Temat: Charakterystyka organów ustawodawczych - Bundestag i Bundesrat.
Ciało ustawodawcze składa się z dwóch izb - Bundestagu (Parlamentu Związkowego), który jest organem kadencyjnym, a okres jego kadencji wynosi 4 lata, przy czym może być ona skrócona, gdy w trzeciej turze głosowania nie zdoła wybrać kanclerza lub nie udzieli mu wotum zaufania odpowiednią większością głosów. Drugą izba jest Bundesrat (Rada Związkowa), której skład jest uzależniony od kadencji rządów landów, i jako taki zachowuje ciągłość. Same nazwy izb nie są w żadnym stopniu przypadkowe - Parlament Związkowy jest organem przedstawicielskim całego Narodu (czyli suwerena), a Rada Związkowa składa się z reprezentantów rządów poszczególnych landów. Tak budowa podkreśla więc złożony charakter państwa.
Na początku wspomnę o racjonalizacji parlamentu. Do systemu niemieckiego wprowadzono klauzulę zaporową, tzn. do parlamentu dostają się te partie, które osiągnęły minimum 5% poparcia w wyborach - ma to zapobiec zbytniemu rozproszeniu. Drugim sposobem racjonalizacji jest konstruktywne wotum nieufności, aby obalić kanclerza, należy wskazać kandydata na jego miejsce, jest to dosyć ciekawym rozwiązaniem, gdyż głosując przeciw obecnemu kanclerzowi, popieramy jednocześnie kandydaturę tego drugiego. Przejdźmy jednak do izb parlamentu.
Jako pierwszy omówię Bundestag, który zajmuje czołowe miejsce jeżeli chodzi o ustawodawstwo, decydowanie o polityce kraju czy kontrolowanie innych organów. Co więcej - jego prym podkreśla fakt, iż jest to jedyny organ władzy pochodzący z bezpośredniej woli narodu. Ów wybory mają więc charakter pięcioprzymiotnikowy - są powszechne, bezpośrednie, równe, tajne i wolne. Mogą w nich brać udział obywatele niemieccy, którzy w RFN przebywają od co najmniej trzech miesięcy i posiadają pełnię praw politycznych. Wybierani mogą być, co jest raczej niespotykane, Niemcy, którzy również najpóźniej w dniu wyborów ukończą 18 lat, a od co najmniej roku są obywatelami RFN. Chociaż teoretycznie kandydować może każdy, kto spośród swojego okręgu uzyska poparcie 200 wyborców, to przyjęło się, iż kandydatów wysuwają jednak partie polityczne. W Niemczech obowiązuje mieszana, tak zwana „połówkowa”, ordynacja wyborcza. Każdy uprawniony do głosowania dysponuje dwoma głosami - pierwszy z nich oddaje na konkretnego kandydata z listy, dugi na jedną z list partyjnych. Daje to duże możliwości z punktu widzenia wyborcy, ponieważ do gustu mogą mu przypaść poglądy konkretnego kandydata, a zgadzać się może z programem partii, ale partii innej niż tej, z której dany kandydat się wywodzi. W związku z mieszaną ordynacją wyborczą pojawia się następne ciekawe zjawisko - otóż może się zdarzyć, że liczba głosów oddanych bezpośrednio będzie wyższa od głosów oddanych na listę partyjną, wtedy dana partia odstaje odpowiednio więcej mandatów, niż wynikałoby to z liczby głosów oddanych na listę - są to tak zwane mandaty nadwyżkowe.
Teraz kilka słów o wewnętrznej strukturze Bundestagu, który posiada swoje organy kierownicze i pomocnicze.
Przewodniczący - jest wybierany na okres całej kadencji i tradycyjnie reprezentuje najsilniejszą frakcję parlamentarną (o frakcjach opowiem w odpowiednim czasie). Przewodniczący jest najważniejszym członkiem Bundestagu, ponieważ kieruje jego pracami.
