Wykład 1 Pojęcie administracji publicznej.

Art. 10 Konstytucji RP

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Ra-da Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

Administracja publiczna a władza wykonawcza

Administrację publiczną można utożsamić z władzą wykonawczą. Na ogół jednak w obrębie władzy wykonawczej rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne:

• egzekutywę polityczną

• administrację publiczną

W tym ujęciu administrację publiczną charakteryzuje się jako wykonawcę władzy wykonawczej lub też – żeby podkreślić jej szczególną rolę w ramach władzy wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej.

Jerzy Stefan Langrod (1903-1990), :

Administracja w […] organicznym ujęciu – to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności […] i z rozporządzalnych rzeczy […], mogli spełnić swoje zadania. Czy ujmiemy ich łącznie w ramy teoretyczne służby publicznej, czy inaczej, – zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują.

Administracja publiczna ( Jan Boć) jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

Przez administrację publiczną ( Hubert Izdebski) rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Administracja publiczna ( Zygmunt Nie wiadomski) jest to ogół działań o chara-kterze organizatorskim i wykonawczym, mających na celu realizację dobra wspólnego przez różne podmioty (niekoniecznie państwowe) związane co do podstawy i form działalności ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną.

System organizacyjny administracji publicznej

Administracja publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej składa się z trzech podstawowych segmentów:

• administracja państwowa rządowa

• administracja państwowa nierządowa

• administracja samorządowa

Administracja rządowa jest to układ organizacyjno- funkcjonalny o jednolitym, relatywnie scentralizowanym charakterze, który realizuje zadania publiczne za które odpowiedzialność ponosi rząd, i który pośrednio lub bezpośrednio podlega Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3 Konstytucji: Rada Ministrów kieruje administracją rządową). W jego skład wchodzą podmioty odpowiadające następującym przesłankom:

• wykonywanie funkcji administracji publicznej

• podejmowanie działań w formach prawnych właściwych organom administracyjnym, w tym w formach władczych

• oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym zaso-bie państwowym

• pozostawanie w układzie organizacyjno-funkcjonalnym pod-danym kierownictwu Rady Ministrów

Wskazanym przesłankom odpowiadają trzy grupy podmiotów:

• organy i urzędy administracyjne (trzon administracji rządowej)

• agencje rządowe inne niż centralne organy administracji rządowej:

  • agencje – spółki kapitałowe (na przykład Agencja Rozwoju Gospodarczego czy Krajowa Agencja Poszanowania Energii)

  • agencje – państwowe osoby prawne (na przykład Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czy Agencja Mienia Wojskowego)

• państwowe jednostki organizacyjne: na przykład Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny

Organy i urzędy administracyjne (trzon admini-stracji rządowej)

• Organy bezpośrednio rządowego szczebla:

• Rada Ministrów

• Prezes Rady Ministrów

• ministrowie

• przewodniczący określonych w ustawach komitetów (na przykład Komitetu Badań Naukowych czy Komitetu Integracji Europejskiej)

• podległe tym organom urzędy (ministerstwa itd.)

• Centralne organy administracji rządowej i podlegle im urzędy. Między innymi:

• Prezes Głównego Urzędu Statystycznego

• Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

• Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

• Szef Agencji Wywiadu

• Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego

• Prezes Wyższego Urzędu Górniczego

• Prezes Głównego Urzędu Miar

• Główny Inspektor Sanitarny

• Główny Geodeta Kraju

• Komendant Główny Policji

• Główny Inspektor Ochrony Środowisk

• Prezes Urzędu Regulacji Energetyki*

• Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej*

• Prezes Urzędu Transportu Kolejowego*

• Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego*

• Terenowe organy administracji rządowej:

• wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych służb, in-spekcji i straży działających pod jego zwierzchnictwem: Służby Ochrony Zabytków, Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Straży Pożarnej itd.)

• organy administracji niezespolonej (dyrektor izby skar-bowej, naczelnik urzędu skarbowego, dyrektor urzędu statystycznego, dyrektor urzędu morskiego itd.)

Organy o charakterze pomocniczym i opiniodawczo-doradczym działające na rzecz organów o charakterze de-cydującym (Rada Statystyki, Rada Działalności Pożytku Publicznego, Rada Telekomunikacji itd.)

Segment drugi (administracja państwowa nierządowa): organy i urzędy administracyjne, które nie są podporzą-dkowane Radzie Ministrów.

Do administracji państwowej nierządowej należą:

• Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

• organy Najwyższej Izby Kontroli

• Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

• Rzecznik Praw Obywatelskich

• Krajowa Rada Sądownictwa

• organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa Rada Polityki Pieniężnej

• centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny Inspek-tor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców)

• urzędy w/w organów (Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-skiej itd.)

• administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu

Segment trzeci (administracja samorządowa) tworzą:

• administracja samorządu terytorialnego

• administracja samorządu zawodowego

• Administracja samorządu terytorialnego:

• układ organizacyjno-funkcjonalny działający w ramach struktur samorządu terytorialnego, czyli w ramach gmin, powiatów i województw jako jednostek samorządowych – wspólnot samorządowych, w skład którego wchodzą:

• podmioty o statusie prawnym organów i urzędów admini-stracyjnych (organy stanowiące, organy wykonawcze, apa-rat pomocniczy tych organów)

• samorządowe jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie): służbowymi zwierzchnikami tych jednostek są wójt/burmistrz/prezydent, starosta, marszałek)

• Administracja samorządu zawodowego:

Idea tego samorządu polega na powierzeniu sprawowania części władzy publicznej korporacjom – zrzeszeniom wyo-drębnionym na podstawie kryterium więzi interesu zawo-dowego określonej grupy osób.

Samorząd zawodowy może reprezentować:

• osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (adwokatów, rad-ców prawnych, notariuszy, lekarzy, architektów itd.)

• osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej (rolników, rzemieślników, marynarzy itd.)

Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy unikaniu centralizacji i omnipotencji państwa, a jej prawną konse-kwencją jest:

• podział władzy publicznej, znajdujący wyraz między in-nymi w konstytucyjnej zasadzie podziału władzy oraz w dualizmie administracji terytorialnej

• decentralizacja władzy publicznej

• podział zadań i kompetencji na szczeble organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz na szczeble organiza-cyjne samorządu terytorialnego w szczególnościdomniemanie kompetencji na rzecz gminy

W innym ujęciu na system organizacyjny administra-cji publicznej składają się następujące trzy podstawowe segmenty:

• administracja bezpośrednia - Administrację bezpośrednią stanowią państwowe organy administracji publicznej (administracja bezpośrednia nie obej-muje zatem organów samorządowych), przy czym w definicji J. Bocia (państwowy) organ administracji publicznej to „człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): 1) znajdu-jący się w strukturze organizacyjnej państwa [...], 2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami właściwymi temu prawu, 3) działający w granicach przyzna-nych mu przez prawo kompetencji”. Organ administracji jest immanentną częścią państwa i nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej. Nie może być zatem traktowany jako podmiot od państwa samodzielny, któremu mogłyby przysługiwać wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki.

• administrację pośrednia Administrację pośrednią stanowią te podmioty, które są w sensie prawnym samodzielne i które posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną, a nawet własną odrębną oso-bowość prawną.

