2.4.1. Terytorialny zakres obowiązywania UE

Terytorialny zakres obowiązywania UE jest określony zasadami prawa międzynarodowego. Stosownie do zasady potwierdzonej w art. 29 wiedeńskiej konwencji o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r. umowa międzynarodowa jest stosowana na całym terytorium (obszarze lądowym, powietrznym i morskim) państwa strony umowy, chyba że sama umowa stanowi co innego. Zasada ta została potwierdzona w traktatach ustanawiających WE (w art. 299 TWE, art. 198 TEWEA), przy czym od zasady tej uzgodniono ograniczenia, dotyczące:

— szczególnych warunków stosowania traktatów w odniesieniu do departamentów zamorskich Francji, Azorów, Madery, Wysp Kanaryjskich, które określa Rada na wniosek KE i po konsultacji z PE;

— wyłączenia stosowania traktatów w odniesieniu do brytyjskiej bazy wojskowej na Cyprze i ograniczenia stosowania (tylko unia celna) w odniesieniu do Wysp Kanałowych i wyspy Man;

— Gibraltaru, który nie jest objęty obszarem celnym WE, choć generalnie traktaty stosuje się do „terytoriów europejskich, za których stosunki zewnętrzne odpowiada państwo członkowskie" (w tym przypadku Wielka Brytania");

— Wysp Alandzkich, które należą do Finlandii — mają jednak specyficzną autonomię; traktaty są stosowane na obszarze wysp na podstawie dołączonego do traktatu akcesyjnego protokołu nr 2 i po przeprowadzeniu na wyspach referendum;

— duńskich Wysp Owczych (Faeroe Islands), w stosunku do których stosowanie traktatów jest wyłączone;

— Grenladii, która co prawda była objęta traktatami wraz z przystąpieniem Danii do WE, uzyskała jednak w 1979 r. daleko idącą autonomię, a w 1982 r. ludność w referendum wypowiedziała się przeciwko przynależności do WE; na mocy zmiany TWE w 1984 r. Grenlandia została wyłączona z zakresu ich stosowania, lecz jednocześnie została objęta specjalnym statusem stowarzyszenia (por. art. 188 TWE);

— szczególne zasady stowarzyszenia (tzw. stowarzyszenia konstytutywnego -patrz, część IV TWE) dotyczą innych „krajów i terytoriów zamorskich" państw członkowskich, które wyliczone są w załączniku II do TWE.

Jeśli chodzi o TUE (postanowienia dotyczące „dachu", „fundamentu" oraz II i III filaru), to przy uwzględnieniu klauzuli nienaruszalności traktatów ustanawiających WE (art. 47 TUE) oraz przy braku innych postanowień należy przyjąć, iż obowiązują one w odniesieniu do całego terytorium państw członkowskich.

Terytorialny zakres obowiązywania UE może się zmieniać w przypadku zmiany terytorium jednego z państw członkowskich. Przykładem 68

zwiększenia zakresu terytorialnego traktatów ustanawiających WE jest przyłączenie NRD do RFN w 1990 r., a zmniejszenia — omówiony wyżej przypadek Grenlandii, czy też zmniejszenie się terytorium Francji po uzyskaniu niepodległości w 1962 r. przez Algierię.

2.4.2. Personalny zakres obowiązywania UE

Jeśli chodzi o personalny zakres obowiązywania UE, to trzeba mieć na względzie, że UE nie jest państwem, w szczególności nie ma porównywalnego z państwem zwierzchnictwa personalnego. Określone w art. 17—22 TW1 obywatelstwo Unii ma przede wszystkim znaczenie symboliczne i nie jest porównywalne z obywatelstwem krajowym14. Również w tym obszarze należy ściśle odróżniać obszary I filaru od obszarów II i III filaru. O ile w II i III filarze — rządzonym prawem międzynarodowym — podmiotami współpracy i jej adresatami są wyłącznie państwa członkowskie UE, o tyle działające w I filarze WE od początku swój zakres oddziaływania kierowały nie tylko do państw, ale również do „jednostek" - osób prawnych i fizycznych. Stwierdził to ETS w precedensowym wyroku w sprawie van Gend & Loos z 15 lutego 1963 r.: „Wspólnota stanowi nowy porządek prawny [.] którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich przynależni Niezależnie od prawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe zatem nie tylko nakłada obowiązki na jednostki, lecz zmierza również do nadania im praw, które stają się częścią ich dziedzictwa prawnego".

2.4.3. Status języków państw członkowskich UE

Określenie statusu języków państw członkowskich jest problemem delikatnym — dotyczy prestiżu i tożsamości narodowej państw członkowskich — oraz kosztownym (obecnie Służba Tłumaczeń Komisji Europejskiej — tłumaczenie dokumentów, zatrudnia 1800 tłumaczy etatowych, a Wspólna Służba Tłumaczeń Konferencyjnych 600 tłumaczy etatowych).

Języki państw członkowskich mają w UE status trojakiego rodzaju: — języki autentyczne traktatów — jest to obecnie — stosownie do zasad prawa traktatowego — 12 języków, jakimi posługuje się 15 państw — stron traktatów ustanawiających UE (art. 53 TUE i art. 314 TWE). Języki te są autentyczne w tym znaczeniu, iż mają jednakową moc i jednakowe znaczenie przy interpretacji traktatów; język polski stanie się językiem autentycznym traktatów - podobnie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą uzyskania członkostwa w UE (patrz, art. 61 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań

w Traktatach stanowiących podstawę UE, będącego częścią składową

Traktatu akcesyjnego, podpisanego w Atenach 16 maja 2003 r.); — języki urzędowe — ustala (stosownie do art. 290 TWE) Rada, stanowiąc

jednogłośnie. Rozporządzenie Rady nr 1 z 1958 r. wraz z późniejszymi .i. zmianami ustala, iż językami urzędowymi jest 11 języków autentycznych

poza irlandzkim; język polski stanie się językiem urzędowym UE —podob-: nie jak języki pozostałych dziewięciu państw przystępujących - z chwilą

uzyskania członkostwa w UE (patrz. art. 58 wyżej wymienionego Aktu);

Dziennik Urzędowy UE jest publikowany we wszystkich językach urzędowych. Poza tym szczegóły używania języków urzędowych regulują regulaminy poszczególnych instytucji. I tak podczas posiedzeń Rady, przedstawiciel każdego państwa może mówić we własnym języku, podobnie jak członkowie PE. W postępowaniu przed ETS może być używany również język irlandzki (generalnie obowiązuje zasada używania języka powoda, jeśli skarga jest skierowana przeciwko państwu — to język tego państwa);

— języki robocze — używane w bieżącej pracy; są to — według wewnętrznych ustaleń — angielski, francuski i niemiecki Językiem roboczym sędziów ETS jest francuski

Z punktu widzenia obywatela i zapewnienia UE przejrzystości podstawowe znaczenie ma zasada (art. 21 akapit trzeci TWE), iż może on zwracać się do wszystkich instytucji i organów WE w jednym z języków autentycznych i w takim samym języku musi otrzymać odpowiedź.

Pojęcie i zasięg acąuis communautaire

Rozpowszechnionym pojęciem w doktrynie prawa europejskiego oraz w orzecznictwie jest acąuis[communautaire. Występuje ono również w_art._2, art. 3 j. ąrt._„43 ust. 1 TUE.. Pojęcielio tłumaczy się najczęściej jako „dorobek wspólnotowy". Nazwa mogłaby sugerować związek z I filarem (WE i prawem wspólnotowym), należy ją jednak rozumieć szerzej, tak aby objąć także pozostałe filary UE. Na dorobek ten składa się całe dotychczasowe prawo UE, wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, polityki wspólnotowe, orzecznictwo sądowe, zwyczaje, a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE. Granice omawianego pojęcia nie zawsze są wyraźne i niekiedy powstają wątpliwości, co do zaliczenia pewnych aktów do acąuis. Ma to istotne znaczenie przy przystępowaniu nowych państw do Unii Europejskiej; państwa_te_są zobowiązane przyjąć całe acąuis communautaire. W dotychczasowej praktyce UE, w akcie dotyczącym warunków przystąpienia do UE (akcie akcesyjnym), będącym załącznikiem do traktatu akcesyjnego, wymienia się kategorie aktów, do przyjęcia których są zobowiązane nowe państwa członkowskie1. Takie rozwiązanie przyjęto także w akcie akcesyjnym z 2003 r. (art. 2-art. 6).

8.3. Zasady ogólne prawa UE

8.3.1. Rola ETS przy formułowaniu zasad ogólnych

W skład prawa pierwotnego UE wchodzą tzw. zasady ogólne prawa unijnego, formułowane zwłaszcza w odniesieniu do prawa wspólnotowego (I filara UE). Wiele z tych zasad nie zostało wprost wyrażonych w Traktatach lub w prawie pochodnym, ale znalazły wyraz w orzecznictwie ETS. Należy stwierdzić, że ETS jest instytucją nie tylko stosującą prawo, ale i (współ) stanowiącą je. ETS nie eksponuje wszakże swojej twórczej roli stwierdzając, że zasady ogólne „tkwią immanentnie w traktatach" i są jedynie wydobywane na zewnątrz w wyniku interpretacji traktatów. Niektóre zasady rozwinięte w orzecznictwie zyskują po pewnym czasie podstawy w traktatach; przykładem może być zasada proporcjonalności (art. 5 akapit 3 TWE)

8.3.2. Zasady ogólne zapewniające demokratyczny i praworządny charakter Unii

Zasady prawa Unii Europejskiej nie stanowią jednolitej kategorii Można je podzielić na dwie grupy.

Pierwszą grupę stanowią zasady, które są współcześnie zaliczane do kanonów praworządnych i demokratycznych państw. WE (ani LJE) nie jest, co prawda państwem, jednak Wspólnota jest organizacją ponadpaństwową wykonującą wiele zadań i kompetencji, które są zazwyczaj domeną państw. Treść i znaczenie omawianych zasad ogólnych wynikają z roli, jaką pełnią instytucje WE wobec państw członkowskich, jak i wobec obywateli UE oraz innych podmiotów prawa. W tej grupie zasad ogólnych najczęściej wyróżnia się zasady: pewności prawa i ochrony zaufania, w czym mieści się m. in. zakaz działania prawa wstecz i poszanowanie praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz ogólną zasadę równości, następnie zasady: zgodności działania instytucji WE z traktatami, demokratyzmu oraz jawności (przejrzystości). Ponadto wymienia się zasady o charakterze proceduralnym, np. zawierające prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ne bis in idem, i inne. Instytucje WE są zobowiązane do przestrzegania tych zasad w całej swojej działalności, zarówno przy stanowieniu, jak i przy stosowaniu prawa.

8.3.3. Prawa podstawowe jako zasady ogólne

8.3.3.1. Proklamowanie ochrony praw podstawowych w orzecznictwie ETS

Drugą grupą ogólnych zasad prawa proklamowanych w orzecznictwie ETS są prawa podstawowe jednostek. Początkowo w pisanym prawie pierwotnym nie było postanowień dotyczących praw podstawowych. Jednak, w licznych orzeczeniach poczynając od przełomu lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. ETS stwierdzał, że prawa podstawowe są zawarte w ogólnych zasadach prawa wspólnotowego, które Trybunał zobowiązany jest chronić. Za źródła inspiracji dla proklamowania praw podstawowych, jako składników prawa wspólnotowego, ETS uznał tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe służące ochronie praw człowieka; wśród nich najczęściej wymieniana była Europejska Konwencja Praw Człowieka z 1950 r.7

8.4.3. Dyrektywy

8.4.3.1. Zakres, i adresaci norm dyrektyw

Kolejną kategorią aktów wspólnotowego prawa pochodnego są dyrektywy. Stosownie do art. 249 TWE akapit 3: „Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Dyrektywy różnią się istotnie od rozporządzeń. Są one adresowane do państw członkowskich ( z reguły do wszystkich). Dyrektywy nie są natomiast adresowane do innych podmiotów prawa; nie mogą być bezpośrednim źródłem uprawnień jednostek lub ich obowiązków. Od tej zasady istnieją wszakże istotne wyjątki12.

8.4.3.2. Obowiązki praw członkowskich implementowania dyrektyw

Jak wynika z przytoczonego wyżej fragmentu art. 249 TWE dyrektywy z założenia nie normują w sposób pełny zagadnień będących ich przedmiotem i wymagają uściślenia lub uzupełnienia przez państwa członkowskie. Dokładniej rzecz biorąc normy dyrektyw wymagają wprowadzenia (implementowania, transpono-wania) do prawa krajowego13. Państwa członkowskie powinny tego dokonać do końca terminu wyznaczonego w przepisach końcowych danej dyrektywy; z reguły jest to okres od jednego roku do trzech lat. Implementowanie dyrektywy polega zasadniczo na wydaniu aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego, który wprowadzi normy zawarte w dyrektywie do porządku prawnego w tym państwie. Takim aktem prawnym może być ustawa lub inny akt prawny powszechnie obowiązujący; wybór zależy od danego państwa. Może się niekiedy zdarzyć, że prawo krajowe już wcześniej odpowiada wymaganiom dyrektywy i nie ma potrzeby dokonywania w nim zmian. W świetle orzecznictwa ETS nie wystarczają jednak zmiany praktyki stosowania prawa przez organy administracyjne, wprowadzane za pomocą wewnętrznych przepisów administracyjnych, ponieważ zmiany takie uważane są za niewystarczająco stabilne14.

Obowiązkiem państwa członkowskiego wynikającym z TWE jest nie tylko terminowe, ale i pełne transponowanie norm zawartych w dyrektywach do prawa krajowego. O pełnej implementacji dyrektywy można mówić, gdy normy prawa krajowego stwarzają podstawy dla kompetencji organów państwowych, a także określają uprawnienia lub obowiązki podmiotów prawa, niezbędne do osiągnięcia celów, przewidzianych w danej dyrektywie. Implementacja dyrektyw nie musi natomiast polegać, ani nawet zasadniczo nie powinna, na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych, chyba że dyrektywa jest bardzo szczegółowa i nie pozostawia w praktyce swobody państwom członkowskim. VV aktach prawnych wprowadzających normy dyrektyw do krajowego porządku prawnego powinny zostać unormowane kwestie, które nie zostały uregulowane w dyrektywach, ale pozostawione państwom do samodzielnego wyboru; chodzi tu o owe „formy i środki" służące realizacji wyznaczonego w dyrektywie „rezultatu".

Jak wynika z powyższych rozważań, w przypadku posłużenia się dyrektywą prawo jest tworzone w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest wydanie danej dyrektywy, a drugim: ustanowienie prawa krajowego w celu implementowania norm tej dyrektywy.

Zaniedbanie terminowego i pełnego implementowania dyrektywy jest naruszeniem obowiązku państwa członkowskiego przestrzegania i wykonywania zobowiązań traktatowych (zasada lojalności — art. 10 TWE) i może być podstawą do wszczęcia postępowania na podstawie art. 226 lub 227 TWE, a także, po spełnieniu dalszych wymagań, podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec jednostek15.

8.4.3.3. Dyrektywy jako instrument harmonizacji prawa państw członkowskich

Dyrektywy są, w odróżnieniu od rozporządzeń, instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich, nie zaś jego ujednolicenia. W wyniku wydania dyrektyw i wprowadzenia ich norm do prawa krajowego dochodzi do zbliżenia porządków prawnych państw członkowskich, ale nie do ich identyczności Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Wspólnoty, przy równoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych i poszanowaniu wykształconych w nich konstrukcji prawnych, mających często długą tradycję. To, jak dalece następuje upodobnienie prawa państw członkowskich, zależy od stopnia szczegółowości dyrektyw, a w konsekwencji od tego, ile swobody pozostawiają one ustawodawcom krajowym; praktyka w tej dziedzinie jest rozmaita. Ponadto, stosownie do tego, w jaki sposób normy dyrektyw wpływają na ustawodawców krajowych, w doktrynie wyróżnia się na podstawie analizy poszczególnych dyrektyw harmonizację: pełną, opcjonalną, częściową, alternatywną i minimalną16 .

Dyrektywy są wydawane w rozmaitych dziedzinach prawa wspólnotowego. Służą one urzeczywistnieniu idei rynku wewnętrznego, tj. znoszeniu ograniczeń

4.6. Akty nienazwane (sui generiś)

VV praktyce, oprócz aktów wprost wymienionych w art. 249 TWE, wydawane są także inne akty instytucji WE. Akty te są zaliczane w literaturze zbiorczo do kategorii „aktów sui generis", albo „aktów nienazwanych". Noszą one różne nazwy, np. uchwały, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, sprawozdania, zawiadomienia, memoranda, programy, plany.

Niektóre wiążące akty nienazwane mają podstawy traktatowe (np. art. 213 ust. 1 zdanie 2; art. 80 ust. 2 TWE).

Charakter takich aktów jest niejednolity. Niektóre z nich wywołują skutki prawne (te akty są często zwane „uchwałami"), w większości jednak mają charakter prawnie niewiążący (np. rezolucje). Przedmiotem wielu aktów są sprawy wewnętrzne, organizacyjne WE i jej aparatu, a inne akty są skierowane do adresatów usytuowanych na zewnątrz wspólnotowych struktur organizacyjnych.

Niewiążące akty instytucji wspólnotowych, wraz w przedstawionymi wyżej opiniami i zaleceniami, o których mowa w art. 249 TWE, zaliczane są do tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law), tj. do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego praktyczne znaczenie19. Niewiążący formalnie charakter takich aktów bywa ich zaletą. Adresaci stosują się do tego, co wynika z omawianych aktów, ze względu na pozycję instytucji wspólnotowych i prestiż, jakim się one cieszą. Niektóre akty są wyrazem polityki przyjmowanej przez instytucje wspólnotowe i pozwalają przewidzieć, jak te instytucje postąpią przy wykonywaniu swoich kompetencji Takie znaczenie mają np. komunikaty KE dotyczące pomocy państwa dla przedsiębiorstw, które są wskazówką, co do tego, w jaki sposób KE będzie stosować art. 87 ust. 3 TWE.

Również wydawanie aktów sui generis jest poddane ogólnym zasadom praworządności, obowiązującym we Wspólnocie. Wymaga się zatem, aby akty takie były zgodne z prawem pierwotnym oraz z aktami prawa pochodnego wymienionymi w art. 249 TWE oraz aby były ogłoszone stosownie do ich treści, charakteru i kręgu adresatów. Legalność omawianych aktów podlega kontroli ETS na zasadzie art. 230 TWE20.

8.7. Wykładnia prawa UE

8.7.1. Rola ETS przy dokonywaniu wykładni prawa UE

Jest oczywiste, że do wykładni prawa UE są upoważnione wszystkie organy stosujące to prawo. Są to zarówno instytucje WE, jak i organy państw członkowskich, w tym zwłaszcza sądy krajowe. Szczególna rola przypada jednak ETS. Zgodnie z art. 220 TWE „Trybunał czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu", co tratuje się jako kompetencję do interpretacji całego prawa wspólnotowego (I filara prawa UE). Ponadto, na podstawie art. 46 TUE, ETS ma kompetencje w pewnym zakresie do interpretacji pewnych aktów w obrębie III filara UE, oprócz tego, przepisów dotyczących tzw. ściślejszej współpracy oraz wyszczególnionych innych przepisów TUE. W istocie, ETS dokonuje wykładni prawa UE we wszystkich swoich orzeczeniach. Szczególne znaczenie mają jednak tzw. orzeczenia wstępne wydawane w trybie art. 234 TWE oraz art. 35 TUE. Wykładnia prawa UE dokonywana przez ETS jest wiążąca dla wszystkich innych instytucji wspólnotowych, a także dla państw członkowskich.

8.7.2. Metody wykładni

Trybunał posługuje się różnymi metodami wykładni W pierwszej kolejności stosuje wykładnię językową, zwracając przy tym uwagę na- dodatkowe problemy, jakie powoduje wielość oficjalnych języków w UE38. W razie rozbieżności między brzmieniem przepisów w różnych wersjach językowych należy brać pod uwagę cel tych przepisów, oraz kontekst, w jakim zostały zamieszczone39. ETS stosuje także wykładnię systemową, biorąc uwagę usytuowanie interpretowanych przepisów w całości danego aktu prawnego, albo systemu prawnego w ogóle. Istotne znaczenie ma w praktyce orzeczniczej wykładnia celowościowa.

Trybunał często z niej korzysta, starając się ustalić motywy, jakie tkwią u źródeł poszczególnych przepisów czy ich zespołów. Szczególną odmianą tej metody jest interpretacja prawa wspólnotowego, odwołująca się do potrzeby zapewnienia prawu wspólnotowemu wymaganej efektywności (efet utile). Zasadniczo ETS nie stosuje wykładni historycznej.

10.2. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państw członkowskich

10.2.1. Proklamowanie zasady pierwszeństwa w orzecznictwie ETS

TWE nie zawiera przepisów, które wprost normowałyby sposób rozstrzygania konfliktów między normami prawa wspólnotowego a normami prawa państw , członkowskich. Konflikty takie powstają w razie niezgodności norm należących do obu omawianych porządków prawnych, tj. w sytuacjach, gdy nie można spełnić równocześnie norm należących do obu omawianych systemów prawnych, mających choćby częściowo wspólny zakres zastosowania. Omawiane zagadnienie znalazło rozwiązanie w orzecznictwie ETS, poczynając od powołanego wyżej słynnego orzeczenia Costa. ETS proklamował w nim zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich2.

W sprawie Costa pojawiło się zagadnienie, czy włoska ustawa nacjonąlizująca przemysł energetyczny jest zgodna z przepisami traktatowymi, w szczególności dotyczącymi monopoli handlowych, konkurencji i pomocy państwa dla przedsiębiorstw. ETS rozważał również konsekwencje ewentualnej niezgodności ustaw państwa członkowskiego z Traktatem. W omawianym orzeczeniu ETS stwierdził m.in., że przynależność państw członkowskich do WE sprawia, że są one pozbawione możliwości przyznania środkom krajowym pierwszeństwa w stosunku do systemu prawnego przyjętego przez państwa na zasadzie wzajemności, czyli w stosunku do prawa wspólnotowego. Tak więc, według ETS, żadne przepisy prawa krajowego nie mogą przeważać nad prawem wywodzącym się z Traktatu, będącym niezależnym źródłem prawa.

10.2.2. Zakres zasady pierwszeństwa

Kolejne orzeczenia ETS wyznaczyły zakres obowiązywania zasady pierwszeństwa. Otóż, zasada ta ma wobec norm prawa krajowego nieograniczony zasięg. Oznacza to z jednej strony, że z pierwszeństwa korzystają wszystkie normy prawa wspólnotowego, zawarte zarówno w prawie pierwotnym, jak i w wiążących aktach prawa pochodnego. Z drugiej strony, konsekwencje zasady pierwszeństwa obejmują wszystkie normy prawa krajowego. Państwo członkowskie nie może się powołać na żadne normy swojego porządku prawnego, które byłyby wyłączone spod działania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, czyli w istocie miały pierwszeństwo wobec norm tego prawa. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego rozciąga się również na normy konstytucyjne państw członkowskich3. ETS wykluczył dopuszczalność oceny norm prawa wspólnotowego z punktu widzenia jego zgodności z normami konstytucyjnymi, czy innymi normami prawnymi państw członkowskich.

