NAUKA O ADMINISTARCJI 1 (12.10.2013)

Literatura:

- Z. Leoński „Nauka administracji” C. H. Beck 2004,

- E. Knosala „Zarys nauki administracji” Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006,

Administracja publiczna- etymologicznie administracja oznacza służenie, czynność podporządkowana rozkazom, pomoc, służbę, przewodnictwo, zarządzanie. Administracja to wszelka zorganizowana działalność zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów. Jest to działalność trwała, celowa, planowa.

Charakterystykę administracji najlepiej oddają dwa zwroty:

- organizacja

- działalność (zarządzanie)

Czym jest „publiczne” w administracji publicznej?

- publiczny jako należący do grupy interesów,

- publiczny jako obywatelski (partycypacja),

- publiczny jako dokonujący racjonalnego wyboru,

- publiczny jako przedstawicielski (aby sprawować funkcję np. burmistrz, prezydent- władza wykonawcza),

- publiczny jako zorientowany na klienta.

Wniosek!

Zwrot „publiczna” jako integralny element pojęcia „administracja publiczna” traktować należy szeroko uwzględniając, iż koncepcja tego co publiczne odnosi się nie tylko do władzy.

Różne definicje administracji publicznej:

- negatywna- administracja publiczna to działania państwa poza ustawodawstwem i sądownictwem.

- podmiotowa- ogół podmiotów administracji publicznej, a więc organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i inne podmioty wykonujące funkcje zlecone z zakresu administracji.

- przedmiotowa- to wykonywanie zadań publicznych mających na celu zaspokojenie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających z zasad współżycia społecznego (realizacje interesu publicznego).

- mieszana- administracja publiczna to funkcja państwa i samorządu terytorialnego polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych w konstytucji i innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Pojęcia „administracji publicznej”

1. Wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze publicznym.

2. Określona i o specjalnych cechach działalności podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym.

3. Ludzie zatrudnieni (powołani, wybrani, przyjęci do pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu.

Administrację publiczną można traktować jako pewną całość z punktu widzenia:

- organizacyjnego (podmiotowego),

- materialnego (funkcjonalnego),

- formalnego,

Administrację- zalicza się do jednej z trzech podstawowych struktur władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej).

Podstawową różnicą „władz” jest status pracowników administracji publicznej.

Cechy administracji publicznej:

1. Administracja jest zjawiskiem społecznym,

2. Administracje cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość,

3. Administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć.

Różnice między administracją prywatną a publiczną

Administracja prywatna	Administracja publiczna
motywacja działań zyskiem	świadczenie usług
działalność biznesowa	proces polityczny
uwarunkowanie działań zyskiem	uwarunkowanie działań prawem
partnerstwo	biurokracja- hierarchia
przynosi zysk	nie przynosi zysku
wolna konkurencja	nie kontroluje
zabezpieczenie indywidualnych potrzeb jako cel	celem jest osiągnięcie dobra wspólnego

NAUKA O ADMINISTRACJI 2 (13.10.2013)

Władztwo administracyjne- jest kategorią porządku normatywnego.

Wśród atrybutów władztwa administracyjnego wyróżnia się zazwyczaj:

- zdolność autorytarnej konkretyzacji norm,

- domniemanie legalności,

- oparcie na przymusie państwowym (np. kary grzywny, wymuszanie władzy na nas pewnych rzeczy).

Legitymacja demokratyczna

Efektywność i akceptacja jako źródła legitymacji administracyjnej.

Cele działania administracji, formy i metody przestały być przyjmowane bez zastrzeżeń. Obywatel żąda rozbudowanych uzasadnień i negocjacji. Z trudnością godzi się z ostatecznością rozstrzygnięć.

Związanie administracji prawem

Prawo zewnętrzne i wewnętrzne.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 7 ust z dn 2.04.1997r Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz.483 z 1997r)

Prawo zew- uchwały

Prawo wew- służy samej administracji, np. regulaminy burmistrza.

Nakaz działania administracji publicznej zgodnie z prawem jest istotnym elementem ustroju państwa prawa.

Prawo określa:

- zadania administracji,

- organizacje aparatu administracji,

- formy czynności podejmowanych przez administrację (tryb podejmowania czynności, formy władcze).

Postacie administracji publicznej:

I. W zależności od środków stosowanych przez administrację publiczną dla realizacji jej zadań można dokonać wyróżnienia administracji:

- władczej (zwierzchniej),

- nie władczej.

Administracją świadczącą należy rozumieć instrumentalnie jako stosowanie określonych środków.

- prowadzi ona do bierności obywateli, utraty inicjatywy, pewnej „wyuczonej bezradności”,

- stała się ona współcześnie skutecznym środkiem sterowania zachowaniami społecznymi (czyli ,że przepis wymaga od nas wysiłku do jego realizacji).

III. Z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można wyróżnić:

- klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną, a więc administrację władczą.

- administrację świadczącą,

-administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające.

Zarządzanie rozwojem, stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, obecnie jednak coraz istotniejszy, zwłaszcza wobec wyznań globalizacji.

IV. Wychodząc do rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych, bezpieczeństwa i porządki publicznego, obrony narodowej, rolnictwa itp. (restrukturyzacja rolnictwa).

V. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową.

Administracja samorządowa- gminy, powiaty, samorząd województwa.

VI. Ze względu na dominujący w niej charakter regulacji może być podzielona na:

- wewnętrzną (działa dla samej administracji, np. kadry, finanse pracowników, ubezpieczenia, ochrona informacji, sprawy gospodarcze),

- zewnętrzna (jest nastawiona na potencjalnych petentów).

Najszerzej pojęte rozróżnienia to podział na administrację:

- ingerującą,

- świadczącą,

- zawiadującą infrastrukturą, urządzeniami stworzonymi dla wspólnego użytku.

GENEZA NAUKI ADMINISTRACJI

Nauka administracji- jest dyscypliną nie mającą dłuższej tradycji.

Wyjaśnienia wymaga już problem nazwy tej dyscypliny nauki.

Obok tradycyjnej nazwy „nauka administracji” pojawiają się określenia o znaczenie „nauka o administracji” czy „nauka o administrowaniu”.

Niezależnie od tych nazw pojawiają się określenia odmienne:

Powstanie i rozwój nauki administracji można zawdzięczać dwóm nurtom:

1. Tzw kameralistom (przedstawiciele nauki kameralistycznej zajmowali się ustaleniem najlepszych sposobów zapewnienia bezpieczeństwa państwa- zewnętrznego i wewnętrznego, koncentrowali swoją uwagę na zapewnieniu bezpieczeństwa ekonomicznego) lub policystom (koncentrowali się na zapewnieniu spokoju i porządku w państwie).

2. Inspiracjom płynącym rozwijającej się teorii organizacji,

W kręgu kultury austro-węgierskiej

Określając genezę nauki administracji w kręgu kultury zachodnioeuropejskiej należy zwrócić uwagę na kameralistów lub policystów.

Nazwa tego kierunku łączy się z pojęciami „kamera” lub „policja”, z których pierwsze oznaczało skarbiec królewski (później zwanym urzędem skarbowym). Słowo „policja” oznaczało wówczas pewną gałąź administracji ( dziś także mówimy o policji sanitarnej, budowlanej).

Za twórcę nauki na gruncie austro-niemieckim uważa się Lorenza von Steina.

Według L. Steina:

- administracja obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem (zatem i sądownictwo),

- nauka administracji ma przedstawiać to co jest wspólne dla wszystkich działów administracji oraz poszczególne działy administracji rzeczywistej.

Przyczyny zastoju rozwoju nauki administracyjnej według H. Petersa:

- odgraniczenie sfery państwa od sfery jednostki,

- postępująca specjalizacja w sferze nauki administracyjnej ograniczająca się tylko do norm prawnych,

Na uwagę zasługuje Max Weber

Stworzył model organizacji, który nazwał biurokratyczna organizacją. Chodzi tu o model administracji państwowej w system „panowania legalnego”, który można przeciwstawić administracji państwa patrymonialnego.

Uważał, że nowoczesna kultura wymaga istnienia aparatu administracji opartego na rzeczowości i specjalizacji działającej skutecznie. Aparat ten jest trwały i wprowadza ład i porządek. Szczególną rolę odgrywają urzędnicy, dla których praca jest w nim stałym zawodem.

Biurokracja czyli organizacja zarządzania władzy legalnej. Oparta jest na następujących zasadach:

- wykonywanie działalności urzędowych jest działalnością stałą, której zakres jest określony i uregulowany przez przepisy prawne.,

- w działalności obowiązuje zasada hierarchii urzędowej,

- obowiązuje zasada oddzielenia „sztabu administracyjnego” (tj urzędników) od własności środków administracyjnych i środków utrzymania,

- w działalności panuje zasada kompetencji:

• stały podział czynności,

• ściśle określony zakres prawa wydawania poleceń, rozkazów i stosowania środków przymusu oraz warunków prawomocności użycia tych środków,

• wyposażenie w zespół wymienionych uprawnień i obowiązków osób oznaczających się odpowiedniki kwalifikacjami określonymi w sposób formalny i ogólny przez odpowiednie akty prawne.

• Stanowiska służbowe są oddzielone oddziałujących je osób w tym sensie, że nie mogą oficjalnie korzystać dla celów osobistych z przysługujących im służbowych środków ani też traktować samych stanowisk jako dożywotnich synekur.

• Czynności urzędowe nie są traktowane jako praca dodatkowa, obok innych zajęć lecz zatrudnienie w danej instytucji urzędowej traktowane jest przez urzędnika jako stałe i podstawowe zajęcie.

• Działalność urzędowa wymaga określonego wykształcenia, nabycia odpowiednich kwalifikacji zawodowych i specjalizacji w wykonywaniu powierzonych funkcji.

• Działalność urzędowa jest oparta na zasadzie dokumentacji nawet tam gdzie istnieje przepis ustnego załatwiania spraw urzędowych.

• Działalność urzędowa jest wyznaczona przez utrwalone na piśmie formalne przepisy, regulujące zachowania urzędników i nadające ich urzędowym poczynaniom piętno bezosobowości.

NAUKA O ADMINISTRACJI 3 i 4 (26.10.2013)

J. Jastrow uzasadnił potrzebę wyodrębnienia nauki administracji jako różnej od nauki prawa administracyjnego.

Przedmiotem nauki administracji mają być 2 problemy:

- jak się administruje,

- jak administrować,

W tym ujęciu polityka administracyjna jest częścią składową nauki administracji.

F. Stier-Sanlo wprowadza dalsze rozgraniczenie w zakresie wiedzy administracji wyróżniając 3 samodzielne dyscypliny:

- naukę prawa administracyjnego,

- naukę administracji,

- politykę administracyjną.

Nauka administracji jest nauką opisową, która ma się zająć przedstawieniem urządzeń administracyjnych, działania administracyjnego, jej historii i dać w tym zakresie naukową krytykę.

Z początkiem XX wieku nauka administracji w literaturze austriackiej i niemieckiej nie poczyniła większego postępu.

W 1947r. utworzono Wyższą Szkołę Nauk Administracyjnych w Spine nad Renem.

Szkoła stała się ośrodkiem prowadzącym szkolenia kadry na potrzeby administracji, ale też ośrodkiem inicjującym i prowadzącym badania naukowe w zakresie nauki administracji.

W kręgu kultury francuskiej

Osoba, która zwróciła uwagę na sprawy techniczne administracji być inż. górnictwa H. Fayol stworzył naukę, którą nazwał nauką administracji.

Nie była to nauka, jaka uprawiali prawnicy, lecz nauka społeczna, która miała rządzić prawami podobnymi do praw przyrodniczych.

Zasady administracji wg H. Foyla:

- podział pracy,

- autorytet,

- dyscyplina,

- jedność rozkazodawstwa (polecenie od 1 przełożonego),

- jedność kierownictwa,

- podporządkowanie interesu osobistego interesowi ogółu (nie kierujemy się własnym interesem),

- wynagrodzenie,

- centralizacja (decyzje podejmowane w 1 miejscu),

- hierarchia,

- ład, porządek,

- ludzkie traktowanie pracowników,

- stabilizacja personelu, (brak zmian w personelu),

- inicjatywa (pracowników),

- zgranie personelu,

We Francji naukę administracji:

- wiąże się z problematyką państwa i prawa,

- zwraca się uwagę na „misję” administracji,

- dostrzega się sprawy związane z funkcjonowaniem samej administracji.

W kręgu kultury amerykańskiej

Nauka administracji ujmowana jest jako nauka o zarządzaniu.

Początek tej nauce dała wiedza ekonomiczna i doświadczenia praktyki zarządzania przedsiębiorstwem.

Nauka o zarządzaniu nastawiona na potrzeby większego przedsiębiorstwa (przedsiębiorstwa prywatnego) podejmuje badania, które mają służyć potrzebom organizacji pracy. Chodzi głównie o kształtowanie „menedżer”, organizatora pracy.

Dziś rysuje się podział wiedzy o administracji na 2 gałęzie-business administration i public administration.

Nauka administracji w Polsce

W Polsce nie ma bogatych tradycji badawczych w zakresie nauki administracji. Pierwszej na naszej literaturze monograficzne opracowanie dotyczące nauki administracji to traktat F. Longchampsa. Założyciel nauki administracji, złożony do druku w 1949r. Pierwszą syntezę problematyki nauki admin. Daje dopiero w 1964r S. Starściak w Elementarzu nauki administracji i w Zarysie nauki administracji.

Pojawiają się pierwsze opracowania typu skryptowego lub podręcznikowego W. Dawidowicza, S. Kowalskiego, …………….

Lata 80 i 90 XX wieku nie sprzyjały rozwojowi nauki administracji.

Na niektórych uniwersytetach zlikwidowano studia administracyjne lub je ograniczono. W 1991r powołano Krajową Szkołę Administracji Publicznej.

Nauka administracji jako odrębna dyscyplina wiedzy.

Administracja publiczna i jej aktywność jest przedmiotem różnych badań.

Tradycyjnie do katalogu dyscyplin nauki o administracji zaliczano:

- naukę prawa administracyjnego,

- naukę administracji,

- politykę administracyjną,

Administracja publiczna może być przedmiotem badań:

- socjologicznych,

- teorii organizacji,

- prawa administracyjnego,

- polityki administracyjnej,

Cele i założenia polityki administracyjnej w danym dziale administracji przenikają do niej przede wszystkim w formie ustaw.

Przedmiot zainteresowań nauki administracyjnej:

• Dostarczenie organizatorowi procesów w administracji publicznej wiedzy z zakresu:

- obrazu rzeczywistej administracji (praktyki) istniejącej w danym czasie,

- mechanizmów pozaprawnych, warunkujących działalność i budowę aparatu administracji publicznej,

- zasad racjonalnej organizacji pracy w administracji.

Argumenty za wyodrębnieniem nauki administracji jako odrębnej dziedziny wiedzy:

- jej osobny przedmiot badań i posługiwanie się metodami naukowymi,

- potrzeby społeczne,

- względy dydaktyczne,

Nauka administracji- jest nauka społeczną opierającą się na metodach empirycznych, których przedmiotem byłaby wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej.

Zakres zainteresowania nauki administracji:

- problemy wpływu ustroju państwa na kształt administracji,

- sprawy środowiska w którym działa administracja,

- sprawy struktur administracyjnych i wzajemnego powiązania aparatu administracyjnego,

- problem kadr w administracji,

- problematyka funkcjonowania administracji,

- porusza się poza prawne problemy kontroli,

- kwestie związane z koordynacją, współdziałaniem,

- problematyka stosowania rozwiązań technicznych w administracji, wyposażenia biura, sekretariatu,

- współpraca regionalna administracji publicznej,

- wzrasta rola organizacji międzynarodowych zajmujących się sprawami administracji.

Metody badawcze stosowane w ramach nauki administracji:

Nauka administracji nie ma jakiś specjalistycznych, jej tylko właściwych metod.

Różnorodność zjawisk, jakimi zajmuje się nauka administracyjna, wyznacza różnorodność technik i metod badawczych, którymi należy się posłużyć badając administrację.

Trudności w badaniach administracji publicznej:

- do zbadania określonych problemów należałoby przebadać ogromną liczbę zjawisk i faktów,

- pewne czynności wykonywane przez administrację nie są rejestrowane lub badacz do nich nie dotrze (np. tajemnica).

- niekiedy w badaniach trzeba się oprzeć tylko na tzw. Materiałach urzędowych.

Zebrane informacje to początkowy etap badań.

Kolejną fazą jest ich opracowanie, analiza i wyciąganie wniosków. Sięga się tu do różnych metod np. metod statystycznych, porównawczych, historycznych.

Elementem badań nad administracją publiczną jest ocena.

Dla oceny danego zjawiska wypada odwołać się do norm prawnych, zwłaszcza prawa administracyjnego.

Chcąc ocenić dane zjawisko jest prawidłowe, trzeba sięgnąć do elementów normatywnych, żeby stwierdzić jak być powinno.

Ostatni etap zabiegów badawczych to formułowanie twierdzeń. Jest to efekt analizy zabranego materiału czyli stwierdzenie pewnego stanu faktycznego, wskazanie jego przyczyny i wpływ na inne badane zjawiska.

Nowe tendencje w badaniu administracji:

- tendencja mierzenia efektywności działania administracji w sferze usług publicznych oraz prywatyzacja w sferze usług wymusza monitorowanie, a następnie stosowanie metod rachunku ekonomicznego do usług świadczonych w tzw. Przestrzeni administracyjnej.

Działania administracji ujmuje się jako swoisty produkt, a jednostkę korzystającą z działań administracji jako „klienta”.

Czynniki kształtujące administracją publiczną:

- czynnikiem, który najsilniej oddziałuje na administrację publiczną jest ustrój państwa.

Administracja jest zależna od:

- terminu swojego działania, na którym działa,

- środowiska ludzkiego, w którym działa,

- poziomu kultury społeczeństwa,

- uwarunkowań historycznych pewnych rozwiązań,

- panujących poglądów na świat,

- wymogów racjonalnej organizacji pracy i postępu technicznego,

- czynników normatywnych,

Ustrój państwa, a model administracji publicznej:

Państwo absolutne:

W państwie absolutnym zwanym też państwem policyjnym tworzy się zalążek nowoczesnej administracji i nowego aparatu administracji

1. Następuje umocnienie władzy panującego, poprzez oparcie swojej władzy na trzech czynnikach:

- wojsku,

- skarbie,

- zawodowym aparacie urzędniczym,

Cechy zawodowego aparatu urzędniczego:

- hierarchicznie zorganizowany,

- oparty na zawodowych urzędnikach,

- zależy tylko od panującego,

- szczeblowa organizacja oparta na zasadzie bezwzględnego posłuszeństwa, działająca jednolicie i sprężyście.

Panujący może wkraczać w każdej chwili w działalność niższych szczebli i przejąć sprawę do załatwienia.

1. Następuje rozdział władz sądowych i administracyjnych.

2. Władza panującego i jego aparatu wkracza we wszystkie dziedziny życia podwładnych.

3. Początkowo ingerencja panującego w życie podwładnych uzasadniania była tylko potrzebą odwrócenia grożącej im szkody i zapewniania bezpieczeństwa.

Liberalizm:

Państwo ma pełnić rolę „nocnego stróża”.

Ma koncentrować się na:

- zapewnieniu obrony,

- zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego (policja, wymiar sprawiedliwości),

- zabezpieczeniu działalności wolno-konkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej.

Liberalizm w dziedzinie politycznej domaga się zagwarantowania „naturalnych praw jednostki” wobec państwa, poprzez ustawy („deklaracje praw”, konstytucje).

Wpływ liberalizmu dla administracji idzie w 2 kierunkach:

- ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym,

- najważniejszą staje się ochrona porządku prawnego.

Szczególne znaczenie w państwie liberalnym ma doktryna trójpodziału władz.

Państwo kapitalistyczne w okresie liberalizmu przybiera z reguły najpierw postać monarchii konstytucyjnej potem republiki.

Niezależnie od tego ma doskonale zorganizowany biurokratyczny aparat administracji.

Podporządkowany jest on początkowo jeszcze panującemu, ale za pośrednictwem odpowiedzialnych przed parlamentem ministrów, następnie w niektórych państwach prezydentów i pochodzącemu z wyborów, w innych- rządowi.

Zdobyczą państwa liberalnego są różnego rodzaju samorządy specjalne (zawodowe, gospodarcze, szkoleń itd.)

Tworzy się dualizm władz terytorialnych- administracja rządowa i samorządowa.

Administracja podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowiącemu przez inny organ- parlament, co stanowi realizację idei praworządnego działania administracji.

Jednostce służą gwarancje uprawnień wobec władz administracyjnych, przede wszystkim w postaci kształtującej się instytucji aktu i postępowania administracyjnego oraz postepowania sądowego.

W państwie prawa normy konstytucyjne wyznaczają ramy i role administracji w realizacji funkcji państwowych przez administrację publiczną- administracja ma realizować zagwarantowane w niej prawa i obowiązki obywatela.

Współcześnie wzrasta aktywna rola administracji publicznej:

Ma być ona organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, a do jej funkcji, oprócz tradycyjnej działalności władczej dochodzą zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinie socjalnej, oświatowej, kultury itd. Określanej jako administracja świadcząca, choć nie zawsze chodzi o świadczenie usług w znaczeniu dosłownym.

Zmienia się rola organów tworzących prawo, którym ma się kierować administracja.

Punkt ciężkości zaczyna się przesuwać z parlamentu na inne organy, a przede wszystkim na same organy administracji, zarówno centralnej jak i lokalnej- coraz częściej prawo stanowione jest przez terenowe organy administracji.

Następuje upodmiotowienie społeczeństwa przez rozwój różnych form samorządu, współdziałanie z obywatelem i wciąganie określonych środowisk do współdziałania z administracją publiczną.

Administracja reaguje na kierowane do niej inicjatywy, a niekiedy protesty ze strony różnych grup społecznych.

NAUKA O ADMINISTRACJI 5 (16.11.2013)

1. Wpływ na prace administracji ma „umiędzynarodowienie” prawa administracyjnego i współdziałanie administracji na szczeblu regionalnym. Określonego znaczenia nabierają organizacje międzynarodowe spełniające funkcje administracji publicznej.

Ogólne poglądy na świat, doktryna ustrojowa, czynniki aksjologiczne a administracja publiczna.

Ogólne poglądy na świat

Oddziałują dwutorowo na administrację:

- stanowią podstawę kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji,

- są motywem świadomego działania administracji w rozstrzyganiu różnych spraw,

Pogląd na państwo, jago ustrój i cele

Odgrywa większą rolę tylko wtedy gdy są uznawane i akceptowane przez społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą. Wówczas ich wyrazem jest panujący porządek, jako zespół norm prawnych regulujących urządzenia państwowe i działalność aparatu administracji.

Czynniki aksjologiczne (wartości)

Możemy badać, czy administracja i jej aktywność realizuje założenia wynikające z zasad ustroju danego państwa.

Są one ujęte w ustawie zasadniczej- Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r.

Rola prawa w administracji publicznej

Administracja publiczna w odróżnieniu od administracji prywatnej nie może być kształtowana według dowolnych wzorów.

Działalność administracji publicznej musi być regulowana przez prawo.

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Problemy związane ze stosowaniem prawa

- jak daleko ma sięgać ingerencja pracodawcy w działalność administracji publicznej.

Istnieją dwie przeciwstawne tendencje:

- nieskrępowania administracji,

- kontrolowania legalności działań administracji,

Jaką przyjąć technikę w prawodawstwie dla administracji

Jakie mają to być przepisy- ogólne czy szczegółowe?

KASUS- przypadek

Problem ograniczenia administracji prawo-dastwa

Wiąże się to z koniecznością określenia przez organy przedstawicielskie granic regulacji administracyjnej i przez to uniknięcie „lawiny” przepisów administracyjnych.

Sposób tworzenia prawa administracyjnego- chodzi o:

- zapewnienie kontroli organów z udziałem obywateli nad organami administracyjnymi w zakresie tworzenia przez nie prawa.

- publiczną informację o projektach aktów normatywnych administracji i publiczną debatę nad nim,

- inicjatywę społeczną w zgłaszaniu propozycji wydawania aktów normatywnych lub tworzenie ustawodawstwa lokalnego w drodze referendum.

W przypadku norm prakseologicznych istotne jest ich planowanie i prognozowanie

Wprowadza ono ład, umożliwia należyte przygotowanie aktów normatywnych, przygotowanie aktów wykonawczych przez administrację do aktów ustawowych wraz z ukazaniem się aktu normatywnego, skoordynowanie działań różnych organów w zakresie przygotowania aktu.

NAUKA O ADMINISTRACJ I 6 (17.11.2013)

Wprowadza ono ład, umożliwia należyte przygotowanie aktów normatywnych, przygotowanie aktów wykonawczych przez administrację do aktów ustawowych wraz z ukazaniem się aktu normatywnego, skoordynowanie działań różnych organów w zakresie przygotowania aktu.

Prowadzenie ewidencji istniejących i obowiązujących aktów prawnych

• Planując prawo należy brać pod uwagę zamierzone i niezamierzone skutki, jakie wywoła wydanie aktu normatywnego,

• Nie wydawać aktów prawnych tam, gdzie nie jest to potrzebne- gdy reguluje sprawy oczywiste,

• Akty prawne nie powinny zawierać postulatów, apeli, norm prawnych trudnych lub niemożliwych do wyegzekwowania,

Tworzenie prawa skutecznego

• Tworzenie przepisów jasnych i zrozumiałych,

• Faktyczne upowszechnianie przepisów,

• Stosowanie systemu środków służących realizacji przepisów.

Znajomość norm prawnych i terminów w nim zastosowanych

• Obywatel bierze udział w różnych formach w realizacji zadań administracji publicznej i styka się z normą prawną na co dzień,

• W administracji inaczej niż w sądownictwie, osoby stosujące prawo zawodowa nie zawsze mają odpowiednie przygotowanie prawnicze,

Faktyczne upowszechnianie przepisów w obrębie prawa administracyjnego,

Temu służą:

• Urzędowe publikatory aktów normatywnych (Dziennik Ustaw, Monitor, Polskie, wojewódzkie dzienniki urzędowe),

• Szkolenia, instruktaże,

• Czasopisma fachowe.

Dążą do faktycznego upowszechniania prawa wśród społeczeństwa, administracja nie ma obowiązku troszczyć się w jednakowym stopniu o upowszechnianie wszystkich obowiązujących norm.

Celem pozyskania adresata przepisu prawnego do realizacji norm w nich zawartych służy cały arsenał środków począwszy od środków propagandy i prowadzenia akcji uświadamiającej, poprzez system kontroli i system sankcji.

W kierunku przestrzegania prawa działa w administracji cały zespół organów kontroli:

• Działa system oficjalnych, przewidzianych przez prawo kontroli,

• Działa system kontroli niesformalizowanych, sprawowanych przez „kontrolerów społecznych”,

Przestrzeganie uwarunkowań aksjologicznych

Przy tworzeniu prawa chodzi o to, by służyło ono realizacji wartości akceptowanych przez społeczeństwo.

Zazwyczaj chodzi o wartości typu:

• Politycznego, np. demokratyzm działania,

• Ekonomicznego- gospodarka planowa lub rynkowa,

• Wartości uznawane przez związki wyznaniowe- zgodności prawa z systemem norm moralnych.

Rola norm moralnych i obyczajowych

- niekiedy jest, że przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikami aparatu administracyjnego przestrzegać norm obyczajowych czy moralnych.

- przepisy prawa wprowadzają niekiedy obowiązek stosowania norm etycznych przez jednostkę, przewidując za jej naruszenie określone sankcje.

- urzędnik niezależnie od tego, czy przepisy prawa nakazują mu kierować się normami obyczajowymi, kieruje się nimi w szczególności wtedy, gdy norma prawa pozostawia mu pewien „luz”, a sprawa nie ma wyłącznie charakteru technicznego.

- ze stosowaniem norm moralnych i obyczajowych łączy się problematyka etyki administracji lub kultury administrowania.

„Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.” – art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Do przestrzegania norm moralnych i obyczajowych zobowiązany jest nie tylko urzędnik, ale również obywatel (jednostka).

Rola norm estetycznych:

- przepisy prawne nakazują administracji ich stosowanie wyjątkowo.

Rola norm technicznych:

- są to normy, które regulują stosunek człowieka do przyrody, procesy korzystania z maszyn i urządzeń.

Chodzi tu o racjonalne wykorzystanie na podstawie istniejącego poziomu wiedzy i techniki sił przyrody i narzędzi pracy.

STRUKTURA I ZASADY ORGANIZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE

Czynniki mające wpływ na strukturę (budowę) aparatu administracji:

- polityczne- są konsekwencją zasad ustroju państwa,

- techniczne- obejmuje inne czynniki niż polityczne, np. specjalizacja, fachowość, obniżenie kosztów działania.

Zasady budowy struktur administracji publicznej:

Pierwszą czynnością w tworzeniu modelu instytucji jest określenie celu, któremu ma służyć.

Tworzona instytucja może mieć do spełnienia różne cele- trzeba wówczas ustalić cel podstawowy.

Następny etap to konkretyzacja celu podstawowego na mniejsze całości, aż do jednoosobowych stanowisk czyli stanowisk organizacyjnych.

Kryteria wyodrębnienia stanowisk organizacyjnych:

- wyraźne określenie dla tego stanowiska celu funkcjonowania,

- określenie rodzaju i zakresu działania.

Zasady organizacji indywidualnego stanowiska pracy:

- zasada przystosowalności- „właściwy człowiek na właściwym miejscu”,

- zasada mierników- spis zadań i obowiązków nie może być poddawany dowolnym interpretacjom, ale powinien wskazywać na efekty zależne od pracownika,

- zasada równomierności bodźców i nacisków- polega na zastępowaniu (eliminacji) problematyki mniej konkretnej przez bardziej konkretne,

- zasada automatycznego zastępstwa nieobecnych- w każdym wykazie zadań winna być zawarta informacja o konieczności opanowania problematyki dwóch sąsiednich stanowisk pracy,

- zasada harmonizacji działań między poszczególnymi stanowiskami pracy- pomiędzy stanowiskami pracy nie powinno być luk ani dublowań.

NAUKA O ADMINISTRACJI 7 (30.11.2013)

Łącząc stanowiska organizacyjne w większej całości dochodzimy do stworzenia pewnego całościowego układu strukturalnego określonej instytucji.

Struktura określonej instytucji

- układ ten nie może być przypadkowy, musi tworzyć określoną hierarchię organizacyjną.

- nie tylko więź hierarchiczna ma znaczenie w organizacji. Należy zwrócić uwagę także na więź specjalistyczną.

Do stworzenia instytucji jest niezbędne zbudowanie systemu informacyjnego- zapewniającego przepływ informacji pomiędzy poszczególnymi komórkami, jej wymianę.

System informacji „wewnętrznej” wprowadza trzeci element więzi organizacyjnej- więź informacyjną.

Tworzone modele instytucji, aby miały charakter trwały, ulegają formalizacji.

Wpływ prawa na formalizowanie organizacji

- przepis prawny ustala szczegółowo strukturę danej instytucji czy danego typu instytucji, nie pozostawiając swobody w kształtowaniu jej modelu.

- przepis prawa jest ramowy i pozwala na adaptację ogólnego modelu do swoistych warunków instytucji.

Metody formalizacji organizacji:

- statutowy (załącznikiem do statutu jest graficzny schemat organizacyjny),

- regulaminy,

- instrukcje służbowe,

- wprowadzanie wzorów np. pism, dokumentów urzędowych,

- taryfikatory płac,

Formalizowana jest nie tylko organizacja, ale również poszczególne stanowiska pracy:

- ustala się zakres działań związanych z danym stanowiskiem,

- umiejscawia się odpowiedzialność za określone zadania,

- ustala się sankcje za naruszenie obowiązków związanych z tym stanowiskiem, czy też za niewykonanie zadań.

Sztabowe i liniowe jednostki w strukturach administracji

Z punktu widzenia zasad racjonalniej organizacji pracy zwykło się zazwyczaj dzielić wewnętrzne struktury organizacyjne na jednostki liniowe i sztabowe, choć jednostki te nie noszą takich nazw.

Komórki liniowe- to podstawowe jednostki uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji.

Komórki sztabowe- to komórki spełniające funkcje usługowe w stosunku do komórek liniowych.

Zasady działania sztabów:

- sztaby mają za zadanie:

* przygotować dane do rozstrzygnięcia tyko o sprawach zasadniczych,

* wypracować koncepcję pewnych ogólnych założeń w działalności administracji,

- sztaby powinny mieć zapewniony dostęp do informacji.

- sztaby mają pracować na potrzeby kierownictwa, będą jego doradcami,

Koncepcja pionów organizacyjnych

Polega ona na tym, że dużą jednostkę organizacyjną dzieli się na piony, sięgające szczytu piramidy organizacyjnej, do najniższych jednostek.

Wyodrębnia się więc np. pion finansowy, z głównym księgowym na czele, pion techniczny- z naczelnym dyrektorem technicznym.

Organy składające się z czynnika obywatelskiego (społecznego i zawodowego

Organy zawodowe:

- składają się z osób, które traktują swoja pracę w organie jako źródło zarobku, utrzymania,

- osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy (stosunku służbowego).

Organy społeczne:

- w skład wchodzą osoby traktujące swoją pracę honorowo.

- osoby nie otrzymują stałego wynagrodzenia za pracę.

Zdarza się często, że przyznawany jest im ekwiwalent za utracony zarobek, dieta itp.

Kryteria podziału organów społecznych i zawodowych:

- odrębny sposób powoływania,

- rodzaj wykonywanych zadań,

- skład organu,

Nie wszystkie organy administracji da się sklasyfikować według schematu:

Organ społeczny- organ zawodowy.

Konieczne jest wyodrębnienie trzeciej kategorii organów- organów składających się z czynnika „mieszanego” tj. obywatelskiego i zawodowego.

Zadania organu społecznego:

- wskazywanie zadań długofalowych dla aparatu zawodowego,

- wskazywanie celów, środków i form ich realizacji przez aparat zawodowy,

- wywieranie wpływu na tworzenie aparatu zawodowego,

- kontrola działania aparatu zawodowego.

Organ społeczny w swej działalności powinien mieć na uwadze interes obywatela.

Nie nadaje się do realizacji administracji bieżącej.

Zadania aparatu zawodowego:

- wykonawstwo w ogólniejszym lub węższym znaczeniu, czyli wcielenie w życie ogólnych dyrektyw za pomocą konkretnych rozstrzygnięć np. rozstrzygnięcie wójta,

- wykonawstwo w sensie techniczno-manipulacyjnym np. czynności kancelaryjne wykonywane przez pracowników.

Organy kolegialne i jednoosobowe (monokratyczne)

Kryterium składu osobowego pozwala dokonać rozróżnienia na organy:

- kolegialne (więcej niż 2 osoby),

- monokratyczne (jednoosobowe),

O kolegialności można mówić w dwóch znaczeniach:

- kolegialności, jako metoda działania,

- kolegialności, jako struktura organu,

Budowę organu kolegialnego wykorzystuje się:

- w sytuacji rozpatrywania sprawy jednocześnie przez fachowców, specjalistów, reprezentantów różnych działów czy przedstawicieli jednostek organizacyjnych,

- dla celów koordynacji,

O organie jednoosobowym mówimy wówczas , gdy tylko jedna osoba jest uprawniona do podejmowania decyzji, rozstrzygnięć.

Organ monokratyczny z reguły ma do pomocy zespół ludzi np. biuro czy urząd- jest to jednak aparat pomocniczy.

Urząd nie jest organem.

W wydawaniu rozstrzygnięć mogą i zastępują organ jednoosobowy, osoby z aparatu pomocniczego.

Robią to jednak w zastępstwie i z jego upoważnienia.

Występują sytuacje, gdy przewodniczący organu kolegialnego występuje w podwójnej roli:

- pełni funkcję przewodniczącego organu kolegialnego,

- posiada własne kompetencje i w tym zakresie działa jego organ jednoosobowy.

W działalności organu kolegialnego znaczenie ma wewnętrzna organizacja pracy:

- wybór przewodniczącego,

- działanie na posiedzeniach lub sesjach,

- ustalenie regulaminu obrad,

- określenie quorum,

- określenie długości kadencji (zwykle 4 lata),

NAUKA O ADMINISTRACJI 8 (01.12.2013)

Zalety organu kolegialnego:

- rozstrzygnięcia są bardziej przemyślane, bardziej wyważone- organ decyduje odważniej,

- rozstrzygnięcia są bardziej obiektywne niż organu monokratycznego,

- rozpatrzenie sprawy jednocześnie przez fachowców, specjalistów z różnych działów.

Wady organu kolegialnego:

- jest „ociężały”- pracuje dłużej i woniej,

- jest kosztowny,

- trudno umiejscowić odpowiedzialność za podjęte rozstrzygnięcie.

Zalety organu monokratycznego:

- szybkość działania,

- operatywność,

- elastyczność,

- wyraźne umiejscowienie odpowiedzialności,

Relacje pomiędzy organem kolegialnym i monokratycznym

Organ kolegialny może być organem decydującym, inicjującym, kontrolującym, opiniodawczym.

W aparacie administracji wyróżnia się struktury:

- o szerokich kompetencjach (generalnych- tzw. Organy administracji zespolonej),

- o wąskich zadaniach i kompetencjach (sieć wyspecjalizowanych organów),

Przyczyny rozrostu organów administracji o charakterze specjalnym

- zwiększenie zadań administracji publicznej,

- względy racjonalności,

- technika zarządzania,

- rozrost wyspecjalizowanych samorządowych organów,

Korzyści istnienia wyspecjalizowanych organów administracji

- racjonalna organizacja pracy,

- podnoszenie kwalifikacji fachowych urzędników,

- wzrost wydajności,

- potrzeba operatywnego działania i szybkości decyzji,

- stosowanie innych metod pracy- wyodrębnia się odrębne organy łączności i transportu,

- potrzeba wąskiej specjalizacji technicznej- np. dlatego wyodrębnia się osobne organy administracji w dziedzinie miar i wag,

- działanie nie mieści się w ramach podziału terytorialnego, który jest podstawą wyodrębniania organów administracji ogólnej np. odrębna administracja morska, górnicza,

- uniezależnia się od innych organów- tworzenie np. pionów kontroli, inspekcji, dozoru technicznego

J. Zieleniewski

Specjalizacja powstająca coraz dalej podział pracy sprzyja nabywaniu wprawy, przez to ekonomizuje działanie oraz umożliwia kumulowanie w jednym ręku jednorodnych czynności, które w przeciwnym razie byłyby rozrzucone w szeregu organów.

Ujemne strony specjalizacji

- rozczłonkowanie aparatu,

- wzrost ilościowy,

- godzi w jedność administracji,

- powoduje niezharmonizowanie działań pomiędzy poszczególnymi organami,

- rodzi potrzebę istnienia osobowych organów koordynacji,

Idealnym rozwiązaniem byłoby utworzenie organów skupiających maksimum kompetencji, które potrzebną specjalizację osiągałyby poprzez wewnętrzny podział pracy.

W związku z istnieniem wielu różnych zadań nie jest dziś możliwe skoncentrowanie w jednym terenowym organie administracyjnym wszystkich zadań.

Zasada resortowości i prowincjonalności

Zasada prowincjonalności:

- na jednym terenie sprawy różnych działów administracji należą do jednego organu,

- nie ma podziału na organy centralne, terenowe, gdyż „centralny” organ działa w terenie,

Zasada resortowości:

- funkcje administracji dzieli się według pokrewieństwa spraw,

- w jednym resorcie grupuje się sprawy rzeczowo pokrewne,

- na czele resortu stoi minister, który z reguły posiada swoje ogniwa terenowe.

System opiera się na specjalizacji zadań.

NAUKA O ADMINISTRACJI 9 (15.12.2013)

Organizacja terytorialna państwa

Szczeblowa budowa organów administracji

Rozbudowa aparatu administracyjnego powinna ona być oparta na zasadach ułatwiających wykonywanie zadań przez aparat administracyjny.

Szczeblowa (stopniowa) budowa aparatu administracji publicznej:

- wyznacza dla poszczególnych szczebli odrębne zadania,

- wiąże (a zarazem i ogranicza) zadania organów poszczególnych stopni z odpowiednią jednostką podziału terytorialnego,

- wprowadza hierarchię w budowie państwowego aparatu administracyjnego, zapewniającą spoistość pomiędzy poszczególnymi szczeblami ich systemu,

Zasada podziału zadań między organy terytorialne:

- zależy od tego, z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy,

- powinno kierować się zasadą pomocniczości,

- przepisy prawne dokonują podziału zadań na poszczególne szczeble, określając właściwość funkcjonowalną i instancyjną.

Zadanie organu centralnego:

Wydawanie decyzji w sprawach, które mają być jednolicie załatwiane na terenie całego kraju,

- wydawanie decyzji wymagającej wąskiej specjalizacji,

- sprawy ewidencji w skali całego resortu,

- wydawanie decyzji w sytuacjach wyjątkowych, wymagających jednego środka dyspozycji.

Podział terytorialny państwa:

- pod pojęciem podziału terytorialnego należy rozumieć „względnie trwałe rozczłonkowanie obszaru państwa dla pewnej grupy lub tylko określonych jednostek organizacyjnych (w tym organów), a nawet jednostek niepaństwowych wykonujących wszakże zadania z zakresu administracji publicznej”.

Rodzaj podziałów terytorialnych:

- zasadniczy podział terytorialny,

- pomocniczy podział terytorialny,

- specjalny podział terytorialny,

Zasadniczy podział terytorialny:

- tworzony jest dla organów terytorialnych, mających znaczenie zasadnicze i o kompetencji ogólnej, a więc dla terytorialnych organów rządowej administracji ogólnej i organów jednostek samorządu terytorialnego.

Pomocniczy podział terytorialny:

- to taki podział terytorialny, który dokonywany jest dla organów o charakterze niesamodzielnym i pomocniczym w stosunku do organów o podstawowym znaczeniu. Obecnie jest to podział gmin na stołectwa i miast na dzielnice.

Specjalny podział terytorialny:

- dokonuje się dla wykonania takich specjalnych zasad państwa, których realizacja w ramach podziału zasadniczego byłaby niecelowa lub znacznie utrudniona. Jako klasyczne można tu wymienić podziały specjalne na potrzeby administracji górniczej, morskiej, celnej, wojskowej, skarbowej czy też potrzeby kolejnictwa, sądownictwa, prokuratury.

Zasady ustrojowe budowy administracji publicznej

Zasady powiązań podmiotów administracji publicznej:

- centralizacja i decentralizacja,

- koncentracja i dekoncentracja,

- hierarchiczne podporządkowanie,

- nadzór i stosowanie środków nadzoru,

- prawo obywatela do informacji o działaniu administracji publicznej.

Centralizacja powszechnie odnosi się do dystrybucji władzy (prawa podejmowania decyzji).

Centralizacja nie jest tylko kwestią tego kto podejmuje decyzje.

Wymiarem centralizacji jest także ocena działania.

Pojęcie „centralizacji” – oznacza ona taką strukturę administracji, która składa się wprawdzie z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są jedynie przez organ (organy w układzie wielostronnym) centralny.

• Dotyczy takich układów wewnętrznych, które funkcjonują współcześnie.

NAUKA O ADMINISTRACJI 10 (04.01.2014)

Elementy centralizacji

- ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji,

- możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia,

- zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji,

Zalety centralizacji

- zapewnia spójność aparatu administracyjnego,

- sprzyja jednolitości działania,

- pozwala na przerzucenie określonych określonych środków w skali całego kraju,

- zapewnia ścisłe podporządkowanie aparatu terenowego ośrodkom dyspozycji,

Wady centralizacji

- związek gospodarności w ośrodkach lokalnych,

- zanik samodzielności,

- umniejsza się odpowiedzialność niższych ogniw,

- w scentralizowanym systemie wyższe ogniwa nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych,

Decentralizacja- to prawie zagwarantowana samodzielność działania, którą mogą ograniczać tylko środki nadzoru przewidziane w ustawie.

Decentralizację należy odróżnić od autonomii!

Zalety decentralizacji:

- zbliżenie decydenta do załatwienia sprawy,

- łatwiejsze sterowanie procesem decyzyjnym,

- większa transparencja,

- mniejsze obciążenie wynikające z pionowego przepływu informacji,

- wzmocnienie świadomości odpowiedzialności za podejmowane działania- urzędnik nie jest bezosobowym elementem w niezrozumiałym dla niego aparacie.

Hierarchia- jest formą organizacji, która opiera się na:

- nadrzędności i podrzędności,

- polecenia i posłuszeństwa,

Hierarchia wyraża się w jednostronnej zależności organu niższego stopnia od organu wyższego stopnia lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego.

Na tę zależność składają się 2 elementy:

- zależność osobowa,

- zależność służbowa,

Cechy struktury hierarchicznej:

- ma charakter stopniowy,

- ogniwa wyższej rangi mają prawo lub obowiązek wydawania poleceń,

- uprawnia do wydawania poleceń albo obowiązek posłuszeństwa wiąże się prawem kontroli i obowiązkiem informacji (obowiązek przekazywania sprawozdań).

Zalety systemu hierarchicznego:

- pozwala bezpiecznie realizować cele organizacji (administracji),

- ułatwia ustalenie, uzasadnienie oraz egzekwowanie odpowiedzialności,

- wewnętrzne konflikty są szybko rozstrzygane przez wspólnego przełożonego,

- zapewnia jasny i przejrzysty podział kompetencji,

Zasady organizacji terytorialnej państwa

Problem terytorialnej organizacji państwa wynika z faktu, iż państwa nie jest administrowane z jednego miejsca, jego działalność jest przestrzennie rozproszona (zdecentralizowana).

Problem ustalenia wielkości struktur terytorialnych

- występuje tendencja do powiększania jednostek terytorialnych,

- granice jednostki terytorialnej są tylko wtedy racjonalne, gdy zamykają terytorium i mieszkańców, stanowiąc jak najbardziej naturalną jedność, wynikają ze wspólnoty interesów i obciążeń gospodarczych, społecznych i kulturalnych.

Jednostka podziału terytorialnego musi mieć zdolność do wykonywania nałożonych na nią zadań publicznych.

Struktura decyzyjna powinna być tak ukształtowana, aby centra decyzyjne były bliskie zjawiskom, które podlegają regulacji.

Cechą struktury podziału terytorialnego jest dostępność. Obywatel powinien mieć w każdej chwili relatywnie łatwy dostęp do władz administracyjnych.

Wielkość jednostek terytorialnych zależy w znacznym stopniu od zadań, które w jej ramach jest realizowane.

Hierarchiczna struktura władz administracyjnych umożliwia przesuwanie zadań pomiędzy poszczególnymi szczeblami hierarchii, wpływając w ten sposób na wielkość jednostek terytorialnych.

Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych:

- charakter zadań publicznych- ich jednolitość (homogeniczność),

- przesłanki geograficzno-przestrzenne- powinny stanowić pewną jednolitą przestrzenną całość,

- problemy aglomeracji- w szczególnych przypadkach jednostka administracyjna może funkcjonować poza stopniową strukturą podziału terytorialnego państwa.

Aglomeracja tworzy jednościowo nową strukturę przestrzenną, która wymaga odpowiednich form organizacyjnych, takich jak:

- porozumienie międzygminne,

- związek celowy dobrowolny,

- związek obowiązkowy powołany na podstawie ustawy,

- stowarzyszenie gmin,

- spółki prawa handlowego,

SIEDZIBA WŁADZ ADMINISTRACYJNYCH

Kryteria wyboru centrum administracyjnego:

- centralny punkt,

- infrastruktura,

- komunikacja,

- koszty,

ADMINISTRACJA RZĄDOWA

Cechą administracji publicznej w Polsce jest dualizm jej struktury terenowej.

(administracja rządowa nie występuje w samorządach).

Zasady organizacji administracji rządowej:

- zbudowana jest na zasadzie hierarchiczności- istnieją co najmniej dwie struktury, z których jedna jest nadrzędna, druga zaś podrzędna,

- zalecenie jako forma pokazania zadań do wykonania przez samorząd terytorialny,

- resortowa struktura administracji rządowej,

- dominują organy jednoosobowe,

Administracja ogólna i specjalna:

- organy o właściwości ogólnej tzw. administracja zespolona- obejmuje zadania wąskie o charakterze specjalistyczno-technicznym.

Resortowa organizacja administracji:

- realizowana jest na szczeblu centralnym,

- konieczność wydzielenia odpowiednich fragmentów, działów,

- przenosi cele polityczne do sfery administracyjnej,

- powoduje konieczność dokonywania koordynacji,

- wzrost funkcji koordynacyjnych,

MINISTERSTWO

Ministerstwa pełnią 2 funkcje:

- polityczną wobec parlamentu i społeczeństwa,

- administracyjną,

Organizacja wewnętrzna ministerstwa:

- zależy od zadań, które zostały mu powierzone,

- jest zasadniczo dwuszczeblowa,

Podstawową merytoryczną jednostką organizacyjną jest departament, natomiast do obsługi ministerstwa powołane są biura.

Obok departamentów merytorycznych wyróżnia się departamenty funkcjonalne (organizacyjne, personalne, prawne).

Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne

Oprócz terytorialnych form współdziałania takich jak zakład publiczny oraz zlecenie funkcji administracyjnych prawo publiczne zostawia do dyspozycji formę:

- korporacji,

-zakładu,

- fundacji np. Zakład Narodowy Ossolińskich, Centrum Badania Opinii Publicznej),

- spółki państwowe powołane w drodze ustawy (np. Giełda Papierów Wartościowych S. A. w Warszawie),

- państwowe osoby prawne typu fundacyjnego (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości),

- spółki powołane w drodze umowy (np. Państwowa Agencja Węgla Kamiennego S. A.).

Lokalna administracja rządowa

Reforma ustroju samorządu terytorialnego z 1998r. zmodyfikowała także lokalną administrację rządową, w szczególności:

- powołano do życia administrację zespoloną i niezespoloną,

- powiększono obszar województw,

NAUKA O ADMINISTRACJI 11 (05.01.2014)

Administracja zespolona

Nadmierna specjalizacja struktur administracji jest przyczyną jej dysfunkcjonalności.

Zapobiega temu połączenie wyspecjalizowanych agent przez włączenie ich do struktury organizacyjnej podległej jednolitemu kierownictwu.

Istota konstrukcji zespolenia

Wyraża się w koncepcji władzy ogólnej, która polega na tym, że odpowiedzialność za rezultat działania całej administracji określonego stopnia podziału terytorialnego, w tym również służb, inspekcji i straży ponosi w województwie wojewoda, a powiecie- starosta.

Elementem prawnym konstrukcji i zespolenia jest zwierzchnictwo.

ADMNISTRACJA SAMORZĄDOWA

Gmina

Pod pojęciem „gminy” możemy wyróżnić bardzo różniące się między sobą struktury demograficzne i socjologiczne.

Typy gmin

- gminy małe poniżej 5 tys mieszkańców, dysponują najczęściej bardzo ograniczoną zdolnością do wykonywania zadań publicznych,

- gminy liczące ok. 10 tys mieszkańców, dysponują odpowiednią kadrą specjalistów i dochodami, mają więc pełną zdolność do wykonywania zadań publicznych,

- gminy na obszarze aglomeracji- znajdujące się w sferze silnego oddziaływania dużego miasta,

- miasta średniej wielkości- liczące 25-100 tys mieszkańców, posiada odpowiednią infrastrukturę, kadry, dochody do wykonywania zadań publicznych,

- miasta na prawach powiatu- miasta powyżej 100 tys mieszkańców oraz miasta, które przestały być siedzibą województwa z dniem 31.XII.1998r.

Zadania gmin

(świadczenia gmin: pomoc społeczna, oświata, mieszkania socjalne, komunikacja zbiorowa)

Zasada domniemania kompetencji gminy- do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Zasadnicza część zadań gminy to zadania:

- administracji świadczącej,

- planowania przestrzennego,

- planowanie rozwojowe,

Zrzeczenie na działalność gospodarczą gminy prowadzona w formie spółki prawa handlowego lub samorządowego zakładu budżetowego.

Wewnętrzna struktura gminy:

Administracja gminna składa się z urzędników zawodowych i honorowych.

Struktura gmin określona jest przez przepisy ustrojowe oraz statuty.

Rada gminy

- jest organem przedstawicielskim (kolegialnym),

- rozstrzygnięcia następują w formie uchwał,

- pracuje w układzie sesyjnym,

- w celu sprawnego wykonywania zadań powołuje komisje, w tym obligatoryjną komisję rewizyjną,

Zadania rady gminy to wszystkie zadania nie zastrzeżone wprost w przepisach prawa na rzecz innych podmiotów.

Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta)

- jest wybierany w wyborach powszechnych i bezpośrednich,

- jest urzędnikiem politycznym,

- jest organem wykonawczym, działającym jednoosobowo,

- wybierany na czteroletnią kadencję,

- posiada ustawowo określony zakres obowiązków,

Urząd Ganity

- aparat pomocniczy wójta,

- organizacja i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzania,

- powinni w nim być zatrudnieni apolityczni urzędnicy.

Wewnętrzna struktura terytorialna gminy

Ustawa o samorządzie gminnym daje możliwość decentralizacji w obrębie gminy poprzez ustanowienie jednostek pomocniczych (sołectwa, osiedla, dzielnice).

Jednostki pomocnicze gminy mają na celu ułatwienie mieszkańcom dostępu do władz administracyjnych gminy

Organy wykonawcze tych jednostek wykonują niektóre zdekoncentrowane kompetencje organów gminy.

Rada gminy może upoważnić te organy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Współpraca komunalna

Oczekiwania mieszkańców wobec gmin w zakresie świadczeń publicznych stale wzrastają.

Urządzeni użyteczności publicznej, aparat planistyczny i środki finansowe wielkości gmin nie są w stanie zaspokoić oczekiwań obywateli.

Powiat

Administracja powiatu jest inaczej zorganizowana dla:

- miast na prawach powiatu- obowiązują je regulacje dotyczące gmin,

- powiatów ziemskich (określona liczba gmin- kilka, kilkanaście).

Organy powiatu

- rada powiatu,

- zarząd powiatu,

- starosta,

Starosta

- przewodniczący zarządu powiatu,

- zwierzchnik służbowy pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych starostwa,

- załatwia bieżące sprawy powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz,

- zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży,

- rozstrzyga indywidualne sprawy z zakresu administracji.

Zadania powiatu

Określając relacje między zadaniami powiatu oraz gminy można w uproszczeniu stwierdzić, że gminy wykonują zadania lokalne, a powiat zadania ponadlokalne, takie które:

- swym zasięgiem przekraczają granice jednej gminy, np. budowa dróg powiatowych,

- przekraczają zdolność gminy do świadczenia określonych usług publicznych,

Stosunki między gminą a powiatem

Zadania gminy i powiatu wzajemnie się pokrywają oraz krzyżują:

- powiat nie spełnia funkcji wyrównawczej

- zakaz łączenia mandatu radnego z radnym powiatowym i wojewódzkim,

- zakaz przejmowania przez powiat zadań gmin.