Temat 1: Wyznaczniki systemu politycznego. Specyficzne cechy systemu politycznego UE.
~S. Hix
Unia Europejska jest wynikiem procesu dobrowolnej integracji gospodarczej i politycznej państw europejskich. Zapoczątkowało ją 6 państw. W latach 90 było ich 15 a w 2004 dołączyło 10 państw. W 2007 dołączyły: Rumunia i Bułgaria. Integracja europejska doprowadziła do utworzenia instytucji rządzących na poziomie Europy, rozwinęła się włączając w to obszary gospodarcze, polityczne i społeczne.
Nauki polityczne mają wiele narzędzi teoretycznych i metod analitycznych. Zamiast jednej ogólnej teorii dotyczącej zasad działania systemu politycznego nauki te mają cała serię wyjaśnień poszczególnych procesów, które są wspólne dla wszystkich systemów politycznych (takich jak opinia publiczna, konkurencja międzypartyjna, grupy nacisku, proces negocjacyjny w tworzeniu prawa, delegowanie uprawnień do agentów administracyjnych i wykonawczych, decydowanie o polityce gospodarczej, relacje obywatel – państwo, międzynarodowe stosunki polityczne i gospodarcze).
UE: system polityczny ale nie państwo
Wg Almonda i Eastona istnieją 4 główne cechy charakteryzujące demokratyczne systemy polityczne:
Stabilny i jasno zdefiniowany układ instytucji powołanych do kolektywnego podejmowania decyzji oraz zbiór zasad określających wzajemne powiązania tych instytucji i ich strukturę wewnętrzną.
Obywatele i grupy społeczne realizują swoje potrzeby polityczne przez system polityczny w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem takich organizacji jak grupy nacisku czy partie polityczne.
Decyzje kolektywne w systemie politycznym mają znaczący wpływ na dystrybucję zasobów i rozmieszczenie wartości społecznych i politycznych w systemie.
Istnieje ciągła interakcja pomiędzy tymi wynikami procesów politycznych a nowymi oczekiwaniami w stosunku do systemu, nowymi decyzjami itd.
Wszystkie te elementy występują w UE. Podstawowy kwartet instytucji wspólnotowych – KE, Rada UE, PE, TS – został stworzony w latach 50. Kolejne reformy i traktaty (paryski, rzymski, Jednolity Akt Europejski, z Maastricht, amsterdamski, nicejski, konstytucyjny) nadawały tym instytucjom coraz szerszy zakres władzy wykonawczej, prawodawczej i sądowniczej. Reformy instytucjonalne stworzyły rozbudowany system zasad i procedur. Unia rządzi się najbardziej sformalizowanym i złożonym systemem zasad dotyczących podejmowania decyzji spośród wszystkich systemów politycznych na świecie.
W momencie przejęcie kompetencji w zakresie sprawowania władzy przez instytucje UE coraz więcej grup społecznych próbuje wywrzeć nacisk na system (wielkie korporacje, stowarzyszenia biznesowe związków zawodowych, grupy ekologiczne i konsumenckie, partie polityczne). Centralne umiejscowienie rządów narodowych w systemie pozornie upodabnia UE do organizacji międzynarodowych (takich jak ONZ czy Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie). Kraje członkowskie UE nie mają jednak monopolu na podejmowanie decyzji politycznych.
Decyzje UE maja ogromny wagę i wpływ na całą Unię. Polityka UE obejmuje praktycznie wszystkie obszary polityki publicznej, regulację rynku, politykę społeczną, zagadnienia dotyczące ochrony środowiska naturalnego i rolnictwa, politykę regionalną, badania i rozwój, bezpieczeństwo i porządek publiczny, sprawy obywatelskie, prawa człowieka, handel międzynarodowy, politykę zagraniczną, obrony praw konsumentów, transportu, zdrowia publicznego, edukacji i kultury. UE (wg niektórych badaczy) ma wpływ na 80% zasad regulujących wytwarzanie, dystrybucję i wymianę dóbr, usług i kapitału. Średnio ponad 100 aktów rocznie jest uchwalanych w UE. Akty prawa pierwotnego i wtórnego uchwalone przez UE wchodzą w skład prawa narodowego państw członkowskich, a prawo wspólnotowe ma moc nadrzędną nad prawem narodowym. W niektórych przypadkach ok. 5% ich produktu krajowego stanowią wpływy z budżetu unijnego.