• W odróżnieniu od organów administracji tworzących admini-strację bezpośrednią podmioty wchodzące w skład administra-cji pośredniej są podmiotami zdecentralizowanymi, którym przysługuje określony zakres prawnie chronionej samodzielno-ści. Ich typowymi przykładami są:

1. korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede wszyst-kim samorząd terytorialny)

2. zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w tym szkoły wyższe, a także Zakład Ubezpieczeń Społecznych)

3. fundacje prawa publicznego (należy do nich Zakład Narodo-wy imienia Ossolińskich)

• prywatnoprawnie zorganizowana administracja publiczna tworzą podmioty zorganizowane w formach prawa pry-watnego, czyli podmioty, których forma organizacyjno-prawna oparta jest na przepisach prawa cywilnego i handlowego. Należą do nich agencje – spółki kapitałowe, agencje – pań-stwowe osoby prawne (agencje nie będące centralnymi organami administracji rządowej) oraz fundacje prawa pry-watnego.

Podmioty te są w sensie organizacyjnym i funkcjonalnym czę-ścią administracji publicznej, gdyż zostały powołane (najczę-ściej drogą ustawową) do wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych. Niemniej jednak ich organizacja odbiega od organizacji pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako że w ich przypadku w tym zakresie podstawową rolę od-grywa prawo prywatne.

Administracja regulacyjna

Przedmiotowo rozumiana administracja regulacyjna oznacza w ogól-nym przypadku wszelkie administracyjno-prawne sposoby wpływania na ry-nek (społeczną gospodarkę rynkową) przez państwo. W konkretnym przypa-dku, tutaj ważniejszym, oznacza specyficzne działania specjalnie utworzonych organów regulacyjnych, do których to działań można za Markiem Szydło zaliczyć: dopuszczanie do działalności gospodarczej, ustanawianie praw wyłącznych i szczególnych, regulację świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, zapewnianie dostępu do sieci, regulację cen, rachunkowość regulacyjną oraz ochronę dóbr policyjnych. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku administracyjne działania regulacyjne polegają na wpływa-niu na rynek za pomocą instrumentów, których jurydycznym wyrazem jest stanowienie norm prawnych i ich władcze stosowanie.

Podstawową funkcją administracyjnych działań regulacyjnych jest ochrona i wspieranie rynku, aby zapewnić związane z nim wartości (efektywność, innowacyjność, wybór, wolność i równość, a także dostępność, przystępność oraz pożądaną jakość określonych i niezbędnych dla funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki świad-czeń).

Oznacza to, że każda administracyjna regulacja rynku musi mieć bar-dzo poważne uzasadnienie. Najogólniej można powiedzieć, że regula-cja rynku ma dwojakie cele:

• ekonomiczne (dokonanie korekty źle funkcjonującego rynku w celu zapewnienia jego efektywności)

• pozaekonomiczne (dokonanie korekty rynku w celu zapewnienia sprawiedliwość społecznego porządku)

• Funkcje i cele regulacji realizuje podmiotowo rozumiana administracja regulacyjna (chociaż także inne podmioty), którą tworzą przede wszystkim specjalne organy regulacyjne (administracja regulacyjna sensu stricto).

• Funkcje i cele regulacji realizują nie tylko specjalne organy regulacyjne: administracja regulacyjna sensu stricto.

• W grę wchodzą jeszcze w szczególności ministrowie właści-wi w sprawach danego sektora infrastrukturalnego, których uwzględnienie prowadzi do pojęcia administracji regulacyj-nej sensu largo.

• Gdyby natomiast uwzględnić dalsze podmioty realizujące zadania regulacyjne, zarówno na poziomie centralnym (przede wszystkim Sejm), jak i terenowym (organy gminy, które regu-lują sektor gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej), to można wprowadzić jeszcze pojęcie administracji regulacyjnej sensu largissimo.

Wykład 2 koncepcja nauki administracji

Nurt nauk administracyjnych (w nauce niemieckiej znany jako wiedza administracyjna – Verwaltungswissenschaft) został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przeło-mie XIX i XX wieku.

Do nurtu nauk administracyjnych zalicza się:

• opisową (deskryptywną, konstatująca) naukę administra-cji

• normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego

• postulatywną (prospektywną) naukę polityki administra-cyjnej

W naukach społecznych należy rozróżnić dwie sytuacje:

• gdy zajmują się one bezpośrednio administracją publi-czną (socjologia/socjologia administracji, politologia/ poli-tologia administracji, historia/historia administracji, ety-ka/etyka administracji, filozofia/filozofia administracji itd.)

• gdy nie zajmują się one bezpośrednio lub w ogóle ad-ministracją publiczną (na przykład sformalizowana teoria decyzji), lecz ich wyniki uznaje się za przydatne w pozna-waniu i/lub racjonalnym kształtowaniu administracji publi-cznej

siedem metodologicznych założeń nauki administracji jako dyscypliny samodzielnej

1. Nauka administracji ma charakter nauki złożonej. Złożoność ta jest konsekwencją skomplikowania przed-miotu badań (administracji publicznej), a jej wyrazem jest dążenie do ukazania tego przedmiotu względnie naj-szerzej, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest on badany również przez inne nauki (administracyjne i społecz-ne/pokrewne/sąsiednie).

2. Nauka administracji nie może i nie powinna dążyć do powiedzenia o administracji publicznej wszyst-kiego, mieć charakter wszechogarniający i zupełny. Wó-wczas bowiem sytuuje się w obszarze badań innych dys-cyplin, wikłając się w trudności ustalenia podstaw wy-odrębnienia i tożsamości badawczej. Oczywisty związek nauki administracji z innymi dyscyplinami nie powinien za-cierać oryginalności wyników uzyskiwanych przez naukę administracji – te bowiem przesądzają o sensie jej upra-wiania.

3. Nauka administracji jest nauką społeczną, zło-żoną, empiryczną, badającą administrację rzeczy-wistą (praktycznie istniejącą) w danym miejscu i czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania (konstatacji) stanu ist-niejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogól-nień teoretycznych.

4. Podstawę odrębności nauki administracji można widzieć w tym, że wskazuje ona i bada uwarunkowania ad-ministracji publicznej, ich znaczenie i wpływ na stru-kturę i działanie administracji. Istotą uwarunkowań jest to, że są czynnikami zewnętrznymi wobec administracji, stanowią jej środowisko i pośrednio lub bezpośrednio ją determinują, a także mogą ulegać zmianom pod wpływem jej działań.

5. Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem badania odpowiednich nauk odrębnych (administracyjnych i pokrewnych). Ich wyniki (i tylko wyniki) są skła-dnikiem badań nauki administracji w postaci orygi-nalnej lub jako podstawa ewentualnych uzupełnień i uści-śleń.

6. Odrębność nauki administracji polega na tym, że bada ona administrację uwzględniając równocześnie różne uwarunkowania. W tym ujęciu nie jest nauką administracji ukazywanie uwarunkowań wyłącznie prawnych (to nauka prawa), wyłącznie organizacyjnych (to nauka organizacji), wy-łącznie społecznych (to socjologia) itd. Te nauki nie są nauką administracji: ich wkład w poznanie administracji ma znaczenie jako element w zintegrowanym badaniu administracji w jej różnych uwarunkowaniach.

7. Dobór i zakres uwarunkowań uwzględnianych w bada-niu, a także ich układ w znacznej mierze wynikają z zada-nia badawczego. Często lub najczęściej zadanie badawcze określają uwa-runkowania prawne – jako punkt wyjścia, a nastę-pnie w badaniu ukazuje się inne uwarunkowania. Z me-todologicznego punktu widzenia nie jest to (a nawet nie powinno być) regułą: problemy badawcze mogą powstawać w wyniku różnych innych uwarunkowań. Chociaż dzisiaj trudno jest wyobrazić sobie przejawy działania administracji nie podlegające w ogóle uwarun-kowaniom prawnym.

Wykład 3 Teoria politycznej kontroli biurokracji

1. Istota teorii politycznej kontroli biurokracji.

2. Dychotomia polityka-administracja. Najbardziej formalną i sztywną wersję dychotomii polityka-administracja zaproponował Woodrow Wilson w swej słynnej pracy The Study of Public Administration z 1887 r., w której twierdził, że polityka nie powinna wnikać w administrację, a administracja nie powinna wkraczać w politykę.

