ROZDZ. II

DZIAŁALNOŚĆ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA RZECZ ROZWOJU REGIONÓW I SPOŁECZNOŚCI LOKALNYCH.

Marian G. Brodziński

Jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) otrzymują coraz więcej uprawnień w wyniku decentralizacji kierowania państwem, tj. procesu przenoszenia uprawnień związanych z podejmowaniem decyzji przez centralne ośrodki kierownicze na niższe szczeble władzy publicznej. W państwie demokratycznym decentralizacja oznacza ograniczenie władzy aparatu państwowego na rzecz j.s.t, którego samodzielność i uprawnienia są ustawowo zagwarantowane. Warunkiem decentralizacji są m.in. bezpośrednie wybory władz lokalnych, co niewątpliwie wymaga zaangażowania i zainteresowania mieszkańców danego regionu.

Podobnie decentralizacja rozumiana jest w nauce prawa administracyjnego. Procesy te zachodzą wtedy, gdy następuje przesunięcie ciężaru administrowania państwa na organy niższych szczebli, które są samodzielne w wykonywaniu funkcji publicznych i są względnie niezależne. Innymi słowy decentralizacja zachodzi wówczas, gdy określone sprawy przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym.

J.s.t są to specyficzne organizacje społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo samorządowe) i zarazem - forma administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań administracyjnych, wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium i dozwolonych samorządowi przez ustawy, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej. Istotą j.s.t stanowiące przejaw zasady decentralizacji administracji w państwie jest samodzielność zarządzania własnymi sprawami przez społeczności lokalne, a więc gminy, powiaty, województwa. J.s.t posiadają osobowość prawną, przysługują im też prawo własności i inne prawa majątkowe1.

Zakres kompetencji Samorządu Województwa określa ustawa o samorządzie województwa.2 Organami samorządu województwa są: sejmik województwa i zarząd województwa.

1 Zob.: Fundowicz S.: Decentralizacja administracji państwa. PWN Warszawa 2005, s.

2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1590), z póż. zm.

(ostatniej zmiany dokonano w dniu 01.01. 2009 r.)

35

3 Zakres kompetencji Samorządu Województwa określa Ustawa z dnia 05-06- 1996 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1590 z póz. zm.).

Sejmik wojewódzki jest organem stanowiącym i kontrolnym samorządu województwa, który tworzą radni, wybierani w wyborach bezpośrednich. Jego kadencja trwa cztery lata, licząc od dnia wyborów. Sejmik jest przede wszystkim odpowiedzialny za rozwój cywilizacyjny regionu, a więc za politykę regionalną. Wybiera on ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących, którzy nie mogą wchodzić w skład zarządu województwa, a więc w skład organu wykonawczego. Przewodniczący sejmiku nie ma uprawnień do reprezentowania województwa na zewnątrz. Pełniona przez niego oraz przez wiceprzewodniczących funkcje mają charakter społeczny.

Kompetencje sejmiku: stanowi akty prawa miejscowego, w tym określa statut województwa (jest on uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów), zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim, a także zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sejmik uchwala m.in. strategię rozwoju województwa oraz wieloletnie programy wojewódzkie. Do wyłącznej właściwości sejmiku należy również uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Sejmik uchwala także programy wojewódzkie służące realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów społecznych. Do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwały w sprawie budżetu województwa. Określa tez zasady udzielania dotacji z budżetu województwa. Rozpatruje sprawozdania z wykonania budżetu, sprawozdania finansowe województwa oraz sprawozdania z wykonania wieloletnich programów województwa.3

Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. W jego skład, liczący 5 osób, wchodzi marszałek województwa (przewodniczący), wiceprzewodniczący i członkowie. W pracach zarządu uczestniczy także, z głosem doradczym, skarbnik województwa. Marszałek województwa jest wybierany przez sejmik spośród jego radnych bezwzględną większością głosów. Marszałek kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje je na zewnątrz. Sejmik wybiera także, na wniosek marszałka, pozostałych członków zarządu, w tym nie więcej niż 2 wiceprzewodniczących (w odróżnieniu od zasady wyboru marszałka, wiceprzewodniczący i pozostali członkowie zarządu mogą być wybierani spoza grona radnych). Zarząd jest organem kolegialnym, uchwały podejmuje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy przewidują głosowanie tajne. Zarząd województwa jest uprawniony do wykonywania zadań samorządu województwa, które nie zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Do

36

4 Op. cit

kompetencji zarządu należą: wykonywanie uchwał sejmiku województwa, gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo, przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa, przygotowywanie strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie, organizowanie współpracy ze strukturami samorządów regionalnych, także w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi, kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie całości wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników, uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego (organu pomocniczego marszałka województwa), odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu.4

Relacje marszałek - wojewoda. Utworzenie dwóch organów władzy publicznej na szczeblu województwa było w naszym kraju rozwiązaniem nowatorskim. Stanowiło ono realizację ścisłego rozdziału odpowiedzialności administracji rządowej od kompetencji władz samorządowych. Ustalono, że zarząd województwa z marszałkiem na czele reprezentuje mieszkańców województwa i ma odpowiadać za jego rozwój. Natomiast wojewoda, reprezentujący rząd i premiera, ma dbać o interesy państwa w ramach kompetencji rządu. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwo ma zajmować się tylko tymi sprawami, które nie mogą być załatwione w ramach regionu czy też na szczeblu lokalnym. Reforma administracyjna w 1999 r. utrzymała wcześniejszy system, kwalifikujący stanowiska wojewodów jako polityczne. Wojewodów powołuje się spośród lokalnych działaczy partii rządzącej lub osób rekomendowanych przez ich działaczy. Daje to też możliwość politycznego kontrolowania działalności samorządów. Wojewodowie - politycy dbają o interesy swych partii, ponieważ interes osobisty wojewodów jest związany przede wszystkim z interesem politycznym partii rządzącej. Jeśli jednak interes państwa schodzi na dalszy plan nie jest to dobra sytuacja.

