Zadłużenie jednostek samorządowych (Wspólnota nr 45/843 z 10 listopada 2007)

Autor: Paweł Swianiewicz
14 Mar 2008, 12:11
Kraków, Włocławek, Wąbrzeźno, Borne Sulinowo, Rychliki i powiat pyrzycki mają w swoich kategoriach najwyższe zadłużenie - liczone jako procent ich dochodów. Rok 2006 to kolejny, w którym rosło zadłużenie samorządów. W dodatku był to wzrost szybszy niż w roku poprzednim. Nowy dług zaciągnięty w minionym roku przez samorządy wyniósł prawie 10 miliardów złotych, a łączny poziom zadłużenia wzrósł o około 4 miliardy zł (patrz rysunki 1 i 2). Najszybciej - bo prawie dwukrotnie - zwiększyło się zadłużenie samorządów wojewódzkich, a najmniej jednostek, które dotychczas były najbardziej zadłużone - miast na prawach powiatu (o 8 proc.) i gmin (niecałe 20 proc.). Podobnie wyglądało zróżnicowanie dynamiki zobowiązań w roku poprzednim (w 2005 w porównaniu z 2004). Utrzymująca się wysoka dynamika zadłużenia w województwach (i w nieco mniejszym stopniu w powiatach) wymaga uwagi. Są to jednostki słabsze i mniej samodzielne finansowo od gmin, dlatego wyższe zobowiązania mogą być dla nich trudniejsze do udźwignięcia. Rys. 1. Źródła zadłużenia Jak pokazuje rysunek 2, odmiennie wyglądała struktura nowego zadłużenia zaciąganego przez poszczególne kategorie JST. W województwach zdecydowanie dominowały kredyty i pożyczki zaciągane w związku z realizacją projektów finansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W innych kategoriach JST środki na wkład własny lub prefinansowanie projektów finansowanych ze środków europejskich stanowiły nie więcej niż 30 proc. W sumie takie „unijne" kredyty wyniosły we wszystkich JST ponad 3 miliardy złotych (prawie 4/5 to pożyczki z budżetu państwa), z tego ponad miliard przypada na województwa. Ta część długu nie jest brana pod uwagę przy porównaniu z prawnie obowiązującymi progami zadłużenia określonymi w ustawie o finansach publicznych, ale w praktyce rzecz jasna jest takim samym obciążeniem przyszłych dochodów, jak każdy inny kredyt. Rys. 2.   Przytoczone przed chwilą dane wskazują, że coraz większy rozmach inwestycyjny (o którym pisałem, prezentując ranking inwestycyjny - „Wspólnota" nr 41/2007) i rosnące zaangażowanie samorządów w wykorzystywanie dotacji unijnych należą do głównych czynników wpływających na wzrost zadłużenia. Na rysunku 2, w przypadku miast na prawach powiatu, oprócz długu obciążającego bezpośrednio budżety samorządowe uwzględnione są także kredyty zaciągane przez spółki komunalne (dane na ten temat zebraliśmy przy okazji ankiety rozsyłanej w związku z rankingiem wydatków inwestycyjnych). Formalnie są to zobowiązania odrębnych osób prawnych, ale warto brać je pod uwagę przy ocenie wielkości zadłużenia miast.  Okazuje się, że nowe zobowiązania spółek to znacząca część (około 24 proc.) nowego zadłużenia dużych miast. Wśród miast wojewódzkich najwyższe kredyty zaciągnęły spółki komunalne w Poznaniu (251 milionów), Krakowie (63 miliony) i Bydgoszczy (40 milionów), natomiast wśród pozostałych miast na prawach powiatu Gliwice (które jak wynika z rankingu mają bardzo mało zadłużony budżet miasta) - 47 mln, Płock - 17 mln i Elbląg - 15 mln. Rysunek 3 pokazuje zmiany w strukturze zadłużenia samorządów. Pozytywną tendencją jest znacznie mniejszy niż kilka lat temu udział „zobowiązań wymagalnych", czyli mówiąc najprościej, nieopłaconych na czas faktur