Zadłużenie samorządów (Wspólnota nr 7/805 z 17 lutego 2007)

Autor: Paweł Swianiewicz
Kształt rankingu zmienił się bardzo w porównaniu do zestawienia ubiegłorocznego. Można się spodziewać, że w najbliższych latach poziom zadłużenia samorządów będzie w dalszym ciągu powoli rósł. Nie powinno to jednak niepokoić, pod warunkiem że nowy dług zostanie przeznaczany na potrzebne i prorozwojowe inwestycje, a poszczególne jednostki będą rozsądnie szacowały swoją zdolność kredytową.   Jak wiemy, rok 2005 był okresem bardzo dynamicznego wzrostu inwestycji i równie dynamicznego wzrostu wartości środków pozyskiwanych ze środków Unii Europejskiej. Te dwa czynniki są już wystarczającym powodem, aby spodziewać się wzrostu zadłużenia samorządów. Zadłużenie przeznaczane na finansowanie inwestycji (a nie na „przejadanie” w formie dofinansowania wydatków bieżących) nie tylko nie stanowi przejawu kryzysu, ale jest wręcz pożądane. Oczywiście pod warunkiem, że jego wysokość jest trzymana w ryzach i nie zagraża wypłacalności jednostki samorządowej w przyszłości. Pozyskiwanie środków unijnych wymaga znacznego wkładu własnego, a zazwyczaj także prefinansowania wydatków, bo środki są zwracane dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji. Wydaje się więc oczywiste, że często warto pożyczyć pieniądze, żeby móc skorzystać z programu unijnego. Czy dane o wykonaniu budżetów potwierdzają te przypuszczenia? Tak, chociaż skala wzrostu zadłużenia jest znacznie mniejsza niż wzrost inwestycji. Licząc w cenach stałych, w gminach zadłużenie wzrosło w porównaniu z 2004 rokiem zaledwie o 5 procent, a w miastach na prawach powiatów o 7 procent (por. rys. 1). Znacznie większa dynamika dała się obserwować w powiatach (wzrost o 20 procent), a zwłaszcza w województwach (wzrost o ponad 50 procent). Jeśli więc sytuację w niektórych jednostkach trzeba obserwować z uwagą, to odnosi się to do powiatów i województw, które, jak wiemy, są w ogóle słabsze finansowo, w szczególności silniej uzależnione od transferów z budżetu państwa.   Głównie duże miasta Nadal jednak głównym pożyczkobiorcą pozostają duże miasta (miasta na prawach powiatu), na które przypada prawie połowa całego długu samorządowego (udział powiatów to zaledwie 8,5 proc., a województw 4 proc.). Przeciętny mieszkaniec wielkiego miasta był w końcu 2005 roku zadłużony poprzez swoje samorządy na 838 zł (z tego 23 zł na mieszkańca samorządy wojewódzkie i 816 zł miasto na prawach powiatu). Mieszkaniec mniejszej miejscowości był w sumie zadłużony prawie dwukrotnie mniej – 418 zł (z tego 323 zł zadłużenie budżetu gminy, 72 zł – powiatu i 23 zł – województwa). Warto pamiętać, że mimo tego wzrostu zadłużenia samorządy mają nadal bardzo niewielki (zaledwie kilkuprocentowy) udział w długu sektora publicznego. Jeśli więc znowu grozi przekroczenie progów ostrożnościowych zapisanych w ustawie o finansach publicznych (a także zbliżanie się do konstytucyjnego limitu zadłużenia), nie jest to „zasługa” samorządów.   