W rezultacie instytucjonalne i praktyczne relacje pomiędzy wojewodą a marszałkiem nabrały charakteru stosunku między dwoma politykami. Konsekwencją tego jest wmontowanie konfliktów politycznych w struktury państwa na szczeblu województwa i niżej. To może komplikować współpracę wojewody z władzami wojewódzkimi.

Przed konfliktem interesów nie chroni także przynależność marszałka i wojewody do tej samej partii, zwłaszcza jeśli konkurują oni o lokalne przywództwo partyjne. Kiedy zaś

37

5 Op. cit. oraz http://www.mrr.gov.pl/PRAWO/OBOWIĄZUJE-PRAWO/ Strony/default.aspx

6 Więcej na ten temat: Raport o polityce regionalnej. MG i P. Warszawa 2004, s. 5 i dalsze.

wojewoda i marszałek mają wspólne cele i działają zgodnie, to funkcja nadzorcza wojewody ma też swoje plusy w podnoszeniu standardu funkcjonowania władz publicznych województwa.

Wojewodowie są nominowani, a więc zawsze reprezentują tę samą opcję co partia rządząca. Marszałkowie należą do różnych partii i zawsze, co najmniej kilku z nich bywa związanych z opozycją. Stąd partie rządzące są zazwyczaj zwolennikami rozwiązań dających wojewodzie większą władzę, ponieważ rząd nie może bezpośrednio kierować samorządami wojewódzkimi i silniejszą władzą marszałków.5

Reforma administracji publicznej z 1998 r. dokonała (na podstawie Konstytucji z 1997 r.) podziału funkcji władzy publicznej między trzy filary ustroju administracyjnego państwa. Pierwszy filar stanowią samorządy lokalne, które działają na terenie gmin (miejskich i wiejskich) oraz w powiatach. Odpowiedzialne są one za rozwiązywanie wspólnych (zbiorowych) dla społeczności lokalnych problemów społeczno-ekonomicznych, głównie z zakresu infrastruktury publicznej. Natomiast samorządy regionalne (wojewódzkie) jako drugi filar odpowiadają za rozwiązywanie problemów (podobnych do problemów samorządów lokalnych) na szczeblu województw lub regionów (obejmujące od 2 do 4 województw). Wreszcie filar trzeci to: rząd i jego administracja zarówno centralna jak i terenowa, odpowiedzialne są za wielość spraw o charakterze ogólnopaństwowym. Czuwa głównie nad strategią rozwoju społeczno-ekonomicznym kraju, przestrzeganiem prawa, bezpieczeństwem kraju i jego obywateli itp.

W ostatniej reformie administracji publicznej znaczna część zagadnień - zakresów działalności (oświata, służba zdrowia, pomoc społeczna itp.) - przeszła w gestię administracji terenowej i samorządów, co dało podstawy do budowania, umacniania i rozwijania modelu administracji współpracującej (tzw. administracji kooperatywnej). Model ten zbudowany został na zasadzie wielości ośrodków decyzyjnych (tzw. model sieciowy), którym zostały przypisane określone funkcje i kompetencje. Mimo, że model ten jest przez część samorządów krytykowany, gdyż nie zawsze sprawnie funkcjonuje (głównie z powodu zachodzących na siebie kompetencji) to jednak stał się realną siłą (strukturą organizacyjną) wpływającą na coraz to efektywniejsze funkcjonowania systemu polityki regionalnej w państwie unitarnym.6

J.s.t wskazują na (mimo ewidentnego postępu w zakresie sprawności funkcjonowania administracji publicznej) wciąż występujące spory na tle kompetencji między wspomnianymi

38

7 Ustawa z dnia 2006-12-06 O zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2006 Nr 227, poz. 1658) z póż.

zm. Zob.: http://www. mrr. gov.pl/PRAWO/ OBOWIĄZUJĄCE - PRAWO/ Strony/default. aspx.

samorządami a urzędami administracji państwowej. Chodzi tu głównie o brak dość precyzyjnego podziału kompetencji (a raczej nie przestrzeganie ich - często z pobudek ambicjonalnych) między Urzędem Wojewódzkim a Urzędem Marszałkowskim. Jednym z przykładów ewidentnej dychotomii (dwuwładzy, dwudzielności) utrudniającej prowadzenie płynnej i efektywnej polityki rozwoju regionów i społeczności lokalnych może być właśnie dublowanie zadań w zakresie pełnego i racjonalnego wykorzystania funduszy unijnych przyznanych Polsce na lata 2007-2013(+2). Dowodem może być fakt tworzenia np. w obu ww. urzędach odpowiednich struktur (np. Wydz. Rozwoju Regionalnego czy też Polityki Społecznej) zajmujących się omal tymi samymi zagadnieniami, wchodząc sobie wzajemnie w kompetencje. Część ekonomistów i działaczy samorządowych wręcz twierdzi, że im mniej urzędu wojewody w zarządzaniu gospodarką województwa (a więcej jej skutecznej kontroli) tym wyższe są efekty w rozwoju społeczno-ekonomicznym regionów i społeczności lokalnych.

Występowanie zjawiska dwuwładzy i zbędnej (jałowej) konkurencji (z pobudek czysto ambicjonalnych czy też prestiżowych) na szczeblu wojewódzkim było i jest wynikiem nie przestrzegania prawa. Jeśli do tego dodamy, że niekiedy występują np. wręcz odmienne wizje rozwoju województwa oraz przypadki ingerencje wojewody w problematykę gospodarki regionalnej łatwo zrozumieć, że bardziej uściślony rozdział kompetencji obu urzędów jest wciąż aktualny i społecznie uzasadniony.

