ROZDZIAŁ XII
INSTYTUCJONALNE UWARUNKOWANIA PROCESU DECYZYJNEGO
TYPOLOGIA REŻIMÓW POLITYCZNYCH: PARLAMENTARYZM I PREZYDENCJALIZM
Najistotniejsza cechą demokracji jest instytucjonalizacja procesów decyzyjnych. Składa się na nią katalog struktur i procedur zabezpieczających przed podjęciem arbitralnych decyzji przez jednostkę bądź wąską grupę osób.
Zabezpieczeniami takimi są:
procedura kreacji władzy (proces wyborczy)
współzawodnictwo w walce o miejsca w parlamencie (system partyjny)
określanie relacji pomiędzy konstytucyjnymi ośrodkami władzy państwowej ( reżim polityczny)
tryb podejmowania decyzji na arenie parlamentarnej i rządowej (sposób uzyskiwania większości)
zasady egzekwowania odpowiedzialności polityków za podjęte wbrew interesom większości wyborców
Decydującą rolę odgrywa we wszystkich tych zabezpieczeniach reguła większości. Współcześnie występuje we wszystkich procedurach decyzyjnych, choć w niektórych systemach (Belgia, Holandia) przewiduję się ochronę praw mniejszości poprzez ustanowienie tzw. Instytucji antywiększościowych (counter-majoritiarian institucions).
Konsekwencją podejmowania decyzji większością głosów jest skojarzenie w demokratycznej praktyce politycznej dwóch elementów: konfrontacji i kompromisu wynikających z konieczności formowania koalicji na arenie parlamentarnej.
Reżim polityczny jako ogół relacji prawnopolitycznych jakie zachodzą między dwiema strukturami decyzyjnymi: parlamentem i rządem. Relacje te obejmują takie kwestie, jak powołanie tych organów, ich wzajemne kompetencje oraz odpowiedzialność polityczna.
Głównym kryterium wyróżnienia podstawowych typów reżimów jest sposób powołania i odpowiedzialność egzekutywy. Stosując je uzyskamy podział na reżimy parlamentarne i prezydencjalne.
Reżim parlamentarny – to taki gdzie władza egzekutywy pochodzi od parlamentu i przed nim jednocześnie ponosi odpowiedzialność za podejmowane decyzje polityczne.(Lijphart).
Istnienie gabinetu nie jest wolą jednoosobowej głowy państwa lecz od parlamentarnej większości. Nie oznacza to jednak dominacji parlamentu nad rządem, ponieważ gabinet może doprowadzić do rozwiązania parlamentu oraz zarządzić przedterminowe wybory.
Wg Stepana i Skacha parlamentaryzm jest systemem wzajemnej zależności władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Modelowy reżim:
parlament (przynajmniej izba niższa gdy jest dwuizbowy) pochodzi z powszechnych wyborów rywalizacyjnych.
Układ sił w parlamencie przesądza o powołaniu premiera i uformowaniu gabinetu, niezależnie od tego, kto formalnie podejmuje taką decyzję
Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, który może wyrazić mu votum nieufności
Dla zachowania równowagi rząd ma prawo rozwiązać parlament przed upływem kadencji, co zmusza do ogłoszenia nowych przedterminowych wyborów.
Między parlamentem i rządem istnieje system powiązań organizacyjnych, funkcjonalnych i personalnych co oznacza brak separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Głowa państwa nie kreuje polityki ani wewnętrznej, ani zewnętrznej. Spełnia jedynie funkcje reprezentacyjne i ceremonialne, a także wykonawcze wobec woli większości parlamentarnej.
Do tego modelu możemy przypisać: Austrię, Belgię, Danię, Grecję, Hiszpanię, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Maltę, Norwegię, Szwecję, Włochy, RFN i WB. Pozaeuropejskie to: Australia, Nowa Zelandia, Japonia, Indie, Kanada i Izrael. (w Luksemburgu i Norwegii parlament nie może być rozwiązany przed upływem kadencji, a w Holandii i Norwegii obowiązuje zakaz łączenia stanowisk deputowanego i członka rządu)
Odmienność parlamentaryzmu pod względem faktycznej pozycji parlamentu i rządu w procesie podejmowania decyzji.
Zasadniczą zmienną różnicująca jest system partyjny. Współczesny parlamentaryzm obejmuje systemy dwupartyjne (WB), dwuipółpartyjne (Austria, RFN), „umiarkowany pluralizm” (Holandia, Hiszpania, Grecja, Szwecja, Norwegia) oraz „spolaryzowany” ekstremalny pluralizm (Włochy do czasu).
Systemy dwupartyjne i dwuipółpartyjne sprzyjają dominacji gabinetu nad parlamentem, co wynika z dysponowania przez rząd poparciem zdyscyplinowanej większości parlamentarnej, dla której jest on głównym inicjatorem i centrum decyzyjnym.
Spolaryzowany pluralizm prowadzi do znacznego wzrostu znaczenia parlamentu w mechanizmie decyzyjnym ze względu na nietrwałość rządów i dłuższy czas ich formowania, uwarunkowany brakiem spójnej większości parlamentarnej.
Im bardziej system partyjny odbiega od dwupartyjności tym słabsza jest pozycja rządu wobec parlamentu i tym bardziej prawdopodobne są kryzysy gabinetowe.
Dominacji gabinetu nad parlamentem sprzyja zainstalowanie mechanizmów utrudniających dostęp do parlamentu partiom małym bądź komplikującym procedurę odwołania rządu. Występuje w krajach w których na skutek gwałtownej destabilizacji politycznej doszło do rządów autorytarnych bądź totalitarnych (Niemcy, Austria, Hiszpania).
Stosowanie takich dodatkowych zabezpieczeń określa się mianem „racjonalizacji parlamentaryzmu”. Do najczęściej stosowanych mechanizmów racjonalizacji zaliczamy:
Klauzulę zaporową, wyznaczającą próg poparcia wyborczego, którego uzyskanie jest niezbędne do zaistnienia na scenie parlamentarnej.
Konstruktywne wotum nieufności, polegające na tym, że odwołanie rządu jest możliwe tylko pod warunkiem uzyskania bezwzględnej większości głosów dla kandydatury nowego premiera
W krajach stosujących te rozwiązania mamy do czynienia z dominacją gabinetu nad parlamentem oraz dominacją premiera nad gabinetem.
W reżimach parlamentarnych są stosowane różnorodne systemy wyborcze. W Australii jest system większości bezwzględnej, w WB system większości względnej, w innych zaś różne warianty proporcjonalności w postaci list partyjnych (w ich ramach stosowane są różne formy wyborcze oraz różne metody określania tzw. Ilorazu wyborczego) czy STV.
W niektórych krajach jest stosowana wyrównawcza dystrybucja miejsc.
Systemy większościowe oraz systemy list partyjnych oparte są na formule d’Hondta (faworyzujące partie silniejsze sprzyjają dominacji rządu, ułatwiają bowiem wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej).
Silna pozycja parlamentu włoskiego została osiągnięta za pomocą metody Imperali – korzystnej dla partii słabszych.
W Skandynawii wzmocnienie parlamentów dokonało się za pomocą systemu Sainte-Lague związanego z zasadą wyrównawczej dystrybucji miejsc, a więc rozwiązań preferujących do pewnego stopnia ugrupowania zyskujące niewielkie poparcie.
Na podstawie wymienionych czynników możemy powiedzieć że dominującym typem parlamentaryzmu jest parlamentaryzm gabinetowy, charakteryzuje go wysoki stopień skuteczności działań rządu wszczynającego proces ustawodawczy, istnienie zdyscyplinowanie większości parlamentarnej udzielającej poparcia inicjatywom i działaniom rządu oraz niewielka liczba przesileń gabinetowych. Takie demokracje występują w WB, Szwecji, Norwegii, Austrii, RFN i Hiszpanii. W skrajnym przypadku może on oznaczać dominację egzekutywy nad parlamentem.
Przeciwieństwem jest parlamentaryzm komitetowy w którym dominującą rolę w procesie decyzyjnym odgrywają stałe komisje parlamentarne dysponujące prawem zmieniania lub blokowania propozycji rządowych. Może on prowadzić do dominacji legislatywy nad egzekutywą. Parlamentaryzm ten występuje we Włoszech (do czasu), Belgii, Danii, Holandii. Charakteryzuje się zmniejszoną skutecznością inicjatywy rządu, niskim stopniem dyscypliny partii tworzących większość parlamentarną oraz wysoką liczbą gabinetów. Wzrost znaczenia parlamentu może stać się również efektem rozbudowy mechanizmów korporacyjnych, oznaczających m.in. uczynienie z komisji parlamentarnych forum negocjacji interesów organizacji prywatnych i poszczególnych partii politycznych.
Przeciwieństwem parlamentaryzmu jest reżim prezydencki. Zdaniem Lijpharta zawiera się on w 3 cechach
Wyborze głowy państwa w drodze wyborów powszechnych
Konstytucyjnym umocowaniu jej władzy na określony czas (bez możliwości jej skrócenia)
Jednoosobowej egzekutywy
Muller podkreśla że głowa państwa pochodząca z pośrednich lub bezpośrednich wyborów jest równocześnie szefem rządu i nie ponosi odpowiedzialności przed parlamentem
Wg Sartoriego istota prezydencjalizmu polega na tym że prezydent, który nie może być odwołany przez parlament na skutek utraty zaufania, faktycznie kieruje rządem, który samodzielnie powołuje i dymisjonuje .
W klasycznej wersji występuje w USA, model amerykański opiera się na organizacyjnej i funkcjonalnej separacji władzy ustawodawczej i monolitycznej władzy wykonawczej. Separacja ta oznacza:
Na płaszczyźnie organizacyjnej – odrębne wybory parlamentu i prezydenta, zakaz łączenia funkcji deputowanego i członka gabinetu, niemożność przedterminowego rozwiązania parlamentu.
Na płaszczyźnie funkcjonalnej – autonomię parlamentu w dziedzinie tworzenia prawa oraz prezydenta w zakresie jego wykonywania, brak instytucji kontroli parlamentu nad prezydentem oraz brak odpowiedzialności politycznej egzekutywy przed parlamentem.
Prezydencjalizm amerykański działa w określonym kontekście który wyznaczają przede wszystkim 2 czynniki : system dwupartyjny i większościowy system wyborczy.
Zdaniem Lijpharta powodują one „efekt większościowy” przesuwając reżim polityczny USA w kierunku reżimu westminsterskiego, czego nie równoważy ani formalna ani faktyczna separacja władz. Władza nie jest w rękach jednej partii lecz jednej osoby.
Wielu autorów twierdzi, że prezydencjalizm nie gwarantuje zachowania demokratycznych podstaw ustroju ze względu na większość podatność na kryzysy, przez brak niezbędnej elastyczności systemu.
System USA głównie ze względu na założenia konstrukcyjne, wyrażające dążenie do możliwie pełnej separacji władz, ale również ze względu na swoistość systemu partyjnego jest rozwiązaniem unikatowym.
Semiprezydencjalizm – system w którym prezydent aktywnie wpływa na działania rządu i parlamentu zwłaszcza na proces formowania i trwałość gabinetu. Są to systemy mieszane, w których koegzystują elementy parlamentaryzmu i prezydencjalizmu. Jest to system „niepełnej unifikacji” legislatywy i egzekutywy, do jego cech zaliczymy;
Dualizm władzy wykonawczej, rozdzielona na prezydenta i gabinet
Sposób powoływania głowy państwa, wybory pośrednie lub zwołane kolegium elektorów
Określony konstytucyjnie i niezależny od zmiany układu sił w parlamencie czas sparwowania przez prezydenta swego urzedu
Dysponowanie przez prezydenta kompetencjami umożliwiającymi podejmowanie decyzji politycznych w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej
Kompetencje prezydenta wobec rządu i parlamentu
Brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem
Możliwość przedterminowego rozwiązania parlamentu przez prezydenta oraz zależność egzystencji rządu od zaufania parlamentu.
Cechy te charakteryzują reżim Francji V rep, Finlandii, Portugalii.
Dwie różnice będące konsekwencją dualizmu władzy wykonawczej:
Dopuszczalność przedterminowego rozwiązania parlamentu przez prezydenta oraz skorelowana z tym możność obalenia rządu przez parlament poprzez wotum nieufności. W ten sposób w miejsce konstrukcji separacji władz pojawia się fuzja władz ustawodawczej i wykonawczej, ale tylko wtedy gdy większość parlamentarna popiera prezydenta.
Inaczej niż w USA, faktyczna pozycja prezydenta zależy od istnienia bądź braku przychylnej mu większości w parlamencie. Prezydent V rep jest władzą zwierzchnią do czasu aż straci poparcie większości w Zgromadzeniu Narodowym, gdy ją traci władza przechodzi w ręce premiera.
W warunkach rekompozycji układu sił w parlamencie na niekorzyść prezydenta system semiprezydencki przeistacza się w stronę parlamentaryzmu.
System prezydencjalizmu występuje także w Islandii jednak jest to prezydencjalizm na papierze, znacznie rozbudowanym kompetencjom prezydenta w stosunku do parlamentu i gabinetu, towarzyszy praktyka charakterystyczna dla parlamentaryzmu, w którym główną rolę odgrywają partie polityczne i ich liderzy.
W Portugalii możemy zauważyć wpływy ewolucji sytemu partyjnego; od spolaryzowanego pluralizmu w latach ’70 przez pluralizm umiarkowany w latach ’80 do faktycznej dwupartyjnej rywalizacji między konserwatywną PSD a socjalistami w latach ’90. W tej sytuacji stabilizacja sceny politycznej stała się również efektem działania politycznych, a nie głowy państwa.
W Finladii w w 1988r zastosowano eksperymentalny tryb bezpośrednich wyborów, ale jedynie w wypadku osiągnięcia przez kandydata bezwzględnej większości głosów (gdyby się tak nie stalo wyboru mialo dokonac kolegium elektorow wybranych przez wyborcow). Kandydujący Kovisto otrzymał 47,9% głosów wyborców i w rezultacie został wybrany 189 głosami elektorskimi na 301. Po raz pierwszy bezpośrednio z rąk wyborców dostał mandat Martti Ahtisaari w 1994r a od 1999r jest to stale wpisane w konstytucję.
Wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym nie jest precyzyjnym wyróżnikiem systemu semiprezydenckiego, bowiem tę formę powoływania głowy państwa odnajdujemy w czysto parlamentarnych reżimach. Kwestią decydującą jest faktyczna odpowiedzialność polityczna premiera i ministrów przed prezydentem sprawującym realną władzę.
Kolejną cechą systemów semiprezydenckich jest to że działają one w otoczeniu podobnych sytemów partyjnych. Tak jak we Francji jak i w Finlandii oraz w początkowej fazie w Portugalii mamy do czynienia z systemami nieustabilizowanymi, o znacznym stopniu frakcjonalizacji i zmienności zachowań wyborczych. Rzutuje to na stabilność polityczną.
Mediatorem w sporach międzypartyjnych są: partie antysystemowe, głęboki dystans ideologiczny, odśrodkowy charakter rywalizacji międzypartyjnej, istnienie silnej opozycji zarówno na lewym jaki na prawym biegunie systemu partyjnego, trudności w sformowaniu koalicji oraz silne zagrożenie zewnętrzne formujące politykę państwa wg de Gaulla która się nie ziściła w późniejszych czasach. Doświadczył tego Mitterand stając naprzeciw opozycyjnej większości parlamentarnej. W okresie I cohabitation w latach ’86-’88 centrum decyzji politycznych przesunęło się w stronę prawicowego rządu kierowanego przez Chiraca, a władza prezydencka pozostała w rezerwie, upodabniając system do parlamentarnego. Sytuacja się powtórzyła w latach’93-95 gdy prezydentem był Mitterand a na czele centroprawicowego gabinetu stał Balladur oraz w latach’97-02 gdy prezydentem był Chirac a socjalistycznym rządem kierował Jospin.
Ukształtowanie w ramach reżimu prezydenckiego zdyscyplinowanej większości parlamentarnej kierowanej przez lidera jednej dominującej partii znacznie zawęża możliwość odgrywania przez prezydenta roli aktywnego podmiotu polityki i wymusza ewolucję w stronę klasycznego parlamentaryzmu.
Relacje zachodzące pomiędzy prezydentem a premierem wg Nousiainsena:
Prezydent ma szeroką możliwość manewru w wyborze kandydata na premiera, który swą władzę czerpie nie z rąk elektoratu bądź parlamentu, ale wywodzi ją z decyzji głowy państwa, będącej wynikiem mediacji z liderami partii parlamentarnych
W zakresi€e polityki zagranicznej premier jest pomocnikiem prezydenta i wykonawca jego polityki, nie osiaga w zadnym wypadku pozycji niezależnego lidera
W zakresie polityki wewnętrznej prezydent ma prawo do informacji o najistotniejszych problemach wchodzących w zakres tzw. Materii rządowej, prawo inicjowania działań rządu oraz ich powtrzymywania przez użycie prawa weta ustawodawczego
Ze względu na hierarchiczny dualizm władzy wykonawczej premier nie ma możliwości zdobycia pozycji lidera politycznego, jaką zwykle osiąga szef rządu w reżimie parlamentarnym
Cechą charakterystyczna jest dominacja prezydenta nad rządem i premierem.
W europejskich reżimach semiprezydenckich zaznacza się wpływ mechanizmów korporatywistycznych, umożliwiających aktywny udział grup interesu w podejmowaniu decyzji politycznych. Tendencja jest ta najsłabsza we Francji, najsilniejsza w Finlandii. Kombinacja neokorporatywizmu i silnego prezydencjalizmu może osłabiać znaczenie partii powodując erozję bazy parlamentaryzmu.
Zasadniczym czynnikiem różnicującym zachodnioeuropejski semiprezydencjalizm jest system partyjny, rozwiązania konstytucyjne zapewniające prezydentowi aktywną rolę w formowaniu polityki oraz kreowaniu gabinetu, pojawiły się jako remedium na słabość partii i niestabilność systemu partyjnego. Semiprezydencjalizm zachodnioeuropejski jest w pewnym sensie efektem i równocześnie instrumentem przezwyciężania negatywnych skutków ekstremalnego pluralizmu.
Stepan i Skach analizują prezydencjalizm i parlamentaryzm ze względu na:
Odporność na przewrót wojskowy
Współczynnik ciągłości rządów
Współczynnik przeżycia demokracji
I dochodzą do wniosku że reżim parlamentarny jest mniej odporny na kryzysy polityczne i zapewnia wyższy profesjonalizm rządzenia.
Lijphart posługuje się miernikami ekonomicznymi, socjalnymi oraz politycznymi, dowodząc że parlamentaryzm jest sprzężony z wyższym poziomem rozwoju gospodarczego, wyższym stopniem egalitaryzmu oraz wyższym stopniem partycypacji niż prezydencjalizm.
Spośród reżimów politycznych występujących w Europie Zachodniej, jeden nie przystaje ani do wzorca parlamentarnego ani prezydencjalnego, jest to Szwajcaria w której reżim jest określany jako system rządów konwentu. Osobliwość tego reżimu wynika z neutralności, ze stosowania w szerokim zakresie instytucji demokracji bezpośredniej, decentralizacji władzy na szczebel kantonów i gmin, zwanej czasem „radykalnym federalizmem” oraz z rozbudowania mechanizmów korporatywistycznych i konsensualnych. O ile demokracja bezpośrednia i korporatywizm osłabiają znaczenie partii, o tyle konsensualizm pobudza ich aktywność w rozwiązywaniu konfliktów powstających na tle etnicznym kulturowym lub wynikajcym z różnic interesów kantonów.
Swoistość szwajcarskiego reżimu politycznego wyznacza fakt, że problem obsady stanowisk w rządzie, nie jest przedmiotem rywalizacji międzypartyjnej. Szwajcarska egzekutywa składa się z siedmiu osób wybieranych przez obie izby parlamentu na cztery lata.
Wszystkie miejsca w rządzie są rozdzielane wg „magicznej formuły” między cztery partie z których każda uzyskuje minimum 10% głosów w wyborach do parlamentu.
Udział w rządze nie jest rezultatem negocjacji ani przetargów, a wynika z respektowania niepisanego zwyczaju.
Charakterystycznymi cechami reżimu szwajcarskiego są:
Kolegialny charakter egzekutywy w której nie występuje zjawisko koncentracji władzy w rękach szefa rządu . prezydent będący równocześnie premierem, jest wybierany spośród członków Rady Związkowej na rok, stanowisko to podlega rotacji.
Brak możliwości rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji
Bark możliwości wyrażania wotum nieufności ani zaufania przez parlament wobec Rady Związkowej
Znacząca rola komisji parlamentarnych w procesie podejmowania decyzji obciążonych obowiązkiem wysłuchania opinii organizacji gospodarczych
Swoisty układ relacji pomiędzy parlamentem i rządem oraz konieczność rozwiązywania problemów społeczeństwa o złożonej strukturze, wpływa na rozbudowę mechanizmów konsensulanych.
Steiner nazwał osiągniecie kompromisu poprzez negocjacje „przyjacielskim porozumieniem”
Ze względu na nieprzyswajalność do wzorców parlamentaryzmu i prezydencjalizmu reżim ten jest określany jako forma mieszana, charakteryzująca się skrzyżowaniem dwóch cech:
Wybieralności egzekutywy przez parlament
jej niezależności od zaufania parlamentu
2. PARLAMENT: STRUKTURA I FUNKCJE
Parlament jest wyposażony w władzę stanowienia ustaw i pochodząca z wyborów rywalizacyjnych kolegialna reprezentacja interesów indywidualnych wyborców i elektoratu jako całości.
Omawiając właściwości strukturalne współczesnych parlamentów musimy zwrócić uwagę na:
Organizację wewnętrzną
Wielkość
Sposób kreacji izby wyższej
Długość kadencji
Najczęstszy podział parlamentów to podział na jednoizbowe (unikameralne) i dwuizbowe (bikameralne).
Do pierwszej grupy zaliczamy: Cypr, Danię, Finlandię, Grecję, Islandię, Maltę(do 1991), Portugalię i Szwecję.
Do grupy drugiej zaś: Austrię, Francję, Belgię, Irlandię, Włochy, Holandię, Hiszpanię, Szwajcarię i WB.
Swoistym połączeniem obu parlamentów są: Luksemburg, Niemcy, Norwegia.
Rozpatrując parlamenty jednoizbowe można dostrzec dwie zależności:
Większość z nich grupuje się w jednym obszarze geograficznym – w Skandynawii
Unikameralizm jest zjawiskiem nowej daty, np. Grecja 1975, Portugalia 1976, jest to jakby współczesne rozwiązanie, wyjątkiem jest Hiszpania która pomimo ustanowienia konstytucji w XX w ustanowila bikameralizm
Parlamenty dwuizbowe występują we wszystkich państwach federalnych (Austria, Niemcy, Szwajcaria), quasi-federalnych (WB, Belgia, Hiszpania) oraz w niektórych państwach unitarnych (Włochy, Holandia, Irlandia, Francja)
Jedna z przesłanek dwuizbowości to izba wyższa reprezentuje interesy państw wchodzących w skład federacji.
Druga zaś jest wielkość kraju, rozległe państwa przyjmują zasadę bikameralizmu.
Dla małych krajów charakterystyczna powinna być jednoizbowość. Wg Lijpharta
Wg Lijpharta problem bikameralizmu możemy rozpatrywać na płaszczyźnie strukturalnej bądź funkcjonalnej, należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności:
Izba wyższa z jednym tylko wyjątkiem jest mniejsza niż niższa. Wyjatek to WB.
Kadencja izby wyższej jest zazwyczaj dłuższa niż w przypadku izby niższej
Choć sposób wyboru członków izby wyższej jest zróżnicowany, to może być stosowana zasada rotacji, która polega na tym, że w trakcie kadencji cześć senatorów jest wymieniana.
W przeciwieństwie do izb niższych pochodzących bezpośrednich i powszechnych wyborów, członkowie izb wyższych uzyskują swój mandat różnymi drogami. Znajduje tu zastosowanie i zasada wyborów powszechnych (Holandia Hiszpania), i wybory pośrednie przez kolegia elektorskie (Francja) lub przez parlamenty krajowe(Austria) i metoda mieszana (Irlandia), przez wybory bezpośrednie przez zgromadzenia prowincjonalne poprzez kooptacje (Belgia)
Na płaszczyźnie funkcjonalnej rozpatrujemy z kolei możliwość oddziaływania izby wyższej na niższa. Są zróżnicowane choć podstawą tworzenia parlamentów dwuizbowych jest zasada podziału władzy. Chodzi o podział w dwojakim rozumieniu: albo pomiedzy federacja i tworzącymi ją krajami albo też jako chęć powstrzymania izby niższej od zbyt radykalnych działań. W obu tych sytuacjach pozycja izby wyższej jest zróżnicowana: w pierwszym zabezpiecza realizację interesów mniejszości zamieszkujących części federacji i jest aktywnym podmiotem polityki, w drugim zaś jej zadanie sprowadza się do moderowania decyzji i działań izby niższej, co wyznacza izbie wyższej rolę bardziej pasywną.
Wyróżnia się na tym tle dwa rodzaje bikameralizmu:
Symetryczny (silny) – władza parlamentarna jest rozdzielona między dwie izby dysponujące równymi kompetencjami. Charakteryzuje on państwa federalne(Niemcy, Szwajcaria). Wyjątkiem jest Austria – władza w izbie niższej oraz Włochy – unitarna struktura
Asymetryczny (słaby) – sprowadza się do faktycznej koncentracji władzy ustawodawczej w izbie niższej, obie izby maja równe prawo w procesie legislacyjnym lecz decydujący głos ma izba niższa. Występuje we Francji i Holandii, skrajnie w WB.
Typologia funkcji parlamentu wg Packenhama:
Legitymizacyjna,
Ukryta legitymizacja – odbywanie regularnie i nieprzerwalnie debat nad zasadniczymi kwestiami politycznymi
Jawna legitymizacja – udzielanie formalnej aprobaty dla działań innych podmiotów, w tym zwłaszcza rządu
Zawór bezpieczeństwa – stwarzanie ujścia napięć politycznych
Socjalizacyjno-rekrutacyjna
Rekrutacja polityczna – wyłanianie przywódców politycznych
Socjalizacja – upowszechnianie wzorców zachowań politycznych
Trening polityczny – nabywanie umiejętności działania politycznego
Decyzjna
Legislacja – stanowienie prawa
Poprzez wyposażenie parlamentu w prawo nieograniczonej regulacji ustawowej (WB)
Materia ustawowa została istotnie ograniczona wyliczeniem w konstytucji tych dziedzin życia społecznego, które parlament jest władny regulować ustawą
Podfunkcja wyjścia – rozwiązywanie impasów pojawiających się w systemie politycznym
Rozwiązywanie konfliktów
Artykulacja interesów
Nadzór nad administracją
Analizując funkcje decyzyjna parlamentu Posby zwrócił uwagę na to że jest ona spełniana przez poszczególne parlamenty z niejednakową siłą. Wg niego siłę parlamentów można przedstawić w postaci continuum, na którego jednym biegunie leżą tzw parlamenty-areny będące jedynie miejscem oddziaływania różnych partii, natomiast na drugim tzw parlamenty transformatywne mające zdolność formułowania polityki i przetwarzania inicjatyw politycznych w obowiązujące prawo.
Dokonując dodatkowego podziału Polsby wyróżnił:
Parlamenty wysoce trans formatywne (kongres USA)
Parlamenty umiarkowanie trans formatywne (Holandia, Szwajcaria)
Umiarkowane areny (RFN, Włochy)
Pełne areny (WB, Belgia)
Typologia parlamentów na podstawie analizy sposobu wypełniania funkcji decyzyjnej wg Mezeya:
Wg kryterium normatywnej i faktycznej zdolności ograniczania władzy rządu.
Parlamenty silne – zdolne do modyfikowania i odrzucania propozycji rządu oraz do formowania własnej lini politycznej
Parlamenty umiarkowanie silne – zdolne tylko do modyfikacji leczu już nie do odrzucania inicjatyw egzekutywy
Parlamenty słabe – poddane całkowitej kontroli rządu
Wg Mezeya występują tylko silne lub umiarkowanie silne
Wg kryterium poziomu społecznego poparcia dla instytucji parlamentu, stanowiący podstawę wyodrębnienia parlamentów legitymujących się uznaniem społecznym i pozbawionych tej cechy.
Aktywne – zdolne do modyfikowania propozycji rządu, niezagrożone przedterminowym rozwiązaniem i cieszące się szacunkiem (USA)
Reaktywne – dysponujące skromniejszymi możliwościami ograniczania władzy rządu, zagrożone przedterminowym rozwiązaniem, ale cieszące się się szacunkiem społecznym (WB, Szwecja, Dania, Norwegia, Finlandia, Belgia, Holandia, Szwajcaria)
Wrażliwe – zdolne do modyfikowania propozycji rządowych, zagrożone przedterminowym rozwiązaniem i niecieszące się poparciem społecznym (Włochy, Republika Weimarska)
Marginalne – mające ograniczoną zdolność modyfikowania propozycji rządu, dysponujące ograniczoną władzą kształtowania budżetu, umiarkowanie popierane przez elity polityczne (Brazylia, Argentyna, Korea Pd)
Zdaniem Nortona uwarunkowania obiektywne, ewolucja partii, wzrost znaczenia areny korporatywistycznej oraz nowe formy partycypacji obywatelskiej determinują fakt, że większość współczesnych parlamentów można określić jako dysponujące „umiarkowaną” władzę polityczną.
Wg Notrona na siłę parlamentu wpływają 3 rodzaje zmiennych;
Konstytucyjne – ograniczenia władzy parlamentu przewidziane w konstytucjach
Polityczne – to przede wszystkim liczba partii w parlamencie oraz ich zdolność do przyporządkowania sobie instytucji państwa, uwarunkowana lojalnością i dyscypliną partyjną. Parlament zdominowany przez jedną partię jest mniej transformatywny niż wielopartyjny lub taki gdzie lojalność wobec posłów jest kwestionowana.
Proceduralne – obejmują strukturę, uprawnienia i aktywność komisji parlamentarnych (im bardziej struktura komisji odpowiada strukturze gabinetu i im bardziej są zaangażowane w proces ustawodawczy, tym bardziej jest trans formatywny parlament)
Norton dochodzi do wniosku, że w grupie 7 legislatyw zachodnioeuropejskich (WB, Irlandia, Szwecja, Holandia, Włochy, Francja i RFN), „najsilniejsze” są parlamenty Włoch, Holandii, Szwecji, a „najsłabsze” brytyjska Izba Gmin, francuskie Zgromadzenie Narodowe oraz irlandzki Dail.
Kwestie związane z otoczeniem systemu politycznego:
Wojenne doświadczenia WB i Szwecji dowodzą, iż w warunkach zagrożenia zewnętrznego rośnie supremacja gabinetu reagującego szybciej na zmieniająca się sytuację i wymuszającego na parlamencie podjęcie stosownych regulacji parwnych.
Niektóre konstytucje uchwalone po wojnie zawierają ograniczenie władzy parlamentu na wypadek wojny (RFN)
Innym czynnikiem jest międzynarodowa integracja polityczna oraz związany z nią „deficyt demokracji” oznaczający wzrost eurobiurokracji , a co za tym idzie, rządów narodowych, niezrównoważony rozszerzeniem kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego, ani parlamentów krajowych.
Niezależnie od siły faktycznego wpływu parlamentu na politykę wewnętrzną i zagraniczną, pozostaje on nadal jedna z głównych aren ścierania się interesów reprezentowanych przez partie. Owa gra interesów dotyczy zarówno partii rządzących a opozycyjnych. W modelu Westminsterskim na pierwszy plan wychodzi płaszczyzna pierwsza (większość rządowa vs opozycja), w konsensualnym zaś istotniejsze są działania prowadzące do uformowania i utrzymania koalicji. Decydującym czynnikiem, który określa wzajemną pozycję parlamentu i rządu, jest układ sił w parlamencie obejmujący:
Liczbę reprezentowanych w nim partii
Dystans ideologiczny między nimi
Obecność bądź nie partii izolowanych
Biorąc to pod uwagę, wyróżniamy następujące warianty sytuacyjne:
Dominacja jednopartyjnej większości, która wpływa na osłabienie pozycji parlamentu wobec rządu (WB, Grecja, Portugalia, Malta)
Istnienie wielkiej koalicji grupującej wszystkie bądź większość znaczących partii (Szwajcaria, Austria, Belgia po 1970, Finlandia)
Koegzystencję praktyki formowania rządów przez jednopartyjną mniejszość parlamentarną z praktyką rządów koalicyjnych – mniejszościowych lub większościowych (Norwegia, Dania, Irlandia)
Dominację koalicji synkretycznej, obejmującej partie ideologicznie zdystansowane, zjednoczone wokół celów pragmatycznych, a których na plan pierwszy wysuwa się izolacja silnej partii opozycyjnej (Włochy do lat ‘90)
3.RZĄD W SYSTEMIE DEMOKARTYCZNYM
Rząd – jest kolegialnym centrum decyzyjnym, przez które najpełniej objawia się wola partii lub koalicji określanych jako rządzące. W tym miejscu są podejmowane rozstrzygnięcia przesądzające o zasadniczym kierunku polityki zagranicznej i wewnętrznej.
Przez rząd rozumiemy kolegialny organ państwowy złożony z premiera i ministrów, ponoszący odpowiedzialność przed parlamentem, znany jako gabinet.
W skład gabinetu wchodzą często także niektórzy sekretarze stanu, z formalnego punktu widzenia tworzą go: premier, wicepremierzy, ministrowie, którzy muszą ustąpić w przypadku nie uzyskania zaufania.
Często znaczącą funkcją odznaczają się sekretarze oraz podsekretarze zwłaszcza podczas formowania ekipy rządzącej. Wyraża się to w tym, że te stanowiska są przedmiotem przetargów międzypartyjnych ze względu na wiążący się z nimi dostęp do informacji oraz możność aktywnego uczestnictwa w procesie przygotowania decyzji gabinetu.
Poziomy w hierarchicznej strukturze rządu wg Bara:
Polityczny – obejmujący zarówno gabinet jak i zespół sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu oraz sekretarzy generalnych.
Pośredni - który tworzy grupa dyrektorów genralnych
Administracyjno-techniczny – złożony z urzędników ministerialnych
Na czele rządu stoi premier (w Austrii i RFN kanclerz, w Irlandii taoiseacha) z wyjątkiem systemów semiprezydenckich, o jego powołaniu decyduje automatyczny wynik wyborów (WB) lub uzgodnienia międzypartyjne. Czasem są zawierane tuż przed wyborami (RFN) niekiedy dopiero po ogłoszeniu wyników (Holandia).
Stanowisko premiera nie jest zawsze objęte przez reprezentanta partii dominującej w koalicji, dzieje się to zwłaszcza gdy w szeregach tych partii brakuje zdecydowanego lidera o niekwestionowanych autorytecie.
Formalnie władza premiera jest obwarowana licznymi ograniczeniami wynikającymi głównie z faktu, że konstytucyjnie władzę wykonawczą sprawuje rząd, który odpowiada przed parlamentem. Wyjątkiem jest RFN oraz osoba kanclerz która posiada odpowiedzialność indywidualną, wobec której odpowiedzialność gabinetu jest wtórna.
Zdaniem Rosea, prócz ograniczeń konstytucyjnych, prawnych i zwyczajowych, których przekroczenie stymuluje opozycję do oporu, istotne są też ograniczenia strukturalne, wynikające z faktu, że premier dysponuje jednym głosem przeciwko kilkunastu głosom pozostałym członkom gabinetu. Jest to szczególnie ważne w warunkach rządów koalicyjnych, których ramach szef egzekutywy musi się troszyć przede wszystkim o utrzymanie koalicji. Dlatego fakt, że dysponuje on prawem zgłaszania kandydatów na stanowiska ministerialne oraz sekretarzy stanu, nie zapewnia mu automatycznie przewagi. Władza kreacyjna musi być sprawowana tak, aby zapewniała poparcie parlamentu oraz równolegle poparcie wszystkich koalicjantów.
Działania premiera w zakresie kreacyjnym są mocno ograniczone, choć w niejednakowym stopniu. Np. premierzy WB i Holandii, premier holenderski ma wyjątkowo wąski zakres kompetencji, nie ma uprawnien do powoływania i odwoływania ministrów, nie może wydawać dyrektyw odnoszących się do sposobu głosowania w określonych kwestiach, nie oczekuje się od niego inicjatywy politycznej.
Andeweg charakteryzuje holenderski gabinet: ministrowie współrządzących partii otrzymują nominację z rąk swoich partyjnych przywódców i składają jedynie kurtuazyjną wizytę premierowi przed złożeniem przysiegi.
Pozycja premiera w WB jest o wiele silniejsza, obejmuje on kontrolę nominacji ministerialnych, działań gabinetu, służb cywilnych, a w ostatecznym efekcie większości parlamentarnej. Tu też pojawiają się ograniczenia jego władzy, które wynikają z uwarunkowań wewnątrzpartyjnych. Będąc liderem partii musi brać pod uwagę perspektywę złożenia go z funkcji, co oznacza złożenia go z urzędu.
Rozpatrując pozycję premiera w Gabinecie Jones wyróżnia 2sytuacje:
Ministrowie pracują pod kierownictwem premiera, wypełniając jego polecenia, jest on wówczas kierownikiem resortów (chief)
Ministrowie służą wraz z premierem, który pełni funkcję przewodniczącego (chairman)
Zdaniem Rosea, faktyczna rola jaką odgrywa premier w gabinecie jest uwarunkowana dwoma zmiennymi:
Formalną koncentracją władzy w gabinecie lub jej rozproszenie
Jego jednopartyjnością bądź wielopartyjnością
Krzyżując wymienione zmienne, otrzymujemy 4 sytuacje:
Władza jest skoncentrowana w gabinecie, który ma charakter jednopartyjny. Premier może wówczas pełnić funkcję lidera w gabinecie (WB)
Władza jest rozproszona pomiędzy różne ciała rządowe, a rząd jest jednopartyjny. Konieczność czynienia wielu uzgodnień z wieloma instytucjami, zwłaszcza systemie federalnym, osłabia w pewnym stopniu władzę premiera, który spełnia rolę uczestnika przetargów (bargainer)(Kanada)
Władza jest skoncentrowana w gabinecie, a rząd ma charakter koalicyjny. Premier spełnia funkcję żonglera działającego pod presją uczestników koalicji, dysponującym możliwością zrealizowania groźby odejścia, co może prowadzić do rozpadu koalicji (Dania, Holandia)
Władza jest rozproszona a rząd ma charakter koalicyjny. Oznacza to ukształtowanie takiego mechanizmu decyzyjnego, w którym premier działa jedynie jako symbol (Szwajcaria)
Lijphart ukazuje osobę premiera trochę inaczej, akcentuje on znaczenie uwarunkowań konstytucyjnych. Jego zdaniem sposób wyboru szefa gabinetu oraz poziom jego zależności od parlamentu istotnie różnicują pozycję gabinetu w systemie konstytucyjnych ogniw władzy państwowej. Skrzyżowanie tych dwóch zmiennych pozwala na wyróżnienie wariantów:
Gabinet kierowany przez premiera powoływanego przez parlament, i zależnego od niego, jest to typ klasycznego parlamentaryzmu
Gabinet kierowany przez premiera powoływanego przez parlament, ale nie zależnego odeń w spełnianiu funkcji egzekutywy (Szwajcaria)
Gabinet kierowany przez polityka pochodzącego z wyborów i niezależnego od parlamentu (USA, Finlandia)
Gabinet kierowany przez premiera pochodzącego z wyborów, ale zależnego od parlamentu w pełnieniu swych funkcji (od 2001 Izrael)
Niezależnie od konstytucyjnych uwarunkowań pozycji premiera, istotną rolę odgrywają strategie koalicyjne prowadzące do uformowania i utrzymania gabinetu.
Ograniczenia z którymi spotykają się premierzy, są najsilniejsze gdy gabinet opiera się na minimalnej zwycięskiej koalicji. To co ma być jej zasadniczą zaletą, może szybko stać się pułapką prowadzącą do rozpadu koalicji, a nawet utraty władzy. Niebezpieczeństwo jest redukowane przez minimalizację obszarów spornych pomiedzy partnerami.
Wg Rosea odrębności pomiędzy narodowymi, instytucjonalnymi rozwiązaniami politycznymi kreują znacznie więcej różnic pomiędzy faktyczną pozycją premiera w poszczególnych krajach niż odmienność osobowości i sytuacji politycznej.