Rozdział I. Jednostki budżetowe jako formy realizacji zadań z zakresu oświaty w powiecie

1. Szkolnictwo średnie jako zadanie samorządu powiatowego

Reforma administracji publicznej, według której od 1 stycznia 1999 roku zaczął funkcjonować nowy podział terytorialny, wprowadziła instytucję samorządu terytorialnego do powiatu i województwa, powierzając im nowe zadania i kompetencje. Samorządy powiatowe przejęły zadania, które przerastały władze gminne, a realizowała je dotychczas administracja rządowa¹. Kwestia trójstopniowego podziału terytorialnego Polski uregulowana została ustawą z 24 lipca 1998 r.². Do podstawowych jednostek wyróżnionych przez ustawę zaliczamy gminę, powiat i województwo. W niniejszej pracy szczegółowo przedstawiona zostanie charakterystyka powiatu, ponieważ to
w jego kompetencjach leży administrowanie samorządowymi szkołami średnimi.

Samorząd terytorialny uważany jest za podstawę systemu demokratycznego oraz warunek do funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego i zainicjowania aktywności mieszkańców danej społeczności lokalnej³. Samorządy wykonują ustawowo przekazane im zadania publiczne, w sposób zdecentralizowany. Samorząd terytorialny, zwany niegdyś powszechnym, ma podstawowe znaczenie w kontekście omawianego zagadnienia, ponieważ obok niego funkcjonują również samorządy specjalne, obejmujące samorządy gospodarcze, zawodowe czy tradycyjne samorządy akademickie⁴. Istota pojęcia samorząd terytorialny określona została już w Konstytucji RP, a konkretnie w rozdziale I. art. 15, gdzie ujęto zasadę decentralizacji władzy publicznej i przesłanki według których należy kierować się przy podziale terytorialnym. W art. 16 zaś określono definicję wspólnoty samorządowej, na którą składa się ogół mieszkańców konkretnej jednostki podziału terytorialnego naszego państwa⁵. Szczegółowe uregulowania zamieszczone są w ustawach poświęconych poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Charakterystyczną cechą jednostek samorządów terytorialnych jest fakt, że są one niezależne od administracji rządowej w zakresie wykonywanych przez siebie zadań, które realizują na własną odpowiedzialność i we własnym imieniu, uczestnicząc tym samym w sprawowaniu władzy publicznej⁶.

Według Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku, powiat należy rozumieć jako „lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”, z kolei lokalną wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy powiatu⁷.

Poprzez nadanie instytucji powiatu osobowości prawnej wyraża się jego upodmiotowienie. Ta osobowość prawna ma charakter publiczny jak i prywatny. Powiat będąc podmiotem prawa publicznego, przy realizacji zadań publicznych ma możliwość korzystania ze środków prawnych, które przeznaczone są dla władzy państwowej, także środków władczych. Natomiast charakter prywatny oznacza, że powiaty dysponują własnym majątkiem i mogą nim samodzielnie zarządzać⁸.

Powiaty uznaje się za najbardziej historyczne jednostki na terenie Polski. Ostatecznie ich ukształtowanie przestrzenne wyklarowało się pod koniec XIX wieku, ale początki sięgają aż średniowiecza, kiedy to powiaty istniały jako okręgi sądowe. Podział administracyjny naszego państwa zmieniał się wielokrotnie, czego przyczyną były powojenne czy porozbiorowe przekształcenia granic czy zmiany polityczne. Jeszcze przed zaborami powiaty i ich granice wyznaczane były przez lokalne więzi odwołujące się do tradycji, przez zależności ekonomiczne, a przede wszystkim tzw. infrastrukturę ponadgminnych usług publicznych i administracji, czyli przykładowo szpitali, instytucji opieki społecznej i szkół, komend policji oraz starostw. Choć w 1975 roku powiaty zniesiono, to cały ich wymiar techniczno-prawny w postaci wielu instytucji rejonowych i służb, a także administracji specjalnych, został zachowany. Powrót do idei funkcjonowania powiatów rozpoczął się w 1993 roku przy okazji rozpoczęcia drugiej fazy reformy samorządowej⁹. Jednakże dymisja ówczesnego rządu przerwała prace nad ową fazą, a powrót jej nastąpił początkiem 1999 roku,
w następstwie wytyczenia podstawowych założeń ustroju samorządu terytorialnego przez Konstytucję z 1997 roku¹⁰. W konsekwencji zaowocowało to utworzeniem 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatów, które są gminami miejskimi, ale równocześnie wykonują zadania ustawowo przewidziane dla powiatu¹¹.

Przy budowie struktury powiatów istotne znaczenie miała deklaracja woli gmin, ponieważ przy ustalaniu granic wskazuje się gminy, które potencjalnie powinny wchodzić w obszar powiatu. W przypadku zmian jego granic, modyfikacja przebiega tak, by zapewnione było możliwie jednorodne terytorium pod względem układu przestrzennego zapewniające sposobność wykonywania zadań publicznych. Bierze się pod uwagę także więzi gospodarcze, społeczne i kulturowe. Obecnie na terenie Polski funkcjonuje 380 powiatów, w tym 66 miast na prawach powiatu¹².

Tak jak każda jednostka samorządu terytorialnego powiat ma swoje organy, które sprawują władzę administracyjną w imieniu powiatu. Art. 8 Ustawy
o samorządzie powiatowym wyszczególnia radę powiatu oraz zarząd powiatu¹³.

Zarząd powiatu to organ wykonawczy w omawianej JST. Na czele zarządu powiatu stoi starosta, który sprawuje funkcję przewodniczącego, kolejno wicestarosta oraz pozostali członkowie, którzy nie mogą łączyć pełnionej funkcji z mandatem senatora czy posła, z zatrudnieniem w administracji rządowej czy z udziałem w organie innej JST. Wszystkie uchwały podejmowane są przez niniejszy organ zwykłą większością głosów, przy partycypacji co najmniej połowy ustawowo określonego składu zarządu. W przypadku miast na prawach powiatu wszystkie kompetencje omawianego organu należą do zarządu miasta. Dniem rozpoczęcia działalności zarządu powiatu jest dzień wyboru przez radę, koniec kadencji z kolei następuje z momentem wyboru nowego zarządu powiatu¹⁴.

Rada powiatu - drugi organ w powiecie – ma charakter stanowiący
i kontrolujący. Składa się z radnych, którzy pochodzą z wyborów powszechnych,
co definiuje go jako najwyższy przedstawicielski organ władzy w powiatach. Rada samodzielnie już wybiera swojego przewodniczącego, uchwala budżet i decyduje
o wyborze członków wcześniej omówionego zarządu powiatu. Funkcja stanowiąca rady wyraża się poprzez ustanawianie prawa obowiązującego na terenie powiatu. Podejmowane uchwały mogą być skierowane do indywidualnych adresatów, do organów powiatu lub mogą posiadać charakter generalny. W ramach kontroli natomiast, radni powiatu sprawdzają funkcjonowanie zarządu i innych jednostek organizacyjnych podległych pod powiat. Badają także wykonanie budżetu i realizację podjętych wcześniej uchwał¹⁵.

Ważną kwestia przy omawianiu powiatu i jego działań są zadania, które bezpośrednio ujęto w ustawie o samorządzie powiatowym. Zadania te są jednoznacznie określone na zasadzie wyliczenia, dzięki czemu ustawodawca jasno i konkretnie wskazał, które z nich należą do kompetencji powiatu.

Przytoczone poniżej zadania mają charakter ponadgminny i lokalny, a ich zakres i funkcje powiatu charakteryzują się stosunkiem uzupełniającym i wyrównawczym wobec funkcji gmin. Powiat wykonuje zadania w zakresie¹⁶:

• edukacji publicznej

• promocji i ochrony zdrowia, głownie przez prowadzenie szpitali rejonowych

• pomocy społecznej, np. poprzez prowadzenie domów pomocy społecznej czy centrów pomocy rodzinie

• transportu i dróg publicznych – budowa i administrowanie dróg powiatowych

• ochrony środowiska

• gospodarki wodnej

• zapewnienia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego

• ochrony przeciwpożarowej, przeciwpowodziowej

• polityki prorodzinnej

• wspierania osób niepełnosprawnych

• kultury i dóbr kultury, np. przez utrzymanie muzeów, ośrodków kultury

• ochrony praw konsumenta

• obronności

• kultury fizycznej i turystyki

• gospodarki nieruchomościami i nadzoru budowlanego na terenie powiatu

• geodezji, katastru i kartografii

• utrzymania powiatowych obiektów administracyjnych oraz obiektów użyteczności publicznej

• współpracy z organizacjami pozarządowymi

• promocji powiatu.

Należy również pamiętać, że samorząd powiatowy ma znaczący wpływ na funkcjonowanie służb, inspekcji oraz straży. Środki na finansowanie ich działalności pochodzą właśnie z budżetu powiatowego. Oprócz tego powiat sprawuje kontrolę nad pracą i zatwierdza ich plany działania, a także współdecyduje o obsadzie stanowisk kierowniczych¹⁷.

Co do zasady, zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działań powierzonych gminom. Taka możliwość istnieje z kolei w druga stronę - na wniosek danej gminy następuje przekazanie niektórych zadań od powiatów do gmin. Przekazanie to następuję na zasadach określonych w porozumieniu¹⁸.

Ustawa o samorządzie powiatowym umożliwia także powiatom zawierania porozumień z organizacjami administracji rządowej na wykonywania zadań z zakresu ich działania. Zadania te mają miano powierzonych¹⁹.

Żadna z jednostek samorządu terytorialnego nie może zrezygnować z obowiązku zaspokojenia potrzeb wspólnoty mieszkańców, ani nie może selektywnie wybierać lub odstępować od zadań powierzonych im w ustawie. Według tego samorządy powiatowe jako organizacje życia społecznego są konstytucyjnie i ustawowo zobligowane,
by zaspokajać potrzeby wspólnoty mieszkańców, również te dotyczące prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych, przez co zapewniają realizację obowiązku szkolnego²⁰.

Do obszaru działań samorządów terytorialnych, przede wszystkim gmin
i powiatów, należy zasadnicza część oświaty. Stanowi ona największe obciążenie personalne a także finansowe dla samorządów terytorialnych. Warunkiem racjonalnego koordynowania tej części życia społecznego stało się planowanie. Wielkość inwestycji w tym zakresie rośnie, na co wpływa fakt że współcześnie społeczeństwo ma świadomość konieczności kształcenia się, istnieje bowiem słuszne przekonanie, że im lepsze wykształcenie, tym szanse na dogodne materialnie życie zwiększają się²¹. Obserwuje się także zjawisko wzrostu konkurencji pomiędzy szkołami prywatnymi
a publicznymi. Niegdyś szkoły prywatne stanowiły jedynie uzupełnienie publicznego aparatu oświaty, dzisiaj są równorzędnym graczem w tej sferze²².

Edukacja szkolna należy do usług publicznych, czyli tych świadczonych przez państwo, a których odbiorcami są obywatele. Samorząd lokalny uważa się za agenta pośredniczącego lub dostarczyciela pierwotnego usług i dóbr publicznych²³. Usługi publiczne dostarcza się w różnych dziedzinach, przede wszystkim ze względu na to, że grupy użytkowników nie są grupami jednolitymi. Ze względu na to możemy wyróżnić kilka grup usług publicznych:

• usługi prewencyjne, do których zaliczamy ochronę zdrowia, bezpieczeństwo publiczne, czy rozwój społeczności

• usługi tzw. na życzenie, a więc remonty, doradztwo, udzielanie informacji

• usługi dla uprawnionych, na które składają się np. pomoc społeczna, zasiłki, przytułki czy mieszkania socjalne

• usługi często za opłatą, dostępne poprzez świadomy wybór obywatela, takie jak np. transport miejski, biblioteki, usługi związane ze spędzaniem czasu wolnego

• usługi uniwersalne, to te dostarczane każdemu mieszkańcowi – składowanie śmieci, dbanie o czystość ulic i środowiska naturalnego

• usługi racjonalnie wykorzystujące dostępne zasoby, do których zaliczamy usługi świadczone przez żłobki dla dzieci, mieszkalnictwo, niektóre formy opieki zdrowotnej, pomoc domowa

• i w końcu usługi przymusowe, do których sklasyfikujemy oświatę. Ich celem jest ochrona lub wzbogacenie tak jednostek jak i ogółu społeczeństwa. Obok edukacji szkolnej zaliczymy tutaj policję, więzienia, standardy żywnościowe oraz zdrowotnościowe²⁴.

Powiaty realizując zadania z zakresu edukacji publicznej są zobowiązane do kształcenia, wychowywania i opieki w szkołach na poziomie ponadgimnazjalnym, których są organem prowadzącym. To z kolei ma związek i bezpośredni wpływ na rozwój młodzieży, nie tylko poprzez zdobywanie przez nią wiedzy merytoryczno – naukowej, ale i poprzez kształtowanie osobowości uczniów. To szczególnie na tym etapie młodzież rozwija swoją przedsiębiorczość i zaczyna wykazywać aktywność
w życiu gospodarczym swojego regionu. Powiat, a także pozostałe jednostki samorządu terytorialnego nie mają wpływu na program nauczania, ale oddziałują za to na klimat aktywności szkolnej oraz jej formy, i przede wszystkim odpowiedzialne są za infrastrukturę oświatową²⁵.

Chcąc skonkretyzować zadania powiatu z zakresu oświaty publicznej należałoby wyróżnić przede wszystkim prowadzenie publicznych szkół średnich oraz rozplanowanie i budowanie ich sieci na terenie powiatu. W ramy kompetencyjne zaliczyć należy także wydawanie zezwoleń na założenie szkoły publicznej przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Stało się to możliwe na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmiany niektórych innych ustaw²⁶. Ten akt prawny pozwala także na likwidację szkoły samorządowej bez konieczności uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do likwidacji danej szkoły publicznej, co również leży w mocy samorządu powiatowego, po uprzednim zapewnieniu uczniom alternatywnej szkoły publicznej do kontynuowania nauki²⁷.

Jedną z ważniejszych form realizacji zadania powiatu w sferze edukacji jest zapewnienie obsługi finansowej, ekonomiczno-administracyjnej oraz organizacyjnej szkół i placówek. Łączy się to z przeprowadzaniem remontów obiektów i wykonywanie zadań inwestycyjnych w tej kwestii. Do roli powiatu należy także wyposażenie samorządowych szkół średnich w sprzęt konieczny do realizacji programu nauczania oraz pozostałych zadań statutowych, a także dostarczenie środków na zakup pomocy dydaktycznych. Powiat ustala także zasady wyboru członków do rady oświatowej
i określa zasady regulaminowe jej działania²⁸.

Powiat sprawuję także funkcję kontrolną wobec działalności podległych mu szkół w sferze finansowej i administracyjnej. Kontroluje, czy środki budżetowe przyznane szkole są prawidłowo dysponowane, a mienie jest należycie gospodarowane. Sprawdza czy w placówkach przestrzega się przepisów bhp oraz tych, które dotyczą organizacji pracy²⁹.

Zadaniem własnym powiatu jest również zakładanie i prowadzenie samorządowych szkół specjalnych, tak na poziomie szkolnictwa średniego jak
i specjalnych szkół podstawowych i gimnazjów. Dają one możliwość nauki uczniom niepełnosprawnym i niedostosowanym społecznie według indywidualnych potrzeb rozwojowych. Samorząd powiatowy zakłada także szkoły mistrzostwa sportowego, szkoły artystyczne oraz placówki oświatowe przy zakładach karnych i poprawczych, oprócz tych o zasięgu regionalnym. Wszystkie mają charakter publiczny, a więc zapewniają bezpłatną i powszechną edukację, a środki na jej utrzymanie pochodzą
z budżetu państwa³⁰. Jeśli wyżej wymienione placówki mają charakter niepubliczny, powiat ma prawo je dofinansowywać.

W gestii powiatów leży także nadawanie uprawnień do prowadzenie niepublicznych szkół średnich oraz ich ewidencja. Samorząd powiatowy ma możliwość także ich dofinansowania.

Jednostki budżetowe zakładane przez powiaty do realizacji zadań z zakresu edukacji publicznej to technika, licea ogólnokształcące, zasadnicze szkoły zawodowe
i trzyletnie szkoły specjalne. Czteroletnie technikum kończy się uzyskaniem dyplomu zawodowego oraz świadectwa maturalnego. Trzyletnia zasadnicza szkoła zawodowa umożliwia otrzymanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe. W tym przypadku zdanie egzaminu maturalnego następuje dopiero po kontynuacji nauki
w liceum dla dorosłych lub w technikum uzupełniającym. Licea ogólnokształcące natomiast kończą się egzaminem maturalnym.

Procedura tworzenia szkoły publicznej przez powiat, i ogólnie przez jednostki samorządu terytorialnego, obejmuje³¹:

1. Sporządzenie aktu założycielskiego oraz projektu statutu, będącego uchwałą organu powołującego do życia szkołę samorządową. Zawiera się tam nazwę szkoły, siedzibę, określenie typu i stopnia organizacyjnego.

2. Podjęcie uchwały o utworzeniu nowej szkoły oraz nadaniu jej statutu przez odpowiedni organ stanowiący, w przypadku powiatu jest to rada powiatu.

3. Przesłanie statutu i aktu założycielskiego do właściwego kuratora
   i innym organom sprawującym nadzór pedagogiczny nad zakładaną szkołą.

4. Zmianę uchwały organu stanowiącego w sprawie planu sieci szkół i ich obwodów.

W dzisiejszych czasach edukacja powszechnie postrzegana jest jako oczywisty obszar działalności państwa, dlatego działania samorządów terytorialnych dotyczące edukacji powinny zajmować się rozwinięciem wspólnej bazy oświatowej tworzonej przez państwo.

2. Prawne i organizacyjne podstawy funkcjonowania jednostek budżetowych.

Sektor publiczny i jego gospodarka finansowa, w tym także jednostek go tworzących, poddane są określonemu reżimowi prawnemu, w którym za najbardziej znaczący akt prawny można uznać ustawę o finansach publicznych³². Skategoryzowanie tych jednostek znajduje się w art. 9 tej właśnie ustawy³³. Zbiór ten dopuszcza kilka różnych form działalności jednostek sektora publicznego, obok których funkcjonują także jednostki o specyficznym statusie formalnoprawnym, które powoływane są do istnienia na podstawie odrębnych aktów prawnych³⁴. Istotne znaczenia mają również rozporządzenia wydawane przez Ministra Finansów,
w szczególności Rozporządzenia Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych³⁵.

Jednostki sektora publicznego działają w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Odpowiednia dokumentacja budżetowa określa ich dochody i wydatki, najczęściej są to uchwały czy ustawy budżetowe³⁶. Zbiorowość,
o której mowa powyżej, określona w ustawie o finansach publicznych, składa się
z jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, instytucji gospodarki budżetowej, agencji wykonawczych oraz funduszy celowych³⁷.

Jednostka budżetowa jest najstarszą oraz najpowszechniejszą formą organizacji jednostek gospodarki budżetowej³⁸. To właśnie ona ma najistotniejsze znaczenie
z punktu widzenia tematu poruszanego w niniejszej pracy, gdyż według art. 79 ustawy
o systemie oświaty „przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi”³⁹. Definicję jednostki budżetowej określa art. 11 u.f.p., według którego wydatki tych jednostek bezpośrednio pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu JST, a dochody, które uzyskają odprowadzają do tego budżetu. Jest to podstawowa zasada funkcjonowania jednostek budżetowych. Za świadczone usługi, które często stanowią przedmiot ich działalności, nie pobiera się zazwyczaj opłat, a jeżeli już takowe się pojawią, to nie pokrywają kosztów związanych z funkcjonowaniem tych jednostek i są uznawane za efekt uboczny działalności⁴⁰. Dochody te najczęściej stanowią niewspółmiernie małą część w stosunku do wydatków.

Jak już wcześniej wspomniano fundamentalnym aktem normatywnym regulującym działalność jednostek budżetowych jest ustawa o finansach publicznych⁴¹. Jednakże problemy związane z organizacją czy ustrojem zdefiniowane są tam w dość pobieżny sposób. Większość bardziej szczegółowych rozwiązań związanych
z funkcjonowaniem tych jednostek znajduje się w aktach wykonawczych, które wydaje się na podstawie u.f.p..

Jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej. W prawnym obrocie, przykładowo w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, korzystają one
z osobowości prawnej określonej JST, lub gdy są to państwowe jednostki budżetowe
z osobowości prawnej Skarbu Państwa. Jeżeli chodzi o charakter prawny jednostek budżetowych z ustrojowego punktu widzenia jest on nieco niejednorodny. Otóż istnieją grupy podmiotów funkcjonujących jako jednostki budżetowe.

Pierwszą grupę stanowią j.b. będące aparatem wykonawczym organów władzy wykonawczej i ustawodawczej takie jak ministerstwa, kancelarie, urzędy czy biura.

Drugą grupę tworzą jednostki organizacyjne będące j.b. i podlegające lub nadzorowane przez organy samorządowej lub państwowej władzy wykonawczej. Najczęściej organy te inicjują utworzenie tych jednostek.

Do trzeciej grupy należą podmioty zaliczane do organów ochrony prawa, kontroli państwowej oraz do sądów i trybunałów. Jednostki te nie posiadają urzędów wyodrębnionych formalnie⁴².

Każda jednostka budżetowa posiada swój statut i na jego podstawie działa. Określone w nim powinny być w szczególności nazwa, siedziba oraz podstawowy charakter działalności. Wskazuje się tam również mienie, którego jednostka budżetowa nie jest właścicielem, a które pozostaje do jej zarządzania. Jednostki budżetowe
o charakterze państwowym mogą zostać utworzone przez ministrów, wojewodów, kierowników urzędów centralnych, oraz organy, które działają na podstawie odrębnych przepisów prawa. Jednostki samorządów terytorialnych i ich organy mają prawo powołać do życia samorządowe jednostki budżetowe. Prezes Rady Ministrów z kolei ma możliwość utworzenia jednostki budżetowej, która realizuje zadania na rzecz administracji rządowej. Wszystkie te organy administracji publicznej, oprócz powoływania, mają także prawo do łączenia lub przekształcenia jednostek budżetowych w inną formę organizacyjną. W ich kompetencjach leży również likwidacja, która jest konieczna przed zmianą j.b. w inną formę organizacyjno-prawną. Nowo przekształcona jednostka może przejmować zobowiązania i należności poprzedniej j.b.⁴³.

I tak w formie jednostek budżetowych mogą funkcjonować m.in.:⁴⁴

• kancelarie oraz urzędy naczelnych organów państwa

• jednostki podległe MON i MSWiA

• więzienia, sądy i prokuratury,

• szkoły i jednostki oświatowe, doradcze, zakłady opiekuńczo-wychowawcze

• urzędy administracji samorządowej i rządowej

• szpitale, domy pomocy społecznej, placówki służby zdrowia, stacje sanitarno-epidemiologiczne

• dyrekcje gospodarki wodnej

• parki narodowe

Na czele każdej jednostki budżetowej stoi kierownik, mianowany przez organ stanowiący. Dotyczy to każdej jednostki sektora finansów publicznych, bez względu na jej rodzaj. To kierownik odgrywa znaczącą rolę w funkcjonowaniu jednostki, przede wszystkim ustala plan finansowy, który jest fundamentem gospodarki finansowej j.b.⁴⁵. Czyni go to odpowiedzialnym za jej gospodarkę finansową, w prowadzeniu której powinna przejawiać się jawność i przejrzystość finansów publicznych⁴⁶. W szkołach
i placówkach oświatowych kierownikiem jest najczęściej dyrektor.

Kierownicy mają obowiązek stosować normy prawne, regulujące obszary związane z prowadzeniem działalności kierowanej jednostki, z pełnieniem funkcji pracodawcy, czy funkcjonowaniem j.b. na rynku. Obowiązują ich przede wszystkim przepisy regulujące funkcjonowanie sfery finansów publicznych⁴⁷.

Reguły prawa określają rolę kierownika i jego obowiązki, oraz uprawniają go do podejmowania decyzji w zakresie⁴⁸:

• polityki rachunkowości,

• zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych

• kontroli procesu planowania oraz wykonywania budżetu

• sprawozdawczości budżetowej

• zamówień publicznych

• audytu wewnętrznego

• delegowania obowiązków swoim pracownikom.

W świetle art. 53 u.f.p. w przypadku przekazywania zadań z zakresu gospodarki finansowej pracownikom, wymagany jest odrębny dokument w formie imiennego upoważnienia.

Inną alternatywą jest wskazanie takiej sytuacji w regulaminie organizacyjnym danej jednostki⁴⁹.

1.3 Finansowe podstawy funkcjonowania jednostek budżetowych.

Aby dobrze zrozumieć finansowe aspekty funkcjonowania jednostek budżetowych należy się przyjrzeć całemu sektorowi publicznemu w Polsce oraz jego finansom. Między pojęciami sektor publiczny ora finanse publiczne zachodzą silne współzależności. Podstawowy związek wyraża się w stwierdzeniu, że bez środków publicznych nie byłoby możliwe funkcjonowanie znacznej, a nawet podstawowej części sektora publicznego, jak np. infrastruktura, administracja, szkolnictwo czy obrona narodowa⁵⁰. Główna różnica polega z kolei na tym, że finanse publiczne wyrażają się
w zjawiskach i procesach pieniężnych, a sektor publiczny odnosi się do obszaru rzeczowego, zawierającego realne zjawiska oraz procesy gospodarcze⁵¹.

W ustawie o finansach publicznych definiuje się pojęcie sektora finansów publicznych, jednakże następuje to poprzez wyliczenie jego części składowych, do których należą⁵²:

• organy władzy publicznej, administracji rządowej, organy ochrony prawa
  i kontroli państwowej, trybunały oraz sądy

• powiaty, gminy i województwa oraz związki jednostek samorządów terytorialnych

• jednostki budżetowe, agencje wykonawcze, samorządowe zakłady budżetowe, instytucje gospodarki budżetowej

• państwowe fundusze celowe

• ZUS oraz fundusze przez niego zarządzane

• KRUS i fundusze zarządzane przez jego prezesa

• Narodowy Fundusz Zdrowia i inne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

• PAN wraz z jednostkami organizacyjnymi przez nią tworzone

• wyższe uczelnie publiczne

• samorządowe i państwowe instytucje kultury i państwowe instytucje filmowe

• inne samorządowe lub państwowe osoby prawne, które zostały utworzone na podstawie odrębnych ustaw by wykonywać zadania publiczne, jednak
  z wyłączeniem banków i spółek prawa handlowego, instytutów badawczych
  i przedsiębiorstw.

U fundamentów, nie tylko gospodarki finansowej państwa, ale i także samorządów terytorialnych, leży budżet, przez który rozumie się „plan dochodów
i wydatków sektora publicznego lub jego wyodrębnionej części na określony okres”⁵³. Budżet państwa władze państwowe uchwalają w formie ustawy budżetowej, która jest kluczowa dla gospodarki finansowej kraju w danym roku, zwanym rokiem budżetowym.

Jednostki sektora finansów publicznych są połączone z budżetem państwa zasadą rozliczeń brutto lub zasadą rozliczeń netto. Jednostek budżetowych dotyczy pierwsza z wymienionych. Polega ona na objęciu planem budżetowym wydatków oraz dochodów w ich pełnej wysokości. Stosuje się ją, by ściśle ewidencjonować wydatki publiczne, a także by kontrolować wykonanie budżetu. Wszystkie zgromadzone dochody jednostka budżetowa musi odprowadzać do budżetu, wydatki natomiast pokrywane są z budżetu do wysokości limitu wyznaczonego w planie finansowym⁵⁴. Jedną z konsekwencji, które niesie za sobą ta zasada jest brak powiązania wysokości dochodów jednostek budżetowych z realizowanymi przez nią wydatkami. Drugim następstwem dla JB jest niemożność dysponowania osiągniętymi dochodami⁵⁵.

Planowanie finansowania działalności szkół, i w ogóle jednostek budżetowych prowadzonych przez JST, łączy się z pojęciem projektu budżetu JST i jest jego pochodną i integralną częścią. Szczegółowość takiego projektu, tryb i zasady planowania, a także uchwalania i później wykonywania, określa u.f.p..

Na efektywność procesu budżetowego i sferę finansową powołanej jednostki budżetowej znaczny wpływ ma kondycja finansowa powołującej ją do życia JST.
W przypadku jednostki budżetowej jaką jest samorządowa szkoła średnia ważne jest także zrozumienie specyfiki jej procesu budżetowego właśnie przez organy JST⁵⁶. To one przekazują kierownikom jednostek budżetowych informacje o wysokości dochodów oraz wydatków, które wcześniej zostały przyjęte na etapie projektowania uchwały budżetowej⁵⁷. Plan finansowy każdej jednostki budżetowej jest zatem przejawem kompromisu pomiędzy jej potrzebami a możliwościami finansowymi jej dysponenta.

Plan finansowy, będący planem dochodów oraz wydatków jednostki budżetowej, jest najistotniejszym dokumentem dla jej gospodarki finansowej. Kierownik jednostki sporządza go mając do dyspozycji ogólnie wskazaną kwotę wydatków, co ma na celu powstrzymywać przed zbyt drobiazgowym ustalaniem założeń do planów finansowych przez jednostkę stanowiącą⁵⁸. Poprawne sporządzenie planu finansowego przyczynia się do wzrostu sprawności funkcjonowania całej j.b., ponadto dostarcza istotnych informacji przydatnych przy działaniach kontrolnych. Wytycza on sposoby możliwego wydatkowania przyznanych jednostce środków i służy jako narzędzie zarządzania jednostkami budżetowymi.

Plan finansowy złożony jest z części dochodowej oraz wydatkowej. Zanim jednak zostanie on opracowany, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest projekt planu finansowego, który umożliwia finansowanie zadań publicznych od
1 stycznia aż do momentu sporządzenia i wejścia w życie ostatecznego planu finansowego⁵⁹. Procedurę tworzenia planu finansowego samorządowych jednostek budżetowych przedstawia Rysunek 1. Z kolei tryb formowania planu finansowego państwowych jednostek budżetowych prezentuje Rysunek 2.

W planie finansowym określone są również źródła dochodów, które jednostki budżetowe mogą generować w normalnym toku realizacji swoich zadań publicznych. Takie dochody jednostka uzyskuje systematycznie w następnych po sobie okresach budżetowych, dlatego określa się je mianem bieżących. Z kolei te mające charakter niepowtarzalny, zaliczane do dotacji, środków przeznaczonych na inwestycje, dochodów z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania na prawo własności, czy dochodów ze sprzedaży majątku, nazwane zostały dochodami majątkowymi⁶⁰.

Granice czasowe planu finansowego wyznacza zasada jednoroczności budżetu. Według niej wydatki i dochody budżetu państwa jak i jednostek sektora finansów publicznych ujmuje się na okres jednego roku, zwanego rokiem budżetowym. Z zasady tej wynika również konieczność uchwalania budżetu zanim rozpocznie się rok budżetowy, z zachowaniem zasady uprzedniości⁶¹.

Jeśli chodzi o wydatki jednostek budżetowych, stosuje się do nich zasadę, głoszącą, że wydatki których nie udało się zrealizować w danym roku, chociaż zostały ujęte w planie finansowym, wygasają z upływem roku. Takie środki na wydatki jednostka budżetowa ma obowiązek zwrócić na rachunek bankowy dysponenta⁶².

Rysunek 1. Procedura tworzenia planu finansowego samorządowych jednostek budżetowych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Świderek I., Plan finansowy jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, Finanse Sektora Publicznego 05/2011, s. 34

Państwowe jednostki budżetowe mogą mieć również tzw. niewygasające wydatki. Stanowią one wyjątek od zasady jednoroczności budżetu, ponieważ nie mają limitu rocznego.­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ Każdego roku Minister Finansów, poprzez wydanie rozporządzenia, ogłasza ich wykaz i plan finansowy. Ustawodawca, w art. 181 u.f.p. określił ostateczny termin wydatkowania dla takich środków na 31 marca następnego roku budżetowego⁶³. Jeśli chodzi o podsektor samorządowy, wydatki takie określa odpowiedni organ JST
i zalicza się tutaj wydatki, które dotyczą wykonywania umów związanych
z zamówieniami publicznymi oraz umów, które zawarto w wyniku postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego już zakończonego, dla którego dokonano wyboru wykonawcy. Obowiązującą datą zrealizowania tych wydatków jest 30 czerwca kolejnego roku budżetowego⁶⁴.

Rysunek 2. Procedura tworzenia planu finansowego państwowych jednostek budżetowych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Świderek I., Plan finansowy jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, Finanse Sektora Publicznego 05/2011, s. 31

Finansowanie działalności jednostek budżetowych odbywa się ze środków

otrrymanych od dysponentawyzszego stopnia. Srodki te wplywają na rachunek

biezący jednostki budżetowej,zktórego są podejmowane na finansowanie zadań

przewidzianych planem wydatkÓw danego roku budżetowego i ujmowane

według określonych podziałek klasyfikacj i budzetowej.

Państwowe jednostki budżetowe muszą otwierać rachunki bankowe w NBĘ

a samorządowe - w dowolnym banku, z wyjątkiem NBP.

Wykonanie budżetu przebiega według zasady kasowej, tzn. wydatkiem bu.

dżetowym jest każda hvota pobrana z rachunku bieżącego jednostki bud:żetowej

nieza|eznie o d jej przeznaczenia, z wyj ątkiem środków przekazyw anych dysponentom

niższego stopnia na rea|izację ich planowych zadań, Dochodem jest

kazdawpłata na rachunekbiezący jednostki budzetowej, z wyjątkiem zwrotów

wydatków dokonanych w tym samym roku bud:żetowyrn oraz nłrotów niewykorzystanych

środków przekazanych wcześniej dysponentom niższego szczeb|a.

Rozdział II. Funkcjonowanie rachunkowości w samorządowej szkole średniej

1. Rachunkowość w działalności sektora publicznego

Zasada kasowa (wyżej?)

Tradycyjnie przyjmuje się, że ewidencja w zakresie dochodów oraz wydatków budżetowych, a także ich sprawozdawczość i planowanie odbywa się według ujęcia kasowego, a więc

Termin rach budżetowa, że rach sektora fin publ ma swoją osobną nazwę

Przedmiot rach budż

http://www.wneiz.pl/katedry/krach/publikacje/rachunkowosc_w_zarz_2005.pdf

---

1. Zając W., Zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny Polski. Komentarz do przepisów, Twigger, Warszawa 1999, s. 5↩

2. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. 1998 nr 96 poz. 603↩

3. Szczechowicz H., Samorząd terytorialny w społeczeństwie obywatelskim, [w:] Samorząd terytorialny na przełomie XX/XXI wieku, pod red. A. Lutrzykowskiego, R. Gawłowskiego, M. Popławskiego, wyd. Adam Marszałek, Toruń 2010, s. 90↩

4. Izdebski H., Badania nad administracją publiczną [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Hausnera, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2006, s. 19↩

5. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. Zm., art. 15-16, 163-172↩

6. Chmaja M. (red.), Administracja rządowa w Polsce, Difin, Warszawa 2012, s. 13↩

7. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 578↩

8. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer, Warszawa, 2012, s. 106↩

9. Pierwszy etap zainicjowany w 1990 roku dotyczył zmian w zarządzaniu podstawowymi usługami publicznymi na poziomie gminnym.↩

10. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa 2004,
    s. 216↩

11. Imiołczyk B. (red.), ABC samorządu terytorialnego. Poradnik nie tylko dla radnych, 2010, dostęp [online:] http://www.frdl.org.pl/pliki/frdl/document/publikacjeFRDL/Poradnik%20dla%20radnych_ABC_samorzadu.pdf z dnia 15.03.2014↩

12. Dane GUS, dostęp [online:] http://www.stat.gov.pl/bip/36_PLK_HTML.htm, z dnia 17.03.2014↩

13. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 578↩

14. Tarny J.P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 201-202↩

15. Zieliński E., Samorząd terytorialny w Polsce, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2004, s. 60↩

16. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 578↩

17. Zieliński E., Samorząd…, op.cit., s. 55↩

18. Ibid., s. 57↩

19. Dolnicki B., Samorząd…, op.cit., s. 107↩

20. Majchrowicz-Jopek E., Wybrane problemy wykonywania zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego, Kwartalnik KES „Studia i prace” 2012, Nr 4(12)/2012↩

21. Knosala E., Zarys nauki administracji, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 84-85↩

22. Ibid., s. 89↩

23. Kondratowicz A., Samorząd lokalny a dobra publiczne – wprowadzenie do badań empirycznych, [w:] Samorząd lokalny. Od teorii do badań empirycznych, Kleera J. (red.), CeDeWu, Warszawa 2009, s. 6↩

24. Opolski K., Modzelewski P., Zarządzanie jakością w usługach publicznych, CeDeWu, Warszawa 2004, s. 18-19↩

25. Bober J., Hausner J., Izdebski H., Lachiweicz W., Mazur S., Nelicki A., Nowatorski B., Puzyna W.,
    Surówka K., Zachariasz I., Zawicki M., Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie MSAP, Kraków 2013, s. 61-62↩

26. Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmiany niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 56 poz. 458.↩

27. Majchrowicz-Jopek E., Wybrane problemy…, op.cit, s. 171↩

28. Harańczyk A., Samorząd terytorialny, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2010, s. 201-202↩

29. Ibid., s.202↩

30. http://samorzad.infor.pl/sektor/zadania/oswiata/artykuly/388784,zadania_samorzadu_terytorialnego_w_dzialalnosci_oswiatowej.html, z dnia 15.03.2014↩

31. http://samorzad.infor.pl/sektor/zadania/oswiata/artykuly/388784,zadania_samorzadu_terytorialnego_w_dzialalnosci_oswiatowej.html z dnia 17.03.2014↩

32. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240↩

33. ibid.↩

34. Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik, Presspublica, Warszawa 1996, s.19↩

35. Rozporządzenia Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, Dz. U. nr 241, poz. 1616↩

36. Malinowska E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2002, s. 157↩

37. Rutkowska-Tomaszewska E., Jednostki sektora finansów publicznych, [w:] Prawo finansowe, Mastalski R., Fojcik-Mastalska E. (red.), Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 69↩

38. Kosikowski C., Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 105↩

39. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. 1991 nr 95 poz. 425↩

40. Malinowska E., Misiąg W., Finanse…, op.cit., s. 158↩

41. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240↩

42. Rutkowska-Tomaszewska E., Jednostki…, op.cit., s. 69-70↩

43. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=44A93D6BDD2C1817C1257A5A003B20B7&litera=J z dnia 23.04.2014↩

44. Ziółkowska W., Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2010, s. 172-173↩

45. Tymiński S., Finanse jednostek budżetowych, Stowarzyszenie Księgowych w Polsce, Warszawa 1997, s. 11↩

46. Puchacz K., Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych a powierzenie obowiązków pracownikom jednostki. Wzorcowe zakresy czynności, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2012, s. 25↩

47. http://samorzad.infor.pl/sektor/organizacja/pracownicy/artykuly/387713,podstawowe_obowiazki_i_uprawnienia_kierownika_jednostki_sektora_finansow_publicznych.html z dnia 23.04.2014↩

48. Kontrola Zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2012, s. 87-90↩

49. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240↩

50. Ziółkowska W., Finanse…, op.cit., s. 15↩

51. ibid.↩

52. Art. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240↩

53. Zysnarska A., Rachunkowość jednostek budżetowych i gospodarki pozabudżetowej, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2006, s. 35↩

54. Lipiec-Warzecha L., Rozliczenia jednostek sektora finansów publicznych z budżetem a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cz. I), BDO Finanse Publiczne, 2/2009↩

55. Malinowska E., Misiąg W., Finanse…, op.cit., s. 160↩

56. Herbst M. (red.), Finansowanie oświaty, Wydawnictwo ICM, Warszawa 2012, s. 55↩

57. Filas J., Proces budżetowy w oświacie, Wydawnictwo ICM, dostęp [online:] http://www.ore.edu.pl/strona-ore/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=1089:proces-budetowy-w-owiacie&id=113:raporty&Itemid=1173 z dnia 21.04.2014↩

58. Misiąg W., Finanse…, op.cit., s. 41↩

59. Świderek I., Plan finansowy jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, Finanse Sektora Publicznego 05/2011, s. 31-33↩

60. ibid., s. 38↩

61. Gąsiorek K., Gospodarka finansowa jednostek budżetowych, INFOR, Warszawa 2005, s. 15↩

62. Zysnarska A., Rachunkowość budżetu, jednostek budżetowych, i samorządowych zakładów budżetowych, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2012, s. 20.↩

63. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240↩

64. Zysnarska A., Rachunkowość budżetu…, op.cit., s. 20.↩