24.11.2013r.

#2

Art. 7 UFP - DEFICYT/NADWYŻKA

Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych.

Przy ustalaniu poziomu deficytu/nadwyżki bierze się pod uwagę jedynie dochody i wydatki, które są bezzwrotne, nie uwzględnia się niepewnych przychodów i wydatków.

Oprócz deficytu/nadwyżki w UFP unormowane są:

1. deficyt/nadwyżka budżetu państwa

2. deficyt/nadwyżka środków europejskich

3. deficyt/nadwyżka budżetów JST

Wszystkie te deficyty generują dług publiczny.

Art. 9 UFP [egz] – JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBL.

Sektor fin. publ. jest stosunkowo nową kategorią prawną. W ustawodawstwie polskim pojawił się po raz pierwszy w 1998 r. Pojęcie to występowało wyłącznie na gruncie ustawy o fin. publ. Jest to kategoria niejednolita, tworzą ją różne jednostki prowadzące zarówno gospodarkę budżetową jak i pozabudżetową. Art. 9 UFP wymienia w 14 punktach podmioty należące do sektora jednostek fin. publ. – jest to katalog zamknięty.

O tym, że dane podmioty należą do sektora, decydują czynniki:

1. Status ustrojowy danego podmiotu, wskazujący na jego przynależność do organów państwowych lub samorządowych.

2. Forma organizacyjno-prawna danego podmiotu, wskazująca jednoznacznie na to, że nie jest on osobą fizyczną oraz status prawno-finansowy jednostki.

3. Charakter działalności danego podmiotu i cel jej prowadzenia.

4. Imienne wezwanie podmiotu.

Zgodnie z art. 9 pkt 14, w którym zawarty jest tzw. katalog negatywny podmiotów sektora fin. publ., do sektora nie należą:

1. Przedsiębiorstwa

2. Instytuty badawcze

3. Banki

4. Spółki prawa handlowego

Ponadto:

1. Skarb Państwa, bo nie jest wymieniony w katalogu (egz -> Skarb Państwa w Kompendium)

2. Osoby fizyczne

Art. 9 -> Sektor fin. publ. tworzą... (patrz -> ustawa):

Ad. 1. Sejm + Senat jako wł. ustawodawcza

Ad. 2. Prezydent + administracja rządowa jako wł. wykonawcza

Ad. 3. RIO, NIK, Państwowa Inspekcja Pracy, rzecznicy, KRRiT, służby specjalne, organy kontrolne

Ad. 4. Sądy powszechne i administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny

Ad. 5. Powiaty, gminy, województwa

Ad. 8. ZUS, KRUS – jako organ

Ad. 9. NFZ – nie jest funduszem celowym

Ad. 10. ZOZy – publiczne, np. gminny ośrodek zdrowia

- niepubliczne, np. przy uczelni

- prywatne, np. Luxmed

Ad. 11. Uczelnie publiczne

Ad. 13. Państwowe instytucje kultury, np.: Teatr Narodowy, Filharmonia Narodowa lub Państwowe Muzeum Wojska Polskiego, Filharmonia Krakowska – państwowe, obozy koncentracyjne i muzea przy nich – państwowe, Biblioteka Narodowa, Państwowy Instytut Sztuki Filmowej

• kina są sprywatyzowane w Polsce

Ad. 14. Z wyłączeniem:

• tych przedsiębiorstw, które same na siebie zarabiają, np. Poczta Polska, Lasy Państwowe

• instytuty badawcze – zarabiające na siebie

• wszystkie banki

• spółki prawa handlowego – wszystkie z końcówką S.A., np. PKP, PGNiG, LOT, PZU, PKN Orlen

Wykład 3. Prawo budżetowe. Definicja budżetu i zasady budżetowe.

Rozwój instytucji budżetu jest ściśle związany z rozwojem instytucji państwa. Historycznie budżet jest też pojęciem starszym niż Skarb Państwa.

Budżet ≠ Skarb Państwa

Do rozwoju budżetu przyczyniły się następujące wydarzenia historyczne:

1. Ukształtowanie się gospodarki towarowo-pieniężnej

2. Rozdzielenie majątku państwowego (Skarbu Państwa) od majątku władcy

3. Rozwój parlamentaryzmu

4. Rozwój socjalnych funkcji państwa (wiek XIX/XX – przejście z państwa „stróża nocnego” w państwo opiekuńcze)

5. Rozwój gospodarczej funkcji państwa ( liberalizm -> interwencjonizm)

6. Rozwój m-narod. stos. instytucji gosp. i finansowych

Def. BUDŻETU – jest to podstawowy, publiczny plan finansowy podmiotu prawa publicznego o charakterze dyrektywnym, obejmujący zestawienie całości bezzwrotnych dochodów i wydatków oraz zwrotnych przychodów i rozchodów, uchwalony przez odpowiedni organ stanowiący na czas przyszły, z reguły rok kalendarzowy.

1. Planowy charakter budżetu oznacza:

• że budżet odnosi się do przyszłości, a dokładniej do zgromadzenia dochodów i ich redystrybucji (wydania) przez jego użytkowników

• budżet ma postać tabelek, w których znajdują się zapisy kwot, zarówno wpływów jak i wydatków

1. Budżet jako plan finansowy podstawowy:

Ta cecha budżetu oznacza, że wszystkie inne plany finansowe istniejące w ramach danego podmiotu publ. muszą być z nim zgodne.

1. Budżet jako publiczny plan finansowy:

Stanowi publiczną własność i reprezentuje interes ogólny (dzięki niemu realizowane są zadania publiczne). Z tą cechą budżetu wiąże się zasada budżetowa jawności i przejrzystości.

1. Dyrektywność budżetu:

Oznacza, że budżet jako plan finansowy stanowi wiążące polecenie organu stanowiącego (Parlamentu albo Rady Gminy, województwa itp.), skierowane do określonych osób-wykonawców budżetu (organu wykonawczego). Polecenie to dotyczy zgromadzenia przez wykonawców budżetu odpowiedniej wysokości dochodów budżetowych, a potem ich rozdysponowania wg potrzeb zapisanych w budżecie.

Dyrektywność ani w doktrynie, ani w ustawodawstwie nie jest rozumiana dosłownie. Wykonawcy budżetu mogą zgromadzić dochody albo w kwocie zaplanowanej, albo wyższej od planu, co oznacza, że strona dochodowa jest elastyczna do góry. Natomiast wydatki muszą być zrealizowane albo w kwocie zaplanowanej, albo niższej. Wydatki mogą być niższe tylko wtedy, gdy zadania publiczne na dany rok budżetowy zostaną zrealizowane w całej rozciągłości. Z poziomem wydatków ściśle związany jest poziom deficytu lub nadwyżki.

Zatem strona wydatkowa oraz deficyt lub nadwyżka są nieprzekraczalne, sztywne, dyrektywne.

1. Budżet jako plan finansowy mający postać tabularyczną:

Stanowi załączniki do ustawy lub uchwały budżetowej. Ustawa i uchwała budżetowa składa się zatem z 2 części:

1. Cz. normatywnej w ustawie – artykuły w uchwale – paragrafy

W części tej przedstawione są najważniejsze dane dotyczące dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, deficytu, źródeł jego pokrycia, kierunków prywatyzacji, gł. celów społ. i gosp., które będą realizowane.

Zarówno ustawa jak i uchwała budżetowa uchwalane są w toku szczególnych procedur budżetowych.

ZASADY BUDŻETOWE – są to sformułowane przez doktrynę postulaty skierowane do legislatora oraz wykonawców budżetu w celu zapewnienia prawidłowej realizacji budżetu i gospodarki budżetowej.

Część z tych zasad ma wyłączny charakter doktrynalny, a część jest implementowana (włączona) do przepisów prawa.

Katalog zasad budżetowych:

1. Zasada równowagi

To postulat niemający odzwierciedlenia w przepisach prawa, który zaleca zachowanie odpowiedniej relacji między dochodami a wydatkami. Pożądany jest bilans 0 – zupełnej równowagi, ale wskazana jest też nadwyżka dochodów. W Polsce, jak i w innych krajach UE, dopuszczalne są budżety z zaplanowanym deficytem (zgodnie z teorią systematycznego deficytu). Jednakże, warunkiem uchwalenia budżetu z deficytem jest obowiązek wskazania w uchwale/ustawie budżetowej źródeł jego pokrycia.

Pojęcie deficytu występuje w art.: 7, 113, 217.

1. Z. jawności i przejrzystości

Jest normą prawną wyrażoną w art. 33-41 UFP, przy czym wszystkie wymienione artykuły dotyczą zasady jawności. Przejrzystość jest wyinterpretowana.

Zasada ta ma charakter polityczno-społeczny. Wynika z całokształtu demokratycznych stosunków w państwie. Umożliwia bowiem kontrolę nad wydatkami budżetowymi:

• organom stanowiącym,

• NIKowi i RIO,

• społeczeństwu za pośrednictwem mediów.

Jawność budżetowa realizowana jest na etapie uchwalania budżetu, wykonywania budżetu i kontroli. Najważniejszy jest etap uchwalania.

Jawność obejmuje również dane dotyczące państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa. Publikuje je po zakończeniu roku budżetowego Minister Finansów w swoim Dzienniku Urzędowym.

Takie same obowiązki dot. publikowania swoich długów mają: zarządy JST oraz kierownicy jednostek sektora fin. publ. (powinny mieć wszystko na BIPie).

Przejrzystość, czyli inaczej jasność budżetu, pomimo że w ogóle nie wyrażona w artykułach ustawy, jest postulatem, który możemy z tych przepisów wyinterpretować. To postulat racjonalnego działania, zarówno podczas projektowania budżetu, jak i jego uchwalania. Oznacza, że powinien on być planem jasnym, zrozumiałym, niesprzecznym wewnętrznie i spójnym – czytelnym, zrozumiałym dla każdego człowieka.

1. Z. jedności (formalnej i materialnej)

W ujęciu formalnym nie jest odzwierciedlona w ustawie. Jest to postulat ujęcia wszystkich dochodów i wydatków budżetowych w jednym dokumencie – akcie prawnym, ustawie lub uchwale budżetowej JST.

[egz] W ujęciu materialnym – zwana też zasadą niefunduszowania albo zasadą wspólnego kotła, jest w ustawie unormowana (art. 42 ust 2 i 3). Jest to postulat, który zakłada, że wszystkie wpływające do budżetu środki pieniężne tracą swoją tożsamość i stają się anonimowe, tzn. że pomiędzy dochodami a wydatkami nie ma związku logicznego i finansowego. Dzięki temu organy planujące i wykonujące budżet mają swobodę w ustalaniu priorytetów potrzeb, a decyzje o wydatkach mogą podejmować nawet doraźnie.

[egz] Od tej zasady są wyjątki (art. 42 ust. 3 UFP): kredyty, środki europejskie, fundusze celowe, np. dla osób niepełnosprawnych.

1. Z. gospodarności

• art. 44 ust. 3 UFP

Odnosi się do gospodarki budżetowej, a także całej gospodarki finansowej publicznej i postuluje takie wydatkowanie pieniędzy publ., aby było ono celowe i oszczędne.

1. Z. szczegółowości (specyfikacji)

• art. 39, 114, 116, 119 UFP

Jest ona uzupełnieniem zasady jawności i przejrzystości, a pozostaje w pewnej sprzeczności z zasadą niefunduszowania (jedności materialnej).

Budżet państwa i JST nie jest tylko planem finansowym globalnych kwot dochodów i wydatków, gdyż w takiej postaci byłby niewykonalny. Skuteczność budżetu zależy od tego, w jakim stopniu ten plan jest wyspecyfikowany (uszczegółowiony). Szczegółowość budżetu ma swój wyraz w tzw. klasyfikacji budżetowej.

Klasyfikacja budżetowa to usystematyzowany wykaz źródeł dochodów i kwot oraz kierunków przeznaczenia i kwot wydatków.

Przychody i rozchody w zasadzie nie podlegają szczegółowej klasyfikacji budżetowej.

Podziałka klasyfikacyjna opiera się na różnych kryteriach:

• podmiotowym

• przedmiotowym

• mieszanym

• funkcjonalnym (rodzajowym)

a wyrażana w odpowiednich nazwach podziałki i symbolach cyfrowych. Najszerszą podziałkę w uos. budżetu stanowią części (art. 114).

• art. 139 ust. 1: Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem – kryterium podmiotowe.

ust. 2: Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego i Państwowej Inspekcji Pracy – kryterium przedmiotowe.

• art. 116 – części dzielimy na działy. Działy dzielimy na rozdziały. Rozdziały na paragrafy (art. 39)

[egz] Zgodnie z przyjętą w UFP klasyfikacją, podatkowe i niepodatkowe dochody budżetu państwa (art. 39, 114, 116) oraz dochody budżetu środków europejskich (art. 119) w klasyfikacji ujmuje się wg źródeł dochodów, części i działów.

Natomiast wydatki budżetowe klasyfikujemy (art. 116 ust. 2) w podziale na części, działy, rozdziały, paragrafy. Od powyższej zasady są wyjątki w ustawie.

1. Z. zupełności (powszechności)

Tradycyjne ujęcie tej zasady oznacza, że twórcy budżetu powinni dążyć do tego, aby wszystkie dochody publiczne (państwowe i samorządowe) trafiały do budżetu, a wszystkie wydatki publiczne były finansowane z budżetu. Tak rozumiana zasada jest ściśle związana z gospodarką i kontrolą budżetową.

Obecnie w Polsce istnieją 3 sposoby realizowania tej zasady. Jest ona:

1. Przestrzegana w wyżej omówionym ujęciu tradycyjnym w drodze tzw. budżetowania brutto.

2. Ograniczana w drodze tzw. budżetowania netto.

3. Przełamywana przez gospodarkę pozabudżetową.

W omówiony sposób zasadę zupełności wykonują i przełamują wymienione w art. 10 ust. 1 jednostki sektora fin. publ.

Ad. 1. Budżetowanie brutto.

BB realizuje zasadę zupełności w ujęciu klasycznym. Jest to taki sposób rozliczania się jednostki z budżetem macierzystym (państwowym lub samorządowym), który polega na tym, że jednostka wszystkie swoje dochody odprowadza do budżetu, a wydatki pokrywa środkami pochodzącymi z tegoż budżetu. Ten typ rozliczania zwany jest też rozliczaniem pełnymi kwotami.

Zalety BB:

• wartość wydatków nie zależy od strony dochodowej.

• łatwa kontrola i ewidencja wykonywania i wykonania budżetu zgodnie z planem.

Wady BB:

• jednostka nie jest zainteresowania ani oszczędzaniem, ani inwestowaniem. To, ile pieniędzy dostanie na przyszły rok, w znacznej mierze zależy od tego, ile pieniędzy wydała w danym roku.

W ten sposób rozliczają się jednostki wyższej użyteczności publicznej, czyli takie, które nieodpłatnie świadczą różne usługi publiczne. Zgodnie z UFP są to podstawowe i samorządowe jednostki budżetowe, np. urzędy skarbowe, celne, izby skarbowe, izby celne, sądy, komendy policji, jednostki państwowej straży pożarnej, wszelkie urzędy – sanepid itp., państwowe kliniki, szpitale, urząd wojewódzki, muzea, teatry państwowe.

Samorządowe jednostki – szkoły, bursy, internaty, domy dziecka, straż miejska, urząd gminy, schroniska dla zwierząt, izby wytrzeźwień.

Jednostka budżetowa ≠ organem

Ad. 2. Budżetowanie netto.

BN ogranicza nas zupełnie. To taki sposób rozliczania się z budżetem macierzystym (państwa lub samorządu) przez daną jednostkę sektora fin. publ., który polega na tym, że jednostki stosujące to rozliczenie wpłacają do budżetu określoną w ustawie część osiągniętego przychodu, a pozostałą część przeznaczają na własne potrzeby i inwestycje. BN zwane jest też rozliczaniem się wynikiem finansowym.

Zalety BN:

• ten typ umożliwia jednostkom elastyczność (niezależność) finansową.

• umożliwia uzależnienie wysokości wydatków od wysokości osiągniętych przychodów, a to pobudza jednostki do prowadzenia bardziej efektywnej gospodarki.

Wady BN:

• zmniejsza zakres redystrybucji budżetowej i ogranicza dyrektywność oraz kontrolę budżetową

• BN reprezentuje tzw. gospodarkę pozabudżetową

Metodę BN stosują: samorządowe zakłady budżetowe i agencje wykonawcze. Są to takie jednostki, które mogą zgodnie z prawem osiągać przychody, świadcząc odpłatnie usługi.

Ad. 3. Gospodarka pozabudżetowa.

Zasadę zupełności przełamują i prowadzą całkowitą gospodarkę pozabudżetową państwowe fundusze celowe. Przełamanie tej zasady wiąże się z zupełnym wyłączeniem pewnych środków publicznych spod kontroli budżetowej i gospodarki budżetowej.

JEDNOSTKA BUDŻETOWA (art. 11-13)

• art. 11 ust. 1 – definicja legalna jednostki budżet.

• każda jednostka budżet. ma statut (ust. 2)

• ust. 3 – statut; jak coś ma statut to jest wyodrębnione administracyjnie

Dochody własne zgodnie z ustawą jednostki mogą przeznaczać wyłącznie na cele wskazane w ustawie.

• poczytać art. 11-15 UFP !!!

AGENCJE WYKONAWCZE (od 2010 r.)

• art. 18-22 UFP

• art. 18 – definicja

• art. 21 – zasady finansowania

Agencjami wykonawczymi obecnie w Polsce są:

1. ARMiR – Minister Rolnictwa

2. Agencja Nieruchomości Rolnej – Minister Rolnictwa

3. Agencja Rynków Rolnych – Minister Rolnictwa

4. Agencja Mienia Wojskowego – MON

5. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa – MON

6. Agencja Rezerw Materiałowych

7. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

8. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju – Minister Szkolnictwa Wyższego

9. Narodowe Centrum Nauki – Minister Szkolnictwa Wyższego

Każda agencja ma swojego kierownika. Każdy plan finansowy musi być zatwierdzony przez odpowiedniego ministra, a potem Ministra Finansów.