Deficyt budżetowy i dług publiczny w Polsce

1. Cel i tematyka pracy.

Celem mojej pracy jest ukazanie kształtowania się deficytu budżetowego i długu publicznego w Polsce, ich źródeł, ekonomicznych konsekwencji i sposobów finansowania, ze zwróceniem szczególnej uwagi na lata dziewięćdziesiąte. Dla łatwiejszego zrozumienia charakteru tych zjawisk w warunkach polskich, przedstawiam najpierw zagadnienia teoretyczne. W pracy umieściłam też dla porównania, dane dotyczące deficytu i długu w innych państwach.

2. Pojęcie deficytu budżetowego

W literaturze przedmiotu deficyt budżetowy definiuje się najczęściej jako nadwyżkę wydatków nad dochodami danego budżetu, albo jako tę część wydatków budżetu, która nie znajduje pokrycia w dochodach.

Deficyt budżetowy dotyczy jednego roku fiskalnego ( najczęściej kalendarzowego ), na koniec którego powiększa on dług publiczny. Nie jest on jednak tylko rachunkowym wynikiem działalności państwa w sektorze finansów publicznych. To pojęcie ma także treść ekonomiczną, jakkolwiek trudną w interpretacji z powodu krótkiego okresu na jaki jest ustalany, wpływu faz cyklu koniunkturalnego na dochody i wydatki, powiązania z polityką monetarną państwa.

3. Rodzaje deficytu budżetowego.

Najczęściej wyróżnia się trzy rodzaje deficytu budżetowego :

• deficyt rzeczywisty - jest faktyczną różnicą miedzy dochodami i wydatkami w danym roku budżetowym,

• deficyt strukturalny - jest wielkością hipotetyczną, założeniem ujemnego salda gdy dochody i wydatki są realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki,

• deficyt cykliczny - jest rezultatem wpływu cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych na dochody i wydatki w warunkach niepełnego wykorzystania zdolności wytwórczych.. Jest większy w okresie recesji gospodarczej, gdy dochód narodowy spada, mniejszy w okresie ożywienia i wysokiej koniunktury. Deficyt cykliczny zawsze różni się od rzeczywistego i strukturalnego.

Wyróżnia się też podział na :

• deficyt pierwotny, wyjściowy, określany przez dochody i wydatki budżetu państwa z pominięciem wszelkich odsetek,

• deficyt konwencjonalny, oficjalny, powiększony o koszty obsługi długu publicznego.

4. Źródła powstania deficytów.

Deficyty mogą wynikać z :

• Nadmiernych wydatków budżetowych spowodowanych na przykład militaryzacją

gospodarki, rozbudową administracji czy też wysokimi transferami socjalnymi. Także konieczność obsługi istniejącego zadłużenia, zaciągania w związku z tym pożyczek i wzrost kosztów obsługi długu, pogłębia nierównowagę budżetową.

• Zbyt niskich dochodów z powodu na przykład mało efektywnego systemu

podatkowego. Obniżenie wpływów do budżetu państwa z tytułu podatków może być też wynikiem złej koniunktury czy wydarzeń losowych (np. klęsk żywiołowych).

• Istnienia grup roszczeniowych wywierających wpływ na sposób uchwalania

budżetu przez postulowanie minimalizacji podatków i zwiększania wydatków na cele socjalne.

Deficyt jest w pewnym stopniu powiązany z polityką monetarną państwa, np. wysoka stopa procentowa ogranicza aktywność gospodarczą, a więc obniża wpływy z tytułu podatków. Stan budżetu pozostaje też pod wpływem otoczenia zewnętrznego, co wyraża się m.in. kształtowaniem kursu waluty krajowej wobec obcych walut.

Deficyt budżetowy może być efektem świadomej polityki gospodarczej i fiskalnej państwa jak również żywiołowych procesów gospodarczych, których wystąpienia nie można było przewidzieć na etapie budowy budżetu.

5. Sposoby finansowania deficytu budżetowego.

Wśród sposobów finansowania deficytu wymienia się najczęściej :

• Emitowanie skarbowych papierów wartościowych ( bonów i obligacji skarbowych) nabywanych przez podmioty niebankowe tzn. gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa oraz nabywanych przez banki komercyjne.

• Korzystanie z kredytów banków komercyjnych,

• Korzystanie z kredytów międzynarodowych instytucji finansowych,

• Zaciąganie kredytu w banku centralnym lub emitowanie papierów wartościowych zaciąganych przez ten bank. W Polsce i w wielu innych państwach ten sposób jest ustawowo zakazany jako najbardziej inflacjogenny.

Deficyt budżetowy może być ponadto pokrywany przychodami pochodzącymi z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.

Limity i rodzaje źródeł pokrycia deficytu budżetu państwa w danym roku określa ustawa budżetowa, a źródła pokrycia deficytu jednostek samorządu terytorialnego i ich wielkość - uchwały budżetowe.