1. STRATEGIA ROZWOJU REGIONÓW, PROGRAMY OPERACYJNE.

Sejm uchwalił w 2006 r. ustawę: o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, której celem jest skoordynowanie polityki rozwoju społeczno-ekonomicznego w skali kraju, regionu i lokalnej, określenia podmiotów prowadzących tę politykę oraz tryb współpracy między nimi.7 Ma ona przede wszystkim na celu stworzenie warunków do pełnego wykorzystania Funduszy Strukturalnych (Europejskiego Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz Funduszu Spójności. Należy zaznaczyć, że wzmiankowana ustawa odnosi się także do programów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego. Celem takiego założenia jest, aby pozostawały one w zgodzie ze strategią rozwoju kraju, ale

39

8 Ustawa z dnia 2005-06-30 O finansach publicznych (Dz.U. Nr.240, poz. 2104)

ze względu na swoją specyfikę prowadzone (kierowane, zarządzane) były w inny sposób (przez MRiRW). Zalecamy zapoznać się z tą ustawą.

Ustawa definiuje politykę rozwoju społeczno - ekonomicznego kraju, która brzmi, że ,,przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno - ekonomicznej, terytorialnej i przestrzennej podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej i lokalnej” (rozdz. 1, art. 2).

Prowadzenie polityki rozwoju społeczno-ekonomicznego należy na szczeblu krajowym do Rady Ministrów, w skali regionu (województw) do samorządu (Sejmiku) województwa oraz lokalnej do samorządu (Rady) powiatowego i gminnego. Polityka ta jest określana w strategiach rozwoju, a konkretyzowana w Programach Operacyjnych (dalej: PO) realizowanych przy pomocy funduszy unijnych oraz krajowych środków publicznych. Opracowane zostały strategie rozwoju kraju, strategie sektorowe województw i strategie rozwoju regionalnego, w tym województw, powiatów i gmin. Strategia rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju jest opracowywana co najmniej na siedem lat. Uwzględnia ona koncepcje przestrzennego zagospodarowania kraju, wymagania ochrony środowiska, a także kierunki rozwoju wskazane w dokumentach strategicznych i politycznych UE. Ma formę ustawy, a premier corocznie jest zobowiązany informować Sejm i Senat o jej realizacji. Ustawa przewiduje jej aktualizację minimum raz na cztery lata.

Strategie rozwoju sektorów przygotowują ministrowie odpowiednich resortów. Oprócz diagnozy swoich sektorów, prognozy trendów rozwojowych, określenia systemu realizacji i ram finansowych, mają również wskazywać kierunki ewentualnej interwencji rządu. Minister do spraw rozwoju regionalnego koordynuje realizację strategii rozwoju współfinansowanych ze środków budżetu państwa lub środków rozwojowych pochodzących UE lub innych źródeł zagranicznych.

Ustawa O zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa samego sposobu finansowania, gdyż obowiązują przepisy ustawy O finansach publicznych8. Znormalizowała natomiast tryb przygotowania programów i tryb ich realizacji. Przewiduje przy tym, że skoordynowane tematycznie PO mogą być ujęte w planach wykonawczych.

40

• 2.

REALIZACJA PROGRAMÓW OPERACYJNYCH (PO)

Za prawidłową realizację PO odpowiadają ministrowie poszczególnych resortów albo minister rozwoju regionalnego, a za regionalne-samorządy (zarządy) województw, odpowiadających za przygotowanie i realizację PO. Pełnią one funkcję instytucji zarządzającej. Ustawa szczegółowo określa ich zadania i sposób działania. Do nich należy m.in. zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektów (osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, umożliwiającą realizację projektów finansowanych z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu). Wcześniej instytucja zarządzająca musi m.in. określić kryteria kwalifikowania wydatków w ramach PO i poziomu dofinansowania, który może wynieść nawet 100% wartości projektu. Ustawa dopuszcza możliwość (w drodze porozumień) powierzania części zadań związanych z prowadzeniem PO instytucji pośredniczącej. Instytucja zarządzająca ponosi jednak pełną odpowiedzialność za działania takiego pośrednika (rozdz. 5, art. 25-37).

Projekty wyłaniane w drodze otwartego konkursu, muszą być ogłoszone na stronie internetowej instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, a także w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim ( przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego) lub regionalnym (przez Zarząd województwa). Uczestniczący w konkursie, których projekty nie zostały wybrane, mogą wnieść odwołanie przewidziane w systemie realizacji PO. Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji PO i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego pełniący funkcje instytucji zarządzającej PO, w drodze zarządzenia, a w przypadku regionalnego PO zarząd województwa w drodze uchwały powołuje Komitet Monitorujący w zakresie wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności.

3. PROBLEMATYKA PRZETARGOWA

Zmówienia publiczne to element funkcjonowania finansów publicznych obejmujący szczegółowe rozwiązania dotyczące procedur wydatkowania środków płatniczych (sposobów wyłaniania wykonawców oraz zasad podpisywania umów). Procedury te często stanowią odmiany przetargu.

41

9 Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr. 72, poz. 664 ze zm.), a obecnie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr. 223, poz. 1655 ze zm.).

10 Wymienimy je: Przetarg nieograniczony (art. 39-46); Przetarg ograniczony (ar. 47-53);Negocjacje z

ogłoszeniem (art. 54-60); Dialog konkurencyjny (art. 69a - 60e); Negocjacje bez ogłoszenia (art. 61-65);

Zamówienia z wolnej ręki (art. 66-68); Zapytanie o cenę (art. 69-73);Licencja elektroniczna (art. 74-81). Zob.:

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.).

11 http:// www. rp. pl /artykul/ 55711, 146764 Samorządy nie będą zlecać zadań bez przetargów. html;

http:// samorząd. infor. pl/temat-dnia / 58176, Udzielenie- zamówień przez gminę z-pominięciem procedury

przetargowej. html. oraz Wikariak Sł.; Przetarg niezbędny, choćby pieniądze z UE miały przepaść

,,Rzeczpospolita”, z dnia 2006-12-21.

