ADMINISTRARE – łac. zarządzać, kierować, pełnić służbę
ADMINISTRIARO – zarządzanie
ADMINISTRACJA
↙ ↘
PUBLICZNA PRYWATNA
↙ ↘
PAŃSTWOWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
↓ ↓
RZĄDOWA NIERZĄDOWA (KRRiT, Szef Kancelarii Prezydenta RP)
↙ ↘
CENTRALNA TERENOWA
↙ ↘
ZESPOLONA NIEZESPOLONA
Gmina – podmiot władzy publicznej (terytorium + mieszkańcy)
Otto-Mayer i Yellinek – definicja wielkiej reszty, nawiązuje do trójpodziału władzy
W definicji wielkiej reszty administracja to ten obszar aktywności państwa, który zostaje po wyłączeniu z niej sądownictwa i ustawodawstwa – administracja państwowa.
Administracja publiczna jest zespołem działań podejmowanych dla realizacji dobra wspólnego 1przez różnorodne podmioty na podstawie prawa i w normatywnie określonych formach.
Administracja publiczna – system działań nakierowanych na dobro wspólne, stanowiących realizację normatywnie określonych zadań publicznych podejmowanych przez różnorodne podmioty administrujące (w tym w szczególności przez organy administracji publicznej) na podstawie i w granicach prawa.
Cechy administracji publicznej:
Działa w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, któremu państwo tej władzy udzieliło
Ma charakter polityczny
Działa na podstawie i w granicach prawa w przeciwieństwie do podmiotów spoza administracji, które muszą jedynie przestrzegać prawa, administracja może być wyłącznie stroną stosunków społecznych, które są prawnie regulowane, każde działanie administracji publicznej musi mieć swoją podstawę prawną. Działanie to nie może wykraczać poza prawnie określone granice. W odniesieniu do administracji publicznej nie ma tym samym zastosowania zasada: co nie jest zabronione, jest dozwolone (administracja publiczna sięgać może tylko tam, gdzie sięga prawo administracyjne, zasada ta ma swoje źródło m.in. w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym wszystkie organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (zasada legalności i praworządności).
Działa w interesie publicznym – nie jest nastawiona na zysk; administracja publiczna nakierowana jest na zaspokajanie potrzeb o charakterze zbiorowym – jej celem nie jest zysk stanowiący cel każdej działalności gospodarczej, opłaty, jakie pojawiają się w ramach administracji publicznej nie powinny generować zysku, ale stanowić powinny jedynie udział w kosztach funkcjonowania administracji publicznej(powinny mieć charakter ekwiwalentny).
Może działać z urzędu – cecha ta wskazuje na istotną różnicę między sądownictwem, a administracją publiczną, w przeciwieństwie do sądów, które rzadko działają z urzędu. Administracja publiczna bardzo często upoważniona jest do podejmowania działań z własnej inicjatywy (każdorazowo normy prawne przesądzają o tym, do kogo należy inicjatywa) – wiąże się to z politycznym charakterem administracji publicznej – celem administracji publicznej nie jest „mechaniczne” wykonywanie regulacji prawnych, ale realizowanie celów o charakterze publicznym.
Może działać w sposób władczy – władztwo państwowe ingerujące w sferę wolności i praw jednostki każdorazowo musi być wyraźnie ustawowo przewidziane.
Ma charakter zawodowy, jest wykonywana przez profesjonalny korpus urzędniczy i w większości przez zawodowe organy.
W ramach administracji publicznej często wyróżnia się jej trzy sfery:
administrację świadczącą
policję administracyjną
administrację reglamentacyjną
Ad. 1) Wszelkie działania podejmowane w administracji publicznej mają na celu bezpośrednie bądź pośrednie zaspokajanie potrzeb administracyjnych. Działania tego rodzaju nigdy nie mają charakteru władczego. Polegać mogą na działaniu bezpośrednim podmiotu administracyjnego, bądź na organizowaniu jedynie przez podmiot administrujący zaspokajania potrzeb zbiorowych przez inne podmioty (przykład – gmina może sama prowadzić dom pomocy społecznej, może jednak zlecić prowadzenie takiego domu podmiotowi niepublicznemu albo zawrzeć porozumienie z sąsiednią gminą prowadzącą tego rodzaju dom). Ze względu na brak władztwa, w ramach administracji publicznej świadczącej, bywa ona czasami określana mianem gestii w administracji publicznej, bądź mianem administracji zwiadowczej.
Ad. 2) Istotą policji administracyjnej jest sprawowanie kontroli i nadzoru nad realizacją przez podmioty administracyjne ustawowo określonych obowiązków (nad przestrzeganiem przez administrowanych tych obowiązków). Policja administracyjna jest działaniem o charakterze władczym, tzn. opartym na przymusie państwowym (bywa, że również na przymusie bezpośrednim). Policję administracyjną wykonywać mogą organy o kompetencji ogólnej, ale w ramach administracji publicznej funkcjonują również rozmaite służby, inspekcje i straże, których podstawowym zadaniem jest sprawowanie tego rodzaju policji (m.in. policja państwowa, straż miejska, straż pożarna – reagowanie w sytuacjach kryzysowych, inspekcja sanitarna, budowlana, ochrony środowiska).
Ad. 3) Reglamentację rozumieć należy jako kontrolę sprawowaną przez administrację publiczną nad dostępem do ustawowo określonych deficytowych dóbr. Pojęcie dobra należy rozumieć bardzo szeroko, nie tylko o charakterze materialnym. Deficytowość dóbr ma charakter normatywny, przesądza o niej ustawodawca, nie musi mieć charakteru pozytywnego. Deficytowość dobra ustanawiana jest ze względu na doniosłe społeczne wartości, takie jak życie, zdrowie, bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska itp. (przykłady: aby prowadzić program telewizyjny, potrzebna jest koncesja, budowa domu (dobro deficytowe) – potrzebne jest pozwolenie, wstęp na studia – potrzebne jest świadectwo dojrzałości).
Współcześnie przejawem reglamentacji administracyjnej są m.in. koncesje (specjalne zezwolenia uprawniające do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej), licencje (zezwolenia na wykonywanie określonej profesji) oraz wszelkie inne zezwolenia administracyjne (np. pozwolenie budowlane, zezwolenie na wycięcie drzewa, pozwolenie na broń). Reglamentacja opierać się może na obowiązkowym wpisie do rejestru administracyjnego lub ewidencji (wpis do rejestru stanowi często warunek podjęcia jakiejś działalności).
NAUKA ADMINISTRACJI – POJĘCIE I GENEZA
Nauka administracji jest nauką o organizacji i funkcjonowaniu administracji publicznej. Nauka ta obejmuje m.in. następujące kwestie:
struktura administracji publicznej
podział zadań i kompetencji w ramach administracji publicznej
więzi łączące poszczególne podmioty działające w ramach administracji
problematyka kadr w administracji publicznej
zagadnienie kierowania administracją publiczną
procesy decyzyjne w administracji publicznej
kontrola i nadzór w administracji
Celem nauki administracji jest formowanie wniosków i w konsekwencji również dyrektyw dotyczących takiego optymalnego zorganizowania procesów administrowania, aby osiągnąć najwyższy stopień zaspokojenia potrzeb społecznych.
Nauka ta ma charakter interdyscyplinarny, kompleksowy (korzysta z dorobku nauki prawa administracyjnego, teorii organizacji i zarządzania, socjologii, psychologii).
Geneza nauki administracji
Początki nauki administracji wiążą się z opublikowaniem w latach 1865-1868 siedmiu tomów Lorenza von Steina zatytułowanych „Nauka administracji”. Powszechnie za fundamenty tej nauki uznaje się z jednej strony dorobek ówczesnych nauk o państwie (dorobek policystów i kameralistów). Drugim fundamentem jest klasyczna teoria organizacji i zarządzania z jej nurtem technicznym reprezentowanym przez Fredericka Winslowa Taylora, czy też Karola Adamieckiego, nurtem administracyjnym – Henri Fayol oraz Max Weber, nurt stosunków międzyludzkich – Abraham Maslow. Dla nauki administracji szczególne znaczenie ma również dorobek szkoły prakseologicznej w teorii organizacji i zarządzania.
POJĘCIA I ZASADY PRAKSEOLOGII NA GRUNCIE NAUKI ADMINISTRACJI
Prakseologia to teoria sprawnego działania. Przedmiotem prakseologii jest sprawność działania zarówno jednopodmiotowego, jak i grupowego. Jednym z twórców prakseologii był prof. Tadeusz Kotarbiński (filozof, prakseolog, logik, pierwszy rektor UŁ). Innym wybitnym przedstawicielem prakseologii jest uczeń prof. Tadeusza Kotarbińskiego – Jan Zieleniewski.
Działanie – wszelkie powodowanie zmian. W ujęciu prakseologicznym działanie to zachowanie celowe, świadome i dowolne (zależne od woli). Jest to zatem zgodne z wolą, świadome zachowanie się dążąc do określonego celu.
Podstawowymi formami działania są: praca, walka, zabawa, rozwijanie wiedzy, itp.
Praca w ujęciu prakseologicznym to wszelki splot czynów ludzkich o charakterze pokonywania trudności podejmowanych dla zaspokojenia czyichś istotnych potrzeb (zachowanie życia, zdrowia, wolności osobistej, pozycji społecznej). W ujęciu prakseologów praca ma charakter konieczny, odstąpienie od niej skutkuje bowiem niezaspokojeniem potrzeb.
Cel – w szerokim rozumieniu cel może być traktowany jako końcowy etap wszelkiego rodzaju procesów ukierunkowanych (ujęcie odpsychologizowane). W ścisłym rozumieniu, uwzględniając obecność człowieka, cel można określić jako antycypowany (dotyczący przyszłości) stan jakichś rzeczy, który pod jakimś względem cenny (pożądany) dla działającego wyznacza kierunek i strukturę działania. Tak rozumiane cele tworzą struktury hierarchiczne oparte na różnych regułach (np. kryterium czasu, wagi, cenności, doniosłości celu).
Cele mogą być klasyfikowane ze względu na:
1) sposób formułowania celu:
cele stopniowalne – cele tego rodzaju muszą być osiągnięte w całości, mogą nie być osiągnięte, mogą być też osiągnięte tylko w części
cele niestopniowalne – cele osiągnięte w całości lub wcale
W przypadku celów niestopniowalnych istnieje często możliwość transponowania ich na cele stopniowalne. Zabieg taki może radykalnie zmienić efektywność działania.
2) udatność działania:
cele główne – cel, który jest czy był istotnym powodem podjęcia działania, gdyby nie ten cel, to działanie byłoby podjęte
cele uboczne – jedynie dodatkowy motyw podjęcia działania (realizowany jest przy okazji realizowania celu głównego, najprawdopodobniej nie byłby realizowany, gdyby nie cel główny)
3) temporalny układ celów:
cele konieczne (cele-cele)
cele pośrednie (cele-środki) – stanowić mogą łańcuch celów, których realizacja jednego warunkuje osiągnięcie kolejnego
4) stopień zgodności w działaniu:
cele zbieżne (współrzędne, kumulatywne) – realizacja jednego celu wspiera realizację drugiego
cele konkurencyjne (sprzeczne, alternatywne) – wzrost stopnia realizacji jednego celu zmniejsza stopień realizacji drugiego (w przypadku celów niestopniowalnych realizacja jednego wyklucza realizację drugiego)
5) rodzaj podmiotu określającego cel:
cele własne
cele zadane
6) zakres podmiotowy celu:
cele partykularne (cele indywidualne, jednostkowe)
cele grupowe – czyli cele indywidualne, w jakimś stopniu wspólne dla wszystkich członków grupy
7) okres realizacji działań zmierzających do tego celu:
cele długookresowe (strategiczne)
krótkookresowe (mające charakter wyłącznie operacyjny)
Wynik użyteczny – wszystkie skutki działania oceniane przez działającego pozytywnie (wynik ten obejmuje zarówno zrealizowany cel główny, jak i uzyskane cele uboczne, a także ewentualne nieprzewidziane efekty działania oceniane przez działającego pozytywnie).
Koszty działania – wszelkie skutki oceniane przez działającego negatywnie (chodzi zarówno o koszty materialne i niematerialne, w ramach kosztów wyróżnić można koszty niezbędne – bez nich niemożliwe byłoby uzyskanie wyniku użytecznego oraz koszty o charakterze strat (rzeczywiście poniesione, choć niekonieczne dla uzyskania wyniku użytecznego).
Sprawność działania (efektywność działania) – wyraża się w trzech podstawowych walorach: skuteczności, korzystności i ekonomiczności.
Fundamentalne znaczenie dla sprawności działania ma jego skuteczność, działanie jest sprawne, jeśli ustalimy jego skuteczność oraz korzystność lub ekonomiczność ; działanie jest skuteczne, jeśli prowadzi do realizacji zamierzonego celu, tzn. gdy umożliwia bądź ułatwia jego realizację albo powoduje jego całkowite lub częściowe (przy celach stopniowalnych) osiągnięcie, z punktu widzenia tego waloru działanie może mieć charakter skuteczny, nieskuteczny lub przeciwskuteczny.
Korzystność – wyrażona jest różnicą między wynikiem użytecznym, a kosztami działania. Działanie jest korzystne, jeśli wynik użyteczny jest większy od kosztów działania.
WU=KD – działanie obojętne
WU<KD - działanie niekorzystne
WU>KD - działanie korzystne
Ekonomiczność – walor działania wyznaczony relacją między wynikiem użytecznym, a kosztami działania.
$\frac{\text{Wu}}{\text{Kd}}$ = 1 – działanie ekonomicznie obojętne
$\frac{\text{Wu}}{\text{Kd}}$ < 1 – działanie nieekonomiczne
$\frac{\text{Wu}}{\text{Kd}}$ > 1 – działanie ekonomiczne
Istnieją sposoby podwyższenia ekonomiczności działania:
wariant oszczędnościowy – zmniejszenie kosztów działania
wariant wydajnościowy – nakierowany jest na wynik użyteczny
wariant maksymalnej ekonomizacji – zwiększenie wyniku użytecznego ze zmniejszeniem kosztów działania
Walory działania sprawnego:
Udatność – cechuje działania, które obok realizacji celu głównego prowadzą również do realizacji celów ubocznych – udatność można postrzegać jako skuteczność ze względu na cele uboczne
Czystość – cechuje działania , które mają w sobie minimalną ilość elementów zbędnych, w tym elementów obniżających wartość wyniku użytecznego.
Prostota – cechuje działania, które są złożone z możliwie małej liczby czynności – im mniej powiązań pomiędzy poszczególnymi czynnościami, tym wyższy stopień prostoty działania, działanie powinno być maksymalnie uproszczone.
Niezawodność – wyznacznikiem niezawodności działania jest stopień prawdopodobieństwa wystąpienia niepożądanego zakłócenia działania (np. awaria maszyny, zachowania człowieka wbrew regule).
Dokładność – uzyskanie efektu działania w najwyższym stopniu bliskiego wzorcowi.
Racjonalność – w tym tzw. racjonalność metodologiczna – wyznaczana stosunkiem wykorzystanych informacji do dostępnego zasobu wiedzy.
Dyrektywy (wytyczne) działania sprawnego
Podstawową, generalną dyrektywą działania sprawnego jest dyrektywa działania w sposób zorganizowany; dyrektywa ta znajduje swój wyraz w opracowywanych na gruncie teorii organizacji i zarządzania modelach działania zorganizowanego – cyklach działania zorganizowanego. Pozostałe dyrektywy działania sprawnego nie mają już charakteru uniwersalnego, dają się one powiązać w pary w oparciu o kryterium przeciwstawności. Optymalne z punktu widzenia sprawności działanie jest zazwyczaj kompromisem między dyrektywami wchodzącymi w skład każdej pary.
Specjalizacja i uniwersalizacja – w pewnych sytuacjach specjalizacja ludzi w ramach podziału pracy usprawnia znacznie działanie. Efektem specjalizacji są bowiem zwykle nieprzeciętna wiedza, nieprzeciętne zdolności, umiejętności, w innych sytuacjach jednak szerszy zakres pracy opartej na szerszej wiedzy i bogatszych umiejętnościach dać może wyższą sprawność działania.
Aktywizacja i ograniczenie działania – aktywizacja polega na maksymalnym wykorzystaniu posiadanej energii (wysiłku fizycznego i umysłowego), ograniczenie działania zmierza zwykle do oszczędzania energii – istnieje kilka modelowych sposobów ograniczenia działania:
potencjalizacja działania – polega ona na zastąpieniu działania okazaniem możliwości podjęcia takiego działania, np. zamiast stosować przymus bezpośredni, uwidacznia się możliwość zastosowania tego przymusu w przypadku nie poddania się woli dysponującego tym przymusem
machinalizacja – polega na zastępowaniu działań świadomych działaniami mechanicznymi (działań wymagających wysokiej aktywności umysłowej działaniami zrutynizowanymi)
instrumentalizacja – polega na zwiększeniu udziałów w procesie działania maszyn i urządzeń
inwigilacja czysta – stanowi skrajny sposób ograniczeniu działania, polega na podejmowaniu działania wyłącznie w sytuacjach krytycznych, awaryjnych, w normalnych warunkach, w przypadku inwigilacji czystej działający zajmuje wyłącznie pozycję obserwatora
Kunktacja i antycypacja – kunktacja polega na świadomym odwlekaniu działania, odwleczenie działania związane jest z celem sprawcy, jest to w pełni świadome działanie, kunktacja jest oczekiwaniem na chwilę najbardziej odpowiednią do podjęcia działania albo też powstrzymaniem się od działania, ponieważ bieg zdarzeń jest taki, że cele sprawcy same zostaną zrealizowane bez wysiłku (kunktację odróżnić należy od niezdecydowania, wahania się, czy też obawy przed podjęciem działania); antycypacja – tworzenie zawczasu, gdy jest to jeszcze względnie łatwe, takiego stanu rzeczy, który dzięki następstwu zdarzeń samoczynnie doprowadzi do efektu, który jest celem działającego (jest przewidywanym przyszłym celem działającego, przejawem antycypacji jest wszelka działalność o charakterze prewencyjnym, profilaktycznym).
Pełne wykorzystanie zasobów i utrzymanie określonego poziomu zasobów – w zależności od sytuacji, wyższą sprawność działania osiągnąć można dzięki gromadzeniu rezerw materiałowych, czy też pozostawieniu luzów organizacyjnych (sprawdza się to w sytuacjach nadzwyczajnych, ekstremalnych), bądź też poprzez maksymalne wykorzystanie zasobów (z uwagi na to, że utrzymywanie zasobów i luzów organizacyjnych jest zwykle bardzo kosztowne, maksymalne wykorzystanie zasobów poprawić może korzystność i ekonomiczność działania.
Koncentracja sił i zabezpieczenie wszystkich kierunków działania – koncentracja polega na kumulowaniu działań w realizacji jednego celu, natomiast zabezpieczenie wszystkich kierunków to dekoncentracja działań, skupienie się na różnych działaniach jednocześnie – działanie o charakterze kompleksowym.
Uniwersalną dyrektywą działania sprawnego jest nakaz działania w sposób zorganizowany. Wyrazem tej dyrektywy są konstruowane na gruncie teorii organizacji i zarządzania tzw. cykle działania zorganizowanego.
Cykl działania zorganizowanego według Jana Zieleniewskiego składa się z 5 etapów:
1. Stwierdzenie (uświadomienie) celu.
Etap ten służyć ma uzyskaniu podmiotu decydującego stanu pełnej świadomości co do celu zamierzonych działań. Dokonująca się na tym etapie konkretyzacja celu oparta powinna być na rzetelnej diagnozie obejmującej sytuacje przeszłe, teraźniejsze oraz prognozy co do sytuacji przyszłych. Wynik takiej diagnozy wskazywać powinien priorytety w sferze potrzeb, których zaspokojeniu służyć miałoby podjęte działanie (przykład – wyjazd na wakacje (sam wyjazd nie jest celem, celem może być potrzeba odpoczynku bądź zwiedzanie).
Cel ustalony na tym etapie powinien być jasno zrozumiały. Sformułowanie celu uniemożliwiać (utrudniać) powinno różne jego interpretacje ważne przy działaniach wielopodmiotowych. Cel powinien być ścisły (bliżej określony), nie może być nadto ogólnikowy. Musi być osiągalny i realny. Cel ten musi dać się osiągnąć w warunkach, w jakich ma nastąpić działanie (przy określonym stanie wiedzy, techniki, technologii, itp.). Cel musi dać się również zrealizować w kontekście relacji.
Zasoby posiadane – zasoby potrzebne do jego realizacji. Formułowanie celu, który jest nieosiągalny albo nierealny uznać należy za nieracjonalny.
Cel powinien być pożyteczny i etyczny, tzn. że powinien być zasadny z punktu widzenia użyteczności (to uzasadnia ponoszenie nakładów na jego realizację), powinien być również akceptowalny na gruncie aksjologicznym. Dla określonego działania dla zasady formowany powinien być jeden cel, jeśli tych celów jest więcej, to już na tym etapie wyeliminowane powinny być sprzeczności między nimi.
2. Planowanie.
Na tym etapie powinna zostać dokonana wnikliwa analiza wewnętrznych i zewnętrznych warunków działania. Wyszczególnione powinny być oraz sklasyfikowane według ważności, wagi, wszystkie czynniki mogące mieć wpływ na realizację celu. Przyjęte powinny być również dostosowane do celów i warunków działania środki i sposoby działania. Istotą tego etapu jest poznanie oraz wybór optymalnego sposobu działania w danych warunkach wariantu działania (spośród kilku opracowanych na tym etapie). Dobrze skonstruowany plan cechować powinny m.in.:
celowość (plan powinien wskazywać środki rzeczywiście prowadzące do celu)
racjonalność (uwzględniać powinien m.in. wiedzę na temat związków przyczynowo-skutkowych)
wykonalność (w danych warunkach powinno istnieć duże prawdopodobieństwo realizacji, osiągnięcia celu)
wewnętrzna zgodność (wskazane w planie cele i środki stanowić powinny spójną całość pozbawioną jakichkolwiek sprzeczności czy asynchronizmów)
kompletność (plan powinien obejmować całe działanie)
długodystansowość (powinien maksymalnie wybiegać przyszłość, jednak w granicach zdolności przewidywania)
elastyczność planu (plan powinien umożliwiać jego korektę, modyfikację)
terminowość (powinien określać zarówno termin realizacji celu końcowego, jak i realizacji celów pośrednich)
operatywność (powinien być czytelny, zrozumiały, ścisły, tak, by nadawał się on do realizacji)
optymalna szczegółowość (powinien być maksymalnie szczegółowy – uczyni to go operatywnym – jednak nadmiar szczegółów może spowodować, że stanie się nierealny)
3. Przygotowanie zasobów i stworzenie warunków niezbędnych dla realizacji planu.
Na tym etapie konstruowane są struktury przyszłego działania. Obejmuje on szereg czynności o charakterze organizatorskim:
pozyskiwanie i szkolenie wykonawców
pozyskiwanie infrastruktury, narzędzi, materiałów
utrzymywanie w gotowości do podjęcia realizacji planu wykonawców i zasobów
4. Realizacja planu.
Czynności tego etapu zmierzają do wykorzystania zgromadzonych wcześniej zasobów przy zastosowaniu metod przewidzianych w planie dla realizacji określonych w planie celów. W sposób bezpośredni działania podejmowane na tym etapie dotyczą planu, jednak jego realizacja nie jest celem samym w sobie (plan jest jedynie narzędziem realizacji celu). Na tym etapie często dochodzić może do korekty planu.
5. Kontrola realizacji.
Celem tego etapu jest dokonanie porównania efektu realizacji planu z wzorcem, za jaki uważa się plan (ewentualnie sam cel) oraz sformułowanie wniosków.
