Procedura stanowienia aktów prawa miejscowego
Zgodnie z artykułem 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz, na obszarze obejmującym działanie organów ustanawiających, akty prawa miejscowego.1 Akty te są na określonych obszarach zróżnicowane, co wynika ze specyficznych uwarunkowań lokalnych dzięki czemu przyznanie uprawnień prawotwórczych organom lokalnym pozwala na przybliżenie prawodawcy do regulowanych prawem sytuacji. Akty prawa miejscowego będąc powszechnie obowiązującym źródłem prawa nie obejmują całego terytorium Polski. Mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania, w związku z czym obowiązują tylko na obszarze terytorialnej własności organów, które je ustanowiły, dotyczą więc mieszkańców, organizacji społecznych oraz innych podmiotów znajdujących się pod działaniem tych organów. Artykuł 94 Konstytucji RP przedstawia organy upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego. Są to organy samorządów terytorialnych oraz terenowe organy administracji rządowej. Wymienione organy działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. 2 Kompetencja do stanowienia prawa miejscowego przez organy lokalne wynika z niemożności stanowienia ich przez organy centralne, które nie znając specyfiki lokalnej nie mogę regulować prawa tam obowiązującego. Niemożliwe jest również przez organy centralne regulowanie wszystkich kwestii, które mogą wystąpić na danym terytorium w przyszłości. Odnosząc się również do sytuacji nadzwyczajnych to organy lokalne dokonają najszybszej interwencji i reakcji na zaistniałą sytuację w przeciwieństwie do organów centralnych. Wymienione przesłanki jednoznacznie przemawiają za przyznaniem kompetencji prawotwórczych organom lokalnym.
Do wydawania aktów prawa miejscowego niezbędne jest upoważnienie ustawowe, a sposób ich ogłaszania jest ściśle określony. Ze względu na brak jednej ustawy regulującej kwestie zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego są one regulowane w czterech ustawach ustrojowych:
- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z poźn. zm.)
- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z poźn. zm.)
- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z poźn. zm.)
Podstawy prawne do stanowienia aktów prawa miejscowego zawierają również ustawy szczególne. Akty prawa miejscowego, aby móc uznać je za ważne, muszą spełnić wymagania formalne, być w odpowiedniej formie i z prawidłową treścią oraz zostać podjęte w odpowiedniej procedurze.
Akty prawa miejscowego są wydawane w formie uchwał mających charakter wykonawczy, mogą to być przepisy dotyczące podatków i opłat lokalnych. Projekty uchwał podlegają zaopiniowaniu, czyli wyrażeniu przez podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia. Opinia jest wydawana w sprawach będących w zakresie działania podmiotu opiniującego, a więc w sprawach, w których dysponuje on odpowiednimi zasobami wiedzy i doświadczenia. Formalnie opinia nie wiąże organu podejmującego uchwałę, niemniej stanowisko podmiotu kompetentnego w danej dziedzinie może wpływać na rozstrzygnięcie, stwarza bowiem gwarancję jego prawidłowości. Ocena podlega zgodności projektu ze standardami społecznymi, technicznymi czy też ekonomicznymi. W zależności od materii regulowanej danym aktem prawa miejscowego ustawy nakładają obowiązek uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego merytorycznie organu zewnętrznego, jakim może być związek zawodowy, kurator oświaty czy też organ inspekcji sanitarnej. Projekty uchwał samorządowych sporządzane przez organ wykonawczy gminy, czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta najczęściej wymagają opinii komisji rady, projekty zaś sporządzone przez inne podmioty wymagają opinii organu wykonawczego. Obowiązek przesłania projektu do zaopiniowania przez organ wykonawczy zazwyczaj obciąża przewodniczącego rady, odnośnie zaś do opiniowania przez komisję rady powszechnie wymaga się, by na posiedzeniu komisji poświęconemu dyskusji nad projektem był obecny przedstawiciel projektodawcy. Jeżeli chodzi o ustawy, które wiążą ze sobą skutki finansowe wymagana jest opinia skarbnika.
Uzgodnienie co do projektu aktu prawa miejscowego jest dla organu stanowiącego wiążące. Polega ono na wyrażeniu zgody, a więc podjęciu aktu woli podmiotu uzgadniającego, na treść zawartą w projekcie uchwały. wymóg poprzedzenia podjęcia uchwały przez organ stanowiący uzyskaniem zgody innego podmiotu, ma na celu zagwarantowanie prawidłowości projektowanego rozstrzygnięcia. Pozwala to na zastosowanie w regulacjach rozwiązań optymalnych, uwzględniających specyfikę poszczególnych dziedzin. Wymóg uzgodnienia jest zapisany w licznych ustawach szczególnych, na co dobrym przykładem jest ustawa o planowaniu przestrzennym przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza wymóg uzgodnienia treści projektu z np. właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Niekiedy przepisy wymagają poprzedzenia rozstrzygania organu stanowiącego akt prawa miejscowego koniecznością skonsultowania jego projektu z właściwymi podmiotami. Skonsultowanie projektu polega na wyrażeniu przez właściwe podmioty poglądu w sprawie podjęcia aktu danej treści. Podobnie jak w przypadku opiniowania projektu aktu, także w przypadku jego konsultowania organ stanowiący nie jest formalnie związany jego wynikami. Różnica polega na tym, że podmiotem opiniującym jest organ administracji publicznej wykorzystujący przy udzielaniu opinii posiadany zasób wiedzy i doświadczenia, podmiot zaś konsultujący projekt uchwały jest jedynie wyrazicielem pewnych poglądów czy oczekiwań społecznych.
Najistotniejszym aktem podstawowym regulującym szczegółowe wymogi formalne wobec aktów prawa miejscowego jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Tworzy ono jednolity kanon podstawowych wymogów formalnych dając gwarancję technicznej poprawności tworzonych aktów prawa miejscowego i nie zamykając jednocześnie możliwości wprowadzenia statutami dodatkowych wymogów wynikających z warunków lokalnych. Rozporządzenie zawiera wobec aktów prawa miejscowego tylko bardzo ogólne sformułowania, odsyłając w kwestii zasad techniki prawodawczej stanowienia aktów prawa miejscowego do odpowiedniego stosowania reguł dotyczących innych aktów. Przepisy zawarte w rozporządzeniu zawierające instrukcje kancelaryjne wprowadzają wspólną dla wszystkich szczebli samorządu terytorialnego regułę, iż akty wydawane przez organy stanowiące, jak też wydawane przez zarządy, sporządza się według zasad ustalonych przez organy stanowiące. Ustalenie szczegółowych wymogów, jakie spełniać muszą uchwały organów samorządowych, w tym w szczególności uchwały zawierające akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, oddane zostało w ręce samorządu. Przyjęcie takiego rozwiązania powoduje, że możliwe są znaczne różnice w wymogach formalnych przewidzianych dla aktów prawa miejscowego w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego, to bowiem do kompetencji danej rady czy sejmiku należy ustanawianie tych wymogów w statutach danych jednostek samorządowych. Podobnie ta zasada dotyczy też aktów prawa miejscowego administracji rządowej, także bowiem co do nich instrukcja kancelaryjna nie zawiera szczegółowych wymogów formalnych, pozostawiając to statutom i regulaminom działania poszczególnych urzędów. 3
Inicjatywę uchwałodawczą, czyli uprawnienie, a czasem obowiązek określonych podmiotów do przekładania projektów uchwał wraz z symulacją finansową do organów stanowiących, które są zobowiązane do ich rozpatrzenia, posiadają organy wykonawcze czyli wójt, burmistrz i prezydent miasta. Podmiotami upoważnionymi do wydawania aktów prawa miejscowego, czyli zatwierdzenia projektu są organy stanowiące czyli sejmik województwa, rada powiatu oraz rada gminy, ponadto taką kompetencje posiadają terenowe organy administracji rządowej czyli wojewoda, kierownicy urzędów rejonowych, dyrektorzy urzędów morskich czy też okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego. Inicjatywa nie wiąże rady, ona sama decyduje o dalszych losach projektu. Istnieje możliwość zmodyfikowania projektu przez radę bądź jego całkowite odrzucenie. Organy wykonawcze czuwają nad tym, by w uchwałach znalazło się wymagane minimum treści, co jest niezwykle istotne do ich stanowienia w praktyce. To organy wykonawcze także mając obowiązek przygotowania każdego projektu, dbają o to by w każdym z nich stosowana była jednolita terminologia, co ułatwia interpretację uchwał i jest ważne z punktu widzenia jedności systemu prawa. Przygotowanie projektu uchwały to cały kompleks czynności, które wykonać musi podmiot obarczony takim obowiązkiem. Chodzi tu w szczególności o takie opracowanie przedłożonego radzie dokumentu stanowiącego projekt uchwały, by mógł on stać się przedmiotem obrad rady czy sejmiku, a w razie pomyślnego wyniku głosowania mógł przybrać postać uchwały. Tak więc do obowiązków organu wykonawczego należeć będzie zadbanie o to, by projekt uchwały spełniał przewidziane ustawami, zasadami techniki prawodawczej i statutem minimum treści.
Prawidłowo sporządzony projekt uchwały może być przedmiotem obrad i rozstrzygnięcia organu stanowiącego, jeżeli zostanie mu odpowiednio przedłożony. Procedurę przedkładania radzie bądź sejmikowi projektów uchwał regulują dokładnie statuty poszczególnych jednostek samorządowych: województwa, powiatu i gminy i stanowią akt prawa miejscowego. W drodze regulacji statutowej mogą regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe danej jednostki. Statutem jest przeniesienie uprawnień państwowych do stanowienia prawa przez organ samorządowy. Statut województwa określa jego ustrój jako jednostki samorządu terytorialnego, wymaga uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów i musi być ogłoszony w dzienniku urzędowym i dzienniku ustaw „Monitor Polski”. Statut powiatu określa jego ustrój, organizacje wewnętrzną, tryb pracy rad, komisji przez nią powołanych oraz zarządu powiatu, a jego uchwalenie należy do kompetencji rady powiatu. Statut gminy ustanawia ustrój, organizację i tryb pracy wszystkich jednostek w jej zawartych. Kompetencją do uchwalenia statutu ma wyłącznie rada gminy. Wracając, W praktyce stosowane są dwa sposoby przedstawiania radzie rezultatów pracy projektodawców, przedstawienie projektu podmiotowi odpowiedzialnemu za przygotowanie materiałów na sesje lub przedstawienie projektu przez wnioskodawcę lub w jego imieniu przez przewodniczącego obrad wprost po sesji.
Ustawy samorządowe stanowią, iż formą obrad rady bądź sejmiku są sesje. jedynie na sesji organy stanowiące mogą podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym, a więc jedynie na sesji podjęte mogą zostać uchwały będące aktami prawa miejscowego.
Sesje zwoływane są przez przewodniczącego z własnej inicjatywy lub na wniosek. Sesja musi zostać zwołana w określonym, stosunkowo krótkim, bo siedmiodniowym terminie po złożeniu wniosku. To ograniczenie czasowe dotyczy jednak jedynie sesji zwoływanych na wniosek organu wykonawczego lub samej rady. Przewodniczący ma obowiązek zwołać sesję w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Może to robić z własnej inicjatywy lub na wniosek. Na wniosek wójta lub przewodniczącego zarządu organ stanowiący jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wnioskodawcą jest wójt lub zarząd, a projekt wpłynął do organu stanowiącego co najmniej siedem dni przed rozpoczęciem sesji. Zasada ta dotyczy jednak jedynie projektów organów wykonawczych.