3. Drugie założenie, na którym oparta jest teoria politycznej kontroli biurokracji (pierwsze założenie patrz punkt pierwszy), polega na tym, że w ustroju demokratycznym pochodzące z wyborów organy prawodawcze i organy wykonawcze (w USA prezydent, gubernatorzy i burmistrzowie) powinny kontrolować (kontrolować w amerykańskim rozumieniu) decyzje i działania mianowanych urzędników (głównie wchodzących w skład służby cywilnej)

4. Różnica pomiędzy polityką i administracją oraz kwestia kontroli biurokratycznej. Różnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym klasycznym ujęciu W. Wilsona (patrz powyżej) i Franka J. Goodnowa wygląda następująco (idealny typ dychotomii):

CELE	ŚRODKI
POLITYKA	ADMINISTRACJA

W rzeczywistości, ponieważ biurokraci są często zaangażowani w kształtowanie

polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru angażują się w administrację,

zamiast o dychotomii można mówić o kontinuum polityka-administracja (

Poniżej prosty model obrazujący realny typ „dychotomii”:

CELE	ŚRODKI
POLITYKA ADMINISTRACJA

Model ten jasno pokazuje, że w ogólnym przypadku istnieje polityczna kontrola

biurokracji. Wskazuje jednak także, że kontrola ta jest ograniczona i warunkowana, i że może być tak dużo biurokratycznej kontroli polityki, jak dużo jest politycznej kontroli administracji.

5. Teorie przechwycenia (capture theories). Ważną grupą teorii dotyczących kontroli biurokracji stanowią teorie przechwycenia biurokracji (administracji). Teorie te odnoszą się

przede wszystkim do niezależnych organów regulacyjnych i procesu regulacji (jest rzeczą interesującą, że sugerują one, iż kontrola polityczna biurokracji nie jest niewystarczająca, lecz nadmierna). Administracyjna regulacja, realizując cele ekonomiczne i/lub pozaekonomiczne, powinna służyć interesowi publicznemu. Niestety nie zawsze tak się dzieje. W skrajnym przypadku dochodzi nawet do swoistego przechwycenia administracji (organu regulacyjnego) przez rynek (zainteresowaną grupę), który ma regulować, i w konsekwencji administracja działa jak jego protektor czy rzecznik, a nie kontroler. Ogólnie można powiedzieć, że społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze społecznego punktu widzenia treść regulacji) zależy od tego, jak jest postrzegany rozkład kosztów i korzyści projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i aktywności w procesie regulacji całego społeczeństwa lub tylko poszczególnych grup i jednostek James Q. Wilson wyróznił w tym zakresie cztery mozliwe polityki regulacji (tenze, The Politics of

Regulation, Basic Books 1980):

1. Polityka większości (majoritarian politics). Polityki takiej mozna oczekiwać, kiedy korzyści i koszty regulacji są rozłozone bardzo szeroko: kiedy wszyscy lub większość spodziewa się skorzystać lub teŜ kiedy wszyscy lub większość spodziewa się ponieść koszty. Sytuacja niemozności uniknięcia kosztów lub przechwycenia korzyści powoduje, ze grupy interesu nie widzą sensu angazowania się w proces regulacji, co sprzyja orientacji większościowej.

2. Polityka grupy interesu (interest-group politics). Polityki takiej mozna oczekiwać, kiedy zarówno korzyści, jak i koszty regulacji są skoncentrowane. Jest tak, kiedy projektowana regulacja (na przykład dotycząca subsydiów) przyniesie korzyść stosunkowo niewielkiej grupie kosztem innej równiez niewielkiej grupy. W takiej sytuacji kazda ze stron ma silny motyw do zorganizowania się i wywarcia wpływu na treść regulacji. Społeczeństwo z kolei, nawet jezeli sympatyzuje raczej z jedną niz z drugą stroną, nie będąc bezpośrednio dotknięte takim czy innym rozwiązaniem, albo w ogóle nie angazuje się w proces regulacji, albo czyni to z dystansem.

3. Polityka klienta (client politics). Polityki takiej mozna oczekiwać, kiedy korzyści są skoncentrowane, a koszty rozłozone szeroko. Jezeli regulacja moze przynieść korzyść

niewielkiej dobrze zorganizowanej grupie (client group), jest ona silnie motywowana do wywarcia wpływu (przez lobbing) na treść regulacji. Z kolei, poniewaz koszty jednostkowe regulacji są bardzo niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu podjęcia kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego zainteresowania projektowaną regulacją (być moze nawet w ogóle o niej nie wie). Nalezy podkreślić, ze polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań regulacyjnych prowadzących do rynku, na którym jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą. Przyjmowaniu takich rozwiązań przeciwdziała funkcjonowanie organizacji (stowarzyszeń), które działają w imieniu i na rzecz społeczeństwa bez jego angazowania (watchdog / public interest associations).

4. Polityka przedsiębiorczego społecznika (entrepreneurial politics). Polityki takiej mozna oczekiwać, kiedy korzyść odniesie społeczeństwo czy większość kosztem niewielkiej grupy (niewielkiego segmentu rynku). Przykładem takiej polityki są regulacje słuzące ochronie czystości powietrza czy produkcji bardziej bezpiecznych samochodów. Poniewaz dotykają one określone segmenty rynku, mozna by spodziewać się z ich strony energicznych działań uniemozliwiających przyjęcie określonych regulacji. A ponieważ jednocześnie bodźce oddziałujące na tych, którzy odniosą korzyść (być moze niewielką) są relatywnie duzo słabsze od bodźców wpływających na tych, którzy poniosą koszty, moze w ogóle dziwić, ze dochodzi do przyjęcia regulacji przynoszącej korzyść społeczeństwu. Otóz dzieje się tak wówczas, kiedy zdecydowane działania podejmuje przedsiębiorcza osoba, która potrafi

zmobilizować opinię publiczną (ujawniając na przykład jakieś skandaliczne praktyki), zepchnąć przeciwników regulacji do defensywy (oskarzając ich o przyczynianie się do degradacji środowiska czy śmierci kierowców) i odnieść projektowaną regulację do powszechnie akceptowanych wartości (czyste powietrze, bezpieczeństwo). Osoba taka działa za społeczeństwo i w jego imieniu, jednak w konkretnym przypadku zaangażowanie społeczeństwa jest nieznaczne i sprowadza się do ogólnego apelu czy oczekiwania, aby z pewnym problemem coś zrobić. Stąd dla skuteczności działania takiej osoby bardzo istotne jest zdobycie poparcia ze strony opiniotwórczych osób trzecich, które nie mają żadnych własnych interesów w projektowanej regulacji.

6. Teorie responsywności wobec klienta (theories of client responsivness) / teorie przechwycenia przez klientów (theories of client capture). Zgodnie z tymi teoriami biurokraci

na najnizszych szczeblach bezpośrednio świadczący usługi publiczne postrzegają się przede wszystkim jako profesjonaliści słuzący klientom, a nie jako urzędnicy słuzący swoim politycznym panom. Stąd mozna powiedzieć, ze zostali oni przechwyceni przez swoich klientów (dzieci w szkole, ofiary przestępstw czy inne kategorie osób potrzebujących pomocy). W klasycznej dla tych teorii pracy Michaela Lipsky’ego (tenze, Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, New

York 1980) znalazły się następujące ustalenia:

1. Zasoby są chronicznie niewystarczające.

2. Popyt na usługi ma tendencję do zwiększania się, aby zrównowazyć podaz.

3. Formułowane wobec organów cele i oczekiwania są niejasne, a nawet wewnętrznie

sprzeczne.

4. Działania zorientowane na osiągnięcie celów są trudne do zmierzenia, a czasami

nawet nie dają się zmierzyć.

5. Klienci są z reguły przymusowi i stąd najczęściej nie są postrzegani jako podstawowa

biurokratyczna grupa odniesienia.

6. Biurokraci na pierwszej linii mają zwykle pewną swobodę czy uznanie w zakresie

świadczonych przez nich usług.

7. W warunkach ograniczonych zasobów i wysokiego popytu biurokraci racjonują

usługi.

8. Aby zapewnić większą przewidywalność strumienia zasobów, biurokraci na pierwszej

linii oszczędnie gospodarują takimi pracowniczymi zasobami jak czas i energia.

9. Biurokraci na pierwszej linii kontrolują klientów przez utrzymywanie dystansu,

autonomię, doświadczenie i symbole, redukując w ten sposób następstwa

niepewności.

10. Biurokraci na pierwszej linii są często wyalienowani ze swojej pracy i przejawiają

formy psychicznego wycofania.

11. Biurokraci na pierwszej linii nalezą z reguły do klasy średniej i racjonują swoje usługi

opierając się na wartościach klasy średniej, takich jak praca i oszczędność.

7. Teoria agencji (agency theory / principal-agent theory). Teoria ta jest najpopularniejszą obecnie teorią politycznej kontroli biurokracji. W USA jest szeroko wykorzystywana do badania wpływu (federalnych) zwierzchników (w szczególności Kongresu i prezydenta) na ich agentów (słuzbę publiczną). Wyjściowe załozenie tej teorii jest takie, ze biurokracja jest albo poza kontrolą, albo bardzo trudna do kontroli. Z wazniejszych ustaleń teorii agencji, prezentowanych przez D.B. Wooda i R.W. Watermana, warto wyróznić ponizsze:

1. Biurokratyczna responsywność na kontrolę polityczną jest raczej normą niŜ wyjątkiem. Stopień biurokratycznej responsywności zalezy od znacznej liczby

czynników jak na przykład czasu czy współpracy pomiędzy Kongresem i

prezydentem.

2. Wazne są polityczne mechanizmy kontrolne, a w szczególności prezydenckie

nominacje, finansowe uprawnienia Kongresu, przesłuchania i skuteczność personelu

Kongresu.

3. Liczy się organizacja. Organy pozostające w strukturze scentralizowanej są bardziej

responsywne od organów niezaleznych.

4. Wystąpienia czy oświadczenia prezydenta, podobnie jak liderów Kongresu, mają

znaczenie (wywierają wpływ).

Wykład 4 Teoria polityki biurokratycznej

Uwagi wstępne. Teoria (teorie) polityki biurokratycznej dązy do wyjaśnienia roli administracji i biurokracji w procesie kształtowania polityki. Jej przedstawiciele odrzucają dychotomię polityka-administracja, na której opiera się teoria kontroli biurokracji, widząc w

tym podziale analityczną wygodę, która nie słuzy rozwojowi teorii administracji publicznej.W szczególności uwazają, ze ceną uczynienia teorii bardziej operacyjną przez rozdzielenie administracji od polityki jest świadome ignorowanie istotnej roli biurokracji w strukturze władzy publicznej.

3. Organizacyjne uwarunkowania (teorii) polityki biurokratycznej. Można wyróznić dwa kluczowe organizacyjne uwarunkowania czy wymiary teorii polityki biurokratycznej. Pierwsze dotyczy zachowania. Podstawowym celem jest tutaj wyjaśnienie, dlaczego biurokracja i biurokraci robią to, co robią. Ogólne załozenie jest takie, ze biurokracja realizuje wazną misję publiczną i podejmuje liczne decyzje i działania polityczne, a jednocześnie prawne wyznaczenie tych działań jest niejednoznaczne. Jezeli ustawodawca i prawo tylko w części wyjaśniają, co biurokracja robi i dlaczego to robi, to, co wyjaśnia resztę? Drugie dotyczy struktury organizacyjnej i dystrybucji władzy. Tutaj podstawowymcelem jest zrozumienie, jak formalne więzi zalezności w obrębie biurokracji, relacje biurokracji z innymi instytucjami oraz powierzone jej do realizacji programy i polityki

determinują wspólnie relatywny wpływ licznych aktorów politycznych.

Biurokracja reprezentatywna

Teoria reprezentatywnej biurokracji skupia się na znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w kontekście wartości demokratycznych. Jej podstawowe załozenie jest takie, ze biurokracja odzwierciedlająca róznorodność społeczności, którejsłuzy

z większym prawdopodobieństwem będzie wyrazała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji politycznych. Jezeli biurokracja jest wrazliwa na różnorodność interesów i jezeli te interesy znajdują wyraz w jej decyzjach i działaniach, biurokracja moze

być uznana za instytucję reprezentatywną. A jezeli biurokracja jest instytucja reprezentatywną, to jej polityczną rolę można pogodzić z takimi wartościami demokratycznymi jak reguła większości, prawa mniejszości

czy równa reprezentacja.

Wykład 5 Teoria instytucjonalna

Teoria instytucjonalna

Postweberowska interdyscyplinarna teoria złożo-nych organizacji (takich organizacji czy instytucji jak: państwo, parlament, biurokracja, organizacja pozarządowa, uniwersytet, prywatna spółka reali-zująca zadania publiczne).

Podnosząc ograniczenia nauk ekonomicznych i logiki rynkowej dla te-oretycznego wyjaśnienia funkcjonowania instytucji, Autorzy powyż-szych prac budują swoje teorie analizując:

• strukturę organizacyjną, a w szczególności hierarchię

• zachowania indywidualne i grupowe w kontekście instytucjonalnym

• interakcje jednostek i organizacji w szerszym kontekście politycz-nym, ekonomicznym i społecznym

• wpływ norm zawodowych i kulturowych na wzory zachowania insty-tucjonalnego oraz efektywność i długowieczność organizacji

Instytucja to organizacja, która pozostaje w szczegól-nym związku z ludźmi, którym służy:

• może korzystać z władztwa

• dysponuje legitymacją do działania, jaką daje przyczy-nianie się do realizacji interesu publicznego

• dysponuje głęboką kulturową tożsamością związaną z językiem, religią, zwyczajami, geografią

• jest nasycona takimi wartościami jak obywatelstwo, pa-triotyzm i określona tożsamość

Dobrze funkcjonująca hierarchia strukturalizuje ludzi w sposób, który pozwala zaspokoić nastę-pujące potrzeby organizacyjne:

• powiększyć wartość pracy „przesuwającej” się przez or-ganizację

• zidentyfikować i przypisać odpowiedzialność na każdym etapie

• umieścić ludzi o niezbędnych kompetencjach na każdym szczeblu organizacyjnym

• zbudować ogólny konsensus i akceptację dla konieczno-ści nierównej segmentacji pracy

Hierarchia kierownicza jest jedyną formą orga-nizacyjną rozmieszczenia ludzi i zadań na kom-plementarnych szczeblach, gdzie:

• ludzie mogą wykonywać przypisane im zadania

• ludzie na dowolnym szczeblu mogą powiększać war-tość pracy ludzi znajdujących się na niższym szczeblu

• stratyfikacja kierownictwa jest dla każdego konieczna i niezbędną

Postacie hierarchii – adhokracja

Adhokracja jest przeciwieństwem biurokracji. Stuart Crainer traktuje adhokrację jako wzorzec dla organizacji nowego typu, którą charakte-ryzuje następująco:

• nowa organizacja jest elastyczna i łatwo się przekształca

• nowa organizacja jest mniej hierarchiczna

• nowa organizacja jest oparta na uczestnictwie

• nowa organizacja jest twórcza i przedsiębiorcza

• nowa organizacja wykorzystuje powiązania sieciowe

• w nowej organizacji ważniejsze od wąsko określonych celów fun-kcjonalnych są cele całościowe

• jednym z najważniejszych zasobów wykorzystywanych w nowej or-ganizacji jest technologia informatyczna

Istnieją trzy podstawowe formy współzależności organizacyjnej:

• Współzależność sumująca: funkcjonowanie każdej części organizacji nie jest bezpośrednio powiązane z funkcjonowaniem pozostałych części, nato-miast stanowi odrębny wkład na rzecz całości. Ponieważ jednak każda część jest wspierana przez całą organizację, której powodzenie byłoby zagrożone przez brak sprawności którejś z części, wszystkie części są współzależne od siebie i efekty ich funkcjonowania są sumowane w obrębie całej organizacji.

• Współzależność sekwencyjna: funkcjonowanie jednej części organizacji jest zależne od wykonania pewnej pracy przez inną (inne) część organizacji. Innymi słowy, zadania tych części muszą być wykonywane sekwencyjnie, odpowiednio do przyjętego w organizacji podziału pracy i istniejących w niej więzi technicznych. Przepływ różnych zasobów pomiędzy częściami organi-zacji jest w takiej sytuacji jednostronny.

• Współzależność wzajemna: przepływ zasobów pomiędzy częściami organi-zacji nie jest jak w przypadku współzależności sekwencyjnej jednostronny, lecz dwustronny. Innymi słowy, wyjście jednej części organizacji jest wej-ściem drugiej i vice versa.

Fakt, że organizacja jest całością złożoną ze współzale-żnych części, oznacza, że jednym z najważniejszych zadań kierownictwa organizacji jest zapewnienie w niej niezbę-dnej koordynacji.

Zakres koordynacji zależy przy tym od przyjętych w orga-nizacji form współzależności:

• największa potrzeba koordynacji występuje w przypadku współzależności wzajemnej,

• mniejsza w przypadku współzależności sekwencyjnej

• najmniejsza w przypadku współzależności sumującej się

Systemy o wysokiej niezawodności

• technologie tych systemów są ściśle powiązane, co oznacza, że wystąpienie istotnego zakłócenie na dowolnym etapie procesu technologicznego może spowodować załamanie całego systemu

• ścisłe powiązanie wyraża się w istnieniu ustalonych i relatywnie sztywnych standardowych procedur operacyjnych, które z zasady nie ulegają zmianie

• ludzie pracujący w dowolnym miejscu systemu o wysokiej nieza-wodności wymagają doskonałego wykształcenia i stałego prze-szkolenia

• systemy o wysokiej niezawodności tworzone są na poziomie, któ-ry gwarantuje wysoką wydajność

• systemy wysoce niezawodne są wysoce redundantne (M. Landau: duplication – rather than streamlining – of important functions increases reliability)

Systemy o wysokiej niezawodności (dokończenie)

• systemy wysoce niezawodne charakteryzuje znaczna sieciowość

• systemy wysoce niezawodne stanowią połączenie organizacji rządowych, pozarządowych i biznesowych

• w prawidłowo funkcjonujących systemach wysoce niezawodnych informowanie o błędach jest nagradzane, a nie karane

• systemy wysoce niezawodne są z reguły hierarchiczne

Wykład 6 Teoria publicznego zarządzania

Nowe publiczne zarządzanie (New Public Manage-ment – NPM) pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii* w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w USA. W mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europej-skim, także w Polsce.

Kierownicy w administracji publicznej (proaktywni menedżerowie,

a nie reaktywni urzędnicy) powinni zatem zwracać zdecydowanie większą uwagę na zadania, a ocena ich działania (i funkcjonowania organizacji publicznych) powinna wynikać z osiągniętych wyników i być dokonywana na podstawie wyraźnych i mierzalnych(ilościowych) standardów czy wskaźników wykonania.

Wyniki sprowadza się nie tylko do jakości świadczonych przez administrację publiczną usług (outputs), ale także do faktycznych zmian w życiu ludzi, jakie są następstwem działania administracji (outcomes).

Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna po-winna, tam gdzie dostarcza rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej konkurencji. Tutaj w grę wchodzą trzy rozwiązania.

Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing mogą umo-żliwić administracji publicznej kupowanie od prywatnych organizacji rzeczy i usług tańszych i o wyższej jakości niż te, za które wcześniej odpowiadała sama.

Po drugie, organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej mogą zostać przeorganizowane na wzór pry-watnych spółek, aby uzyskiwały przychód ze sprzedaży rzeczy i usług.

• wprowadzanie i żądanie opłat uważa się za sprawiedliwe, jako że za daną usługę płaci wtedy bezpośrednio jednost-ka, która z usługi korzysta

• opłaty służą także zmniejszeniu wydatków publicznych, ponieważ to świadczeniobiorcy płacą za usługę, która w przeciwnym wypadku musiałaby być finansowana ze śro-dków publicznych

Po trzecie, zorganizowane w nowy sposób organy i jednostki organizacyjne administracji publicznej (różne agencje rządowe) mogą konkurować między sobą, a także z organizacjami prywatnymi i pozarządowymi.

Rozwiązania drugie i trzecie wiążą się na ogół z tzw. dez-agregacją sektora publicznego i utworzeniem mniejszych jednostek organizacyjnych, co sprawia, że łatwiej jest określić ich zadania, a miejsce niewidocznych biurokratów zajmują widzialni czy znani menedżerowie, którym łatwiej jest przypisać odpowiedzialność.

Bardziej rynkowa administracja publiczna powinna być zorientowana na konsumentów.

Innymi słowy, organy i – przede wszystkim – agencje rządowe powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspokajać.

Logika reagowania na potrzeby konsumentów jest oczywista

w przypadku agencji rządowych konkurujących z organizacjami prywatnymi. Nawet jednak

i wówczas, gdy dobra i usługi oferuje administracja publiczna, korzystając z monopolu lub nie pobierając żadnych opłat, traktowanie zainteresowanych jak konsumentów może poprawić efektywność i etykę administrowania.

Najogólniej rzecz ujmując, chodzi o to, aby funkcjonowanie administracji publicznej charakteryzowało takie korzystanie z jej zasobów, które jest cenione przez konsumentów.

Należy podkreślić, że postrzeganie przez nowe publiczne zarządzanie jednostki jako konsumenta prowadzi do wyra-źnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i oby-watelem.

Rozróżnienie pomiędzy konsumentem i obywatelem uwa-żane jest za cenne, ponieważ poprawia sytuację jednostki.

Determinowani konkurencją, oczekiwaniami konsumen-tów oraz odpowiedzialnością za wyniki kierownicy w ad-ministracji publicznej (public managers / agency mana-gers) mają z założenia uczynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i budżetów, powinni zatem dysponować większą swobodą w korzystaniu z nich.

Ideałem jest samodzielne zarządzanie w granicach budżetu (manage to budget), czyli możność korzystania z posiadanych zasobów zgodnie z własnym przekonaniem

o najlepszych sposobach działania. Przynajmniej tak długo, jak długo osiągane są wyniki.

Stąd za istotny składnik nowego publicznego zarządzania uznaje się koncepcję uwolnienia kierownictwa (liberation management), która wyrasta z przekonania, że kierownicy

w administracji publicznej są wysoko wykwalifikowanymi i zaangażowanymi ludźmi, którzy wiedzą, jak się zarządza.

Zatem aby poprawić działanie i osiągnięcia administracji publicznej, kierownicy muszą zostać uwolnieni z okowów biurokracji: politycy i prawodawca powinni pozwolić kierownikom zarządzać (let managers manage).

Oczekiwanie, że administracja publiczna zwróci większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zaso-bów. Nowe publiczne zarządzanie kładzie bardzo duży nacisk na zmniejszenie kosztów świadcze-nia usług publicznych, a jednocześnie na zwię-kszenie ich jakości. Jednym słowem chodzi o osiągnięcie więcej mniejszym nakładem (doing more with less).

współwykonawca władzy lokalnej – w tej roli kierownik dzieli się swoją władzą z innymi, pamiętając, że tylko przez zbudowanie silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną organizacja publiczna może odpowiedzieć na jej oczekiwania

Kulturę organizacyjną administracji publicznej powinna charakteryzować elastyczność, innowa-cyjność, rozwiązywanie problemów i przedsiębior-czość.

Adhokracja

• jest elastyczna i łatwo się przekształca

• nie jest hierarchiczna, a dokładnie jest mniej i inaczej hierarchiczna niż biurokracja (hierarchia prawdopo-dobnie nie zniknie nigdy)

• jest oparta na uczestnictwie (kierownicy są świadomi, że nie mają monopolu na najlepsze pomysły i rozwią-zania, w związku z czym adhokracji właściwe jest dąże-nie do wykorzystania wiedzy i pomysłowości wszystkich pracowników)

Deregulacja, empowerment i orientacja na wyniki nie ma-ją w demokratycznym społeczeństwie przesłonić odpowie-dzialności administracji publicznej za osiągnięcie polity-cznych celów przyjętych w wyborach powszechnych i realizowanych przez pochodzących z politycznych nomi-nacji ministrów. Daje się jednak wyraźnie zauważyć przesunięcie od tradycyjnej konstytucyjnej odpowiedzial-ności, ponoszonej przez „sterującą” część administracji publicznej przed obywatelami, do nowej menedżerskiej odpowiedzialności, ponoszonej przez „wiosłującą” część administracji publicznej przed konsumentami.

Wykład 7 Teoria postmodernistyczna

Jednym z najważniejszych współcześnie zjawisk jest malejące znaczenie państwa

(the declining salience of the state), a tymczasem logika administracji publicznej zakłada, że:

• istnieje państwo narodowe (nation-state)

• funkcjonariusze publiczni są agentami państwa i interesu publicznego

• Władza państwa, i w związku z tym jego suwerenność, „wycieka” lub „wyparowuje” na zewnątrz, do organizacji ponadnarodowych lub podmiotów pozapaństwowych, takich jak przedsiębiorstwa transnarodowe lub społeczeństwo obywatelskie. Przypadek ten dobrze oddaje metafora przekłutego balonu.

• Obywatele w coraz większym stopniu kwestionują władzę pań-stwową i przenoszą swoją lojalność na wewnątrzpaństwowe gru-py społeczne, etniczne, religijne i regionalne; suwerenność pań-stwa „zapada się”. Przypadek ten dobrze oddaje metafora zapa-dającego się domku z kart.

H. George Frederickson, Kevin B. Smith, The Public Administra-tion Theory Primer, Westview Press 2003:

• państwo jest miejscem, terytorium fizycznym z granicami

• państwo jest szczególną historią, społeczną konstrukcją rzeczywi-stości i używaną (tak czy inaczej) przeszłością

• państwo obejmuje założycielskie mity, które nabierają dużego zna-czenia

• państwo jest często „podtrzymywane” przez tradycyjnego czy dzie-dzicznego wroga

• państwo jest wykonywaniem władzy w postaci legitymowanych su-werennością państwa działań

• państwo opiera się na możliwości opodatkowanie swoich mieszkań-ców

• państwo powinno zagwarantować swoim mieszkańcom porządek, stabilność, przewidywalność i tożsamość

Postmoderniści uważają, że wszystkie powyższe cechy państwa ulegają zmianie.

Granice na przykład są przenikalne dla ludzi, pieniędzy, chorób i zanieczyszczeń. Ludzie są coraz bardziej mobilni, coraz mniej przywiązani do jednego miejsca i narodu. Biz-nes staje się coraz bardziej globalny. Wiele współczesnych transakcji ma dzisiaj charakter wirtualny, dokonuje się drogą elektroniczną i bez respektu dla granic państwo-wych (stąd zresztą są one trudniejsze do uregulowania i… opodatkowania).

Jeżeli postmodernistyczna krytyka państwa-narodowego jest nawet tylko częściowo trafna, to ma jednak istotne implikacje dla administracji publicznej:

• dla kogo istnieje administracja publiczna jeżeli suwe-renność państwa staje się wątpliwa?

• jak zareaguje administracja publiczna na zmianę porzą-dku konstytucyjnego państwa narodowego powodowaną przez globalizację?

H.G. Frederickson, K.B. Smith:

Postmodernistyczna administracja publiczna stopniowo odejdzie od logiki budowy państwa i koncentracji coraz większych możliwości gospodarczych czy suwerenności na rzecz:

• poszukiwania kompatybilności między wieloma instytu-cjami

• znalezienia międzyjurysdykcyjnej konwergencji

• poszukiwania procedur, które ułatwią opracowanie po-wszechnie akceptowanych procesów decyzyjnych i reguł

Metodologia badań empirycznych teorii postmodernistycznej

• indukcyjna analiza danych

• uzasadniona teoria

• wyłaniająca się struktura badań

• wynik uzyskany w sposób negocjacyjny

• przedstawienie wyników badań w konwencji case study

• interpretacja idiograficzna

• ostrożna aplikacja

• ogniskowo ustalone granice

• specjalne kryteria trafności ustaleń

Nauka administracji jest nauką społeczną, złożoną, empiryczną, badającą administrację rzeczywistą (praktycznie istniejącą) w danym miejscu i czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania (konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych.

Wykład 8 Teoria decyzyjna

Administracja jest światem decyzji

Każde działanie administracji, które nie jest czystym decydowaniem (dokonywaniem świadomego i nielosowego wyboru), prawie zawsze oparte jest na wcześniejszej decyzji czy ciągu decyzji.

Racjonalność w ujęciu H.A. Simona jest zatem oparta na logice środki-cel i zakłada, że w procesie podejmowania decyzji wybierane są te środki, które najlepiej prowadzą do pożądanych celów. Jedno-cześnie same cele często mają tylko instrumentalny charakter dla dal-szych czy końcowych celów, co oznacza, że istnieje hierarchia celów. Racjonalność – jak podkreśla H.A. Simon – musi dotyczyć konstru-owania sekwencji środki-cele tego rodzaju.

Teoria racjonalnych decyzji opisuje działania zorientowane na cele i nakazuje:

1. ustalić cele i uszeregować je według ważności

2. znaleźć dostępne środki, pozwalające osiągnąć te cele

3. dokonać ich analizy, aby znaleźć środek lub środki, pozwalające osiągnąć preferowane cele z największym prawdopodobieństwem

Ograniczona racjonalność

Formułując teorię racjonalnych decyzji, H.A. Simon od początku do-strzegał i wskazywał granice racjonalności. Ograniczenia logiki analizy środków do celów i hierarchii celów wynikają z:

• niemożności całkowitego rozdzielenia środków i celów

• niekompletności i niejasności celów

• ograniczonych możliwości poznawczych decydentów

• niepełnej informacji

• fragmentaryczności wiedzy

• tego, że zarówno środki, jak i cele są warunkowane przez czas i zmieniające się okoliczności

Logika rezultatu

i logika kontekstu

Będąc ciągle podstawowym pojęciem teorii decyzji, racjonalność jest współcześnie rozumiana i opisywana w różny sposób.

W szczególności można dokonać dystynkcji pomiędzy dwoma wzorami logiki racjonalności decyzji:

• logiką rezultatu

• logiką kontekstu

Obydwa wzory oparte są na zapoczątkowanym przez H.A. Simona logiczno-pozytywistycznym opisie racjonalnego decydowania w konwencji środków do celów, ale cele definiują odmiennie.

Logika rezultatu

W tym przypadku logika i decyzje są rezultatowe, ponieważ działania oparte na dokonanych wyborach antycypują preferowane przyszłe rezultaty.

Racjonalna logika rezultatu ma bardzo bliski związek z oryginalną koncepcją

H.A. Simona i pojęciem racjonalności materialnej i dobrze nadaje się do formalnego modelowania, analizy ryzyka, oceny efektywności i – w ogóle – metodologii ilościowych.

Logika kontekstu

Logika ta jest słabiej powiązana z koncepcją H.A. Simona. Decyzje są racjonalne kontekstowo, kiedy wybory są oparte na podzielanym rozumieniu sytuacji decyzyjnej, tożsamości organizacji i akceptowanych regułach zachowania w poszczególnych sytuacjach.

Racjonalna logika kontekstu nawiązuje do racjonalności proceduralnej i jest odpowiednia dla analizy instytucjonalnej, analizy historycznej, teorii sytuacyjnej, analizy przypadków i – w ogóle – metodologii narracyjno-dedukcyjnych.

Granice racjonalności

Logika rezultatu i logika kontekstu opisują de facto ograniczoną ra-cjonalność.

• im dokładniej teoria decyzji identyfikuje i opisuje ograniczenia racjo-nalności, tym bardziej zbliża się do wiarygodnego obrazu rzeczywiste-go podejmowania decyzji

• im dokładniejszy jest opis procesów decyzyjnych, tym większa jest szansa na poprawę umiejętności decydentów i jakości ich decyzji

Ograniczenia racjonalność decyzji z punktu widze-nia logiki rezultatu

• niedoskonałość informacji

• problemy z uwagą

• niepewność (i ryzyko)

Ograniczenia racjonalność decyzji z punktu widze-nia logiki kontekstu

Racjonalne działanie w przypadku logiki kontekstu jest zorientowane na rozumienie celów, które jest mniej związane z efektywnością, ryn-kiem czy kierowaniem się własnym interesem, a bardziej z regułami, tożsamością i sytuacją. Reguły i tożsamość stanowią istotę organizacji formalnej.

Niejasność

Najważniejszym pojęciem dla wyjaśnienia ograniczeń racjonalności decyzji z punktu widzenia logiki kontekstu jest pojęcie niejasności.

• niejasność oznacza brak jednoznaczności czy spójności w interpre-tacji rzeczywistości, przyczynowości i intencjonalności

• niejasne sytuacje i cele utrudniają kategoryzację i – w konsekwen-cji – systematyczną analizę

• w niejasnym świecie decyzji kierunki działania są niedookreślone, cele sprzeczne, a rzeczywistość nie tyle nadaje się do wyjaśnienia, co do wymyślenia

Z punktu widzenia logiki kontekstu administracja jest nie tyle światem decyzji (i właściwych logice rezultatu formalnych modeli decyzyjnych, zakładających jednoznaczność w interpretacji rzeczywistości, przyczy-nowości i intencjonalności) co światem poszukiwania sensu.

Z perspektywy poszukiwania sensu

• preferencje (cele) nie zawsze są ujawniane, a kiedy to ma miejsce preferencje są sprzeczne, zmienne, ambiwalentne oraz nie tylko ze-wnętrzne, ale także wewnętrzne

• niejasne są tożsamości, co ma swoje źródło w wielości oczekiwań, które są nieprecyzyjne, niespójne i zmienne

• rzeczywistość jest kształtowana społecznie; przynajmniej ta jej część, która ma do czynienia z decydowaniem i organizowaniem

W społecznym konstruowaniu rzeczywistości

• decydenci zachowują swoje przekonania przez interpretowanie nowych doświadczeń w sposób, który czyni je spójnymi z wcześniejszymi doświadczeniami

• polegają na doświadczeniu, przeceniając prawdopodobieństwo wystąpienia zjawisk, których sami doświadczyli, a niedoceniając prawdopodobieństwa innych możliwych zjawisk

• przypisują zdarzenia i działania własnym intencjom i zdolnościom,

a nie przypadkowi czy szczęśliwemu losowi

Model kosza na śmieci

Zdaniem M.D. Cohena, J.G. Marcha, J.P. Olsena elementy niezbędne do podjęcia decyzji:

• problemy

• rozwiązania

• uczestnicy

• sytuacje sprzyjające dokonaniu wyboru

zmieniają się wraz z czasem i są stosunkowo niezależne. W procesach decyzyjnych pojawiają się w sposób przypadkowy i nieuporządko-wany, tak jak odpadki w koszu na śmieci (stąd nazwa modelu).

Wskazane cztery elementy są kształtowane w instytucji przez jej strukturę, która wpływa na przebieg i wynik procesu decyzyjnego jako kosza na śmieci przez:

• oddziaływanie na czas i tempo napływu problemów, rozwiązań, decydentów i możliwości dokonania wyboru

• określenie ilości energii, jaką potencjalni uczestnicy angażują

w proces decyzyjny

• kształtowanie związków i relacji między różnymi elementami

• Logika rezultatu i logika kontekstu

• nie są podejściami konkurencyjnymi,

• lecz komplementarnymi, a ich przedstawiciele,

• co jest bardzo ważne, współpracują ze sobą

• i wykorzystują wzajemnie swój dorobek.

Takie stanowisko jest szczególnie istotne w przypadku procesów decyzyjnych w administracji publicznej, w której procesy decyzyjne mają zapewnić wiele wartości, a zwłaszcza praworządność, sprawiedliwość i efektywność. Takie też stanowisko zajmuje Ernest Knosala, kiedy przyjmuje założenie, że „cechami dobrej administracji są zarówno legalność, jak i racjonalność jej działania”. Prowadzi ono do właściwego nauce administracji kompleksowego podejścia do analizy procesów decyzyjnych w administracji, co w świetle powyższych uwag jest uzasadnione tym, że procesy decyzyjne, w których podstawowym kryterium jest legalność (sprawiedliwość, słuszność itp.), lepiej wyjaśnia logika kontekstu, a do badania procesów decyzyjnych, które mają zapewnić maksymalną racjonalność (efektywność, skuteczność, ekonomiczność itp.), bardziej nadaje się logika rezultatu.

Wykład 9 Governance

Dyskusja nad governance pozwala wyróżnić w tej koncepcji cztery podstawowe cechy charakterystyczne.

• Dominacja sieci

W governance dominują nie formalne instytucje, lecz amorficzny zbiór aktorów posiadających wpływ na to, jakie i jak publiczne dobra i usługi będą świadczone.

• Malejąca zdolność państwa do sprawowania bezpośredniej kontroli

Rząd nie kontroluje już polityki społecznej w scentralizowany sposób, chociaż nadal dysponuje władzą pozwalającą mu na nią wpływać. Ale władza ta jest dzisiaj powiązana z rządowymi umiejętnościami prowadzenia negocjacji i zawierania umów

z uczestnikami sieci. Przy czym uczestnicy ci są w coraz wyższym stopniu traktowani jako równoprawni partnerzy politycznych procesów.

• Łączenie zasobów publicznych i prywatnych

Współpraca aktorów publicznych

i prywatnych pozwala im uzyskać zasoby, do których indywidualnie nie mają dostępu. Na przykład włączenie prywatnych spółek do realizacji programów społecznych pozwala rządowi ominąć niektóre drogie czy czasochłonne procedury. Z kolei prywatne spółki mogą nakłonić rząd do sfinansowania programów promujących interes publiczny,

w które raczej nie będzie inwestował sektor prywatny.

• Korzystanie

z różnorodnych instrumentów

Governance charakteryzuje rosnąca gotowość wykorzystywania nowych metod przygotowywania i realizacji polityki społecznej. Dość często są to instrumenty pośrednie, takie jak wpływanie na decyzje i działania przez korzystanie z zachęt podatkowych, a nie władcze nakazy i zakazy.

• Governance i NPM zalecają przesunięcie władzy z biurokratycznych struktur do sieci z ich przedsiębiorczymi działaniami.

Nota bene to charakterystyczne dla governance i NPM przesunięcie władzy rodzi wspólny dla obu koncepcji problem odpowiedzialności. Mianowicie, jeżeli rząd (i administracja) dysponuje mniejszą władzą i mniejszymi możliwościami, to czy jest rzeczą słuszną obciążanie go odpowiedzialnością za politykę społeczną?

W przypadku odpowiedzi negatywnej pojawia się pytanie, kto powinien być odpowiedzialny za politykę społeczną? (NPM wskazuje tutaj na prawo podaży

i popytu oraz konkurencję między podmiotami świadczącymi usługi publiczne).

• Governance i NPM wyrażają niepokój, że rząd jest zbyt odległy od obywateli i społeczeństwa, a jego organy i pracownicy nieefektywni i nieodpowiednio zachowujący się.

Dla obydwu koncepcji nieefektywność jest wrodzona tradycyjnemu modelowi biurokratycznemu i obydwie starają się ją zwalczyć przez wprowadzenie konkurencji i wymuszenie większej odpowiedzialności wobec obywateli od podmiotów świadczących im usługi publiczne

• Governance i NPM są zorientowane na wyniki:

w przeciwieństwie do tradycyjnych modeli administracji publicznej są one – mówiąc językiem teorii systemów czy teorii komunikacji – zorientowane raczej na kontrolę wyjść (efektywność i zadowolenie obywateli-klientów) niż na wejścia (zasoby w dyspozycji organów administracyjnych).

Pomimo podobieństw, governance i NPM dzielą fundamentalne różnice, które nakazują – jak uważają B. Guy Peters i J. Pierre – traktować je jako różne i odrębne intelektualne koncepcje.

Autorzy wskazują na pięć różnic, które nie pozwalają postawić znaku równości pomiędzy governance i NPM.

• Governance, dotycząc relacji pomiędzy rządem i społeczeństwem, jest koncepcją, która zawsze była nieodłączną częścią ustroju demokratycznego. Zachodnie demokracje na przykład zawsze angażowały się w partnerstwo z sektorem prywatnym.

NPM w porównaniu z governance jest bardziej ideologiczne: stanowi szczególny normatywny pogląd odnośnie do tego, jak powinny zostać ukształtowane relacje pomiędzy rządem i resztą społeczeństwa. W swej istocie jest próbą zaszczepienia sektorowi publicznemu wartości korporacyjnych, jako że NPM nie widzi w sektorze publicznym żadnych uświęconych wartości kulturowych czy społecznych i odróżnia go od sektora prywatnego tylko na podstawie kryterium oferowanych produktów.

Z kolei governance widzi fundamentalne różnice pomiędzy sektorami publicznym i prywatnym i uznaje, że sektor publiczny pełni wyjątkową rolę w zagwarantowaniu dobru wspólnemu właściwego miejsca w ustroju demokratycznym.

• Governance i NPM przyjmują różne punkty widzenia.

Governance interesują procesy, podczas gdy NPM dotyczy wyników. Governance wyjaśnia proces kształtowania i realizacji polityki społecznej. Celem jest tutaj zidentyfikowanie najważniejszych aktorów i ich roli w tym procesie oraz wskazanie, jak ich zachowania i wzajemne kontakty kształtują świadczenie usług publicznych.

NPM jest znacznie mniej zainteresowane procesami. W koncepcji tej nie chodzi o to, jak polityka jest kształtowana, tylko, jak dużo jest polityki. Jej celem jest efektywność i zadowolenie obywateli, to znaczy dąży do wskazania, jak dobra i usługi publiczne, które są cenione przez obywateli, mogą być świadczone przy minimalnych nakładach. Realizując swoją eksplanacyjną misję, NPM widzi oczywiście i procesy, ale tylko jako środek do celu, którym jest efektywność.

• Governance i NPM mają różne naukowe czy nawet filozoficzne podstawy.

NPM jest w istocie teorią organizacji. Korzysta z dorobku teorii instytucjonalnej, w której znajduje dobrze rozwinięty zestaw intelektualnych narzędzi, będących kompleksową alternatywą do innego, niż proponowanego w modelu Weberowskim, organizowania świadczenia usług publicznych. Korzystając z tych narzędzi zwolennicy NPM skonstruowali koncepcję, która zorientowana jest na reformę instytucjonalną i organizacyjną.

Governance jest z kolei koncepcją, którą mniej interesują instytucje, a bardziej relacje pomiędzy rządem i społeczeństwem. W takiej orientacji jest oczywiście miejsce na składnik instytucjonalny, ale governance jest znacznie mniej wroga wobec modelu Weberowskiego i nie ma nic przeciwko niemu w sytuacjach, w których uznaje go za właściwy. Governance jest w istocie teorią polityki, a przynajmniej polityczną teorią in statu nascendi. Jako swój ostateczny cel widzi autorytatywną alokację wartości, dążąc do wyjaśnienia, dlaczego rząd robi to, co robi, i ustalenia, jak może robić to lepiej.

• Governance nie ma ideologicznego bagażu NPM. W szczególności governance nie ma jako swojej podstawy tego ideału czy motywacji, która właściwa jest NPM, to znaczy nie dąży do dokonania kulturalnej rynkowej rewolucji w sektorze publicznym.

Natomiast NPM stanowi próbę jednostronnego narzucenia systemowi świadczenia usług publicznych korporacyjnych wartości, celów i praktyk.

• Governance, będąc koncepcją, która obejmuje rząd i społeczeństwo, akceptuje unikalną kulturową i polityczną rolę dóbr publicznych i sektora publicznego. Stąd przedstawiciele governance są zainteresowani zachowaniem świadczenia usług publicznych pod kontrolą rządową. I chociaż dopuszczają zmianę formy tej kontroli, aby rząd znalazł się bliżej społeczeństwa, co może oznaczać przyznanie większej roli w kształtowaniu polityki społecznej sektorowi prywatnemu, to jednak w ostateczności starają się utrzymać znaczne i jasne kompetencje rządu w odniesieniu do usług publicznych.

NPM z kolei dąży do zasadniczej zmiany sektora publicznego. Mówiąc najkrócej, przedstawiciele NPM interesują się nowymi modelami publicznego zarządzania nie po to, aby zachować rządowe możliwości kontrolowania zasobów sektora publicznego, ale po to, aby zastąpić nimi Weberowską organizacyjną ortodoksję tradycyjnej administracji publicznej.

Wykład 10 Koncepcja sieci organów administracji publicznej

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wpływa na:

• system instytucjonalny polskiej administracji publicznej

• funkcjonowanie organów administracyjnych, w tym ich bezpośrednią współpracę z analogicznymi organami pozostałych państw członkowskich i Komisją Europejską. Współpraca ta odbywa się (między innymi) w ramach sieci organów administracyjnych.

• Członkostwo w ICN jest dobrowolne, a sama sieć ma do pewnego stopnia charakter wirtualny (nie ma stałego sekretariatu ani stałej siedziby): zorientowane na reali-zację określonych projektów prace zespołów roboczych toczą się za pośrednictwem współczesnych środków łącz-ności.

• Podstawowym celem ICN jest ułatwienie współpracy między organami ochrony konkurencji na świecie i sprzy-janie miękkiej konwergencji (soft convergence) prawa i praktyki ochrony konkurencji.