Proces polityczny systemu politycznego UE jest stałą cechą życia politycznego w Europie. Najbardziej widoczną cechą jest cokwartalne spotkania szefów rządów państw członkowskich.
System polityczny UE jest w wysokim stopniu zdecentralizowany i wyizolowany, opiera się na dobrowolnym zaangażowaniu państw członkowskich i ich obywateli i jest zależny od organizacji niższego rzędu (p. członkowskie) w obszarze stosowania siły innych form władzy państwowej. Jest on skomplikowany.
Działanie systemu politycznego UE.
W systemie tym występują powiązania bezpośrednie i pośrednie (zależności słabsze). Podstawa systemu politycznego UE jest poziom obywateli UE. Wywierają oni wpływ na system na kilka sposobów. W wyborach powszechnych obywatele wybierają członków swoich parlamentów, którzy z kolei powołują (i kontrolują) ministrów tworzących następnie Radę UE. W wyborach europejskich obywatele UE dokonują wyboru członków PE. Obywatele UE formując partie polityczne i grupy interesu, włączają te organizacje w proces tworzenia polityki UE. Obywatele wywierają wpływ na rozwój i stosowanie prawa wspólnotowego – odwołując się do sądów narodowych czy do TS. Istnieją dwa główne typy organizacji pośredniczących pomiędzy opinią publiczną a procesem politycznym UE.
Partie polityczne – główne organizacje polityczne we wszystkich współczesnych systemach demokratycznych. Zrzeszają one liderów politycznych o zbliżonych poglądach. Mają one wpływ na każdą z unijnych instytucji. Konkurują ze sobą.
Grupy interesu – dobrowolne zrzeszenia obywateli w formie związków zawodowych, stowarzyszeń biznesowych, grup konsumenckich czy ekologicznych. Maja one na celu promowanie i ochronę własnych interesów w procesie politycznym. W UE grupy te odgrywają taką samą rolę jak w każdym innym systemie demokratycznym. Grupy interesu wspierają finansowo partie polityczne.
Kolejnym poziomem jest poziom instytucji UE i proces „sprawowania władzy” przez te instytucje i wewnątrz nich. Radę tworzą reprezentanci p. członkowskich zorganizowanych w rady sekt oralne (np. Rada ds. Rolnictwa). Działa ona w sferze legislacyjnej i wykonawczej: ustala średnio- i długoterminową agendę polityczną UE oraz pełni funkcję izby wyższej w procesie ustawodawczym. Podejmowanie uchwał jednomyślnie. W niektórych kwestiach stosowanie metody kwalifikowanej większości głosów. Każdy z tych członków wybiera członków Komisji oraz wspólnie wybierają przewodniczącego. Następną instytucja składową jest PE (782 członków, wybory powszechne co 5 lat). Uprawnienia PE: konsultacje w procesie prawodawczym, prawo zgłaszania poprawek, wniosków o odrzucenie projektów w ramach procedur legislacyjnych, prawo do wniesienia poprawek do budżetu UE, uprawnienia kontrolne, aprobuje nominacje wybranego przez Radę przewodniczącego Komisji oraz jej członków, prawo do uchwalenie wotum nieufności wobec Komisji. Komisja składa się z 25 komisarzy (obecnie będzie 28, prawda? ) oraz administracji – 36 dyrekcji generalnych i inne służby administracyjne. Jest odpowiedzialna za zgłaszanie inicjatyw prawodawczych oraz monitoruje wykonanie uchwalonych decyzji. Europejski Trybunał Sprawiedliwości – najwyższa władza sądownicza. Współpracuje on z sądami narodowymi nad wdrożeniem prawa wspólnotowego. Władza monetarna składa się z Europejskiego banku Centralnego i banków centralnych p. członkowskich należących do UWG. Instytucje te tworzą 5 rodzajów polityki UE:
Polityka regulacyjna
Polityka redystrybucyjna
Polityka stabilizacji makroekonomicznej
Polityka obywatelska
Polityka globalna
Istnieją dwa podstawowe procesy decyzyjne w UE.