Poszczególne jednostki samorządowe mogą dowolnie kształtować tryb przygotowania sesji, w szczególności zaś ustanowić wymogi, których spełnienie poprzedzać musi rozpoczęcie przez rady czy sejmik obrad na sesji. Mimo różnorodności regulacji statutowych wyłania się pewien schemat rozwiązań. Etapem poprzedzającym sesję jest jej przygotowanie przez przewodniczącego rady czy sejmiku. Ustala on projekt porządku obrad, odpowiednio wcześnie, zawiadamia o terminie sesji radnych, przedkładając im projekt porządku obrad i projekty uchwał oraz odpowiednio wcześnie podaje o tym informację do publicznej wiadomości.
Z konstytucji wynika zasada jawność sesji obywatele mają prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, która obejmuje nie tylko dostęp do dokumentów, ale też wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jawność sesji oznacza jedynie bierne prawo uczestnictwa publiczności w obradach. Osoby z publiczności mogą w niej uczestniczyć, oczywiście za zezwoleniem prowadzącego rady czy sejmiku. Z Konstytucji wynika, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji nastąpić może wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Sesję prowadzi przewodniczący rady bądź sejmiku. W wypadku niemożności prowadzenia obrad przez niego lub z jego upoważnienia, leży to w gestii wiceprzewodniczącego. Prowadzący obrady ma zapewnić sprawność obrad, kierując przebiegiem dyskusji i głosowania. Ma też zapewnić porządek obrad. Po otwarciu przez przewodniczącego obrad sesji i sprawdzeniu kworum, radni uchwalają przedstawiony porządek obrad, a następnie przystępują do rozpatrzenia jego punktów.
Projekty poszczególnych uchwał są przedstawiane przez projektodawcę lub inna osobę działającą w jego imieniu, na przykład przewodniczącego rady lub komisji rady. Po prezentacji projektu przedstawiane są opinie do projektu, a następnie odbywa się dyskusja, o ile rada nie zadecydowała o głosowaniu bez dyskusji. W toku dyskusji mogą być zgłaszane poprawki do projektu. Po zamknięciu dyskusji projektodawca ustosunkowuje się do zagadnień poruszanych w dyskusji. Ma on prawo uzupełnić projekt poprzez wniesienie autopoprawek.
Wystąpienie projektodawcy kończy etap dyskusji merytorycznych nad projektem. Po ogłoszeniu przez przewodniczącego przystąpienia do głosowania możliwe jest składanie jedynie wniosków formalnych.
Jeżeli w ocenie radnych projekt uchwały nie nadaje się jeszcze do zaakceptowania, zapaść mogą rozstrzygnięcia odsuwające w czasie moment głosowania nad nim. Może bowiem zapaść decyzja rady o zwrocie projektu wnioskodawcy w celu dokonania w nim uzupełnień i poprawek, o odesłaniu projektu do komisji, zasięgnięcia opinii ekspertów, bądź po prostu o przesunięciu rozpatrywania uchwały na inny termin, aby umożliwić radnym spokojną analizę projektowanych rozwiązań. Jeżeli jednak, w ocenie radnych, przedłożony pod jej obrady projekt uchwały w całości nie zasługuje na zaakceptowanie, rada podejmuje uchwałę o jego odrzuceniu. W przypadku zaś gdy według radnych nie zachodzi żadna ze wskazanych okoliczności, przedłożony projekt poddawany jest głosowaniu.
Głosowanie nad uchwała rozpoczyna się od głosowania poprawek zgłoszonych do projektu przez radnych. Po przegłosowaniu poprawek następuje ostateczne głosowanie nad projektem uchwały uwzględniającym te przegłosowane poprawki. Wymagana jest większość bezwzględna głosów, 50% plus jeden. Głosowanie jawne odbywać się może poprzez podniesienie ręki lub głosowanie jawne imienne, czyli wywoływanie nazwisk radnych i odnotowywanie w protokole czy radny oddał głos „za” czy „przeciw” czy też „wstrzymał się od głosu”. Prawo wyboru formy głosowania jawnego pozostawiono poszczególnym radom czy sejmikom. W sytuacji gdy głosy „za” i „przeciw” projektowi rozkładają się równo, a głos przewodniczącego nie może stanowić czynnika rozstrzygającego wynik głosowania, przyjąć należy, iż projekt nie uzyskał wymaganej większości głosów, a zatem uchwała nie została podjęta.
Po przeprowadzeniu głosowania przewodniczący obrad lub przewodniczący komisji ogłaszają jego wyniki. Przyjęte projekty stają się uchwałami, natomiast projekty odrzucone przestają istnieć.
Wyjątki co do trybu uchwalania aktów prawa miejscowego mogą być ustanowione tylko w przepisach rangi ustawowej. Są bowiem takie uchwały, do których podjęcia nie wystarcza zwykła większość głosów, lecz wymagana jest większość bezwzględna lub kwalifikowana. Możliwe są także ustawowe wyjątki dotyczące kworum niezbędnego dla podjęcia uchwały.
Ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie wojewódzkim przewidują dodatkowy wymóg formalny poprzedzający publikację aktu prawa miejscowego a mianowicie podpisanie aktu odpowiednio przez przewodniczącego rady powiatu i przewodniczącego sejmiku województwa. W ustawie o samorządzie gminnym nie ma odpowiednika wspomnianych przepisów, brak więc wyraźnej regulacji prawnej dotyczącej zasad podpisywania aktów prawa miejscowego. Z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by podpisanie było formalnym warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego gminy. Brak wyraźnego ustawowego obowiązku podpisania uchwał jest często nadrabiany regulacjami statutowymi, w statutach zazwyczaj zawarte są regulacje szczegółowe dotyczące wymogów formalnych uchwał, za jeden z najważniejszych uznawane jest właśnie podpisanie uchwały przez przewodniczącego rady.
Uchwały będące aktami prawa miejscowego, ze względu na ich specyfikę, przepisy ustrojowych ustaw samorządowych wprowadzają dodatkowe w porównaniu z innymi uchwałami wymogi proceduralne warunkujące ich obowiązywanie. Zaliczyć do nich należy wymóg opublikowania, dodatkowo umieszczenie pieczęci urzędowej na oryginale uchwały obok podpisu organu. Istnieje też możliwość wprowadzenia dalszych wymogów w poszczególnych regulacjach statutowych. Akty stanowione przez sejmik województwa, wojewodę i organy administracji niezespolonej podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wydawanym przez wojewodę. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego. Akty te wchodzą w życie w terminie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że ich treść stanowi inaczej.
Nadzór nad aktami prawa miejscowego sprawuje Prezes Rady Ministrów. Może on uchylić w trybie nadzoru akta, gdy są one niezgodne z ustawami lub rozporządzeniami zezwalającymi na ich wydanie. Prezes Rady Ministrów może uchylić akt z powodu niezgodności z polityką rządu lub naruszeniem zasad rzetelności i gospodarności. Akt o uchyleniu zostaje ogłoszony w dzienniku urzędowym. Prezes Rady Ministrów poprzez rozporządzenie ustala tryb kontroli aktów prawa miejscowego. Jak widać, samodzielne i samowystarczalne organy samorządowe pomimo swojej autonomii podlegają kontroli. Podczas, gdy wadliwy akt wpłynął niekorzystnie na interes publiczny lub prywatny, a organ uchyla się od odpowiedzialności usunięcia wadliwości, pokrzywdzony ma prawo zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Bibliografia:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, firma wydawniczo handlowa J.W., Warszawa 2008 rok.
2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
3. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z poźn. zm.)
4. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z poźn. zm.)
5. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z poźn. zm.)
6. Prawo miejscowe, Dorota Dąbek, wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2010 rok
7. Prawo administracyjne, Jan Boć, wydawnictwo Kolonia Limited, Wrocław 1997 rok.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 rok, artykuł 87, ustęp 1 i 2, strona 21, firma wydawniczo handlowa J.W., Warszawa 2007 rok.↩
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 rok, artykuł 94, strona 23, firma wydawniczo handlowa J.W., Warszawa 2007 rok.↩
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej.↩