Spadek zobowiązań wymagalnych W 2005 nastąpiły pewne zmiany w strukturze zadłużenia (patrz rys. 2 – ilustrujący sytuację w dwóch silnie różniących się do siebie grupach: miastach na prawach powiatu i pozostałych gminach). Tak jak dotychczas, dominującą rolę odgrywają pożyczki i kredyty bankowe. Warto podkreślić dalszy spadek znaczenia „zobowiązań wymagalnych”, które na początku bieżącej dekady stanowiły w niektórych jednostkach niebezpiecznie dużą część długu. W dużych miastach istotniejszym niż gdzie indziej źródłem środków są emisje obligacji komunalnych. Jak pokazuje rys. 3, udział miast na prawach powiatu we wszystkich dotychczasowych emisjach obligacji zdecydowanie przekracza połowę. Rok 2005 przyniósł jednak dość zaskakujące zmiany w tym zakresie. O ile do roku 2004 włącznie udział miast na prawach powiatu w rynku obligacji komunalnych wynosił około 60 procent, to w emisjach 2005 roku obniżył się do 48 procent. Z kolei niewielkie gminy (gminy wiejskie i małe miasta) do 2004 roku wyemitowały zaledwie 9 procent obligacji, ale w roku 2005 ich udział wynosił niemal dwukrotnie więcej – 17 procent. Trudno w tej chwili wyjaśnić źródła tej zmiany, zwłaszcza że ze względu na znaczące koszty stałe emisji uważa się, iż jest to instrument właściwy raczej dla jednostek, w których wartość emisji może być odpowiednio duża (a więc dużych miast i województw). Trzeba jednak pamiętać, że większość obligacji komunalnych to emisje prywatne, często wykupywane w całości przez jeden bank, w swej istocie ekonomicznej nieznacznie różniące się od kredytu komercyjnego (niższe czasem oprocentowanie wiąże się raczej z niektórymi przepisami prawa bankowego, korzystnymi dla obligacji).   Daleko do limitów Przyjrzyjmy się teraz nie wartościom uśrednionym, a sytuacji na poziomie poszczególnych jednostek. Jak widać w tabeli 1, przekraczanie ustawowego limitu zadłużenia (60 proc. rocznych dochodów) w dalszym ciągu zdarza się niezmiernie rzadko, a nawet jeszcze bardziej sporadycznie niż w latach ubiegłych. W 2005 roku sytuacja taka dotyczyła tylko 2 małych miast i 7 gmin wiejskich. Warto przy okazji przypomnieć, że obowiązujący wskaźnik ustawowy nie jest pozbawiony wad i od dawna spotyka się z krytyką. Wielu ekspertów uważa (a ja też zgadzam się z tym zdaniem), że istotniejsze byłoby porównywanie zadłużenia z wielkością nadwyżki bieżącej (operacyjnej). Są bowiem takie samorządy, dla których nawet przekroczenie wskaźnika 60 proc. nie jest groźne, a pozwoliłoby przyspieszyć realizację programów rozwojowych. Z drugiej strony są też takie, dla których groźny jest nawet kilkakrotnie niższy dług. Dobrze, że z tego problemu zdaje sobie też sprawę Ministerstwo Finansów i że trwają prace nad odpowiednimi nowymi regulacjami w tym zakresie.   Przejadanie kredytów Tak jak w ubiegłych latach, na zadłużenie samorządów proponuję spojrzeć z jeszcze jednego punktu widzenia. Jak już wspominałem wyżej, jest ono dopuszczalne (a czasem nawet wskazane), jeśli pożyczone pieniądze przeznaczamy na inwestycje. W wielu krajach zadłużanie samorządów jest dozwolone tylko na finansowanie inwestycji. Polskie prawo nie czyni tu jednak żadnej różnicy, a sprawozdawczość budżetowa nie pozwala rozróżnić celu zadłużenia. Wiemy, że chociaż w praktyce większość samorządów pożycza pieniądze na inwestycje, to zaciąganie kredytów przeznaczanych na łatanie dziur w budżecie bieżącym nie należy do rzadkości. Na pośrednie wnioski dotyczące skali tego zjawiska pozwala nam porównanie wielkości zaciągniętego w ciągu roku długu z poziomem wydatków inwestycyjnych