Stosunki i sytuacje administracyjnoprawne

1. Cechy charakterystyczne stosunków administracyjnoprawnych

• Jest to pojęcie-narzędzie, odgrywa istotną rolę w poznawaniu prawa, a zarazem jest powszechnie stosowane i nauczanie

• Ziembiński: stosunek prawny ma miejsce wtedy, gdy ze względu na jakąś obowiązującą normę prawną, która dotyczy dwóch podmiotów, przedmiotem obowiązku jednego z nich jest jakieś określone zachowanie wobec drugiego

• Longchamps: stosunek prawny zachody wtedy, gdy prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją prawną drugiego

• Stosunek administracyjnoprawny jako wzajemny między dwoma podmiotami układ zachowań kwalifikowany przez prawo administracyjny wyróżnia to, że:

  Jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze – organ administracji publicznej

  • Który to przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji

  • I któremu z tego powodu wystarcza zdolność administracyjnoprawna czynna, regulowana przez normy prawne określające jego kompetencje

    Drugim z podmiotów może być: obywatel, spółka, przedsiębiorstwo - każda inna jednostka organizacyjna kwalifikowana przez prawo jako podmiot praw bądź obowiązków

    Podmiotem rozstrzygającym o treści praw między tymi podmiotami – zawsze jest organ administracji publicznej (za wyjątkiem stosunków powstających z mocy prawa)

  • Niezależnie od tego, czy inicjatywa nawiązania stosunku wyszła z urzędu, czy na wniosek

  • Ta zdolność organu do rozstrzygania o prawach bądź obowiązkach odzwierciedla jednostronność stosunku administracyjnego – władztwo administracyjne

  • Konstrukcja tego władztwa opiera się na nierównorzędności podmiotów

1. Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych:

• Klasyfikacja stosunków oparta jest na zmianie poszczególnych elementów składowych stosunku, elementy te to:

  1. Podmioty stosunków

  2. Przedmiot stosunku – najbardziej stabilny

     1. Właściwie, jeżeli ujmiemy go jako przynależność sprawy do kompetencji regulowania i rozstrzygania przez administracje państwową – jest niezmienialny

  3. Treść stosunku

     • Ta jest najbardziej zmienna i można powiedzieć, że cały szereg stosunków prawnych różni się tylko ze względu na treść

• Jeżeli podzielić by je ze względu na podstawę prawną, wyróżniamy:

  1. Stosunki materialno prawne – mają charakter trwały na tyle, na ile trwałe są prawa i obowiązki opisywane za pomocą tych stosunków

     1. Np. trwałość decyzji o nadaniu obywatelstwa – jest bezwzględna, natomiast o powtarzaniu roku – ograniczona w czasie

     2. Często są ‘następstwem’ stosunku materialno prawnego, ale nie każdemu stosunkowi materialno prawnemu – odpowiada uprzednia stosunek procesowy (w przypadku stosunków materialno prawnych powstających z mocy prawa)

  2. Stosunki procesowe – mają charakter przejściowy, przy czym długość ich trwania jest określona ogólnie lub szczegółowo dla określonych rodzajów postępowania

     • Stosunki te nie są samodzielne – kwalifikowane za ich pomocą postępowanie administracyjne (sądowe) zmierza zawsze do ustalenia stosunku materialno-prawnego, choćby w wyniku wydanego aktu administracyjnego układ wzajemnych między strona i organem administracji praw i obowiązków nie uległ zmianie – np. decyzja negatywna

     • Wewnątrz nich wyróżniamy:

       1. Stosunek procesowy proceduralny

          1. Zachodzi wyłącznie w toku postępowania przed organami administracji państwowej – budowa analogiczna do stosunku materialno prawnego

          2. W konsekwencji – pozycja strony i organu prowadzącego postępowanie jest nierównorzędna

          3. Jednostronność rozstrzygania sytuacji procesowej strony przez organ administracyjny prowadzący postępowanie jest tu dosyć charakterystyczna – co wyraża się w uzależnieniu czynności procesowej jednego uczestnika postępowania od czynności procesowej drugiego uczestnika

          4. Jednostronność pozycji organu wobec strony nie zmienia się w razie przesunięcia postępowania przed organ odwoławczy

       2. Stosunek procesowy sporny

          • Zachodzi, gdy pozycje organu i strony (nierówno rzędne w stosunku procesowo-proceduralnym) wyrównują się

          • Ma to miejsce gdy dana sytuacja będzie rozpatrywana przez sąd lub inny organ spoza administracji i powołany do kontroli decyzji administracyjnych

          • Od powołania NSA – rozszerzenie zastosowania takiej kontroli

          • KPA formułuje rzeczowy zasięg zaskarżania decyzji administracyjnych

          • Model stosunku spornego wyznaczony jest przez udział w nim dwóch równorzędnych stron (jedna z nich – zawsze organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję)

          • Przed sądem administracyjnym stroną pozostającą w sporze z organem, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot kontroli – jest zawsze podmiot wnoszący skargę przeciw decyzji

• W literaturze wyróżnia się też:

1. Stosunki wewnętrzne

2. Zależności służbowej

3. Między jednostkami zwierzchnimi a jednostkami podległymi

4. Stosunki zależności zakładowej

5. W obrębie gospodarki państwowej

6. W obrębie działań niewładczych

7. Łączące administrację państwową z organizacjami społecznymi

8. Egzekucyjne

9. Prawne nawiązane za zgodą drugiego uczestnika stosunku i bez jego zgody

10. Wywołujące bezpośrednie skutki cywilnoprawne i stosunki zobowiązujące do zawarcia umowy

1. Sposoby powstawania sytuacji administracyjnoprawnych i nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych.

• Jest on taki sam i może polegać na:

1. Powstawaniu z mocy samego prawa

   1. Gdy w stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydania prawa bądź ich modyfikacji np. wprowadzenie aktem normatywnym godziny policyjnej

   2. Gdy w danym stanie prawa zmienia się sytuacja faktyczna (bądź prawna) albo podejmowana jest jakaś czynność, z którą to zmiana sytuacji faktycznej lub podjęciem czynności, norma prawna wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa bądź w ich modyfikacji np. powstanie obowiązku szkolnego

      • Podczas, gdy określony stosunek prawny nawiązuje się za pomocą tylko jednego ze wskazanych sposobów, to niektóre sytuacje prawne powstają w sposób związany

      • Sam sposób powstawania sytuacji prawnych, jest swoisty – bo nie uczestniczą w nim organy administracyjne

      • Ich kontrola sprowadza się jedynie do kontroli

      • Organ administracyjny interweniuje jedynie wówczas, gdy dojdzie do przekonania, ze jednostka nie stosuje normy, mimo, że okoliczności uzasadniają jej stosowanie

      • W sferze stosunków administracyjnoprawnych w sposób wskazany powstają wyłącznie obowiązki, natomiast nie nawiązują się w ten sposób stosunki procesowe

2. Powstawaniu z mocy decyzji organu administracyjnego

   • Np. obowiązek uwzględnienia pokontrolnego zarządzenia wydanego przez organ NIK, obowiązek odbycia służbowy wojskowej, wszczęcia postępowania administracyjnego

   • Ten sposób formułowania praw i obowiązków jest najczęstszy, a jeśli idzie o powstawanie praw – niemal wyłączny

   • Jak jednak można wnosić z podanych przykładów, chodzi tu każdy rodzaj zindywidualizowanej wypowiedzi organu administracyjnego, a nie tylko te które maja postać aktu administracyjnego

   • Stosunki procesowe proceduralne bowiem – nawiązywane są z urzędu, jak i na wniosek, uzależnione są od pierwszej czynności procesowej organu, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej (w pojęciu kpa), ale która jest jakimś rozstrzygnięciem organu administracyjnego, mającym znaczenie prawne

1. Stosunki a sytuacje administracyjnoprawne – porównać np. swojej wiedzy i dodać, że:

• Korzystanie z pojęcia sytuacji prawnej i pojęcia stosunku administracyjnoprawnego może być:

  1. Jednoczesne – gdy korzystamy bądź z jednego pojęcia, bądź z drugiego

  2. Zamienne – gdy używamy tylko jednego z tych narzędzi badawczych

  3. Uzupełniające – gdy korzystamy przemiennie z obydwu narzędzi

• Nie da się wyeliminować żadnego z tych pojęć, a więc szukamy różnicy

• Istotą stosunku administracyjnoprawnego są zależne układy zachowań jednego podmiotu stosunku wobec drugiego podmiotu

• Istotą sytuacji prawnej jest przysługujące lub nakazane przez prawo zachowanie się podmiotu w danej sytuacji

• Opisywanie treści prawa za pomocą pojęcia sytuacji prawnej ma na celu zastąpienie relacyjny układ zachowań dwóch podmiotów (stosunek prawny) przez pokazanie stanu praw i obowiązków tylko jednego podmiotu

• Czasem można rozumieć sytuacje prawna jako efekt nawiązanego stosunku prawnego, a czasem pojęcie sytuacji prawnej ma charakter uzupełniający względem stosunku prawnego

Organy administracji publicznej

1. Organ administracji publicznej:

• organ administracji publicznej

  1. to człowiek (lub grupa ludzi)

  2. Znajdująca się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego

  3. Powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu

  4. Działający w granicach przyznanych mu przez prawo

• OAP jest zasadnicza jednostką składową administracji w sensie podmiotowym

• Podstawowy podział OAP na:

  1. Organy administracji państwowej

  2. Organy administracji rządowej

  3. Organy administracji samorządowej

• Ze względu na sposób powołania:

  1. Organy wykreowane w drodze powołania przez decyzję administracyjną - wojewoda

  2. W drodze aktu organu władzy – np. Prezes Rady ministrów

  3. W drodze wyborów – zarząd gminy

  4. W drodze nominacji

• Ze względu na skład osobowy

  1. Organy jednoosobowe

  2. Organy kolegialne

• Ze względu na terytorialny zakres działania dzielimy organy na:

  1. Organy naczelne

  2. Organy centralne

  3. Organy terenowe

• W zakresie podziału organów pełniących całościowe funkcje w państwie wyróżnia się w konstytucji:

  1. Centralne organy państwowe

  2. Centralne konstytucyjne organy państwa

  3. Organy naczelne

• Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić można:

  1. Organy zdecentralizowane

  2. Organy podległe hierarchicznie

• Według zakresu uprawnień do samodzielnych decyzji:

  1. Organy decydujące

  2. Organy pomocnicze

• Na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw w drodze decyzji:

  1. Organy I instancji

  2. Organy II instancji

• W sytuacjach braku możliwości odwołania:

  1. Organy decydujące

  2. Organy stopnia wyższego

1. Organ administrujący

   • Organem administrującym nazwiemy każdy podmiot, któremu prawo przydało funkcje administrowania, lub któremu prawo stwarza podstawy do przydania funkcji administrowania, a przydanie to nastąpiło.

   • W szczególności są to:

1. Wszystkie organy administracyjne

2. kierownicy państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarach działania województwa i prowadzące niektóre sprawy z zakresu AP

3. Kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu uprawnieni przez starostę do wydawania w jego imieniu decyzji

4. organy wykonawcze jednostek pomocniczych st – np. sołectw, dzielnic miejskich i osiedli

5. Organy jednostek organizacyjnych gminy, w tym przedsiębiorstw, w razie upoważnienia ich do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu AP

6. organy organizacji społecznych

7. podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego

8. podmioty prywatne realizujące funkcje z zakresu administracji publicznej

*za wyjątkiem pierwszego musi być odpowiednie upoważnienie

1. Urzędy organów administracji publicznej

• Można rozumieć urząd na trzy sposoby:

  1. Jako wyodrębniony zespół kompetencji (praw i obowiązków związanych z określonym organem administracji publicznej)

     • Np. urząd ministra, urząd wojewody, urząd rektora

     • Utworzenie urzędu nie jest tożsame z powołaniem organu – oznacza wprowadzenie do struktury organizacyjnej AP nowej jednostki organizacyjnej, natomiast powołanie organu to obsadzenie urzędu

  2. Jako szczególna nazwa organu administracyjnego

     • Np. urząd celny, urząd morski

     • Jest to jednak nazwa umowna – sam organ administracji jest zazwyczaj jednoosobowy i nie może być utożsamiany z całym urzędem

     • Organem tym jest np. kierownik urzędu – prawo przydaje mu różne nazwy

  3. Jako zorganizowany zespół osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji

     • Np. ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki

1. Ministerstwo jako szczególny przypadek urzędu organu administracji publicznej -> Minister jako organ monokratyczny i członek organu kolegialnego.

   • Ministerstwo – urząd naczelnego, jednoosobowego organu administracji państwowej – zwanego ministrem i kompetencje naczelnego organu administracji państwowej związane są wyłącznie z nim

   • W skład ministerstwa będą wchodzić również sekretarze i podsekretarze stanu

   • Należy pamiętać o pewnej fikcji – pracownik wydający decyzję administracyjną, realizuje kompetencje ministra, a nie własne

   • Mamy tutaj do czynienia z dekoncentracją wewnętrzną

     • Przydział czynności i zakres obowiązków pracownika ministerstwa ustalane są przez ministra w formie zarządzeń organizacyjnych, regulaminów wewnętrznych lub statutów

     • w efekcie pracownik ministerstwa działa w granicach upoważnienia wyłącznie w imieniu ministra

     • w sferze stosunków zewnętrznych decyzja pracownika ministerstwa uważana jest za decyzje ministra

     • nie wszystkie funkcje ministra są dekoncentrowane – zazwyczaj decyduje on o tym osobiście

     • w sytuacji dekoncentracji, minister nie może realizować funkcje którą przekazał (choć może cofnąć)

     • z kolei pracownik nie może go cedować na innego pracownika, ponieważ nie jest OA

     • nieobecność organu, który nie ustanowił żadnych upoważnień – uniemożliwia wydawanie ważnych decyzji

   • same ministerstwa nie są zorganizowane w sposób jednolity – bywają dostosowane do szczegółowych kompetencji i przedmiotowego zasięgu działania odpowiadającego charakterowi resortu, którym kieruje

   • niemniej ustawa o RM z 1996, mówi, że w skład ministerstwa wchodzą:

     1. Departamenty – powołane do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa

     2. Biura – realizacja zadań w zakresie obsługi ministerstwa

     3. Sekretariaty – obsługa ministra oraz komitetów, rad i zespołów

     4. Wydziały – komórki organizacyjne departamentów i biur

   • Poza tym w każdym ministerstwie tworzy się: gabinet polityczny ministra, komórki organizacyjne, biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska do spraw, prawnych, informacji, budżetu, kadr, informatyki, zamówień publicznych, obrony, kontroli, skarg i wniosków

   • Bezpośredni nadzór nad wszystkimi jednostkami sprawuje dyrektor generalny – zapewnia on prawidłowe wykonywanie zadań określonych przez ministra, sekretarza stanu i podsekretarza stanu

   • Szczegółową strukturę organizacyjna nadaje PRM w drodze rozporządzenia

2. Kompetencja:

   • W prawie administracyjnym utożsamiamy kompetencję z obowiązkiem

   • Jest to zdolność organu administrującego do skonkretyzowanego aktualizowania, w drodze odpowiedniego postępowania, potencjalnego obowiązku działania sformułowanego przez prawo

   • Cechy kompetencji:

     1. Zawsze regulowane prawem (najlepiej ustawą)

        1. W sposób zupełny – kompetencje Prezydenta

        2. W sposób wystarczający, ale warunkowany dodatkowymi czynnościami przekazującymi kompetencje innym podmiotom

     2. Kompetencja jest równoznaczna z obowiązkiem – co racjonalizuje związki pojęciowe miedzy określeniem administracji w sensie przedmiotowym, a określeniem kompetencji

     3. Kompetencja zawsze służy organowi zawsze i jedynie w określonym uwarunkowaniu i przez to nie ma charakteru bezwzględnego, oderwanego zarówno od całokształtu różnorakich stosunków w państwie i społeczeństwie

   • Konkretność kompetencji nie może być utożsamiana z konkretnością sprawy i adresata

   • Z punktu widzenia sytuacji podmiotu prywatnego można całość kompetencji administracji polegających na stosowaniu prawa podzielić na:

     1. Takie, które zmierzają do realizacji norm prawa materialnego (k. zewnętrzne)

     2. Takie, które zmierzają do budowy struktur administracyjnych i kształtowania ich wewnętrznego funkcjonowania (k. wewnętrzne)

   • Postulaty kompetencyjności:

     1. Wyłączność kompetencyjna

     2. Przestrzeganie pojemności kompetencyjnej

     3. Przejrzystość kompetencyjna

3. Naczelne a centralne organy administracji rządowej.

   • Ze względu na całościowe funkcje pełnione w państwie, wyróżniamy: centralne organy państwowe, centralne konstytucyjne organy państwa i organ naczelne

   • Organy naczelne:

     • Organy spośród administracji publicznej, powoływane przez Prezydenta RP lub przez Sejm,

     • Zwierzchnie względem pozostałych organów administracji rządowej

     • ich właściwość obejmuje terytorium całego państwa.

     • organami naczelnymi są: Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie i szefowie komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, obsługiwane prze urzędy zwane ministerstwami.

     • RM jest najwyższym, wykonawczym i zarządzającym organem administracji państwowej – kieruje całokształtem działalności administracji państwowej

   • Organy centralne

     • Centralnymi organami administracji państwowej nazywamy centralne urzędy, niezaliczane do organów naczelnych

     • Kierownicy urzędów centralnych nie są członkami rządu, ale administrują określonymi, wyodrębnionymi, z reguły wąskimi zakresami zagadnień

     • Nie są też organami terenowymi – bo rozciąga się ich zwierzchność na całe terytorium

     • Tworzy się je w drodze ustawy, wyjątkowo aktem niższego rzędu

     • Organy noszą nazwy sugerujące kolegialny skład, ale na ogół są organami monokratycznymi

     • bezpośrednio podlegają organom naczelnym – Sejmowi, RM, PRM, poszczególnym ministrom, są przez te organy nadzorowane.

     • właściwość organów centralnych obejmuje teren całego państwa.

     • organy centralne to organy jednoosobowe lub kolegialne

     • noszące najczęściej nazwy: prezes, przewodniczący, szef, główny inspektor, kierownik, dyrektor generalny, dyrektor, np. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezes Agencji Rynku Rolnego, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, Prezes Państwowej Agencji Atomistyki.

     • Natomiast zgodnie z Konstytucją - Prezydent jest centralnym konstytucyjnym organem, o podstawowym znaczeniu dla państwa, a nie tylko dla administracji (naczelny organ administracji państwowej).

4. Administracja rządowa w województwie

   • Zadanie administracji rządowej wykonuje:

     1. Wojewoda

     2. Działający pod jego zwierzchnictwem – kierownicy zespolonych służb i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu:

        1. Wojewody z ustawowego upoważnienia

        2. Własnym, jeżeli ustawy tak stanowią

     3. Organy administracji niezespolonej

     4. Organy samorządu terytorialnego (jeżeli z ustawy/porozumienia tak wynika)

     5. Działający pod zwierzchnictwem starosty – kierownicy powiatowych służb inspekcji i straży

     6. Organy innych samorządów (jeżeli…)

   • Regulacja prawna: o administracji rządowej w województwie

5. Wojewoda:

   • Powoływany i odwoływany przez PRM na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej

   • Wicewojewodów powołuje i dowołuje PRM na wniosek wojewody

   • Wojewoda jest:

     1. Przedstawicielem RM w województwie – odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, co polega na:

        1. Kontrolowaniu wykonywania przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z aktów prawnych (np. ustawy i innych an)

        2. Kontrolowaniu wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej

        3. Zapewnianiu współdziałania wszystkich podmiotów działających na obszarze województwa i kierowaniu ich działalnością

        4. Dokonywaniu oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego

        5. Reprezentowaniu REM na uroczystościach państwowych

        6. Wydawaniu poleceń

        7. Partycypacji w powoływaniu i odwoływaniu organów administracji niezespolonej

        8. Kontrolowaniu organów administracji niezespolonej

     2. Zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej:

        1. Kieruje nią i koordynuje jej działalność

        2. Zapewnia warunku do skutecznego jej działania

        3. Ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania

     3. Organem nadzoru nad jednostkami st – np. ustawy

     4. Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa (jeżeli ustawy tak stanowią)

     5. Reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, co polega na:

        1. Reprezentowaniu SP w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań

        2. Wykonywania innych uprawnień wynikających z reprezentowania SP

        3. Wykonywaniu uprawnień i obowiązków organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych d czasu przekazania tej funkcji ministrowi właściwemu do SP

6. Wojewódzka administracja zespolona:

   • Zespolenie zostało wprowadzone w ramach wielkiej reformy administracji z 1998

   • W województwie mówimy o zespolonej administracji rządowej, a w powiecie – o powiatowej administracji zespolonej

   • Zwierzchnikiem wojewódzkiej rządowej administracji zespolonej jest wojewoda, który wykonuje zadania głównie przy pomocy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich

     • Zwierzchnictwo objawia się po przez aspekt:

       1. Osobowy – włączenie inspekcji, straży lub służb w strukturę urzędu wojewódzkiego

       2. Służbowy – działają w imieniu wojewody, a wojewoda kieruje, koordynuje i zapewnia warunki ich skutecznego działania, wydaje polecenia służbowe

   • Całość układu organizacyjnego administracji zespolonej określa statut urzędu wojewódzkiego, nadany przez wojewodę choć uzależniony w treści od rozporządzeń ministerialnych

   • Wojewoda powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich

   • Osoby te (najczęściej kierownicy i inspektorzy) działają z ustawowego upoważnienia w imieniu wojewody (chyba, że przepis nakazuje im działanie we własnym imieniu)

7. Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej

   • Obecne od początku odrodzonej RP, dopiero w 1998 zmodyfikowano ich rolę

   • Ich tworzone i kasowanie jest zależne od celów, treści i sposobu działania danej organizacji

   • Ich katalog jest szeroki, będą to m.in. dyrektorzy okręgów wojskowych, dyrektorzy izb skarbowych, dyrektorzy urzędów morskich, organy banków państwowych, organy NIK

   • Pewne cechy są podobne do innych organów AP

     1. Pełne wykorzystanie podporządkowania hierarchicznego, wynikające z potrzeb scentralizowanego kierownictwa i bezwzględnego zapewnienia państwowej jednolitości polityki i działania

     2. Budowa organów dostosowana jest każdorazowo do zadań poszczególnych organów i w związku z tym odbiega od budowy innych organów AP, choć dalej występuje dekoncentracja wewnętrzna

   • Niemniej są też cechy zupełnie odmienne:

     1. Liczna jest grupa organów powołanych wyłącznie do sprawowania funkcji kontrolnych (nadzorczych), przy czym charakter ich działań – jest często policyjny (np. urzędy górnicze)

     2. Funkcje z zakresu AP niektóre z organów pełnią w sposób wyłączny, inne organy zaś łączą je ze specjalistycznymi zadaniami z obszaru stosunków administracyjnych

     3. Niektóre organy nie rozstrzygają spraw indywidualnych z zakresu AP (np. organy administracji statystyki)

     4. Często zadania administracyjnoprawne związane są bezpośrednio z prowadzeniem działalności usługowej (usługi niematerialne świadczone prze zakłady administracyjne)

     5. Zróżnicowania treść zadań, wynikająca z zasadniczej odrębności dziedzin, w których przychodzi działać tym organom (np. organy banków, a dróg)

     6. Zróżnicowany zasięg działalności administracyjnej – jedne maja większy zasięg podmiotowy działania, a drugi mniejszy

     7. Część organów ma właściwość miejscową z godną z podstawowym podziałem państwa, a część nie, z czym wiąże się niejednolita struktura pionowa – czasem dwustopniowa (NIK), gdzie indzie trzystopniowa

Kontrola i nadzór

1. Pojęcie i zasięg kontroli (+kontrola a nadzór)

• Przez kontrolę rozumiemy:

  1. Badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym

     • Związane jest z wyróżnieniem mierników – kryteriów kontroli

     • Współcześnie mówi się o kryterium: legalności, celowości, rzetelności, gospodarności, uwzględnieniu interesu społecznego, interesu indywidualnego, zgodności z polityką rządu i inne

     • Jedynie kryterium legalności jest łatwe w weryfikacji, reszta wymaga uściślenia w doktrynie, bądź regulacjach

     • Przytacza się często pogląd J. Homplewicza, że wszelkie kryteria można sprowadzić do legalności i celowości

     • W praktyce okazuje się, że najważniejsza jest legalność – to ona wyznacza ramy dla innych kryteriów i w momencie badania celowości, badamy też legalność

  2. Ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności

     • treścią działania kontrolnego jest ustalanie zasięgu i przyczyn rozbieżności

     • Ale należy pamiętać, że przedmiotem badania jest zarazem efekt działania, jak i całość przedsięwzięć organizacyjnych i doboru środków mających na celu osiągnięcie tego efektu

     • A zatem – kontrola obejmuje ciąg działań podmiotu kontrolowanego, a nie tylko ostatni element tego ciągu (chociaż często to właśnie np. decyzja – staje się w ogóle przedmiotem uruchomienia kontroli)

  3. Przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu

     • Przekazanie podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu jest elementem konstytutywnym kontroli

     • Bez niego kontrola nie spełnia funkcji społecznych do których została powołana i jest działaniem szkodliwym, niepożądanym

     • Wyjątek będzie tzw. inwigilacja czysta – polegająca właśnie na obserwowaniu bez podejmowania działań (chyba że stanie się to konieczne)

• Natomiast jeżeli wystąpi 4 element – modyfikacja działań podmiotu kontrolowanego oparta na wynikach kontroli przeprowadzana przez jego organ zwierzchni mówimy o nadzorze

• Sytuacja w której organ kontrolujący nie będący jednostką zwierzchnią nad kontrolowanym ma prawo ingerencji w jego działania, pozwala nam wyróżnić pojęcie:

  • Kontrola czysta – wyłącznie taka kontrola, w której kontrolujący nie wpływa bezpośrednio na działalność kontrolowanego

• A zatem kontrola dotyczy sytuacji, w której nie ma mowy o nadrzędności strukturalnej

• Nie można jednak powiedzieć, że nadzór zawsze występuje w sytuacji zwierzchności strukturalnej – w samorządzie np. jest nadzór, ale nie mówimy o zwierzchności, bo nie istnieje organ zwierzchni nad organami samorządowych jednostek gminnych, powiatowych czy wojewódzkich, mówimy zatem o nadrzędności organizacyjnej

  • Stąd w samorządzie terytorialnym mówimy o nadzorze weryfikacyjnym – def. poniżej

• Miemiec: nadzór jest pojęciem z zakresu administracji publicznej – występuje po między podmiotami, należącymi do administracji publicznej, natomiast kontrola może odbywać się z zewnątrz – np. Sejm odwołujący organ stanowiący jst – sprawuje nad nim kontrole

• T. Bigo: nadzór – to taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a których celem jest usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość

  • Chodzi tu o działania sanujące albo usuwające skutki działań nieprawidłowych oraz akty prewencyjne nadające kierunek działalności

  • Mogą to być: polecenia służbowe, uchylanie lub zmiana decyzji, wytyczne, akty realizujące odpowiedzialność służbową pracownika lub członków organów kolegialnych

  • T. Bigo dopowiada, że organ nadzorujący, żeby móc ingerować w czyjeś działania musi podjąć zabiegi i działania które zmierzają bezpośrednio go zdobycia informacji na temat podmiotu kontrolowanego i to właśnie nazywamy kontrolą

  • Reasumując: nadzór – kontrola sprawowana przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym (odpowiedzialny za jego działania) dysponujący środkami oddziaływania władczego wobec podrzędnego w strukturze podmiotu kontrolowanego

  • Natomiast nadzór weryfikacyjny – to taki rodzaj nadzoru, kiedy organ jest zwierzchni nie organizacyjnie, a funkcjonalnie (odpowiedzialny za dopilnowanie poprawności jego działań w granicach określonym prawem) i kiedy ten organ dysponuje względem podmiotu zdecentralizowanego środkami oddziaływania władczego

  • Czyli kontrolę (zwierzchnictwo funkcjonalne) z możliwością władczego działania, nie będziemy nazywali kontrolą, a nadzorem weryfikacyjnym

• Wracając do rozważań o zasięgu kontroli

  • Wyróżniamy zakres rzeczowy i zakres podmiotowy, stąd można mówić o ogólnym zasięgu kontroli, bądź szczególnym

  • Kontrolowane są:

    1. Organy administracji państwowej

    2. Organy administracji rządowej w sferze: organizacyjno-wewnętrznej i kształtowania zewnętrznych stosunków społecznych i gospodarczych

    3. Organy samorządu terytorialnego w sferze organizacyjno-wewnętrznej jak i w sferze kształtowania zewnętrznych stosunków społecznych i gospodarczych

    4. Podmioty społeczne

    5. Gospodarcze podmioty samorządowe i państwowe

    6. Gospodarcze podmioty prywatne

    7. Obywatele

1. Sposoby klasyfikowania kontroli:

• Należy wspomnieć o kwalifikowanej postaci nadzoru i kwalifikowanej postaci nadzoru weryfikacyjnego

• Z punktu widzenia zasięgu zależności dzielimy kontrolę na:

  1. Zewnętrzną – mówimy o niej wtedy, gdy podmiot kontrolujący znajduje się poza organizacyjną strukturą administracji publicznej – np. prokurator, sąd

  2. Wewnętrzną – pojęcie to jest dwojakie:

     • Albo a contrario do tego co napisaliśmy, albo inne kryterium – czy kontrola ma miejsce w ramach tego samego układu organizacyjnego i wtedy wewnętrzna to np. kontrola resortowa, zewnętrzna – kontrola przedsiębiorstwa państwowego przez organy Inspekcji Sanitarnej

• Pod względem inicjatywy kontroli wyróżniamy:

  1. Kontrolę podejmowaną z urzędu – NIK

  2. Kontrolę podejmowaną na wniosek – np. kontrola instancyjna

• Z punktu widzenia stosunku w czasie czynności kontrolującej wyróżniamy:

  1. Kontrolę wstępną

  2. Kontrolę faktyczną

  3. Kontrolę następczą

• Ze względu na przedmiot kontroli można wyróżnić

  1. Kryterium charakteru czynności kontrolowanych (organizacyjne, techniczne, inne)

  2. Kryterium zakresu kontroli (określona cześć lub całość czynności)

• Ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli:

  1. Inspekcja – w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się lubi w jednostce kontrolowanej

  2. Lustracja – ma na celu ocenę stanu rzeczywistego badanego przedmiotu czy wyników określonego działania

  3. Rewizja – polegająca zwykle na kontroli finansowej

  4. Wizytacja – zmierzająca do oceny przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego

• Ze względu na podmiot kontrolujący:

  1. Parlamentarna

  2. Prezydencka

  3. Społeczna

  4. Sądowa

  5. Itd.

1. Prawny system kontroli

• Prawny system kontorli oparty jest w sferze organizacyjnej i funkcjonalnej na podstawowym celu kontroli – zapewnienie zgodności działania z prawem

• Cel ten wywodzi się z konstytucyjnej idei demokratycznego państwa prawa

• System kontroli jest rozwijany w aktach normatywnych i obejmuje problematykę różnorodności zadań kontroli, warunki prawidłowej organizacji i funkcjonowania kontroli, organizację podmiotów kontrolujących, zasięg przedmiotowy i podmiotowy i wreszcie skutki kontroli

• Poprzedni ustrój doprowadził do rozrostu kontroli, a to ma miejsce gdy:

  1. Następuje pogorszzenie działalności kontrolowanej

  2. Następuje pogorszenie działalności kontrolnej

  3. Następuje taka zmiana warunków działalności kontrolowanej – że utrzymanie tej działalności musi być podbudowane zwiększeniem lub zintensyfikowaniem kontroli

  4. Następuje objęcie kontrolą takich dziedzin działania, które dotychczas jej nie podlegały

• A zatem rozrost kontroli oceniamy jako zjawisko negatywne i wiążę się z:

  1. Większą liczbą jednostek kontrolujących

  2. Więcej rodzajów kontroli

  3. Zwiększenie zasięgu kontroli w określonym rodzaju kontroli

• Tworzenie systemu kontroli i w konsekwencji działalność kontrola wielu różnorodnych podmiotów kontrolujących musi być harmonizowana w ramach: koordynacji, współdziałania, czynnościach utrwalających uzależnienie jednej kontroli od drugich

• Podstawowe funkcje koordynacyjne spełniają organy NIK

1. Kontrola sądowa – ogólnie:

   • Kontrola sądowa nad administracja może być sprawowana przez sądy administracyjne, a także sądy powszechne

   • Orzeczenie sądu modyfikuje czynność prawną administracji zazwyczaj przez uchylenie lub też przez zmianę

   • Realizuje więc bezpośredni wpływ sadu na działalność administracji, aczkolwiek nie mieści się w ramach nadzoru

   • Miernikiem poprawności jest praktycznie wyłącznie kryterium legalności

   • Systematyzowanie podziału kontroli sądowej może być bardzo różne, zależnie od przyjętego kryterium

   • Ze względu na przedmiot kontroli wyróżniamy:

1. sądową kontrolę decyzji administracyjnych,

2. sądową kontrolę aktów normatywnych,

3. sądową kontrole umownej działalności organów administracyjnych

   • ze względu na sposób uruchamiania kontroli:

1. kontrolę pośrednią

2. kontrole bezpośrednią

   • jest jakby kontrolą instancyjną – przedmiotem postępowania sądowego jest decyzja, najczęściej po wyczerpaniu toki instancji administracyjnych

   • sens prawnopolityczny tej kontroli polega na tym, że legalność kontroluje organ niezawisły (niezależny od administracji) i fachowy, wyspecjalizowany w stosowaniu prawa, w szczelności administracyjnego – najczęściej sąd administracyjny

   • kontrola bezpośrednia polega na zaskarżeniu udanej decyzji administracyjnej w celu jej uchylenia lub zmiany do sądu powszechnego czy sądu administracyjnego (zależnie od właściwości rzeczowej określonej w prawie)

   • wydane w wyniku postępowania orzeczenie – co najmniej uchyla decyzję administracyjną

   • orzeczenie sądu kształtuje więc na nowo i erga omnes określoną indywidualną sprawę, w której wydano decyzję administracyjną

   • decyzja prawomocna – decyzja utrzymywana w mocy w postępowaniu sądowym bądź nie zaskarżona w odpowiednim terminie

   • współczesny zasięg kontroli decyzji administracyjnych (np. kpa) jest na tyle szeroki, że nie mówimy co jej podlega, a raczej co zostało z pod niej wyłączone

1. Bezpośrednia a pośrednia kontrola sądowa administracji publicznej.

   • Kontrola bezpośrednia sądowa administracji publicznej dąży do zweryfikowania legalności danego aktu administracyjnego i z tych powodów jest uruchamiana

   • Natomiast kontrola pośrednia danego aktu administracyjnego zostaje uruchomiona z innych powodów niż potrzeba kontroli tego aktu – przedmiotem postępowania sądowego jest jakaś czynność prawna (zachowanie się faktyczne istotnie związane z określonym działaniem prawnym administracji), które sąd bada przy okazji oceny legalności wspomnianej czynności prawnej czy faktycznej

   • Owa ocena warunkuje zazwyczaj treść orzeczenia sądowego

   • Jeżeli warunkiem odpowiedzialności cywilnej jest uznanie danej decyzji za nieważną, sąd dokonuje sam tej oceny – opierający się na kryteriach swoistych (nie tych z kpa)

   • Zarazem granice owej oceny sądowej nie przekraczają ram sprawy cywilnej – ocena decydująco wartości dowodowej danego aktu nie obowiązuje poza rozpatrywaną sprawą

   • Reasumując:

1. Kontrola pośrednia wszczynana jest z innych przyczyn niż kontrola bezpośrednia

2. Wszczynana jest na użytek konkretnej sprawy, w obrębie prawa cywilnego, czy karnego

3. Ustalenia poczynione w ramach niej obowiązują tylko w obrębie danej sprawy

4. Najważniejsze: podstawy prawne kontroli bezpośredniej są sformułowane w poszczególnych aktach normatywnych z zakresu PA, natomiast podstawę prawną kontroli pośredniej – stanowią określone przepisy prawa cywilnego lub karnego (materialnego, procesowego)

   • Do przeprowadzenia kontroli pośredniej nie jest potrzebna specjalna podstawa administracyjnoprawna

5. A zatem ocena legalności aktu administracyjnego, która jest jedynym celem kontroli bezpośredniej – w kontroli pośredniej staje się tylko elementem pomocniczym (dowodowym) dla rozstrzygnięcia sprawy karnej lub cywilnej

   • W tej sytuacji nie ma wymogu uczestniczenia w rozprawie na której kwestionuje się dany akt, ani podmiotu wydającego, ani adresata

1. Sądowa kontrola władczych form działania administracji.

   • Należy tutaj wyróżnić kontrole bezpośrednią i pośrednią, a także kontrole sprawowaną przez sądy administracyjne jak i sądy powszechne

   • Kontrola władczych form działania wynika z demokratycznego państwa prawa

   • W Eu przyjęto model oddzielenia sądów administracyjnych od sądów powszechnych, sądy administracyjne badają władcze, zewnętrzne decyzje administracyjne tylko pod kątem legalności

   • Orzeka kasatoryjnie i sprawuje kontrolę, a nie nadzór

   • Współczesna formuła jest owocem wieloletnich nowelizacji –szczególnie w latach 90.