Na gruncie obecnego prawa zasady zgłaszania (udzielania) zamówień publicznych są sprecyzowane w ustawie o zamówieniach publicznych.9 Zgodnie z przepisami tej ustawy (art.3) do stosowania zamówień publicznych zobowiązane są następujące podmioty:

• 1)

jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych,

2)

państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej,

3)

osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspakajania potrzeb o charakterze powszechnym nie mającym charakteru przemysłowego ani handloweego, a jednostki sektora finansów publicznych:

•

finansują je w ponad 50% lub

•

posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

•

sprawują nadzór nad organem zarządzającym, bądź

•

mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

• Ustawa Prawo zamówień publicznych przewiduje osiem trybów udzielania zamówień publicznych i poświęca tej tematyce Rozdz. 3.10

Jeśli chodzi o zagadnienia procedur przetargowych to należy dodać, że nawet groźba utraty pieniędzy nie wystarczy, aby urzędnicy zrezygnowali z nich. Świadomość przed bezwzględnym zwrotem środków finansowych z budżetu UE jak i Polski (wraz z odsetkami) z powodu nie zrealizowania inwestycji na czas (a tym samym utraty korzyści społecznych) nie daje jeszcze podstaw prawnych do swobodnego korzystania z tzw. wyższej konieczności i udzielania zamówień z wolnej ręki (art. 66-68). Jest to bowiem tryb niekonkurencyjny. W przeciwnym razie trzeba będzie zwracać pieniądze, które otrzymał beneficjent z naruszeniem procedur zamówieniowych11.

Z uwagi na pojawiające się w praktyce niejasności i spory związane z funkcjonowaniem j.s.t należy podkreślić, że samorządom nie wolno blokować konkurencji. Gminy i ich podmioty zależne podlegają przepisom o konkurencji. Nie mogą wykorzystywać

42

12 http:// biznes. gazetaprawna. pl/ artykuły / 21617, spółki komunalne nie będą mieć przywilejów. html

Zarówno w nowych przepisach, jak i w ustawie z 2000 r. gminy i ich spółki komunalne spełniają kryteria

przewidziane dla przedsiębiorcy. Podlegają więc rygorom tych przepisów (m.in. zakazowi nadużywania pozycji dominującej). Pozycja dominująca to taka, która umożliwiała przedsiębiorcy zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym. Ma on bowiem możliwość działania niezależnie od konkurentów. Istnieje również bogate orzecznictwo Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

13 Dz. U. 2006 r. Nr 227, poz. 1658 z póż. zm.: Dz.U. 2007 r. Nr 140, poz. 984; Dz.U. 2008 r. Nr 216, poz. 1370; Dz.U. 2009 r., Nr 19, poz.100).

14 www. funduszestrukturalne. gov. pl

swojej pozycji do niszczenia konkurencji. Gminy są uznawane za przedsiębiorców i podlegają przepisom (rygorom) antymonopolowym12. Takie rozwiązanie prawne wynika z tego, że j.s.t zajmują pozycję, która pozwala im w znaczący sposób wpływać na sytuację przedsiębiorców działających na rynku lokalnym.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju13 powierzyła wojewodzie przewodnictwo nowoutworzonej komisji współpracy (art.7 ustawy), który ma się wypowiadać w sprawach rozwoju regionalnego. Ta funkcja rozszerza dotychczasowe ustawowe kompetencje wojewody, które należały do ustawowych kompetencji samorządu województwa. Nie określono też odpowiedzialności komisji za skutki swych zaleceń. Ustawa ograniczyła w tym względzie uprawnienia władz samorządowych do samodzielnych działań, ale pozostawiła ich odpowiedzialność za rozwój województwa. Czas pokaże, czy takie rozwiązanie jest racjonalne.

W nowelizacji ustawy z dnia 3-08-2007 r. proponuje się przypisanie funkcji powoływania komitetu monitorującego instytucji zarządzającej. Jest to o tyle uzasadnione, bowiem w art. 36 pkt. 1-3 rozporządzenia ogólnego funkcja kierowania pracami komitetu monitorującego przypisana jest instytucji zarządzającej14. Sejm uchylił także weto wojewody do inwestycji z EFRR zatwierdzonych przez sejmik wojewódzki (art.28) oraz zatwierdzanie projektów własnych instytucji zarządzającej przez ministra rozwoju regionalnego (art.35).

Nowelizowane artykuły mówią o tym, że wojewodowie mają sprawować nadzór nad działalnością samorządu województwa na podstawie kryterium zgodności z prawem, mają prawo żądać informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania województwa, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Zgodnie z ustawą interwencje nadzorcze mogą następować jedynie w przypadkach naruszania obowiązującego prawa.

Z uwagi na ciężar gatunkowy ww. zagadnień chcemy je raz jeszcze podkreślić, że nowela tej ustawy z dnia 3.08.2007r.(Dz. U. 2007 r. Nr 140, poz. 984) zmieniła art. 28 i mówi „Nadzór nad realizacją regionalnych programów operacyjnych sprawuje właściwy wojewoda, na zasadach określonych w art. 78 - 80, art. 81-83, art. 86 i 87 oraz art. 88a

