Inwestycje w infrastrukturę techniczną (Wspólnota nr 41/839 z 13 października 2007)

Autor: Paweł Swianiewicz
05 Mar 2008, 09:25
„Etatowy” lider – Warszawa został w tym roku zdetronizowany przez Poznań. Jeśli chodzi o pozostałe miasta na prawach powiatu, stałym od lat liderem jest Płock, a wśród gmin wiejskich od lat niezagrożona jest pozycja Kleszczowa. W kategorii miast powiatowych po raz drugi zwycięzcą został Międzyrzecz. Zwraca uwagę błyskawiczny marsz w górę rankingu powiatu bieszczadzkiego. Wśród samorządów poprawiających swoją pozycję nie ma dominacji jednego czy dwóch regionów. Obserwacja ta ma wydźwięk optymistyczny – sugeruje bowiem, że szanse na przyspieszenie rozwoju nie są ograniczone do nielicznych, „wybranych” miejsc na mapie Polski. „O ile rok 2004 był – pierwszym po kilkuletniej przerwie – dobrym rokiem dla inwestycji komunalnych, to rok 2005 można określić mianem bardzo dobrego” – w ten sposób rozpocząłem artykuł towarzyszący zeszłorocznemu rankingowi wydatków inwestycyjnych. Jak zatem powinienem rozpocząć w tym roku? Może tak: o ile rok 2005 był dla inwestycji rokiem bardzo dobrym, to rok 2006 możemy określić mianem fantastycznego. Przekonują o tym dane na rys. 1. Jeszcze nigdy po 1990 roku inwestycje samorządowe nie były tak wysokie. Tylko w porównaniu z rokiem poprzednim wydatki majątkowe (kategoria ta niemal pokrywa się – zwłaszcza w mniejszych jednostkach samorządowych – z wydatkami inwestycyjnymi) wzrosły o kilkadziesiąt procent. Najszybszy wzrost zanotowaliśmy w powiatach – o ponad 40 proc., najwolniejszy w gminach – o 28 proc. (jak to pięknie brzmi – najwolniejszy wzrost – 28 proc., daj nam Boże więcej takich najwolniejszych wzrostów). W porównaniu z rokiem 2003, a więc na przestrzeni ostatnich trzech lat, inwestycje województw, powiatów i miast na prawach powiatu wzrosły ponaddwukrotnie, a gmin o prawie dwie trzecie. W tej beczce miodu jest jednak jedna łyżka dziegciu – od jakiegoś czasu bardzo szybko rosną ceny robót budowlanych, a więc wzrost inwestycji w wymiarze rzeczowym nie jest aż tak imponujący jakby się mogło wydawać, biorąc pod uwagę tylko wymiar finansowy. Czynnik ten będzie szczególnie ważny przy analizie danych dotyczących wydatków w roku 2007, kiedy to galopada cen osiągnęła bardzo znaczące rozmiary. Obserwacja ta nasuwa jeszcze jeden wniosek – bardzo szkodliwe może być odkładanie wydatków na później, bo za te same pieniądze można zbudować znacznie mniej. Dlatego można uznać, że wygrane są te samorządy, które wcześniej realizowały swój program inwestycyjny, nawet za cenę zadłużenia, a przegrywają te, w których realizacja inwestycji się opóźnia i w kolejnych budżetach nie udaje się wykonać zaplanowanych wydatków inwestycyjnych. Z pomocą funduszy Wielki wpływ na ten rezultat miały fundusze unijne. Rys. 2. pokazuje, że w 2006 roku wydatki na projekty współfinansowane przez Unię Europejską (łącznie ze środkami własnymi na współfinansowanie projektów; dane obejmują faktycznie wydane środki wykazane w sprawozdaniach z wykonania budżetu) wyniosły ponad 8,5 miliarda złotych (jeszcze w roku 2005 „zaledwie” niespełna 5 miliardów).   Gdybyśmy wzięli pod uwagę wydatki z dotacji unijnych, bez środków własnych na współfinansowanie, to w wydatkach samorządowych było ich prawie 3 miliardy złotych w 2005 i ponad 5,5 miliarda w 2006. Zresztą od kilku lat wielkość wydatków na „projekty unijne” w budżetach samorządowych niemal podwaja się każdego roku. Trudno się spodziewać aż takiej dynamiki w kolejnych latach, ale dalszy wzrost wydaje się niemal pewny. Przyrost udziału projektów unijnych w finansowaniu inwestycji nie był w 2006 roku aż tak wielki, bo duży był też wzrost środków własnych na te projekty. Ale projekty współfinansowane z funduszy strukturalnych i spójności stanowiły ponad 30 proc.  inwestycji w samorządach wojewódzkich i miastach na prawach powiatu i niemal jedną czwartą wszystkich wydatków inwestycyjnych w gminach wiejskich. Udział ten ilustruje rys. 3. O metodzie rankingu Metoda obliczania wskaźników rankingu inwestycyjnego jest od lat taka sama, ale warto przypomnieć jej najważniejsze elementy. Pod uwagę bierzemy nie wszystkie inwestycje  samorządowe, a tylko te, które skierowane są na rozwój infrastruktury technicznej. Nie sugerujemy, że są one ważniejsze na przykład od tych związanych z oświatą czy z kulturą. Ale warto się im przyglądać, bo są najbardziej bezpośrednio powiązane z warunkami stwarzanymi dla rozwoju gospodarczego (oczywiście na gospodarkę wpływa też stan oświaty, ale jest to wpływ oddziałujący w dłuższym okresie). Inwestycje samorządowe w infrastrukturę techniczną koncentrują się w trzech działach: •         transport (przede wszystkim remonty i budowa dróg administrowanych przez samorządy, ale także tabor związany z lokalnym transportem zbiorowym), •         gospodarka komunalna (sieci wodociągowe i kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, oświetlenie ulic itp.); do tej branży obok działów klasyfikacji budżetowej: „gospodarka komunalna” oraz „zaopatrzenie w energię elektryczną gaz i wodę” zaliczamy też wydatki na infrastrukturę wiejską, klasyfikowane zazwyczaj do działu „rolnictwo”, •         gospodarka mieszkaniowa. Bierzemy pod uwagę wydatki wyrażone w cenach stałych z 2006 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, liczone jako średnia z ostatnich trzech lat (tym razem brane są pod uwagę lata 2004-2006). Po raz trzeci zestawienie wszystkich wydatków inwestycyjnych uzupełniamy zestawieniem według wydatków sfinansowanych ze środków własnych – to znaczy bez otrzymanych dotacji inwestycyjnych. Niektórzy samorządowcy sugerują, że o prawdziwej aktywności władz lokalnych świadczą inwestycje finansowane ze środków własnych, a nie takie, w których jedyny wysiłek polegał na wychodzeniu dotacji. To stwierdzenie dyskusyjne, ale faktem jest, że pominięcie dotacji znacznie więcej mówi nam o zdolności do samodzielnego generowania rozwoju. Przyznając więc, że spojrzenie z punktu widzenia zdolności wygospodarowywania własnych środków jest również bardzo ważne, począwszy od rankingu opublikowanego dwa lata temu dokładamy w nim jeszcze jedną kolumnę pokazującą, jak zestawienie wyglądałoby, gdybyśmy pominęli środki uzyskane za pośrednictwem dotacji. Drugim, pojawiającym się już trzeci rok z kolei, novum jest próba częściowego oszacowania wydatków inwestycyjnych znajdujących się poza budżetem. Dane ograniczające się do tych pochodzących ze sprawozdań z wykonania budżetów JST są bowiem niepełne. Zniekształcenie wynika z nieuwzględnienia wydatków stanowiących de facto o wysiłku samorządu, ale nieuwzględnianych w budżecie. Chodzi tu przede wszystkim o inwestycje finansowane ze źródeł własnych spółek komunalnych i z przychodów lokalnych funduszy celowych (sporadycznie zdarza się także, że własne środki przeznaczają na inwestycje – bez pośrednictwa budżetu miasta – komunalne zakłady budżetowe). W efekcie zdarza się, że pozycja miasta w rankingu zależna jest od formy organizacyjno-prawnej wykonywania niektórych zadań, przy czym w prezentowanych zestawieniach preferowane są te miasta, które utrzymują liczne zakłady budżetowe, a nie spółki. Zdarzało się, że skarbnicy czy burmistrzowie niektórych miast zwracali mi uwagę na to, że w ich odczuciu pozycja ich miasta została zaniżona właśnie ze względu na fragmentaryczność danych, które zostały wzięte pod uwagę. Dlatego też już po raz trzeci podjęliśmy wysiłek, aby skalę tego błędu ograniczyć. Wychodząc z założenia, że wspomniane tutaj zniekształcenie wyników jest zazwyczaj szczególnie istotne w dużych miastach, przygotowaliśmy i rozesłaliśmy do wszystkich miast na prawach powiatu ankietę, prosząc o podanie informacji o wielkości inwestycji finansowanych przez spółki, lokalne fundusze i zakłady budżetowe. W tym roku na ankietę odpowiedziało 16 (na 18) miast wojewódzkich i 35 (na 47) pozostałych miast na prawach powiatu. Otrzymaliśmy więc jeszcze więcej odpowiedzi niż w roku ubiegłym (51 na 65 miast na prawach powiatu, wobec 48 w roku ubiegłym). W przypadku miast największych wyniki rankingu uwzględniają więc szerszy zakres inwestycji komunalnych. Prezentowane rezultaty opierają się na zaufaniu do miast będących naszymi respondentami, przyjęliśmy bowiem, że nadesłane ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie prowadziliśmy weryfikacji otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których miasto ma przynajmniej 50 proc. udziałów. Środki pozabudżetowe Według danych z przeprowadzonej ankiety, udział środków pozostających poza budżetem w finansowaniu inwestycji komunalnych obniżył się w porównaniu z poprzednimi latami, ale pozostaje bardzo znaczący (por. tabela 1.). Tabela 1. Struktura finansowania inwestycji komunalnych w latach 2005-2006 - rola środków znajdujących się poza budżetem miast (w proc.)   Miasta wojewódzkie Pozostałe miasta na prawach powiatu   2005 2006 Środki z budżetu 66,0 78,3 Środki własne spółek komunalnych 31,7 20,6 Gminne i powiatowe fundusze celowe 2,0 1,0 Środki własne zakładów budżetowych 0,4 0,1 Środki własne spółek komunalnych stanowią prawie 20 proc. wartości wszystkich inwestycji. Fundusze celowe to około 1 proc., a środki własne zakładów budżetowych to mniej niż 0,5 proc. wartości inwestycji. Przytoczone dane to oczywiście wartości średnie, w poszczególnych miastach udział inwestycji nieodnotowywanych w budżecie bywa znacznie większy. I tak w Bielsku-Białej i Białej Podlaskiej inwestycje finansowane samodzielnie przez spółki stanowią ponad połowę, a w Szczecinie i Przemyślu nawet powyżej 60 proc. wartości wszystkich inwestycji w infrastrukturę techniczną w 2006 roku. W przypadku funduszy celowych najwyższy udział występuje w miastach, w których znajdują się zakłady przemysłowe obarczone znacznymi odpisami na gminne i powiatowe fundusze ochrony środowiska. I tak w Rybniku i Jaworznie środki funduszy celowych stanowią ponad 5 proc., a w Koninie ponad 8 proc. ogólnej wartości inwestycji infrastrukturalnych w 2006 roku. Zakłady budżetowe mają wyjątkowe znaczenie w finansowaniu inwestycji w Sopocie, gdzie finansują 14 proc. wszystkich inwestycji w infrastrukturę techniczną. W co inwestują samorządy? Prezentowany ranking odnosi się (jak w latach ubiegłych) tylko do wydatków na infrastrukturę techniczną. W 2006 stanowiły one nieco ponad połowę wszystkich wydatków majątkowych powiatów, około 60 proc. w przypadku województwa i około 70 proc. w gminach. W porównaniu z poprzednim rokiem udział ten pozostał na podobnym poziomie. Bardziej dokładnie strukturę inwestycji samorządowych w ostatnich dwóch latach przedstawia rys. 4. Od kilku lat coraz bardziej znaczącą pozycję zajmują inwestycje transportowe (głównie drogowe, ale w dużych miastach również w tabor komunikacji miejskiej, a w województwach – kolejowy). Także w 2006 roku ich udział w całości inwestycji podniósł się w porównaniu z poprzednim rokiem i reguła ta dotyczy wszystkich typów jednostek samorządowych. W województwach i powiatach inwestycje transportowe stanowią już ponad połowę wszystkich inwestycji. W miastach na prawach powiatu jest to około 45 proc., a najmniej w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich - nieco poniżej 30 proc. wartości wszystkich inwestycji. W niedużych gminach – wiejskich i miejsko-wiejskich – najważniejszym dla lokalnych inwestycji publicznych sektorem pozostaje gospodarka komunalna (liczona tutaj łącznie z wydatkami na rolnictwo, odnoszącymi się de facto do budowy infrastruktury komunalnej na terenach wiejskich). Wydatki te (obejmujące rozbudowę wodociągów, kanalizacji, oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów, oświetlenia ulic itp.) stanowią w gminach wiejskich ponad 1/3 wartości wszystkich inwestycji.  Warto jednak zauważyć, że także w tych gminach ich udział zmniejszył się w porównaniu z poprzednim rokiem (ustępując pola zwiększającym się inwestycjom transportowym). W porównaniu z tymi działami inwestycje w gospodarkę mieszkaniową mają marginalne znaczenie. W miastach stanowią 7-8 proc., a w gminach wiejskich 3 proc. wszystkich inwestycji (w powiatach i województwach ich rola jest zupełnie pomijalna). Wyniki rankingu Szczegółowe wyniki rankingu zamieszczone są poniżej, „koń jaki jest, każdy widzi”, nie ma więc potrzeby ich dokładnego omawiania. Ograniczę się zatem do kilku uwag ogólnych i zwrócenia uwagi na niektóre przesunięcia pozycji. W związku z rozwiązaniem się worka z dotacjami unijnymi można się było spodziewać sporych przesunięć pozycji zajmowanych przez poszczególne jednostki samorządowe. Niektóre województwa (głównie Polski wschodniej) dostały do dyspozycji więcej środków niż inne, niektóre gminy i powiaty są z różnych przyczyn bardziej skuteczne w zabiegach o te środki. Faktycznie, już ranking zeszłoroczny potwierdzał to przypuszczenie: zmiany w porównaniu z latami poprzednimi były spore. Czy tak jest również w tym roku? Przyjrzyjmy się po kolei poszczególnym klasyfikacjom. Żeby uniknąć zbyt prostych politycznych wniosków (o które łatwo w atmosferze przedwyborczej) przypomnijmy, że prezentowane zestawienie odnosi się do danych za lata 2004-2006, obejmuje więc okres działalności władz samorządowych poprzedniej (a nie obecnej) kadencji. Trzeba podkreślić, że wspominany wyżej znaczący wzrost wartości prowadzonych inwestycji dotyczył większości jednostek samorządowych. Często nawet tam, gdzie mamy do czynienia z wyraźnym obniżeniem się pozycji w rankingu, w wymiarze bezwzględnym inwestycje wzrastały. Największa sensacja odnosi się chyba do miast wojewódzkich. „Etatowy” lider – Warszawa został w tym roku zdetronizowany przez Poznań. Poznań już od kilku lat systematycznie przesuwał się w górę rankingu, ale tak zdecydowana zmiana jest jednak pewną niespodzianką. Warto podkreślić, że Poznań znajduje się na pierwszym miejscu zarówno w zestawieniu obejmującym całość wydatków na inwestycje infrastrukturalne, jak i uwzględniającym tylko zaangażowane środki własne (bez uzyskanych dotacji inwestycyjnych). Na tej liście obserwujemy także duży skok do góry Opola, poza tym ranking nie przynosi większych zmian. Warszawa zajmuje drugie miejsce. Tak jak i w latach ubiegłych Kraków wypada dużo lepiej przy uwzględnieniu środków własnych, a Katowice – bardzo skuteczne w pozyskiwaniu dotacji na inwestycje – w zestawieniu obejmującym całość środków na inwestycji.  Jeśli chodzi o pozostałe miasta na prawach powiatu, stałym od lat liderem jest Płock. Poza tym brakuje wielkich przesunięć, ale warto zwrócić uwagę na systematyczne od lat przesuwanie się w górę zestawienia Rybnika i Bielska-Białej. Znaczący spadek (być może tylko na jeden rok?) dotyczy pozycji Sopotu. Wśród miast powiatowych po raz drugi zwycięzcą rankingu został Międzyrzecz. Wysoka pozycja Międzyrzecza łączy się między innymi z pozyskiwanymi przez to miasto dotacjami, jeśli weźmiemy pod uwagę tylko środki własne, na pierwszym miejscu znajduje się Pruszcz Gdański. Spośród miast systematycznie poprawiających swoją pozycję zwraca uwagę już bardzo wysokie miejsce Polic oraz Janowa Lubelskiego, a także nie tak wysoka (ale od kilku lat systematycznie poprawiana) pozycja Iławy, Drawska Pomorskiego, Żywca i Pucka. Wśród miast małych dość daleko (bo na 29. miejsce) spadł „etatowy” dotychczas lider – Krynica Morska. Natomiast od lat w górę przesuwały się Karpacz, Różan i Mikołajki. Systematyczny wzrost wartości inwestycji w tych miastach zaowocował awansem do ścisłej czołówki rankingu. Wśród gmin wiejskich od lat niezagrożona jest pozycja Kleszczowa. Uwagę zwraca natomiast pozycja kilku gmin będących nowicjuszami w ścisłej czołówce, a od lat stopniowo poprawiających swoją pozycję. Są to Słupno (woj. mazowieckie), Chełm Śląski (woj. śląskie), Stryszów (woj. małopolskie) i Kije (woj. świętokrzyskie).  Wśród województw, w porównaniu z zeszłym rokiem, czołowymi miejscami zamieniły się lubuskie i śląskie. Ale jeśli weźmiemy pod uwagę wydatki bez dotacji inwestycyjnych, to liderem jest mazowieckie. Jak zwykle duże zmiany dotyczą rankingu powiatów, ale w najściślejszej czołówce powiaty wąbrzeski i przasnyski zamieniły się tylko miejscami. Zwraca natomiast uwagę błyskawiczny marsz w górę rankingu powiatu bieszczadzkiego. Nietrudno zauważyć, że w przytaczanych przeze mnie przykładach poprawiających swoją pozycję jednostek samorządu terytorialnego nie ma dominacji jednego czy dwóch regionów. Pojawiają się miasta i gminy z różnych części Polski. Obserwacja ta ma wydźwięk optymistyczny – sugeruje bowiem, że szanse na przyspieszenie rozwoju nie są ograniczone do nielicznych, „wybranych” miejsc na mapie Polski. Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Lokalnych.