   • Najnowsza ustawa obowiązująca od 1.01.2004 o NSA

     • Wojewódzkie sądy administracyjne – rozpoznające sprawy w I instancji i NSA rozpoznający środki odwoławcze, podejmujący uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne, a także sprawujący nadzór nad działalnością sadów wojewódzkich

   • Kontrola działalności administracji obejmuje w sprawach skarg na:

     1. Decyzje administracyjne

     2. Określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym

     3. Określone postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym

     4. Inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

        • Najmniej określona kategoria zachowań z zakresu AP

        • Prawdopodobnie chodzi o czynności materialno-techniczne

        • Składają się na sytuacje prawne, choć same w sobie są prawnie relewantne

     5. Akty prawa miejscowego

     6. Akty nadzoru nad działalnością organów jst

     7. Bezczynność organów w przypadkach 1-4

     8. Inne zachowania, w których prawo przewiduje kontrolę sądową

     9. Spory o właściwość między organami jst i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a także spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej

   • Taki model realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności

   • Od orzeczeń sądu wojewódzkiego (wyroku lub postanowienia) kończącego postępowanie w sprawie, przysługuje stronie, prokuratorowi lub RPO skarga kasacyjna do NSA, w przypadku:

     1. Naruszenia prawa materialnego – błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie

     2. Naruszenie przepisów postępowania – jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

     • Skargę sporządzić może – w skrócie: prawnik po aplikacji, profesor/ dr hab. nauk prawnych będący stroną/pełnomocnikiem/przedstawicielem, RPO, doradca podatkowy, rzecznik patentowy

   • W przypadku przedłużającego się postępowania skarżący można wnieść skargę:

     1. Dotyczącą przewlekłości postępowania przed sądem administracyjnym czy NSA – rozpatrywana przez NSA

     2. Dotyczącą przewlekłości postępowania egzekucyjnego – wnoszona do SO

   • Kontrola sprawowana przez inne sądy:

     1. Sądy cywilne – tylko wtedy, gdy prawo wyraźnie tak stanowi

        • Np. Prawo o aktach stanu cywilnego – w postępowaniu nieprocesowym na wniosek osoby zainteresowanej, prokuratora, kierownika USC rozstrzygane są sprawy o unieważnienie, sprostowanie bądź ustalenie treści aktu

     2. Sąd ubezpieczeń społecznych (SO) – chodzi o kontrolę nad decyzjami ZUS

     3. Sądy karny – tylko wtedy, jeżeli na podstawie szczególnej normy prawa materialnego lub procesowego można przenieść lub zaskarżyć na drodze sądowej decyzje podejmowane przez organy administracji publicznej

     4. Sąd antymonopolowy (SO w Warszawie) – od decyzji Prezesa UOKiK służy odwołanie do Sadu Okręgowego w Warszawie

2. Sądowa kontrola działalności umownej administracji.

   • Chodzi o kontrolę działań AP, które są oparte na regulacjach prawa cywilnego

   • A zatem – chodzi o kontrolę umów, w których jedną ze stron jest organ administracyjny

   • Organ administracji ma przed sądem pozycję strony – powoda bądź pozwanego

   • Podstawą prawna stanowi – prawo cywilne

   • Kontrolą pośrednia mogą być objęte także czynności organu administracyjnego nie mające charakteru cywilnego

   • Skutki prawne orzeczenia sądu wobec administracji są takie same jak wobec innych podmiotów poddanych jurysdykcji sądowej

3. Nadzór w systemie organów administracji:

   • Jest elementem składowym centralizacji i decentralizacji, w każdym z tych układów jest jednak realizowany w innej postaci prawnej, innymi środkami i w innym nasileniu ich stosowania

   • Stąd nie ma jednego, wszechstronnie trafnego pojęcia i zakresu nadzoru

   • Inny charakter nadzoru będzie miał miejsce w przypadku:

     1. Nadzoru nad administracją rządową – nadzór sensu stricte, kiedy sprawujący go organ jest organem nadrzędnym organizacyjnie – nadzór hierarchiczny

        • Administracja rządowa oparta jest na zasadach centralistycznych

        • Stąd też, układy nadrzędności i podporządkowania w tym systemie ujęte są w ramy nadzoru hierarchicznego, określanego w języku prawnym i prawniczym jako kierownictwo

     2. Nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego – przypadek nadzoru kiedy nadrzędność ma charakter funkcjonalny, a nie organizacyjny (bo nie ma nadrzędnego organizacyjnie organu względem organów st!) i w tym przypadku będziemy mówili o nadzorze weryfikacyjnym

     3. Nadzór policyjny – który jest uzależniony od kategorii podmiotów kontrolowanych i zbudowany w oparciu o kryterium przedmiotu – ochrony bezpieczeństwa, porządku i zdrowotności publicznej oraz innych wartości

   • Regulacje dotyczące nadzoru są rozmieszone w różnych miejscach, nie ma on więc jednolitej budowy, nie stanowi samoistnego przedmiotu regulacji w danym akcie normatywnym

   • Charakter nadzoru (jego treść) ustalamy badając szczegółowo regulację prawną stosunków między podmiotami (kontrolowanym i kontrolującym)

     • I na podstawie tego, czy te relacje są w ramach centralizacji czy decentralizacji pozwalają ustalić charakter nadzoru

   • Dzięki temu możemy zbudować całościową definicję: nadzór w sferze prawa administracyjnego oznacza:

     1. Działalność danego podmiotu administrującego (kontrola)

     2. Połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności (stopień nasilenia)

     3. Dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie (nadzór hierarchiczny), bądź funkcjonalnie (nadzór weryfikacyjny)

     4. W celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem (kryterium legalności), a w określonych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi określonymi w prawie (np. celowość)

   • Przypomnijmy jeszcze, że o nadzorze mówimy wtedy i tylko wtedy, gdy za równo podmiot kontrolujący jak i kontrolowany pochodzi ze sfery administracji publicznej – stąd nadzorem (weryfikacyjnym) jest nadzór sprawowany przez PRM nad samorządem terytorialnym, ale nie jest już działalność Sejmu względem samorządu (wtedy jesteśmy zmuszeni mówić o kontroli)

4. Nadzór nad działalnością gminną, działalnością powiatu oraz działalnością samorządu województwa

   • Nadzór nad st jest tą instytucją prawną, która pozwala ocenić zakres swobody działania tego samorządu – wyznacza bowiem granice jego autonomii (gwarancja konstytucyjna)

   • Administracja rządowa i samorządowa, mimo odrębnej regulacji (jedna oparta na centralizacji, druga na decentralizacji) to elementy składowe większej całości – administracji publicznej

   • Zadania, sposób ich wykonania oraz powiązania zachodzące w strukturach administracji publicznej są uregulowane prawnie

   • Nadzór pomaga zrealizować obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa (zasada konstytucyjna)

1. Samodzielność prawna jednostek samorządu terytorialnego

   • Zgodnie z K. samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a część zadań (zadania własne) wykonuje w swoim imieniu i na własną odpowiedzialność

