Zadłużenie samorządów 2006

Autor: Paweł Swianiewicz
07 Sty 2006, 00:00
W wielu krajach zadłużanie samorządów jest dozwolone tylko na finansowanie inwestycji. Polskie prawo nie czyni tu jednak żadnej różnicy, a sprawozdawczość budżetowa nie pozwala rozróżnić celu zadłużenia. Dlatego zaciąganie kredytów przeznaczanych na łatanie dziur w budżecie bieżącym nie należy do rzadkości. Samorządy w Polsce coraz odważniej posługują się długiem jako źródłem finansowania swoich przedsięwzięć. Wprawdzie przyrost zadłużenia w 2004 r. był najniższy na przestrzeni ostatnich lat (patrz rysunek 1), ale nie zmienia to faktu, że we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych, oprócz województw, był to kolejny rok wzrostu poziomu zobowiązań finansowych. Samo zjawisko wzrostu zadłużenia nie jest niczym złym. Dług samorządów pozostaje bardzo niewielką częścią długu publicznego (jest kilkadziesiąt razy niższy od długu sektora centralnego) i ma minimalny wpływ na sytuację makroekonomiczną kraju. Z bardzo nielicznymi wyjątkami utrzymuje się także na bezpiecznym poziomie i jednostki samorządowe raczej nie mają kłopotów z bieżącą regulacją swoich zobowiązań. Niebezpieczne zjawisko? Jeśli chodzi o wspomniane wyjątki, w 2004 roku szeroko opisywane na łamach prasy (w tym „Wspólnoty” – nr 14, 16, 21, 23/2004) były kłopoty trzech gmin wiejskich: Stepnicy, Brzozia i Otmuchowa. W sierpniu 2004 Stepnica i Otmuchów otrzymały nisko oprocentowaną (3,125 proc.) pożyczkę z budżetu państwa na realizację programów naprawczych. Sytuacja tych gmin nie zmienia jednak ogólnego obrazu, choć niektórzy specjaliści uważają, że pomoc z budżetu państwa udzielona gminom-bankrutom to niebezpieczny sygnał zarówno dla samorządów, jak i kredytodawców. Struktura zadłużenia gmin i miast na prawach powiatów – dwóch zdecydowanie największych samorządowych kredytobiorców – została przedstawiona na rysunku 2 i 3. Jak widać, zdecydowanie dominującą częścią zadłużenia są kredyty w bankach komercyjnych i pożyczki z funduszy celowych. W dużych miastach istotniejsze, ale bardzo powoli rosnące źródło to także obligacje komunalne. Biorąc zresztą pod uwagę ich dominujący charakter w Polsce (emisje prywatne, często kupowane w całości przez bank-emitent) w praktyce obligacje są najczęściej inaczej nazywaną formą kredytu bankowego. Pozytywnym zjawiskiem jest zmniejszenie się – w porównaniu z sytuacją kilka lat temu – wielkości „zobowiązań wymagalnych”, a więc mówiąc prostszym językiem, niezapłaconych faktur za wykonane dla samorządu usługi lub dostarczone dobra. W limitach Dane zawarte w tabeli wyraźnie pokazują, że przypadki przekraczania ustawowego limitu zadłużenia zdarzają się bardzo sporadycznie. Co więcej, są teraz jeszcze rzadsze niż kilka lat temu. Jednak – jak już pisałem przy okazji zeszłorocznego rankingu – kryterium prawne nie mówi nam wszystkiego o bezpieczeństwie zadłużenia. Są takie samorządy, które bez wielkiego ryzyka mogłyby sobie pozwolić na poziom długu znacząco przekraczający 60 proc. ich rocznych dochodów, ale mamy i inne, dla których nawet znacznie niższe zaciągnięte kredyty mogą być bardzo trudne do spłacenia. Dobrym wskaźnikiem jest porównanie wielkości zadłużenia z wielkością nadwyżki operacyjnej budżetu samorządowego (pisaliśmy o niej więcej w numerze 23/2005 „Wspólnoty”). Najlepiej na inw estycje Na zadłużenie samorządów można spojrzeć z jeszcze jednego punktu widzenia. Jest ono dopuszczalne (a czasem nawet wskazane), jeśli pożyczone pieniądze przeznaczamy na inwestycje. Dzięki temu możemy skrócić cykl inwestycyjny, wcześniej osiągnąć korzyści wynikające z przedsięwzięć, a czasem wcześniej zacząć oszczędzać na wydatkach bieżących (jest tak na przykład wtedy, gdy wymieniamy żarówki w latarniach ulicznych na energooszczędne). W wielu krajach zadłużanie samorządów jest dozwolone tylko na finansowanie inwestycji. Polskie prawo nie czyni tu jednak żadnej różnicy, a sprawozdawczość budżetowa nie pozwala rozróżnić celu zadłużenia. Wiemy, że chociaż w praktyce większość JST pożycza pieniądze na inwestycje, to zaciąganie kredytów przeznaczanych na łatanie dziur w budżecie bieżącym nie należy do rzadkości. Na pośrednie wnioski dotyczące skali tego zjawiska pozwala nam porównanie wielkości za- ciągniętego w ciągu roku długu z poziomem wydatków inwestycyjnych w tym samym okresie. Jeżeli dług był większy, oznacza to duże prawdopodobieństwo przeznaczenia jego części na potrzeby bieżące. Trzeba jednak nadmienić, że nie jest to reguła pozbawiona wyjątków. Możliwe jest bowiem zaciąganie kredytów z przeznaczeniem na spłatę wcześniejszych zobowiązań. Jeśli wiąże się to ze zmniejszeniem kosztów obsługi zadłużenia, takie posunięcie korzystnie wpływa na sytuację finansową gminy i nie może być oceniane tak samo jak przeznaczanie pozyskanych środków na potrzeby bieżące. Podobne rozwiązania stosują niekiedy duże miasta. Są to jednak przypadki dość rzadkie i nie zmieniają ogólnej wymowy danych prezentowanych w tabeli 1. Jak widać, udział jednostek, w których zaciągany dług przekracza wydatki inwestycyjne, jest niepokojąco duży – zwłaszcza w powiatach i miastach na prawach powiatu, gdzie dotyczy co czwartej jednostki. Jeśli chodzi o wielkie miasta niektóre z tych przypadków mogą odnosić się do opisanego wyżej mechanizmu „rolowania długu”, ale w powiatach takie zjawisko raczej nie występuje. Pozytywny jest pewien spadek udziału jednostek „przejadających dług” w porównaniu z rokiem 2003, ale jest nieznaczny. Dane te stanowią najciemniejszy element obrazu polityki kredytowej jednostek samorządowych w Polsce. Umiarkowany optymizm Tak naprawdę nawet dane prezentowane w tabeli 1 są nadmiernie optymistyczne, gdyż niedoszacowana jest tam liczba samorządów przeznaczających część zadłużenia na sprawy bieżące. W rzeczywistości wielkość zaciągniętych zobowiązań trzeba by porównywać z wydatkami inwestycyjnymi pomniejszonymi o otrzymane dotacje inwestycyjne. Gdybyśmy je uwzględnili, odsetek samorządów przeznaczających na przedsięwzięcia mniej niż zaciągnięty dług wynosiłby w 2004 roku: 32 proc. powiatów, 20 proc. miast na prawach powiatu, 13 proc. pozostałych miast oraz 9 proc. gmin wiejskich. W sumie były to 372 jednostki wydające na potrzeby bieżące część zaciągniętego zadłużenia. Nie zmienia to jednak ogólnej prawidłowości, że kredyty i obligacje w przeważającej mierze są przeznaczane na finansowanie inwestycji. W 2004 roku zadłużenie było bardzo istotnym źródłem wydatków inwestycyjnych we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych oprócz województw (zob. rysunek 4). Przeprowadzony szacunek wskazuje, że pokryto w ten sposób od 30 proc. kosztów inwestycji w powiatach do prawie 45 proc. w miastach na prawach powiatu. Warto przypomnieć, że jeszcze kilka lat temu znaczenie zadłużenia dla programów inwestycyjnych było w polskich samorządach (z wyjątkiem bardzo nielicznej grupy „innowatorów”) minimalne. Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, pracuje na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Strategiczny wybór Lesław Fijał skarbnik Krakowa Podstawą planowania inwestycji i źródeł ich finansowania w Krakowie jest podzielony na część strategiczną i programową program inwestycyjny oraz piętnastoletnia prognoza sytuacji finansowej miasta. Przestrzegając ustawowych ograniczeń, dług zaciągamy tylko na przedsięwzięcia strategiczne, czyli takie, które mają znaczenie nie tylko dla samego Krakowa, ale też regionu, a nawet kraju. Poziom zobowiązań zależy od tego, ile środków z nadwyżki budżetowej pozostanie nam do dyspozycji po zrealizowaniu zadań programowych. Są tu one swoistym buforem – jeśli nadwyżka w danym roku jest mała, realizujemy ich mniej, aby utrzymać poziom inwestycji strategicznych. Zasadą jest także, że kredytem nie finansujemy zadań bieżących. Sam wskaźnik zadłużenia o kondycji miasta mówi w gruncie rzeczy niewiele. Potwierdzają to wyniki oceny ratingowej – w przypadku Krakowa BB + z perspektywą stabilną. Zewnętrzna pomoc konsultantów Waldemar Wojtkowiak, skarbnik Leszna Poziom zadłużenia miasta to wynik emisji, które zostały przeznaczone na zadania inwestycyjne w zakresie infrastruktury komunalnej i drogowej. Spłaty są w toku, a zadłużenie spada. Planujemy też kolejne emisje, a nad naszą kondycją i możliwościami finansowymi czuwają zewnętrzni doradcy, z którymi od dłuższego czasu współpracujemy. Według naszych szacunków, najtańsze źródło finansowania to obligacje, z których chętnie korzystamy. Lepsze warunki oferuje tylko NFOŚiGW. Dodatkowy kapitał Janina Moruzgała skarbnik Łęczycy Zadłużenie miasta to wynik prowadzonej przez nas polityki rozwoju, a przede wszystkim znaczących inwestycji, które finansujemy środkami pochodzącymi z kredytów. Korzystamy także z możliwości pozyskania dodatkowego kapitału, jaką daje emisja obligacji. Spłatę rozpoczęliśmy w 2005 roku. O wynik naszych działań jesteśmy spokojni, bo cały czas czuwamy nad ustawowymi wskaźnikami zadłużenia. Przeszkadzają limity zadłużenia Mnafred Abrahamczyk, burmistrz Krzanowic 2004 rok minął w Krzanowicach pod znakiem dużych inwestycji współfinansowanych ze środków SAPARD. W przypadku gmin o budżetach poniżej 10 milionów złotych realizacja takich inwestycji przy wykorzystaniu środków unijnych jest jednak utrudniona. Przeszkodą są narzucone ustawą limity poziomu zadłużenia JST. Utrudniają one proces inwestycyjny zwłaszcza wówczas, gdy z różnych względów niekorzystne i nieuzasadnione jest rozkładanie inwestycji na kilka kolejnych lat. Ryzykowny poziom Paweł Głowcki, wójt gminy Czastary Zadłużamy się, bo inwestujemy. Zwodociągowanie i skanalizowanie gminy realizowaliśmy przy udziale środków z funduszu SAPARD. Jak wiadomo, dotację mogliśmy otrzymać dopiero po wykonaniu prac inwestycyjnych, na które zaciągaliśmy kredyty. Na poziom zadłużenia z końca 2004 roku wpłynęło więc to, że dotacje otrzymaliśmy na konto dopiero w roku 2005. Obecnie poziom zadłużenia jest zredukowany. W przypadku niewielkiej gminy realia są takie, że w praktyce próg 60 procent to już ryzykowny poziom zadłużenia. Na zdrowie Zbigniew Lipień skarbnik powiatu kamiennogórskiego W 2004 roku przejęliśmy długi ZOZ . Na ten cel zaciągnęliśmy 7 milionów kredytu i to w dużej mierze zaważyło na naszych finansach. Pozostałe kredyty były związane z finansowaniem inwestycji realizowanych w oparciu o środki europejskie. Poziom zadłużenia powiatu nie przekracza jednak poziomu ustawowych ograniczeń zadłużenia JST, chociaż w przypadku powiatu wskaźniki mówiące o 15 i 60 procentach są nieco ułomne. Dyscyplina finansowa Elżbieta Berezowska skarbnik województwa dolnośląskiego Na małe zadłużenie województwa złożyły się czynniki zewnętrzne i wewnętrzne. Sytuacja województw generalnie uległa poprawie wskutek zwiększenia ich udziału w podatku CIT. Jednoczenie jednak województwo dolnośląskie znalazło się w szczególnej sytuacji. Zadłużenie większości SPZOZ jest duże i trzeba być przygotowanym na pomoc tym jednostkom. Małe zadłużenie i dyscyplina finansowa to wyraz tych przygotowań. Na pomoc dla SPZOZ będzie przeznaczone także dodatkowe 100 milionów, które planujemy uzyskać w drodze emisji obligacji. Zadłużenie na koniec roku jako % dochodów i nowo zaciągnięte zadłużenie jako % wydatków majątkowych w tym samym roku