POJĘCIE ORGANIZACJI I INSTYTUCJI
Jakkolwiek w teorii organizacji i zarządzania pojęcia organizacji i instytucji nie są jednoznaczne, to jednak nie ma w zasadzie wątpliwości, że odnoszą się one do rodzaju systemu, tzn. rzeczy złożonej (zestawu składników), powiązanych ze sobą pośrednio lub bezpośrednio szeregiem stosunków. Powiązania te w przypadku każdego systemu oparte są na jakiejś regule, zasadzie. W przypadku organizacji, regułą tą jest współprzyczynianie się poszczególnych elementów tego systemu do powodzenia całości. Pojęcie organizacji rozważane być może na trzech płaszczyznach, może być ujmowane w trzech pojęciach:
rzeczowym
atrybutowym
czynnościowym
W ujęciu rzeczowym, organizacja to wspomniany wyżej system – obiekt mający realny byt w przestrzeni i czasie. Wyodrębniona część otaczającej nas rzeczywistości, mająca swoją strukturę, oparta na wspomnianej wcześniej regule współprzyczyniania się do powodzenia całości.
W ujęciu atrybutowym, organizacja to cecha określonych podmiotów złożonych, ma charakter stopniowalny (atrybut organizacji przysługiwać może określonemu podmiotowi w większym lub mniejszym stopniu). Istotą organizacji jako cechy, atrybutu jest wspomniane wcześniej współprzyczynianie się elementów składowych do powodzenia całości.
W ujęciu czynnościowym, organizacja to proces organizowania, to znaczy proces nadawania działaniu ludzkiemu bądź złożonemu przedmiotowi cechy zorganizowania.
Cechy organizacji:
organizacje się artefaktami (przedmiotami) celowo zorientowanymi
w skład organizacji w ujęciu prakseologicznym wchodzą ludzie (obligatoryjny element każdej organizacji) oraz aparatura (środki rzeczowe, którymi ludzie posługują się do realizacji celów organizacji)
są to systemy zachowujące się rozmyślnie – są zdolne do korygowania, a nawet zmiany pierwotnie wyznaczonych celów
są wyodrębnione z otoczenia, a zarazem otwarte na nie
posiadają struktury, są wewnętrznie uporządkowane; zwykle zhierarchizowane
są względnie stabilne – zdolne do utrzymania wewnętrznej równowagi
organizacje utrwalają sposoby zachowania ludzi i swego funkcjonowania w drodze formalizacji
Cechy dodatkowe instytucji:
wysoka trwałość celów i powtarzalny charakter realizowanych zadań
w każdej instytucji występuje człon zarządzający, kierownicy
Instytucja jest kwalifikowaną organizacją, szczególnym rodzajem organizacji, która wskazana obok pozostałych cech posiada dodatkowo cechę 8. i 9. Nie ma instytucji, która nie ma członu zarządzającego.
Formalizacja instytucji – to unormowanie i utrwalenie w formie pisemnej (czasami również graficznej) zasad organizacji i funkcjonowania instytucji. Typowym instrumentem formalizacji instytucji są przepisy organizacyjne zawierane w różnorodnych statusach, regulaminach organizacyjnych, instrukcjach, ogólnikach, wytycznych, taryfikatorach itp. W przypadku wielu instytucji – typowych podmiotów obrotu prawnego, np. w przypadku różnorodnych spółek, fundacji, stowarzyszeń, samorządów zawodowych, a także w przypadku wszystkich podmiotów składających się na administrację publiczną w sensie podmiotowym formalizacja dokonywana jest już na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących.
Najistotniejsze elementy instytucji podlegają formalizacji na etapie jej tworzenia. W miarę rozwoju instytucji stopień jej sformalizowania zwykle wzrasta. Formalizacji podlegają zwykle następujące elementy instytucji:
cele i zadania
podział pracy i wynikająca z niego struktura organizacyjna
model władzy organizacyjnej
uprawnienia i obowiązki uczestników instytucji
metody i sposoby realizacji zadań
sposoby powiązania instytucji z otoczeniem
sposoby komunikowania się wewnątrz instytucji
bezpieczeństwo i higiena pracy
W zależności m.in. od charakteru celu instytucji, rodzaju, rozmiarów, metod formalizacji zadań różne mogą być stopnie sformalizowania instytucji – od kilku zdań na temat celów, aż do szczegółowych regulaminów organizacyjnych. Czynnikami sprzyjającymi wyższej formalizacji są m.in.:
wysoka złożoność celów instytucji
wysoka waga, cena tych celów
wysoka podzielność zadań
duża ilość uczestników instytucji
duża ilość szczebli pośrednich
Istnieje pewien optymalny stopień sformalizowania każdej instytucji, tzw. próg sformalizowania. Przekroczenie tego progu prowadzi do sytuacji przeformalizowania. Dla takiego stanu charakterystyczna jest nadmierna szczegółowość regulacji, która skutkować może powstawaniem luk w tych regulacjach, utrudniać percepcję zasad funkcjonowania organizacji, czy też powodować zanik inicjatywy uczestników organizacji, a w efekcie obniżać sprawność jej funkcjonowania.
Innym odstępstwem od progu sformalizowania jest stan nieodformalizowania, tzn. stan, w którym formalizacja nie obejmuje wszystkich elementów jakie powinny być sformalizowane, bądź czyni to w stopniu niedostatecznym, niejasno, ogólnikowo nie precyzyjnie. Stan taki skutkować może między innymi sporami kompetencyjnymi. Skutkiem takiego stanu może być również wykonywanie zadań w sposób odbiegający od standardów, a nawet nie wykonywanie ich wcale.
Formalizacja instytucji nie dotyczy wszystkich jej elementów, z tego względu w ramach każdej instytucji wyróżnić można:
organizację formalną (są to elementy instytucji, które zostały formalnie określone) – składają się na nią te istotne elementy instytucji, które mimo swego znaczenia dla jej funkcjonowania celowo nie uległy formalizacji (np. normy zwyczajowe funkcjonujące w instytucji). Celowe odstąpienie od formalizacji niektórych stosunków w instytucji stworzyć ma obszar swobody zwiększający zdolności przystosowawcze oraz elastyczność przy realizacji poszczególnych celów instytucji.
organizację pozaformalną – obejmuje ona elementy instytucji niesformalizowane wynikające np. ze stosunków międzyludzkich, czy też warunków otoczenia instytucji (np. z sympatii czy antypatii)
Wskazane wyżej organizacje stanowią integralną część instytucji, a każda z nich wpływa na efektywność jej funkcjonowania.
Każda instytucja funkcjonuje w ramach nadsystemu społecznego z uwagi na ten fakt, iż w odniesieniu do każdej instytucji zasadne jest wyróżnianie obok jej rdzenia także bliższego i dalszego otoczenia. Rdzeń instytucji stanowią jej uczestnicy – pracownicy (oczywiście wraz z całą aparaturą), natomiast w ramach otoczenia instytucji wyróżnić można zawsze jej krąg zewnętrzny (bliższe otoczenie) oraz otoczenie dalsze. W przypadku niektórych instytucji wyróżnić można dodatkowo krąg wewnętrzny instytucji.
Krąg wewnętrzny – stanowią go uczestnicy – użytkownicy instytucji podlegający w jakimś zakresie władztwu tej instytucji (w praktyce kręgi występują np. w zakładach administracyjnych), tworzą je destynatariusze (ich użytkownicy, beneficjenci ich usług) powiązani z tymi zakładami administracyjno-prawnymi stosunkami władztwa prawnego, np. pensjonariusze domów pomocy społecznej, uczniowie w szkole, osadzeni w zakładzie karnym, studenci.
Krąg zewnętrzny – stanowią go uczestnicy – użytkownicy instytucji, którzy podobnie jak w przypadku podmiotów kręgu wewnętrznego, dzięki interakcjom z instytucją (zwykle regularnym) warunkują powodzenie instytucji (realizację jej celów). Do tej kategorii podmiotów zaliczyć można m.in. banki, organy administracji publicznej, kooperantów, dostawców energii, mediów (w przypadku szkoły, do tego kręgu należą rodzice dzieci, czyli destynariuszy).
Dalsze otoczenie – inne podmioty niż wyżej wymienione, wchodzące w stałe, regularne, bądź okazjonalne interakcje z instytucją, jednak nie ze względu na cele instytucji, ale z uwagi na warunki nadsystemu społecznego, w którym ta instytucja funkcjonuje.
W doktrynie wskazuje się na różne kategorie otoczenia instytucji:
naturalne (stan środowiska, klimat, surowce naturalne, położenie geograficzne)
prawne (porządek prawny, w którym funkcjonuje, któremu podlega)
polityczne (przyjęty w danym otoczeniu sposób sprawowania władzy i sposób realizacji celów publicznych)
kulturowe (tradycje kulturowe, historyczne, akceptowane systemy wartości, obyczaje, wzorce postępowania)
demograficzne, socjologiczne (szeroko rozumiana struktura społeczna)
makroekonomiczne (model gospodarki, majątek narodowy, tempo wzrostu gospodarczego)
edukacyjne
techniczne i technologiczne (wiedza, jak i również dostępność wytworu techniki)
WIĘZI ORGANIZACYJNE
Elementy strukturalne każdej organizacji tworzą spójną, logiczną całość. Dzieje się tak dzięki połączeniu poszczególnych elementów rozmaitymi wewnątrzorganizacyjnymi więziami. W ramach organizacji wyróżnić można więzi łączące ludzi, więzi łączące ludzi z rzeczami, a także więzi pomiędzy samymi rzeczami. Dla sprawności funkcjonowania organizacji zasadnicze znaczenie mają więzi łączące ludzi.
Do typowych więzi tego rodzaju należą:
1. Więź osobowa – wraz z więzią służbową składa się na więź hierarchiczną, stanowiącą formalne odbicie układu władzy organizacyjnej (układu nadrzędności, podporządkowania implikującego podział władzy, sposób kierowania instytucją, czy układ uprawnień decyzyjnych). Treścią więzi osobowej jest możliwość kształtowania statusu pracowniczego. Zależność osobowa obejmuje m.in. prawo obsadzania stanowiska i zwolnienia pracownika, prawo wynagradzania i karania, prawo awansowania i degradacji, pociągnięcia do odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej.
2. Więź służbowa – podobnie jak więź osobowa jest jednostronną zależnością podwładnego od przełożonego. Polega na możliwości wydawania wiążących poleceń co do przedmiotu i sposobu wykonywania obowiązków pracowniczych przez podmiot wyższy w układzie hierarchicznego podporządkowania podmiotowi niższemu. Treścią więzi służbowej nie jest (jak ma to miejsce w przypadku więzi osobowej) kształtowanie statusu pracowniczego podwładnych, ale wyłącznie określanie przedmiotu i sposobu realizacji zadań pracowniczych. W małych instytucjach z reguły więź służbowa pokrywa się z więzią osobową, choć w przypadku większych instytucji regułą jest oddzielenie tych dwóch zależności od siebie. W zależności od rodzaju instytucji różne może być jej natężenie więzi służbowej – różna może być jej dyrektywność (np. silna w instytucjach zmilitaryzowanych, słaba w instytucjach naukowo – badawczych).
3. Więź funkcjonalno – hierarchiczna – w pewnych sytuacjach więź ta zastępuje więź służbową. Jej treścią jest zależność służbowa między podwładnym a przełożonym funkcjonalnym, to znaczy przełożonym służbowym w zakresie określonej funkcji,
stanowiącej specjalność danego przełożonego (przełożony funkcjonalny ds. technologicznych, organizacyjnych, prawnych, finansowych itd.).
4. Więź funkcjonalna wspomagania – treścią tej więzi jest obowiązek doradzenia. Podmiot funkcjonalnie uzależniający (doradca) nie decyduje o działaniach podmiotu funkcjonalnie uzależnionego (nie wydaje poleceń służbowych). Takie uzależnienie może mieć charakter obligatoryjny bądź fakultatywny, niezależnie jednak od tego, podmiot uzależniony zawsze zachowuje uprawnienia decyzyjne.
5. Więź informacyjna – jej treścią jest określony co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowiązek informowania (przekazywanie informacji). Więź informacyjna może mieć charakter jednostronny lub dwustronny.
6. Więź techniczna – wiąże się z podziałem pracy, występuje między ogniwami organizacyjnymi, uzależnionymi od siebie w związku z przyjętym w organizacji podziałem pracy.
7. Więź koordynacji – polega na prawie i obowiązku synchronizacji w czasie i przestrzeni działań określonych podmiotów. Zwykle więź koordynacji pokrywa się z więzią służbową, choć zdarza się że występuje jako samodzielny rodzaj powiązania.
8. Więź współdziałania z podmiotami z kręgów i z otoczenia – przyjąć może różną postać, zawsze jednak cechowała będzie się tym, że łączy ze sobą niezależne od siebie hierarchiczne podmioty, z których jeden to rdzeń instytucji (jego element), a drugi to podmiot z bliższego lub dalszego otoczenia.
Więzi występujące w administracji publicznej – więzi łączące podmioty administracyjne (od najbardziej dyrektywnej):
1. Więź kierownictwa – więź ta odpowiada zasadzie wyróżnionej wcześniej więzi hierarchicznej, tzn. więziom służbowej i osobowej razem wziętych. Przyjmuje się, że kierownictwo w administracji publicznej mieści w sobie również uprawnienia nadzorcze, kontrolne, koordynujące. Jest najszerszą w swych uprawnieniach więzią. Kierownictwo w administracji publicznej rozpatrywane może być zarówno na gruncie relacji pracowniczych, jak i na gruncie relacji między podmiotami administrującymi (o kierowaniu można mówić w kontekście relacji przełożony służbowy – pracownik, jak i w relacji organ administracji centralnej – podporządkowany mu organ niższego szczebla.
2. Więź nadzorcza – nadzór w pierwszej kolejności polega na działaniu o charakterze kontrolnym. Nadzorujący porównuje nadzorowaną rzeczywistość ze wzorcem – kryterium nadzoru. Kryteria te w przypadku nadzoru prawnego są zawsze normatywnie określone. Stałym kryterium nadzoru prawnego jest kryterium legalności działania. Normy prawne mogą być jednak wskazywać również inne kryteria, np. rzetelność, celowość, gospodarność, ekonomiczność, proporcjonalność, zgodność działania z polityką rządu itp. W wypadku ustalenia na tym etapie rozbieżności między badaną rzeczywistością a wzorcem podmiot nadzorujący uprawniony jest do stosowania normatywnie określonych środków normatywnie korygujących – środka mającego przywrócić stan zgodny ze wzorcem. Środki korygujące mogą mieć różny charakter w zależności od zakresu i rodzaju uprawnienia nadzorczego. Mogą to być środki nakierowane na akt bądź czynność podmiotu nadzorczego (uchylać, zawieszać, stwierdzać nieważność aktu bądź czynności), środki nakierowane na podmiot administrujący (mogą powodować odwołanie organu bądź jego rozwiązanie albo zawieszenie działalności), mogą wreszcie być wywierane bezpośrednio na osoby piastujące organ (np. odwołanie ze stanowiska).
3. Więź kontrolna – treścią więzi kontrolnej jest uprawnienie do porównywania rzeczywistości poddanej kontroli ze wzorcem, ustalenia ewentualnych rozbieżności i formowania wniosków kontrolnych, niewiążących zaleceń, jak również informacji o wynikach kontroli przeznaczonych dla podmiotów zwierzchnich wobec kontrolowanego. Uprawnienie kontrolne nie obejmuje możliwości stosowania środków korygujących (kwestia kryteriów kontroli analogicznie jak przy kryteriach nadzoru).
4. Więź koordynacyjna – należy do niej podchodzić analogicznie jak do więzi ………………..
5. Więź współdziałania – współdziałanie w administracji publicznej w każdym przypadku dotyczy podmiotów od siebie niezależnych (w każdym razie w zakresie przedmiotu współdziałania). Współdziałanie podmiotów administracyjnych może mieć charakter fakultatywny (dobrowolny), bądź obligatoryjny.
Sposób uporządkowania elementów instytucji stanowi jej strukturę organizacyjną. Uporządkowanie to ma charakter celowy, służyć powinno sprawnemu realizowaniu celów instytucji. Kształt konkretnej struktury organizacyjnej wyznaczany jest przez wiele czynników, w tym przede wszystkim przez: podział pracy, podział władzy organizacyjnej, wymóg koordynacji i integracji poszczególnych elementów instytucji w zorganizowaną całość. W tym kontekście fundamentalne znaczenie dla struktury organizacyjnej instytucji ma przyjęta w niej (w jej jednostkach organizacyjnych) rozpiętość kierowania (również zasięg kierowania).
Rozpiętość kierowania to wartość wyrażona liczbą osób bezpośrednio podporządkowanych jednemu przełożonemu. Liczba pracowników podległych określonemu przełożonemu zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio to zakres kierowania. O rozpiętości kierowania mówić można w ujęciu formalnym, faktycznym i potencjalnym.
Rozpiętość formalna – wyznaczona jest aktami formalnymi instytucji.
Rozpiętość faktyczna – to ta, która istnieje w rzeczywistości i może odbiegać od formalnej
Rozpiętość potencjalna (optymalna) – najbardziej pożądana z punktu widzenia efektywności działania instytucji.
Nie ulega wątpliwości, że liczba podwładnych, którymi można właściwie kierować jest ograniczona. Zbyt duża liczba podwładnych prowadzić musi do sytuacji osłabienia wglądu przełożonego w działalność podwładnych. Jego kontakty z podwładnymi w takiej sytuacji są rzadkie albo krótkie i powierzchowne, co prowadzić musi do odwlekania podejmowania decyzji albo do przejmowania funkcji decyzyjnych przez osoby do tego niepowołane. Z kolei zbyt mała rozpiętość sprawia, że przełożony nie pracuje przez cały czas na to przeznaczony albo też część jego obowiązków stanowić zaczynają zadania niemieszczące się w zakresie funkcji kierowniczej.
W doktrynie wskazuje się dwie podstawowe metody optymalnej rozpiętości kierowania:
liczbową
czynnikową
Metoda liczbowa – zmierza do wskazania jednej, uniwersalnej liczby – optymalnej dla wszystkich instytucji rozpiętości kierowania. Poszukiwanie tej liczby dokonywać się może np. na zasadzie analogii do rozwiązań występujących w przyrodzie (np. liczba 5 lub 10 w oparciu o liczbę palców). Liczbową optymalną rozpiętość szuka się również w oparciu o doświadczenie i intuicję. Liczbę tę próbowano określać w drodze złożonych obliczeń matematycznych.
Metoda czynnikowa – opiera się na założeniu, że potencjalna rozpiętość kierowania może być różna w zależności od szeregu okoliczności, które implikują jej ograniczenie bądź rozszerzenie. Czynniki te generalnie zakwalifikować można w dwóch kategoriach:
czynniki wyznaczające czas, jaki przełożony może poświęcić na właściwe czynności kierownicze
czynniki wpływające na czas, który przełożony musi poświęcić jednemu podwładnemu
Do czynników, o których wyżej mowa, zaliczyć można m.in.:
sprawność systemu obiegu informacji
chęć współpracy podwładnych z przełożonym i ze sobą nawzajem
stopień utożsamiania się podwładnych z celami instytucji
stabilizacja personelu
jakość aparatury (urządzenia)
styl kierowania (autokratyczny, demokratyczny)
PROJEKTOWANIE STRUKTUR ORGANIZACYJNYCH INSTYTUCJI
W modelowym ujęciu projektowanie struktury organizacyjnej instytucji powinno następować w 4 etapach:
1. Określenie celu całości oraz wyszczególnienie celów cząstkowych poszczególnych stopni, aż do zbiorów działań i pojedynczych czynności operacyjnych.
2. Budowa w oparciu o wyszczególnione cele struktury organizacyjnej. Budowę tę rozpoczyna się od dołu piramidy organizacyjnej, tzn. począwszy od wyszczególnienia i sformułowania zadań dla poszczególnych stanowisk pracy poprzez łączenie ich w większe komórki organizacyjne, aż do wyszczególnienia niezbędnych stanowisk kierowniczych (na tym etapie pojawiają się więzi służbowe).
3. Stworzenie systemu obiegu informacji.
4. Opracowanie dokumentacji organizacyjnej instytucji.
ORGANIZACJA INDYWIDUALNEGO STANOWISKA PRACY
Indywidualne stanowisko pracy stanowi najmniejszy, a zarazem podstawowy element organizacyjny w strukturze organizacyjnej instytucji. Wyznaczony jest on trzema zasadniczymi wymiarami (wymiary indywidualnego stanowiska pracy): zadaniami (wartości zadane) stanowiące obowiązek działania powiązane z indywidualnym stanowiskiem pracy, uprawnienia, odpowiedzialność. Te 3 wymiary powinny być ze sobą skorelowane.
Zadania – w teorii organizacji zarządzania sformułowano szereg zasad odnoszących się do optymalnego zakresu zadań w odniesieniu do poszczególnych stanowisk pracy.
Do najważniejszych z nich należą: zasada przystosowalności – zadania przypisane do określonego stanowiska pracy powinny być przystosowane (proporcjonalne) do możliwości psychofizycznych przeciętnego pracownika zatrudnianego na tego rodzaju stanowisku (obsada tego stanowiska musi być realna)
Zasada należytej szczegółowości – stopień szczegółowości zadań przypisanych do danego stanowiska pracy nie może być zbyt duży, grozi to zbytnim zawężeniem zakresu działania, z drugiej strony jednak nie może on być zbyt mały po to, by zadania te mogły być realizowane w sposób właściwy. Szczególnie istotne precyzyjne jest dookreślenie zadań należących do obszarów peryferyjnych stanowiska pracy, tzn. obszarów graniczących z zakresami działania innych pracowników
Zasada mierników – w odniesieniu do wszystkich zadań przypisanych do stanowiska pracy dopasowane powinny być stosowne mierniki pozwalające na obiektywną ocenę wykonywania tych zadań (wyłącznie z uwzględnieniem czynników zależnych od pracownika).
Zasada proporcjonalnej wagi powierzanych zadań – w odniesieniu do każdego zadania wskazana powinna być jego wartość, waga, tj. znaczenie, jakie przypisuje się jego realizacji.
Zasada równomierności bodźców i nacisków – należy dążyć do tego, by wszelkie zadania przypisane do danego stanowiska pracy były względnie równe pod względem ich trudności, złożoności, precyzyjności ich określenia, w przeciwnym wypadku najprawdopodobniej pracownik preferował będzie zadania mniej problematyczne, mniej ryzykowne, konkretniej sformułowane nad zadaniami trudnymi, ryzykownymi, mniej konkretnymi (zadania łatwiejsze wyprą niejako zadania trudniejsze).
Zasada samorealizacji – zadania przypisywane do stanowiska pracy powinny być koherentne do kwalifikacji, zdolności i w miarę możliwości do zainteresować pracownika, ma to ogromne znaczenie motywacyjne. Człowiek znajdujący się w warunkach umożliwiających samorealizację wyzbywa się zwykle tendencji do minimalizowania obowiązków, a bywa nawet, że stara się zwiększać ich zakres.
Zasada wywodliwości – każde zadanie przypisane do indywidualnego stanowiska pracy powinno się dać wyprowadzić z ogólniejszych zadań, czy też celów instytucji. Relacja musi być percepowana przez pracownika.
Zasada doskonalenia kadr – jednym z zadań przypisanych do każdego indywidualnego stanowiska pracy powinno być samodoskonalenie (samo dokształcanie).
Zasada funkcji organicznych – każde stanowisko pracy cechują optymalne warunki dla realizacji określonych zadań (funkcji). Pewne zadania realizowane są najlepiej przy zaistnieniu pewnych warunków. Jeżeli dane zadanie realizowane może być równie efektywnie na stanowiskach pracy znajdujących się na różnych szczeblach zarządzania, to przyjąć należy, że jego realizacja jest funkcją organiczną stanowiska pracy znajdującego się na niższym szczeblu zarządzania.
Zasada racjonalnej reszty – zasada ta dotyczy funkcjonujących w ramach wykazów zadań klauzul kompetencyjnych umożliwiających nałożenie na pracownika obowiązku realizacji „innych zadań zleconych przez kierownika”.
Zgodnie z zasadą racjonalnej reszty, takie rozszerzenie zakresu zadań odpowiadać powinno trzem warunkom:
przydzielone zadanie musi mieścić się w zakresie zadań jednostki organizacyjnej, w ramach której funkcjonuje dane stanowisko pracy
dodawane zadanie nie może pokrywać się z zadaniami przewidzianymi dla innych stanowisk pracy w danej jednostce organizacyjnej
przydzielenie zadania powinno być dokonane formalnie
Zasada automatycznego zastępstwa nieobecnych – z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości działania instytucji, każdy zakres zadań indywidualnego stanowiska pracy powinien obejmować obowiązki zastępowania w odniesieniu do jednego, najlepiej dwóch sąsiadujących stanowisk pracy.
FUNKCJE ORGANICZNE KIEROWNICZEGO STANOWISKA PRACY
Kierowanie, najogólniej rzecz ujmując, to powodowanie, by podmiot poddany kierownictwu zachowywał się zgodnie z wolą kierującego w celu realizacji postawionego przed kierowanym zadania.
W doktrynie podaje się różne źródła władzy kierowniczej. Do najczęściej wskazywanych należą:
tradycja (władza kierownicza wynika z przyjętej tradycji narodowej, środowiskowej, rodzinnej)
przymus (kierownictwo znajduje swe źródło w zastosowanych, albo mogącymi być zastosowanymi, środkach ograniczających wolne zachowanie
własność rzeczy
kontrakt, umowa
autorytet
uczucia
W doktrynie wskazuje się na cztery podstawowe funkcje organiczne kierowniczego stanowiska pracy (funkcje organiczne – ustrojowe funkcje właściwe w sposób szczególny dla kierowniczego stanowiska pracy). Do funkcji tych zalicza się:
1. Planowanie.
2. Organizowanie.
3. Motywowanie.
4. Kontrolowanie.
Ad. 1. Planowanie polega na przewidywaniu celów działania, struktur sytuacji, w której podejmowane będzie działanie oraz środków działania. Dotycząc przyszłości, planowanie obejmować może miejsce lub większe przedziały czasu. W ramach planowania kierowniczego wyróżnić można czasami programowanie (przemyślenie i wyznaczenie celów, które osiągnięte mogą być poprzez przemyślane i określone działania), prognozowanie (konfrontacja wyznaczonych w programach celów i działań z przewidywanymi strukturami przyszłych sytuacji – sytuacji realizacji wyżej wymienionych celów) oraz planowanie właściwe (sporządzanie dokumentów planistycznych obrazujących przewidywany przebieg realizacji celów z uwzględnieniem programów oraz prognoz.
Ad. 2. Organizowanie obejmuje różnorodne czynności, których celem jest powiązanie poszczególnych elementów w większą całość. Organizowanie zmierza do stworzenia struktur działań zespolonych, podziału pracy, zapewnienia koordynacji tej pracy, przydziału zadań, doskonalenia sposobów, metod, technik działania, itp. Przydzielając w ramach tej funkcji zadania przełożony powinien kierować się m.in. takimi zasadami:
zadania powinny być przydzielone według górnej granicy możliwości pracownika
zadania powinny być realne i konkretne
przydzielanie zadań powinno uwzględniać rytm pracy
polecenia powinny być zobiektywizowane, tzn. powinny dać się postrzegać jako logiczna konsekwencja zaistniałej sytuacji, racjonalność tego polecenia musi być widoczna
polecenie powinno być umiejscowione w szerszym kontekście
polecenie powinno dopuszczać margines błędu
Ad. 3. Motywowanie – sprowadza się do szeregu czynności, których celem jest wywołanie u podwładnego pożądanego stosunku do pracy, do powierzonych mu zadań i funkcji itp. Narzędziami motywowania są bodźce motywacyjne, mogą mieć charakter pozytywny i negatywny – mogą stymulować powstanie, utrwalenie zachowań pozytywnych albo eliminować zachowania niezgodne z oczekiwaniami motywującego (typowe bodźce motywacyjne to nagrody i kary) Rozpatrując problematykę motywowania u podwładnego, warto mieć na uwadze historyczne wykształcone stereotypy pracownika: odczuwającego strach, ekonomiczny, samo urzeczywistniającego się, złożonego.
ZASADY PRAWIDŁOWEGO MOTYWOWANIA
1. Należy od ludzi oczekiwać tego, co najlepsze.
Człowiek, widząc, że oczekuje się od niego rzeczy dobrych, stara się zazwyczaj spełnić to oczekiwanie i odwrotnie, negatywny stosunek do człowieka stymuluje u niego koncentrację na własnych błędach, na słabych stronach. Postawa akceptująca, postawa pozytywna zwykle uwypukla dobre strony osobowości. Przełożony koncentrować się powinien raczej na mocnych, a nie słabych stronach podwładnego. Ludzie zwykle potrzebują inkubatora własnych talentów.
2. Należy dostrzegać potrzeby drugiego człowieka.
Dobry plan motywacyjny powinien być indywidualnie dopasowany do poszczególnych pracowników – nie sposób tego uczynić bez poznania, zrozumienia ich potrzeb. Nie należy ludziom „narzucać” potrzeb, uniformizować ich.
3. Należy wysoko ustawić poprzeczkę doskonałości.
Ludzie z natury są ambitni i nie znoszą nudy. Wykonywane zadania powinny dostarczać im satysfakcji. Nie stawianie ambitnych celów czyni krzywdę podwładnym, poprzeczka doskonałości powinna być usytuowana wysoko, ale równocześnie cele muszą być realistyczne, osiągalne. Nikt nie lubi pracować notorycznie nie odnosząc sukcesów. Zadowolenie z osiągnięcia celu wyzwala energię do osiągania celów trudniejszych. Ludzie muszą regularnie odbierać pozytywny bodziec sukcesu.
4. Należy stworzyć środowisko, w którym niepowodzenie nie oznacza przegranej.
Przełożony powinien uczyć, w jaki sposób rozumnie radzić sobie z porażką (radzić sobie w sposób twórczy). Przełożony powinien określić podwładnym margines błędu i dopuszczać mieszczące się w tym marginesie błędy jako zło uczące, a nie niszczące. Złem jest zbyt ostre karcenie za błędy, często więcej szkody przynieść może strach przed popełnieniem błędu, niż sam błąd.
5. Należy okazywać uznanie i chwalić osiągnięcia.
Silnym, pozytywnym bodźcem motywacyjnym dla podwładnego jest postrzeganie przez przełożonego i docenianie jego osiągnięć. Ludzie mają potrzebę zwycięstwa, a pochwała bardzo często odbierana jest jako jego przejaw. Dobrze jest udzielać pochwał publicznie, podkreślając ich wagę jakimś szczególnym gestem. Pochwała powinna być względnie konkretna, a nie być pochwałą za całokształt.
6. Należy stosować odpowiednią mieszankę wzmocnienia pozytywnego i negatywnego.
Czasami należy również ukarać, ale kara musi być zawsze proporcjonalna do wykroczenia. Należy mieć na uwadze, że czasami już samo poczucie winy ma charakter motywujący. Karać należy niezwłocznie po błędzie. Kara nie może stanowić zaskoczenia , powinna mieć charakter merytoryczny, a nie podmiotowy.
7. W umiarkowany sposób należy wykorzystywać potrzebę współzawodnictwa.
Wszyscy ludzie w mniejszym lub większym stopniu odczuwają potrzebę rywalizacji i współzawodnictwa. Wykorzystując istnienie tej potrzeby jako czynnik motywujący należy mieć jednak na uwadze zagrożenia, jakie dla instytucji przynieść może wewnętrzna rywalizacja – w instytucji najważniejsza jest jednak lojalna współpraca nakierowana na dobro całości.
Ad. 4. Funkcja kontroli – kontrola jest koniecznym elementem wszelkich działań zorganizowanych. Funkcję kontroli może realizować osobiście lub za pomocą wyspecjalizowanych służb. Różnorodność form i metod kontroli sprawia, że może być ona w rozmaity sposób klasyfikowana, wyróżnić można np. kontrolę systematyczną i kontrolę doraźną. Kontrola uprzednia – jest dokonywana ex ante, kontrola bieżąca i kontrola następcza – dokonywana ex post.
Istotną funkcją kierowniczą nie zaliczaną jednak tradycyjnie do funkcji organicznych jest funkcja radzenia sobie z konfliktami powstającymi w obszarze poddanym kierowaniu. Termin konflikt wywodzi się z łacińskiego conflictus, co oznacza zderzenie. Pojęcie konfliktu nie jest jednoznaczne, co w dużej mierze wynika z faktu, że jest on przedmiotem zainteresowania różnorodnych nauk. Dla dalszych rozważań przyjęto, że konflikt to sytuacja, w której:
występują dwie strony o sprecyzowanych, wyodrębnionych interesach i dążeniach
strony są od siebie wzajemnie zależnie, tzn., że żadna z nich bez wsparcia lub co najmniej zgody pozostałych stron nie mogą osiągnąć swych celów
konflikt zaczyna mieć miejsce, gdy co najmniej jedna ze stron spostrzega, że jej cele, zadania, wartości, bądź zachowania są sprzeczne z celami, wartościami, zadaniami, zachowaniami innej strony i że ta inna strona, przynajmniej potencjalnie, nie pomaga, stanowi przeszkodę albo blokuje ich realizację
konflikt wynika z postrzeganej, a niekoniecznie obiektywnej, niezgodności – może mieć miejsce również przy braku rzeczywistej sprzeczności
ujawniony konflikt zwykle powoduje specyficzne zachowania wobec pozostałych stron, skutkujące szeregiem interakcji
konfliktom zazwyczaj towarzyszą silne emocje, przede wszystkim agresja
Najczęściej wskazywane w doktrynie źródła konfliktu to:
problemy wynikające z relacji między ludźmi
problemy związane z dostępem do informacji
problemy wynikające ze struktury sytuacji
problemy wynikające z różnic w zakresie uznawanych wartości
problemy wynikające z różnic interesów
Ze względu na wyżej wymienione źródła sytuacji konfliktowych zasadne jest wyodrębnienie typów konfliktów – składników sytuacji konfliktowej:
konflikt relacji – objawia się negatywnym stosunkiem do ludzi, do innych stron konfliktu, towarzyszą mu silne negatywne emocje, niezrozumienie, stereotypowe postrzeganie innych, odwetowe zachowanie
konflikt danych – ma miejsce wówczas, gdy strony nie dysponują potrzebnymi informacjami (danymi) – gdy dane są odmienne, gdy ich brakuje, gdy są odmiennie interpretowane
konflikt wartości – zwykle wynika z odmiennych systemów wartości przyjmowanych przez strony sytuacji konfliktowej (różnice w pojmowaniu dobra i zła, w rozumieniu sprawiedliwości)
konflikt strukturalny – wynika ze struktury sytuacji konfliktowej, z pewnych obiektywnych warunków, w jakich znajdują się uczestnicy konfliktu, wynikać może np. z ograniczonych zasobów naturalnych, o które konkurują strony, ze struktury organizacji, z ról społecznych; ten konflikt jest niezależny od stron sytuacji konfliktowej
konflikt interesów – powstaje na bazie współzależności ludzi oraz rzeczywistej lub potencjalnej blokady do realizacji określonych potrzeb stron konfliktu, ten typ konfliktu dotyczyć może zarówno potrzeb rzeczowych, proceduralnych (sposób rozstrzygania konfliktu) jak i psychologicznych (godność, szacunek, poczucie własnej wartości), satysfakcja człowieka zależy od zaspokojenia wszystkich trzech rodzajów potrzeb
Wskazane wyżej typy konfliktów składowych sytuacji konfliktowych schematycznie przedstawiane są często w postaci koła konfliktów.
TYPOWE ZACHOWANIA LUDZI W SYTUACJACH KONFLIKTOWYCH
Unikanie konfliktu:
niedostrzeganie konfliktu
przeczekiwanie, odraczanie reakcji na konflikt
redefiniowanie – zmiana definicji sytuacji konfliktowej, przekonywanie siebie i innych o braku sprzeczności
Podjęcie walki w celu zniszczenia przeciwnika
Rezygnacja z dążeń
Szukanie wsparcia:
przez odwołanie się do innych ludzi celem stworzenia koalicji (wsparcie ilościowe)
przez odwołanie się do autorytetów (wsparcie jakościowe)
Odwołanie się do trzeciej strony w celu rozstrzygnięcia sporu:
odwołanie się do arbitra
wystąpienie na drogę sądową
Potraktowanie konfliktu jako problemu do rozwiązania:
podjęcie bezpośrednich negocjacji (facylitacji)
podjęcie mediacji
W celu rozwiązania sytuacji konfliktowej zastosowanie znaleźć mogą odpowiednie w danej sytuacji procedury rozwiązywania albo rozstrzygania sporów.
Rozwiązanie konfliktu sprowadza się do przyjęcia porozumienia umożliwiającego realizację interesów stron konfliktu na akceptowalnym przez wszystkie strony poziomie. Poczucie autorstwa wypracowanych rozwiązań sprzyja przestrzeganiu przez strony przyjętych zobowiązań. Obopólna satysfakcja osiągnięta na drodze rozwiązania konfliktu zapobiegać powinna jego eskalacji w przyszłości. Zaangażowanie, uczestnictwo, znajdywanie wspólnych rozwiązań zbliżają ludzi do siebie, ułatwiają wzajemne zrozumienie, uczą rozwiązywania problemów. Procedury rozwiązywania konfliktów dają większą szansę wypracowania trwałych rozwiązań (procedury: bezpośrednich negocjacji, facylitacji, mediacji).
Procedury rozstrzygania konfliktu doprowadzić mają do przyznania racji którejś ze stron przez podmiot zewnętrzny –arbitra albo sędziego. Decyzja rozstrzygająca sytuację konfliktową zwykle dzieli strony na zwycięzców i przegranych. Procedury rozstrzygania sporów zwykle dają większą satysfakcję doraźną zwycięzcy, pozwalają również na zewnętrzną kontrolę realizacji przyjętych zobowiązań, zmniejszają jednak szanse na współpracę stron w przyszłości.
Negocjacje są to bezpośrednie rozmowy prowadzone dla osiągnięcia porozumienia – zawarcia transakcji, rozwiązania problemu. Porozumienie zostaje zawarte w chwili zaakceptowania wypracowanego rozwiązania przez wszystkie strony negocjacji. Zarówno przebieg negocjacji, jak i treść porozumienia zależą wyłącznie od stron, a miarą jakości porozumienia jest satysfakcja stron.
Facylitacja jest szczególną formą negocjacji – są to negocjacje prowadzone przy udziale facylitatora, tzn. specjalisty od procedur negocjacyjnych. Konieczność skorzystania z pomocy facylitatora pojawia się zwykle wówczas, gdy w negocjacjach występuje wiele stron, a przedmiot negocjacji cechuje wysoka złożoność. Kwestie merytoryczne, w tym treść wypracowanego rozwiązania pozostają pod pełną kontrolą stron. Miarą jakości wypracowanego porozumienia jest satysfakcja stron.
Mediacja – procedury mediacyjne znajdują zastosowanie w sytuacjach, w których uprzednio przeprowadzone negocjacje nie doprowadziły do przyjęcia rozwiązania albo też w sytuacjach, w których ze względu na eskalację konfliktu i wzajemną niechęć stron nie doszło i nie może dojść do negocjacji. Rolą mediatora jest ułatwienie stronom konfliktu osiągnięcie porozumienia poprzez daleko idącą kontrolę przebiegu procesu rozwiązywania konfliktu. Mediator ingeruje nie tylko w procedurę, ale również w meritum rokowań – porządkuje kwestie merytoryczne, a czasami nawet proponuje gotowe rozwiązania (jego wielkim autem jest często posiadanie zdecydowanie większej wiedzy na temat konfliktu, niż wiedza każdej ze stron z osobna). Ostateczny kształt porozumienia zależy od stron, a miarą jakości porozumienia jest satysfakcja stron.
Arbitraż – w sytuacji, gdy strony nie dostrzegają możliwości wspólnego wypracowania konfliktu mogą oddać sprawę pod rozstrzygnięcie arbitra. Porozumienie stron dotyczy wyłącznie wyboru arbitra oraz ewentualnie zobowiązania się do przestrzegania, respektowania dokonanego przez niego rozstrzygnięcia. Procedura rozstrzygania oraz samo rozwiązania w pełni zależą od arbitra.
Droga sądowa – wystąpienie na drogę sądową nie wymaga współdziałania stron. Procedury sądowe są użyteczne zatem m.in. w przypadku, gdy któraś ze stron nie chce podjąć rokowań, a także, gdy podjęte rokowania nie przyniosły rezultatu. Droga sądowa daje szansę wygrania sprawy, udowodnienia swych racji, pokonania przeciwnika.