Prezydium - najważniejszy organ kolegialny parlamentu, który tworzą przewodniczący i jego zastępcy. Liczba przewodniczących nie jest stała, zależy od liczby frakcji w parlamencie, gdyż to każda frakcja wysuwa na wiceprzewodniczącego polityka o uznanym autorytecie.
Rada seniorów - składa się z przewodniczącego i 23 członków delegowanych przez frakcje proporcjonalnie do ich liczebności. Podstawowym jej zadaniem jest udzielanie pomocy przewodniczącemu w wykonywaniu zadań. W praktyce jest to po prostu forum uzgodnień pomiędzy frakcjami, ale decyzje nie zapadają większością, tylko powszechną zgodą - zatem jest to najważniejszy organ Bundestagu.
Komisje parlamentarne - to w nich ogniskuje się merytoryczna władza parlamentu. Rodzaj i liczbę komisji Bundestag ustala na początku kadencji, a ich skład typują frakcje. Komisje dzielimy więc na:
Stałe - są najliczniejsze, wybierane na okres całej kadencji, mają zazwyczaj charakter resortowy.
A do rozpatrywania szczegółowych zagadnień, na wniosek co najmniej ¼ składu, powołuje się komisje:
Nadzwyczajne
Dochodzeniowo-śledcze - których głównym zadaniem pozostaje kontrola rządu i administracji, sprawowana w drodze określenia odpowiedzialności za zachodzące niedociągnięcia.
Ankietowe
Oprócz tego powstaje też Komisja Wspólna - która w 2/3 składa się z członków Bundestagu a w 1/3 z członków Bundesratu. Ta komisja ma szczególny charakter, gdyż w przypadku proklamowania stanu wojennego przejmuje funkcje ustawodawcze i wykonawcze.
Jeżeli chodzi o te tajemnicze frakcje parlamentarne - to wewnętrzne struktury parlamentu, poprzez które partie polityczne mogą uczestniczyć w procesie decyzyjnym. Aby posłowie mogli utworzyć frakcję - muszą spełnić dwa warunki:
Ich liczba musi stanowić co najmniej 5% liczby wszystkich posłów
Muszą należeć do jednej partii lub do partii, które nie konkurują ze sobą. W ich skład mogą również wchodzić hospitanci, czyli ci którzy nie należą do żadnej partii, ale oni nie wliczają się do warunku pierwszego.
Bundestag wypełnia różne zadania. Do jego podstawowych funkcji należą:
Funkcja ustawodawcze - chociaż tę funkcję w większości przejął rząd.
Funkcja kreacyjna - bierze udział w formowaniu innych organów państwowych, np. w wyborze kanclerza, połowy składu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, prezydenta związkowego, powoływaniu sądów najwyższych.
Funkcja kontrolna - wypełniana poprzez zapytania i interpelacje, godziny pytań, godziny aktualności, komisje śledcze.
W Niemczech występuje także specyficzna formuła odpowiedzialności rządu przed parlamentem:
Po pierwsze, nie ma tu odpowiedzialności indywidualnej - jest tylko odpowiedzialność zbiorowa. W przypadku wyrażenia wotum nieufności - kanclerz musi ustąpić wraz z całym gabinetem.
Po drugie, formą odpowiedzialności politycznej jest też konstruktywne wotum nieufności omówione przeze mnie na wstępie.
Na zakończenie tej części chciałbym wspomnieć jeszcze o przywilejach posła, to jest o jego immunitecie. Ustawa zasadnicza gwarantuje deputowanym pewne prawa, które mają chronić niezależność i wolny charakter mandatu. Po pierwsze deputowany nie może być sądownie ścigana za swoją działalność w ramach wykonywania mandatu, jest to tak zwany immunitet nieodpowiedzialności, który jest dopełniany przez immunitet nietykalności, który gwarantuje deputowanemu ochronę przed odpowiedzialnością karną, chyba że deputowany zostanie złapany na gorącym uczynku lub jego immunitet zostanie uchylony przez Bundestag.