dla wykonawców usług dla samorządów. Poza tym widać kilka różnic pomiędzy poszczególnymi kategoriami samorządów. Rys. 3. Po pierwsze, odmiennie prezentuje się udział emisji obligacji w całości zadłużenia - w miastach na prawach powiatu i w powiatach jest on prawie dwukrotnie wyższy niż w mniejszych gminach i województwach. Różnica między dużymi miastami i małymi gminami jest dość łatwa do wytłumaczenia. Ze względu na znaczące koszty stałe emisji uważa się, że jest to instrument odpowiedni raczej wówczas, gdy wartość emisji może być odpowiednio duża (a więc dla dużych miast i województw). Nieco zaskakuje zatem, że obligacje są dość znaczącym źródłem pokrycia deficytu budżetowego w słabych finansowo powiatach, a mniej istotnym w województwach (też słabych finansowo, ale jednak dysponujących większym budżetem jednostkowym, a zarazem bardziej niż powiaty zaangażowanych w realizacje inwestycji). Rysunek 2 wskazuje, że podobna struktura powtarza się w przypadku nowo zaciągniętego długu w 2006 roku. Mówiąc o obligacjach, trzeba jednak pamiętać, że większość obligacji komunalnych to emisje prywatne, często wykupywane w całości przez jeden bank, w swej istocie ekonomicznej nieznacznie różniące się od kredytu komercyjnego (niższe czasem oprocentowanie wiąże się raczej z niektórymi przepisami prawa bankowego, korzystnymi dla obligacji). Druga wyraźna różnica w strukturze zadłużenia znów odnosi się przede wszystkim do miast na prawach powiatu, które są jedynymi jednostkami samorządowymi aktywnymi na międzynarodowych rynkach finansowych - prawie 1/5 ich zadłużenia to zobowiązania wobec międzynarodowych instytucji finansowych. Czy to źle, że samorządy są zadłużone? Jaka może być ocena tych najnowszych danych o stanie zadłużenia polskich samorządów? Niejednoznaczna. Samo zadłużenie nie jest niczym złym, pod warunkiem że jego wysokość nie zagraża ani płynności finansowej, ani wykonywaniu bieżących zadań samorządu. I przede wszystkim pod warunkiem, że nie jest przejadane, ale przeznaczane na inwestycje, a więc pomnażanie majątku, w dodatku mogącego się przyczynić do szybszego rozwoju gminy (regionu) w przyszłości. Wielkość zadłużenia samorządów to wciąż niewielki ułamek długu publicznego i jeśli mówimy o tym, że jest on w Polsce zbyt wysoki, jest to „zasługą" przede wszystkim rządu, a nie samorządów. Warto pamiętać, że mimo tego wzrostu zadłużenia samorządy mają nadal bardzo niewielki (zaledwie kilkuprocentowy) udział w długu sektora publicznego. Jeśli więc grozi przekroczenie progów ostrożnościowych zapisanych w ustawie o finansach publicznych (a także zbliżanie się do konstytucyjnego limitu zadłużenia), nie jest to „zasługa" samorządów. Jak pokazuje tabela 1, przeciętne zadłużenie jest wciąż kilkakrotnie niższe od progu dopuszczanego przez ustawę o finansach publicznych. Warto zwrócić uwagę, że największe miasta, które w końcu lat dziewięćdziesiątych były pionierem na rodzących się rynkach kredytów komunalnych, stopniowo tracą miano najbardziej zadłużonych JST. Przeciętne zadłużenie (liczone jako procent dochodów) miast wojewódzkich od kilku lat spada i jest dziś już tylko minimalnie większe niż województw (gdzie z kolei wzrosło prawie trzykrotnie w ciągu ostatnich dwóch lat) czy mniejszych miast. W dalszym ciągu znacząca (choć maleje z roku na rok) jest grupa samorządów w ogóle niezadłużonych. Dotyczy to na przykład