Inwestycje w infrastrukturę techniczną (Wspólnota nr 41/891 z 11 października 2008)

Autor: Paweł Swianiewicz
Największą sensacją jest chyba wynik rankingu dla miast wojewódzkich. W roku ubiegłym poprzedni lider – Warszawa – został wyprzedzony przez Poznań, w tym roku oba te miasta wyprzedziło jeszcze Opole. Tylko w czterech klasyfikacjach liderzy są ci sami co w rankingu ubiegłorocznym. Są to: Kleszczów w kategorii gmin wiejskich (wygrywający od kiedy zaczęliśmy prowadzić ten ranking), Płock w kategorii miast na prawach powiatu (czwarte kolejne zwycięstwo) oraz dwie jednostki, które zajęły pierwsze miejsce po raz drugi z kolei: Kalisz Pomorski (wśród miast małych) i województwo lubuskie.   Od kilku lat teksty towarzyszące rankingowi wydatków inwestycyjnych rozpoczynałem entuzjastycznie. Począwszy od 2004 r. inwestycje samorządowe dynamicznie rosły, od 2005 r. były (wyrażane w cenach stałych, po uwzględnieniu inflacji) najwyższe w historii, a dynamika w roku 2006 była wprost imponująca (wzrost o ponad 1/3 w porównaniu z rokiem poprzednim). Ten entuzjazm był wprawdzie tonowany szybkim wzrostem cen robót inwestycyjnych (od pewnego czasu znacznie wyprzedzającym wskaźnik inflacji), ale w sumie nie ulegało wątpliwości, że są powody do optymizmu. Tę dynamikę zawdzięczaliśmy dwóm – powiązanym zresztą ze sobą – czynnikom: wzrostowi gospodarki całego kraju i coraz szerszemu strumieniowi funduszy europejskich dostępnych na dofinansowanie inwestycji samorządowych.   Rysunek 1.   Jak na tym tle wyglądają dane za rok 2007? Pierwszy rzut oka na rysunek 1 potwierdza wcześniejsze obserwacje. Wydatki majątkowe w 2007 r. były znów wyższe niż kiedykolwiek wcześniej, choć wzrost w porównaniu z rokiem poprzednim był niższy niż dotychczas („zaledwie” 10 proc.). Ale bardziej dokładna analiza wskazuje, że coś się jednak zmieniło. Właściwie całą pozytywną wymowę wykresu zawdzięczamy miastom na prawach powiatu, w których wydatki majątkowe wzrosły w porównaniu z rokiem poprzednim o prawie 30 proc. Znacznie mniejszy wzrost (o 10 proc.) odnotowujemy także w samorządach wojewódzkich. Natomiast w gminach notujemy poziom praktycznie niezmieniony (spadek o ok. 1 proc.), a w powiatach spadek o ok. 5 proc. Tak jak poprzednio na boom inwestycyjny duży wpływ miały fundusze europejskie, tak teraz zmiana w ich strumieniu przyczyniła się do zmian trendu. Jak widać na rysunku 2, wielkość środków europejskich w wydatkach samorządowych w 2007 r. obniżyła się nieco w porównaniu z rokiem poprzednim (choć nadal pozostawała znacznie większa niż w 2005 lub w latach wcześniejszych). W dodatku zauważamy uderzające podobieństwo do trendu zmian w wydatkach majątkowych – dotacje unijne wzrosły w miastach na prawach powiatu i województwach, a spadły w budżetach gminnych i powiatowych.    Rysunek 2.   Można się domyślać, że ten spadek miał charakter przejściowy – fundusze z budżetu unijnego na lata 2004–2006 zaczęły się powoli wyczerpywać, a projekty finansowane z perspektywy 2007–2013 nie zdążyły się jeszcze „rozkręcić”. A przecież fundusze zapisane w budżecie unijnym i w regionalnych programach operacyjnych na kolejne lata są znacznie większe niż w latach ubiegłych. Choć z drugiej strony, patrząc na trendy w gospodarce europejskiej, nie można wykluczyć, że najlepsze lata koniunktury (pomagającej w mobilizowaniu środków własnych) mamy już za sobą i że utrzymanie dynamiki inwestycji z lat poprzednich może być trudne. Bardziej szczegółowo zmianami wysokości środków pozyskiwanych przez samorządy z programów unijnych zajmiemy się w kolejnym rankingu „Wspólnoty”, który będzie publikowany jesienią.   O metodzie rankingu Metoda obliczania wskaźników rankingu inwestycyjnego jest od lat taka sama, ale warto przypomnieć jej najważniejsze elementy. Pod uwagę bierzemy nie wszystkie inwestycje  samorządowe, a tylko te, które skierowane są na rozwój infrastruktury technicznej. Nie sugerujemy, że są one ważniejsze np. od tych związanych z oświatą czy kulturą. Ale warto się im przyglądać, bo są najbardziej bezpośrednio powiązane z warunkami stwarzanymi dla rozwoju gospodarczego (oczywiście na gospodarkę wpływa też stan oświaty, ale jest to wpływ oddziałujący w dłuższym okresie). Inwestycje samorządowe w infrastrukturę techniczną koncentrują się w trzech działach:   transport (przede wszystkim remonty i budowa dróg administrowanych przez samorządy, ale także tabor związany z lokalnym transportem zbiorowym), gospodarka komunalna (sieci wodociągowe i kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, oświetlenie ulic itp.); do tej branży obok działów klasyfikacji budżetowej: „gospodarka komunalna” oraz „zaopatrzenie w energię elektryczną gaz i wodę” zaliczamy też wydatki na infrastrukturę wiejską, klasyfikowane zazwyczaj do działu „rolnictwo”, gospodarka mieszkaniowa.   Bierzemy pod uwagę wydatki wyrażone w cenach stałych z 2007 r., w przeliczeniu na jednego mieszkańca, liczone jako średnia z ostatnich trzech lat (tym razem brane są pod uwagę lata 2005–2007). Od kilku lat zestawienie wszystkich wydatków inwestycyjnych uzupełniamy zestawieniem według wydatków sfinansowanych ze środków własnych – to znaczy bez otrzymanych dotacji inwestycyjnych. Niektórzy samorządowcy sugerują, że o prawdziwej aktywności władz lokalnych świadczą inwestycje finansowane ze środków własnych, a nie takie, w których jedyny wysiłek polegał na wychodzeniu dotacji. Jest to stwierdzenie dyskusyjne, ale faktem jest, że pominięcie dotacji znacznie więcej mówi nam o zdolności do samodzielnego generowania rozwoju. Temu spojrzeniu z punktu widzenia zdolności wygospodarowywania własnych środków poświęcona jest dodatkowa kolumna w rankingu pokazująca, jak zestawienie wyglądałoby, gdybyśmy pominęli środki uzyskane za pośrednictwem dotacji. Drugą, także wprowadzoną już 3 lata temu, „innowacją” jest próba oszacowania tych wydatków inwestycyjnych samorządów, które nie znajdują odzwierciedlenia w budżecie. Dane ograniczające się do tych pochodzących ze sprawozdań z wykonania budżetów JST są bowiem niepełne. Zniekształcenie wynika z nieuwzględnienia wydatków stanowiących de facto o wysiłku samorządu, a finansowanych przede wszystkim ze środków własnych spółek komunalnych i z przychodów lokalnych funduszy celowych (sporadycznie zdarza się także, że własne środki przeznaczają na inwestycje – bez pośrednictwa budżetu miasta – komunalne zakłady budżetowe). W efekcie zdarza się, że pozycja miasta w rankingu zależna jest od formy organizacyjno-prawnej wykonywania niektórych zadań, przy czym w prezentowanych zestawieniach preferowane są te miasta, które utrzymują liczne zakłady budżetowe, a nie spółki. Zdarzało się, że skarbnicy czy burmistrzowie niektórych miast zwracali mi uwagę na to, że w ich odczuciu pozycja ich miasta została zaniżona właśnie ze względu na fragmentaryczność danych, które zostały wzięte pod uwagę. Od trzech lat staramy się skalę tego błędu ograniczyć. Wychodząc z założenia, że wspomniane tutaj zniekształcenie wyników jest zazwyczaj szczególnie istotne w dużych miastach, rozsyłamy do wszystkich miast na prawach powiatu ankietę, prosząc o podanie informacji o wielkości inwestycji finansowanych przez spółki, lokalne fundusze i zakłady budżetowe. W tym roku dostaliśmy rekordową liczbę wypełnionych ankiet – odpowiedziały nam wszystkie miasta wojewódzkie i 44 (na ogólną liczbę 47) pozostałe miasta na prawach powiatu. Oznacza to, że z roku na rok dostajemy coraz więcej danych dostarczanych nam przez miasta (48 miast w 2006 r., 51 miast w 2007 i 62 miasta w roku bieżącym).  W przypadku miast największych wyniki rankingu uwzględniają więc szerszy zakres inwestycji komunalnych. Trzeba podkreślić, że prezentowane rezultaty opierają się na zaufaniu do miast będących naszymi respondentami, przyjęliśmy bowiem, że nadesłane ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie prowadziliśmy weryfikacji otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których miasto ma przynajmniej 50 proc. udziałów.   W co inwestują samorządy? Wydatki na infrastrukturę techniczną – objęte tym rankingiem – to ponad połowa inwestycji wojewódzkich i powiatowych i ponad dwie trzecie wszystkich inwestycji gminnych. W 2007 r. we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych (oprócz gmin wiejskich) udział inwestycji infrastrukturalnych obniżył się (co oznacza, że wzrósł udział inwestycji związanych z infrastrukturą społeczną – np. szkołami, obiektami sportowymi czy kulturalnymi). Dokładne informacje na temat struktury inwestycji zawiera tabela 1.   Tabela 1. Struktura wydatków inwestycyjnych samorządów   % wydatków na: infrastrukturę techniczną ogółem Województwa 2005 59,7 2006 60,7 2007 59,1 Powiaty 2005 55,2 2006 51,8 2007 50,0 Miasta na prawach powiatu 2005 69,6 2006 70,6 2007 66,9 Inne miasta 2005 67,5 2006 69,9 2007 66,4 Gminy miejsko-wiejskie 2005 71,9 2006 69,0 2007 66,7 Gminy wiejskie 2005 69,0 2006 69,0 2007 69,8   Zdecydowanie najważniejszym działem inwestycji samorządowych pozostaje transport. W województwach, powiatach i miastach na prawach powiatu pochłania on prawie połowę całego budżetu inwestycyjnego. Nieco mniejszy udział ma w wydatkach inwestycyjnych gmin – prawie 1/3 inwestycji gmin miejskich i 1/4 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. W gminach niemal równie istotny (a czasem nawet większy) jest udział gospodarki komunalnej i rolnictwa (w tym dziale klasyfikuje się znaczną część wydatków na infrastrukturę wiejską, np. wodociągi wiejskie). W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich inwestycje te są nawet większe niż na budowę dróg lokalnych, choć trzeba zwrócić uwagę, że udział inwestycji w gospodarkę komunalną stopniowo obniża się). Natomiast w gminach miejskich gospodarka komunalna była najważniejszym działem budżetu inwestycyjnego jeszcze w 2005 r., od roku 2006 została zdetronizowana przez inwestycje transportowe. W miastach na prawach powiatu i gminach miejskich znaczący (choć raczej zmniejszający się) udział ma także gospodarka mieszkaniowa. Skąd pochodzi wsparcie dla inwestycji samorządowych? Około jednej czwartej wszystkich wydatków inwestycyjnych samorządów w 2007 r. było finansowanych z różnego rodzaju dotacji. Tabela 2 zawiera informację o źródle ich pochodzenia.   Tabela 2. Źródła pochodzenia dotacji inwestycyjnych dla samorządów   Łączna wielkość dotacji (mln. zł) % dotacji pochodzących z: programów zagranicznych Województwa 2005 834,7 30,5 2007 1489,1 55,7 Powiaty 2005 674,3 37,4 2007 1040,9 37,3 Miasta na prawach powiatu 2005 958,2 56,9 2007 3041,5 84,0(*) Inne miasta 2005 289,5 57,3 2007 531,8 71,9 Gminy miejsko-wiejskie 2005 706,2 67,6 2007 757,7 64,3 Gminy wiejskie 2005 1347,6 65,0 2007 1071,7 50,5 (*) – w tym 630 mln zł dotacji uzyskanych bezpośrednio przez spółki komunalne    Już w 2005 r. ponad połowę dotacji inwestycyjnych stanowiły środki pochodzenia zagranicznego (głównie z funduszy Unii Europejskiej). W roku 2007 udział ten był jeszcze większy – mimo wspomnianego powyżej spadku wielkości funduszy europejskich w porównaniu z rokiem 2006. Jedynie w powiatach ich udział stanowił mniej niż 50 proc. ogółu otrzymanych dotacji, natomiast w miastach na prawach powiatu przekraczał (jeśli liczyć łącznie ze środkami pozyskanymi przez spółki komunalne) 80 proc., a w pozostałych miastach 70 proc. Systematycznie tracą na znaczeniu dotacje z budżetu państwa. Jedynie w powiatach mają one wartość zbliżoną do dotacji z funduszy europejskich, natomiast w miastach stanowią zaledwie kilka procent całej otrzymywanej bezzwrotnej pomocy. Odgrywające wielkie znaczenie w latach dziewięćdziesiątych dotacje z funduszy celowych (przede wszystkim narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska) są obecnie bardzo niewielkie (znaczące właściwie tylko w przypadku gmin wiejskich i miejsko-wiejskich). Z jednej strony fundusze środowiskowe zmieniły swoją politykę – częściej udzielając pożyczek niż pomocy bezzwrotnej, a z drugiej – relatywne znaczenie oferowanego przez nie wsparcia dla inwestycji  samorządowych zmniejszyło się po pojawieniu się dostępu do bardzo dużych funduszy europejskich.   Środki pozabudżetowe w dużych miastach Z przeprowadzonej przez nas ankiety dowiadujemy się, że prawie jedna czwarta wydatków inwestycyjnych w miastach wojewódzkich i prawie jedna piąta w pozostałych miastach na prawach powiatu jest realizowana z pominięciem budżetu (por. tabela 3). Największym dysponentem takich dodatkowych środków są spółki komunalne. W 2007 r. wydały one ze środków własnych prawie 3 mld zł (w tym ponad 2 mld przypadało na spółki w 18 miastach wojewódzkich). W porównaniu z przytoczonymi tu liczbami środki pochodzące z gminnych i powiatowych funduszy celowych (110 mln zł) i ze środków własnych zakładów budżetowych (50 mln zł), były bardzo niewielkie. Ale w poszczególnych miastach mogły mieć istotne znaczenie. Lokalne fundusze celowe były szczególnie istotne w miastach mających dużych płatników opłat i kar na rzecz funduszy ochrony środowiska (ze środków funduszy ponad 5 mln zł przeznaczono na inwestycje w Płocku, Zabrzu, Dąbrowie Górniczej, Rudzie Śląskiej, Krakowie i Warszawie). Jest także kilka miast, w których zauważalna była rola inwestycji podejmowanych przez zakłady budżetowe (Szczecin, Tychy, Sopot), choć nawet tam odsetek wydatków finansowanych w ten sposób nie przekraczał kilku procent.   Tabela 3. Struktura finansowania inwestycji komunalnych w latach 2005–2006 – rola środków znajdujących się poza budżetem miast (w proc.)   Miasta wojewódzkie Pozostałe miasta na prawach powiatu   2005 2006 Środki z budżetu 66,0 78,3 Środki własne spółek komunalnych 31,7 20,6 Gminne i powiatowe fundusze celowe 2,0 1,0 Środki własne zakładów budżetowych 0,4 0,1 Wyniki rankingu Na koniec krótki komentarz odnoszący się do wyników rankingu. Specyfiką wydatków inwestycyjnych jest ich zmienność w czasie. Rosną w trakcie realizowania znaczącej inwestycji, by potem na jakiś czas zmniejszyć się. Jest to zjawisko szczególnie widoczne w małych gminach. Zaznacza się także w naszym rankingu, mimo że posługujemy się średnimi z ostatnich trzech lat, co powinno zmniejszać amplitudę tego „falowania”. Stąd większe i częstsze zmiany pozycji niż w większości pozostałych publikowanych we „Wspólnocie” rankingów. Także i w tym roku zmiany były znaczne i dotknęły również pozycji liderów. Tylko w czterech klasyfikacjach liderzy są ci sami co w rankingu ubiegłorocznym. Są to: Kleszczów w kategorii gmin wiejskich (wygrywający od kiedy zaczęliśmy prowadzić ten ranking), Płock w kategorii miast na prawach powiatu (czwarte kolejne zwycięstwo) oraz dwie jednostki, które zajęły pierwsze miejsce po raz drugi z kolei: Kalisz Pomorski (wśród miast małych) i województwo lubuskie. Największą sensacją jest chyba wynik rankingu dla miast wojewódzkich. W roku ubiegłym poprzedni lider – Warszawa – został wyprzedzony przez Poznań, w tym roku oba te miasta wyprzedziło jeszcze Opole. Tegoroczny zwycięzca zwrócił na siebie uwagę już w zeszłym roku przesuwając się z 11. na 4. miejsce, w tym roku jego wydatki inwestycyjne były już wyraźnie wyższe niż w jakimkolwiek innym mieście wojewódzkim. Trzecia w zestawieniu Warszawa z trudnością utrzymała (używając sportowego języka) „miejsce na podium”, bowiem tuż za nią znalazł się w zestawieniu Kraków. Zwraca jeszcze uwagę, że wieloletni lider z początku bieżącej dekady – Katowice – spadł aż na siódmą pozycję (a dziewiątą, licząc bez środków z dotacji inwestycyjnych). Warto zauważyć, że Opole swą pozycję zawdzięcza bardzo dużym dotacjom inwestycyjnym, w zestawieniu „bez dotacji” spada na czwarte miejsce (za Poznaniem, Warszawą i Krakowem). W ogóle zestawienie wydatków inwestycyjnych wyłącznie ze środków własnych (bez dotacji inwestycyjnych) dość często znacząco różni się od „rankingu podstawowego”, uwzględniającego wszystkie wydatki bez względu na ich źródło pochodzenia. Poza miastami wojewódzkimi inni są liderzy obu zestawień w przypadku województw (województwo lubuskie przy uwzględnieniu wszystkich wydatków, zaś mazowieckie jeśli pominiemy dotacje inwestycyjne) oraz miast powiatowych (Piaseczno przy uwzględnieniu wszystkich wydatków, zaś Pruszcz Gdański, jeśli pominiemy dotacje inwestycyjne). Dość długa jest lista jednostek samorządowych, które wysoką pozycję w rankingu zawdzięczają dotacjom inwestycyjnym, przy uwzględnieniu tylko środków własnych ich pozycja jest dużo gorsza. Najbardziej spektakularne przykłady to dwie gminy wiejskie w Małopolsce: Stryszów (3. w zestawieniu ogólnym i 503. w zestawieniu obejmującym tylko środki własne) oraz Zembrzyce (odpowiednio 5. i 426. miejsce). Przykłady bardzo dużych różnic widzimy też w innych kategoriach JST. Wśród miast małych znajdujemy dwa miasta dolnośląskie: Lubomierz (pozycje w obu zestawieniach 13. i 157.) oraz Olszynę (pozycje 16. i 192.). Wśród miast powiatowych największe różnice widzimy w przypadku Międzyrzecza (Lubuskie – pozycje odpowiednio 2. i 47.), Polic (Zachodniopomorskie – pozycje 11. i 62.) oraz Janowa Lubelskiego (20. i 160.).  Jestem bardzo daleki od stwierdzenia, że któreś z tych zestawień jest lepsze czy ważniejsze. Nie chcę oceniać, czy bardziej godny wyróżnienia jest samorząd umiejący zdobyć więcej dotacji, czy ten, który jest w stanie zmobilizować wyższe środki własne. Warto natomiast zdawać sobie sprawę, że za wysokimi wydatkami inwestycyjnymi poszczególnych samorządów kryją się różne drogi dochodzenia do tego rezultatu.   Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej.