wrogów, obcych rasowo, klasowo czy politycznie, niżej omówimy sześć podstawowych kręgów decyzyjnych, występujących we wszystkich państwach demokratycznych.

1.Wewnętrzny krąg władzy (inner circlę) to kilkuosobowa grupa najważniejszych decydentów. Czasem grupa ta jest wyłaniana w sposób bardzo sformalizowany, ale czasem-ma charakter zupełnie nieformalny W Wielkiej Brytanii na przykład W. Churchill publiczce ogłosił (1940 r.), że ośrodek decyzyjny składa się jedynie z pięciu osób, których nazwiska podał. Następnie oświadczył, że jeżeli państwo przegra wojnę, to na Tower Hill należy tę piątkę ściąć, ale nie prześladować innych, którzy pełnić będą jedynie funkcje wykonawcze. Była to bardzo dramatyczna deklaracja, podobna do decyzji tworzącej brytyjską Radę Wojenną w czasie I wojny — wtedy również decydowało pięć osób, w tym W. Churchill.

Współpracownicy generała Ch. de Gaulle'a wspominają, że do wewnętrznego kręgu władzy wchodził jedynie sam generał. Ministrowie i doradcy przygotowywali materiały, na podstawie których podejmowano decyzje, ale decydował tylko on i swoim autorytetem zawsze przeważał odmienne opinie pozostałych decydentów. W swoim otoczeniu nie tolerował żadnych szarych eminencji, a proces decyzyjny najgłębiej kształtowali bliscy współpracownicy, podczas gdy rola premierów była mniej ważna. Mieściło się to we francuskich marzeniach o istnieniu państwa-stratega, gwarantującego realizację ogólnego interesu państwowego.

Istnienie wewnętrznego kręgu władzy jest też typowe dla systemu politycznego Stanów Zjednoczonych, gdzie konstytucyjne uprawnienia prezydenta są bardzo szerokie. Jest on także premierem, naczelnym wodzem w czasie wojny i skupia w swych rękach pełnię władzy wykonawczej. W tej sytuacji prawnej zakres ścisłego kierownictwa określa sam prezydent. I tak, w 1950 r. decyzje dotyczące wojny w Korei podejmowało dziesięć osób (prezydent, pięciu doradców oraz czterech generałów), decyzje o inwazji na Kubę w 1961 r. czternaście osób, ale w czasie kryzysu rakietowego w 1962 r. trzynaście.

W okresie PRL ścisłe, kilkuosobowe kierownictwo nieustannie odradzało się, co było przedmiotem starcia w dwóch płaszczyznach poszerzania ośrodka decyzyjnego oraz walki o przynależność do dworu. Istnienie takiego wewnętrznego kręgu władzy było też wyraźnie widoczne w czasie prezydentury L. Wałęsy.

2. Krąg elit polityczno-rządowych obejmuje znaczniejsze grono kilkuset osób, pełniących najwyższe funkcje w partiach ; rządzących i opozycyjnych oraz w aparacie państwowym. W PRL. w grupie tej mieściły się szczyty nomenklatury, obejmującej sekretarzy Komitetu Centralnego PZPR, Biuro Polityczne i cały Komitet Centralny. S. Ehrlich określił tę grupę jako „świątynię władzy".

Do tego kręgu decyzyjnego w państwach demokratycznych wchodzą szefowie organów prawotwórczych, wykonawczych, sądowych i siłowych", które wymuszają stosowanie prawa. Rola rządu w podejmowaniu decyzji politycznych bywa zmienna i zależy od przepisów konstytucyjnych oraz od praktyki. W państwach europejskich można znaleźć przykłady bardzo silnych premierów, będących przywódcami partii politycznych (Francja czy Wielka Brytania) oraz znacznie słabszych (Belgia, Dania czy Holandia).

3.Krąg elit społeczno-gospodarczych stanowi zwykle dwa do .. procent ludności jego skład wchodzą osoby najbogatsze wyróżniające się swoją działalnością społeczną, kulturalną lub naukową. Z tego kręgu zwykle wyłaniani są przywódcy najwyższej rangi i członkowie wewnętrznego kręgu władzy oraz elit polityczno-rządowych. Mechanizm ten oczywiście nie funkcjonował ostatnio w Polsce, w czasie bowiem transformacji ustrojowej i wymiany elit sięgnięto do osób, które w PRL-u należały do szóstego kręgu decyzyjnego, a następnie bardzo szybko awansowały na szczyty decyzyjne, przeskakując wiele szczebli w krótkim czasie. Na ogół członkowie elit gospodarczych organizują się w federacje przedsiębiorców, a organizacje te reprezentują ich interesy w sposób trwały i formalny. Obecnie w Polsce rolę taką pełni, na przykład, Bussiness Center Club, wypowiadający się w ważnych sprawach politycznych, ale przede wszystkim gospodarczych i finansowych, a także oficjalnie udzielający swe poparcie wybranym partiom politycznym.

4. Krąg grup nacisku i interesów obejmuje znaczniejszy odsetek ludności, w jego skład bowiem wchodzą przywódcy związków zawodowych, związków wyznaniowych, organizacji i stowarzyszeń etnicznych i rasowych, a przede wszystkim na ogół nieformalnych grup interesów gospodarczych. Ponadto zalicza się tu przedstawicieli specyficznych interesów społecznych: obrońców środowiska naturalnego, przesiedleńców (na przykład w RFN), ruchu wyzwolenia kobiet czy ruchów zrzeszających mniejszości społeczne (na przykład homoseksualistów) itd.

Szczególnie istotne grupy interesów, funkcjonujące w PRL, stanowiły Kościół katolicki oraz związek zawodowy Solidarność. Kościół pełnił funkcje: monopolizacyjną, polegającą na przeciwstawianiu się ateizacji, integracyjną, której istotę stanowiło tworzenie poziomych więzi pomiędzy ludźmi oraz mediacyjno-opiekuńczą, sprowadzającą się do wyrażania potrzeb ludności68, a więc wywierania nacisku na ośrodek decyzyjny, również w sprawach własnych, takich jak budowa kościołów, kształcenie księży czy funkcjonowanie Punktów katechetycznych. W 1989 r. przy okrągłym stole po stronie opozycji zasiedli reprezentanci obu grup nacisku. Solidarność, a szerzej mówiąc istniejące wcześniej grupy nacisku stały się kreatorami nowych elit politycznych.

Po 1989 r. dawne funkcje tych grup nacisku zmieniały się, obie początkowo głęboko zaangażowały się w bieżące działania polityczne, ale później rozpoczęły odwrót w kierunku swych funkcji tradycyjnych. Kościół katolicki bardzo zaczyna dbać o pełnienie funkcji humanizacyjnej, pragnie pozostać duchową siłą narodu, ale nie bezpośrednim uczestnikiem procesów decydowania politycznego. Związek zawodowy Solidarność, po przyczynieniu się do zjednoczenia prawicy i wygraniu wyborów parlamentarnych w 1997 r., wyłonił ze swego składu nową partię polityczną, co teoretycznie biorąc powinno umożliwić mu normalną realizację funkcji związkowych. Ze względu na słabość nowej partii tak się jednak nie dzieje.

Grupy nacisku z definicji nie pragną uzyskania prawa podejmowania decyzji politycznych, ale chcą uzyskać i utrzymać możliwość wpływania na ich treść i kształt. Osiągają te cele nie tylko dzięki bezpośrednim kontaktom z ośrodkiem decyzyjnym lub jego członkami, ale także działając pośrednio, poprzez wyborców, akcje pisania listów czy telegramów, kampanie w środkach przekazu, a nawet przekupstwu. Wpływ polityczny może być osiągany także w wyniku wykorzystywania informacji, wiedzy, zagrożeń, obietnic, struktur interakcji czy wspólnego poczucia tożsamości.

5. Krąg przywódców lokalnych obejmuje od pięciu do dziesięciu procent ogółu obywateli danego państwa. Chodzi tu zarówno o przywódców politycznych szczebla lokalnego, jak i szefów administracji lokalnej, przywódców działających w danym terenie organizacji społecznych czy wreszcie przywódców opinii publicznej, przedsiębiorców lub intelektualistów.

6. Krąg obywateli nie angażujących się bezpośrednio w procesy decydowania politycznego można określić jako zdecydowaną większość społeczeństw (60-90%). W tej grupie znajdują się osoby ograniczające swoje zaangażowanie tylko do uczestniczenia w wyborach. Natomiast w wielu państwach (także w Polsce) odsetek obywateli całkowicie biernych, którzy nie uczestniczą w wyborach parlamentarnych wynosi połowę uprawnionych. Odsetek ludzi nie biorących udziału w wyborach lokalnych jest zwykle jeszcze wyższy. Osoby takie nie są zaangażowane ani w uczestniczeniu w sprawowaniu władzy, ani w jej kontestowaniu poprzez działania opozycyjne.

2.2.3. ROLA DORADCÓW I EKSPERTÓW

W skład ośrodka podejmowania decyzji politycznych, oprócz osób będących decydentami, wchodzą także doradcy, zapraszani do stałej lub doraźnej współpracy w celu przedstawiania ekspertyz i analiz sytuacji decyzyjnej, określania opcji decyzyjnych i ich możliwych lub pożądanych skutków. Doradcy nie biorą udziału w podejmowaniu decyzji, a tym samym nie ponoszą bezpośredniej odpowiedzialności za jej treść. Ponoszą jednak odpowiedzialność pośrednią, w oparciu bowiem o przedstawiane przez nich opinie decydenci wybierają jakiś wariant działania politycznego.

Pojęcia „doradca" i „ekspert" wcale nie są jednoznaczne. Stosując dwa kryteria: sposób zatrudnienia oraz niezależność można wyróżnić trzy typy takich osób. Są to:

doradcy, czyli opiniodawcy zależni od decydentów, ze względu na ich stałe zatrudnienie w ministerstwach, partiach politycznych czy ciałach przedstawicielskich,

eksperci zaangażowani, zatrudniani doraźnie, posiadający wiedzę merytoryczną, ale równocześnie będący rzecznikami określonych interesów ekonomicznych, kulturalnych, religijnych, etnicznych itd.,

eksperci niezależni, również zatrudniani doraźnie, ale nie związani z żadnymi grupami interesów i prezentujący jedynie swoją wiedzę fachową.

S. Ehrlich twierdzi, że status takich osób zależy tylko od ich kompetencji, do grupy tej można zaliczyć jedynie tych, których kompetencje są uznawane przez ich środowisko zawodowe. We współczesnym świecie brak struktur doradczych lub mianowanie osób niekompetentnych mogą głęboko i negatywnie wpływać na treść decyzji politycznych, powodując ich błędność.

Czy stworzenie tylko jednej struktury doradczej można uznać za wystarczające? Wydaje się, że nie. S. Ehrlich twierdzi, iż warunkiem optymalności decyzji jest konkurowanie ze sobą wszystkich trzech typów opiniodawców: najpierw powinni wypowiadać się eksperci zależni czyli doradcy stale zatrudnieni w ośrodku decyzyjnym, potem ich opinie należy skonfrontować z poglądami ekspertów zaangażowanych, a jeżeli nie uda się przezwyciężyć różnic merytorycznych, to należy dodatkowo powołać ekspertów niezależnych. W obecnej praktyce amerykańskiej, wprowadzonej przez B. Clintona, funkcjonują dwie struktury doradcze. Pierwsza z nich zajmuje się definiowaniem problemów oraz generowaniem opcji decyzyjnych, natomiast druga doradza w fazie implementacji decyzji.

Najistotniejszym wydarzeniem w zakresie doradztwa politycznego było powstanie w czasie II wojny światowej specjalnych instytucji grupujących ekspertów, ale pozostających poza strukturami rządowym Te czołgi mózgów (think tanks) zajmują się pogłębioną intelektualnie analizą polityki, początkowo tylko zagranicznej, później i innej, gromadzą informacje oraz formułują długoterminowe prognozy. Ich stosunki z rządem w interesujący sposób określił W. Michalski — powinna to być taka relacja jak rybki i rekina. Instytucja doradcza nie może funkcjonować zbyt blisko rządu, bo zostanie zjedzona i straci niezależność, ale nie może też być za daleko, bo rekin przestanie za nią płynąć, czyli powstrzyma dotacje i przestanie interesować się osiąganymi wynikami.

W. Wallace szacuje, że w samych Stanach Zjednoczonych funkcjonuje obecnie około 1200 „czołgów mózgów", nie licząc bardzo wielu podobnych ośrodków uniwersyteckich. Na analizy polityczne rząd federalny przeznacza już ponad 1 miliard dolarów rocznie. Zjawisko to rozwija się w Niemczech i Japonii, ze względu na tradycyjny szacunek dla badań oraz silną potrzebę wypracowywania konsensusu w zakresie polityki zagranicznej. Natomiast w Wielkiej Brytanii przeszkodę stanowi nadmierny pragmatyzm ograniczający potrzebę myślenia długoterminowego, we Francji zaś tradycje elitarystyczne.

Po 1989 r. podobne instytucje zaczęły powstawać w Polsce, ale ich siła merytoryczna i wpływy są nadal mało istotne. Funkcjonowanie ośrodka podejmowania decyzji politycznych może znajdować się albo pod wpływem procesu politycyzacji albo procesu profesjonalizacji. Profesjonalizacja oznacza wzrost pozycji ekspertów w stosunku do demokratycznie wybranych polityków. Powoduje ona spadek zainteresowania obywateli wszystkimi formami uczestnictwa politycznego. Z kolei proces politycyzacji polega na wzroście pozycji polityków w stosunku do ekspertów. Za jej skutecznością podawane są argumenty etyczne (takie rozwiązanie stanowi zachętę do uczestnictwa politycznego), polityczne (głos obywateli nie jest wyciszany) oraz kulturalne (spory polityczne nie mają charakteru ściśle technicznego, co lubią eksponować fachowcy). Na przykład w Holandii procesy te nieustannie się splatają. W Polsce, w związku ze zmianami ustrojowymi oraz głęboką i wciąż trwającą wymianą elit politycznych, podstawowy problem nadal stanowi chyba coś innego — brak merytorycznych kwalifikacji polityków, przejawiający się w nieumiejętności formułowania pytań zadawanych ekspertom oraz w przeznaczaniu zbyt skąpych funduszy na naukową obudowę procesu podejmowania decyzji politycznych.

Wyróżnić można pięć typów doradców i ekspertów politycznych, w zależności od ich stosunku do przyjętych na siebie obowiązków. Są to:

1. Badacze uczciwie przedstawiający i praktycznie stosujący najnowszy stan wiedzy naukowej na dany temat i nie dążący do /jakichkolwiek innych celów ubocznych.

2. Aksjolodzy interesujący się przede wszystkim związkami występującymi pomiędzy przedmiotem ekspertyzy oraz sferą wartości politycznych i moralnych. Często są to eksperci zaangażowani, dla których obrona wartości lub przekonań pozanaukowych jest ważniejsza od prawdy naukowej.

3. Wąscy specjaliści wykonujący swą pracę fachowo, w sposób obiektywny i nie wykraczający poza posiadane kompetencje. Ich horyzonty merytoryczne, moralne czy polityczne są jednak bardzo ograniczone, co uniemożliwia pełne ogarnięcie problemów.

4. Aroganci czyli wybitni specjaliści w wąskim obszarze wiedzy naukowej, którym wydaje się, że są specjalistami we wszystkich dziedzinach. Wewnętrznie zamknięci w swej ograniczoności i zadufani, chcą dominować także w dziedzinach, na których zupełnie się nie znają. Nie dopuszczają nawet możliwości istnienia specjalistów w tamtych dyscyplinach wiedzy. Na ich temat J. Ortega y Gasset pisał, że stanowią przykład ludzi mądro-głupich i są przeciwieństwem dawniejszej sytuacji, w której można było odróżnić ludzi mądrych od głupich. Wydaje się, że po 1989 r. w Polsce liczba takich postaw tak lawinowo wzrosła, że należy ich w naszej klasyfikacji uwzględnić.

5.Koniunkturaliści niezależnie od swych kompetencji merytorycznych gotowi są uzasadniać decyzje z punktu widzenia reprezentowanej przez nich dyscypliny naukowej wyraźnie błędne, w celu uzyskania dodatkowych nagród lub uniknięcia kar.

W naszej poprzedniej pracy na ten temat pisaliśmy jeszcze o dworakach, czyli opiniodawcach, którzy nawet bez nacisku decydentów starają się formułować opinie naukowo błędne, ale takie, których decydenci prawdopodobnie oczekują. Wydaje się, że obecnie taki typ postaw nie stanowi już problemu politycznego.

Funkcje doradców i ekspertów bywają analityczne, prognostyczne, aksjologiczne i maskujące. Polegają więc na dokonywaniu analizy sytuacji decyzyjnej, prognozowaniu jej rozwoju, planowaniu działań oraz wypowiadaniu się na temat wartości politycznych, czyli różnic pomiędzy sytuacją rzeczywistą i pożądaną. Trzeba jednak pamiętać o tym, że osoby podejmujące się przygotowywania ekspertyz w zasadzie nie mają wpływu na sformułowanie zadania. To ośrodek decyzyjny określa czego nie wie i czego chciałby się dowiedzieć. Znaczenie ekspertyz prognostycznych jest zwykle najwyższe, tacy eksperci bowiem wyprzedzają myślenie polityków, to oni wybierają problemy i definiują je, szukają nowych możliwości i szans. Ich przewaga nad politykami wynika z wiedzy, dostępu do informacji i selekcjonowania informacji dostarczanych decydentom. W ośrodku podejmującym decyzje polityczne, eksperci i doradcy pełnią nie tylko funkcje poznawcze, ale czasem także funkcje maskujące, jeżeli decyzje zostały podjęte wcześniej, a prośba o opinię jest formułowana po to, by oprzeć się na autorytecie „nauki". Bardzo często dostarczyciele takich ekspertyz stają się później „kozłami ofiarnymi", którym przypisuje się odpowiedzialność za błędy decyzyjne.

W związku z tym każdy ekspert powinien rozstrzygnąć kilka podstawowych dylematów, które sformułował S. Nagel. Dylemat optymalizacji polega na konieczności odróżniania ciągów przyczynowo-skutkowych od aksjologicznych potrzeb decyzyjnych. Dylemat wrażliwości danych wynika z faktu, iż każdy błąd w sposobie zbierania danych lub ich pomiarów zmieni prognozę. Dylemat zaangażowania stanowi funkcję prywatnych opinii eksperta — czy powinien on doradzać każdemu, tak jak prawnik, czy też dokonywać wyboru zleceniodawcy. Dylemat nieprzewidywanych skutków — należy przewidywać wszystkie skutki główne i wszystkie skutki uboczne, ale jak tego dokonać? Dylemat kosztów: jak się zachować, gdy skuteczność działania eksperta zostaje ograniczona przez brak środków finansowych. Co jest ważniejsze: prawidłowość ekspertyzy czy przekroczenie kosztów? Dylemat dostępności danych — czy surowe dane upowszechniać czy tylko samą ekspertyzę?

Bardzo istotny problem praktyczny stanowi relacja pomiędzy rolami doradców, ekspertów i polityków. Rolą polityka jest myślenie o całokształcie sytuacji politycznej i podjęcie decyzji. Natomiast istotę roli doradcy i eksperta należy określić inaczej: reprezentując część naukowej wiedzy o rzeczywistości powinni oni kompetentnie przedstawić dorobek nauki i w ten sposób przyczynić się do podjęcia decyzji. Tym samym, można przewidzieć, iż decydent zawsze będzie miał skłonność do zdroworozsądkowego myślenia o rzeczywistości w oparciu o wiedzę, którą opanował przed wielu laty, a jego ekspert z kolei będzie skłonny do precyzyjnego i naukowego postrzegania ale tylko części rzeczywistości bądź tylko pod jednym kątem. W związku z powyższym, decydenci powinni dbać o przygotowywanie nie tylko ekspertów o wąskim zakresie kompetencji, ale i o kształcenie ekspertów generalistów w grupie kompetentnych politologów. Wydaje się to jednak o tyle mało prawdopodobne, że tacy eksperci zbyt łatwo mogliby zastąpić polityków w pełnieniu ich ról.

Politycy często nie są w stanie docenić ekspertów lub nie chcą ich słuchać, ponieważ nie zajmują się oni codziennymi, szczegółowymi decyzjami, które pochłaniają czas decydentów. Z kolei badacze uprawiający naukę akademicką też nie w pełni akceptują wysiłki ekspertów, muszą oni bowiem prezentować wiedzę w sposób bardzo uproszczony i nienaukowy, tak, aby praktycy mogli zrozumieć ich wywody. W. Wallace o grupie politycznych opiniodawców pisze w kategoriach półświatka, zawieszonego pomiędzy dwoma światami: czystej nauki i praktycznej polityki. H. Kissinger potwierdza taką ocenę i dodaje, że naukowcy dzielą niebezpiecznie naiwne przekonanie, iż doradztwo polityczne jest procesem intelektualnym: wystarczy mieć dobre argumenty by przekonać decydenta o słuszności jakiegoś rozwiązania. Takie podejście po prostu nie uwzględnia funkcjonowania struktur organizacyjnych oraz grup interesów.

Szczegółowe relacje pomiędzy ośrodkiem podejmowania decyzji politycznych i jego doradcami mogą być różne i zależą od struktur organizacyjnych oraz kompetencji obu stron. Jeśli politycy podjęli już decyzję w sposób intuicyjny, a szukają jedynie racjonalnego jej uzasadnienia, to ekspert znajdować się będzie całkowicie poza ośrodkiem decyzyjnym. Jeżeli natomiast dopiero poszukują rozwiązań, to możliwe stają się stosunki partnerskie i jakiś rodzaj współudziału w podejmowaniu decyzji. Jeśli ekspert jest osobą wybitnie kompetentną, a polityk niekompetentną, to możliwe jest nawet faktyczne odwrócenie ich ról. Relacje podobne do stosunków lekarz-pacjent czy adwokat-klient wydają się prawidłowe. Pacjenci nie wiedzą jak wyleczyć chorobę, ale jest to ich choroba i oni podejmują decyzje wiążące lekarza. Natomiast jego wiedza i doświadczenie stanowią konieczny warunek skutecznego leczenia.

2.3. PROCES DECYZYJNY

Proces podejmowania decyzji politycznych należy rozpatrywać na czterech poziomach: społecznym, organizacyjnym, racjonalnym i emocjonalno-osobowościowym. Ujmując to inaczej powiemy, że decyzja polityczna powstaje w wyniku interakcji wielkich i małych grup społecznych, w kontekście funkcjonowania organizacji utworzonych przez te grupy, a w trakcie jej podejmowania ośrodek decyzyjny uwzględnia zarówno czynniki świadomego i racjonalnego przetwarzania sytuacji decyzyjnej, jak i czynniki emocjonalne, najczęściej w ogóle nieuświadamiane.

2.3.1. SPOŁECZNY POZIOM PROCESU DECYZYJNEGO

Na społecznym poziomie procesu decyzyjnego najważniejszy problem stanowi zagadnienie funkcjonowania zjawiska podmiotowości politycznej. Można określić ją jako świadome i czynne kształtowanie rzeczywistości politycznej. Być podmiotem oznacza więc: mieć świadomość, być zdolnym do stałego działania, zaspokajać w ten sposób swoje własne potrzeby i interesy.

W dalszym wywodzie oprzemy się na holistycznym modelu podmiotowości politycznej, opracowanym przez M. Karwata. Rozpatruje on podmiotowość jako cechę stopniowalną i wyróżniającą: podmioty interesów politycznych na poziomie podmiotowości wielkich grup społecznych jako zorganizowanych całości, podmiot\ działań politycznych na poziomie podmiotowości organizacji politycznych (partii) oraz podmioty decyzji politycznych na poziomie podmiotowości małych grup kierowniczych oraz jednostek wystepujących w rolach politycznych. Pierwszy poziom podmiotowości obejmuje wielkie grupy społeczne (narody czy zbiorowości) i ma istotne znaczenie dla procesów podejmowania decyzji politycznych. Grupy te rzadko bezpośrednio uczestniczą w decydowaniu. Zdarza się to tylko w przypadkach referendum czy plebiscytu. Wywierają one jednak wielki wpływ pośredni. Decydenci polityczni zwykle uwzględniają bowiem potrzeby tych grup, nawet w przypadki: ich słabej artykulacji. Można więc mówić o antycypacyjnej adaptacji ośrodka decydowania politycznego nawet do przyszłych żądań obywateli.