   • Europejska Karta ST przyjmuje, że społeczności lokalne w zakresie określonym prawem, maja pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub która nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, a kompetencje przyznane społecznościom lokalnym winny być pełne i całościowe

   • Mogą być one przejęte lub ograniczone przez inną władzę centralną lub terenową – wyłącznie w granicach określonym prawem

   • Stanowi to punkt wyjścia normatywnej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego

   • Samodzielność określona (ograniczona) prawnie jest podstawowym warunkiem i cechą konstrukcyjną administracji zdecentralizowanej

   • Prawo tworzące struktury zdecentralizowane, wprowadza także mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne – ich celem jest eliminacja takich działań, które wykraczałby poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji

   • Działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (K.), a EKST dodaje, że wszelka kontrola musi być przeprowadzona np. prawa i w jego granicach

2. Swoistość nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego

   • Spoiwem administracji rządowej z samorządową – jest nadzór

   • W zakresie samorządu terytorialnego mówimy o nadzorze weryfikacyjnym, realizowanym przez organy niezwierzchnie organizacyjnie (bo takowe nie istnieją), a zwierzchnie funkcjonalnie

   • Działalność nadzorcza nie działa na zasadzie generalnej kompetencji do wkraczania w jakąkolwiek dziedzinę działalności st, a tylko w przypadkach określonych ustawami

   • Zasada ta dotyczy za równo zadań własnych jak i zleconych

   • Środki nadzoru nad działalnością st są prawnie zdefiniowane – i brak w nich polecenia służbowego (co dowodzi, że nie ma mowy o nadzorze hierarchicznym)

   • Cecha szczególna tego nadzoru – nie ma on charakteru podmiotowego, a zatem nadzorowi podlega działalność jednostek st, a nie jego organy

     1. Ale nie całej działalności - wyłączone są np. decyzje indywidualne z zakresu administracji publicznej, wydawane przez organy jednostek st

     2. Kontrolę instancyjną, sądową oraz nadzór pozainstancyjny w tym zakresie określają odrębne przepisy, a w szczególności kpa, ordynacja podatkowa i inne ustawy (prawo o ustroju sądów administracyjnych, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

   • Działalność realizowana jest poprzez wybory i referendum, a głównie – za pośrednictwem organów jednostek st

   • Przepisy o nadzorze stosuje się także do związków i porozumień (gmina, powiat)

3. Kryterium nadzoru

   • Jak już sobie wcześniej zasygnalizowaliśmy – co do zasady (wynikające z K.) jest to zgodność z prawem i taki stan rzeczy potwierdzają ustawy o gminie, powiecie, województwie

   • W świetle tego wątpliwości budzi regulacja zawarta w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych – przyjmuje, że kontrola gospodarki finansowej w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez jst np. ustawy lub zawieranych porozumień – dokonywana jest także z uwzględnieniem celowości, rzetelności i gospodarności

   • Przepisy te dotyczą co prawda kontroli – ale działania kontrolne to składowe nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe

   • Z kolei ustawa o administracji rządowej w województwie w zakresie wykonywania przez jst zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - dopuszcza z kolei swobodę w określaniu zasad sprawowania nadzoru przez wojewodę

     1. Zasady te są ustalane z zarządem jednostki samorządu terytorialnego,

     2. w porozumieniu w sprawie powierzenia prowadzenia, w imieniu wojewody, niektórych spraw z zakresu jego właściwości

   • ustawa przyjmuje swoiste kryterium tego nadzoru – prawidłowe wykonywanie powierzonych zadań, środki tego nadzoru to:

     1. wstrzymanie wykonania uchwały organu jst

     2. przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem zaistniałych uchybień oraz terminu jej ponownego uchwalenia

     3. uchylenie uchwały i wydanie w to miejsce zarządzenia, w przypadku gdy uchwała lub zarządzenie organu gminy, powiatu, samorządu województwa podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia tych wskazań (wychodzi po 30 dniach od daty jego wydania, chyba że właściwy minister wyda w tym czasie inne rozstrzygnięcie)

     4. polecenie wojewody – skierowane do organów i jednostek wykonujących administracje rządową w województwie, których nie jest zwierzchnikiem

   • określenie katalogu źródeł prawa w K. wyznacza pole dla kryterium zgodności z prawem – nadzór nad działalnością st nie może się więc ograniczyć do badania zgodności uchwał organów jednostek st jedynie z ustawami – musi być wykonywany z uwzględnieniem hierarchicznej budowy porządku prawnego i miejsca w nim prawa lokalnego, stanowionego w formie aktów prawa miejscowego, w tym także statutowych

     1. organ nadzoru nie może jednak opierać rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie na zarzucie naruszenia przez organ jednostki st postanowień statutu – zwłaszcza w tych fragmentach, które dotyczą wewnętrznej organizacji organów jst

     2. sad administracyjny, badając zgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki st wydanych np. aktu prawa miejscowego, nie jest związany przepisem takiego aktu

   • utrzymywanie w obrocie prawnym uchwał naruszających obowiązujące prawo, podejmowanych przez organy jst bez możliwości wkroczenia nadzorczego – byłoby sprzeczne z zasadą DPP, ale naruszeniem byłoby również wykroczenie przez organ nadzoru poza kryterium zgodności z prawem

   • a zatem wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie powinno stanowić, w jaki sposób w i w jakim zakresie jednostka st może skorzystać z uprawnienia, co jest celowe, a co niecelowe

4. Organy nadzoru

   • Jest to: Prezes Rady Ministrów, Wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa

   • Organami spełniającymi funkcje nadzorcze, ale nie należące do organów nadzoru jest minister administracji, Sejm, sąd administracyjny

5. Kontrola w nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego

   • Kontrola jest elementem nadzoru w tym sensie, że organ nadzorczy wyposażony jest w kompetencje do uzyskiwania niezbędnych informacji przez własne aktywne działania kontrolne polegające na bezpośrednim badaniu zaszłego, istniejącego, planowanego stanu rzeczy, czy tez na pośrednim uzyskiwaniu informacji dla ustalenia tego stanu

   • Z porównania ustalonego stanu rzeczy z obowiązującym wzorcem, wyciągane są następujące wnioski, które mogą stanowić podstawę do zastosowania środków nadzorczych

   • Stan postulowany jest wyznaczony przez prawnie określone kryteria nadzoru – legalność bądź celowość

   • Nadzór może polegać na:

     1. Przywracaniu stanu postulowanego – metodami władczymi

     2. Może mieć charakter lżejszy, opiniodawczy czy wspomagający – metodami pozawładczymi (wspierająca funkcja nadzoru)

   • Ustawy samorządowe dają organom nadzoru prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jst, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień

   • Regulacja, która dotyczy kontroli gospodarki finansowej jst sprawowanej przez RIO, nie precyzuje na czym maja polegać owe uprawnienia kontrolne

   • Ustawa o administracji rządowej w województwie stanowi, że wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej

   • Sposoby wykonywania kontroli:

     1. Inspekcja (lustracja) – wykonywana w formie bezpośredniej obserwacji działalności podmiotu kontrolowanego

     2. Wgląd do akt materiałów podmiotu kontrolowanego

     3. Wizytacje – mająca na celu ocenę podmiotu kontrolowanego poprzez bezpośredni wgląd w całość lub fragment jego działania

     4. Rewizje – jako wyspecjalizowaną formę kontroli finansowej

   • Czasem podmiot nadzorujący obserwuje i nie widząc naruszenia prawa – nie ingeruje w żaden sposób w działanie podmiotu nadzorowanego, mówimy wtedy, że działanie, które w gruncie rzeczy ograniczyło się do kontroli, w tym przypadku jest także samoistnym środkiem nadzorczym

   • Jst nie może zasłaniać się obowiązkiem tajemnicy – o to chodzi właśnie w nadzorze, że oba organy pochodzą z administracji publicznej i mają obowiązek udzielania informacji, w innym wypadku – organ nadzorujący może zastosować środki władcze

   • Obowiązek informowania ma w takim stopniu ciągły charakter, jak sam stosunek nadzorczy – nie oznacza to, że organ nadzorczy ma generalne roszczenie o stałe informowanie go przez jednostkę samorządu terytorialnego o wszystkich czy wybranych podejmowanych przez nią działań

     1. Organy nadzoru mają po prostu prawo żądania i musi każdorazowo wezwać do tego dany organ, jeżeli zaszła taka potrzeba

     2. W szczególnie ważnych przypadkach może żądać okresowych sprawozdań, a także przeprowadzać kontrole wyrywkowe

   • RIO bada uchwały podjęte w sprawach:

     1. Procedury uchwalenia budżetu i jego zmian

     2. Budżetu i jego zmian

     3. Zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego oraz udzielania pożyczek

     4. Zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki st

     5. Podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa

     6. Absolutorium dla w/b/p/zarządu powiatu/zarządu województwa

   • Obowiązek przedłożenia niektórych projektów uchwał organów jst RIO wynika ponadto z ustawy o RIO, w wymienionych tam sprawach – RIO ma kompetencje opiniodawcze

   • Powyższy mechanizm działa z mocy prawa – nie wymaga konkretyzacji w trybie aktów indywidualnych, należy go rozpatrywać jako ustawowy obowiązek organu nadzorowanego dostarczania informacji oraz odpowiadające mu uprawnienie organu nadzorczego do uzyskiwania informacji, element kompetencji nadzorczych

6. Środki nadzoru

   • Ważność niektórych rozstrzygnięć jednostek samorządu terytorialnego uzależniona jest od takich środków nadzoru o charakterze prewencyjnym jak:

     1. Zatwierdzenie

        • Do skuteczności prawnej rozstrzygnięcia potrzebna jest zgodna wola dwóch podmiotów – organu jst oraz organu zatwierdzającego

        • Rozstrzygnięcie nie przedstawione do zatwierdzenia, lub odrzucone jest nieważne (chyba, ze prawo stanowi inaczej)

        • Jeżeli organ zwierzchni nie podejmie żadnego działania w przeciągu 14 dniach, zakłada się, że organ nadzorczy je zaakceptował (wyjątek od zasady, że w prawie administracyjnym milczenie, nie oznacza zgody)

     2. Uzgodnienie

        • Wymóg uzgodnienia projekt rozstrzygnięcia z organem nadzorczym

        • Ma charakter wewnątrz administracyjny

        • Jeżeli organ zwierzchni nie podejmie żadnego działania w przeciągu 14 dniach, zakłada się, że organ nadzorczy je zaakceptował

     3. Zaopiniowanie

        • Wymóg zaciągnięcia opinii, ale jest lżejszym środkiem, bowiem opinia ta nie ma charakteru wiążącego

        • Jeżeli organ zwierzchni nie podejmie żadnego działania w przeciągu 14 dniach, zakłada się, że organ nadzorczy je zaakceptował

   • Nadzór represyjny - stwierdzenie nieważności

     1. Uregulowane w ustawach samorządowych, jest środkiem nadzoru represyjnego nad sprzecznymi z prawem uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego, a także zarządzeń w/b/p

     2. Zakres nadzoru obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów jst, a nie tylko uchwały i zarządzenia będące aktami normatywnymi (akty prawa miejscowego)

     3. Jeżeli doszło do istotnego naruszenia prawa – organ nadzorczy orzeka deklaratoryjnie o nieważności aktu i działa to (ex tunc)

     4. Organ nadzoru ma 30 dni na stwierdzenie nieważności od doręczenia mu uchwały lub zarządzenia

        • Jeżeli upłyną 30 dni organ może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

        • W czasie gdy termin biegnie – nie jest możliwe zaskarżenie do sądu

        • Natomiast po upływie roku od podjęcia uchwały. zarządzenia – nie stwierdza się jej nieważności, chyba ze nie spełniono obowiązku jej przedłożenia organowi nadzorczemu, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego

        • Możliwe jest uchylenie takiej uchwały orzeczeniem sądu, ale ex nunc

     5. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje z urzędu

     6. Wszczynając postępowanie nadzorcze, możliwe jest wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia – nieokreślone są przesłanki, a więc charakter uznaniowy

        • W przypadku gdy uchwała narusza w sposób nieistotny prawo – brak podstaw do orzekaniu o nieważności, organ nadzorczy wskazuje jedynie to organowi nadzorowanemu

        • Rozstrzygnięcie nadzorcze – takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów tych jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem; powinno zawierać:

          1. Uzasadnienie faktyczne i prawne

          2. Pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego

        • Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, bo nie dotyczy sprawy indywidualnej z zakresu administracji

   • Szczególny rodzaj kontroli – Sejm na wniosek PRM może rozwiązać organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli narusza on w sposób powtarzający się K. lub ustawy

     1. Jest to równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów tej jednostki

     2. PRM wyznacza wtedy osobę pełniącą funkcję organów jednostki samorządu terytorialnego do czasu nowych wyborów

   • Jeżeli w/w działania dopuszcza się w/b/p lub zarząd powiatu/województwa, wojewoda wzywa organ uchwałodawczy do zastosowania wobec zarządu niezbędnych środków

     1. Jeśli wezwanie to nie odniesie skutku – wojewoda występuje za pośrednictwem ministra administracji do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozwiązanie zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie o odwołanie w/b/p

     2. W razie rozwiązania zarządu, bądź w/b/p do czasu wyboru nowego zarządu/w/b/p funkcje zarządu czy wójta pełni osoba wyznaczona przez PRM

   • Nadzór PRM – jeżeli organ jednostki st nieskutecznie wykonuje zadania publiczne, a stan ten przedłuża się i brak rokowań na szybką poprawę – PRM na wniosek ministra administracji może zawiesić organy jednostki st i ustanowić zarząd komisaryczny

     1. Max 2 lata, ale nie dłużej niż do wyboru nowego organu kolejnej kadencji

     2. Wykroczenie poza kryterium legalności – badana jest celowość

     3. Żeby móc użyć tego środka – wcześniej trzeba przedstawić zarzuty organom jednostki st i wezwać do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji

     4. PRM powołuje komisarza na wniosek wojewody, złożony za pośrednictwem ministra administracji

   • Szczególny środek nadzorczy – wyegzekwowanie obowiązków wynikających z ordynacji wyborczej, dotyczących stwierdzenia przez organy uchwałodawcze jednostek st wygaśnięcia mandatu radnego

     1. Regulacja ta obejmuje: radnych, członków zarządu, wójtów, burmistrzów, prezydentów, sekretarzy gmin lub powiatów, skarbników jednostek st

     2. O ile organ uchwałodawczy nie stwierdzi wygaśnięcia mandatu radnego lub nie odwoła ze stanowiska wymienionych funkcjonariuszy samorządowych – wojewoda wzywa organ uchwałodawczy do podjęcia uchwały w terminie 30 dni

     3. W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda wydaje w takiej sprawie zarządzenie zastępcze, uprzednio powiadamiając o tym ministra administracji