w tym samym okresie. Jeżeli zaciągnięty dług był większy, oznacza to duże prawdopodobieństwo przejedzenia jego części na potrzeby bieżące. Trzeba jednak nadmienić, że nie jest to reguła pozbawiona wyjątków. Możliwe wydaje się bowiem zaciąganie kredytów z przeznaczeniem na spłatę wcześniejszych zobowiązań. Jeżeli wiąże się to ze zmniejszeniem kosztów obsługi zadłużenia, posunięcie korzystnie wpływa na sytuację finansową gminy i nie może być oceniane podobnie jak przeznaczanie pozyskanych środków na potrzeby bieżące. Takie rozwiązanie stosują niekiedy duże miasta. Zdarza się to jednak dość rzadko i nie zmienia ogólnej wymowy danych prezentowanych w tabeli 1.  Jak widać, odsetek samorządów, które pożyczają więcej niż inwestują, jest niski, co więcej, lekko obniża się w porównaniu z latami poprzednimi. Wciąż jest jednak niepokojąco wysoki w przypadku powiatów (16 proc.), choć i tak dużo niższy niż kilka lat temu (29 proc. w 2003). Tabela 2 pokazuje z kolei wielkość zadłużenia przeciętnej jednostki samorządowej w ostatnich trzech latach. Jak można się było spodziewać, jest ona coraz większa, ale są wyjątki od tej reguły. Mediana zadłużenia obniża się od dwóch lat w miastach wojewódzkich, a w 2005 spadła także w małych miastach i gminach wiejskich. Dość znaczny jest cały czas odsetek samorządów, które wcale lub niemal wcale nie korzystają z instrumentów dłużnych. W 2005 roku ponad 10 proc. województw, powiatów i gmin wiejskich miało zadłużenie zerowe lub prawie zerowe (niższe niż 2 procent rocznych dochodów). Wprawdzie - jak już wspominałem - ważniejsze jest zestawienie z wielkością nadwyżki operacyjnej, ale można się domyślać, że duża część tych jednostek ma znaczną, niewykorzystaną rezerwę zdolności kredytowej.   Zmiany w rankingu Od kilku lat nieodmiennie najbardziej zadłużonym dużym miastem jest Kraków, a niewiele mu ustępuje Toruń. Ostatnio do miast o dużym zadłużeniu dołączyły też Warszawa i Rzeszów. Trzeba jednak jeszcze raz podkreślić, że w przypadku żadnego z nich nie ma symptomów zbliżania się do zadłużenia, które byłoby niebezpieczne. Grupę najrzadziej korzystających z kredytu dużych miast od lat stanowią Katowice, Kielce, Zielona Góra i Opole. Wśród innych jednostek samorządowych kształt rankingu jest znacznie mniej stabilny. W grupie miast powiatowych agresywną polityką kredytową od dawna odznacza się Choszczno, a wśród miast małych Łomianki. W gronie gmin wiejskich najwięcej jest jednostek, które miały kłopoty z utrzymaniem ustawowego limitu wielkości zadłużenia. Od kilku lat w czołówce najbardziej zadłużonych jest Stepnica (choć w tym roku spadła na 4. miejsce w rankingu). Sytuacja wydaje się być wstępnie opanowana w gminie Brzozie, gdzie w 2005 roku po raz pierwszy od kilku lat udało się zejść poniżej poziomu 60 proc. dochodów. Ogólnie jednak kształt rankingu zmienia się znacznie z roku na rok. Można się spodziewać, że w najbliższych latach poziom zadłużenia będzie w dalszym ciągu powoli rósł. Jeśli nowy dług zostanie przeznaczany na potrzebne i prorozwojowe inwestycje, a poszczególne jednostki będą rozsądnie szacowały swoją zdolność kredytową, to we wzroście tym nie widzę niczego niepokojącego.   Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziały Geografii i Studiów Regionalnych.