Przejdźmy teraz do omówienia drugiej izby - Bundesratu. Jak już wcześniej zauważyłem warunkiem zajmowania miejsca w Radzie związkowej jest członkowstwo w rządzie jednego z landów. Bundesrat składa się z 68 członków, a liczba członków delegacji uzależniona jest od populacji danego landu. Zawsze jest to jednak premier rządu landu, minister wyspecjalizowany do kontaktu z władzami i od 1 do 4 innych członków. Już samym charakterem mandatu izba ta różni się od Bundestagu, i o ile jego członkowie cieszą się mandatem wolnym, o tyle rodzaj mandatu członków Bundesratu nie jest jednoznacznie ustawę zasadniczą określony. Przyjmuje się jednak, ,że jest to mandat związany. Oznacza to obowiązek głosowania zgodnie z treścią instrukcji udzielonej przez rząd kraju związkowego, a nie zgodnie ze swoim upodobaniem. Co więcej każda delegacja posiada tyle głosów, z ilu delegatów się składa. Jeżeli jest to czterech członków, to delegacja ma cztery głosy, ale muszą one zapaść jednomyślnie w ramach jednej delegacji. W praktyce wygląda to tak, że szef do spraw głosowania oddaje swój potrójny, poczwórny, itd. głos. Co więcej w związku z tym, że członkowie Bundesratu należą już do rządów lokalnych nie przysługuje im immunitet.
Do organów wewnętrznych Bundesratu zalicza się:
Przewodniczącego - który jest wybierany na okres jednego roku, aby jednak nie było nieporozumień i waśni partyjnych, stanowisko to powierza się kolejno premierom rządów landów w kolejności od najbardziej do najmniej licznych. Przewodniczący zwołuje posiedzenia izby, wyznacza tok obrad, kieruje posiedzeniami plenarnymi, czuwa nad porządkiem w gmachu izby, a w razie opróżnienia się stanowiska prezydenta federalnego - zajmuje jego miejsce.
Trzech wiceprzewodniczących
Prezydium - jest tworzone przez dwa wcześniej wymienione organy, do jego kompetencji należy decydowanie o wewnętrznych sprawach izby oraz organizacja toku jej pracy.
Stałe gremium doradcze - składa się z prezydium izby i pełnomocników poszczególnych landów, pełnomocnicy są członkami rządów landów, ale nie ma obowiązku aby ci pełnomocnicy byli także członkami Bundesratu. Organ ten podejmuje decyzje co do porządku dziennego posiedzeń i sposobu obradowania. Ma ona także za zadanie utrzymać współpracę z rządem federalnym i przepływ informacji. Ten obowiązek wzajemnej wymiany informacji nadaje temu organowi najważniejsze polityczne znaczenie w Bundesracie.
Komisje - które dzielimy na:
Stałe - tworzone na podstawie kryteriów resortowych i biorą udział w procesie ustawodawczym, a w małym stopniu sprawują kontrolę nad resortem federalnym.
Nadzwyczajne
Sui generis - czyli Izba Europejska, która zyskała podstawy konstytucyjne w 1992 roku i od tamtej pory jest stałym organem Bundesratu. Jej zadaniem jest wypracowywanie stanowiska Bundesratu wobec problemów Unii Europejskiej. (W tym momencie warto wspomnieć, że w związku ze strachem o powtarzalność historii RFN nie chce zostawać z tyłu, artykuły Ustawa zasadnicza często są zmienianie, a sama ustawa w sposób elastyczny dopasowuje się do integracji europejskiej i ustawodawstwa unijnego, które co więcej w prawodawstwie RFN pełni rolę nadrzędną)
Ostatnią kwestią jaką omówię jest jeszcze postępowanie legislacyjne. Warto wspomnieć, że z uwagi na złożony charakter państwa wszystkie kompetencje ustawodawcze nie są jasno określone. Są te zarezerwowane dla władz federalnych, władz związkowych i wspólne, ale ogólnie przyjmuje się domniemanie kompetencyjne na rzecz krajów związkowych, a w przypadku wspomnianej materii wspólnej, to władze federalne dysponują władzą ustawodawczą dopóty, dopóki landy z niej nie skorzystają.
Przede wszystkim kto ma inicjatywę ustawodawczą? Jest to:
Rząd federalny
Bundesrat
Bundestag - to jest albo minimum 5% składu tejże izby, albo frakcja parlamentarna.
Należy jednak zaznaczyć, że inicjatywy rządu i Bundesratu są połączone - rządowe projekty ustaw są wstępnie rozpatrywane przez Bundesrat, a projekty Bundesratu są opiniowane przez rząd. Z kolei rozpatrywanie projektów ustaw przez Bundestag ma charakter trzech czytań, przedzielonych pracami w komisjach. Uchwalona ustawa przekazywana jest do Bundesratu, które dysponuje prawem weta zawieszającego, które z kolei może być przełamane kolejną ustawą Bundestagu. W kilku przypadkach (określonych w konstytucji) Bundesratowi przysługuje też weto absolutne. Weto Bundesratu powoduje zwołaniem komisji mediacyjnej, w której wypracowywany jest kompromis przedstawiany następnie obu izbom. Liczba członków komisji jest ściśle określona - jest ona identyczna dla każdej z izb i równa jest liczbie landów, przy czym z każdego landu musi pochodzić przynajmniej jeden przedstawiciel, który dodatkowo musi być członkiem Bundesratu, a skład delegacji Bundestagu ustalany jest proporcjonalnie do liczebności frakcji. Weto Bundesratu musi być odrzucone przez Bundestag taką samą większością, jaką zostało przyjęte. A jeżeli Bundesratowi przysługiwało weto absolutne i zostało ono przyjęte, a komisja mediacyjna nie wypracowała kompromisu - projekt ustawy upada. Ostatnim etapem postępowania legislacyjnego jest podpisanie ustawy przez prezydenta federalnego, który w zasadzie nie dysponuje prawem weta, i umieszczenie jej w Federalnym Dzienniku Ustaw. Teoretycznie władzę ustawodawczą wykonuje Bundestag w połączeniu z Bundesratem i obie te izby mają takie same kompetencje ustawodawcze, w praktyce jednak Bundestag osiąga przewagę na tym polu, bo to on bezpośrednio wnosi projekty ustaw, a projekty pochodzące od innych organów posiadających inicjatywę ustawodawczą muszą przejść dłuższą drogę - która jest dodatkowym utrudnieniem i barierą w uchwaleniu. Co więcej, funkcjonują tu dwie kategorie ustaw:
Wspólna zgoda Bundestagu i Bundesratu. A także:
Domniemana zgoda - to znaczy, Bundestag musi wyrazić swoją zgodę, przy czym domniemuje się zgodę Bundesratu. Oczywiście powoływane są specjalne komisje, w których odbywają się prace nad projektem i Bundesrat może dany projekt zawetować podczas prac rozjemczej komisji mediacyjnej. Ale to weto może zostać przez Bundestag przełamane.
Na zakończenie zwrócę Państwa uwagę na podobieństwo polskich rozwiązań postępowania ustawodawczego i struktury samych organów ustawodawczych. Gdy przyjrzymy się konstytucji polskiej także zauważymy analogie do ustawy zasadniczej RFN. Jak przyjmowano na początku ustawa zasadnicza miała być przyjęta na określony czas. Okazało się jednak, że była tak dobrze opracowana, że nie musiała być zastąpiona przez dokument o wznioślejszej nazwie „konstatacja”. A w była tak dobrym wzorem, że oparto na niej konstytucje innych krajów, np. Polski, Japonii, RPA i wielu innych.
Bibliografia:
Żmigrodzki M., Dziemidok-Olszewska B., Współczesne systemy polityczne, Warszawa 2007
Antoszewski A, Herbut R. , Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001