Jeśli chodzi o aspekt czasowy, to w świetle orzecznictwa ETS, z pierwszeństwa korzystają normy prawa wspólnotowego niezależnie od tego, czy są wcześniejsze, czy późniejsze, niż niezgodne z nimi normy prawa krajowego4.

W orzecznictwie ETS zasada pierwszeństwa była wykorzystywana do rozstrzygania konfliktów między normami prawnymi sensu stricto, tj. mającymi charakter generalny i abstrakcyjny. Warto jednak odnotować, że w niedawno wydanym orzeczeniu ETS zakwestionował także, z powołaniem się na zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pewne postanowienia zawarte w indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w Austrii Takie rozstrzygnięcie jest kontrowersyjne, bowiem narusza zasadę trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych5 .

10.2.3. Pojęcie pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego

10.2.3.1. Rozróżnienie pierwszeństwa obowiązywania i pierwszeństwa stosowania

Orzeczenie Costa nie rozstrzygnęło do końca kwestii konsekwencji niezgodności norm prawa krajowego z normami prawa wspólnotowego. Teoretycznie rzecz biorąc, następstwa zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego mogłyby być dwojakie. Pierwszą możliwością jest to, że normy krajowe^ niezgodne z prawem wspólnotowym przestają obowiązywać (tzw. pierwszeństwo obowiązywania);! , Drugą możliwością jest natomiast to, że normy takie obowiązują nadal, ale niej mogą być stosowane w konkretnych przypadkach (tzw. pierwszeństwo stosowania)

10.2.3.2. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez sądy państw członkowskich

Na temat następstw zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego ETS wypowiedział się szerzej w powołanym wyżej orzeczeniu Simmenthal^W tej sprawie pojawił się problem, jak powinien postąpić sąd państwa członkowskiego w sytuacji, gdy norma prawa krajowego nakłada na przedsiębiorców — importerów towarów z innych państw członkowskich pewne obowiązki, które są niezgodne z normami prawa wspólnotowego. Według ETS, sąd powinien w takim przypadku odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Nie jest natomiast konieczne — zdaniem ETS — aby sąd krajowy uzależnił wydanie orzeczenia od uchylenia tej normy albo od formalnego stwierdzenia niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, dokonanego przez inny, upoważniony do tego organ, np. sąd konstytucyjny6.

Z orzeczenia Simmenthal wynikają dwa istotne wnioski Po pierwsze, ETS opowiedział się za koncepcją pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, nie zaś pierwszeństwa obowiązywania. Stwierdzenie niezgócfności z prawem wspólnotowym normy prawa krajowego nie powoduje, zatem automatycznie utraty mocy obowiązującej (uchylenia) tej normy. Stanowisko przyjęte przez ETS jest łatwiejsze do zaakceptowania przez państwa członkowskie, ponieważ nie narusza ustalonych w prawie krajowym sposobów eliminowania norm z porządku prawnego. Kompetencje do uchylania norm prawnych przysługują, jak wiadomo, właściwym organom prawotwórczym, albo sądom konstytucyjnym, ale nie.pozostałym sądom. Teza o pierwszeństwie stosowania prawa wspólnotowego, w odróżnieniu od pierwszeństwa obowiązywania, została podtrzymana przez ETS także w późniejszym orzecznictwie7.