43

15 Zob. Co będzie wolno wojewodzie, „Rzeczpospolita” z dnia 2007-10-30.

16 Co jakiś czas ujawniane są przez media różne nieprawidłowości w funkcjonowaniu samorządów. Fakty te brane są za przykład o nie najlepszej kondycji j.s.t. Zdaniem samorządów (i nie tylko) wspomniane nieprawidłowości należy upatrywać m.in. w złych relacjach rada - komisja rewizyjna oraz nie wykonywania prawa przez organa samorządów i państwa. Przykładem takich nieprawidłowości jest połączenie funkcji kontrolnych i wykonawczych w powiecie i województwie. Te same osoby są zarówno radnymi jak i członkami zarządu. Taki układ wywołuje nieprawidłowości, którymi specjalnie nie przejmują się komisje rewizyjne. Jest to tym bardziej niepokojące, że to one właśnie z założenia winne być swoistą policją rad. Niestety często funkcjonują one jako towarzystwa wzajemnej adoracji. Również nie wykonywanie do końca prawa przez organa samorządu i państwa ma niestety w praktyce miejsce. Przykładem tego może być m.in. to, że rady często nie uchwalają (zgodnie z art. 18 ust. 2, pkt 2 ustawy gminnej) „kierunków dziania wójta, burmistrza, prezydenta miasta.” Rada powinna uchwalać czego konkretnie oczekuje od organu wykonawczego. Rodzi się pytanie: ilu takich np. wójtów gmin rządzi w Polsce? Również przepis o prokuraturze (art.9 ust.2 ustawy o prokuraturze) mówiący, że prokurator winien informować organa samorządowe o stanie przestępczości i jej zwalczaniu w powiecie czy gminie nie jest skrupulatnie przestrzegany. Ma to bez wątpienia wpływ na nieprawidłowości w funkcjonowaniu j.s.t. oraz urzędów administracji terenowej.

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.” Problemem stało się nadużywanie przez wojewodów prawa do zawieszania uchwał rad jednostek samorządów terytorialnych. Zgodnie z ustawą interwencje nadzorcze mogą następować jedynie w przypadku naruszenia obowiązującego prawa. Jednak pojęcie legalności uchwał j.s.t jest rozszerzane przez administrację rządową w sposób nieuzasadniony. Forma tych interwencji wskazuje nierzadko na ich wyrażny polityczny charakter.

• 3.

RELACJE SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH Z URZĘDAMI

ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ.

Jak już wspominano niekiedy powstają problemy z istnieniem dwóch organów władzy publicznej na szczeblu wojewódzkim: marszałka oraz wojewody, który jest politycznym namiestnikiem rządu dbającym m.in. o interesy partii rządzącej. Dwuwładza prowadzi nierzadko do konfliktów natury politycznej, narusza też podział kompetencji między administracją rządową a samorządem wojewódzkim, zwłaszcza gdy wojewodowie nadużywają prawa w celu zawieszania uchwał rad samorządów z powodów czysto politycznych.

Warto więc raz jeszcze przyjrzeć się byłej argumentacji strony rządowej na próby centralnego ograniczenia roli i kompetencji wojewodów15. Ta koncepcja została wdrożona do praktyki administracji publicznej. Gdy to będzie to ze szkodą dla jej funkcjonowania?. Oczywiście ,,…o kompetencjach.16 i usytuowaniu województw warto i należy dyskutować [...]. Musi to jednak odbywać się w ramach szerszej i odpowiedzialnej refleksji o państwie i

44

17 Stasiak Wł.: Wojewoda nie malowany. „Rzeczpospolita” z dnia 2007-11-02.

18 Ustawa z dnia 05-06-1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001 r. Nr.80, poz. 827 z póż. zm.)

19 W zakresie tematyki samorządów terytorialnych w kontekście podziału kompetencji między administracją

terenową i rządem mamy do czynienia ze skrajnymi poglądami na ww. tematykę. Przykładem tego mogą być

wspomniane już (patrz s. 7 przyp. 14) publikacje: Szułdrzyńskiego M.; Kamińskiego A.; Migalskiego M.;

Surdeja A; Kosielińskiego Sł.: Treści ww. opracowań poszerzają wiedzę m.in. na temat samorządów

spółdzielczych w kontekście współpracy z samorządem terytorialnym.

20 Zadanie dla marszałka nadzór wojewody. „Rzeczpospolita” z dnia 2008-06-11.

administracji, by dając samorządom pole do działania, zapewnić też całej administracji spójność i sprawność działania [...].”17

Należy podkreślić, że zakres kompetencji wojewody oraz administracji publicznej określa ustawa o administracji rządowej w województwie.18 Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, organem nadzoru nad j.s.t., organem wyższego stopnia w rozumieniu o postępowaniu administracyjnym, a także reprezentantem Skarbu Państwa. Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów (RM), na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes RM sprawuje także nadzór nad działalnością wojewody i dokonuje określonej oceny jego pracy. Odsyłamy zainteresowanych do studiów wspomnianej Ustawy.

Problematyka j.s.t. wywołuje także spory, a efektami tego jest przyjmowanie stosownych ustaw19. Otóż od początku 2009 r. marszałek (zgodnie z nową ustawą) otrzymał więcej zadań własnych. Marszałkowie przejęli m.in. pełną kontrolę nad pomocą społeczną (dotychczas stanowiła ona zadanie zlecone), ochotniczymi hufcami pracy, wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego, tworzeniem parków krajobrazowych. Powiększyła się również liczba zadań zlecanych przez administrację rządową. Wojewodom pozostała głównie rola nadzorcza. Wzmocniona została też pozycja starosty m.in. poprzez uzyskanie realnego nadzoru nad służbami zespolonymi. Podniesiona została też ranga marszałka jako gospodarza terenu.

Reforma ma charakter jakościowy. Ważnym jest, aby wraz z powyższą reformą zrealizować też ustawę O zasadach prowadzenia polityki rozwoju; poprawić koordynację rozwoju w gminach, powiatach i regionie20. Ma to także znaczenie w całokształcie problematyki funkcjonowania organizacji pozarządowych, np. samorządu spółdzielczego w kontekście jego współpracy z j.s.t, głównie gminnym.

5. SAMORZĄDY TERYTORIALNE A ŚRODKI BUDŻETOWE

Od 2007 r. j.s.t. mogą zaciągać kredyty ponad limity określane przez Ministerstwo Finansów (dalej: MF). Musi być jednak spełniony warunek - pożyczone pieniądze muszą być

45

21 Więcej na ten temat: Styczeń B.: Finansowe aspekty realizowanych z udziałem środków z Unii Europejskiej

w świetle realizacji ustawy o finansach publicznych [W:] Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego

w latach 2007-2013 [...]. Op. cit., s. 105-132. Glapiak E.; Kozman M.: Samorządy bliżej pieniędzy z Unii

Europejskiej. ,,Rzeczpospolita” dnia 2006-12-08; Ustawa z dnia 2006-12-08 O zmianie ustawy o finansach

publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 200…Nr…., poz….)

22 Glapiak E.; Kozmana M.: Samorządy bliżej pieniędzy z Unii Europejskiej […] .Op. cit.

23 Zob. Stodoła Ł.: Skuteczność jednostek samorządu terytorialnego w pozyskiwaniu środków finasowych z

Funduszy Strukturalnych[W:] Roczniki Naukowe SERiA. Warszawa, Poznań - Kraków 2007, s.342-346.

przeznaczone na realizację projektów współfinansowanych środkami unijnymi. W ten właśnie sposób j.s.t. mają możliwość pełniejszego wykorzystania funduszy unijnych i grantów europejskich. Środki finansowe ze wspomnianych grantów pochodzą z Norweskiego Mechanizmu Finansowego; Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarskiego Mechanizmu Finansowego.

Zmiany zostały zapisane w znowelizanej ustawie O finansach publicznych.21Ustawą tą m.in. do budżetu państwa włączono fundusze unijne oraz zlikwidowano limity zadłużania się samorządów. Spowodowało to, że od 2007 r. wydatkami budżetu stały się wszystkie środki przeznaczone na finansowanie PO, co pozwoliło zarazem w pełni organom państwa je kontrolować. Ułatwiło to także j.s.t. korzystanie z funduszy unijnych (powstała m.in. nowa kategoria dotacji rozwojowych). Do budżetu w formie załącznika włączone zostały także plany finansowe agencji rządowych. Są one uchwalone łącznie z budżetem, a przejrzystość ich określana jest dzięki temu większa.

Dotychczasowy poziom zadłużenia (zobowiązań), j.s.t. nie mógł przekroczyć, 60% rocznych dochodów, a na spłatę długu można było przeznaczyć tylko 15% tych dochodów. W wielu przypadkach była to zasadnicza bariera w pozyskiwaniu funduszy unijnych na realizację różnych projektów w gminach. Realizując inwestycje gminy często finansowały je z kredytów, które niekiedy znacznie przekraczały wyznaczone limity. To potwierdzało, iż samorządy nie mogły korzystać z funduszy unijnych bo nie miały własnego wymaganego wkładu. Nie mogły też zaciągnąć kredytów gdyż naruszało to wspomniane limity.

J.s.t. od dawna domagały się zniesienia wspomnianego limitu dla zaciągania kredytów. Ich zdaniem limity wyznaczone przez MF były niespójne. Samorządy postulowały zasadę, że dopóki zdolność kredytowa przedsiębiorstw i samorządów istnieje i bank chce udzielać pożyczek, to nie powinno być przeszkód w tym względzie. To umożliwiać będzie wykorzystywanie także funduszy unijnych.22.

Nowe przepisy nie stawiają j.s.t. ograniczeń w rozwóju społeczno-ekonomiczny regionów i społeczności lokalnych. Należy dodać, że j.s.t są warte pomocy, bo stopień wykorzystania przez nie środków unijnych jest dobry, choć przestrzennie zróżnicowany23.

46

24 Istnieją też poglądy, wedle których powyższe reguły mogą doprowadzić do destabilizacji polityki finansowej

państwa. Zostałaby bowiem naruszona dyscyplina finansów publicznych, do czego nie należy dopuszczać. Jest

to możliwe gdyby któraś z gmin wpadła w pułapkę kredytową, wtedy spłata zobowiązań spadłaby na budżet

państwa.

Bez wspomnianej nowelizacji ustawy O finansach publicznych słabsze ekonomicznie gminy miałyby problemy z wykorzystaniem funduszy unijnych i część wspomnianych środków, przeznaczonych na rozwój regionów, mogłaby po prostu nie być wykorzystane.

W Polsce większość gmin posiadało stosunkowo duży potencjał, który jednak nie był w pełni wykorzystywany, gdyż przeszkodą były właśnie stosunkowo rygorystyczne normy zadłużenia, które w układzie wojewódzkim były też mało zróżnicowane (tab.2). Gminy więc domagały się poluzowania reguł zadłużania się, przy zastosowaniu pełnej kontroli nad ich decyzjami.24

Tabela 2. Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do

osiąganych dochodów (ogółem) w 2006 r. (w%)

Województwa	2006
Śląskie	16,1
Opolskie	16,5
Świętokrzyskie	16,5
Lubelskie	18,0
Podkarpackie	19,4
Podlaskie	19,9
Pomorskie	20,2
Lubuskie	20,6
Mazowieckie	21,2
Wielkopolskie	21,8
Zachodniopomorskie	21,9
Łódzkie	22,9
Dolnośląskie	23,4
Warmińsko-Mazurskie	23,4
Kujawsko-Pomorskie	26,8
Małopolskie	29,1

---------------------------------------------------------------------------------

Żródło: Dane MF

47

25 Stodoła Ł.: Skuteczność jednostek samorządu terytorialnego w pozyskiwaniu środków finansowych z

Funduszy Strukturalnych[…].Op. cit.

26 Należy zauważyć, że samorządy coraz odważniej i coraz częściej sięgają po obligacje. Powoli przekonują się one do papierów dłużnych. Zainteresowanie tymi papierami po stronie j.s.t rośnie. Wystarczy powiedzieć, że tylko np. w drugiej połowie 2008 r. pojawiło się dużo nowych programów emisji obligacji komunalnych. W tym okresie 125 powiatów, gmin, miast oraz województw zawarło z bankami umowy na emisję obligacji na łączną wartość ok. 1mld zł. Zdaniem bankowców, obecny kryzys finansowy, spowoduje spowolnienie gospodarcze i zastój na rynku papierów korporacyjnych może pomóc w rozwoju rynku obligacji samorządowych.

27 W 2004 r. - 1 mld zł nadwyżki; 2005 r. - 1 mld deficytu, a w 2006 r. już 3 mld deficytu. J.s.t. uzyskują

głównie dochody z podatków i opłat. Niekiedy są one nawet wyższe od planu, zwłaszcza z podatku CIT. To z

tego właśnie podatku pochodzi największa część ich dochodów własnych.

Środki finansowe pochodzenia zagranicznego mają ogromne znaczenie w działalności j.s.t. Jeszcze w 2002 r. j.s.t. otrzymały 0,8 mld euro co stanowiło ok. 1% ich wydatków. W 2003 r. było już ok. 1,8 mld euro, a w 2004 r. wielkość środków zagranicznych wzrosła do 3,1 mld euro, co stanowiło już 3,4% wszystkich wydatków z budżetu j.s.t. Rok 2005 to dalszy wzrost do ok. 5,4 mld euro, a więc do 5,1% wydatków j.s.t.

6. WYDATKI INWESTYCYJNE SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH

Wydatki j.s.t. planowane na 2009 r. wymienia się ok. 30-35 mld. zł. Szacuje się, że mogą one wzrosnąć nawet do poziomu ok. 40 mld. zł. Główną przyczyną wzrostu planowanych wydatków inwestycyjnych są potencjalnie dostępne fundusze unijne m.in. na projekty z zakresu infrastruktury i środowiska w latach 2007-2013(+2), którymi j.s.t są wielce zainteresowane, wobec wielkich zapóźnień w zakresie m.in. infrastruktury publicznej.25

W projektach finansowanych środkami unijnymi wkład własny samorządów wynosi ok. 45-50 % wartości projektu. Pozostała kwota jest uzupełniana środkami zewnętrznymi, najczęściej kredytowymi oraz z emisji obligacji.26 Czy wszystkie j.s.t. znajdą możliwości finansowania projektów. Mogą pojawić się problemy, zwłaszcza w małych samorządach gminnych oraz tych, które nie posiadają odpowiednio wysokiej oceny rankingowej, czy też już są w trudnej sytuacji finansowej.

Dodać należy, że zadłużenie instytucji rządowych i samorządowych systematycznie rośnie (tab.3). Chociaż w stosunku do zadłużania Skarbu Państwa nie jest duże.27

Tabela 3. Zadłużenie instytucji rządowych i samorządowych (w stosunku do PKB w latach 1999-2006)

Zadłużenie w:	Lata
		1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
mld zł	273,4	280,3	302,1	352,4	408,3	431,4	466,6	504,9
%	41,0	37,6	38,8	43,4	48,5	46,7	47,6	48,0

Źródło: Dane MF

48

28 Zob.: Fundusze UE dla jednostek terytorialnych w latach 2007-2013[…].Op. cit

29 Szczepański M.: Wprowadzenie. Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego [...]. Op. cit., s. 9-16.

30 Poglądy na temat poziomu zadłużenia się j.s.t. są bardzo zróżnicowane. Jedni twierdzą, że rozwiązaniem korzystnym dla nich byłoby podniesienie wskaźnika zadłużenia do 100% dochodów, a wskaźnika obsługi długu do 20%. Inni zaś twierdza, że żadne limity zadłużenia nie są potrzebne, a o możliwości zadłużania się danej j.s.t. powinna decydować ocena jej sytuacji finansowej, przez potencjalnego kredytodawcy uwzględniająca ocenę ratingową.

Reasumując problematykę aktywizacji j.s.t. na rzecz rozwoju społeczności lokalnych, należy podkreślić znaczenie funduszy unijnych dostępnych w ramach polityki spójności dla wspomnianych samorządów w latach 2007-2013(+2). Otóż środki przyznane Polsce na realizację polityki spójności są przeznaczone dla przedsiębiorstw, wyższych uczelni, organizacji pozarządowych (w tym i dla spółdzielczości), instytutów naukowo-badawczych itp. Największa część wspomnianych środków będzie mogła być wykorzystywana przez j.s.t. na realizacje różnych przedsięwzięć rozwojowych.28

Mając na względzie skalę potrzeb i skuteczność j.s.t. w ubieganiu się o fundusze unijne, można stwierdzić, że nawet tak znaczne środki przyznane Polsce nie wystarczą na sfinansowanie wszystkich planowanych projektów. Dlatego też j.s.t. oraz organizacje pozarządowe muszą liczyć się z konkurencją konkursową o ww. fundusze na lata 2007-201329.

Reasumując analizę dotyczącą zadłużania się j.s.t. należy dodać, że dotychczasowe wskaźniki zadłużenia (przypomnimy: 60% rocznych dochodów oraz na spłatę długów 15% dochodów),30 były dość restrykcyjne i ograniczały możliwości inwestowania przez j.s.t. Zmiany w limitach zadłużenia j.s.t. dają zwłaszcza szansę dla tych, które są w górnych granicach dotychczasowego ustawowego zadłużenia, a ich potencjał obsługi długu jest znacznie większy.

9. DIAGNOZA TERYTORIUM I LOKALNE PARTNERSTWA NA RZECZ

ROZWOJU ( Adam Piechowski )

Efektywna działalność jednostek samorządu terytorialnego na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju swoich regionów i społeczności lokalnych, poczynając od etapu przygotowania projektów, wnioskowania o przyznanie środków, a następnie ich wydatkowania przez wykorzystanie istniejących funduszy unijnych przeznaczonych na rozwój, wymaga opracowania przez nie właściwej diagnozy własnego terytorium przez j.s.t. w partnerstwie zainteresowanymi podmiotami, obejmującymi zwłaszcza organizacje gospodarki społecznej. Taka innowacyjna diagnoza, angażująca w sposób ciągły całą

49

31 Por.: Piotr Wołkowiński Koncepcja terytorium społecznie odpowiedzialnego i metodologia jego twórczej diagnozy na przykładzie gminy Byczyna (woj. opolskie) i dzielnicy Warszawa-Białołęka, w: Ewa Leś (red.) Gospodarka społeczna i przedsiębiorstwo społeczne. Wprowadzenie do problematyki, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2008, ss. 119 - 120

społeczność, opiera się na zgromadzeniu szerokiej opinii mieszkańców, przedstawicieli aktywnych podmiotów gospodarczych i lokalnych liderów o potrzebach, problemach, zasobach miejscowych oraz proponowanych działaniach naprawczych. Wylicza się szereg elementów takiej polityki:

- wspieranie i stwarzanie warunków do pozostawania na miejscu młodzieży (rozwijanie edukacji, kultury, rozrywki, tworzenie miejsc pracy dla absolwentów szkół różnych szczebli), będącej „łącznikiem” teraźniejszości z przyszłością terytorium;

- wspieranie i zatrzymywanie osób w wieku poprodukcyjnym, będących „łącznikiem” z przeszłością, nośnikiem tradycji terytorium;

- aktywizacja zawodowa kobiet przez tworzenie równych szans zatrudnienia z mężczyznami, a także systemu usług (np. opieki nad dziećmi) umożliwiających im podejmowanie pracy zawodowej;

- ograniczanie bezrobocia, zwłaszcza wprowadzanie na rynek pracy osób długotrwale bezrobotnych - wysokie bezrobocie jest bowiem autentycznym „rakiem” toczącym całe terytorium, prowadzącym do powstawania wielu patologii społecznych.

- zmniejszanie odpływu osób aktywnych zawodowo, szczególnie tych o najwyższych kwalifikacjach, przez tworzenie atrakcyjnych warunków pracy i życia na miejscu;

- zachęcanie do przyjazdu osób z zewnątrz w podobny sposób jak wspomniano w poprzednim punkcie, połączony z promocją własnego terytorium poza jego granicami31.

Wszystkie te elementy wymagają podejmowania działań ukierunkowanych zarówno bezpośrednio na grupy docelowe (np. aktywizacja służb zatrudnienia, placówek opiekuńczych i in.), jak i bardziej ogólnych, mających na celu rozwój terytorium, zwiększenie jego atrakcyjności (np. przez rozwój infrastruktury komunikacyjnej, kulturalnej itp.). Działania te muszą występować w spójności z sąsiednimi terytoriami. Nie jest to łatwe zadanie, tym bardziej, że często terytorium w naszym rozumieniu nie zawsze pokrywa się z terytorium w sensie administracyjnym, dlatego istotnie ważne jest budowanie synergii, zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz niego. Dzięki niej możliwe są do osiągnięcia większe efekty końcowe.

W ostatnich latach pojawiła się w Europie (stworzona przez REVES - Europejską Sieć Miast i Regionów dla Gospodarki Społecznej32) koncepcja „terytorium społecznie

50 51

32 Międzynarodowe stowarzyszenie samorządów lokalnych i regionalnych oraz organizacji trzeciego sektora doceniających rolę gospodarki społecznej i promujących ją; powstało w 1997 r. , obecnie liczy 90 członków z 14 krajów Unii Europejskiej, a także Rosji i Maroka. Zob: www.revesnetwork.net .

33 Zob.: Piotr Wolkowiński Koncepcja terytorium… op. cit. ss. 117 - 149

34 Guidelines for a TSR® process - shortcut, REVES & Mesagoa, Messina 2007, cyt. za: ibid. s. 121

35 Ibid. ss. 132 - 139

odpowiedzialnego” - modelu działania na rzecz rozwiązywania problemów i rozwoju terytorium, aktywnie angażującego wszystkich jego mieszkańców i funkcjonujące na nim podmioty33. Warto zapoznać się z tą koncepcją bliżej. Nawiązuje ona do popularnych idei „społecznie odpowiedzialnego biznesu” i jest w pewnym sensie ich rozszerzeniem o inne kategorie podmiotów.

Zgodnie z przyjętą przez REVES definicją, koncepcja terytorium społecznie odpowiedzialnego jest „metodologią lokalnego planowania, w którą wchodzą elementy społeczne, ekonomiczne, kulturowe i ochrony środowiska. Jest oparta na procesie partycypatywnego zarządzania, które ma na celu wzrost jakości życia całości społeczeństwa na danym terytorium, poprzez zwiększoną spójność społeczną, zrównoważony rozwój, efektywność ekonomiczną i poszerzoną demokrację”34.

Planowanie takie opiera się na czterech filarach:

- identyfikacji najważniejszych elementów (wskaźników demograficznych, ekonomicznych, społecznych, a także zasobów, czynników przestrzennych, kulturowych, lokalnych zasobów, prowadzonych działań i projektów i itp.) terytorium oraz różnorodnych wizji przyjętych przez zamieszkującą je społeczność i działające tu podmioty (wizje te w wielu przypadkach mogą być różne, a nawet sprzeczne);

- wypracowaniu zasad lokalnych, wspólnych i będących do przyjęcia dla wszystkich zainteresowanych stron, opartych o powszechnie przyjęte lokalne wartości, zasad działania na rzecz rozwoju terytorium.

Lokalne planowanie według koncepcji terytorium społecznie odpowiedzialnego zrealizowano w Polsce m. in. w gminie Byczyna (woj. opolskie) i rozpoczęto w warszawskiej dzielnicy Białołęka. W pierwszym przypadku animatorem procesu był miejscowy burmistrz, w drugim jeden z radnych. W Byczynie efektem procesu było opracowanie kompleksowego projektu zogniskowanego na młodzieży, którą uznano za najważniejszą grupę docelową działań. W Białołęce na wstępnym etapie prac doszło tu do zwiększenia integracji mieszkańców. Dzięki zaangażowaniu się w proces, nawiązali bliższą współpracę na wielu innych obszarach35. A to również nie jest bez znaczenia.-

---