Wielkie grupy społeczne różnią się od małych przede wszystkim tym, że:

- ich liczebność jest bardzo duża, zarówno w wymiarze bez względnym (miliony osób), jak i względnym (znaczny udział procentowy w składzie społeczeństwa),

? więzi społeczne mają charakter pośredni, ich członkowie kontaktują się ze sobą za pomocą środków przekazu oraz poprzez organizacje i instytucje społeczne,

- członkowie takich grup są rozproszeni na znacznym obszarze państwa,

- grupy tworzą własne struktury wewnętrzne. Siła i polityczne znaczenie makrostruktur społecznych zależy od ich liczebności, świadomości własnej roli i potrzeb oraz stopnia politycznego zorganizowania. Dane statystyczne na temat liczebności makrostruktur nie są do końca porównywalne, ze względu na przyjmowanie różnych koncepcji statystycznych. Można jednak stwierdzić, że we współczesnym świecie występuje pięć podstawowych makrostruktur społecznych:

- Społeczeństwa rolnicze charakteryzuje dominujący udział procentowy producentów żywności w całej strukturze społecznej, można stwierdzić, że w przeszłości wszystkie społeczeństwa przeszły ten etap ewolucji. Modelowo można przyjąć, że chłopi stanowią w nich około 80% ludności, a robotnicy i usługodawcy po około 10%. Taka struktura społeczna występuje w Indiach czy Chińskiej Republice Ludowej. Paradoksem jest, że podstawowy problem mieszkańców stanowi głód i niedożywienie.

- Społeczeństwa rolniczo-przemysłowe powstają w momencie rozpoczęcia procesów intensywnej industrializacji, a ich struktura społeczna jest odmienna: chłopi stanowią około 60% ludności, a wytwórcy towarów przemysłowych i usługodawcy po około 20%. Taka sytuacja występuje nadal w wielu państwach afrykańskich.

- Społeczeństwa przemysłowo-rolnicze istnieją w państwach uprzemysłowionych i w których sektor rolny nadal zatrudnia wiele osób. Struktura społeczna jest wtedy zrównoważona — liczebność każdej z trzech makrostruktur wynosi około 30%. Jeszcze w latach siedemdziesiątych taka była, na przykład, struktura społeczna we Włoszech.

- Społeczeństwa przemysłowe istnieją w państwach uprzemysłowionych i charakteryzują się przewagą robotników w strukturze społecznej. Tu można było dostrzec manipulacje statystyczne będące funkcją założeń ideologicznych, takie bowiem struktury wykazywano w ZSRR (60% robotników) czy w PRL (50%). Paradoksalną cechą tych społeczeństw był dotkliwy brak towarów przemysłowych.

- Społeczeństwa usługowe, zwane także informacyjnymi lub poprzemysłowymi, ukształtowały się w państwach, którym udało się pokonać problemy produkcji żywności i artykułów przemysłowych, dzięki znacznemu wzrostowi wydajności. Zasadniczym problemem staje ślę tam znalezienie chętnych do zakupu wyprodukowanych towarów. W państwach wysoko rozwiniętych, na skutek drugiej rewolucji przemysłowej, struktura społeczna kształtuje się następująco: rolnicy stanowią w nich około 5% ludności, robotnicy około ...%, a osoby zatrudnione w usługach aż 60%.

Według niektórych autorów, w Stanach Zjednoczonych odsetek robotników spadł już do poziomu 13%, jeszcze w połowie lat pięćdziesiątych liczba usługodawców przekroczyła liczbę robotników, a później liczba profesorów uniwersyteckich liczbę farmerów. Od wielu lat prawie wszystkie nowe miejsca pracy są tworzone w sektorze przetwarzania informacji. Po raz pierwszy w historii ludzkości rozwój tego państwa opiera się na zasobach odnawialnych. Po 1989 r. w Polsce trwa transformacja makrostrukturalna, polegająca przede wszystkim na wzroście zatrudnienia w usługach i przetwarzaniu informacji. Odsetek rolników jest jednak nadal bardzo wysoki.

Sama liczebność wielkiej grupy społecznej i jej procentowy udział w danym społeczeństwie wcale nie przesądzają o politycznym znaczeniu grupy i jej wpływie na procesy decyzyjne. Zależy to jeszcze od stanu świadomości członków grupy i stopnia jej zorganizowania. Tym niemniej, nie popełnimy istotnego błędu eksplanacyjnego, jeśli przyjmiemy, że wielkie grupy społeczne są potencjalnie istotnymi podmiotami polityki. Można się było o tym przekonać w Polsce, w czasie wyborów parlamentarnych w 1993 r., gdy zdenerwowani rolnicy zblokowali swe głosy i spowodowali dojście do władzy PSL.

W państwach poprzemysłowych rola makrostruktur społecznych wyraźnie się zmienia, rośnie bowiem znaczenie innych płaszczyzn współpracy politycznej, a przede wszystkim grup interesów. Zbiorowe wystąpienia kobiet, obrońców naturalnego środowiska, grup etnicznych czy ludzi o odmiennej orientacji seksualnej, świadczą o słabnącej sile identyfikacji makrospołecznej. W wielu państwach stworzono specyficzne, neokorporacyjne, ale demokratyczne, struktury decyzyjne. Są w nich reprezentowane grupy interesów, do których przynależność jest prawie przymusowa, a ich istnienie jest wspierane przez państwo. W skali struktur decyzyjnych państwa silne tendencje neokorporacyjne występują w Austrii, Szwecji, Norwegii i Holandii, a średnio silne, ale wyraźnie widoczne, w Belgii) Niemczech, Danii i Szwajcarii.

Członkowie makrostruktur społecznych w różnym stopniu angażują się w działalność polityczną. Zależy to, między innymi, od: stopnia identyfikacji z taką grupą, poziomu aktywności życiowej, osobowości oraz samej sytuacji politycznej.

Po pierwsze, jednostka może albo całkowicie utożsamiać się z wielką grupą społeczną, albo może w ogóle nie czuć żadnego z nią związku. Jeśli widzi swoje interesy przez pryzmat grupowy, to prawdopodobnie podejmie działania polityczne. W Polsce, rolnik uważający, że jego kłopoty są takie same jak innych rolników, będzie aktywny w politycznej reprezentacji tej grupy społecznej.

Po drugie, różny bywa poziom energii życiowej ludzi. Jeśli uwzględnimy aktywność ogólną i polityczną, to możemy wyróżnić cztery typy obywateli. Bywają ludzie aktywni we wszystkich dziedzinach życia, będą więc aktywni także politycznie. Z drugiej strony, niektórzy są zawsze bierni, nigdy więc nie zaangażują się w politykę. Ciekawy jest przypadek profesjonalistów, którym brak czasu i fascynacja wykonywaną pracą uniemożliwiają działanie polityczne pomimo wielkiej aktywności życiowej. Odmienna jest postawa ludzi żądnych władzy — nieaktywnych w dziedzinach poza-politycznych, ale bardzo aktywnych politycznie.

Po trzecie, aktywność jednostki stanowi także funkcję jej osobowości. W grupie aktywistów prawdopodobnie przeważają osoby o silnej osobowości, odporne na stresy, wewnętrznie sterowane, ekstrawertyczne, dążące do sukcesów, charakteryzujące się ciekawością poznawczą, zaangażowane w sprawy społeczne, czujące związek w jakimiś grupami społecznymi itd.

Po czwarte, sama sytuacja polityczna może wywrzeć wpływ na aktywność jednostki. Osoby zwykle politycznie bierne, w pewnych okolicznościach, gdy poczują zagrożenie lub szansę, mogą bardzo się uaktywnić. Sytuacja polityczna stanowi element zewnętrznego środowiska człowieka, a jej wpływ na aktywność ludzi bardzo interesująco został przedstawiony w teorii reaktancji J. Brehma. Ta teoria biernego oporu czy zakazanego owocu, stworzona w oparciu o badania empiryczne, zajmuje się reakcjami jednostek w sytuacji, gdy środowisko ogranicza im swobodę wyboru, w naszym przypadku, politycznego. Pojawia się wtedy skłonność do przywrócenia pełnej wolności wyboru, a więc tzw. efekt bumerangowy.

Jeżeli, po pierwsze, środowisko eliminuje pewną alternatywę, to wzrasta jej atrakcyjność. Zakaz przyciąga, rodzi złość, agresję i chęć skosztowania zakazanego owocu. Zakaz działania partii politycznych może zmobilizować wiele osób, które w normalnej sytuacji nawet nie pomyślałyby o zapisaniu się do partii. Jeżeli, po drugie, środowisko wywiera presję, wymusza lub zaleca pewien sposób działania, to atrakcyjność takiej alternatywy spada, ludzie przejawiają skłonność do jej odrzucania. W Polsce wykorzystywano pewne elementy tej teorii w czasie stanu wojennego. Telewizja dokładnie informowała o planowanych manifestacjach, co stanowiło pośrednią zachętę do uczestnictwa, ale równocześnie rodziło podejrzenie o manipulację. W rezultacie liczba osób uczestniczących w zgromadzeniach była ograniczona. Wydaje się, że polityczne niepowodzenia Kościoła katolickiego w Polsce są w ostatnich latach skutkiem funkcjonowania teorii reaktancji. Na przykład, eliminowanie w wyborach parlamentarnych alternatywy lewicowej, mogło zwiększać poparcie, udzielane jej przez obywateli.

Drugi poziom podmiotowości politycznej obejmuje przede wszystkim funkcjonowanie partii politycznych, oraz innych podmiotów pośredniczących, pomiędzy różnymi grupami społecznymi i ośrodkami podejmującymi decyzje polityczne! Funkcje partii politycznych można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne. Funkcje zewnętrzne polegają na: odczytywaniu potrzeb i interesów grup społecznych, ich artykulacji, reprezentacji wobec ośrodka decyzyjnego, walki o ich realizację w wyniku przejmowania kontroli nad ośrodkiem decyzyjnym lub uzyskiwania wpływu na jego działania. Skutkiem tych działań jest integrowanie grup społecznych w systemie politycznym. Natomiast funkcje wewnętrzne skierowane są do grup społecznych. Polegają na: socjalizowaniu swych członków i zwolenników dzięki przekazywaniu im reguł gry politycznej oraz popularyzowaniu lojalności w stosunku do demokratycznego systemu politycznego, tworzeniu struktur aksjologicznych uzasadniających formułowane postulaty, a także kształtowaniu programów ontycznych oraz mobilizowaniu elektoratu do wyborczego wspierania danej partii, między innymi, dzięki wyjaśnianiu sytuacji politycznej oraz upraszczaniu wariantów decyzji możliwych do podjęcia.

W obecnych warunkach polskich mamy do czynienia z istnieniem ponad 300 partii politycznych, które wyłoniły swoje ośrodki podejmowania decyzji politycznych. Koniecznym warunkiem stabilności systemu politycznego stało się więc formowanie sprawnych koalicji wielopartyjnych, poprzez rokowania i tworzenie ośrodków ponadpartyjnych, przy czym ośrodki posiadające poparcie większości parlamentarnej uzyskują możliwość przekształcania decyzji politycznych w decyzje państwowe, formułowane w postaci prawa, obowiązującego wszystkich.

W niektórych państwach, obok partii, coraz ważniejsze znaczenie uzyskują inne organizacje społeczne. Jak pisze P. Lauvaux, we współczesnej Belgii istotne znaczenie ma instytucjonalna i ideologiczna „pilaryzacja" procesu decyzyjnego. W ujęciu instytucjonalnym polega ona na włączeniu do procesu decyzyjnego również związków zawodowych, prasy, banków itd., a w ujęciu ideologicznym na równoważeniu katolicyzmu, socjaldemokratyzmu i liberalizmu.

Trzeci poziom podmiotowości politycznej obejmuje podmioty decyzji, czyli małe grupy kierownicze oraz jednostki występujące w rolach politycznych. Podmioty decyzji można określić lako bezpośrednie, w przeciwieństwie do podmiotów pośrednich (partii) oraz podmiotów ostatecznych (makrostruktur społecznych). Podmioty decyzji to ośrodki podejmowania decyzji politycznych w wąskim znaczeniu terminu. Funkcjonują one na powierzchni zjawisk życia politycznego.

Jest bezspornym faktem, że współczesne ośrodki decydowania politycznego najczęściej są małymi grupami społecznymi. Raczej wyjątkowo występują ośrodki jednoosobowe lub składające się z tysięcy czy milionów decydentów. Przez małą grupę społeczną należy rozumieć zbiór jednostek, składający się z co najmniej dwóch osób, Posiadających następujące cechy: wspólny cel konstytuujący grupę, system bezpośrednich interakcji pomiędzy jej członkami, system norm określających wzory zachowań członków oraz wewnętrzną strukturę organizacyjną, składającą się z systemu ról społecznych, takich jak kierownicy i członkowie, wykonawcy

i eksperci, autorytety i kozły ofiarne itd.

Grupowe podejmowanie decyzji politycznych ma wiele zalet. Zawsze jest bardziej demokratyczne od decydowania jednostkowego. Ponadto, przyczynia się do aktywizacji członków grupy decyzyjnej. Uczestniczą oni w kształtowaniu decyzji i godzą się na ponoszenie odpowiedzialności za jej treść. Funkcjonowanie grupy powinno też wywołać efekt synergii — wydolność grupy zwykle bywa wyższa od sumy wydolności jej członków. Decyzja podjęta przy udziale przeciwników jakiegoś rozwiązania bywa wprawdzie kompromisowa, ale możliwość jej wykonania jest wyższa, wszyscy decydenci bowiem są zainteresowani jej prawidłową implementacją.

Grupowe podejmowanie decyzji politycznych ma także liczne wady w stosunku do decydowania jednostkowego. Oczywistą wadę stanowi wydłużenie czasu potrzebnego na podjęcie decyzji, konieczne jest bowiem prowadzenie dyskusji, uzgadnianie stanowisk i wypracowywanie kompromisów. Wada ta z całą ostrością pojawia się w kryzysowych sytuacjach decyzyjnych. Z tego powodu zakres podmiotowy ośrodków decyzyjnych w takich sytuacjach zwykle ulega zawężeniu.

Zaskakującą wadę decydowania grupowego stanowi skłonność grup do podejmowania decyzji nadmiernie ryzykownych. Wielu autorów przyjmuje, że decydowanie grupowe przyczynia się do eliminowania subiektywizmu decydentów, a wzmacnia racjonalizm ich wyborów. Natomiast z badań empirycznych nad decydowaniem grupowym wynika wniosek przeciwny: człowiek działający w grupie chętniej akceptuje wyższy poziom ryzyka niż człowiek decydujący indywidualnie, co określane jest jako mechanizm polaryzacji grupowej. W psychologicznej teorii decyzji zjawisko to jest wyjaśniane za pomocą czterech hipotez. Zgodnie z hipotezą o podziale odpowiedzialności, grupa ma większą skłonność do ryzyka, ponieważ odpowiedzialność za decyzję rozkłada się na wszystkich jej członków. Zgodnie z hipotezą o roli przywódców, liderzy grupy zwykle akceptują wyższy poziom ryzyka niż jej członkowie, przesuwają więc preferencje grupy w kierunku decyzji bardziej ryzykownych. Zgodnie z hipotezą motywacyjną, ryzyko ma wartość pozytywną, a więc osoby lękliwe starają się o zdobycie sympatii grupy i popierają decyzje, jakich same nigdy by nie podjęły. Zgodnie z hipotezą poznawczą przyjmuje się, że w czasie obrad nad treścią decyzji ludzie poznają nowe argumenty, zmieniają więc swe preferencje i akceptują wyższe ryzyko sugerowane przez większość grupy.

Kolejne wady decydowania grupowego wiążą się ze strukturą organizacyjną małej grupy decyzyjnej JW. Ashby sformułował prawo niezbędnej różnorodności organizacyjnej, z którego wynika, że skuteczne sterowanie środowiskiem jest możliwe tylko wtedy, gdy ośrodek decyzyjny jest różnorodny w zakresie zgodnym. Oznacza to, że grupa całkowicie różnorodna przestaje być systemem, rozpada się bowiem jej struktura i granica, a grupa traci zdolność podejmowania i realizowania decyzji. Z drugiej strony, ośrodek całkowicie jednolity i jednomyślny traci poczucie realizmu, kontakt z rzeczywistością oraz zdolności adaptacyjne. Decyzje będą podejmowane łatwo i szybko, ale będą to decyzje błędne. Rozwiązaniem optymalnym jest stan niezbędnej różnorodności organizacyjnej. Polega ono na poszukiwaniu punktu równowagi pomiędzy anarchią różnorodności i autokratyzmem jednolitości, czyli na łączeniu zdolności adaptacyjnych ze spoistością organizacyjną Za najważniejszą wadę podejmowania decyzji przez małe grupy decyzyjne należy uznać syndrom grupowego myślenia.

Twórcą koncepcji był I. Janis, który zbadał siedem decyzji podjętych w polityce zagranicznej Stanów Zjednoczonych. Stwierdził, że w przypadku decyzji błędnych proces decyzyjny przebiegał nieprawidłowo. Uogólnił te nieprawidłowości w teorii decyzyjnej, która jest wykorzystywana do badania kolejnych takich przypadków, dotyczących, na przykład, afery Watergate, reakcji J. Cartera na zatrzymanie amerykańskich jeńców w Iranie, procesów decyzyjnych na uniwersytetach, podejmowania decyzji w sytuacjach kryzysowych (klęsk żywiołowych czy aktów terrorystycznych) oraz kryzysów międzynarodowych 10°.

Zdaniem I. Janisa, syndrom grupowego myślenia powstaje wtedy, gdy decydenci przestają tworzyć grupę celową. Dążenie do zachowania spójności grupy i podtrzymania jej „esprit de corps" staje się wtedy ważniejsze od osiągania celów zewnętrznych i realistycznego uwzględniania faktów. W kontekście wcześniejszych rozważań możemy powiedzieć, iż grupa staje się wtedy nadmiernie jednolita. Taki stan obniża jej poziom intelektualny i moralny, a także poczucie realizmu. Tym samym, podejmowane decyzje nie mogą być zoptymalizowane.

Warunki sprzyjające powstawaniu tego zjawiska to: duża spoistość grupy, jej wysoki prestiż i atrakcyjność, względna izolacja decydentów w stosunku do środowiska, autorytarny przywódca, silny stres i wysokie poczucie zagrożenia oraz słabo określone sposoby podejmowania decyzji, szczególnie dotyczące radzenia sobie z rozpatrywaniem przeciwstawnych poglądów.

Osiem objawów syndromu myślenia grupowego, zdefiniowanych przez I. Janisa, można zsyntetyzować w trzech grupach:

Przecenianie siły i spójności grupy polega na powstaniu w niej przekonania o własnej nietykalności co zachęca do podejmowania decyzji przesadnie ryzykownych oraz do pomijania ostrzeżeń o tym, że rzeczywistość jest inna od wyobrażonej. Prowadzi też do przekonania o własnej wyższości moralnej nad przeciwnikiem, co obniża poczucie wstydu lub winy w związku ze stosowaniem tzw. moralności Kalego. Przywódcy drugiej strony są wyobrażani w sposób skrajnie streotypowy, jako słabi, źli i nierozsądni. Konformizm członków grupy staje się powszechny i wynika z wewnętrznej autocenzury oraz z przekonania o potrzebie całkowitej i bezwzględnej lojalności. Powstaje więc złudzenie pełnej jednomyślności członków grupy. Ponieważ nikt nie formułuje już żadnych zastrzeżeń, to przyjmuje się fałszywe założenie, iż milczenie oznacza zgodę na przyjęcie decyzji. W rzeczywistości na-wet wszyscy członkowie grupy mogą uważać projekt za całkowicie błędny.

Powstaje system sankcji — w grupie pojawiają się strażnicy prawomyślność którzy pretendują do roli osób najbardziej lojalnych i oddanych sprawie. Dbają oni o to, aby do grupy nie docierały żadne informacje mogące naruszyć jej jednomyślność, natomiast podsuwają wiadomości wzmacniające stereotypy i złudzenia decydentów. W ten sposób błędne koło mispercepcji zamyka się na dobre.

Konformizm społeczny członków grupy decyzyjnej sprzyja chorobie grupowego myślenia, tym samym takie osoby nie powinny być rekrutowane do ośrodków podejmujących decyzje polityczne. Konformizm można określić jako publiczne dostosowywanie się do zachowań innych ludzi, nawet bez prywatnej akceptacji tych zachowań. Badania empiryczne nad zagadnieniem konformizmu prowadzą do wniosku, że skłonność taka rośnie wprost proporcjonalnie do kompleksu niższości, sterowalności zewnętrznej, moralizatorstwa i konwencjonalizmu. Konformistami są na ogół ludzie mniej inteligentni, posiadający niższą samoocenę i mniej zdolni do pracy w warunkach stresu. Ustalono też, że miejsce w strukturze grupy decyzyjnej sprzyja zachowaniom konformistycznym — największe skłonności przejawiają osoby będące zastępcami przywódcy grupy i to niezależnie od innych cech wymienionych wcześniej. Konformizm rośnie także w związku z sytuacją decyzyjną, gdy jest ona niejasna lub kryzysowa, a także w zależności od tego, kto wywiera wpływ. Skłonność do zachowań konformistycznych rośnie, jeżeli sądzimy, że inne osoby posiadają większą wiedzę lub autorytet.

I. Janis sugeruje, że syndrom myślenia grupowego może być usunięty dzięki zachęcaniu do krytycznej analizy propozycji. Zaleca wiec, aby lider grupy zawsze wyznaczał „adwokata diabła", krytykującego wszelkie propozycje, oraz zachęcał do formułowania zarzutów krytykowania projektów. W fazie przygotowywania decyzji lider powinien powstrzymywać się od prezentowania swych poglądów, a propozycje powinny przygotowywać grupy robocze.

Wydaje się, że przezwyciężenie syndromu grupowego myślenia jest wręcz niemożliwe w sytuacjach kryzysowych. Decydenci muszą wtedy wybrać: albo myślenie grupowe albo w pełni demokratyczne, przy czym to drugie może doprowadzić bądź do rozpadu ośrodka decyzyjnego bądź do opóźniania decyzji, ze względu na długotrwale dyskusje. Należy przypuszczać, że w czasie kryzysu raczej wybiorą zgodne myślenie grupowe, jako mniejsze zło w stosunku do sparaliżowania centrum decyzyjnego. R. Lebow, po przeprowadzeniu kompetentnej analizy dwudziestu sześciu kryzysów międzynarodowych, doszedł jednak do wniosków chyba zbyt pesymistycznych. Twierdzi on, że decydenci mają wprawdzie możliwość bardzo znacznego pogorszenia przebiegu procesu decyzyjnego, ale szansa na jego zoptymalizowanie prawie nie istnieje, ponieważ przebieg procesu decyzyjnego stanowi funkcję zmiennych, nad którymi decydenci w ogóle nie sprawują kontroli.

Przezwyciężenie syndromu wydaje się też trudne w sytuacji normalnej, wzrost bowiem krytycznej aktywności członków grupy prowadzić będzie do podważania pozycji i roli głównego decydenta. Może on tracić kontrolę nad procesem decyzyjnym, a jego autorytet będzie spadał, szczególnie jeśli w danej kulturze politycznej otwarte krytykowanie przywódcy jest interpretowane jako objaw jego słabości. Również i cała grupa może niechętnie przyjmować krytykę polityki, w której zasadność głęboko wierzy. Jeśli decydenci uznają, że krytyka podważa fundamentalne wartości realizowanej polityki, to nielojalnego krytyka zechcą usunąć ze swego grona. W przypadku krytyki mniej istotnej, ale uprawianej uporczywie i zawsze spodziewanej, decydenci prawdopodobnie będą mieli skłonność do jej lekceważenia, bez wnikania w argumentację merytoryczną. Wydaje się, iż najskuteczniejszym sposobem zapobiegania syndromowi myślenia grupowego jest optymalizowanie całego systemu politycznego i doskonalenie procedur politycznej odpowiedzialności decydentów, stabilizowanie roli opozycji politycznej, a także stosowanie, zalecanych przez I. Janisa, procedur decyzyjnych.

Syndrom myślenia grupowego oczywiście występuje nie tylko w Stanach Zjednoczonych. Był badany także w innych państwach, a jego skutki są wszędzie bardzo podobne. Wiele takich przypadków można było odnotować w Polsce w okresie PRL-u. Na przykład A. Werblan stwierdził, że nie wstydzi się decyzji, które podejmował jednoosobowo, ale inaczej wygląda sprawa jego uczestnictwa w decyzjach zbiorowych. Nie sprzeciwiał się podejmowaniu błędnych decyzji, ponieważ „w takich sytuacjach nie ma się najczęściej całkowitej pewności co do słuszności własnego zdania. Wiele decyzji podejmowanych po 1989 r. również sprawia wrażenie produktów tej choroby decyzyjnej. W każdym razie widoczne bywa przecenianie siły, spójności grupy decyzyjnej i jej moralnej wyższości oraz konformizm i bezwzględna lojalność.

Teorię małych grup decyzyjnych wykorzystywano także do wyjaśniania procesów decyzyjnych w stosunkach międzynarodowych. Wiele takich decyzji zapada w ośrodkach, składających się z ministrów spraw zagranicznych kilku państw bądź szefów tych państw, premierów czy specjalnych pełnomocników. J. Galtung zaproponował tu wykorzystywanie teorii małych grup społecznych. Decyzje międzynarodowe są bowiem funkcją czterech systemów interakcji społecznych. Po pierwsze, interakcji samych państw, z ich potencjałem i rolami międzynarodowymi. Po drugie, występują formalne interakcje pomiędzy osobami pełniącymi w swoich państwach urzędowe role prezydentów, premierów czy ministrów spraw zagranicznych. Po trzecie, zawsze mają miejsce interakcje nieformalne, będące funkcją indywidualnych cech polityków, takich jak »charyzmatyczny przywódca", „znawca przedmiotu obrad" czy „znawca protokołu dyplomatycznego". Wreszcie, po czwarte, decydenci utrzymują ze sobą stosunki całkowicie osobiste i prywatne, lubią się, cenią różne cechy swych osobowości lub nie. Może się więc zdarzyć, że państwo uczestniczące w konferencji

międzynarodowej będzie posiadało status zrównoważony i wysoką rangę we wszystkich systemach interakcji: prestiż państwa będzie wysoki, jego reprezentantem będzie prezydent, prestiż prezydenta w kontekście przedmiotu obrad też będzie wysoki i na dodatek będzie on utrzymywał bardzo dobre stosunki osobiste z pozostałymi uczestnikami konferencji. Częściej jednak rangi państwa nie będą zrównoważone, na przykład, innym uczestnikiem konferencji może być państwo małe i słabe, reprezentowane tylko przez ministra spraw zagranicznych, ale uważanego przez innych za najwybitniejszego z grona decydentów i posiadającego najlepsze stosunki z pozostałymi osobami w grupie. Wpływ obu tych państw na proces decydowania będzie z pewnością inny. Przedstawiciel mocarstwa pewnie nie wyrazi zgody na kompromis w sprawie naruszającej istotne interesy jego państwa. Z kolei, w przypadku gdy konferencja znajdzie się w impasie, to właśnie przedstawiciel małego państwa zostanie wykorzystany jako mediator, a to zwiększy prestiż reprezentowanego przez niego państwa.

Reasumując, należy stwierdzić, że interpretacja procesów podejmowania decyzji politycznych, dokonywana przez pryzmat teorii małych grup społecznych, jest bardzo interesująca, to jednak nie można w ten sposób wyjaśnić całości stosunków politycznych. Uczestniczą w nich bowiem także wielkie grupy społeczne i machiny organizacyjne.

2.3.2. ORGANIZACYJNY POZIOM PROCESU DECYZYJNEGO

Omówiliśmy proces decyzyjny z punktu widzenia towarzyszących mu procesów społecznych. Obecnie zajmiemy się organizacyjnym kontekstem decydowania politycznego, wychodząc z założenia, że członkowie ośrodka decyzyjnego nie są całkowicie wolni: zawsze działają przecież w ramach pewnych struktur organizacyjnych mianowicie: partii politycznych, parlamentów, rządów, ministerstw czy organizacji społecznych. W dalszym ciągu wywodu zajmiemy się najpierw formalną stroną procesu decyzyjnego, czyli wyodrębnianiem jego podstawowych faz, potem mechanizmem formułowania wariantowych projektów decyzji, a następnie organizacyjnymi uwarunkowaniami decydowania politycznego.

Fazy procesu podejmowania decyzji politycznych stanowią funkcję kontekstu organizacyjnego. Modelowanie faz odbywa się bądź w ujęciu empirycznym (indukcyjnym), bądź normatywistycznym, czyli dedukcyjnym.

W ujęciu empirycznym autorzy najpierw badają, w jaki sposób były podejmowane decyzje polityczne w przeszłości, co można ustalić na podstawie źródeł historycznych, a następnie starają się uogólnić zebrany materiał i zalecić politykom wybór odpowiednio skutecznej techniki działania decyzyjnego. Często sami politycy opracowują swoje systemy decyzyjne i propagują je w celu upowszechnienia. B. Franklin na przykład opisał swój sposób podejmowania decyzji politycznych. W fazie pierwszej dzielił kartkę papieru na dwie części, pisał na nich „Pro" i „Kontra", a następnie, w okresie trzech-czterech dni, dopisywał różne argumenty. W fazie drugiej ustalał gdzie jest przewaga i przez jeden-dwa dni zastanawiał się na tym, czy czegoś nie pominął. W fazie trzeciej podejmował decyzję. Wiemy więc, że w dawnych czasach można było zastanawiać się nad podjęciem jednej decyzji przez tydzień.

D. Rusk, politolog oraz wieloletni pracownik Departamentu Stanu i Pentagonu pisze, że typowy proces decyzyjny składał się z czterech faz: najpierw starannie definiowano problem decyzyjny, potem badano fakty z nim związane, dochodzono do decyzji i formułowano rekomendacje co do kierunku i sposobu działania. Błędy powstawały przede wszystkim wtedy, gdy podstawą pracy decydentów były nie fakty, ale rekomendacje formułowane przez zwierzchników.

Chyba najsłynniejsza jest praca T. Sorensena, doradcy prezydenta J. Kennedy'ego, który na jego zlecenie opracował scenariusz, stosowany później w praktyce i wysoko oceniany przez prezydenta, proces decyzyjny był zawsze dzielony na następujące fazy: zgoda co X faktów, zgoda co do celów, precyzyjna definicja problemu, formułowanie opcji, opracowanie listy konsekwencji przyjęcia każdej z opcji, dokonanie wyboru, komunikat o treści decyzji i wykonanie decyzji. Interesujące jest, że decydowanie rozpoczynano więc od intuicyjnego określenia problemu, a precyzowano go dopiero po uzgodnieniu faktów i celów.

Natomiast z tego co pisze L. Trocki wynika, że styl decyzyjny W. Lenina charakteryzował się rewolucyjnym zapałem i improwizacją. Sprawy rozważano zupełnie bez przygotowania i przemyślenia. Przed posiedzeniem nikt nie wiedział, czego będą dotyczyły obrady, a dyskusje były bardzo krótkie. Wstępny referat trwał około dziesieciu minut, przewodniczący „wyczuwał" sedno sprawy i pisał karteczki do członków grupy, żądając od nich wyjaśnień lub zajęcia stanowiska. Potem ostrym tonem podawał punkty proponowanej decyzji. Ostateczny tekst był pisany przez współpracowników. Z powyższego opisu wyłania się obraz ściśle hierarchicznego ośrodka decyzyjnego, w którym nie funkcjonowały zasady demokratyczne, a fazy procesu decyzyjnego były następujące: prezentacja problemu, niejawne dwustronne konsultacje pomiędzy liderem i członkami grupy, decyzja przewodniczącego, przy teoretycznie istniejącym prawie sprzeciwu ze strony innych decydentów. Decyzje podejmowano więc bez analizy faktów, opcji decyzyjnych i ich możliwych skutków, w warunkach syndromu myślenia grupowego. Nie mogły być ani skuteczne, ani słuszne.

Jeszcze prostszy system decyzyjny funkcjonował w ChRL, gdy Mao, po wylewie krwi do mózgu, zaczął mówić w sposób zupełnie niezrozumiały dla otoczenia. W fazie pierwszej dygnitarze partyjni przedstawiali problem decyzyjny, w fazie drugiej Mao mówił coś, czego nikt nie rozumiał, a w fazie trzeciej pielęgniarka i kochanka przewodniczącego „tłumaczyła" treść podjętej decyzji.

Zupełnie inne podejście prezentował francuski prezydent Ch. de Gaulle. Jak pisze jego sekretarz B. Tricot, kolejne fazy dość fantazyjnego procesu decyzyjnego były następujące: rozmyślanie, wytrwałość, podjęcie decyzji, kształtowanie jej zawartości i waloryzacja. W fazie rozmyślania generał zbierał informacje, czasem się z kimś konsultował, potrzebował wiele spokoju i koncentracji, myślał o problemach w kategoriach zalecanych przez teorię gier (adaptacji antycypacyjnej). Wytrwałość oznaczała, iż nigdy nie podejmował decyzji oderwanych od siebie, wszystko widział w ruchu i dalszej ewolucji, jako scenariusz czy linię działania. W czasie podejmowania decyzji najwyżej cenił roztropność i zdolność uruchamiania przez decyzję nowych procesów politycznych. W fazie kształtowania za wartości decyzji najważniejsze dla niego było odróżnianie tego co możliwe, od tego co rzeczywiste i tego co istotne. W fazie waloryzacji zajmował się upowszechnianiem treści decyzji, reżyserowaniem wystąpień i działaniem. Demonstrował też przekonanie o wyższości

woli politycznej nad ustanowionymi przepisami prawa. Ministrowie i doradcy przedstawiali tylko fakty i nie mieli uprawnień do ich syntetyzowania. Prawdziwe dyskusje, polegające na formułowaniu sprzecznych opinii, zdarzały się bardzo rzadko. Z opisu wyłania się więc samotny, autokratyczny decydent, dostosowujący świat do swoich o nim wyobrażeń i wykorzystujący mało logiczny scenariusz podejmowania decyzji politycznych.

Informacji na temat faz procesu decyzyjnego w okresie rządów W. Jaruzelskiego dostarczył ówczesny szef URM generał M. Janiszewski. Podstawowym celem procesu decyzyjnego było eliminowanie „niefrasobliwego woluntaryzmu, stronniczego partykularyzmu i sufitowego <<widzimisię»", a więc racjonalizacja. W fazie pierwszej ustalano „stan rzeczy", w drugiej rozważano istniejące uwarunkowania i możliwe reperkusje decyzji, w trzeciej szukano zrozumienia i poparcia dla projektu ze strony zainteresowanych grup i organizacji, w czwartej tworzono plan realizacji decyzji, a w piątej decydowano o kadrowym doborze wykonawców.

P. Urio przeprowadził analizę procesów decyzyjnych w sprawie zakupu broni, dokonywanych przez Szwajcarię i stwierdził, że Przebiegało to w sposób następujący: definiowano koncepcję obronną i tworzono ogólny plan, wykonywano badania, definiowano prosty zakupów, przeprowadzano próby broni, wybierano pewien jej rodzaj, dokonywano zakupu, a następnie zajmowano się doskonaleniem broni, utrzymywaniem jej sprawności itd. Istotę procesu decyzyjnego stanowiło: rozpoznanie zmiennych sytuacji decyzyjnej, przypisanie im określonych wartości oraz ustalenie sposobu wiązania się zmiennych, przy założeniu, że każda możliwa kombinacja zmiennych może stanowić rozwiązanie problemu decyzyjnego.

Z kolei W. Churchill opisał proces podejmowania decyzji międzynarodowej podczas konferencji Wielkiej Trójki w Moskwie w 1944 r. Zaproponował on powojenny procentowy podział wpływów pomiędzy mocarstwami w Rumunii, Grecji, Jugosławii, na Węgrzech i w Bułgarii. W czasie tłumaczenia swego wystąpienia napisał propozycję na kartce i podał ją J. Stalinowi. Ten, po chwili namysłu, niebieskim ołówkiem postawił wielką fajkę i oddał kartkę. W. Churchill powiedział: „Czyż nie wygląda cynicznie, że rozstrzygnęliśmy problemy, istotne dla milionów ludzi, w sposób tak bezceremonialny? Spalmy tę kartkę". J. Stalin odparł: „Nie, niech pan ją zatrzyma". Decyzję podjęto w kilka sekund, bez dyskusji i analiz. Oczywiście, wszystkie zainteresowane strony miały kilka lat na przygotowanie się do jej podjęcia.

Z powyższych przykładów wynika, że faktyczne procesy podejmowania decyzji politycznych bardzo się różnią. Stosowane są odmienne procedury, a proces jest dzielony na różne fazy. Oczywiście, można porównywać procedury decyzyjne i ustalać stopień ich optymalizacji. Na przykład, skrajnie nieoptymalne wydają się procedury stosowane przez Mao czy W. Lenina, a bardzo racjonalne te opisane przez D. Ruska czy T. Soren-sena.

W ujęciu normatywistycznym fazy procesu decyzyjnego są wyodrębniane w sposób dedukcyjny. Zakłada się, że decydowanie polityczne ma charakter w pełni racjonalny i, tym samym, ośrodek decyzyjny powinien po prostu opanować optymalne sposoby działania i następnie stosować je w praktyce. Opinia teoretyków nie jest jednak jednolita. Jeśli decyzja jest rozumiana jako akt, to jej podjęcie jest jednofazowe i oznacza jedynie wybór opcji. Większość autorów analizuje jednak decydowanie w kategoriach procesualnych.

Niektórzy wyróżniają dwie fazy decyzyjne. S. Sokołowski fazy przygotowania decyzji i jej podjęcia, a P. Stefaniuk kształtowania decyzji i jej wykonania. Podobnie problem ten ujmuje T. Mongar, dla którego fazę pierwszą stanowi wybór wartości, a drugą wybór linii działania.

Trzy fazy procesu podejmowania decyzji politycznych wyróżnił A. Bodnar. Są to fazy wejścia, przetwarzania wejścia i wyjścia. Natomiast M. Zdyb widzi identyfikację problemu, kształtowanie decyzji oraz sam wybór.

Cztery fazy dostrzega J. Penc: badawczą, przygotowawczą, wyboru wariantu oraz realizacyjną. O pięciu fazach napisali H. Groszyk i A. Korybski. Są to fazy: istnienia sytuacji, poznawczo-analityczna, optymalizacyjna, realizacyjna oraz kontrolna. Kilku autorów dzieli podstawowe fazy na części i wyróżnia nawet kilkanaście kroków decyzyjnych..

Trzeba stwierdzić, że trzy podstawowe fazy procesu podejmowania decyzji politycznych (wejścia, konwersji i wyjścia) występują we wszystkich propozycjach i mogą być zdefiniowane w kategoriach analizy systemowej.

Jeśli ośrodek podejmowania decyzji politycznych zdefiniowaliśmy jako homeostat, to po fazie wejścia, na zewnątrz ośrodka pojawia się sytuacja polityczna, która musi być zidentyfikowana, opisana, rozpoznana i zbadana pod kątem przyczyn jej powstania. Konieczne jest zdefiniowanie problemu decyzyjnego, zebranie informacji oraz ich analiza.

W fazie konwersji decydenci przetwarzają wejście na wyjście w celu usunięcia odchylenia pomiędzy niepożądanym stanem rzeczywistym i pożądanym stanem przyszłym. Faza ta jest czasem określana jako przygotowywanie decyzji, Konieczne jest sklasyfikowanie problemu decyzyjnego, ocena możliwości wprowadzenia zmian, przyjęcie kryteriów pomiaru rezultatów, sformułowanie wariantów decyzyjnych, ocena pożądanych i niepożądanych skutków każdego wariantu, a także skutków pewnych i prawdopodobnych, przyjęcie kryterium wyboru, wstępne sprawdzenie projektu decyzji (na przykład w postaci symulacji komputerowej) oraz dokonanie wyboru, który pojawia się na wyjściu systemu decyzyjnego. W fazie wyjścia następuje realizacja decyzji. Określa się kolejność zmian czynników sytuacyjnych, zakres zmian i ustala się wykonawców, stosowane środki zasady kontroli realizacji, przeprowadza się implementację decyzji oraz zbiera sygnały na temat występujących nieprawidłowości, co wymaga podejmowania kolejnych decyzji korygujących. Nowa sytuacja decyzyjna wkrótce okazuje się nie do końca optymalna, pojawia się więc znowu na wejściu i proces decydowania politycznego rozpoczyna się od początku.

. Istotę procesów decyzyjnych stanowi konwersja, polegająca na formułowaniu wariantów przyszłej decyzji oraz ocenie ich skutków|Warianty decyzyjne są formułowane w każdej konkretnej sytuacji decyzyjnej. Można jednak rozpatrywać ten problem także w ujęciu teoretycznym. Na przykład, A. Bodnar, pisząc o społecznym kontekście decydowania politycznego stwierdził, że zawsze można wyodrębnić przeciwników zmian, zwolenników zmian oraz erratyczne (błądzące) centrum, którego członkowie przychylają się raz do jednej grupy, a innym razem do drugiej. A. Koźmiński i A. Zawiślak pisali z kolei o możliwościach przyjęcia wariantów: kreatywnego (reformatorskiego), rekreatywnego, którego celem jest utrzymanie status quo, oraz proaktywnego (irracjonalnego i awanturniczego). Formułowanie opcji decyzyjnych stanowi połączenie analizy badawczej z twórczym myśleniem o przyszłości, wykorzystującym intuicję, wyobraźnię i wiedzę w połączeniu ze stosowaniem metod heurystycznych, mających na celu strategiczne upraszczanie problemów w celu ustalenia ich istoty.

Sposób umiejscowienia opcji w polu decyzyjnym ma bardzo istotny wpływ na treść decyzji. Na przykład, jeśli państwo A ma zareagować na nieprzyjazne zachowanie państwa B, to jeden ośrodek decyzyjny może rozpatrywać: całkowite podporządkowanie się B, zaakceptowanie jego żądań oraz podjęcie rokowań, natomiast inny ośrodek będzie rozpatrywał: atak zbrojny na B, ultimatum oraz podjęcie rokowań. Sformułowanie opcji na pewno wpłynie na decyzję, ponieważ z nieskończenie wielkiego ich zbioru każdy z ośrodków dokona analizy tylko niewielkiej ich części.

Z prac autorów, zajmujących się empirycznym badaniem procesów podejmowania decyzji politycznych wynika, że na ogół ośrodki decyzyjne rozpatrują pięć możliwych wariantów działania. Dwa skrajne formułuje się tylko po to, aby pokazać zakres pola decyzyjnego, w związku z czym są one odrzucane bez głębszej dyskusji, natomiast trzy środkowe są traktowane jako możliwe do przyjęcia. Tym samym, dyskusja polityków sprowadza się do wyboru któregoś z nich. Warianty skrajne można określić jako: przesadnie zachowawczy oraz przesadnie rewolucyjny. Natomiast warianty rzeczywiście rozważane to:

• Wariant innowacyjny, zakładający dokonywanie powolnych, „przyrostowych" i raczej płytkich zmian istniejącego stanu rzeczy.

• Wariant centrowy, będący kompromisem pomiędzy innymi rozwiązaniami problemu decyzyjnego.

• Wariant konserwatywny, zakładający utrzymanie istniejącego stanu rzeczywistości. Partia chadecka w RFN w latach siedem dziesiątych przystąpiła, na przykład, do wyborów parlamentarnych z hasłem „keine Experimente".

W badaniach empirycznych ustalono, że liczba rozpatrywanych wariantów w sposób istotny wpływa na racjonalność decyzji. W badanych przedsiębiorstwach w przypadku 44% decyzji rozpatrywano tylko jeden wariant, w 38% dwa z nich, a w 18% trzy lub więcej. Jeśli rozpatrywano tylko jeden lub dwa warianty decyzji, to odsetek decyzji nieracjonalnych wahał się od 98 do 86 procent.

Jako przykład analizowania opcji decyzyjnych można podać dyskusję, prowadzoną w ośrodku decyzyjnym Stanów Zjednoczonych, w czasie kryzysu rakietowego, w związku ze stwierdzeniem obecności rakiet ZSRR na Kubie w 1962 r. Rozpatrywano dziesięć możliwych decyzji: powstrzymanie się od działania, wywarcie na ZSRR nacisku dyplomatycznego w ONZ, podjęcie bezpośrednich rokowań z ZSRR, niejawne ostrzeżenie F. Castro o możliwych reakcjach USA, ogłoszenie morskiej blokady Kuby w celu uniemożliwienia docierania tam nowych dostaw ZSRR (ten wariant przyjęto), przeprowadzenie ataku lotniczego na wyrzutnie rakiet, atak lotniczy na obszary stacjonowania rakiet po ostrzeżeniu ZSRR, aby umożliwić ucieczkę obsługi, atak na te obiekty bez ostrzeżenia, zmasowany atak lotniczy na wszelkie cele militarne, znajdujące się na Kubie, taki atak, po którym nastąpiłaby inwazja wojsk desantowych USA i militarna okupacja Kuby. Jak z tego wynika, decydenci amerykańscy wybrali dość umiarkowany wariant piąty, odrzucając zarówno bardzo agresywne propozycje wojska, dotyczące ataków lotniczych oraz akcji desantowych, jak i ostrożne warianty dyplomatyczne, obejmujące zaniechanie działania czy spokojne rokowania.

Wybór jednego z przygotowanych wariantów decyzyjnych stanowi istotę procesu decyzyjnego;. Jeżeli cel można określić tylko ilościowo, a więc wtedy, gdy jest niestopniowalny, to najlepszym rozwiązaniem stanie się wybór opcji, dającej najwyższe prawdopodobieństwo osiągnięcia celu.

Cele polityczne zwykle można jednak określać ilościowo, są bowiem stopniowalne. Stosować wtedy można następujące kryteria wyboru: najwyższej oczekiwanej wartości (bezwzględnej lub względnej), najwyższej użyteczności lub najwyższej sprawności. Problem polega jednak na tym, że w decydowaniu politycznym każda opcja decyzyjna może być optymalna z punktu widzenia jakiegoś kryterium, na przykład wariant X będzie optymalny z powodów aksjologicznych, ale wariant Y z powodów społecznych, natomiast wariant Z ze względu na sprawność czy oszczędność działania. Jeśli pamiętamy, że występują różne systemy wartości, a równocześnie grupy społeczne mają odmienne interesy polityczne, a także ich świadomość, to stwierdzimy, że decyzję można podjąć tylko dzięki hierarchizowaniu kryteriów oceny.

Organizacyjne uwarunkowania procesu decyzyjnego, proces decydowania politycznego rozpatrywaliśmy dotychczas na bardzo wysokim szczeblu abstrakcji, zakładając, że istnieją ogólne zasady jego organizacji, które są niezależne od struktury systemu politycznego czy układu sił społecznych. Obecnie zajmiemy się konkretyzacją tego problemu wychodząc z założenia, iż ośrodek decyzyjny zawsze stanowi element różnych struktur organizacyjnych. Najprostszą definicję organizacji zaproponował T. Kotarbiński, który pisał, że jest to taka „całość, której wszystkie składniki przyczyniają się do powodzenia całości". Organizacja jest więc systemem, którego elementy stanowią celowe grupy ludzkie. Musi ona mieć wewnętrzną strukturę, której najważniejszą częścią jest ośrodek kierowniczy sterujący działaniami systemu i zwrotnie sprzężony z jego podsystemami i elementami. Ośrodek decyzyjny jest elementem tylko jednej organizacji politycznej lub wielu z nich.

Odwołując się do prawa niezbędnej różnorodności organizacyjnej W. Asby'ego należy stwierdzić, że decyzje polityczne są zawsze kształtowane także przez otoczenie organizacyjne, w którym działa centralny ośrodek decyzyjny. Decyzje stanowią więc funkcję całego systemu politycznego danego państwa, który składa się z wielu różnorodnych organizacji i instytucji podstawowe relacje pomiędzy ośrodkiem decyzyjnym i jego środowiskiem organizacyjnym mogą być trojakie.

Po pierwsze, ośrodek decyzyjny może być całkowicie jednolity. Próbuje wtedy dominować nad środowiskiem, które jest scentralizowane. Władzę sprawuje wyłącznie ścisłe kierownictwo państwowe, a struktura ma charakter autokratyczny. Powstaje tendencja do reprezentowania tylko interesów grupy rządzącej. Decyzje są podejmowane szybko, ale trudności w ich optymalizowaniu wydają się nie do przezwyciężenia. M. Zdyb opisuje taki model jako totalitarny (uniwersalistyczny): życie społeczne zostaje podporządkowane jakiejś aksjomatycznej idei nadrzędnej, decydenci uzyskują prawo do nieomylności i formułowania poglądów „jedynie słusznych", cele indywidualne i publiczne są utożsamiane, a wyraża je tylko władza, od obywateli wymaga się bezkrytycznego posłuszeństwa, co ogranicza podmiotowe prawa jednostki, manipuluje się prawdą, a wszelkie zachowania społeczne ulegają standaryzacji i uniformizacji. Taki ośrodek decyzyjny uniemożliwia adaptację państwa i jest niesprawny. Ośrodek decyzyjny może być całkowicie różnorodny, to oznacza, że w zasadzie przestaje być systemem, ze względu na rozpływanie się jego celów, granic i struktur wewnętrznych. Cechę podstawową stanowi bardzo głęboka decentralizacja i niemożliwość dokonywania zmiany rzeczywistości. M. Zdyb opisuje taki model jako indywidualistyczno-nihilistyczny: struktury organizacyjne, władza i prawo są negowane, motorem działania jednostek staje się egoizm i absolutna, niczym nie ograniczona wolność, odrzucane są wszelkie systemy wartości, które wiążą" jednostkę. Po trzecie, ideał stanowi niezbędnie różnorodny system decyzyjny, który, z jednej strony, zachowuje swoją tożsamość, zdolność decydowania i działania, ale, z drugiej strony, jest zdolny do odbierania bodźców i adaptowania się do zmiany środowiskowej. Taki system ma zdolność zachowywania równowagi pomiędzy własną kompetencją działania, a węższymi zakresami odpowiedzialności elementów systemu decyzyjnego. M. Zdyb, analizując ten problem od strony funkcjonowania prawa, wyróżnia trzy jego warianty: państwa ustaw, państwa sędziowskiego oraz państwa prawa naturalnego. H. Ansoff zwraca uwagę, że w takim systemie decydujący wpływ na władzę zdobywa technokracja, a decyzje stają się kompromisowym efektem przetargu, częściowo satysfakcjonującym sprzeczne kryteria

W analizach politologicznych można znaleźć trzy inne warianty funkcjonowania niezbędnie różnorodnego systemu decyzyjnego. Za najbardziej scentralizowany można uznać model procesu organizacyjnego, za najbardziej zdecentralizowany model polityki biurokratycznej, a dokładnie pośrodku pięciu omawianych modeli umieściłem model adwokacki.

Model procesu organizacyjnego sformułował G. Allison, analizując decyzje podejmowane w Stanach Zjednoczonych w sferze polityki zagranicznej. Zauważył on, że oprócz decydentów centralnych na decyzje wywiera wpływ cały system organizacyjny składający się z wielu agencji rządowych. (Każda z tych organizacji posiada częściowe uprawnienia decyzyjne i ponosi częściową odpowiedzialność za rozwiązanie problemu decyzyjnego. Taki system daje dość szerokie uprawnienia innym ośrodkom decyzyjnym, a równocześnie zmniejsza on rolę przywódców centralnych. Akceptując kompetencje innych ośrodków, przywódcy państwowi mają nieco inne obowiązki — na poziomie centralnym powinni koordynować i kontrolować działania innych, w celu przezwyciężenia inercji, mogącej wyniknąć z decyzji powstających w zbyt luźnej konstelacji organizacyjnej. Model ten odpowiada koncepcji ograniczonej racjonalności, sformułowanej przez H. Si-mana.

Model polityki biurokratycznej również został opracowany przez G. Allisona. Opisuje on system niezbędnie różnorodny, w którym ma miejsce dość głęboka decentralizacja systemowa. W takiej sytuacji decyzje polityczne stają się funkcją gier przetargu i rokowań prowadzonych pomiędzy różnymi organizacjami i instytucjami. Treść decyzji nie jest więc funkcją wyboru jakiegoś rozwiązania problemu, a stanowi funkcję kompromisów, koalicji zamieszania, występującego pomiędzy decydentami, z których każdy widzi inną stronę zagadnienia. W takich sytuacjach polityka nie może być ogólnie i całościowo racjonalna oraz realizowana według jakiegoś planu strategicznego. Często natomiast organizacje lżą do różnych celów, a kompromisowa decyzja stanowi mieszaninę ich dążeń, jest treściowo odrębna od tego, co zamierzały osiągnąć poszczególne organizacje. Takie rozumienie procesu decydowania politycznego zakłada możliwość wyjaśniania treści decyzji politycznych przede wszystkim poprzez wyjaśnianie kontekstu organizacyjnego.

Model adwokacki (zwielokrotnionego orędownictwa) mieści się pośrodku pięciu omawianych struktur. W literaturze przedmiotu jego stosowanie zaleca A.George. Pisze on, że w przesadnie scentralizowanym systemie decyzyjnym ośrodek decyzyjny niepotrzebnie zawęża liczbę opcji ortodoksyjnych, podczas gdy w systemie przesadnie zdecentralizowanym może powstać niekorzystne zjawisko, bardzo istotnego ograniczenia możliwości decyzyjnych rządu. Model A.Georga zakłada doskonałe współzawodnictwo elementów systemu decyzyjnego, pełniących jakby role adwokatów broniących poszczególnych opcji, przy czym ośrodek centralny zachowuje prawo ostatecznej oceny wariantów decyzji, dokonywanie wyboru jednej z nich, a także prawo swobodnego podejmowania nowych problemów.

Reasumując, należy stwierdzić, że w ramach koncepcji niezbędnej różnorodności organizacyjnej występują trzy modele decyzyjne: procesu organizacyjnego, adwokacki i polityki biurokratycznej.

2.3.3. PROCESY INFORMACYJNE W OŚRODKACH DECYZYJNYCH

Ośrodek podejmowania decyzji politycznych traktujemy jako podsystem dwóch systemów: społecznego i organizacyjnego. Jego istotę stanowi pozyskiwanie i przetwarzanie informacji o stanie środowiska, a następnie podejmowanie decyzji oraz zmienianie rzeczywistości z istniejącej na pożądaną. Ośrodek decyzyjny składa się zawsze z podsystemów strukturalnych (szef, członkowie, eksperci) oraz funkcjonalnych, z których najważniejszym jest podsystem informacyjny. K. Deutsch, w swej słynnej pracy, porównał ten podsystem do układu nerwowego człowieka, ponieważ łączy on w jedną całość różne elementy struktury organizacyjnej.

Każdy ośrodek decyzyjny powinien więc posiadać jasno zdefiniowany podsystem informacyjny w postaci specjalistycznych komórek organizacyjnych. W jego ramach powinien jasno określać swoje potrzeby informacyjne, sposoby zdobywania informacji, zasady ich selekcji i oceny, terminy dostarczania i formy opracowywania informacji oraz kształtowania postaw adresatów.

W nauce o organizacji i zarządzaniu przyjmuje się, że sprawność funkcjonowania systemów decyzyjnych jest na ogół odwrotnie proporcjonalna do liczby węzłów sprzężeń organizacyjnych, czyli aktów przekazywania informacji przez jedne elementy systemu innym. Im więcej jest szczebli organizacyjnych, przez które przechodzi informacja, to tym mniej jest ona wiarygodna i pełna. Ośrodek decyzyjny, w przypadku nieprawdziwej informacji, przetwarzać będzie wyobrażenia organizacji o sytuacji decyzyjnej, a nie sytuację rzeczywistą. Można przyjąć, że większość jego decyzji będzie obciążona różnymi wadami — będą to błędy polityczne.

Z punktu widzenia procesów informacyjnych można Wyróżniać płaskie i rozbudowane struktury organizacyjne, zakładając, że w strukturach rozbudowanych informacja przechodzi przez wiele komórek organizacyjnych, a w płaskich, na przykład, tylko przez dwie. Pomiędzy elementami systemu decyzyjnego mogą występować różne więzi informacyjne. Są one liniowe, jeśli sprzężenia służbowe pokrywają się z funkcjonalnymi. Są funkcjonalne, jeżeli związek ten zostanie rozerwany i obok więzi służbowych osobno występują więzi funkcjonalne. Mogą mieć charakter sztabowy, gdy organy funkcjonalne (sztaby) doradzają nie tylko organom podległym, ale i niezależnym. Wreszcie, występują więzi techniczne, odzwierciedlające rzeczywiste oczekiwania w stosunku do innych elementów systemu, w ramach przyjętych reguł współpracy. Jest oczywiste, że obieg informacji w ośrodku podejmowania decyzji politycznych będzie funkcją przyjętej struktury organizacyjnej.

Obieg informacji w ośrodku decyzyjnym jest modelowany na trzy sposoby. Mamy więc do czynienia z modelami formalnymi, społecznymi oraz pragmatycznymi.

Po pierwsze, doskonałym przykładem modelu formalnego jest propozycja O. Holstiego, który szczegółowo zbadał obieg informacji w ośrodku decyzyjnym Stanów Zjednoczonych w okresie zimnej wojny Doszedł on do wniosku, że decyzje polityczne były podejmowane raczej na podstawie obrazu sytuacji, który powstawał w głowach decydentów I niż na podstawie obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Tym samym struktura i zawartość systemu przekonań członków gremium decyzyjnego w sposób bardzo głęboki wpływała na kształt decyzji. Zdaniem I O. Holstiego, system informacyjny składa się z trzech elementów:

• wejścia czyli nowej informacji,

• systemu przekonań co do faktów (co było, jest, będzie) oraz co do wartości (co być powinno)

• wyjścia, a więc decyzji politycznej.

Po drugie, dobrym przykładem społecznego modelu systemu informacyjnego może być propozycja M. Szulczewskiego. Wyróżniając cztery fazy procesu decyzyjnego stwierdził on, że obieg informacji ma specyficzne cechy w każdej z nich. W pierwszej fazie ma miejsce rozważanie ewentualności podjęcia decyzji najpierw pojawiają się pojedyncze doniesienia o potrzebie zwrócenia uwagi na dany problem, a następnie nasilają się one, określając możliwe kierunki poszukiwania rozwiązań. W fazie drugiej następuje sprecyzowanie celowości podjęcia decyzji —politycy informują obywateli, że dostrzegają problem, ustalają ogólne kierunki działania oraz badają wstępne reakcje odbiorców. W fazie trzeciej następuje podjęcie decyzji politycznej. Politycy informują wtedy o jej podjęciu, uzasadniają jej potrzebę, wyjaśniają treść oraz informują wykonawców o konieczności ustalonego działania. W fazie czwartej następuje realizacja decyzji - wykonawcy przesyłają informacje sprawozdawcze, w których krytykują lub afirmują decyzję, natomiast decydenci sumują skutki realizacji, oceniają jej następstwa oraz dobre i złe strony decyzji. Po trzecie, L.J. Snyder, H. Bruck i B. Sapin zaproponowali pragmatyczny model systemu informacyjnego, koncentrując się na technicznych problemach obiegu informacji wewnątrz ośrodka podejmowania decyzji politycznych. Odróżnili kanały informacyjne ustalone w sposób formalny od funkcjonujących realnie. Dokonali analizy specyfiki formy przekazywania informacji, od ustnych przekazów nieformalnych (rozmowa, zebranie, polecenie telefoniczne) do przekazów pisemnych, takich jak krótkie memoranda lub obszerne, szczegółowe i formalne raporty. Analizowali także rodzaje wiadomości, odróżniając wiadomości niezbędne do podjęcia decyzji od informacji uzupełniających. Zajęli się także zagadnieniem szumów informacyjnych oraz utratą treści informacji w trakcie jej przepływu w sieci organizacyjnej. Wreszcie rozpatrzyli podstawowe typy informacji; typ pierwotny to wiadomość sama w sobie, wtórny to etykietka wiadomości oznaczająca sposób jej klasyfikowania, natomiast typ trzeciego rzędu to specyficzny sposób rozumienia wiadomości przez decydentów.

W przypadku funkcjonowania systemu informacyjnego, sprawę najważniejszą stanowi zakres rozumienia przez decydentów tego, co jest im przekazywane. Ponieważ przetwarzanie informacji jest dokonywane w umysłach decydentów i głęboko uzależnione od ich wcześniejszych wyobrażeń, schematów poznawczych, przekonań i emocji, to problem ten omówimy w rozdziale IV.

Natomiast w tym miejscu chcemy zwrócić uwagę na pewne specyficzne cechy procesu dostarczania informacji do centralnego ośrodka decyzyjnego. Już od czasów starożytnych obowiązywał mianowicie zwyczaj zabijania posłańców przynoszących wiadomości o klęskach czy przegranych bitwach. W momencie wybuchu I wojny światowej, książę Lichnowsky, realistyczny ambasador niemiecki, był uważany za zdrajcę; osoby ostrzegające J. Stalina o niebezpieczeństwie ataku III Rzeszy na ZSRR, w 1941 r. potraktowano jako prowokatorów; zespół doradców Departamentu Stanu USA, którzy prawidłowo przewidzieli upadek Kuomintangu w Chinach, oskarżono o komunizm i zdradę interesów narodowych.

Znając takie sytuacje, osoby oraz organizacje odpowiedzialne za dostarczanie informacji o prawdziwym obrazie sytuacji politycznej, mogą przeżywać istotne rozterki. Zawodowa odpowiedzialność skłania ich do dostarczania informacji zgodnych z prawdą, ale, z drugiej strony, strach przed karą za dostarczanie informacji sprzecznych z wyobrażeniami decydentów może stać się hamulcem zawężającym strumień informacyjny i powodującym błędy w przetwarzaniu wejścia. W psychologii politycznej ten mechanizm zachowań wyjaśniam jest za pomocą hipotezy, która powiada, że ludzie mają skłonność do traktowania katastrof jako kar. Informacja o niepomyślnym wydarzeniu bywa więc odbierana jako groźba osobistego ukarania.

Polityczne znaczenie prawidłowej informacji o sytuacji decyzyjnej jest ogromne. Jeżeli bowiem wyjściowa informacja zostanie zafałszowana, to cały dalszy proces decyzyjny, nawet w pełni racjonalny i zoptymalizowany, prawdopodobnie zakończy się podjęciem decyzji, która stanie się błędem politycznym.

Znaczenie sprawności systemu informacyjnego stało się oczywiste w Polsce po utworzeniu rządu T. Mazowieckiego. Wcześniej znaczna część funkcji administracyjnych była spełniana przez aparat partyjny. Po zmianie rządu nowy premier czerpał informacje o wydarzeniach w kraju z gazet, ponieważ nie korzystał z informacji aparatu PZPR, a system rządowy nie istniał lub nie został mu przekazany. Z kolei Z. Brzeziński opisuje, że swoją pozycję polityczną w administracji J. Cartera budował walcząc o możliwość bezpośredniego dostępu do prezydenta. Zmienił, na przykład, definicję porannego spotkania z prezydentem, z przeglądu informacji CIA na analizę zagadnień bezpieczeństwa państwa. Przedstawiał te informacje osobiście w cztery oczy i uzyskał też stały całodzienny dostęp do J. Cartera, dzięki czemu mógł skutecznie kształtować politykę zagraniczną Stanów Zjednoczonych.

2.4. DECYZJA POLITYCZNA

W części wstępnej zajmowaliśmy się określeniem pojęcia „decyzja polityczna", ujmując ten problem z dwóch punktów widzenia, za pomocą kryterium czynu oraz kryterium systemu politycznego, wyjmujemy, że decyzja polityczna sensu largo jest aktem nielosowego (świadomego) wyboru działania lub zaniechania politycznego. Decyzja polityczna sensu stricto jest to akt nielosowego wyboru działania politycznego, natomiast niedecyzja polityczna także jest rodzajem decyzji: jest to akt nielosowego wyboru zaniechania politycznego. Z punktu widzenia charakterystycznych cech systemu politycznego można wyróżnić decyzje narodowe, międzynarodowe oraz transnarodowe.

Obecnie zajmiemy się tymi problemami omawiając bliżej pięć kwestii: optymalizacji decyzji, ich typologii oraz decyzji narodowych, międzynarodowych i niedecyzji.

2.4.1. OPTYMALIZACJA DECYZJI POLITYCZNYCH

Zagadnienie optymalizacji decyzji politycznych jest uważane za bardzo istotne. W dalszym ciągu wywodu omówimy sposoby rozumienia optymalizacji, stosowane kryteria oraz zagadnienie błędności decyzji politycznych. Optymalizacja decyzji politycznych jest rozpatrywana w szerszym kontekście działania racjonalnego. T. Kotarbiński odróżniał dwa rodzaje racjonalności: rzeczową i metodologiczną. W rozumieniu rzeczowym działamy tym bardziej racjonalnie, im lepiej nasze działanie jest przystosowane do okoliczności „i w ogóle do wszystkiego, cokolwiek w sądzie prawdziwym stwierdzić można”. Nie zawsze da się to osiągnąć, dlatego należy przyjąć, że w rozumieniu ideologicznym racjonalnie działa ten, kto postępuje wedle wskazań posiadanej wiedzy, a przez posiadaną wiedzę rozumiemy tutaj posiadane informacji, którym ów osobnik winien przypisać prawdopodobieństwo dostateczne do tego, by postępować tak, jak 'gdyby było prawdziwe. Decyzja optymalna w sensie metodologicznym powinna więc być oparta na wszelkich informacjach o sytuacji decyzyjnej, które można uzyskać, a następnie dane te należy prawidłowo zrozumieć i przetworzyć.

Trzeba w związku z tym podkreślić, że istotny problem stanowi proces optymalizacji decyzji politycznych, a nie możliwość podejmowania decyzji optymalnych, bo rzeczą wątpliwą jest nawet samo ich istnienie. Do umiaru w tym względzie nawoływał już starożytny historyk Polibiusz, twierdząc, że „...niemożliwą jest rzeczą, żeby ci, którzy zajmują się polityką, zawsze utrafiali w to, co słuszne, ani też prawdopodobne, żeby bezustannie błądzili". Dlatego też nie należy wzdragać się przed oskarżaniem przyjaciół i chwaleniem wrogów, ani wystrzegać się bądź ganienia, bądź sławienia tych samych ludzi. Relatywizm zagadnienia optymalizacji decyzji politycznych stanowi także funkcję dwu bardzo istotnych zmiennych: czasu oraz podmiotu oceniającego. Decyzja zoptymalizowana w momencie jej podjęcia wcale nie musi być tak oceniana po upływie dziesięciu czy stu lat. Zawsze zależy to także od oceniającego podmiotu: decyzja zoptymalizowana ze względu na interesy jednej grupy społecznej może być uznawana za błąd polityczny przez inną grupę.

Stosując kryterium optymalizacji można więc wyróżnić następujące rodzaje decyzji politycznych:

•decyzje zoptymalizowane całościowo, które wydają się ideałem niemożliwym do osiągnięcia,

• decyzje zoptymalizowane częściowo, na przykład tylko ze względu na interesy jednej grupy społecznej

• decyzje zadowalające, ale niezoptymalizowane — spełniają one określone kryteria w stopniu minimalnym,

• decyzje niezadowalające, ale utrzymujące się jeszcze w kulturowo określonym przedziale tolerancji,

• błędy polityczne czyli decyzje wykraczające poza granice owej tolerancji.

Kryteria optymalizacji decyzji politycznych odnosić się mogą do strategii (linii politycznej), konfliktów, procesów decyzyjnych oraz pojedynczych decyzji. Przedmiotem dyskusji jest, na przykład, zagadnienie optymalizacji makrospolecznej. Z tego punktu widzenia optymalizowanie konkretnych decyzji nie stanowi istotnego problemu, jest nim natomiast optymalizacja ogólnego kierunku działania państwa, czyli decyzji strategicznych. Można tego dokonywać z punktu widzenia postępu społecznego, a więc spełniania kryteriów dobrobytu, ładu, równości, sprawiedliwości oraz demokracji.

Z kolei celem optymalizacji konfliktów społecznych powinno być znalezienie takiego rozwiązania, które zaspokaja największą liczbę interesów społecznych w możliwie największym stopniu, narusza możliwie najmniejszą liczbę interesów w stopniu możliwie najmniejszym i, tym samym, stwarza możliwość zredukowania poziomu istniejącego konfliktu.

Zagadnienie optymalizacji decyzji politycznych może też być rozpatrywane w ujęciu metodologicznym, a więc jako proces dochodzenia do celu, który stanowi decyzja zoptymalizowana. Warunkiem optymalizacji staje się wtedy umiejętność planowania procesów decyzyjnych, ustalania odpowiednich procedur organizacyjnych, tworzenia i wykorzystywania systemów informacyjnych, przygotowywania wariantów decyzji oraz racjonalnego wyboru i wykonywania decyzji. W tym zakresie coraz częściej stosowane są metody symulacyjne. Polegają one na budowaniu matematycznego modelu sytuacji decyzyjnej, wyszukiwaniu rozwiązania problemów, weryfikacji osiągniętych wyników oraz tworzeniu systemów kontrolnych. Do celów tych wykorzystywana jest teoria gier, a także metody statystyczne i probabilistyczne.

Optymalizacja pojedynczych decyzji politycznych stanowi zagadnienie najważniejsze, ponieważ prowadzić ma do najlepszych rozwiązań w sensie rzeczowym. Według koncepcji S. Zawadzkiego decyzja Polityczna może być uznawana za zoptymalizowaną, jeżeli równocześnie spełnia trzy podstawowe kryteria: aksjologiczne, prakseologiczne i społeczne. Powinna być więc zgodna z abstrakcyjnym systemem wartości, z konkretnymi interesami społecznymi oraz skuteczna.

Kryterium aksjologiczne dotyczy zgodności decyzji z systemami wartości grupy rządzącej oraz różnych wielkich i małych grup społecznych, a także ich organizacji Że względu na odmienność występujących w społeczeństwie systemów wartości, istotnym problemem staje się określenie systemu, który stanie się kryterium optymalizacyjnym. Na przykład, jeżeli kryterium stanowić będzie system prawicowy, to zawsze będzie on przeciwieństwem systemu lewicowego. Decyzja aksjologicznie zoptymalizowana w jednym systemie będzie więc błędem politycznym w odniesieniu do systemu drugiego. Spełnienie kryterium aksjologicznego polegać powinno na: ustalaniu zasadności preferencji, w wyniku zestawienia projektu decyzji z systemem wartości, przyjętym za kryterium; minimalizowaniu kosztów aksjologicznych — każde działanie polityczne wywiera wpływ na sferę wartości, a decyzja zoptymalizowana nie powinna podważać istotnych wartości społecznych czyli powodować strat aksjologicznych; maksymalizowaniu wartości polegającym na dokonywaniu wyboru takiego wariantu decyzji, który pozwoli na realizację wartości w stopniu najwyższym. W tym kontekście J. Sielski rozważa zagadnienie zysku aksjologicznego, czyli zysku politycznego o charakterze aksjologicznym. Kryterium prakseologiczne optymalizacji decyzji politycznych odnosi się do doboru metod i środków działania. Z tego punktu widzenia decyzja powinna być najbardziej skuteczna z punktu widzenia założonych celów przy wykorzystaniu możliwie najmniej-I szych nakładów. Decyzja ma więc być zarówno słuszna, jak i skuteczna. Kryterium ekonomiczności działania oznacza wymóg minimalizacji kosztów działania, jeśli cel nie jest stopniowalny lub wymóg maksymalizacji efektów działania, jeżeli mamy do dyspozycji dokładnie określone nakłady.

Kryterium społeczne optymalizacji decyzji politycznych ma zapewnić ich sprawną implementację, dzięki uzyskiwaniu aprobaty społecznej dla ich treści. Jego realizacja polega na dostosowywaniu decyzji do interesów różnych grup społecznych, a także do poziomu ich świadomością Kryterium to jest bardzo istotne w przypadku decyzji, które w sposób bezpośredni mogą naruszać interesy społeczne. Cel optymalizacji społecznej stanowi uzyskanie aprobaty tych grup społecznych, które decydenci uważają za ważne dla funkcjonowania państwa. Brak takiej akceptacji może spowodować nie tylko nieoptymalność decyzji politycznej, ale także wręcz niemożliwość jej wykonania. Z drugiej jednak strony, trzeba wiedzieć, że uzyskanie dla decyzji aprobaty czy poparcia wszystkich grup społecznych czy wszystkich obywateli w ogóle nie wydaje się możliwe. Każdy wariant decyzji będzie bowiem naruszał interesy jakichś grup społecznych.

Warunki akceptacji decyzji politycznych. Zdaniem O. Cetwińskiego są trzy kryteria, których spełnienie spowoduje zaakceptowanie decyzji politycznej przez grupę społeczną. Po pierwsze, grupa musi mieć możliwość odtworzenia oceny sytuacji decyzyjnej, dokonanej przez polityków, oraz tę ocenę zaakceptować. Po drugie, akceptacja stanie się możliwa, gdy członkowie grupy potrafią odtworzyć listę wariantów decyzji, którą decydenci rozpatrywali, oraz zaaprobują ją razem z dokonanym wyborem. Wreszcie, po trzecie, za podstawowy warunek akceptacji decyzji należy uznać nie tylko odtworzenie przez grupę relacji preferencji ośrodka decyzyjnego, ale także zaakceptowanie tych preferencji.

Akceptacja społeczna jest bardzo istotnym warunkiem optymalizowania decyzji politycznych, a jej brak stanowi przyczynę ich oględności. Decyzje mogą natrafić na zdecydowany i czynny opór obywateli, bądź opór utajony, nie przejawiający się wprost, ale bardzo utrudniający realizację decyzji, bądź na obojętność społeczną, bądź na umiarkowane poparcie decyzji, bądź wreszcie na pełne entuzjazmu zaangażowanie się obywateli w proces implementacji, wydaje się oczywiste, że ta sama decyzja może wzbudzić zupełnie Imienne reakcje różnych grup społecznych.

Błąd polityczny można najkrócej określić jako decyzję zdecydowanie nietrafną i niezoptymalizowana. T. Kotarbiński wyróżnił dwa typy błędów. Błędy teoretyczne są popełniane wtedy, gdy wydajemy fałszywy sąd. Stanowią one rezultat niesprawnego myślenia, które w polityce pojawia się na skutek oparcia się na błędnej teorii, koncepcji, ideologii czy systemie wierzeń lub przekonań. Natomiast błędy praktyczne są rezultatem niesprawnego działania, wynikającego z braku dostatecznej siły lub wprawy, bądź na skutek działania rutynowego czy opieszałości. W praktyce politycznej najczęściej natomiast występują mieszane błędy teoretyczno-praktyczne, gdy niesprawne myślenie nakłada się na niesprawne działanie. Można powiedzieć, że błędem teoretycznym będzie decyzja polityczna niezoptymalizowana w sensie metodologicznym, błędem praktycznym decyzja niezoptymalizowana w znaczeniu rzeczowym, natomiast błędem teoretyczno-praktycznym stanie się decyzja całkowicie niezoptymalizowana.

Każde działanie polityczne wywołuje zarówno skutki przewidywane, jak i nieprzewidywane, zarówno pożądane, jak i niepożądane. Wydaje się jednak, że nie każde działanie wywołujące skutki niepożądane można uznać za błąd polityczny. Błąd zaistnieje bowiem dopiero wtedy, gdy koniecznym skutkiem działania politycznego stają się rezultaty niepożądane przez decydentów, a których przyczyną jest bądź błędne myślenie, bądź błędne wykonywanie decyzji, bądź błędne myślenie połączone z błędnym działaniem.

Błędy polityczne czasem zdarzają się jednorazowo, ale w innych sytuacjach mają charakter kwalifikowany, gdy ośrodek decyzyjny powtarza je wielokrotnie, najwyraźniej sądząc, że pojawianie się niepożądanych skutków decyzji nie było związane z jej istotą, ale stało się wynikiem nieudolnego wykonawstwa bądź działalności politycznych przeciwników.

Należy także odróżnić popełnianie błędów politycznych od mówienia o popełnianych błędach. W warunkach ostrej walki politycznej bywa bowiem i tak, że popełnianie błędów jest przez decydentów z tej samej partii dość łatwo usprawiedliwiane, ale za bardzo istotny błąd polityczny uważa się publiczne podnoszenie takiego faktu. Takie blokowanie kanałów krytyki społecznej nasila błędność kolejach decyzji, co było wyraźnie widoczne w okresie PRL. Należy jednak pamiętać, że zjawisko to występowało już w starożytności i każdy system polityczny może takiej degeneracji ulec. W II wieku p.n.e., historyk Polibiusz potępiał posła Astymedesa, który „bez oczywistego powodu wyciągał na wierzch wszystkie przewinienia innych i stawiał je przed oczyma panujących, odświeżając w pamięci to, o czym czas potężniejszym dawno już kazał zapomnieć".

Problem błędności decyzji politycznych zawsze budzi bardzo silne emocje społeczne i jest na ogół przedmiotem twardej walki politycznej. Nawet w PRL, w okresach przełomów takie oceny były wyraźnie formułowane. Po 1989 r. można usłyszeć o całej liście błędów rządzącej ekipy, a oceny takie przygotowują partie opozycyjne. W Stanach Zjednoczonych słynnym badaczem tego zagadnienia stał się I. Janis, który za jeden z najważniejszych błędów politycznych uznał dokonanie inwazji przeciwko Kubie w 1961 r. Decyzja była błędna, oparto ją bowiem na sześciu błędnych założeniach: nikt nie dowie się, że USA są odpowiedzialne za inwazję; lotnictwo kubańskie jest słabe; atakujący uchodźcy reprezentują wysoki poziom moralny; lądowe siły kubańskie są słabe; ludność poprze atakujących; nawet jeśli nie odniosą oni sukcesu, to schronią się w górach i będą kontynuować walkę. Wszystkie te założenia, na których oparł swą decyzję J. Kennedy, okazały się jednak błędne.

2.4.2. TYPOLOGIA DECYZJI POLITYCZNYCH

W literaturze przedmiotu funkcjonuje ponad trzysta kryteriów, za pomocą których klasyfikowane są decyzje polityczne. Część z nich omówimy, grupując je w czterech zbiorach. Odpowiemy na pytania: Kto decyduje? Jak decyduje? Ile ma czasu na decyzję i jaki jest jej horyzont czasowy? Jakie skutki powoduje decyzja?

Zgodnie z kryterium ośrodka decyzyjnego, decyzje można klasyfikować pod względem poziomu decyzyjnego zakresu podmiotowego, motywacji oraz adresata.

Stosując kryterium poziomu decyzyjnego można wyróżnić decyzje narodowe (centralne i lokalne) oraz międzynarodowe (bilateralny i multilateralne). Wyodrębnienie decyzji centralnych i lokalnych pozwala na uzmysłowienie, że problematyka decydowania politycznego nie ogranicza się do funkcjonowania centrum. Na szczeblu lokalnym decyzje są przecież realizowane i tam właśnie zapada większość decyzji politycznych. Decyzje międzynarodowe mają wyraźną specyfikę, będącą funkcją suwerenności elementów składowych ośrodka decyzyjnego. Decyzje te różnią się między sobą sposobem ich przyjmowania oraz skutkami. Decyzje bilateralne są na ogół wiążące dla stron, a multilateralne bardzo często mają tylko charakter deklaracji politycznych.

Stosując kryterium podmiotowego zakresu ośrodka decyzyjnego wyróżnić można decyzje ogólnospołeczne podejmowane przez wszystkich obywateli, na przykład w czasie referendum, decyzje organizacji społecznych i politycznych oraz decyzje państwowe podejmowane w formie prawnej.

Stosując kryterium motywacji decyzyjnej można wyodrębnić decyzje podejmowane z powodów aksjologicznych, militarnych, gospodarczych, społecznych lub czysto politycznych, to znaczy władczych. Oczywiście, większość decyzji jest wywoływana przez złożone motywy mieszane, ale i wtedy jeden z motywów na ogól przeważa.

Istotne znaczenie praktyczne może mieć podział decyzji politycznych, dokonywany ze względu na adresata. Decyzje podmiotowe odnoszą się do działania ośrodka decyzyjnego, który ustala: my coś robimy czy zrobimy. Natomiast treścią decyzji przedmiotowych jest zobowiązanie, skierowane do innych adresatów: wy powinniście wykonać jakieś czynności.

Zgodnie z kryterium procesu decyzyjnego, decyzje polityczne można dzielić z punktu widzenia sytuacji decyzyjnych i stopnia złożoności, pola decyzyjnego, formy oraz stopnia poinformowania o treści decyzji.

Stosując kryterium stopnia złożoności decyzji wyróżniamy decyzje proste i złożone. Istotę decyzji prostej stanowi rozstrzyganie problemu decyzyjnego, bez konieczności podejmowania dalszych decyzji na jakimkolwiek szczeblu. Najczęściej są to decyzje programowane, rutynowe i podejmowane w sytuacjach nieustannie powtarzających się. Natomiast decyzja złożona rozpoczyna cały łańcuch decyzyjny — ma ona charakter jedynie kierunkowy, a szczegóły muszą być dopracowywane przez inne ośrodki decyzyjne. W przeciwieństwie do decyzji programowanych można odróżnić decyzje nieprogramowane, podejmowane w sytuacjach słabo ustrukturalizowanych, niejasnych, nowych czy jednorazowych. Myślenie twórcze jest w takich przypadkach koniecznością.

Kryterium podziału decyzji politycznych może także stanowić samo pole decyzyjne, a szczególnie jego struktura i funkcje. Pole decyzyjne można podzielić na: polityczne, aksjologiczne, ekonomiczne, społeczne, militarne itd. Jeżeli weźmiemy pod uwagę prawne ramy działalności decyzyjnej, to odróżnimy decyzje faktyczne i nie posiadujące bezpośredniego uzasadnienia prawnego, ani nie powodujące wprost powstawania stosunków prawnych oraz decyzje prawne posiadające zarówno uzasadnienie prawne, jak i powodujące skutki prawne;' Pozycja ośrodka decyzyjnego w polu decyzyjnym także jest ważna. W niektórych sytuacjach decydenci mogą bezpośrednio sterować elementami tego pola, w innych sterowanie ma charakter tylko pośredni, a jeszcze w innych działają oni w stosunku do podsystemów względnie autonomicznych. Przemiany systemowe, zachodzące w Polsce, polegają przede wszystkim na autonomizacji różnych elementów systemu politycznego, społecznego czy ekonomicznego.

Forma podejmowania decyzji politycznej także bywa bardzo istotna. Występują formy: pisemna, ustna i elektroniczna. Zdecydowana większość ważnych decyzji przybiera formę pisemną, ale liczba decyzji ustnych także bywa niemała. Współcześnie są one przekazywane przez telefon, co powoduje niemożliwość późniejszego określenia odpowiedzialności politycznej lub nawet prawnej wykonawcy decyzji oraz osób, które ją podjęły nie pozostawiając jednak żadnych udokumentowanych śladów swojej działalności. W stosunkach międzynarodowych nadal niektóre decyzje są podejmowane ustnie, jako tzw. porozumienia gentelmeńskie. Ostatnim ważnym przykładem stały się amerykańsko-rosyjskie ustalenia konferencji maltańskiej, dotyczące podziału stref wpływów w Europie Środkowo-Wschodniej.

Najsłynniejszy przypadek polski stanowi niewątpliwie telefoniczna decyzja o wprowadzeniu stanu wojennego. W. Jaruzelski wspomina, że decyzja ta była wstępnie konsultowana w Sejmie, w Radzie Państwa, na plenarnych posiedzeniach Komitetu Centralnego PZPR, w ZSL i SD oraz w gronie autorytatywnych przedstawicieli środowisk naukowych, zawodowych, wyznaniowych itd. O godzinie14 w dniu 12 grudnia 1981r. W. Jaruzelski rozmawiał telefonicznie z gen. Cz. Kiszczakiem i zadecydował: „nie mamy wyjścia, uruchamiaj operację". Już po rozpoczęciu działań podjęto wysiłki legalizujące, mianowicie poinformowano przewodniczącego Rady Państwa o tym, że odpowiedni wniosek zostanie złożony. Rada Państwa dopiero później podjęła decyzję prawną.

Decyzje polityczne można także klasyfikować z punktu widzenia stopnia poinformowania o ich treści. Zdecydowana większość decyzji ma charakter publiczny,co oznacza, że ich treść jest podawana do wiadomości publicznej, a niektóre są nawet szeroko popularyzowane. Istnieją także decyzje niejawne, przez które rozumiemy takie rozstrzygnięcia, które wprawdzie nie są utajone, ale podaje się tylko do .wiadomości osób zainteresowanych czy specjalistów. Wreszcie, spotkać można decyzje tajne, o których wie tylko zespół członków ośrodka podejmowania decyzji politycznych.

Zgodnie z kryterium czasu decyzyjnego wyróżnić można decyzje, które należy podjąć natychmiast oraz takie, które mogą być odłożone na przyszłość. Z drugiej strony można wyróżnić decyzje wypracowywane szybko i wolno. Te dwa podziały krzyżują się. Byłoby najlepiej, gdyby decyzje pilne podejmowano szybko, a decyzje niepilne opracowywano powoli. Praktyka polityczna nie zawsze jest jednak zgodna z takim modelem, zwłaszcza wtedy, gdy decyzje pilne są równocześnie trudne, złożone i związane z bardzo wysokim ryzykiem.

Kontekst sytuacyjny w dużej mierze rozstrzyga bowiem o zoptymalizowaniu decyzji. W jednym momencie decyzja może być bardzo skuteczna, ale po upływie jakiegoś czasu jej zalety znikają, widoczne stają się niedostatki.

Decydowanie pod presją braku czasu jest chyba podstawową przyczyn stresu, przeżywanego przez polityków. J. Kuroń napisał, że po objęciu przez niego stanowiska ministerialnego dowiedział się, że w następnym miesiącu niemożliwa będzie wypłata emerytur rolniczych, ponieważ powstały braki w funduszu ZUS. W kilka minut podjął decyzję o bezprawnej pożyczce z FUS dla FUSR i emerytury wypłacono. Timing był doskonały, decyzja pilna, tempo decyzyjne bardzo szybkie, a ryzyko wysokie. Podobnie szybkie tempo decyzyjne zostało zastosowane na konferencji moskiewskiej w 1944 r., gdy W. Churchill i J. Stalin podzielili Bałkany na strefy wpływów.

Kryterium podziału decyzji może także stanowić czasowy horyzont decyzyjny. Decyzje strategiczne są silnie powiązane ze sferą wartości, a ich horyzont czasowy jest bardzo odległy. Decyzje taktyczne dotyczą przede wszystkim doboru metod i środków realizacji decyzji strategicznych ich zasięg czasowy jest krótszy. Natomiast decyzje operacyjno-wykonawcze zapadają w sferze zarządzania, często mają zasięg jedynie lokalny, dotyczą technik wykonawczych i są wykonywane natychmiast.

Zgodnie z kryterium implementacji decyzji politycznych, można zastosować cztery kryteria: stopnia przymusu, podważalności decyzji oraz zakresu zmian i implementacji.

Ze względu na stopień przymusu decyzje polityczne bywają władcze, gdy istnieje obowiązek ich wykonania, opcyjne, kiedy wykonawcy mogą wybrać wariant realizacyjny albo wręcz samą możliwość wykonania oraz symboliczne, czyli takie, których wykonać nie można, ich cel stanowi bowiem jedynie potwierdzenie pewnych wartości.

Ze względu na stopień podważalności dostrzeżemy decyzje ostateczne, które nie podlegają dalszej dyskusji i powinny być wykonane, oraz decyzje nieostatecznej gdy wyższy rangą ośrodek decyzyjny posiada kompetencję ich całkowitego uchylenia lub częściowego skorygowania. Decyzje polityczne powodują zmiany rzeczywistości i z tego punktu widzenia mogą być klasyfikowane. A. Bodnar wyróżnił; decyzje regulacyjne, mające na celu jedynie przywrócenie dynamicznej równowagi systemu, decyzje sterujące, usuwające rozbieżności pomiędzy stanem istniejącym i stanem pożądanym oraz decyzje innowacyjne, kreujące nowe kierunki działania czy systemy polityczne. Sidjanski dokonał podziału bardziej podstawowego, na decyzje , reformistyczne, powodujące zmiany raczej o charakterze administracyjnym oraz decyzji rewolucyjnej, wywołujące zasadnicze przekształcenia systemu politycznego.

Zgodnie z kryterium zakresu implementacji, G. Gustafsson podzieliła decyzje polityczne na rzeczywiste, symboliczne, nonsensowne oraz pseudodecyzje, stosując dwa kryteria: wiedzy decydenta na temat rzeczywistości oraz jego zamiaru implementacji decyzji, polegającego na dokonaniu zmiany rzeczywistości. W przypadku decyzji rzeczywistej występuje zarówno wiedza, jak i zamiar implementacji. Decyzja symboliczna jest oparta na wiedzy decydenta, połączonej z brakiem zamiaru wykonania decyzji. Pseudodecyzja stanowi przykład błędu o charakterze metodologicznym — decydenci nie dysponują wiedzą, ale demonstrują silny zamiar zrealizowania decyzji. Wreszcie, istotą decyzji nonsensownej jest brak zarówno wiedzy, jak i zamiaru wykonania decyzji.

2.4.3. NARODOWA DECYZJA POLITYCZNA

Narodowe decyzje polityczne są podejmowane we wnętrzu na dwóch podstawowych szczeblach: centralnym i lokalnym., chanizm decydowania politycznego stanowi funkcję typu i formy państwa, a więc wynika z określonego w konstytucji ustroju państwa oraz systemu jego organów państwowych. Dotychczas w zasadzie zajmowaliśmy się podejmowaniem decyzji na szczeblu centralnymi omijając jednak problematykę funkcjonowania systemów politycznych, zarówno w ujęciu prawno-strukturalnym, jak i funkcjonalnym, chociaż jest ona przedmiotem wykładu szczegółowego innych przedmiotów, realizowanych w ramach studiów politologicznych.

Obecnie skoncentrujemy się na problematyce podejmowania decyzji lokalnych na przykładzie ewolucji polskiego systemu politycznego. Rozważania te należy rozpocząć od stwierdzenia, że pomiędzy dwoma podstawowymi poziomami decyzyjnymi występują istotne różnice interesów, celów oraz zasięgu skutków decyzji, podczas gdy same mechanizmy decyzyjne są podobne. Różnice stanowią funkcję odmiennego wymiaru racjonalności politycznej. W skali makropolitycznej reprezentowane są cele i interesy ogólne, podczas gdy w skali mikro raczej partykularne. Następuje wtedy zderzenie czasem bardzo słusznych założeń ogólnopolitycznych z twardymi uwarunkowaniami konkretnosytuacyjnymi, wyraźnie widocznymi na poziomie lokalnym.

Nie należy jednak lekceważyć decydowania politycznego na szczeblu lokalnym, już choćby z tego powodu, że obywatele nie stykają się z państwem „w ogóle", ale głównie z jego organami i politykami lokalnymi. Na podstawie ich pracy wnioskują o sprawności czy demokratyzmie całego systemu politycznego. Decydowanie lokalne stanowi funkcję decentralizacji państwa oraz zakresu kompetencji lokalnych ośrodków politycznych i państwowych. W Polsce, po 1989 r. dokonała się w tej sferze istna rewolucja — scentralizowany system PRL został zastąpiony przez znacznie bardziej zdecentralizowany, samorządowy system RP. Na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych przeprowadzono w PRL badania empiryczne dotyczące funkcjonowania systemów decyzyjnych na szczeblu gminnym. Dostrzeżono wtedy występowanie dwóch typów procesów decyzyjnych. Decyzje jednorazowe były podejmowane w centrum i wykonywane w gminie, w warunkach zupełnie innych niż to sobie wyobrażali decydenci, co powodowało „oderwanie działań systemu politycznego od interesów społeczeństwa". Natomiast decyzje artykulacyjne powstawały oddolnie poprzez artykulację interesów, ich uzasadnianie, przez reprezentację i podejmowanie decyzji zaspokajających potrzeby lokalne. Takie decyzje były funkcją ścierania się różnych interesów indywidualnych lub grupowych.

Centralizm państwowy powodował ilościową i jakościową przewagę decyzji nakazowych, a w przypadku konfliktów pomiędzy decydentami centralnymi i lokalnymi automatycznie przyjmowano wyższość interesów centralnych. Podstawowym przejawem patologii lokalnych systemów decyzyjnych było więc pozbawianie gmin cech podmiotu decydującego. Natomiast w ustawie o samorządzie terytorialnym z 1990 r. powyższą zasadę odwrócono — obecnie przyjęto domniemanie kompetencji na rzecz samorządowej gminy we wszystkich sprawach o znaczeniu lokalnym.

W sferze przywództwa lokalnego w PRL analizowano jego wymiar oficjalny (osoby pełniące ważne stanowiska państwowe, partyjne i w przedsiębiorstwach państwowych) oraz nieoficjalny, obejmujący osoby cieszące się powszechnym prestiżem, popularnością czy autorytetem wynikającym z pokładanego w nich zaufania lub ich wiedzy. Ustalono, że decyzyjna rola liderów opinii społecznej była trudno dostrzegalna, byli oni raczej przedmiotem manipulacji władzy niż podmiotem decyzyjnym.

Po wyborach lokalnych w 1990 r. sytuacja uległa zasadniczej zmianie — wielu przywódców nieformalnych zgłosiło swe kandydatury i zasiadło w lokalnych gremiach decyzyjnych. Jednak zainteresowanie polityką lokalną nadal pozostaje niskie. Konieczne staje się wyłanianie i przygotowywanie liderów lokalnych, posiadających szeroką wiedzę, wyższą od przeciętnej pozycję społeczną, chęć podejmowania działań innowacyjnych, a także jakieś doświadczenie organizacyjne i skłonność do ponoszenia ryzyka. Ponadto liderzy gminni powinni znać lokalny system wartości, identyfikować się ze społecznością miejscową, znać układ interesów, mieć poczucie interesu lokalnego oraz gotowość przyłączania się do działań zbiorowych.

W PRL lokalne ośrodki decyzyjne składały się z kilkunastu osób, ale zwykle powstawał wewnętrzny krąg władzy, składający się z 2-3 osób pełniących funkcje sekretarzy komitetów gminnych PZPR oraz naczelnika gminy. Pozostali członkowie gremiów decyzyjnych byli tylko apatycznymi statystami i nawet uważali, że jest to zjawisko normalne. Deputowani byli mało aktywni na sesjach, nie dopełniali obowiązku dwukrotnego w roku kontaktowania się z wyborcami, a frekwencja bywała żenująca. Radni nie popierali też opinii, że decyzje polityczne powinny rodzić się w procesie ścierania się różnych argumentów i poglądów. Tylko 17% stwierdziło, że dyskusje i rozbieżności opinii występują często. Wszystkie te problemy przestały mieć znaczenie po 1990 r. Procesy decyzyjne są obecnie utrudniane raczej dzięki nadmiernemu zróżnicowaniu opinii oraz uczestniczeniu w procesie decyzyjnym wielu małych partii politycznych.

Wydaje się, że decyzje gminne są nadal motywowane trzema rodzajami interesów społecznych: czasem o wydanie decyzji zabiega jednostka, czasem grupa mieszkańców, a czasem partia lub instytucja polityczna. Zmieniły się oczywiście organizacje polityczne mające szansę uzyskania wpływu na podjęcie decyzji lokalnej.

Podobnie można ocenić zagadnienie zasobów decyzyjnych społeczności lokalnych, czyli rzeczy, cech lub sytuacji wykorzystywanych w celu wywołania lub zrealizowania lokalnej decyzji politycznej. W PRL władze lokalne przyciągały inwestorów wykorzystując zasoby ekonomiczne (infrastruktura czy wykwalifikowani pracownicy), warunki naturalne (czyste środowisko czy atrakcyjne ukształtowanie terenu jako zasoby turystyczne), zaplecze kredytowe, niezaspokojone potrzeby czy poparcie opinii publicznej. Spośród zasobów politycznych wykorzystywano: dostęp do centralnych ośrodków decyzyjnych, prawo weta w stosunku do decyzji inny ośrodków czy wyraźne poparcie pozalokalnych ośrodków decyzyjnych w formie patronatu, będącego funkcją osobistej więzi polityk szczebla centralnego z daną społecznością lokalną.

Po 1989 r. rozpoczął się w Polsce proces powolnego odbudowy, wania społeczności lokalnych, zdolnych do samodzielnego formuło, wania problemów społecznych, podejmowania decyzji i zmieniania rzeczywistości w ramach samorządowej rewolucji, polegającej na upodmiotowieniu społeczności lokalnych, gminy uzyskały osobowość prawną, sądową ochronę swojej samodzielności, wyraźnie określone i szerokie kompetencje, a także prawo własności w stosunku do mienia gminnego. Monocentryczny system społeczny PRL jest zastępowany przez system policentryczny- właśnie, między innymi, w wyniku realizacji reformy samorządowej. Przełamano bariery polityczne w wyniku demokratycznych wyborów, monopol jednolitej władzy państwowej, monopol jej własności i centralnego rozdzielnictwa oraz monopol organów decyzyjnych.

Nadal jednak, jak twierdzi M. Kulesza, aż 90% polskiej przestrzeni administracyjnej pozostaje w gestii władz centralnych, a Sejm próbuje kontrolować 90% budżetu. Pomiędzy partiami politycznymi trwa spór w sprawie ogólnej formuły stosunków pomiędzy centrum i władzami lokalnymi: Czy władza lokalna ma być bytem samodzielnym, istniejącym poza strukturami państwowymi, czy też stanowić ma lokalny podsystem polityczny systemu państwowego czy samorządność pozostać ma tylko na poziomie gminy, czy też potrzebne są samorządowe województwa, a może należałoby jeszcze pobudować samorządowe powiaty. Spór dotyczy zakresu kompetencji lokalnych ośrodków decyzyjnych oraz ich możliwości skutecznego działania.

Patrząc głębiej, należy jednak dostrzec problem zasadniczy. Jest nim reintegracja samych społeczności lokalnych oraz występujących w nich więzi społecznych, rozwój wzorów interakcji i pogłębianie identyfikacji lokalnej, wygaszanie konfliktów wewnętrznych i ograniczanie funkcjonowania czynników dezintegracyjnych. Frekwencja w wyborach lokalnych waha się w Polsce w granicach 30-40% ogółu uprawnionych, co świadczy o niedocenianiu przez obywateli znaczenia lokalnego poziomu decydowania politycznego.

2.4.4. MIĘDZYNARODOWA DECYZJA POLITYCZNA

Międzynarodowe decyzje polityczne są podejmowane w wyniku interakcji suwerennie równych uczestników stosunków międzynarodowych na podstawie kompromisu a ich cechę dodatkową stanowi równie zdecentralizowany sposób implementacji. W tym miejscu omówimy więc tylko specyfikę multilateralnych decyzji międzynarodowych, podejmowanych w czasie obrad konferencji i organizacji międzynarodowych.

Za Z. Klepackim przyjmujemy, iż decyzja organizacji międzynarodowej obejmuje wszelkie akty będące formalnym wyrazem woli jej organów. Może ona nosić bardzo różne nazwy, takie jak uchwala, rezolucja, zalecenie, opinia, regulamin, dyrektywa, deklaracja, akt itp.

Podstawowa klasyfikacja decyzji politycznych organizacji międzynarodowych może być dokonywana z punktu widzenia kilku kryteriów: charakteru prawnego, podmiotu, przedmiotu i adresata. Z punktu widzenia prawnego charakteru decyzji można wyróżnić: uchwały dotyczące wewnętrznego funkcjonowania organizacji oraz odnoszące się do jej środowiska zewnętrznego. Uchwały wewnętrzne dotyczą: problemów członkostwa, składu organów, powoływania i likwidowania organów, finansowania prac organizacji czy ustalania zasad proceduralnych. W zasadzie akty te zawsze mają charakter prawnie wiążący członków, niezależnie od tego, jak głosowali, Pomimo suwerenności, państwa muszą więc podporządkowywać się decyzji większości.

Z kolei uchwały odnoszące się do zewnętrznego środowiska organizacji w zasadzie nie mają charakteru wiążącego. Pod tym względem wyjątek stanowią uchwały organizacji integracyjnych, które stanowią przykład decyzji transnarodowych. Na przykład, organy Wspólnot Europejskich, zgodnie z art. 189 traktatu rzymskiego, mogą wydawać trzy typy aktów wiążących:

• rozporządzenia obowiązują wewnątrz państw członkowskich, są tam bezpośrednio skuteczne, i mają pierwszeństwo w stosunku do prawa krajowego,

• dyrektywy wiążą państwa, do których są skierowane, ale tylko co do zamierzonego skutku — oznacza to, że państwa same wybierają odpowiednie formy i metody ich realizacji,

• decyzje służą do regulowania przypadków indywidualnych, są skierowane do wyraźnie określonego adresata, obowiązują w całości i są bezpośrednio skuteczne wewnątrz danego państwa.

Adresat aktów wiążących jest określony ogólnie w rozporządzeniu jako ograniczony co do rodzaju w przypadku dyrektywy i dokładnie kreślony w decyzji. Znaczenie prawne jest różne: rozporządzenia i decyzje obowiązują w całości, a dyrektywy zobowiązują tylko do osiągnięcia konkretnego celu. W przypadku rozporządzeń mamy do czynienia z jednym stopniem legislacyjnym, prawo jest tworzone przez organ międzynarodowy, natomiast dyrektywy tworzone są dwustopniowo, najpierw decyduje organ międzynarodowy, a następnie państwo. Decyzje powstają jednostopniowo, jeśli są skierowane do osób fizycznych lub prawnych, ale dwustopniowo, gdy są skierowane do państwa. W takim przypadku państwo powinno podjąć dalsze działania, podobnie jak w przypadku dyrektywy. Te możliwości legislacyjne pokazują występujące współcześnie splatanie się decyzji międzynarodowych i narodowych.

Stosując kryterium podmiotowe wyróżnia się decyzje międzynarodowe podejmowane przez: organy naczelne, wykonawcze, rozstrzygające spory, kontrolne, operacyjne, proceduralne, konsultacyjno doradcze.

Zgodnie z przedmiotowym kryterium podziału decyzji międzynarodowych wyróżniać można decyzje dotyczące problemów politycznych, gospodarczych, społecznych, militarnych, technicznych, prawnych, naukowych, kulturalnych, itp. R.Cox oraz H. Jacobson przyjęli inną perspektywę oglądu problemu i wyróżniają decyzje: dotyczące reprezentacji, czyli składu organów organizacji międzynarodowej; symboliczne, wyrażające intencje stron, ale nie powodujące żadnych skutków bezpośrednich; kompetencyjne, dokładniej określające prawa i obowiązki organizacji lub jej organów; programowe, dzielące zasoby finansowe i ludzkie na poszczególne rodzaje działań; normotwórcze, tworzące wzory zachowań państw członkowskich; kontrolne, odnoszące się do sfery sprawdzania, czy przyjęte wzory zachowań są rzeczywiście przestrzegane; operacyjne, polegające na wykorzystywaniu zasobów organizacyjnych, świadczenia konkretnych usług lub konkretnej działalności. Z punktu widzenia adresata decyzji międzynarodowej możemy wyróżnić decyzje skierowane do: państw należących do organizacji do państw nieczłonkowskich, a także do organów tej organizacji, czy organizacji międzynarodowych, światowej opinii publicznej czy do ludności określonego terytorium. Niektóre organizacje międzynarodowe podejmują decyzje skierowane bezpośrednio do fizycznych lub prawnych. Są to organizacje integracyjne, takie jak Unia Europejska, oraz niektóre organizacje o charakterze technicznym, w ten sposób ustalające standardy produkcyjne. Procesy decyzyjne w organizacjach międzynarodowych są badane w kategoriach analizy systemowej, dzięki wyodrębnianiu trzech podstawowych faz: wejścia, konwersji i wyjścia. W fazie wejścia, proces decyzyjny rozpoczyna wystąpienie z inicjatywą podjęcia decyzji sformułowane bądź w formie wniosku o rozpatrzenie problemu, czyli sytuacji decyzyjnej, bądź w formie zgłoszenia projektu decyzji. Najczęściej z prawa tego korzystają pełnoprawni członkowie organizacji międzynarodowej oraz jej organy główne. Statuty organizacji zwykle dopuszczają możliwość podjęcia inicjatywy przez inne podmioty, takie jak państwa posiadające niepełny status członkowski, państwa stowarzyszone, państwa nieczłonkowskie, a także inne organizacje międzynarodowe, nawet o charakterze pozarządowym.

W fazie procesu decyzyjnego ma miejsce konwersja, polegająca na przetwarzaniu wejścia na decyzję. Opracowywany jest projekt decyzji międzynarodowej}. Stroną aktywną może być albo państwo zgłaszające wniosek, albo organy organizacji. Czynności przygotowawcze kończy proceduralna decyzja organu, aprobująca konieczność rozpatrzenia danej sprawy i przyjęcia decyzji merytorycznej. Od tego momentu problem podejmują organy pomocnicze i doradcze, które przygotowują ostateczny projekt. Jest on przyjmowany przez posiedzenie plenarne. A decyzje są przyjmowane w wyniku głosowania. Najczęściej stosowane jest głosowanie bezimienne, ale czasem, w sprawach najważniejszych, zarządzane jest głosowanie imienne polegające na kolejnym wywoływaniu państw członkowskich do publicznego oddania głosu. W zasadzie głosowanie jest jawne, tylko w przypadku wyborów władz organizacji zarządzane jest głosowanie tajne Wreszcie, głosy są oddawane bezpośrednio, a tylko w bardzo rzadkich przypadkach stosowane jest głosowanie korespondencyjne gdy sprawa jest bardzo ważna, a organ akurat nie obraduje, decyzje międzynarodowe najczęściej są więc podejmowane w głosowaniu bezimiennym, jawnym i bezpośrednim.

Zaskakująco inne procedury obowiązują w Komisji Europejskiej, będącej właściwie rządem jednoczącej się Europy. Tylko 5% decyzji jest podejmowanych w bezpośrednim głosowaniu większościowym. Ąż jedna czwarta decyzji jest podejmowana w formie obiegowej: komisarze otrzymują projekt decyzji na piśmie i mają ściśle określony termin na wniesienie poprawek; ich brak oznacza domniemany consensus i podjęcie decyzji. Najbardziej typowym sposobem decydowania jest jednak delegowanie kompetencji. W 70% przypadków w imieniu Komisji decyduje komisarz.

Współcześnie stosowanych jest kilka procedur przyjmowania decyzji międzynarodowych.

1. Consensus oznacza jednomyślne podejmowanie decyzji. Rokowania są prowadzone aż do momentu, w którym żadne państwo nie zgłasza sprzeciwu. W przeszłości ten sposób działania był jedynym dopuszczalnym, ze względu na ochronę suwerenności państw. Począwszy od wieku XIX zaczęto odstępować od consensusu, ale decyzje, podejmowane w ten sposób, nie miały żadnej mocy wiążącej, ponieważ w stosunkach międzynarodowych większość nie może narzucać swej woli mniejszości. Jednomyślność pełna dotyczy wszystkich problemów, a więc zarówno merytorycznych, jak i proceduralnych. Stosowana jest także zasada jednomyślności merytorycznej — wtedy decyzje proceduralne mogą być podejmowane większością głosów. Wreszcie, ostatnio upowszechnia się praktyka jednomyślności względnej, polegającej na dopuszczaniu możliwości konstruktywnego wstrzymania się od głosu — uznaje się wtedy, że Powstrzymanie się od głosu lub nieobecność nie stanowią naruszenia ich jednomyślności. Procedura decyzyjna Rady Unii Europejskiej dopuszcza konstruktywne wstrzymanie się od głosu, ale nieobecność oznacza skorzystanie z prawa veta.

2. Głosowanie na zasadzie większości kwalifikowanej odbywa się w sytuacji, gdy do ważności decyzji wymagana jest wyraźna większość decydentów: dwie trzecie, trzy czwarte, cztery piąte itd.

W głosowaniach w Radzie Unii Europejskiej wymagana większość kwalifikowana wynosi obecnie 62/87. Niekiedy stosowana jest zasada większości ilościowo-jakościowej: w Radzie Bezpieczeństwa decyzje zapadają większością 9/15, ale wszystkie mocarstwa powinny poprzeć projekt decyzji. W tym przypadku, jak i w dwóch sytuacjach omówionych niżej, powstaje problem podstawy obliczania większości. Teoretycznie, za podstawę obliczeń możliwe jest przyjęcie. liczby wszystkich członków organizacji, liczby państw obecnych w czasie głosowania, liczby członków oddających głosy ważne lub liczby państw głosujących za lub przeciw, bez brania pod uwagę państw wstrzymujących się od głosu. We współczesnych organizacjach międzynarodowych najczęściej stosowany jest ostatni sposób ustalania podstawy obliczeń, przy czym niekiedy ustalane jest minimum głosów, które muszą paść za wnioskiem (w ILO aż 40%), W głosowaniach wewnątrzpaństwowych za podstawę obliczeń najczęściej przyjmuje się liczbę głosów ważnych.

3. Głosowanie na zasadzie bezwzględnej większości głosów. W takim przypadku warunkiem podjęcia decyzji staje się poparcie projektu przez 50% państw członkowskich plus jeden głos.

4. Głosowanie na zasadzie względnej większości głosów. Właśnie ta procedura jest najczęściej stosowana w organizacjach międzynarodowych. Oznacza ona zwykłą większość głosujących za projektem, przy czym przeciwko projektowi powinna głosować mniejszość. Nie wymaga się jednak, by projekt uzyskał połowę

głosów w jakimkolwiek rozumieniu.

5. Głosowanie na zasadzie większości ważonej. Najczęściej jest ono stosowane w międzynarodowych organizacjach finansowych, gospodarczych, zajmujących się handlem lub sprawami technicznymi; W tym przypadku nie obowiązuje zasada, że jedno państwo posiada jeden głos. W organizacjach finansowych jeden głos otrzymuje się po dokonaniu zakupu jednej akcji. W celu zapobieżenia dominacji przez państwa najbogatsze, każde państwo, niezależnie od liczby zakupionych akcji, otrzymuje równą liczbę głosów dodatkowych, co nieco łagodzi dysproporcje, ale nie zapobiega opanowaniu procesów decyzyjnych przez państwa najbogatsze. W Radzie Unii Europejskiej obowiązuje głosowanie ważone: na przykład Niemcy i Francja mają po 10 głosów, Belgia i Portugalia po 5, Luksemburg tylko dwa. Większość w głosowaniu ważonym może być ustalana różnie, jednak najczęściej jest to większość kwalifikowana. W fazie wyjścia, decyzja międzynarodowa wykracza poza system decyzyjny, wchodzi w życie i jest wykonywana. Decyzja międzynarodowa może uzyskać moc wiążącą albo bezpośrednio po jej podjęciu, albo po upływie określonego czasu po podjęciu, albo po jej zaaprobowaniu przez inny organ tej samej organizacji, albo po upływie określonego czasu pod warunkiem niezgłoszenia sprzeciwu przez państwo członkowskie, albo dopiero po jej ratyfikowaniu przez określoną liczbę państw członkowskich. Wybór któregoś z tych wariantów jest dokonywany przez państwa, uczestniczące w pracach organu organizacji podejmującej decyzję. Wykonaniem decyzji zajmują się państwa oraz, w ustalonym zakresie, także organy organizacji międzynarodowej.

2.4.5. NIEDECYZJA POLITYCZNA

Przyjęliśmy, że treść decyzji politycznej może stanowić także powstrzymanie się od działaniami Niedecyzja polityczna więc jest aktem nielosowego (świadomego) wyboru zaniechania politycznego. Trzeba podkreślić, że problematyka niedecyzji ma ogromne znaczenie praktyczne i teoretyczne, a równocześnie jest rzadko dostrzegana i doceniana przez teoretyków decyzji politycznych. Pierwszą pracę na ten temat napisali P. Bachrach i M. Baratz, a spotkała się ona z kontratakiem behawiorystów, którzy dowodzili, że jeśli niedecyzja polega na niezrobieniu czegoś, to, tym samym, jej istnienie nie może być empirycznie obserwowane.

Niektórzy problem ten jednak dostrzegają. Na przykład, P. de analizuje go jako zjawisko zaniechania decyzji lub odmowy podjęcia, skutkujące zamknięciem opcji decyzyjnych. Lord Hawcross podkreślał polityczne znaczenie umiejętności „zakopywania problemów", w sytuacjach, gdy nie można znaleźć ich rozwiązania.

Z punktu widzenia teorii niedecyzji politycznych należy przyjąć, że pełny i prawidłowy proces decyzyjny powinien składać się z sześciu kolejno po sobie występujących faz. Niedecyzja powstanie, gdy proces decyzyjny zostanie przerwany przed dokonaniem zmiany rzeczywistości politycznej. Kompletność decyzji nie jest jednak równoznaczna z zagadnieniem jej optymalizacji. Oznacza to, że w jednej sytuacji decyzyjnej błędem politycznym może stać się podjęcie decyzji, a w innej błędem będzie zaniechanie.

Teoria zaniechań politycznych ma o tyle doniosłe znaczenie, że ośrodki decyzyjne zawsze dysponują ograniczonym czasem i niewystarczającymi środkami oraz strukturami wykonawczymi. Tym samym teoria niedecyzji stanowi drugą stronę teorii decyzji. Politycy nie mogą nieustannie zajmować się wszystkimi problemami decyzyjnymi, choć pewnie byłoby to wskazane. Muszą więc dokonać wyboru — poświęcając swój czas i środki na jeden problem nie mogą go przeznaczyć na inne sprawy. Ponieważ liczba problemów jest w zasadzie nieograniczona, to pole niedecyzji można wręcz uznać za pole polityki i sytuacje, w których trwa kompletny proces decyzyjny stanowią wyjątki.

Można wyodrębnić sześć typów niedecyzji politycznych:

1.Decyzja neglekcyjna polega na zaniechaniu przyjęcia do świadomości istniejącego problemu politycznego; Decydenci polityczni blokują wtedy wejście procesu decyzyjnego.

2.Decyzja omisyjna stanowi strategiczne, a więc względnie trwale, zaniechanie podjęcia ogólnej decyzji proceduralnej o tym, że w ogóle i kiedyś należy podjąć decyzję w danej sprawie. Politycy dostrzegają problem, rozpoczyna się więc proces konwersji bodźca, ale zostaje on zablokowany już na samym początku.

3.Decyzja kunktatorska polega na taktycznym zaniechaniu podjęcia konkretnej decyzji proceduralnej. W fazie konwersji politycy dostrzegają problem i uznają ogólną konieczność podjęcia decyzji, ale sądzą, że w danej sprawie nie należy decydować natychmiast.

4.Decyzja remisyjna jest funkcją zaniechania podjęcia decyzji politycznej o charakterze teleologicznym, co polega na odmowie kreślenia celów działania na podstawie przyjętego systemu wartości.

Następuje więc projekcja rzeczywistości pożądanej przez decydentów

5.Decyzja symboliczna, polega na zaniechaniu podjęcia decyzji merytorycznej o charakterze metodologicznym. Decydenci po ustaleniu celów przemian, nie podejmują się określenia metod i środków, za pomocą których rzeczywistość zostanie zmieniona .Decyzja optatywna jest podejmowana w fazie wyjścia systemu decyzyjnego. W tym momencie decyzja jest prawie kompletna: problem sobie uświadomiono, podjęto obie decyzje proceduralne i obie decyzje merytoryczne, brak tylko wykonania i w związku z tym istniejąca rzeczywistość polityczna nie będzie przekształcona w nową i bardziej pożądaną przez decydentów.

6.Decyzja optatywna to decyzja niedbała. Jej istotę stanowi zaniechanie przez ośrodek decyzyjny uświadomienia sobie istniejącego problemu, który jest elementem sytuacji decyzyjnej. Decydenci polityczni blokują wejście procesu decyzyjnego i nie podejmują kolejnych decyzji proceduralnych oraz merytorycznych. Prawnicy ustalili, że istotę niedbalstwa stanowi bezmyślność. Sprawca nie ma świadomości popełniania czynu zabronionego, z zarzut spotyka go nie dlatego, że tę świadomość miał, ale dlatego, że powinien i mógł ją mieć. Powinien więc przewidzieć skutki swej bezmyślności. Zakłada się, że gdyby pomyślał, to postąpiłby inaczej. Istotę błędnej decyzji neglekcyjnej stanowi to że ośrodek decyzyjny nie dostrzega konieczności podjęcia jakiejkolwiek decyzji politycznej, chociaż powinien i mógł taką konieczność dostrzec, Jeżeli problem decyzyjny naprawdę istnieje, to zaniechanie stanie się błędem politycznym.

Cała sprawa polega jednak na tym, że, jak pisze P. de Bruyne, Problemy polityczne nie są „stanem naturalnym", a muszą być konstruowane społecznie w wyniku uwzględniania potrzeb i preferencji grup społecznych oraz możliwości realizacyjnych państwa. W tym sensie problemy polityczne można określić jako „artefakty konceptualne”. Aby problem zaistniał, musi zostać przez jakąś siłę polityczną dostrzeżony, zdefiniowany, a potem przedstawiony na scenie politycznej. F. Lacasse dowodzi, że warunkiem dobrego postawienia problemu jest mitologizacja, polegająca na prezentacji jego istoty sprzecznie z wiedzą na jego temat, ale tak, aby uzyskać poparcie społeczne.

Najczęściej problem decyzyjny jest podejmowany przez jakieś siły polityczne, ale, równocześnie, jego istnienie i waga są negowane przez inne partie polityczne. Tym samym, decyzje neglekcyjne są funkcją asymetrii bodźców oraz blokowania kanałów informacyjnych. Asymetria bodźców powstaje, gdy nagrody za twórcze podejmowanie ryzykownych problemów są niskie, ale kary za drobne nawet odstępstwa od przyjętych reguł zachowania są bardzo wysokie. Zablokowanie kanałów informacyjnych może być świadome lub nieświadome, a powoduje albo niewiedzę polityków na temat rzeczywistości, albo docieranie do nich bardzo osłabionych bodźców, które nie są brane pod uwagę. W systemach demokratycznych, gdy równocześnie artykułowanych jest wiele interesów, decydenci muszą dokonywać wyboru, biorąc pod uwagę zarówno istotę problemów, jak i siłę grup społecznych nalegających na rozpoczęcie różnych procesów decyzyjnych.

Należy dodać, że sytuacja, w której do ośrodka decyzyjnego nie docierają nowe bodźce w danej sprawie, a decydenci nie widzą potrzeby rozpoczęcia procesu decyzyjnego, nie musi prowadzić do błędu politycznego, dany problem może bowiem po prostu nie istnieć.

Decyzja omisyjna stanowi strategiczne, a więc względnie trwale, zaniechanie podjęcia ogólnej decyzji proceduralnej o tym, że w ogóle kiedyś należy podjąć decyzję w danej sprawie, jej istotę stanowi dostrzeżenie przez decydentów ważnego problemu politycznego, rozpoczęcie procesu konwersji i zablokowanie go już na samym początku. Decyzje proceduralne i merytoryczne nie zostają podjęte, tym samym brak też ich wykonania.

Taka decyzja może stać się błędem politycznym, jeżeli jej podstawę stanowi lekkomyślność. W prawoznawstwie ustalono, że wina podmiotu jest wtedy świadoma i nieumyślna. Sprawca przewiduje możliwość popełnienia czynu zabronionego, ale nie chce i nie godzi się na jego popełnienie. Czyn podejmuje jedynie dlatego, że bezpodstawnie przypuszcza, że go uniknie. Sprawca nie zachowuje się bezmyślnie, ale bez podstaw racjonalnych nastawia się na nienastąpienie ujemnych konsekwencji swego czynu. Istotą błędnej decyzji omisyjnej będzie więc to, że ośrodek decyzyjny po dostrzeżeniu problemu, dochodzi do wniosku, że brak decyzji politycznej spowoduje wprawdzie niekorzystne skutki, ale bezpodstawne przypuszcza, iż skutków tych uniknie.