Procesy transnarodowe – parafederalne (p. regulacyjna, redystrybucyjna, obywatelska i stabilności makroekonomicznej). Komisja jako ciało wykonawcze, decyzje SA efektem, współpracy Rady i PE, prawo ma moc obowiązywania bezpośrednią.
Procesy międzyrządowe (p. stabilności makroekonomicznej, obywatelska i globalna). Rada jest głównym ciałem wykonawczym i ustawodawczym, Komisja może proponować projekty, Rada może zasięgać konsultacji tylko Parlamentu, kompetencji Trybunału – ograniczone.
Zjawisko „sprzężenia zwrotnego” – zachodzi ono na końcu. Interakcja pomiędzy wynikami procesu politycznego a nowymi oczekiwaniami obywateli co do systemu.
Podział kompetencji politycznych w UE: umowa konstytucyjna.
Podział kompetencji jest wynikiem udogodnień o charakterze konstytucyjnym i politycznym oraz rezultatem zachowań aktorów, mających różne cele polityczne, osiąganym w trakcie negocjacji politycznych. Mimo, że UE udało się zharmonizować podatek obrotowy, nie powstały jeszcze wspólne zasady regulujące podatek dochodowy. Unia nie podjęła się fundamentalnych reform politycznych i instytucjonalnych ze względu na to, że umowa konstytucyjna tworzy bardzo stabilny stan równowagi.
~K. Łastawski
Najbardziej charakterystyczne cechy UE:
Stopniowy rozwój od wspólnot sektorowych do rozbudowanej wspólnoty,
Rozwinięty system prawa wspólnotowego,
Tworzenie ponadnarodowych instytucji unijnych (PE, KE, TS, TO, EBC),
Rozwijanie wspólnych polityk unijnych (rolnej, handlowej, transportowej),
Zwiększanie płaszczyzn integracji od początkowej unii celnej aż do likwidacji wewnętrznych barier granicznych, wprowadzenie wspólnej waluty i ściślejszego koordynowania polityki zagranicznej,
Utrwalanie się wewnętrznych więzi wspólnotowych oraz więzi UE – p. członkowskie,
Powolne kształtowanie wspólnej tożsamości.
Współczesna UE powstała w procesie stopniowych działań, poprzez „rozlewanie się” procesów zjednoczeniowych, określanych jako „spill-over”. Występowanie działań międzypaństwowych (głównie w zakresie spraw polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz rozwijania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości). Sprawy integracyjne mają charakter interdyscyplinarny.
System polityczny Unii rozwijał się stopniowo. Od lat 70 najważniejszą rolę odgrywa Rada Europejska. Unia oddziałuje na instytucje polityczne, administrację, system prawny, wymiar sprawiedliwości oraz partie polityczne i grupy interesu. System UE tworzą:
Wszystkie państwa członkowskie,
Wspólne akty prawa wspólnotowego,
Instytucje unijne o charakterze wspólnotowym (np. KE),
- || - międzyrządowym (Rada UE),
Wysocy urzędnicy unijni,
Zalążki systemu partyjnego,
Różnorodne grupy interesów wewnętrznych i unijnych.
System UE cechuje wyraźna specyfika działań. Nie dysponuje jednolita władzą, odrębnym terytorium i obywatelstwem niezależnym od obywatelstwa państw. W systemie politycznym UE dominuje koncyliacyjny sposób sprawowania władzy. Ważna rola – komitety specjalistyczne: Komitet Społeczno-Ekonomiczny, Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet Koordynacyjny, Komitet Naukowo-Techniczny. Sekretariat generalny jako „mózg koordynacyjny” w strukturze decyzyjnej Rady UE. COREPER I, COREPER II – utworzone z ambasad p. członkowskich komitety stałych przedstawicieli.
W ramach systemu politycznego UE dochodzi do nakładania się na siebie działań różnych instytucji. W procesie decyzyjnym wytworzyła się praktyka „ucierania się” wspólnych stanowisk wysokich urzędników 3 głównych instytucji: Rady UE, PE i KE.
~A. Pacześniak
UE jako młody system polityczny, funkcjonowanie odmienne od EWWiS w latach 50 XX w. Integracja europejska wytworzyła zestaw instytucji rządzenia składających się na wielopoziomowy system polityczny. Aktorami są nie tylko organy ponadnarodowe ale także rządy państw członkowskich, partie polityczne, grupy interesu i europejscy wyborcy.
Wkłady – to co system utrzymuje w ruchu. Są one przetwarzane w trakcie procesów wewnątrzsystemowych w wytwory.
Wytwory – niosą konsekwencje zarówno dla systemu jak i dla otoczenia.
System polityczny – całokształt mechanizmów funkcjonujących w sferze władzy lub nawet szerzej.
System polityczny UE – system obejmujący instytucje UE, europejskie organizacje partii politycznych i grup interesów, p. członkowskie, unijne normy prawne, mechanizmy i relacje między nimi. Obejmuje on 4 podsystemy: 1. Instytucjonalny, 2. Normatywny, 3. Relacjonalny, 4. Funkcjonalny.
Jest to system zaziębiających się rządów kolegialnych. W systemie wielopoziomowym dwa poziomy instytucji politycznych raczej zaziębiają się niż są od siebie niezależne. Władza wykonawcza jest w niej dzielona między władze ponadnarodową i rządy narodowe, reprezentowany w Radzie UE.
Mechanizm działania systemu politycznego UE.
Cechy:
Wielopłaszczyznowość związana z międzyrządowym charakterem Wspólnoty oraz p. regionalną,
Sektorowa specjalizacja procesu decyzyjnego wynikająca z zawiłości ścieżki decyzyjnej,
Zaziębiające się kompetencje instytucji w systemie pozbawionym wyrazistego centrum decyzyjnego,
Funkcjonalna i terytorialna asymetria struktur i procesów zachodzących w UE,
Brak własnej wspólnoty politycznej UE, swoistego demos,
Brak odpowiedzialnego rządu partyjnego.
W UE można wyróżnić 3 poziomy decyzji: subsystemowy, systemowy i suprasystemowy.
Subsystemowy – dotyczy kształtowania polityk europejskich, uczestniczy w nim KE, grupy robocze RE i komisje PE.
Systemowy – ustalanie polityk, uczestniczą w nim: RUE, Coreper oraz PE.
Suprasystemowy – obejmuje podejmowanie historycznych, przełomowych decyzji, uczestniczą: szefowie rządów i głowy państw.
Procedury decyzyjne w UE; podział na 4 poziomy:
Ponadnarodowa metoda podejmowania decyzji,
Ponadnarodowa i międzyrządowa metoda podejmowania decyzji,
Metoda międzyrządowa,
Metoda „otwartej koordynacji”
Europeizacja – transfer suwerenności na poziom UE; proces w którym polityka krajowa staje się w coraz większym stopniu podległa polityce europejskiej, a przestrzeń rywalizacji i współpracy politycznej, kształtowanie spraw publicznych i prywatnych stopniowo rozszerze się poza państwa członkowskie.
Dychotomie: szczebel krajowy w opozycji do szczebla europejskiego oraz sektor prywatny w opozycji do publicznego (8 wektorów europeizacji).
Wektory dotyczące procesów dostosowawczych i z perspektywy UE znajdują się „ na wyjściu” UE:
Wektor 1 – od sektora publicznego na szczeblu europejskim do sektora publicznego na szczeblu krajowym.
Wektor 2 – od sektora publicznego na szczeblu europejskim do sektora prywatnego na szczeblu krajowym.
Wektor 3 – od sektora prywatnego na szczeblu europejskim do sektora prywatnego na szczeblu krajowym.
