Nauka administracji jako dyscyplina naukowa

Należy wspomnieć o grupie badaczy zwanych kameralistami lub policystami. Nazwa kierunków łączy się ze słowem kamera i policja. Pierwsze ozn. Najpierw skarbiec królewski, później nazwę urzędów skarbowych. Drugie ozn określoną gałąź adm. Otóż kameraliści lub policyści opisywali ówczesną policję lub dawali wskazania panującemu jak zarządzeń państwem, aby skarbiec był pełen. Rozważania kameralistów dotyczyły zarządzania państwem, przede wszystkim państwem absolutnym. Rozważani te łączyły się w sobie różne dziedziny wiedzy takie jak ekonomia, polityka, filozofia, przy czym dużą rolę odegrały momenty finansowe. Nie jest to usystematyzowania wiedza ale zlepek różnych. Wiadomości z dziedziny, która jest odpowiednikiem administracji publicznej. Przede wszystkim są to wskazania jak należy urządzić administrację państwa oraz opis poszczególnych gałęzi adm. W swych rozważaniach F. Longchamops stwierdza że można wyróżnić w kameralistyce trzy główne okresy: okres wpływu merkantylizmu, okres szkoły prawa natury i w końcu próbę powiązania z doktryną konstytucyjną XIX wieku. W pierwszym okresie kameraliści zajmowali się głównie problematyką gospodarczą, formułowali poglądy na temat policji gospodarczej, dawali wskazówki jak zorganizować administrację gospodarczą, jaką politykę powinna administracja państwa. W okresie następnym kameraliści pozostawali pod wpływem doktryn prawa natury odpowiadali na ogół dążeniom oświeconego absolutyzmu w krajach niemieckich. Można tu znaleźć charakterystyczne rozszczepienie z jednej strony, ku wzmocnieniu jednowładztwa przez usuwanie pozostał9ości ustroju stanowego, z drugiej ku ograniczeniu tego jeno władztwa postulatami filozofii społecznej oświecenia które odpowiadały indywidualistycznym dążeniom bogatego mieszczaństwa. W okresie trzecim szczególnie znanym kameralista był Mohl. Łączył on tematykę właściwą kameralistom z dogmatyczną nauką prawa ustrojowego, która pozostała pod wpływem francuskiej doktryny konstytucyjnej. Za twórcę nauki adm na gruncie austro-niemieckim uważa się prof. Uniwersytetu we Wiedniu Lorenza von Steina jest on autorem pracy Die Verwaltungslehre 0 nauka adm. Wydanej w 7 częściach w latach 1865-1868. Według Steina adm. Obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem, zatem i sądownictwo. Nauk adm. Ma przedstawić to, co jest wspólne dla wszystkich działów adm. oraz poszczególne działy adm rzeczywistej. Podobnie jak kameraliści łączył opis rzeczywistości adm z rozważaniami natury politycznej czy ekonomicznej. Praca Steina nie wywarła większego znaczenia. Był to okres w którym działała jeszcze koncepcja adm, nie wykształcił się jeszcze obraz adm jako samodzielnej funkcji państwa, adm związanej z ustawą. Autor niemiecki H. Piters zastój nauki adm tłumaczył dwiema przyczynami:

· ograniczenie strefy pastwa od strefy jednostki

· postępująca specjalizacja w sferze nauki prowadzi do autonomizacji i zacieśnienia się zainteresowań nauki adm tylko do norm.

Max Weber stworzył model organizacji zwanej biurokratyczną organizacją, stanowił on podstawę badań socjologicznych i poszukiwań w zakresie adm publicznej.

1. . HENRYK FAYOL I JEGO ZASŁUGI W ZAKRESIE ROZWOJU NAUKI ADMINISTRACJI (OGÓLNE ZASADY ADM, PODZIAŁ CZYNNOŚCI W PRZEDSIĘBIORSTWIE FUNKCJE KIEROWNICZE).