ponad 150 gmin wiejskich. Jak widać w tabeli 2, przekraczanie obowiązujących progów zadłużenia zdarza się jedynie sporadycznie. Na koniec 2006 roku na ponad 2800 JST przypadków przekroczenia 60-proc. progu było 13 (mniej niż pół procent wszystkich samorządów). Tabela 1. Przeciętne wskaźniki wielkości zadłużenia   Mediana zadłużenia jako  proc. dochodów budżetowych % samorządów niezasłużonych lub zadłużonych minimalnie (do 2% dochodów) 2003 2004 Województwa 11,9 7,8 Powiaty 6,6 9,4 Miasta wojewódzkie 35,0 32,7 Miasta na prawach powiatu 20,8 20,9 Miasta powiatowe 17,6 18,2 Inne miasta 17,3 19,7 Gminy wiejskie 10,7 13,7 Tabela 2. Wielkość zadłużenia w zestawieniu z dochodami i wydatkami inwestycyjnymi   % JST, w których dług przekraczał 60% dochodów budżetowych % JST, w których nowo zaciągnięty dług przekraczał wielkość wydatków inwestycyjnych w danym roku 2001 2003 Województwa 0,0 0,0 Powiaty 0,0 0,3 Miasta na prawach powiatu 0,0 0,0 Miasta powiatowe 0,3 0,3 Inne miasta 1,8 0,7 Gminy wiejskie 0,6 0,6 Niepokoi natomiast znowu rosnąca (po spadku w ostatnich dwóch latach) liczba samorządów, w których nowo zaciągnięty dług przekracza wielkość wydatków inwestycyjnych. W 2006 roku takich jednostek było w sumie 245 - większość z nich to powiaty (ponad 60), gminy wiejskie (prawie 100) i małe miasta (ponad 50). W większych miastach i województwach przypadki takie są znacznie rzadsze. Zaciąganie długu wyższego niż koszt prowadzonych inwestycji prawie zawsze (z wyjątkiem nielicznych kredytów zaciąganych dla restrukturyzacji starszego zadłużenia) oznacza ich „przejadanie" na wydatki bieżące. Warto przypomnieć, że w wielu krajach takie przeznaczenie kredytów jest w ogóle zabronione - budżet bieżący powinien być zbilansowany. Ograniczenie takie przydałoby się i w Polsce, ale kłopot w tym, że polskie prawo nie zna pojęcia budżetu bieżącego. Warto przy okazji przypomnieć, że także główne ograniczenie prawne poziomu zadłużenia samorządów (dług na koniec roku nieprzekraczający 60 proc. rocznych dochodów) budzi wątpliwości ekspertów.  Wielu z nich uważa, że istotniejsze byłoby porównywanie zadłużenia z wielkością nadwyżki bieżącej (operacyjnej). Są bowiem takie samorządy, dla których nawet przekroczenie wskaźnika 60 proc. nie jest groźne, a pozwoliłoby przyspieszyć realizację programów rozwojowych. Z drugiej strony są też takie, dla których groźny jest nawet kilkakrotnie niższy dług. Z tego problemu zdaje sobie też sprawę Ministerstwo Finansów; trwają prace nad nowymi regulacjami w tym zakresie (co było widać w projekcie nowej ustawy o finansach publicznych). Wielkości nadwyżki operacyjnej w polskich samorządach będzie poświęcony jeden z następnych rankingów na łamach „Wspólnoty". Warto w końcu nadmienić, że ów 60-procentowy próg jest czasem obchodzony za pomocą „kreatywnej księgowości". Wachlarz sposobów jest tu bardzo szeroki. Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę tylko po to, by mogła ona zaciągać kredyty na własny rachunek, bez obciążania „wskaźnika miejskiego", takie zmiany organizacyjno-prawne, by opłaty za jakieś usługi (na przykład wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej) stanowiły dochód miasta, podwyższając w ten sposób 60-procentowy próg - to tylko niektóre, stosunkowo najprostsze z dostępnych metod. Wyniki rankingu Wśród miast największych (wojewódzkich) od kilku lat nieodmiennie najbardziej zadłużonym dużym miastem jest Kraków, a niewiele mu ustępuje Toruń. Stabilna jest także grupa miast niechętnych kredytom - Katowice, Opole, Kielce, Lublin, Gorzów Wielkopolski. Wśród pozostałych miast (np. Gdańsk, Warszawa, Wrocław) obserwujemy cykliczne zmiany zadłużenia - okresy intensywnego zadłużania (i inwestowania) przeplatają się z okresami jego spłaty. W sumie jednak w tej grupie miast zadłużenie jest umiarkowane, nawet Kraków jest obecnie dość odległy od ustawowego progu (a trzeba pamiętać, że w naszym rankingu nie wyodrębniamy pożyczek wiążących się z realizacją projektów unijnych, które nie są wliczane do limitu zadłużenia). W żadnym z miast wojewódzkich nowo zaciągnięte kredyty nie są wyższe od wydatków inwestycyjnych. Także wśród miast na prawach powiatu widać znaczące cykliczne wahania poziomu zadłużenia, ale żadne z miast nie zbliża się do 60-procentowego limitu. Jest natomiast kilka takich, które w 2006 roku pożyczyły więcej niż wydały na inwestycje. Przekroczenie ustawowego progu zadłużenia obserwujemy w 4 miastach małych i w 6 gminach wiejskich. Tylko w dwóch z nich (Rychliki w Warmińsko-Mazurskiem i Stepnica w Zachodniopomorskiem) jest to problem utrzymujący się od dłuższego czasu. Niestety, na podstawie dostępnych mi danych nie umiem stwierdzić, czy jakaś część zadłużenia w tych 10 gminach związana jest z prefinansowaniem realizowanych projektów unijnych. Warto zwrócić uwagę, że w gminie Brzozie (będącej w swoim czasie najgłośniejszym chyba przykładem gminnych kłopotów z wypłacalnością) wskaźnik zadłużenia systematycznie spada, w 2006 roku wyniósł już tylko 45 proc., co dało 32. miejsce w rankingu zadłużenia gmin wiejskich. Mniej optymistycznie wygląda sytuacja wśród powiatów. Dwie jednostki przekraczają próg ustawowo dopuszczalnego zadłużenia, ale dla słabych finansowo jednostek groźne może być także mniejsze zadłużenie. Co gorsza, dostępne dane sugerują, że prawie co piąty powiat pożycza środki na zaspokajanie swoich bieżących potrzeb. W województwach mimo szybkiego wzrostu zadłużenia, wskaźniki są wciąż odległe od ustawowych limitów. W 2006 roku najszybciej wzrosło zadłużenie w kujawsko-pomorskim (awans z 10. na 1. pozycję), na czołowych pozycjach utrzymały się warmińsko-mazurskie i podlaskie, natomiast do województw najmniej chętnie korzystających z kredytów od dawna należą województwa najbogatsze: mazowieckie i śląskie. Warto przypomnieć, że wśród gmin zależność jest odwrotna - to biedne gminy zadłużają się najrzadziej, zaś te bogatsze znacznie częściej realizują ambitne programy inwestycyjne i nie wahają się przed posłużeniem się kredytem umożliwiającym przyspieszenie realizacji programu. Tak bardzo nieliczne (na razie?) przypadki kłopotów wynikających z nadmiernego zadłużenia nie zmieniają mojej krytycznej opinii o braku właściwych regulacji prawnych stosowanych w przypadku „bankructwa" jednostki samorządowej. Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają zbyt łatwo „wyplątać się" z kłopotów kredytodawcy (np. bankowi), który w związku z tym nie ma powodu, by zachować ostrożność przy udzielaniu kredytu. W sumie jednak rynek kredytów komunalnych w Polsce wydaje się zdrowy - zadłużenie jest umiarkowane i utrzymywane pod kontrolą, w większości przypadków używane jest do finansowania inwestycji. Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych.