Klauzule generalne
Pojęcie i funkcje klauzul generalnych
Przegląd ważniejszych klauzul występujących w Konstytucji i prawie administracyjnym
Klauzule generalne a uznanie administracyjne
Ad.1) Generalne klauzule odsyłające, znane z literatury przedmiotu najczęściej jako klauzule generalne są od początku XIX w. powszechną konstrukcją normatywną poprzez którą prawodawcy najpierw w zakresie prawa cywilnego, a następnie w różnych działach prawa publicznego kreują szeroki zakres swobody decyzyjnej dla podmiotów stosujących prawo. Klauzule są w literaturze nazywane zwrotami niedookreślonymi, zwrotami nieostrymi, zwrotami ocennymi, zwrotami odsyłającymi, czy wreszcie co jest najbardziej powszechne klauzulami generalnymi. Posługując się przykładami polskich konstrukcji normatywnych, rezygnując na razie z ich prezentacji można wskazać następujące klauzule: zasady słuszności, dobre obyczaje, zasady współżycia społecznego, zasady uczciwego obrotu, interes publiczny, interes społeczny, dobro dziecka, dobro wspólne, dobro rodziny, ważne powody, ustalone zwyczaje, uzasadnione przyczyny. Zwroty te zapewniają prawu elastyczność i zapobiegają kazuizmowi prawnych unormowań. Można wyróżnić dwie najważniejsze grupy zwrotów niedookreślonych. Są to mianowicie: zwroty szacujące (np. ważne powody, stosowne wynagrodzenie, szczególne okoliczności, należyta staranność, rażące pokrzywdzenie, drobne bieżące sprawy życia codziennego) i zwroty wartościujące (np. zasady współżycia społecznego, względy słuszności , dobre obyczaje). Zwroty szacujące wyrażają kryterium oceny jakichś sytuacji, zachowań podmiotów stosunków prawnych (adresatów norm), stopnia nasilenia jakiegoś zjawiska lub stanu rzeczy, objętych zakresem zastosowania(hipotezy) albo normowania (dyspozycji) normy prawnej. Zwroty te zawierają dwa, wyraźnie dające się odróżnić elementy: opis faktów (okoliczności, przyczyny, wynagrodzenie), który w procesie decyzyjnym wymaga stwierdzenia ich wystąpienia, oraz element ocenny, który prowadzi do wyrażenia swoistej kwalifikacji (ważne, szczególne, odpowiednie, należyta).Ten element wskazuje na konieczność oszacowania stopnia, wielości, intensywności itp. Ocena ta ma charakter jednostkowy bowiem dotyczy konkretnego przypadku. Odesłanie w postaci zwrotu szacunkowego jest kategorią odrębną w stosunku do odesłań do „systemu” ocen, z czym kojarzy się zazwyczaj klauzule generalne oraz w stosunku do generalnego upoważnienia organu administracyjnego do podejmowania decyzji o treści odpowiadającej realizacji przyjętego celu, co wiąże się z konstrukcja uznania adm. Zwroty wartościujące wyznaczają natomiast, łącznie z innymi sformułowaniami zawartymi w przepisie, zakres stosowania (hipotezę) lub normowania (dyspozycję) normy prawnej, jest to odesłanie do „systemu” ocen lub norm , a nie do jednostkowych aktów szacowania. One również pozostawiają luz decyzyjny, ale przede wszystkim wyznaczają treść normy (hipotezę, dyspozycję), adekwatną do rozstrzyganego stanu faktycznego. Tam, gdzie element oceny jako kryterium odesłania jest istotny dla ustalenia znaczenia wypowiedzi odsyłającej, gdzie jego funkcja jest dostatecznie wyraźna w całym wyrażeniu, mamy do czynienia z odesłaniem ocennym. Wartościujące zwroty niedookreślone stanowią więc wyznaczniki treści prawa. Klauzule generalne odsyłają do rodzajowo określonych ocen i norm pozaprawnych. Pozaprawność odesłania polega na tym, że podmiot stosujący nie znajduje bezpośrednich podstaw oceniania w systemie prawnym i musi odwołać się do ukształtowanych w danym środowisku społecznych ocen, sam będąc elementem tego środowiska. Wskazane w klauzulach generalnych pozaprawne oceny i normy moralne nie są źródłem prawa. Nie mogą bowiem stanowić samoistnej podstawy normatywnej kwalifikacji stanów faktycznych. Doniosłość prawną uzyskują tylko wówczas, gdy przepis będący źródłem prawa wskazuje je jako wyznaczniki treści normy prawnej.
Termin „klauzula generalna” powstał na gruncie wypowiedzi doktrynalnych, a funkcjonuje także w języku praktyki prawniczej. Stan ustalania jego znaczenia daleki jest od jednolitości i tak wskazać mogę następujące pojęcia klauzul generalnych:
jeden ze sposobów odesłania pozaprawnego,
zwroty niedookreślone zawarte w przepisie prawnym oznaczające pewne oceny funkcjonujące w jakiejś grupie społecznej, do których odsyła ów przepis przez nakaz uwzględniania ich przy ustalaniu stanu faktycznego podpadającego pod daną normę,
część przepisu prawnego, upoważniająca podmiot stosujący prawo do oparcia decyzji prawnej na wskazanych kryteriach pozaprawnych,
element przepisu prawnego i sformułowane w języku prawnym upoważnienie dla organu stosującego prawo do wyznaczenia zachowania adresata decyzji lub ustalenia podstaw kwalifikacji zachowań adresata normy, na podstawie kryteriów, ocen, norm wyrażonych w tekście prawnym, ale nieinkorporowanych do systemu przepisów prawnych. Z punktu widzenia zaś adresata odesłanie jest wskazówką do wzięcia pod uwagę kryteriów pozaprawnych jako elementu treści decyzji co do własnego zachowania się.
Klauzule generalne moralnie uzasadnione zapewniają nie tylko elastyczność prawu w różnorodności i zmienności zjawisk społecznych, lecz otwierają system prawa dla wartości powszechnie w społeczeństwie aprobowanych. Dzięki tej właściwości mogą zapewnić prawu stanowionemu społeczną aprobatę, zgodną ze standardem oceny wyrażonej w rzymskiej paremii- ius est ars boni et aequi. Podstawowymi funkcjami klauzul generalnych są:
otwarcie treści prawa na wartości i oceny pozaprawne, czyli kształtujące się i wyrażane w życiu społecznym. Wiąże się to z przejściem części odpowiedzialności za spełnianie przez prawo roli środka kontroli społecznej z prawodawcy na praktykę prawniczą,
rozszerzenie luzu decyzyjnego w procesie stosowania prawa,
uwikłanie procesu tworzenia i stosowania prawa oraz obrotu prawnego w aksjologię, czyli wartościowanie
Ad.2) Konstytucja RP z 1997 r. zawiera kilka charakterystycznych odesłań już w najbardziej ogólnej części regulacji, dotyczącej zasad ustroju. Już w art. 1 Konstytucji znajdujemy powołanie na dobra wspólnego, jako kryterium określania charakteru RP. W art. 2 czytamy „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Art. 25 powołuje się na kryterium dobra człowieka i dobra wspólnego jako punkt odniesienia dla współdziałania w kształtowaniu stosunków pomiędzy państwem, kościołami a związkami wyznaniowymi. W tym samym rozdziale powołane są: w art. 17 kryterium interesu publicznego, który ma stanowić granicę sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego, w art. 21 kryteria celów publicznych oraz słusznego odszkodowania jako warunków dopuszczalności wywłaszczenia, zaś w art.22 kryterium interesu publicznego, które ma decydować o dopuszczeniu ustawowych ograniczeń swobody działalności gospodarczej. Zasady ustroju zajmują szczególnie doniosłe miejsce w systematyce każdej konstytucji i całego prawa obowiązującego dlatego fakt ten musi wpływać na kwalifikację zwrotów ocennych. Klauzule te kierunkują aktywność organów państwa, stanowią kryterium ochrony, jakiej państwo udziela niepaństwowym jednostkom organizacyjnym oraz kryterium ograniczenia konkretnych działań organów państwowych. W Konstytucji można znaleźć klauzule również w rozdziale II dotyczącym praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela. W art. 31 pojawia się kryterium moralności publicznej, od którego w art. 45 i 53 odcięto przymiotnik publiczny. W art. 31, 45,533, 61 oraz 146 występuje natomiast kryterium porządku publicznego. Również a art. 61 odnajdujemy klauzulę ważnego interesu gospodarczego, a w art. 85 wyznawanych zasad moralnych. Ustawodawca próbuje zagwarantować określone prawa członkom społeczności oraz stworzyć granicę ingerencji państwa w te prawa. Z zadowoleniem należy przyznać, że polski prawodawca nie stworzył podstaw rozległego korzystania z odesłań pozaprawnych w procesach stosowania norm konstytucyjnych, bowiem tak jak nie zawarł w ogóle odesłań w rozdziale o źródłach prawa III, tak też nie nadużył ani ilościowo ani jakościowo możliwości sięgania po te konstrukcje w rozdziałach IV-XI. Spotykamy tu bowiem zaledwie kilka odesłań, wśród których największe znaczenie ma ustalenie kompetencji RM, między innymi w zakresie ochrony interesów Skarbu Państwa, zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego w sposób określony ustawami (art.146). Ponadto dobro państwa może być podstawą uchwalenia tajności obrad Sejmu (art.113), natomiast gospodarność, celowość oraz rzetelność – kryteriami wewnętrznej kontroli między innymi składników aparatu państwowego, zaś legalność i gospodarność – kontroli także innych jednostek organizacyjnych przez NIK (art.203). Wreszcie w art. 213 pojawia się klauzula interesu publicznego, jako kryterium działania KRRiT.
Próba oceny występowania zwrotów ocennych w rozdziałach dotyczących zasad ustroju oraz praw obywatelskich nie prowadzi do wykazania wyraźnych nadużyć na poziomie częstotliwości ich formułowania. Umożliwiają one dostosowanie rozstrzygnięcia do określonej sytuacji prawnej, w sposób najbardziej sprawiedliwy. Nabiera bowiem tu znaczenia chęć wartościowania na którym opierać się ma nie tylko aparat wykonujący normy konstytucyjne ale i ustawodawca. Odesłania pełnią rolę ram wyborów aksjologicznych dla aktów stosowania prawa. Nie oznacza to,że nie pojawią się niebezpieczeństwa nadużywania odesłań, ale zależy to nie tyle od sformułowań ale od praktyki posługiwania się nimi.
Materialne prawo administracyjne również powołuje się na różne kryteria pozaprawne. Ich dokładny przegląd zająłby zbyt wiele czasu, skoncentruję się na omówieniu przykładowych klauzul z aktu proceduralnego prawa adm. czyli kodeksu postępowania adm. oraz materialnego pr.adm.
Art. 7 K.p.a. wskazuje również, iż „W toku postępowania organy administracji (…) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki .Przepis ten statuuje dwie klauzule generalne wprowadzające jako wartości, które muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa (wymagające zawsze od organu oceny i porównania):interes społeczny, słuszny interes obywatela.
Nie chodzi tu o proste wyważenie racji dwóch interesów, ale raczej o porównywanie z wartościami ogólnymi (społecznymi, publicznymi) pojawiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania "słuszności" (trafności. sensowności) żądań wyrażających interes jednostki. Nie ma przy tym miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w przepisie interesów, ale konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie dominacji jednego z nich przy rozstrzyganiu sprawy. Ta zasada ogólna k.p.a. wiąże się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Porównania tego dokonuje się dla załatwienia sprawy administracyjnej, a więc będzie się ono odnosiło do interesu prawnego, bo o takim interesie stron (art. 28) rozstrzyga się decyzją administracyjną w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. Załatwienie sprawy nie oznacza tylko samego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją. bo wiem wszystkie czynności po stępowania służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusznością interesu jednostkowego. Gdy w postępowaniu bierze udział wiele stron, konieczne jest oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porównanie ich ze sobą, nie tylko wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, ale również wtedy, gdy są ze sobą zbieżne.
Ograniczając się jedynie do podania kilku przykładów z pr.materialnego wskazać można ustawę z 1997 r. o ochronie danych osobowych, w której zgodnie z art. 1 ust.2 „przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dotyczą lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawa”. Wyrazistym przykładem jest także art. 18 oraz 21 ustawy z 1993 r. o radiofonii i telewizji, które wprowadzają do systemu prawa kryterium wartości chrześcijańskich, w powiązaniu z uniwersalnymi zasadami etyki. Również w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z 1997 r. znajdujemy wiele klauzul generalnych. Art. 2 pkt 8 mówi że „ilekroć ustawa mówi o przystosowanym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej - oznacza to stanowisko pracy, które jest oprzyrządowane i dostosowane odpowiednio do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności”, Sformułowanie „dostosowane odpowiednio do potrzeb będzie każdorazowo konkretyzowane przez pracownika adm.publ., który będzie rozstrzygał czy dane stanowisko jest dostosowane do potrzeb danej osoby. W słowniczku ustawy znajduje się również definicja uczestnictwa w życiu społecznym. Według prawodawcy oznacza to „możliwość pełnienia ról społecznych oraz pokonywania barier, w szczególności psychologicznych, architektonicznych, urbanistycznych, transportowych i w komunikowaniu się”. Urbanistyka jest działem architektury a transport działem komunikacji, dlatego interpretacja klauzuli generalnej jaką jest możliwość pełnienia ról społecznych staje się zbędne. Gdyż dochodzi do paradoksu jakim jest definiowanie nieznanego przez niedookreślone.
Warto zaznaczyć, że zastosowanie klauzul generalnych dla prawa administracyjnego ma wartość o tyle, jeżeli nie prowadzi do terroru administracyjnego lub powstawania niepożądanych zwyczajów adm.
Ad.3) Uznanie administracyjne jest instytucją prawa administracyjnego opisywaną i znaną doktrynie, ale nie występującą wprost w języku prawnym jako „uznanie”. Niemniej jednak w § 155 „Zasad techniki prawodawczej” czytamy, że „jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi, albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia”. Zatem uznanie adm. polega na tym, iż ustawodawca planuje organowi pewną sferę działań, w których celowe jest pozostawienie wyboru postępowania. Kompetencja organu adm oznaczająca podstawę konstrukcji uznania może być wyrażona w tekście prawnym przez takie wyrażenia jak: organ ma prawo, jest upoważniony, może, organowi służy prawo, czy że coś jest dopuszczalne. Różnicą, jaką można dostrzec pomiędzy uznaniem adm. a typowym odesłaniem jest to, że w konstrukcji uznania nie jest niezbędne wskazywanie kryterium, na podstawie których budowana jest treść decyzji uznaniowej. Ograniczenie sądowej kontroli decyzji adm. do sfery legalności ich podejmowania i nieingerencja w sferę „celowości” przez sąd takie podstawy wzmacnia. Powstaje bowiem niekontrolowana zewnętrznie przez sąd sfera uznaniowego luzu decyzyjnego.
Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego. Te dwa rodzaje luzów : interpretacji pojęć nieostrych i uznanie adm. są ze sobą powiązane. Niejednokrotnie bowiem formuła ustawowa upoważniająca do uznania administracyjnego jest uzupełniona warunkami określonymi w postaci zwrotów nieostrych i jej realizacja jest praktycznie uzależniona od ich interpretacji.
Ocena stanu faktycznego w procesie stosowania norm prawa administracyjnego oraz ocena pojęć nieoznaczonych zawartych w normach prawa stosowanych przez organ administracyjny nie jest jednak pojęciem tożsamym z uznaniem administracyjnym. W przypadku pojęć nieoznaczonych chodzi o samodzielną interpretację takich pojęć używanych przez ustawodawcę jak: interes publiczny, interes państwowy, zapewnienie sprawnego funkcjonowania urzędu, potrzeby i warunki miejscowe, itp. Pojęcia nieostre nie mogą być obecnie zaliczane do sformułowań ustawowych upoważniających do uznania. Tu należy przypomnieć że stosowanie norm prawa adm. jest procesem złożonym z szeregu czynności organu administracji publicznej. Wśród tych czynności należy wymienić:
Ustalenie składników stanu faktycznego, ze względu na który to stan faktyczny ma być podjęty akt administracyjny
Ustalenie treści, norm prawa, które mają być zastosowane
Subsumcję , czyli zbadanie czy ustalony stan faktyczny odpowiada treści użytej tu normy prawa
Ustalenie skutków prawnych wynikających z porównania stanu faktycznego z normą prawa.
Formą, w którą ujmuje się ustalone skutki prawne porównania stanu faktycznego z normami prawa, jest właśnie akt administracyjny.
Luz wynikający z nieostrości pojęć ustawowych jest bowiem uważany za upoważnienie do dokonania wiążącej oceny, która może być szeroka ale nie dowolna. Organ oceniający takie pojęcia dokonuje ich wykładni, toteż omawiany tu luz dotyczy wcześniejszego etapu przygotowania aktu administracyjnego- wtedy gdy dochodzi do zebrania elementów stanu prawnego sprawy. W razie wystąpienia w przepisie prawnym pojęcia nieostrego, organ administracyjny powinien dokonać jego interpretacji, kierując się podobnymi regułami, jak przy każdej wykładni prawa. Luz wynikający z uznania administracyjnego jest natomiast przewidziany już po dokonaniu subsumcji i oczywiście nie wiąże się z wykładnia. . Luzy wykładni podlegają pełnej kontroli sądowej, podczas gdy uznania adm. przez sąd adm. jest w pewnym sensie ograniczona.
Odmiennie niż w epoce swobodnego uznania, tutaj może wystąpić zjawisko ograniczenia uznania przez użycie tych pojęć i mamy do czynienia z prawnym paradoksem – przez stworzenie jednej kategorii luzu (interpretacyjnego pojęcia nieostrego) ustawodawca ogranicza inną kategorię luzu (uznanie). W tym kontekście pojawia się pogląd, że pojęcia nieostre stanowią skrótowy sposób uregulowania prawa obywatela. Zaadresowane są one do organu administracyjnego ale ich celem nie jest bynajmniej rozszerzenie swobody organu adm.
Hipoteza - założenie, przypuszczenie, określa warunki, w jakich przypisywany jest komuś obowiązek lub uprawnienie, wskazuje adresata normy i jego cechy (np. zawód, wiek, stan zdrowia) i okoliczności (zjawiska, wydarzenia, miejsce działania np. w miejscu pracy),
Dyspozycja - wskazuje sposób (treść) zachowania adresata, określa jego obowiązki lub uprawnienia,
Sankcja - określa konsekwencje prawne (dolegliwości, nieprzyjemności, kary) zachowania niezgodnego z obowiązkiem. Wyróżnia się sankcję karną (represyjną), egzekucyjną i nieważności (bezskuteczności)
Uznanie administracyjne- polega na przyznaniu organom administracji publicznej możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym ten wybór nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie.
Prof. E.Smoktunowicz , Glosa do wyroku NSA z dn. 26.05.1981 r. (SA 974/81), OSPiKA 1982,z.5-6, poz.58
Tak np. zwrot „ważne względy”, który determinuje zmianę nazwiska daje obywatelowi prawo do zmiany nazwiska z powodu tychże „względów”, a wcale nie upoważnia organ do jakiegokolwiek luzu przy interpretacji tego zwrotu.
Użycie przez ustawodawcę takiego pojęcia, zobowiązuje organ adm. do starannej jego interpretacji na tle badanego stanu faktycznego, aby nie można było zarzucić temu organowi dowolności.
Zasady współżycia społecznego
Są pozaprawnymi normami społecznymi. Przyjmuje się powszechnie, iż są to moralne, regulujące stosunki międzyludzkie, powszechnie akceptowane w danym okresie. Klauzula zasad współżycia społecznego, ukształtowana w poprzedniej formacji ustrojowej, może kojarzyć się z socjalistyczną doktryną moralną choć funkcjonuje obecnie ze zmienioną treścią, Postuluje się jednak w doktrynie pr.cywilnego jej zastąpienie konstrukcją „dobrej wiary”, „zasad uczciwego obrotu”, „dobrych obyczajów”, „zasad słuszności”.
Klauzula ta pojawia się w wielu przepisach, przez co w szerokiej mierze uzyskuje doniosłość w procesie stosowania prawa. W szczególności występuje w następujących rolach:
-jako element służący co elastycznego doprecyzowania treści poszczególnych instytucji prawa cywilnego z prawem własności na czele art.140,233,287 KC
-przy kwalifikowaniu pewnych zdarzeń kreujących stosunki cywilnoprawne, art.411, 428, KC, 144 KRO
-przy wykładni oświadczeń woli, art. 65 KC
-jako instrument zapobiegający powstawaniu konsekwencji prawnych, które ze względu na szczególny kontekst sytuacyjny- budziłyby powszechną dezaprobatę moralną i tym samym prowadziłyby do naruszenia spójności aksjologicznej porządku prawnego (art. 5 KC)
Dobre obyczaje, względy słuszności
Klauzula dobrych obyczajów w szeroki zakresie występowała w przepisach prawa prywatnego II RP. Pozostała utrzymana w mocy unormowaniach kodeksu handlowego z 1934r., w prawie upadłościowym i w prawie o postępowaniu układowym. W 1993 r. pojawiła się w art.. 3 i 16 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w kodeksie cywilnym w 2000 r. w przepisach dotyczących umów z udziałem konsumentów, następnie w 2003 r. . Występuje również w przepisach kodeksu spółek handlowych. Przepis art. 17 ustawy z dn. 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nakazuje przedsiębiorcy wykonywać działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów. Klauzula ta wiąże oceny moralne ze zwyczajami grupowymi.
Klauzula względów słuszności pojawiła się w nowoczesnych przepisach polskiego prawa prywatnego. Art. 61 z indeksem 4 paragraf 3 KRO stanowi : jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Zakres odesłania jest bardziej skonkretyzowany zarówno przez samo określenie klauzuli, jak i jej normatywny kontekst.
Interes społeczny, słuszny interes obywatela.
Art. 7 K.p.a. wskazuje również, iż „W toku postępowania organy administracji (…) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki .Przepis ten statuuje dwie klauzule generalne wprowadzające jako wartości, które muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa (wymagające zawsze od organu oceny i porównania):
interes społeczny,
słuszny interes obywatela.
Nie chodzi tu o proste wyważenie racji dwóch interesów, ale raczej o porównywanie z wartościami ogólnymi (społecznymi, publicznymi) pojawiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania "słuszności" (trafności. sensowności) żądań wyrażających interes jednostki. Nie ma przy tym miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w przepisie interesów, ale konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie dominacji jednego z nich przy rozstrzyganiu sprawy. Ta zasada ogólna k.p.a. wiąże się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Porównania tego dokonuje się dla załatwienia sprawy administracyjnej, a więc będzie się ono odnosiło do interesu prawnego, bo o takim interesie stron (art. 28) rozstrzyga się decyzją administracyjną w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. Załatwienie sprawy nie oznacza tylko samego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją. bo wiem wszystkie czynności po stępowania służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusznością interesu jednostkowego. Gdy w postępowaniu bierze udział wiele stron, konieczne jest oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porównanie ich ze sobą, nie tylko wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, ale również wtedy, gdy są ze sobą zbieżne.
Art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, ale także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do „załatwienia sprawy” zgodnie z tą zasadą. Szczególną rolę przepis art. 7 (nakazujący organowi porównanie wartości właściwych w danej sprawie interesowi społecznemu ze słusznością interesu jednostkowego) odgrywa w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego. Przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzystane w celu zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje to z wartościami interesu społecznego. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru przez organ różnych konsekwencji prawnych przy danym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie są nawet większe niż przy wydawaniu decyzji związanych. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli Przy załatwieniu sprawy na zasadzie uznania administracyjnego należy zaspokoić interes jednostki, gdy nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z wymaganiami interesu publicznego.