Wśród krajów europejskich na pierwsze miejsce w zakresie badań naukowych w dziedzinie nauki adm wysuwa się dziś Francja. Osobom, która zwróciła uwagę na sprawy techniczne był inż. Górnictwa Henryk Fayol. Usprawniło on techniki administrowania, studiował problemy zarządzania przedsiębiorstwem stworzył on naukę, którą nazwał nauką adm. Była to nauka społeczna, która miała rządzić się sprawami podobnymi do praw przyrodniczych. Do swej nauki adm wprowadził też pewne elementy wiedzy o człowieku, a w szczególności z zakresu biologii i socjologii. Od rozważań nad adm ogólną i przemysłową przeszedł Fayol do adm publicznej . W tym zakresie opublikował wiele prac/ Najważniejszy jego odczyt wygłoszony na II Kongresie Nauk Adm w Brukseli w 1923r. O teorii adm w zastosowaniu do państwa. Starał się on przenieść doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie na teren aparatu państwowego. Zasługą Fayola było to że starał się on przerzucić pomost między ogólną nauką adm a dotychczasową nauką adm uprawnioną przez reprezentantów prawa adm, którzy ujmowali sprawy tylko z punktu widzenia swoistych potrzeb adm publicznej. Nauka adm na gruncie francuskim łączona jest z problematyką socjologiczną i polityczną. Uważa się tak dlatego że specjalista z zakresu nauki adm czerpie koncepcje i metody badawcze z socjologii ogólnej lub poszczególnych działów socjologii. We Francji widzi się bliski związek nauki adm z naukami o polityce.

1. MODEL INSTYTUCJI BIUROKRATYCZNEJ WEDŁUG MAXA WEBERA (WADY I ZALETY)

Max Weber stworzył model organizacji zwanej biurokratyczną organizacją, stanowił on podstawę badań socjologicznych i poszukiwań w zakresie adm publicznej. Chodzi tu o model adm państwowej w systemie panowania legalnego, który przeciwdziałała się adm państwa patrymonialnego ów model rozpatruje w kontekście panowania i walki o władzę partii politycznej. Uważa on, że nowoczesna kultura wymaga istnienia aparatu opartego na rzeczywistości i specjalizacji, działającego skutecznie. Aparat ten jest trwały i wprowadza pewien ład i porządek. W aparacie tym odgrywa szczególną rolę urzędnicy dla których praca w nim jest stałym zawodem. Pożądane jest aby aparat ten działał bezosobowo (automatycznie) dzięki czemu unika się arbitralności i dowolności. W prawdzie nie zawsze wypadnie zgodzić się z poglądami tego autora, niemniej jednak jego poglądy wywarły duży wpływ w zakresie tworzenia się socjologii organizacji na odcinku adm publicznej.

1. CHARAKTERYSTYKA NAUKI ADMINISTRACJI W USA

W USA nauka adm ujmowana jest jako nauka o zarządzaniu, sprowadza się do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych wyrosła na gruncie zarządzania prywatnym przedsiębiorstwem, następnie została zastosowana w dziedzinie adm publicznej. Początek tej nauce dała wiedza ekonomiczna i doświadczenie praktyki w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem. Nie jest to zatem dyscyplina zajmująca się wyłącznie adm publ lecz nauką o zarządzaniu. Na gruncie amerykańskim brak było tradycji w zakresie prawniczego podejścia do kształcenia funkcjonariuszy adm. Problem adm zawodowej wypłynął tu dopiero na przełomie XIX i XX wieku (uprzednio byli wybierani funkcjonariusze bez specjalnego wykształcenia w ramach wpływów panującej partii polit). Charakterystycznym rysem nauki adm USA było, iż powstała ona w izolacji od europejskich doświadczeń i teoretycznych rozważań. Badania na potrzeby adm publ były tu wynikiem przede wszystkim wysiłkiem nad reformami adm publ. W powstaniu wiedzy na użytek adm publ szczególną rolę odegrali liderzy adm. Kierownictwo przedsiębiorstw stawiało się jako wzór do adm publ. Nauka adm osiągnęła znaczny rozwój. Świadczą oo tym nie tylko liczne publikacje lecz również rozwój szkolnictwa adm i towarzystw zajmujących się problematyką adm. Duże znaczenie miała założona w 1933r. Służba Administracji Publicznej, Amerykańskie Stowarzyszenie Nauk Politycznych, Amerykańskie Stowarzyszenie Publicznej Administracji.

1. CHARAKTERYSTYKA NAUKI ADMINISTRACJI W POLSCE – WIELOTRWAŁOŚĆ BADAŃ

Niemniej ani w okresie zaborów ani w okresie XX-lecia międzywojennego nie było poważniejszych ośrodków badawczych w interesującym nas zakresie. Wzmianki w podręcznikach lub innych opracowaniach ogólnych na ten temat sprowadziły się do powtarzania sformułowań nauki obcej. Najczęstsze wypowiedzi dotyczyły zagadnień kadr adm, a zwłaszcza kształcenia kadr na potrzeby adm. Pewne znaczenie miały tu prace podejmowane w ramach bliskiej nauce adm dyscyplinarny – organizacji pracy. W tym okresie nie obserwowaliśmy rozwoju myśli twórczej na odcinku nauki adm. Przyczyna tego leżała w koncepcjach, które stanowiły punkt wyjścia dla kształtowania się administracji w tzn. państwie prawnym gdzie centralnym punktem zainteresowań jest norma prawna, wyznaczająca działanie. Nie interesuje się takie państwo problematyką adm rzeczywistej, siłą i elementami, które poza prawem kształtują działanie adm. W państwie prawnym zanikają żywe uprzednio zainteresowania nauką adm, a rozwija się nauka prawa adm. Okres II WŚ nie sprzyjał rozwojowi nauki adm. Pierwszą syntezę problematyki nauki adm danej w literaturze S. Starościanka, w 1964r. Elementach nauki adm, w 1966 w Zarysie nauki adm. Pojawiły się też inne Loeńskiego, Wołocha. Warto też zwrócić uwagę na czasopisma z zakresu nauki adm np. „Przegląd organizacji” czy też „Organizacja-Metody-Technika”. Dopuszczono się również dyskusji na łamach prasy. Jedna z nich wskazała na najbardziej istotne zagadnienia którymi powinna zająć się nauka adm. Dominowały problemy czy naukę adm potraktować jako odrębną dyscyplinę czy też przyjąć kompetencje szerokiego frontu nauk badających adm państwową. Lata 80-te i 90-te nie sprzyjały rozwojowi nauk adm. Na niektórych uniwersytetach likwidowano studia adm lub je ograniczano. W 1991r. Powołano w W-wie Krajową Szkołę Adm Publ. Zatem chodzi tu o pytanie jak zmienić obowiązujące prawo, by adm mogła realizować skutecznie nałożone na nią zadania. W tych ujęciach polityka adm będzie się łączyć z nauką prawa adm. Badanie adm jako pewnego faktu społecznego może być przedmiotem badań socjologicznych w ramach socjologii organizacji czy socjologii instytucji prawnych. Administrator stosując jako narzędzie poznania wyniki badań socjologicznych łatwiej i lepiej realizować będzie nałożone zadania w zakresie oddziaływania na różne grupy społeczne. Adm publ można badać także za pomocą innych metod. Szczególności gdy badamy sprawność czy skuteczność jej działania sięgnąć możemy do aparatu pojęciowego i zasad postępowania wypracowanych przez teorię organizacji. Adm publ może by przedmiotem zainteresowań różnych nauk.

Nauka administracji jako odrębna dyscyplina wiedzy:

- zainteresowanie różnych dyscyplin wiedzy administracją publiczną;

- związki nauki administracji z nauką prawa administracyjnego
i nauką polityki administracyjnej;

- przedmiot nauki administracji;

- metody badawcze wykorzystywane w nauce administracji.

9. NAUKA ADM JAKO SWOISTA TEORIA ORGANIZACJI

Naukę adm można by określić jako naukę społeczną opierającą się na metodach empirycznych której przedmiotem byłaby wiedza istniejąca w danym ustroju adm publ. Byłaby to wiedza stojąca na pograniczu nauk praktycznych i teoretycznych.

Gdy chodzi o naukę prawa adm to jej przedmiotem są obowiązujące przepisy prawne dotyczące zadań, struktury i form działania adm publ oraz treść praw i obowiązków adresatów (głównie obywateli) nakładanych na nich w wyniku realizacji norm prawa adm. Metodą badawczą jest metoda analityczno-prawna która polega na analizie tekstu prawnego.

12. PRZEDMIOT NAUKI ADM JAKO WIEDZY KOMPLEKSOWEJ.

Przedmiotem zainteresowania są problemy wpływu społ-ekonomicznego na kształt adm, sprawy środowiska w którym działa adm i wzajemnego uwarunkowania tych czynników (tj. adm i środowiska jej działania). Sprawy struktur adm i wzajemnego powiązania aparatu adm. Z jednej strony chodzi tu o najkorzystniejsze rozwiązania z punktu widzenia racjonalnej organizacji pracy, z drugiej o takie kształtowanie aparatu adm, które by odpowiadało założeniom ustroju polit państwa, spełniało wymagania stawiane przez prawo itd. Łączy się tu problem kadr w adm sprawy doboru kadr, przygotowania i dokształcenia, również problematykę funkcjonowania adm. Zwraca się uwagę na czynniki które w praktyce kształtują pewne rozstrzygnięcia, na kulturę adm, planowanie działalności adm, porusza się tu pozaprawne problemy kontroli, koordynacji i współdziałania, stosowania rozwiązań technicznych w adm, wyposażenia biur itp. Z powyższych wyliczeń wynika jednocześnie że nauka adm zajmuje się całym splotem zagadnień. Korzysta ona z doświadczeń i metod badawczych takich dyscyplin jak socjologia, prawo adm, statystykę itp. Prowadzi to niektórych autorów do wyrażania poglądów, iż nauka adm jest nauką kompleksową lub nawet zespołem wiadomości z różnych dyscyplin.

13. OKREŚLENIE NAUKI ADM JAKO DYSCYPLINY NAUKOWEJ.

Przemawiają za tym aktualne potrzeby społ. Tradycyjne dyscypliny nie są w stanie dać wystarczającego zasobu wiadomości, potrzebnych osobom sprawującym odpowiedzialne funkcje w adm publ. Prowadzenie fragmentarycznych badań nad adm w różnych innych dyscyplinach powoduje rozproszenie wysiłków badawczych i nie pozwoli na uchwycenie całości skomplikowanej wiedzy o współczesnej adm publ. Przyswajanie wiedzy o współczesnej adm w ramach jednej dziedziny wiedzy przynosi większe efekty dydaktyczne niż wykładanie w sposób fragmentaryczny pewnych wiadomości o adm w ramach różnych dyscyplin.

6. Kierunki rozwoju nauki administracji.

Cechą charakterystyczną nauki administracji jest różnorodność jej źródeł. W Europie kontynentalnej początki nauki administracji wiążą się z kierunkami naukowego poznawania państwa i jego administracji. W epoce oświecenia a zwłaszcza w XVIII w. i I poł. XIX w. Chodzi tu o prace:

1. prace francuskich teoretyków myśli administracyjnej zajmujących się nauką administracji w ramach jednolitej nauki o państwie.

1. polskich reformatorów XVIII w.

1. kameralistów którzy wskazywali jak należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy tzw. Policji- gałęzi administracji.

1. Lorenza van Steina, prof. Uniwersytetu w Wiedniu, uważanego za twórcę nauki administracji, autora „Nauki administracji”, według niego naukę administracji należy wywodzić z wyższej koncepcji państwa, zgodnie z którą administracja obejmuje całą działalność państwa poza ustawodawstwem.

1. francuskich, polskich, niemieckich pracowników administratywistów, wg których nauka administracji miała dostarczać informacji o rzeczywistości stanowiących podstawy do uzasadnienia systemu prawa administracyjnego.

1. niemieckich autorów którzy próbowali sformułować teoretyczne podstawy nauki administracji. Proces ten zapoczątkował Jastrow w pracy o polityce i nauce administracji, uzasadniając potrzebę odziedziczenia nauki administracji od prawa administracyjnego. Według niego przedmiotem nauki administracji są 2 problemy; a) jak się administruje, b) jak należy administrować. Natomiast F. Stier-Somlo wprowadził podział wiedzy administracyjnej na 3 dyscypliny; a) prawo administracyjne b) naukę administracji c)politykę administracyjną.

1. niemieckiego uczonego M. Webera, twórcy modelu organizacji, którą określił jako organizację biurokratyczną.

1. francuskiego inżyniera H. Fayda, jednego z twórców podstaw organizacji pracy i zarządzania. Jest twórca nauki administracji traktowanej jako nauka społeczna, która ma się rządzić prawami podobnymi do praw przyrodniczych. Wyodrębnił w organizacji przemysłowej funkcje administracyjną, składającą się z 5 stadiów: a) przewidywanie, b) organizowanie, c) rozkazywanie, d)koordynowanie, e)kontrola.

W USA nauka administracji związana była z nauką o zarządzaniu i sprowadzała się do problemów naukowej organizacji pracy. Za prekursora nauk uważa się F. Taylora, który na podstawie obserwacji procesów produkcyjnych sformułował pewne zasady racjonalnej organizacji pracy. Pewne znaczenia do naukowego poznania administracji miał kierunek tzw. Stosunków międzyludzkich. Na przełomie lat 30 i 40 dokonano w USA próby integracji osiągnięć Fayda i Taylora, co doprowadziło do opracowania naukowych zasad administracji. Na podstawie badań Gulicka stworzono koncepcję jednolitej nauki administracji.

7. Współczesny stan nauki administracji.

We współczesnej nauce administracji ugruntował się pogląd, że reforma administracji nie jest działaniem jednoznacznym, ale procesem ciągłym. Problem stał się szczególnie ważny w związku z wielkim kryzysem na początku lat 30. w wielu państwach powołano komisje i zespoły robocze, których zadaniem było opracowanie ... w organizacji i funkcjonowaniu zarówno administracji rządowej jak i samorządowej. Osiągnięcia cywilizacyjne doprowadziły do powstania nowych technik. Powstała konieczność zapewnienia dostępu do dobrodziejstw postępu cywilizacyjnego, co stanowiło silny impuls dla rozbudowy nauki administracji. Nauka administracji w Polsce zapoczątkowała się w 2 kierunkach: a) związanym z nauką prawa adm. .b) związanym z zakresem teorii organizacji i zarządzania. Kierunki wyróżniają dwa nurty rozwoju nauki administracji; 1) grupa autorów ujmująca naukę administracji z punktu widzenia socjologii. 2) nurt prakseologiczny.

Leoński opowiada się za traktowaniem nauki administracji jako dziedziny kompleksowej. Wyraża on pogląd, że ani podejście socjologiczne, ani prakseologiczne nie wystarczają, ponieważ na administracje należy patrzeć z różnych punktów. Generalnie można stwierdzić, że po roku 50 nastąpiło osłabienie aktywności badawczej w sferze nauki administracji. Wynika to z atrakcyjności nauk dogmatycznych i dysproporcji między rzeczywistymi problemami badawczymi w zakresie nauk adm. A istniejącym potencjałem kadrowym.

2. Nauka administracji jako nauka społeczna

Nauka administracji jako gatunek nauk społecznych ma ścisłe związki ze strukturami społecznymi, które są kształtowane w sposób świadomy. Istotnym elementem struktury społecznej są cele, które ma ona realizować. Teoria odrzucająca cele jako element powinnościowy jest teorią ułomną. Analiza nie powinna ograniczać się do stwierdzeń, że dany organ wydał akt, ale powinna objąć przyczyny wydania takiego czy innego aktu.

Do nauk administracyjnych należą wszystkie gałęzie nauk administracyjnych z wyjątkiem prawa administracyjnego. Nauka administracji może być ujmowana w kategoriach:

• Teorii perspektywnej – kierunek badawczy w nauce administracji jest niezwykle wartościowy, bowiem formułowane wskazówki i zalecenia mogą mieć istotne znaczenie dla racjonalizacji działań administracji.

• Teorii deskryptywnej (opisowej) – preskryptywne podejście do badań administracji byłoby bezwartościowe bez informacji uzyskanych w badaniach o charakterze deskryptywnym.

Nauka administracji należy do nauk społecznych. Każda z tych nauk ma wyodrębniony obszar zjawisk społecznych jako przedmiot swoich zadań (ekonomia, socjologia, nauki polityczne, finansowe). Nauka administracji korzysta z ustaleń nauk społecznych, przyjmując niektóre pojęcia, metody oraz osiągnięcia, przystosowując je do własnych specyficznych potrzeb badawczych.

Nauka prawa administracyjnego ocenia czy określone działania administracji są zgodne z prawem racjonalne i celowe. Problemy z zakresu prawa administracyjnego i nauki administracji mogą się pokrywać. Prawo administracyjne ma dla nauki administracji bardzo ważne znaczenie, ponieważ normy prawne regulują fakty będące przedmiotem jej zainteresowania.

3. Struktura wewnętrzna nauki administracji

W obrębie nauki administracji pojawia się wiele ogólnych problemów, które w różnych gałęziach administracji występują w sposób identyczny lub zbliżony np. zagadnienia personalne. Ponadto występują problemy charakterystyczne jedynie dla niektórych gałęzi administracji, np. policji.

W nauce administracji wyróżniamy część ogólną, która obejmuje:

• Nauka administracji musi określić swoje pole badawcze ( przedmiot)

• Polem badawczym nauki administracji jest otoczenie

• Jeśli pojęcie administracji jest równoznaczne z organizacją to wówczas punkt ciężkości zainteresowań nauki administracji przesunie się w kierunku spraw związanych ze strukturą administracyjną

• Administracji jako proces decyzyjny - takie ujęcie podkreśla znaczenie sfery zewnętrznej administracji

• Środki finansowe i personalne – przekazywanie środków stanowi ważny instrument sterowania działaniami administracyjnymi.

• Automatyzacja administracji – wprowadzenie urządzeń do przetwarzania danych

4. Poznawcze funkcje nauki administracji

Teoria deskryptywna (opisowa) – celem nauki administracji jest udzielenie informacji na temat, czym jest administracja, jak działa oraz czym się zajmuje. Nauka administracji zajmuje się opisem rzeczywistości administracyjnej, z uwzględnieniem uwarunkowań ustrojowych, politycznych, społecznych, gospodarczych.

Teoria perspektywna (normatywna) polega na formułowaniu przez naukę administracji wytycznych, jak celowo administrować oraz jakie muszą być spełnione w tym zakresie warunki.

Historia nauki administracji

Nauka administracji w wieku VII, ale przede wszystkim w VIII przezywała okres swojego rozkwitu. W tym okresie była ona określana jako nauka o kamerze (finansach) oraz nauka o policji.

Przesłanki kształtowania się administracji w VII i VIII wieku:

• Rozpad społeczeństwa i państwa powoduje konieczność utworzenia państwowych struktur administracyjnych

• Rozwój nauki i techniki

• Wojna trzydziestoletnia

• Nowe struktury i zadania administracji (resortowe i skarbowe)

Wyodrębniamy następujące okresy rozwoju administracji:

• W pierwszym okresie ukształtowała się administracja domen i realiów. Administracja była zorganizowana w postaci urzędów. Istotną rolę spełniał sąd dworski.

• Nowa funkcja administracyjna (f. Opiekuńcza), której realizacja wymaga tworzenia nowych urzędów

• System instancyjny i zawodowy korpus administracji. W miarę rozbudowy nowoczesnej administracji państwowej maleje znacznie administracja samorządowa, która zwłaszcza w miastach stanowi pozostałość struktur państwa feudalnego. W ramach epoki monarchii oświeconej wykształciło się wiele cech charakterystycznych dla nowoczesnej administracji (resortowość, centralizm, koncentracji, hierarchiczne podporządkowanie, kolegialność, jednoosobowość, zawodowość, wykształcony korpus urzędniczy). Wiedza na temat administracji była wykładana w ramach dwóch kierunków. Kameralistyka zajmowała się interwencjonizmem państwowym, w celu rozwoju gospodarczego, a w konsekwencji osiągnięcia dobrobytu przez poddanych poprzez racjonalne wykorzystanie środków finansowych.