6. Charakter deficytu budżetowego w Polsce.

W latach osiemdziesiątych deficyty budżetowe w Polsce były niewielkie. Dużym obciążeniem państwa była konieczność dotowania cen urzędowych, które były ustalane na poziomie poniżej kosztów produkcji, ale państwo osiągało wysoką ściągalność należności podatkowych. Sytuacja uległa pogorszeniu w 1989 r. Obniżono obciążenia podatkowe - zmniejszyły się wpłaty do budżetu od przedsiębiorstw uspołecznionych. Liberalizacja importu stworzyła duże możliwości uchylania się od podatku obrotowego. W 1989 r. Deficyt wyniósł 4,3% PKB ( rok wcześniej zaledwie 0,2% PKB ). W 1990 r. Nastąpiła poprawa z powodu zmniejszenia dotacji do cen i zwiększenia zysków inflacyjnych przedsiębiorstw, ale już w 1992 r. deficyt osiągnął 7% PKB.

Deficyt budżetowy w latach dziewięćdziesiątych ma charakter deficytu transformacyjnego. Wśród jego przyczyn szczególną uwagę zwraca się na błędną politykę gospodarczą, wyrażającą się w zbyt szybkiej liberalizacji obrotów handlowych z zagranicą i nadmiernym otwarciu granic Polski dla towarów zachodnich, w błędach w procesie prywatyzacji, zbyt wolnej restrukturyzacji ważnych dziedzin gospodarki, ułomnej polityce wobec przedsiębiorstw państwowych, nadmiernego obciążenia wydatków budżetu zasiłkami dla bezrobotnych oraz dotacjami do funduszy emerytalnych.

Wykres 1.

Porównanie salda całego sektora finansów publicznych z sektorem budżetu państwa.

Źródło : W. Ziółkowska, Finanse Publiczne - Teoria i Zastosowanie, Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 237.

Jeżeli chodzi o finansowanie deficytu budżetowego w Polsce, to w okresie transformacji zmieniły się sposoby i źródła. W latach osiemdziesiątych był on automatycznie pokrywany przez NBP. W latach 1991-1997 udział NBP w finansowaniu deficytu się zmniejszał, zmieniały się też formy - udzielanie bezpośredniego kredytu rządowi było zastępowane zakupem przez NBP bonów skarbowych. W 1992 r. NBP finansował deficyt w ponad 80%, a w 1997 tylko w ok. 20%. Od 1998 r. istnieje konstytucyjny zakaz finansowania deficytu przez NBP. Powstanie dwuszczeblowego systemu bankowego, w tym niezależnych banków komercyjnych, powstanie giełdy papierów wartościowych, sprzyjało rozwojowi rynków finansowych, na którym pojawił się rząd jako pożyczkobiorca. W 1992 r. państwo rozpoczęło emisję różnych papierów wartościowych, z pomocą których zaciągano pożyczki w bankach i sektorze pozabankowym : przedsiębiorstwach, gospodarstwach domowych, funduszach powierniczych, towarzystwach ubezpieczeniowych. Papiery wartościowe nabywali także inwestorzy zagraniczni, zwłaszcza w latach 1996-1998.

W przypadku finansowania przez banki komercyjne jak i sektor pozabankowy, mówimy o zjawisku „zdrowego finansowania”, które ma charakter dezinflacyjny.

Podsumowując, po trudnym okresie 1991-1992, kiedy deficyt wymykał się spod kontroli, państwo przejęło inicjatywę w zakresie kształtowania budżetu i kontrolę nad deficytem, który zmalał w ujęciu bezwzględnym i w relacji do PKB.

Tabela 1.

Źródła finansowania deficytu budżetowego w Polsce w latach 1989-1998 (w mld zł )

Źródła finansowania	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
NBP	0,4	-	1,9	4,7	2,5	3,1	-7,3	0,8	1,7	-
Banki komercyjne	-	-	0,2	1,8	2,7	2,2	8,8	2,7	1,6	0,7
Sektor pozabankowy	-	-	-0,6	0,8	0,8	0,5	5,0	6,2	4,8	7,7
Nadwyżki z lat ubiegłych	-	-	0,1	-	-	-	-	-	-	-
Zagraniczne	-	-	0,4	-0,3	-0,6	-1,2	0,9	-0,6	-2,2	-0,7

Źródło : S. Owsiak, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN, str. 480.

7. Wielkość deficytu a zjednoczenie z Unią Europejską.

Zgodnie z traktatem z Maastricht warunkiem przystąpienia do Europejskiej Unii Monetarnej jest utrzymywanie wielkości deficytu w granicach 3% produktu krajowego brutto. Według obliczeń stosowanych przez Ministerstwo Finansów, Polska spełniałaby ten warunek. Tymczasem w Polsce i w Unii Europejskiej stosuje się odmienne sposoby liczenia. Deficyt budżetowy liczony metodą narodową stanowi ujemną różnicę między dochodami a wydatkami budżetowymi ustalonymi na rok rozliczeniowy. Nie uwzględnia się zaciąganych przez sektor finansów publicznych pożyczek i kredytów, nie zalicza się do wydatków zobowiązań wymagalnych oraz niektórych dotacji. Natomiast w ujęciu Unii, deficyt jest sumą pożyczek netto, zaciągniętych w danym roku, czyli różnicą pomiędzy przyrostem zadłużenia brutto a przyrostem należności i innych aktywów sektora publicznego. Deficyt jest w tym ujęciu pojęciem szerszym, ponieważ obejmuje deficyt całego sektora publicznego.

8. Ekonomiczne konsekwencje deficytów budżetowych

Pomiędzy sferą realną i regulacyjną gospodarki a deficytem budżetowym istnieje szereg zwrotnych powiązań. Przyczyny powstania, trwałość i sposoby finansowania deficytu determinują procesy stabilizacji i wzrostu gospodarczego, który z kolei prowadząc do wzrostu dochodów i ograniczenia wydatków budżetowych oddziałuje na wysokość deficytu. Wielkość deficytu z jednej strony jest miarą skuteczności polityki budżetowej, z drugiej zaś-instrumentem determinującym jej efekty.

Najczęściej wymienia się negatywne skutki deficytów, do których należą :

• Przyspieszenie procesów inflacyjnych przez jego monetyzację ( wzrost podaży pieniądza ),

• Występowanie efektu wypychania ( crowding out effect ),

• Negatywny wpływ na saldo obrotów bieżących w bilansie płatniczym w wyniku działania mechanizmu tzw. bliźniaczych deficytów ( twin deficits ),

• Niebezpieczeństwo tzw. pułapki zadłużeniowej w wyniku szybkiego narastania długu publicznego i kosztów jego obsługi.

Zależność między deficytem a inflacją jest dwustronna. Inflacja wpływa na wzrost wydatków budżetowych, jednocześnie też powoduje wzrost dochodów podatkowych. Wynika to ze zjawiska zwanego bracket creep. Polega ono na tym, że na skutek procesów inflacyjnych większa część dochodów podatników podlega opodatkowaniu i trafiają oni do grup o wyższych dochodach - co skutkuje wyższymi wpływami z podatków i przy nie zmienionych wydatkach - zmniejsza wielkość deficytu.

Wielu ekonomistów uważa, że deficyt i jego sposoby finansowania są podstawową przyczyną inflacji. Są też jednak zupełnie odmienne poglądy o całkowitej jego neutralności wobec inflacji.

Nie można zakładać, że każdy deficyt wywołuje inflację. Jeśli rząd pożycza pieniądze od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, może powstać przejściowy efekt deflacyjny do momentu, kiedy pieniądze zostaną wydane z budżetu. Inflacja poza negatywnymi skutkami może też poprawić stan finansów publicznych gdy dochody budżetu państwa opierają się na podatkach przychodowych. W przypadku istnienia zjawisk inflacyjnych, zadłużone państwo uzyskuje premię inflacyjną, stąd też wartość nominalna i realna długu różni się istotnie. Analizując związek deficytu z inflacją trzeba uwzględnić jego bezwzględna i relatywną wielkość i źródła pokrycia.

Finansowanie deficytów przez bank centralny prawie zawsze wywołuje inflację z powodu nadmiernego zwiększenia podaży pieniądza. Pozostałe dwa sposoby, tzn. finansowanie przez emisję skarbowych papierów wartościowych nabywanych przez podmioty niebankowe i finansowanie przez banki komercyjne większość ekonomistów traktuje jako nieinflacjogenne.

Efekt wypychania sprowadza się do ograniczenia możliwości wydatkowych w sektorze prywatnym z powodu zwiększenia wydatków publicznych. Zwiększenie wydatków i z nim związany wzrost deficytu budżetowego powoduje wzrost stóp procentowych i wymusza ograniczenie konsumpcji i inwestycji w sektorze prywatnym.

Deficyt budżetowy może przyczynić się do powstania także ujemnego salda na rachunku obrotów bieżących jako bliźniaczego deficytu. Rosnący deficyt wpływa na wzrost stopy procentowej, co z kolei prowadzi do umocnienia waluty krajowej, a w konsekwencji do hamowania eksportu i pobudzania importu. To pogarsza saldo obrotów handlowych. Napływ oszczędności zagranicznych osłabia działanie tego efektu, zmniejsza bowiem wzrost stopy procentowej. Napływ kapitału z zagranicy oznacza jednak nadwyżkę na rachunku kapitałowym, która może prowadzić do deficytu na rachunku bieżącym.

Gwałtowny wzrost deficytu lub rynkowej stopy procentowej może spowodować wystąpienie tzw. pułapki zadłużeniowej. Wzrost rynkowej stopy procentowej przyczynia się do narastania długu publicznego ( rosną też stopy jego oprocentowania ) i zwiększenia się kosztów jego obsługi.

10. Pojęcie długu publicznego.

Dług publiczny najczęściej definiuje się jako całość finansowych zobowiązań władz publicznych ( państwowych i samorządowych ) z tytułu zaciągniętych pożyczek. Istotą zaciąganych pożyczek jest przyjęcie niezrównoważonego budżetu w sytuacji, gdy władze mając ograniczone źródła własnych dochodów, nie mogą obniżyć ponoszonych wydatków. Dług publiczny dotyczy okresu wieloletniego, tworzą go przede wszystkim skumulowane deficyty budżetowe planowane w budżecie państwa i w budżecie jednostek samorządu terytorialnego. Zobowiązania sektora publicznego mogą wynikać również z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, odszkodowań wobec podmiotów i obywateli, przyjętych depozytów różnych podmiotów ( lokowanych na rachunkach władz publicznych) i nieregulowanych wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych.

11. Przyczyny powstania długu publicznego.

W wielu krajach wysoko i średnio rozwiniętych, deficyt budżetowy i dług publiczny utrzymują się przez dziesięciolecia, ponadto mamy do czynienia z narastaniem zadłużenia w kolejnych okresach.

Do najważniejszych przyczyn powstawania długu publicznego należą :

• utrzymujący się deficyt budżetowy, który przekształca się w dług publiczny. Deficyt dotyczy okresu jednego roku budżetowego, na koniec którego powiększa on dług publiczny. Często powstaje on z konieczności obsługi tego długu

• wzmożone wydatki publiczne, zwłaszcza w okresie wojen, kryzysów gospodarczych. Wojny wymagają ogromnych wydatków, których nie są w stanie pokryć dochody zwyczajne, stąd też rządy są zmuszone do bezpośredniej emisji pieniądza rządowego, ale to wywołuje inflację, albo do pożyczania od społeczeństwa, podmiotów gospodarczych, rządów obcych państw. W czasie kryzysów gospodarczych, spadają gwałtownie dochody państwa, ograniczone są możliwości cięć w wydatkach, tak więc utrzymywanie równowagi budżetowej odbiłoby się niekorzystnie na społeczeństwie.

• świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego w ramach realizowanej doktryny ekonomicznej.

• osiąganie celów politycznych elity rządzącej, która przyjmuje tezę o neutralności długu dla gospodarki i społeczeństwa

• wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia

12. Rodzaje długu publicznego.

W literaturze można spotkać wiele podziałów stosujących różne kryteria.

Jednym z nich jest kryterium dobrowolności, według którego wyróżnia się :

• dług publiczny dobrowolny - pożyczanie pieniędzy władzom publicznym ma charakter dobrowolny,

• dług publiczny przymusowy - zaciąganie pożyczek ma charakter zbliżony do podatków lub wręcz jest podatkiem.

Przyjmując kryterium czasu wyróżnia się :

• dług krótkoterminowy ( płynny )- służy zabezpieczaniu płynności finansowej władz publicznych, jego zaciąganie może wynikać z przejściowych trudności płatniczych, których powodem może być na przykład rozbieżność w czasie między wpływami dochodowymi a bezwzględnie koniecznymi wydatkami, jest zaciągany nie na konkretne cele, lecz w związku z równoważeniem budżetu w ogóle. Operacje państwa na krótkoterminowym rynku pożyczkowym, związane z regulowaniem dopływu pieniądza do gospodarki, określa się mianem operacji otwartego rynku.

• dług długoterminowy ( fundowany )- najczęściej wiąże się z zaciąganiem pożyczek służących finansowaniu wydatków majątkowych, związanych zwłaszcza z budową obiektów użyteczności publicznej. Powstały w związku z tym majątek publiczny jest materialnym zabezpieczeniem pożyczek, może też przynosić dochody będące źródłem spłaty.

Według kryterium redystrybucji dochodów istotny jest podział na :

• dług publiczny krajowy ( wewnętrzny ), obejmujący w szczególności dług jednostek sektora publicznego, banku centralnego, banków komercyjnych,

• dług publiczny zagraniczny ( zewnętrzny ), w stosunku do międzynarodowych instytucji finansowych, rządów zagranicznych, zagranicznych banków komercyjnych.

• globalny dług publiczny, obejmujący zadłużenie państwa, samorządów i pozostałych związków publicznoprawnych

Ten podział pozwala określić faktyczne zapotrzebowanie władz na krajowe środki finansowe oraz zorientować się, w jakim stopniu koszty obsługi długu są dochodem podmiotów krajowych, a w jakim zagranicznych. Pożyczki od zagranicznych podmiotów są korzystniejsze pod względem cenowym, ale spłata długu krajowym podmiotom może sprzyjać wzrostowi gospodarczemu, gdyż tworzy się popyt w gospodarce.

Z punktu widzenia rzeczywistego obciążenia gospodarki i społeczeństwa długiem publicznym, wyróżnia się :

• dług publiczny brutto - całkowita wielkość zadłużenia wobec podmiotów krajowych i zagranicznych poza sektorem publicznym

• dług publiczny netto - wielkość rzeczywistego zadłużenia po pomniejszeniu o należności władz publicznych od innych podmiotów z tytułu udzielonych pożyczek, zaległości podatkowych, opłat, ceł, dywidend itd.

Inny podział to :

• dług produktywny, powiększający aktywa

• dług martwy, będący zadłużeniem z tytułu emisji instrumentów tzw. aktywnych (mających na celu pozyskiwanie środków na finansowanie deficytu budżetu państwa, wykup papierów wartościowych itp.) oraz pasywnych (z tytułu restrukturyzacji zadłużenia, przejęcia istniejących zobowiązań budżetu państwa ).

Kolejny podział to podział na :

• dług nominalny -jest to bieżąca wartość zobowiązań władz publicznych w danym momencie, obejmuje świadczenie główne oraz kwotę przyrostu wartości kapitału na skutek jego indeksacji lub kapitalizacji, tj. koszty należnych odsetek, dyskonta, procent od kredytu itd.

• dług realny - wartość długu przy uwzględnieniu procesów inflacyjnych, które obniżają jego rzeczywistą wartość.

Kolejny możliwy podział długu publicznego to :

• dług rzeczywisty - nominalne, wymagalne zobowiązania bilansowe

• dług potencjalny - warunkowe pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych związane z udzielanymi przez nie poręczeniami i gwarancjami, wymaganymi przez banki, instytucje finansowe, udzielające kredytów i pożyczek polskim podmiotom gospodarczym

Ostatni z omawianych podziałów, według szczebla władzy zaciągającej pożyczki :

• dług centralny ( państwowy ) - dług Skarbu Państwa zaciągany przez rząd

• dług lokalny ( samorządowy ) - znacznie niższy niż centralny, ale ważny dla finansów publicznych m.in. ze względu na podział środków publicznych między władze państwowe i samorządowe.

Podstawą do oceny stopnia obciążenia gospodarki jest globalny dług publiczny obejmujący zarówno dług centralny jak i lokalny.

13. Finansowanie długu publicznego.

Obsługa długu publicznego oraz źródła finansowania deficytu budżetowego powinny być ściśle reglamentowane przez prawo.

Podstawowe rodzaje instrumentów finansowania długu publicznego i deficytu budżetowego można podzielić na :

• krajowe i zagraniczne

• w walutach wymienialnych i w złotych

• długoterminowe (pow. 5 lat ), średnioterminowe (1-5 lat ), krótkoterminowe (do roku włącznie )

• adresowane do gospodarstw domowych i do podmiotów gospodarczych

• adresowane do podmiotów bankowych i pozabankowych

• instrumenty aktywne oraz pasywne

14. Ujęcie deficytu budżetowego i długu publicznego w aktach prawnych.

Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską dopuszcza istnienie deficytu budżetowego i długu publicznego dla państw wchodzących w skład Unii Europejskiej w określonych limitach : dla deficytu - 3% dopuszczalnej wielkości PKB, dla długu - 60% PKB. Limity dotyczące długu publicznego włączono do obowiązującego prawa polskiego - Konstytucji RP oraz ustawy o finansach publicznych z dnia 26.11.1998 r. Polska obecnie spełnia to kryterium traktatu i jest w sytuacji korzystniejszej od wielu państw w tym również zachodnich.

Konstytucja określa obowiązek ustawowy dla zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji i poręczeń przez państwo ( art. 216 ust. 4 ) oraz w zakresie zaciągania długu wyłączną inicjatywę ustawodawczą dla Rady Ministrów ( art. 221). Ponadto Konstytucja wprowadza zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 rocznego PKB ( art.216 ust.5 ) , zakaz zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów planowanych przez Radę Ministrów, których skutkiem jest ustalenie przez Sejm większego deficytu niż przewidywany w ustawie budżetowej, zakaz finansowania deficytu przez NBP ( art. 220 ).

Ustawa o finansach publicznych rozróżnia dwa rodzaje długu publicznego :

• dług Skarbu Państwa, obejmujący nominalne zadłużenie Skarbu Państwa ( bez sektora samorządowego )

• państwowy dług publiczny, obejmujący nominalne zadłużenie podmiotów sektora publicznego z tytułów : wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów lub pożyczek, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych, zobowiązań wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji oraz z ustaw i orzeczeń sądu.

Kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania dopuszczalnej wielkości długu publicznego sprawuje oraz strategię zarządzania długiem ustala Minister Finansów. Opracowuje on trzyletnią strategię oddziaływania na dług sektora finansów publicznych, która jest zatwierdzana przez Radę Ministrów i przedkładana Sejmowi.

Gdy istnieje zagrożenie dla konstytucyjnie określonego limitu długu publicznego, Rada Ministrów może podejmować różne działania, w zależności od wysokości relacji kwoty długu powiększonej o wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji do PKB (procedury ostrożnościowe i sanacyjne są zróżnicowane dla trzech przedziałów : 50-55%, 55-60% i pow.60% dług/PKB ).

Ustawa o finansach publicznych wprowadza dwa rodzaje deficytów :

• deficyt budżetowy, będący ujemną różnicą między dochodami a wydatkami państwa czy jednostek samorządu terytorialnego

• deficyt sektora finansów publicznych jako ujemna różnica między dochodami publicznymi powiększonymi o bezzwrotne środki ze źródeł zagranicznych, a wydatkami publicznymi po wyeliminowaniu przepływów finansowych wewnątrz sektora.

15. Dług publiczny w Polsce.

W okresie powojennym, państwo korzystało z wewnętrznych pożyczek zaciąganych na cele odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych. Były to głównie 4-procentowe premiowe obligacje. Innymi źródłami finansowania w tym okresie był też nieoprocentowany kredyt otwarty w NBP oraz emisja biletów skarbowych, skarbowych bonów inwestycyjnych, premiowych i lokacyjnych bonów oszczędnościowych. Stosowano też przymusowe oszczędzanie w utworzonym w 1948 r. Społecznym Funduszu Oszczędnościowym i lokaty budżetowe.

Pożyczki zagraniczne zaciągano głownie w pierwszych latach po wojnie i w latach siedemdziesiątych od rządów i banków komercyjnych państw zachodnich, doprowadzając do wysokiego poziomu zadłużenia państwa. Kredyty te niestety wykorzystano w większości na konsumpcję bądź na nieefektywne inwestycje, a nie na racjonalny rozwój działalności gospodarczej.

Wobec braku możliwości spłaty sum sięgających kilkudziesięciu miliardów dolarów USA, w wyniku porozumienia podpisanego w Paryżu w 1981 r. 90% wszystkich pożyczek rządowych zostało odroczonych do 1986 r. W celu administracji zadłużenie zagranicznym i jego spłaty, utworzono w 1985 r. Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego.

Do lat osiemdziesiątych, zaciąganie pożyczek odbywało się bez wiedzy i kontroli parlamentu, zniekształcano też wynik finansowy w drodze manipulowania saldem budżetu państwa. Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, państwo przejęło odpowiedzialność za zaciągnięte pożyczki zagraniczne. Obciążenie długiem sektora publicznego systematycznie się powiększało, również z powodu konieczności zaciągania kolejnych zobowiązań przez państwo na finansowanie deficytów budżetowych oraz przekształcenia zadłużenia zagranicznego w dług wewnętrzny.

W kolejnych latach po 1990 r. następował systematyczny spadek zadłużenia zagranicznego w wartościach absolutnych i w relacji do PKB, równocześnie dług krajowy rósł w szybkim tempie. W 1991 r. na przykład dług krajowy stanowił 19,1% długu globalnego, podczas gdy w 1997 r. udział ten wzrósł do 45%. Było to skutkiem, z jednej strony, utrzymującego się deficytu budżetowego, z drugiej zaś - redukcji polskiego zadłużenia zagranicznego i systematycznej jego spłaty. Na obniżenie polskiego długu zagranicznego miała też wpływ słaba pozycja USD w stosunku do innych walut. Obrazuje to tabela 2.

Tabela 2.

Dług Skarbu Państwa w latach 1991 - 2000.

Wyszczególnienie	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
( w mld zl )
Ogółem	64	99	134	146	167	186	222	237	257	269
Krajowy	13	24	36	50	66	80	104	121	132	142
zagraniczny	51	75	98	96	101	106	118	116	125	127
( w % PKB )
Ogółem	79,1	86,2	86,0	65,2	54,5	48,3	47,3	43,1	42,2	39,8
Krajowy	16,1	20,9	23,1	22,3	21,5	20,8	22,2	22,0	21,7	21,0
zagraniczny	63,0	65,3	62,9	42,9	33,0	27,5	25,1	21,1	20,5	18,8

Źródło : W. Ziółkowska, Finanse Publiczne - Teoria i Zastosowanie, Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 246

W tym czasie zachodziły też zmiany w strukturze finansowania długu krajowego. Zmniejszał się w tym zakresie udział NBP i banków komercyjnych. Udział NBP wzrósł tylko w 1997 r. na skutek zakupu przez NBP obligacji nominowanych w USD oraz zaciągnięcia przez NBP tzw. kredytu powodziowego w wartości 1 mld zł. Jeżeli chodzi o banki komercyjne to ich udział rósł do 1995 r., czego powodem był kryzys bankowy z powodu złych kredytów (lata 1993 - 1994), a w związku z tym niechęć kredytowania przedsiębiorstw i lpkowanie wolnych środków w skarbowych papierach wartościowych.

Następował stały wzrost udziału sektora pozabankowego, co jednak jest zjawiskiem korzystnym, gdyż oznacza zmniejszenie stopnia monetyzacji długu i działa dezinflacyjnie. Ta tendencja jest wyrazem wzrostu skłonności do oszczędzania i sprzyja rozwojowi rynku finansowego. Zmiany te przedstawia wykres 2.

Wykres 2.

Źródło : S. Owsiak, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN, str. 516.

Zmieniała się też struktura długu według rodzajów zobowiązań. Spadała rola kredytów bankowych, rosło znaczenie finansowania długu przez emisję skarbowych papierów wartościowych, głownie obligacji, a więc papierów wartościowych o dłuższym okresie zapadalności.

Instrumenty finansujące zadłużenie krajowe budżetu państwa w Polsce to :

- skarbowe papiery wartościowe : bony skarbowe, obligacje skarbowe, obligacje zamienne na akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw, obligacje nominowane w USD na wykup tzw. obligacji Brady'ego, obligacje restrukturyzacyjne, konwersyjne, dla BGŻ i na wdrożenie umowy z Klubem Londyńskim,

- długoterminowe rozliczenia NBP z budżetem, bieżące rozliczenia z bankami z tytułu wypłacanych premii gwarancyjnych, odsetek od kredytów mieszkaniowych itp., zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych, z tytułu nie podwyższania płac w sferze budżetowej

Głównymi wierzycielami zagranicznymi Polski są :

• wierzyciele zrzeszeni w tzw. Klubie Paryskim. W 1991 r. zawarto z nimi porozumienie, na mocy którego nastąpiła redukcja zadłużenia o 50% aktualnej wartości zadłużenia netto, poza tym Polska miała spłacać 17 krajom wierzycielskim do 1995 r. tylko odsetki, a po tym terminie raty kapitałowe.

• wierzyciele zrzeszeni w tzw. Klubie Londyńskim, z którymi podpisano w 1994 r. umowę, na podstawie której zredukowano zadłużenie o 49,2% - zostało ono częściowo wykupione za gotówkę, a częściowo zamienione na obligacje nominowane w dolarach USA, do spłaty w latach 1999-2004 (obligacje Brady'ego ).

• Bank Światowy - kredyty w nim zaciągane, związane są przede wszystkim z restrukturyzacją sektora węgla kamiennego, tworzeniem miejsc pracy na wsi poza rolnictwem oraz likwidacją skutków powodzi.

• posiadacze emitowanych przez Polskę obligacji na rynkach zagranicznych. Pierwsza emisja miała miejsce w 1995 r. i obejmowała obligacje nominowane w dolarach USA z pięcioletnim terminem wykupu i stałym oprocentowaniem - 7,75% w skali rocznej. Emisja obligacji na rynkach zagranicznych pozwala na zaspokojenie potrzeb finansowych rządu, a także podnosi wiarygodność Polski na rynkach finansowych i sprzyja napływowi inwestycji zagranicznych.

• pozostali wierzyciele : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)

Tabela 3.

Zadłużenie zagraniczne w latach 1991 - 1998 ( w mld USD ).

Zadłużenie	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Klub Paryski	31,6	29,6	28,7	26,8	28,6	26,6	24,2	24,3
Klub Londyński	11,7	12,2	12,7	8,0	7,7	7,7	6,0	6,0
Gwarantowane poza Klubem Paryskim	0,4	0,4	0,3	0,2	0,2	0,1	0,1	0,0
Rosja i banki byłej RWPG	2,6	2,6	2,7	2,4	2,3	-	-	-
Bank Światowy	-	0,5	0,6	1,2	1,6	1,6	1,6	1,7
Pozostali wierzyciele	1,0	0,7	0,4	0,4	0,8	0,5	0,7	1,3
Zagraniczne obligacje skarbowe	-	-	-	-	0,2	0,4	0,8	1,3
Razem	47,3	46,0	45,4	39,0	41,4	36,9	33,4	34,6

Źródło : S. Owsiak, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN, str. 517.

16. Koszty obsługi długu publicznego.

Zaciąganie pożyczek wiąże się zawsze z koniecznością ich spłaty w przyszłości wraz odsetkami. Koszt obsługi długu zależy od sposobu zarządzania nim. Celem optymalnego zarządzania jest minimalizacja realnych kosztów obsługi długu. Sprowadza się ono do wyboru instrumentów dotyczących obszaru zaciągania długu (rynek krajowy czy zagraniczny), sposobu oprocentowania (stały czy zmienny), rozkładu zapadalności poszczególnych elementów długu. Po okresie wzrostu udziału kosztów obsługi długu w PKB, od 1996 r. następuje systematyczny ich spadek (tabela 3). Mimo wszystko, obsługa długu stanowi w 2002 r. zgodnie z ustawą budżetową 13,9% ogółu wydatków. W 2001 r. było to 12,5%, a rok wcześniej 12,1%

Zmieniała się też struktura kosztów - wzrastał udział kosztów obsługi zadłużenia krajowego ( 27% ogółu kosztów w 1991 r. do 76% w 1998 r.), obniżał się udział kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego (odpowiednio 73% i 24% ).

Tabela 4.

Udział kosztów obsługi długu Skarbu Państwa w PKB w latach 1991-2000.

Wyszczególnienie	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
( w % PKB)
Ogółem	1,2	2,9	3,6	4,1	4,7	3,7	3,5	3,3	3,1	2,8
krajowy	0,4	1,8	2,8	3,3	3,6	2,9	2,7	2,6	2,5	2,0
zagraniczny	0,9	1,0	0,8	0,8	1,1	0,9	0,8	0,7	0,6	0,8

Źródło : W. Ziółkowska, Finanse Publiczne - Teoria i Zastosowanie, Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 252.

A jak na Zachodzie ?

Problem deficytu i długu nie jest czymś obcym dla gospodarek krajów zachodnich. Zasada równowagi budżetowej była na ogół przestrzegana, a odstępstwa od niej zdarzały się najczęściej w czasie wojen. Nie mniej jednak, zjawisko deficytu budżetowego występuje, z różnym nasileniem w różnych krajach. Na przykład w Stanach Zjednoczonych począwszy od 1933 r. w ciągu 66 lat, budżet tylko 8 razy zamknął się nadwyżką (ostatnio w 1969 r .), a 58 razy wystąpił deficyt. Deficyt w relacji do PKB był największy na początku lat osiemdziesiątych ( w 1983 r - 6,1% PKB ), od roku 1991 maleje ( 1,5% PKB w 1998 r.). Relacja długu publicznego federalnego do PKB stale jednak się powiększa : 32, 6% PKB w 1981 r. oraz 69, 8% PKB w 1998 r. co stanowi o wiele wyższą wartością niż w Polsce.

Oto jak przedstawiał się dług publiczny w relacji do PKB w wybranych krajach (dane dotyczą długu globalnego) :

Tabela 5.

Dług publiczny brutto jako % PKB w wybranych krajach i wybranych latach okresu 1975 -1998.

Kraj	1975	1985	1995	1998
Stany Zjednoczone	40	50	63	65
Wielka Brytania	62	59	60	60
Niemcy	24	43	62	66
Japonia	22	67	80	93
Kanada	43	64	100	94

Źródło : S. Owsiak, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN, str. 257.

Wypływa z tego wniosek, że nawet w krajach rozwiniętych o ustabilizowanej gospodarce, dług publiczny (a także deficyt budżetowy ) to zjawisko powszechne, utrzymujące się przez wiele lat.

Podsumowanie

Równowaga budżetowa, deficyt budżetowy i dług publiczny wywołują wiele emocji i są zawsze przedmiotem polemik politycznych. Jest to uzasadnione tym, że budżet państwa jest w pewnym stopniu odzwierciedleniem działalności państwa, stąd deficyt kojarzy się ze złą gospodarką finansową, a nadwyżka - przeciwnie. Budżet , poza celami fiskalnymi polegającymi na dostarczaniu państwu dochodów, pełni też funkcje regulacyjne w stosunku do podmiotów gospodarczych. Równowaga w budżecie wpływa na ogólną sytuację gospodarczą. Każdy deficyt i dług oznacza niską efektywność gospodarowania, zwiększenie presji inflacyjnej, spadek tempa wzrostu gospodarczego. Obie kategorie mają ujemny wpływ na poziom inflacji, stopy procentowe, bilans obrotów bieżących kraju, kurs walutowy, a w konsekwencji i na możliwość wydatków publicznych w przyszłości.

Równowaga ponadto, może być ważnym argumentem w grze politycznej wewnątrz państwa oraz kryterium oceny danego kraju przez międzynarodowe organizacje gospodarcze (np. Unię Europejską, OECD) i międzynarodowe instytucje finansowe (np. MFI, EBOR, Bank Światowy).

LITERATURA :

Kosterna Urszula, Deficyt budżetu państwa i jego skutki ekonomiczne, Warszawa 1995, PWN.

Majchrzycka - Guzowska Alina, Finanse i Prawo Finansowe, Warszawa 1998, PWN.

Owsiak Stanisław, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN.

Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K., Równowaga budżetowa, deficyt budżetowy, dług publiczny, Warszawa 1993, PWN.

Ruśkowski Eugeniusz, Finanse Publiczne i Prawo Finansowe, Warszawa 2000, KiK.

Ziółkowska Wiesława, Finanse publiczne - Teoria i Zastosowani, Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej.

Wernik Andrzej, Deficyt budżetowy i dług publiczny, w Gospodarka Polski w okresie transformacji1997, Warszawa 1988, IRiSS.

Wojtyna A., Skutki deficytów budżetowych w gospodarce kapitalistycznej, „Ekonomista”, 1998 r., nr 2.

W. Ziółkowska, Finanse Publiczne - Teoria i Zastosowanie, Poznań 2000, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, str. 234-234.

S. Owsiak, Finanse Publiczne - Teoria i Praktyka, Warszawa 2000, PWN, str. 481-482.

Ibidem, str. 478.

Dokładny opis w : W. Ziółkowska, op. cit., str. 244-245.

E. Ruśkowski, Finanse Publiczne i Prawo Finansowe, t. 2, Warszawa 2000, KiK, str. 113-117.

A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i Prawo Finansowe, Warszawa 1998, PWN, str.49.

S. Owsiak, op. cit., str. 245.

---