Wektor 4 – od sektora prywatnego na szczeblu europejskim do sektora publicznego na szczeblu krajowym.
Wektory dotyczące procesów wpływania na szczebel europejski, znajdują się „na wejściu” UE:
Wektor 5 – od sektora publicznego na szczeblu krajowym do sektora publicznego na szczeblu europejskim.
Wektor 6 – od sektora publicznego na szczeblu krajowym do sektora prywatnego na szczeblu europejskim.
Wektor 7 – od sektora prywatnego na szczeblu krajowym do sektora prywatnego na szczeblu europejskim.
Wektor 8 – od sektora prywatnego na szczeblu krajowym do sektora publicznego na szczeblu europejskim.
Wg typologii Sartoriego – reżim polityczny UE zalicza się do reżimów demokratycznych.
Globalizacja – funkcjonowanie sieci wzajemnych powiązań, dzięki którym geograficzny dystans traci na znaczeniu, granice terytorialne są zaś coraz mniej istotne, proces polityczny pogłębia się i poszerza.
Grupy polityczne w PE.
7 frakcji partyjnych: Grupa Europejskiej Partii Ludowej i Europejskich Demokratów (EPP-ED), Grupa Socjalistyczna w PE (PES), Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy (ALDE), Grupa Unii na rzecz Europy Narodów (UEN), Grupa Zielonych/Wolny Sojusz Europejski, Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej/Nordycka Zielona Lewica (GUE/NGL), Grupa Niepodległości/Demokracja (IN/DEM), Nieistniejąca grupa Tożsamość, Suwerenność, Tradycja (IST).
Aby uznać transnarodową partię za prawdziwie europejską, musi spełniać następujące kryteria (wg rozporządzenia WE nr 2004/2003 PE i Rady UE, z dn. 4.11.2003):
Musi posiadać osobowość prawną w p. członkowskim, w którym ma swoją siedzibę,
Musi być reprezentowana w co najmniej ¼ p. członkowskich albo przez członków PE, lub w parlamentach narodowych, bądź zgromadzeniach regionalnych, lub tez musi zebrać w co najmniej ¼ p. członkowskich co najmniej 3% oddanych głosów podczas ostatnich wyborów do PE,
Musi przestrzegać, w szczególności w swoim programie i w swoich działaniach, zasad na których opiera się UE (zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego),
Musi uczestniczyć w wyborach do PE lub wyrazić taki zamiar.
10 organizacji, którym przyznano status partii na poziomie europejskim (początek 2008 r.): Europejska Partia Ludowa, Partia Europejskich Socjalistów, Europejska Partia Liberalna, Demokratyczna i Reformatorska, Europejska Partia Zielonych, Wolny Sojusz Europejski, Partia Europejskiej Lewicy, Europejska Partia Demokratyczna, Sojusz na Rzecz Europy Narodów, Demokraci UE, Sojusz na Rzecz Europy Niepodległości i Demokracji.
Międzynarodówki partyjne – forma aktywności partii politycznych. Organizacje polityczne o podobnej tożsamości ideologicznej, powstałe w wyniku wymiany poglądów, integracji ruchu politycznego czy wymiany doświadczeń. Obecnie występują 4 międzynarodówki:
Międzynarodówka Liberalna,
Międzynarodówka Socjalistyczna,
Międzynarodówka Partii Chrześcijańsko-Demokratycznych i Ludowych,
Międzynarodowa Unia Demokratów.
Funkcje europejskich partii politycznych w systemie UE: f. pośrednicząca, f. mobilizacyjna i wyborcza, f. rządzenia i legislacyjna.
F. pośrednicząca – związana z agregacją i artykulacją interesów obywateli. Partie jako łącznik między rządzonymi a rządzącymi.
F. mobilizacyjna i wyborcza – związana bezpośrednio z angażowaniem obywateli UE w udzielaniu poparcia określonym ugrupowaniom i programom odnoszącym się do zagadnień związanych z integracją europejską.
F. rządzenia i legislacyjna – partie polityczne nie mają wpływu na formowanie rządu ani na ustalanie unijnej agendy politycznej.