Powody podejmowania błędnych decyzji omisyjnych mogą być następujące: błędna ocena znaczenia problemu i skutków własnych zaniechali, brak czasu, przekonanie, że inny ośrodek decyzyjny podejmie problem, uznanie nieskuteczności własnej decyzji, na przykład ze względu na brak odpowiednich środków, istnienie rzeczywistości „psi-stabilnej" w rozumieniu teorii gier itp.

Z drugiej strony należy dodać, że decyzja omisyjna może być zoptymalizowana, na przykład wtedy, gdy kontynuowanie procesu decyzyjnego mogłoby spowodować ewidentne szkody. W. Morawiecki, pisząc o funkcjonowaniu Rady Bezpieczeństwa NZ, przedstawił je jako ciąg decyzji omisyjnych, ponieważ prawo veta mocarstw opiera się na słusznym założeniu, iż jakakolwiek akcja ONZ podjęta przeciwko jednemu z nich mogłaby spowodować większe szkody, niż powstrzymanie się organizacji od podjęcia działań.

Decyzja kunktatorska polega na taktycznym zaniechaniu podjęcia konkretnej decyzji proceduralnej. W fazie konwersji politycy dostrzegają problem i uznają ogólną konieczność podjęcia decyzji, ale sądzą, że w danej sprawie nie należy decydować natychmiast. Jej istotę stanowi więc rozmyślne zwlekanie z podjęciem decyzji, odkładanie jej, ociąganie się i gra na zwłokę. Decyzja kunktatorska staje się błędem politycznym szczególnie wtedy, gdy jest lekkomyślna. Powody podejmowania takich decyzji mogą być następujące: obawa przed odpowiedzialnością, przekonanie o nieskuteczności działań gdyby były podjęte w danym czasie, niestabilność sytuacji, przekonanie o zbytniej złożoności decyzji konieczności dobrego jej przygotowania. Często występującym polem jest sytuacja patowa w ośrodku decyzyjnym. Zwłoka decydenta powstaje też wtedy, gdy zwolennicy decyzji nie mają wystarczającej siły do spowodowania jej podjęcia, a przeciwnicy decydowania mają wystarczającej możliwości spowodowania decyzji omisyjnej.

Decyzja kunktatorska może też być wyborem zoptymalizowany gdy sytuacja decyzyjna rzeczywiście jeszcze nie dojrzała do decyzji, gdy brakuje czasu na jej analizę lub środków zapewniających realizację potrzebnej decyzji, a także wtedy, gdy zwloką jest jedynym możliwy do przyjęcia i racjonalnym kompromisem. Jeżeli sytuacja „dojrzeje" albo gdy pojawią się jakieś nowe wydarzenia zmieniające układ sil w ośrodku decyzyjnym, to proces decyzyjny może być ponownie uruchomiony.

Decyzja remisyjna jest funkcją zaniechania podjęcia decyzji merytorycznej o charakterze teleologicznym, co polega na odmowie określenia celów działania i w takiej sytuacji następuje uświadomienie sobie problemu i podjęcie obu decyzji proceduralnych, ale nie są podejmowane decyzje merytoryczne, w związku z czym brak także ich wykonania.

Taka decyzja będzie błędem szczególnie wtedy, gdy cele działania nie zostaną określone, a proces decyzyjny toczy się dalej. Definiowane są środki realizacji decyzji i wymusza się jej realizację, chociaż nie wiadomo o co chodzi. Najbardziej prawdopodobnym skutkiem stanie się nieudolne usiłowanie zmiany rzeczywistości, określony bowiem zostanie obowiązek działania, ale nie zostaną ustalone kierunki działania (zrób coś). Chaotyczne działania wykonawców spowodują wadliwość implementacji, która będzie wykonaniem niedecyzji remisyjnej, podczas gdy powinna być wykonaniem decyzji merytorycznej.

Decyzja symboliczna polega na zadeklarowaniu poparcia dla podstawowych wartości politycznych. Decydenci mają tu świadomość problemu, podejmują obie decyzje proceduralne i jedną merytoryczną. Ustalają cele przemian, ale nie podejmują się określenia metod i środków, za pomocą których rzeczywistość zostanie zmieniona, co oznacza zaniechanie podjęcia decyzji merytorycznej o charakterze metodologicznym.

Decyzja symboliczna dokładnie określa więc pożądany stan rzeczywistości politycznej, ale decydenci rezygnują z działania, które mogłoby zmienić stan istniejący na pożądany. Powody podejmowania decyzji symbolicznych są takie same jak innych niedecyzji. Tu jednak wy stępują też przyczyny specyficzne. Powodem podejmowania takich decyzji może być fundamentalizm ideologiczny czy religijny połączony z myśleniem magicznym: jeśli coś powiemy, to powstanie nowa rzeczywistość. Innym powodem podejmowania decyzji symbolicznych:jest niekompetencja, niewiedza o tym, jak należy działać skutecznie i co ogóle można wykonać, a co jest niewykonalne.

Decyzje symboliczne wpływają jednak na stan świadomości politycznej i zmieniając ją mogą stwarzać korzystne warunki do przyszłego przekształcenia rzeczywistości. Mogą też stać się błędami politycznymi wtedy, gdy w danej sytuacji niezbędne jest konkretne działanie, a nie tylko magiczne zaklęcia, polegające na nieustannym mnożeniu celów. Można jednak stwierdzić, że we wszystkich współczesnych państwach podejmowanych jest wiele decyzji symbolicznych, co wyraźnie widać w państwach postkomunistycznych, a w ich uchwalaniu celują organizacje międzynarodowe, głównie ONZ.

Decyzja optatywna jest podejmowana w fazie wyjścia systemu decyzyjnego. W tym momencie decyzja jest prawie kompletna: problem— sobie uświadomiono, podjęto obie decyzje proceduralne i obie decyzje merytoryczne, brak tylko wykonania, chociaż cele, metody i środki działania zostały określone. Zgodnie z propozycją K. Opałka, optatywa wyraża jedynie życzenie, aby coś się stało, a w swej formie typowej nie określa ani adresata, który ma podjąć działanie, ani sposobu dotarcia do nowego stanu rzeczywistości. Tak rozumiana optatywa może więc być również treścią decyzji symbolicznej. W naszym rozumieniu, polityczna decyzja optatywna zaistnieje w każdym przypadku braku realizacji decyzji.

Zaniechanie wykonania decyzji politycznej może stanowić funkcję kilku czynników:

•ośrodek decyzyjny, po wykonaniu kolejnych kroków, może po prostu zrezygnować z zamiaru realizacji decyzji,

•może istnieć zamiar realizacji, ale bądź cele, bądź metody, bądź środki zostaną wybrane w sposób nieprawidłowy; do nieudolnego usiłowania zmiany rzeczywistości dojdzie także wtedy, gdy nieprawidłowo zostanie określony wykonawca decyzji, jej przedmiot, czas, sytuacja czy zasoby,

•wykonawcy decyzji mogą także odmówić jej wykonania bądź sposób jawny, bądź ukryty.

Reasumując, należy stwierdzić, że teoria decyzji politycznych być także rozwijana w kategoriach zaniechań politycznych, a to nowe pole badawcze wydaje się bardzo ciekawe i płodne. Dotychczas interesowaliśmy się jedynie funkcjonowaniem centralnego ośrodka decyzyjnego i analizowaliśmy tylko pojedynczy proces decyzyjny. Pełna teoria niedecyzji powinna obejmować trzy dodatkowe i bardzo istoty problemy:

1. Proces decyzyjny trwa nieustannie, a poszczególne decyzje wzajemnie na siebie wpływają. Podjęcie niedecyzji oznacza więc że rzeczywistość stanowić będzie funkcję decyzji podjętych wcześniej

lub decyzji podejmowanych przez inne ośrodki decyzyjne.W pierwszym przypadku wystąpi nieadekwatność, wynikająca z niedostosowania treści postanowień do nowego stanu rzeczywistości,a w drugim przypadku kontrolę nad rzeczywistością przejmie inny ośrodek decyzyjny. Z tych powodów zaniechanie bardzo często staje się błędem politycznym.

2. Niedecyzje ośrodków politycznych splatają się zawsze z niedecyzjami grup społecznych i poszczególnych obywateli. Na przykład, odmowa obywateli uczestniczenia w pewnych procesach politycznych, wyborach czy referendach, zwykle ma istotne znaczenie dla systemu politycznego.

3. Istotne zagadnienie stanowią także niedecyzje podejmowane przez ekspertów i doradców. Jeżeli z braku własnych przekonań, ze strachu, żądzy zysku lub innych interesów osobistych powstrzymają się oni od aktywnego kształtowania procesów decyzyjnych, to ich wiedza może stać się społecznie nieużyteczna, a decydenci popełniać będą znacznie więcej błędów politycznych.

2.5. IMPLEMENTACJA POLITYCZNA

Implementacja decyzji politycznych stanowi ostatnią fazę procesu decyzyjnego, analizowanego w ujęciu systemowym, jest też bardzo istotną kategorią teorii decyzji politycznych. Określiliśmy ją jako proces urzeczywistniania decyzji za pomocą odpowiednio dobranych metod i środków. Celem procesu decyzyjnego jest przekształcenie istniejącej sytuacji decyzyjnej, uznanej za niepożądani w nową sytuację, którą politycy uważają za lepszą. Wykonanie decyzji stanowi warunek konieczny realizacji tego celu. Inaczej mówiąc, prawidłowa implementacja decyzji polega na harmonizowaniu sfery aksjologii polityki ze sferą instrumentów, za pomocą których zmieniana jest rzeczywistość.

2.5.1. SKUTKI DECYZJI

Każda decyzja polityczna jest podejmowana po to, aby zrealizować jakieś cele, a jej wykonanie zawsze powoduje skutki natychmiastowe oraz dalekosiężne. Analizując te trzy elementy łącznie, możemy rozważać następujące sytuacje typowe: w przypadku decyzji zoptymalizowanych, które są wykonywane w sposób bardzo sprawny, wystąpi daleko idąca zgodność celów, skutków natychmiastowych oraz dalekosiężnych,

• jeżeli decyzja jest podejmowana po to, aby szybko załatwić jakiś ważny problem, to możliwa stanie się pełna zgodność celów oraz skutków natychmiastowych, ale dalsze skutki decyzji mogą zniweczyć wysiłki decydentów,

• w przypadku decyzji strategicznych, o odległym horyzoncie czasowym, może wystąpić sytuacja odwrotna: cele decyzji będą zgodne ze skutkami dalekosiężnymi, ale skutki natychmiastowe mogą być przykre i sprzeczne z celami; (taka sytuacja na ogół występuje w przypadku transformacji systemowej),

• wreszcie, w przypadku błędnych decyzji politycznych zaistnieć może całkowita sprzeczność pomiędzy założonymi celami oraz skutkami natychmiastowymi i dalekosiężnymi, taka decyzja może być przeciw skuteczna, jej realizacja doprowadzi wtedy do osiągnięcia odwrotności celu.

Nawet zoptymalizowana decyzja polityczna może stać się błędem politycznym w wyniku nieprawidłowej implementacji. Jak więc powinna wyglądać implementacja zoptymalizowana? Jak zasadnie A. Bodnar pisze o „natychmiastowych rezultatach i dalekosiężnych skutkach decyzji” Natomiast J. Targalski analizuje natychmiastowe skutki decyzji, skutki bezpośrednie (na przykład po kilku dniach), skutki średnie (na przykład po kilku miesiącach) oraz długotrwałe (po roku), piszą G.,Majone i A. Wildayskyj proces implementacji politycznej powinien polegać na stałej ewolucji zarówno celów, jak i wszelkich skutków decyzji, pojawienie się skutków wywołuj bowiem konieczność rekonstrukcji celów, a ta wpływa na pojawianie się nowych skutków. Obowiązkiem polityków staje się więc antycypowanie wszelkich skutków podejmowanych decyzji i to jeszcze we wstępnej fazie analizy wariantów decyzyjnych.

Style myślenia o przyszłych skutkach decyzji bywają jednak różne. Pewne grupy decyzyjne kierują swe myślenie do przeszłości i wybierają warianty, które kiedyś doprowadziły do sukcesu. Inne osadzają swe analizy w teraźniejszości, są skłonne do odejścia od przeszłości, ale tylko na tyle, na ile to odejście nie różni się zbytnio od dawnych doświadczeń. Jeszcze inne spoglądają w przyszłość, ale zakładając, że nie nastąpi w niej żadna istotna zmiana. Taki typ ekstrapolacji powoduje, że wartość swoich opcji będą weryfikować za pomocą sprawdzonych wcześniej modeli środowiska. Czwarte podejście polega na poszukiwaniu nowych tendencji w ewolucji środowiska systemu decyzyjnego, określania słabych sygnałów, które mogą zwiastować nowe wydarzenia, następuje więc wyjście poza prostą ekstrapolację trendów w kierunku poszukiwania nowych możliwości. Najskuteczniejszy jest piąty sposób przewidywania skutków decyzji politycznych, polegający na wymyślaniu przyszłości i analizowaniu nie tego co będzie, ale tego co może być i jest pożądane przez ośrodek podejmowania decyzji.

Można więc przyjąć dwa wymiary myślenia o skutkach decyzji politycznych: pierwszy z nich stanowi prawdopodobieństwo wystąpienia danych skutków, a drugi, stopień zgodności skutków z oczekiwaniami decydentów. Kryteria te mogą określić na ile skutki są pożądane, a na ile przewidywane. Pierwsza sytuacja jest optymalna: pojawiają się skutki, które były zarówno pożądane, jak i przewidywane przez decydentów. Mamy

więc do czynienia ze zjawiskiem implementacji zoptymalizowanej. Tej przeciwieństwo stanowi sytuacja, w której pojawiają się wyłącznie skutki niepożądane i nieprzewidywane. Najciekawsze będą dwie sytuacje pośrednie. Zdarza się bowiem, iż decyzja polityczna powojuje skutki pożądane, ale nie przewidywane przez ośrodek podejmowania decyzji politycznych. Na przykład, w Polsce dość sceptyczne oceniano możliwość sukcesu Powszechnych Świadectw Udziałowych, choć było oczywiste, że taki skutek byłby pożądany. PŚU odniosły sukces, a był to skutek pożądany i nieprzewidywany. Wreszcie, czwarta sytuacja dotyczy decyzji, których skutki są niepożądane, aczkolwiek możliwość ich pojawienia się jest przewidywana. Do takiej sytuacji pasuje jedno z tzw. praw Murphy'ego: jeżeli coś może przybrać niewłaściwy obrót, to z pewnością tak właśnie się stanie, dlatego należy przewidywać także pesymistyczne scenariusze rozwoju sytuacji.

Realizacja decyzji politycznych zmienia otoczenie społeczne i zawsze wywołuje jego reakcje, często polegające na przeciwstawianiu się. W takich sytuacjach trzeba w danej sprawie podejmować wiele decyzji, korygując poprzednie i uwzględniając reakcje środowiskowe, Podstawowy błąd technokratyczny polega na braku wyobraźni społecznej, zakładaniu, że decyzja zmieni środowisko, ale grupy społeczne nie będą mogły zmienić ani decyzji, ani swego zachowania. Oczywiście, tak nie jest. Najczęściej zmiany polityczne wprowadzane są stopniowo, krok po kroku, właśnie po to, by obserwować reakcje społeczne i korygować zarówno cele decyzji, jak i ich wszelkie możliwe skutki.

Już od czasów starożytnych podejmowano zagadnienie możliwości implementacji decyzji politycznych oraz warunków, które ją kształtują.

Implementacja w ogóle nie jest możliwa, twierdził Marek Aureliusz, wybitny cesarz rzymski i filozof w II wieku: „A choćbyś i pękł, nie zmieni się postępowanie ludzi. Przede wszystkim nie trać (więc) spokoju: wszystko bowiem dzieje się zgodnie z wszechnaturą. Wnet i nigdzie nie będziesz istniał". Ta skrajna opinia wzywa decydentów do znoszenia sytuacji politycznych, ponieważ i tak nie można uzyskać na nie żadnego wpływu. Ten zaiste stoicki spokój nigdy nie znajdował uznania decydentów.

Implementacja złej decyzji nie jest możliwa. Polibiusz w I w.p.n.e. twierdził: „niejeden plan przedstawia się w teorii zupełny przekonująco jako możliwy do realizacji, ale gdy przyjdzie do jego wykonania, wtedy, jak fałszywe monety w ogniu, nie wytrzymuję próby odpowiadającej założeniom". Ponadto, wielu udaje się pięknie rzecz rozpocząć, „ale niewielu zdołało doprowadzić przedsięwzięć, do końca czy też, gdy los im się sprzeciwiał, słabnący zapał zastąpi roztropnością". Podobnie pisał Tukidydes w V wieku p.n.e.: „nikt nie przeprowadza swych planów z taką samą pewnością siebie, z jaką je obmyśla; decyzje nasze podejmujemy bowiem pełni zaufania we własne siły, w czyn zaś wprowadzamy je z lękiem". Trzeba także uwzględniać reakcje innych sił politycznych: „wiele źle obmyślonych planów zostało uwieńczonych powodzeniem, ponieważ przeciwnik jeszcze mniej był przewidujący; wielokrotnie plany dobrze obmyślane kończyły się haniebną porażką". Decyzje polityczne zawierają w sobie także mispercepcje i złudzenia decydentów, a przecież, zgodnie z prawem Murphy'ego, nic nie jest takie proste na jakie wygląda, a zgodnie ze znanym prawem Weilera, nic nie jest niemożliwe dla człowieka, który nie musi zrobić tego sam.

Niemożliwa jest implementacja nawet dobrej decyzji bez poparcia obywateli. Polibiusz, rozważając sytuację w Etolii dowodził, że „zdziczenie dusz obywateli może doprowadzić do niemożliwości jakiejkolwiek sensownej implementacji decyzji politycznych. Etolowie „zachłysnęli się własną krwią we wzajemnym mordowaniu się, ... gotowi byli na wszystko, mając dusze zupełnie zdziczałe, tak że nawet rządowi swemu nie dawali możności zebrania się na naradę. Toteż Etolia pełna była zamętu, bezprawia, mordu, cokolwiek robiono tam, wszystko działo się bez rozumu, wszystko szło na oślep i bez ładu, jak gdyby zwalił się na nich jakiś szalony huragan". Opisana sytuacja wydaje się doskonale pasować, na przykład, do opisu współczesnego konfliktu w byłe) Jugosławii.

2.5.2. DYREKTYWY WYKONAWCZE

Z powyższego przeglądu opinii i aforyzmów na temat implementacji decyzji politycznych wynika, że nie jest ona sprawą łatwą, ale przecież możliwą i bardzo ważną. A. Bodnar słusznie zauważył, iż każdy cel, ujęty w formie decyzji politycznej, musi być poddany dezagregacji, jeżeli nie ma pozostać jedynie postulatem czy koncepcją ideową. W trakcie dezagregacji celu należy definiować cele cząstkowe, a przede wszystkim sposoby, metody i środki realizacji decyzji.

Style dezagregacyjne stanowią też funkcję samego sposobu podejmowania decyzji politycznych. G. Marcou i J. Thiebault, badając decydowanie w państwach członkowskich Unii Europejskiej, dostrzegli, na przykład, zasadnicze różnice występujące pomiędzy Francją i Wielką Brytanią. We Francji decyzje polityczne są zwięzłe i niejasne, tym samym bez dyrektyw wykonawczych w ogóle nie można ich wykonać. Odwrotna praktyka ma miejsce w Wielkiej Brytanii, gdzie decyzje są precyzyjne i obszerne, od razu nadają się więc do wykonania, ponieważ tego, czego nie da się wykonać nie zamieszcza się w treści decyzji.

W ujęciu cybernetycznym zakłada się, że dezagregacja decyzji wymaga sformułowania trzech rodzajów dyrektyw: organizacyjnych, sytuacyjnych oraz operacyjnych. Dyrektywy organizacyjne należą do podstawowych, określają bowiem cząstkowe cele działania, etapy implementacji oraz poszczególne działania. W tej formie ustala się, który podsystem wykonawczy podejmie działania, jakie działania, w jakiej kolejności i z jakich powodów. Bez sformułowania dyrektyw organizacyjnych decyzja pozostanie jedynie symboliczną albo wytworzy chaos implementacyjny. W. Churchill zauważył, że jeśli każdy wykonawca nieustannie musi konsultować się ze wszystkimi innymi, to działanie stanie sparaliżowane. Aby tego uniknąć konieczny jest plan koordynacji działań.

Dyrektywy sytuacyjne mają na ogół charakter ściśle wykonawczy co oznacza, że odnoszą się one do konkretnej sytuacji, w której działanie będzie realizowane. Powinny stanowić konkretyzację dyrrektyw organizacyjnych w stosunku do istniejącej sytuacji decyzyjnej. Jeżeli sytuacja ta nie ulega zasadniczej zmianie jakościowej, to dalsze uszczegóławianie dyrektyw sytuacyjnych nie jest potrzebne Natomiast, jeśli taka zmiana zachodzi, to nadal stanowią one zbiór ogólnych celów i zadań, a bezpośredni wykonawcy powinni je modyfikować w zakresie, zaakceptowanym przez decydentów. Dyrektywy organizacyjne różnią się od sytuacyjnych także w wymiarze podmiotowym. Pierwsze określają podsystem wykonawczy, na przy. kład ministerstwo, natomiast drugie wskazują bezpośredniego wykonawcę, podając jego nazwisko i konkretne, szczegółowo opisane zadania.

Dyrektywy operacyjne określają sposoby realizacji celów i zasady budowy struktur organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację decyzji' oraz zasady nadzoru i kontroli nad przebiegiem implementacji. W zasadzie nie są one potrzebne wtedy, gdy realizowany program polityczny jest typowy, a aparat wykonawczy może dane zadania wykonać w sposób rutynowy, ponieważ już wielokrotnie takie zadania wypełniał. Nie ma wtedy potrzeby tworzenia nowych struktur realizacyjnych.

Natomiast w przypadku powstania nowej i nieprzewidywanej sytuacji politycznej, dyrektywy operacyjne stają się absolutnie niezbędne, a konieczność powołania do życia nowych struktur implementacyjnych staje się nagląca. Nałożenie zupełnie nowych zadań na dotychczasowe struktury wykonawcze zwykle nie doprowadzi do zadowalających rezultatów, ze względu na istniejące nawyki, rutynę i dotychczasowy styl działania. W zasadzie powołuje się wtedy nowe struktury realizacyjne i kontrolne, a także zatrudnia się w nich polityków oraz urzędników popierających nowe cele polityczne, nowe kierunki działania, metody, środki czy nowy styl funkcjonowania. Problem ten można obserwować w państwach, w których trwa obecna transformacja systemowa. Jeżeli tworzono nowe struktury wykonawcze, to przemiany były realizowane szybko.

Z powyższego wynika, że konieczny warunek implementacji politycznej stanowi dezagregacja decyzji, czyli dokonanie jej operacjonalizacji. W przypadku niepodjęcia dyrektyw wykonawczych decyzja będzie bowiem miała jedynie charakter symboliczny. Natomiast określenie ogólnych celów, przy równoczesnym potrzymaniu się od określenia celów cząstkowych i sformułowania dyrektyw wykonawczych, spowoduje skutki jeszcze mniej pożądane. Wykonawcy podejmą działania chaotyczne i nieskoordynowane. Określając tylko ogólną wytyczną działania oraz równoczesny obowiązek podejmowania energicznych wysiłków, pewnie zaczną działać po linii najmniejszego oporu, realizując interesy partykularne czy osobiste.

2.5.3 ROLA APARATU WYKONAWCZEGO

Znaczna część decyzji politycznych ulega przekształceniu w decyzje państwowe, podejmowane w formie prawnej przez odpowiednio upoważnione organy państwa. W takich sytuacjach aparatem wykonawczym decyzji politycznych jest po prostu aparat państwowy. Jeżeli ten mechanizm nie jest wykorzystywany, to decyzja polityczna będzie wykonywana przez partie polityczne i ich organy. Oczywiście, w państwie prawa, implementacja decyzji partyjnej, sprzecznej z normą prawną, jest nielegalna i zabroniona. Natomiast usiłowanie dokonania zmiany takiej normy prawnej w wyniku realizacji decyzji partyjnej jest oczywiście dozwolone i legalne.

Stwierdzając, że implementacja tanowi część procesu podejmowania decyzji politycznych, równocześnie założyliśmy, zaznaczenie aparatu wykonawczego jest bardzo duże. Wykonawcy idei politycznej stają się wręcz jej współtwórcami, nie w sensie abstrakcyjnym, ale konkretnosytuacyjnym. W Wielkiej Brytanii na przykład w tym duchu określane są relacje pomiędzy decydentami politycznymi i wykonawcami — politycy definiują trzeba osiągnąć, a zadaniem jest ustalenie "jak" to uczynić.

Wykonywaniem decyzji państwowych zajmuje się administracja, według jednej z definicji: „administrować to znaczy zapewniać codzienne stosowanie ustaw". Specyficzną cechę administracji państwowej stanowi to, że jest ona systemem zorganizowanym w sposób hierarchiczny: przełożeni mogą jednostronnie ustalać obowiązki osób podporządkowanych oraz oddziaływać na nich nietylko za pomocą aktów prawnych, ale także poprzez własne oceny i wyjaśnienia zawarte w okólnikach, wytycznych czy instrukcjach które są dla podwładnych tak samo obowiązujące, jak akty prawa powszechnego. Natomiast podwładni nie mogą przeciwstawiać się administracji jako całości.

Zdaniem H. Simona, klasyczne reguły organizacyjne, obowiązujące w administracji, to specjalizacja, jednolitość, kontrola oraz zwartość. Uważa się, że efektywność aparatu wykonawczego rośnie wraz ze wzrostem jego specjalizacji. Warunek sprawności stanowi jednolitość decyzyjna: im wyraźniejsza jest hierarchia decyzyjna, tym wyższa efektywność organizacji. Jednolitość decyzyjna pozostaje jednak w sprzeczności z regułą specjalizacji. Im mniej rozwinięty aparat kontrolny i im mniejsza jest liczba szczebli decyzyjnych, to tym lepiej, ale reguła ta jest sprzeczna z dwiema wymienionymi wyżej. Zwartość organizacyjna powinna polegać na grupowaniu sil w stosunku do realizacji celów, do procesu, do petentów oraz do miejsca. Reguła ta bywa wewnętrznie sprzeczna: czasem, na przykład, nie można równocześnie zaspokoić potrzeb zwierzchników określających cele oraz petentów. Aparat wykonawczy nie może więc działać w sposób w pełni racjonalny, podlega on bowiem, poza wymienionymi paradoksami, ograniczeniom ludzkim, takim jak posiadane umiejętności, zinternalizowane wartości.; koncepcje czy zakres wiedzy potrzebnej do wykonania zadań.. Aparat wykonawczy podejmuje decyzje poszukując rozwiązań satysfakcjonujących, a nie optymalizujących, i działa na podstawie ograniczonej racjonalności. Nawet wtedy, gdy aparat wykonawczy otrzymuje prawidłowo sformułowane dyrektywy organizacyjne, sytuacyjne i operacyjne, to jednak jego zadaniem jest dokonywanie interpretacji treści decyzji oraz tych dyrektyw wykonawczych w celu uchwycenia i operacyjnego zdefiniowania ducha decyzji. Ponadto, wykonawcy powinni czasem wprowadzać decyzję w warunkach zupełnie nietypowych, a nawet nieprzewidywanych przez centralny ośrodek decydowania politycznego. Biorąc to wszystko pod uwagę, w Cesarstwie Austro-węgierskim ustanowiono wręcz specjalny order, przyznawany urzędnikom administracji państwowej, którzy, naruszając literalny zapis ustawowy, podejmowali decyzje zgodne ze zdrowym rozsądkiem.

Wreszcie, wykonawcy często znajdują się w bardzo trudnych sytuacjach politycznych, gdy w konkretnej sprawie można podjąć działanie na podstawie dwóch różnych decyzji, prowadzących do dwóch różnych celów, z powodu odmiennych wartości politycznych. Właśnie aparat wykonawczy musi w swej działalności praktycznej zadecydować o hierarchii wartości, celów i decyzji. Nawet działając w dobrej wierze wykonawcy współtworzą więc decyzję w tym sensie, że do obywateli dociera ona przede wszystkim w formie działań wykonawczych. Bezpośredni odbiorcy decyzji zwykle mniej interesują się abstrakcyjną formą decyzji i ogólnymi zamiarami decydentów centralnych, a decyzję oceniają poprzez jej bezpośrednie skutki tworzone dla nich osobiście przez aparat wykonawczy. Obiektywnie zoptymalizowana decyzja centralna może więc zostać odrzucona przez obywatela lub grupę społeczną, którzy w ten sposób zareagują na konkretne interpretacje aparatu administracyjnego.

Rola aparatu wykonawczego w sposób oczywisty wzrasta wtedy, gdy decydenci centralni powstrzymają się od sformułowania dokładnych dyrektyw wykonawczych. Realizatorzy decyzji mają w takiej sytuacji znacznie większe pole działania, a rozbieżności pomiędzy decyzją centralną i decyzjami wykonawczymi mogą być bardzo istotne.

Wreszcie pojawia się także kwestia złej wiary aparatu wykonawczego, który błędnie interpretuje decyzję centralną ze względu na rutynę, niechęć do zmiany wzorów postępowania, a także

zmienne interesy społeczności lokalnych i interesy własne. A. Bodnar uzasadnia tezę, że odmienność interpretacji makroracjonalnych i mikracjonalnych jest nieuchronna. Racjonalność w skali makro jest lojalnością społeczną i polityczną, a w skali mikro stanowi ona też koncepcję uwarunkowań konkretno sytuacyjnych. Skoro tak, to w fazie implementacji decyzji politycznych prawie zawsze występować różnorodne interpretacje treści decyzji, a rola aparatu wykonawczej może być bardzo znaczna.

Na przykład, W. Jaruzelski przyzwyczajony był do tego, że w wojsku rozkazy muszą być wykonywane. Sądził więc, iż stanowi to również zasadę funkcjonowania cywilnego aparatu wykonawczego Jednak gdy objął urząd premiera PRL szybko dostrzegł, że wiele jego poleceń zawisało w próżni. Aparat wykonawczy po prostu bojkotował decyzje premiera lub wykonywał je w złej wierze Realizatorzy decyzji czasem znajdują się bowiem w sytuacji podzielonej lojalności: w normalnych sytuacjach są oni częścią aparatu państwowego, ale niekiedy uważają się bardziej za reprezentantów społeczeństwa, występującego przeciwko aparatowi władzy. Wyodrębnić można cztery podstawowe sposoby implementacji decyzji politycznych.

1. Implementacja twórcza polega na prawidłowym wcielaniu w życie zarówno treści decyzji, jak i jej ducha, czyli na działaniu w taki sposób, aby ewentualne niedoskonałości decyzji usuwać w czasie jej wykonywania.

2. Implementacja literalna powinna być rozumiana jako ścisłe i dosłowne wykonywanie postanowień zapisanych w treści decyzji. Może to prowadzić do popełniania wielu błędów praktycznych, czyli decyzji wykonawczych sprzecznych z decyzją główną. Ten typ implementacji pojawia się w sytuacjach, gdy centralny ośrodek decyzyjny nie pozostawia wykonawcom żadnej swobody interpretacyjnej. Literalna interpretacja jest też stosowana w formie tak zwanego strajku włoskiego, gdy wykonawcy w sposób wręcz absurdalnie dokładny wykonują wszystkie obowiązujące przepisy. W Polsce taki charakter miał strajk lekarzy w styczniu 1997 r. — funkcjonowanie służby zdrowia zostało sparaliżowane.

3. Implementacja nieskuteczna polega na takim wykonywaniu decyzji, które jest przynajmniej częściowo sprzeczne z treścią i duchem decyzji głównej. Ma to miejsce bądź ze względu na niezrozumienie decyzji przez aparat wykonawczy, bądź też w związku z odmiennymi interesami wykonawców czy jakichś grup spolecznych.

4. Implementacja przeciwskuteczna jest oczywistym błędem politycznym, a polega ona na podjęciu przez aparat wykonawczy takich działań, które są całkowicie sprzeczne z treścią i duchem decyzji głównej. W tym przypadku będziemy mieli do czynienia z bardziej lub mniej świadomym sabotażem centralnej decyzji politycznej ze strony wykonawców. W wyniku takiego działania osiągnięte zostaną cele stanowiące przeciwieństwo celów zakładanych przez centralny ośrodek decyzyjny. Zdarzają się nawet sytuacje, w których działania przeciwskuteczne są prezentowane opinii publicznej jako najściślejszy i najbardziej optymalny sposób wykonania decyzji politycznej.

W tym miejscu docieramy do kluczowego problemu w stosunkach pomiędzy centralnym ośrodkiem decyzyjnym i jego aparatem wykonawczym — jest nim zagadnienie kontroli wykonywania decyzji.) Samo podjęcie zoptymalizowanej decyzji politycznej nie wystarczy. Konieczne jest także jej prawidłowe wykonanie, co zapewnić może dokładna kontrola i ośrodek centralny, sprawując taką kontrolę może bowiem uchylać błędne decyzje wykonawcze, powstające w wyniku implementacji literalnej, korygować działania wykonawcze podejmowane w ramach implementacji nieskutecznej czy wręcz odcinać się i potępiać błędne posunięcia aparatu wykonawczego, realizowane w ramach implementacji przeciwskutecznej. Natomiast, jeśli działania kontrolne nie są wykonywane, to wszystkie powyższe błędy zostaną, całkiem zasadnie, przypisane decydentom centralnym, którzy poniosą za nie odpowiedzialność polityczną czy prawną.

2.5.4. POZYSKIWANIE POPARCIA SPOŁECZNEGO

Brak społecznej akceptacji decyzji politycznej powoduje jej nieoptymalność, a, co za tym idzie, daleko idącą niemożność jej realizacji. Należy jednak podkreślić, że w demokratycznym państwie prawa uzyskanie pełnej akceptacji jakiejś decyzji ze strony wszystkich obywateli jest prawie niemożliwe i zdarza się tylko w

przypadku decydowania o podstawowych interesach, składających się na narodową rację stanu (na przykład, obrona państwa przed agresją zewnętrzną). Zoptymalizowana decyzja polityczna powinna jednak uzyskać akceptację większości obywateli, a w tym podstawowych grup społecznych.

Zakres akceptacji decyzji politycznej może być bardzo różny

Po pierwsze, decyzja polityczna może uzyskać poparcie większości obywateli państwa. Czasem bywa ono wręcz entuzjastyczne, co powoduje energiczne i samorzutne włączanie się ludzi do procesów implementacyjnych. W bardziej typowych sytuacjach decyzja uzyskuje poparcie większości, ale jest ono pozbawione entuzjazmu. Jednak grupy społeczne udzielą decyzji swego zdecydowanego poparcia i będą wspierać procesy wykonawcze.

Po drugie, decyzja polityczna może być przyjęta obojętnie. Zostanie wtedy dostrzeżona i doceniona, a obywatele nie interesują się procesami jej wykonywania, równocześnie jednak w żaden sposób nie przeciwstawiają się ani jej podjęciu, ani wykonywaniu.

Po trzecie, decyzja polityczna może wywołać opór społeczny. Czasem bywa on utajony i polega na braku wyraźnych reakcji obronnych i protestów, ale może przybrać formę dość aktywnego wpływu na procesy realizacyjne, hamując je lub nawet uniemożliwiając, na przykład dzięki wywieraniu wpływu politycznego czy moralnego na aparat wykonawczy, co może wpłynąć na jego lojalność. W innych sytuacjach decyzja polityczna może zostać przyjęta w sposób zdecydowanie negatywny, co znajdzie swój wyraz w organizowaniu akcji protestacyjnych. Implementacja treści decyzji staje się wtedy prawie niemożliwa przy użyciu pokojowych środków perswazyjnych. Jeżeli decyzja dotyczy spraw bardzo ważnych, a po stronie jej przeciwników znajdzie się większość obywateli, to w skrajnej sytuacji może nawet dojść do delegitymizacji władzy i jej zmiany.

Sytuacje skrajne zdarzają się rzadko. Najczęściej natomiast pojawia się akceptacja asymetryczna, tak jak to ma miejsce w Polsce w przypadku decyzji o delegalizacji i penalizacji aborcji. Jedne grupy i zbiorowości społeczne popierają tę decyzję z entuzjazmem, inne zachowują obojętność, a jeszcze inne organizują gwałtowne i widowiskowe protesty. W przypadku akceptacji tak głęboko spolaryzowanej, rozstrzygnięcia mogą zapadać dopiero w wyniku kolejnych wyborów parlamentarnych. Ponieważ problem akceptacji decyzji politycznych jest ściśle związany ze sferą świadomości politycznej, to w tym kontekście sprawę podstawową stanowi zagadnienie pozyskiwania poparcia społecznego dla danej decyzji. Dzięki odpowiedniej argumentacji można bowiem doprowadzić do zmodyfikowania stanu tej świadomości, a w konsekwencji do zaakceptowania decyzji, która nadal może być uważana za przykrą i niekorzystną, ale konieczną. Wydaje się jednak, że nieprzekraczalną granicę zmian świadomościowych stanowi wyobrażenie własnego interesu obywateli, chyba że perswazja polityczna doprowadzi do jego przeformułowania. W teoriach komunikacji politycznej zakłada się, że obejmuje ona „wszelkie procedury, których zastosowanie może spowodować wpływ jednego umysłu na inny" lub, że jest to „odwzorowywanie rozkładu lub stosunków pomiędzy wydarzeniami" K. Deutsch dowodził, że skuteczność perswazji politycznej zależy przede wszystkim od wewnętrznej równowagi odbiorcy oraz jego wybiórczej percepcji. Jeżeli więc co najmniej niektóre elementy systemu odbierającego informacje znajdują się w stanie wyraźnie zakłóconej równowagi, to wtedy nawet mała energia informacyjna może stać się bodźcem wyzwalającym wielkie przemiany społeczne. I odwrotnie - w przypadku odbiorcy w pełni zrównoważonego, nawet bardzo silna perswazja polityczna może nie wywołać żadnych skutków. Skuteczność komunikacji politycznej jest także wyraźnie powiązana z wybiórczą recepcją odbiorcy, a odpowiada to modelowi klucza i zamka. Otwarcie zamka, czyli umysłu odbiorcy, jest przede wszystkim uzależnione od tego, czy ząbki klucza perswazyjnego pasują do wycięć w zamku (schematów w świadomości odbiorcy), a prawie wcale nie zależy od siły, z jaką naciskamy na zamek. Oznacza to, że siła nacisku propagandowego może w ogóle nie doprowadzić do osiągnięcia jakichkolwiek pożądanych rezultatów, o ile propagandowy klucz nie natrafi na odpowiedni zamek. Ponadto, jest Przecież faktem, że prosty zamek można otworzyć stosując wiele kluczy, natomiast zamek skomplikowany (świadomość człowieka wykształconego) otworzyć można jedynie wtedy, gdy zastosuje się równie skomplikowany klucz perswazyjny.

C. Shannon oraz W. Weaver, analizując procesy kodowania i dekodowania informacji występujące w procesach komunikacyjnych, doszli do wniosku, że sprawę najwyższej wagi stanowi taki sposób kodowania informacji, aby sygnał miał optymalną charakterystykę dla danego kanału informacyjnego. W naszym przypadku oznacza to taki sposób przekazywania informacji politycznej, aby wysyłany sygnał w pełni docierał do odbiorców pomimo tego, że ośrodek decyzji politycznych stosuje inne kryteria kodowania informacji, niż obywatele dekodujący informację po jej odebraniu. Możliwe więc staje się także stosowanie wytrychów, za pomocą których nadawcy informacji włamują się do świadomości obywateli. Jeżeli przekaz brzmi „jestem za, a nawet przeciw", to każdy może zrozumieć co zechce i gorąco poprzeć takie stanowisko mówcy, jakie sobie wyobraził.

Pozyskiwanie społecznego poparcia dla treści decyzji politycznej może być podejmowane w trzech zasadniczych momentach: w czasie formułowania propozycji decyzji, w czasie trwania procesu decyzyjnego oraz już po podjęciu decyzji, W fazie pierwszej celem działań perswazyjnych jest przede wszystkim zorientowanie się w zakresie poparcia dla ogólnego i wstępnego projektu proponowanych rozwiązań. W fazie drugiej, gdy ośrodek decyzyjny określił już warianty rozwiązania problemu, możliwe staje się przeprowadzenie konsultacji na temat społecznych preferencji w stosunku do poszczególnych propozycji. Wreszcie, w fazie trzeciej treść decyzji zostaje już ustalona, a działania uzasadniające ją mają przekonać opinię publiczną o tym, że przyjęte rozstrzygnięcia w sposób pełny odpowiadają interesom podstawowych grup społecznych i poszczególnych obywateli. Można założyć, że podejmowanie działań perswazyjnych we wszystkich fazach formowania decyzji (wejścia, konwersji i wyjścia) zwiększa szansę uzyskania poparcia społecznego, natomiast ograniczanie się tylko do uzasadniania decyzji już po jej podjęciu szansę tę raczej zmniejsza.

T. Klementewicz zauważył, że dążenie do uzyskania akceptacji społecznej jest realizowane w formie podawania uzasadnień decyzji do wiadomości publicznej. W procesie komunikacyjnym stosowane są więc komunikaty językowe typu (Nadawca, Znak, Odbiorca). Nadawca komunikatu używa jakiś znak językowy z intencją zinterpretowania go przez odbiorcę. Natomiast odbiorca spostrzega znak i dekoduje go zgodnie z odpowiednimi regułami.

W podobny sposób proces ten jest analizowany przez psychologów społecznych, którzy badają skuteczność perswazji.,Poszukują oni źródła komunikatu (kto mówi), natury komunikatu (co mówi) oraz natury odbiorcy (do kogo mówi). Ustalono, że skuteczność perswazji stanowi funkcję kompetencji, wiarygodności i atrakcyjności nadawcy. Wpływ charakteru komunikatu też jest istotny: komunikat przekonuje, jeśli odbiorcy nie postrzegają go jako specjalnie dla nich przygotowanego i jeżeli występuje efekt pierwszeństwa (pierwsze źródło informacji wydaje się bardziej wiarygodne). Gdy odbiorcy są nastawieni niechętnie, to skuteczne jest prezentowanie komunikatów pokazujących dwie strony zagadnienia, a następnie krytykowanie argumentów nie popieranych przez nadawcę. Skuteczność perswazji zależy też od reakcji odbiorcy: rozproszenie jego uwagi zwiększa siłę perswazji. Ustalono także, iż najbardziej podatni na perswazję są ludzie młodzi, pomiędzy 18 i 25 rokiem życia.

Podstawową funkcję komunikatu politycznego stanowi perswazja. Komunikaty perswazyjne przekonują do zajęcia określonego stanowiska w danej sprawie i uzasadniają potrzebę podjęcia lub zaakceptowania jakichś decyzji politycznych. Przekonywanie może mieć charakter racjonalny, gdy polega na przekazie argumentów logicznych, albo irracjonalny, gdy nadawca komunikatu nie dostarcza odbiorcy informacji, przekazuje natomiast emocje.

Wyróżnić można cztery typy logicznej i racjonalnej argumentacji decyzji politycznych: deskryptywną, eksplanacyjną, prospektywną oraz aksjologiczną.

Argumentacja deskryptywna jest dość lakoniczna i polega na opisie sytuacji decyzyjnej oraz zasugerowaniu, że podjęta decyzja ma charakter zoptymalizowany/innej bowiem decyzji w danym kontekście podjąć wręcz nie można. Argumentacja opisowa może być wzmacniana poprzez odwoływanie się do narodowych doświadczeń historycznych oraz teoretycznych czy aksjologicznych wizji powiązań przyczynowo-skutkowych pomiędzy sytuacją i treściami podejmowanej decyzji. Sądzimy jednak, że istotę takiej argumentacji stanowi wyraźne i wręcz dramatyczne określenie cech sytuacji decyzyjnej, natomiast pozostała część wywodu bywa tu sugerowana w sposób domniemany, co pozwala na odwołanie się do emocji odbiorców i „dopisywanie" przez nich różnych związków logicznych pomiędzy sytuacją i decyzją.

Argumentacja eksplanacyjna składa się nie tylko z opisu sytuacji decyzyjnej, ale także z wyraźnego wskazania przesłanek, którymi kierował się ośrodek decyzyjny. Wyjaśnianie może obejmować przesłanki, które spowodowały powstanie sytuacji decyzyjnej, ale także przesłanki samej decyzji, a więc uzasadnienie wyboru właśnie tego wariantu przyjętego rozstrzygnięcia, a nie jakiegokolwiek innego. Adresat komunikatu politycznego nie musi więc, w tym przypadku, domyślać się związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy kontekstem sytuacyjnym i samą decyzją, ponieważ są one wyraźnie wyłożone. Zaakceptowanie przesłanek sytuacji oraz wyboru wariantu decyzyjnego powinno doprowadzić odbiorcę do zaakceptowania treści decyzji politycznej.

Argumentacja prospektywna jest jeszcze bardziej rozwinięta. Obejmuje nie tylko opis sytuacji decyzyjnej i jej wyjaśnianie oraz wyjaśnianie przyczyn podjęcia decyzji, ale także prezentuje natychmiastowe i dalekosiężne skutki decyzji odwołując się do tego, że są one uważane za pożądane przez obywateli. W tym typie argumentowania wyraźnie akcentowany jest więc zarówno wątek prognostyczny (jak będzie), jak i aksjologiczny (jak być powinno). Jeżeli odbiorcy komunikatu powszechnie uważają, że konieczne jest doprowadzenie do powstania sytuacji X, to w argumentacji prospektywnej dowodzi się, że ów stan powstanie tylko i wyłącznie wtedy gdy podejmiemy działanie Y. Argumentacja prospektywna ma więc formę następującego komunikatu: „jeżeli chcecie, aby powstało X,to wiedzcie, że powstać ono może wyłącznie na skutek podjęcia działała Y, należy więc zaakceptować działanie Y". Jeśli obywatele zaaprobują opis sytuacji decyzyjnej, jej wyjaśnienie, opis sytuacji przyszłej oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sytuacją przyszłą i proponowanym działaniem, to w sposób oczywisty powinni zaakceptować także podjętą decyzję polityczną.

Argumentacja aksjologiczna jest najbardziej rozbudowana. Zawarte są w niej elementy argumentacji deskryptywnej, eksplanacyjnej oraz prospektywnej, ale nacisk zostaje położony na odwołanie się sfery wartości politycznych, a więc do tego jak być powinno. Jeżeli odbiorcy decyzji politycznej zaakceptują obraz przyszłego stanu spraw, a także opis sytuacji obecnej oraz związków przyczynowo-skutkowych, to powinni zaakceptować samą decyzję polityczną.

Skuteczność przedstawionych typów argumentacji politycznej bywa oczywiście bardzo różna, a zależy to od samej sytuacji decyzyjnej, treści decyzji, stanu świadomości społecznej oraz od obiektywnie istniejących interesów wielkich i małych grup społecznych czy zbiorowości. Stosując argumentację polityczną można zmienić lub zmodyfikować jedynie stan świadomości odbiorców, ale nie ich obiektywnie istniejące interesy.

Ogólny cel decydowania politycznego stanowi przekształcenie istniejącej sytuacji decyzyjnej, uważanej za niepożądaną w sytuację nową i zgodną z przyjętym systemem wartości. Sytuacja istniejąca jest więc wejściem procesu decyzyjnego, a jego wyjście stanowi nowa sytuacja polityczna. Tym niemniej, nowa sytuacja prawie nigdy nie będzie w pełni zgodna z wyobrażeniami ośrodka decyzyjnego. Wynika to z niedoskonałości procesu decyzyjnego, braków samej decyzji politycznej, pojawiania się skutków niepożądanych z powodu reakcji społecznych1 wykonywanie decyzji, niedoskonałości procesu implementacji decyzji, a także z dynamicznych i, we współczesnym świecie, coraz poddających się kontroli, żywiołowych przemian rzeczywistości politycznej.

---