Po drugie, ETS stwierdził w omawianym orzeczeniu, że obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym spoczywa na każdym sądzie rozpoznającym sprawę. Konieczność czekania na orzeczenie innego, właściwego sądu byłoby, bowiem osłabieniem efektywności prawa

Niedawno ETS powtórzył po raz kolejny tę tezę i rozciągnął ją na sytuacje niezgodności z prawem wspólnotowym postanowień układów zbiorowych pracy. Por. orzeczenie C-187/00 Kutz-Bauer v. Freie und Hansestadt Hamburg z 2003 r. jeszcze niepublikowane.

wspólnotowego. W razie wątpliwości, czy rzeczywiście występuje niezgodność prawa krajowego z "prawem wspólnotowym, sąd państwa członkowskiego powinien wystąpić z pytaniem prawnym do ETS, na podstawie art. 234 TWE.

Podkreślony w orzeczeniu Simmenthal obowiązek wszystkich sądów państw członkowskich, właściwych w poszczególnych sprawach, odmowy zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym zasługuje na podkreślenie, zwłaszcza jeśli się zważy, że na podstawie prawa poszczególnych państw członkowskich, analogiczne kompetencje nie zawsze przysługują sądom w razie konfliktów między normami prawa krajowego, a w szczególności w przypadkach niezgodności ustaw z konstytucją.

Warto rozważyć, jak dokładnie należy rozumieć to, że norma prawa krajowego niezgodna z prawem wspólnotowym miałaby obowiązywać, z tym że nie znajdowałaby zastosowania. Otóż, nie oznacza to, że owa norma nie mogłaby znaleźć zastosowania w ogóle. Mogłaby ona być bowiem stosowana, jednak poza zakresem obowiązywania prawa wspólnotowego. Przykładowo: norma-prawa krajowego dyskryminująca pracowników""— cudzoziemców, w porównaniu z obywatelami danego państwa, nie mogłaby znajdować zastosowania wobec obywateli państw członkowskich UE, jakosprzeczna z art. 12 i 39 TWE, natomiast mogłaby być stosowana w odniesieniu do obywateli państw trzecich. Innym przykładem może być norma prawna państwa członkowskiego określająca cechy pewnych produktów, wykraczające poza standardy minimalne prawa wspólnotowego, która będzie znajdować zastosowanie w odniesieniu do przedsiębiorców krajowych, a nie będzie mieć zastosowania do importerów z innych państw członkowskich. Konsekwencją takiej sytuacji może być nawet tzw. odwrotna dyskryminacja, czyli dyskryminacja na niekorzyść własnych obywateli8.

10.3. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego oraz jego bezpośredni skutek

10.3.1. Terminologia występująca w traktatach

W doktrynie używa się określeń „bezpośrednie obowiązywanie", „bezpośrednie stosowanie" i „bezpośredni skutek" prawa wspólnotowego. Terminologia nie jest ustalona; można zauważyć np. różnice między sposobami używania tych pojęć w piśmiennictwie poszczególnych krajów. Nie jest również w pełni konsekwentna terminologia przyjmowana w orzecznictwie ETS. Na początku lat siedemdziesiątych została zgłoszona w literaturze propozycja rozróżnienia między „bezpośrednim stosowaniem" prawa wspólnotowego z jednej, a jego „bezpośrednim skutkiem" z drugiej strony21. To rozróżnienie, które raczej nie przyjęło się w doktrynie niemieckiej22, ma istotne znaczenie, bowiem wskazuje na odmienne, choć powiązane ze sobą, cechy omawianego porządku prawnego.

22 W literaturze niemieckiej używa się określenia „bezpośrednie stosowanie" (unmittel-bare Anwendbarkeit), także w odniesieniu do tego, co w literaturze angielskojęzycznej oznacza się jako „bezpośredni skutek". Ten ostatni termin (unmittelbare Wirkung) jest natomiast rezerwowany dla szczególnej sytuacji dyrektyw wspólnotowych.

Wymienione wyżej pojęcia występują w przepisach traktatowych, aczkolwiek w szczególnych kontekstach, niewyczerpujących pola ich potencjalnego wykorzystania. W art. 249 akapit 2, a także w art. 110 ust. 2 TWE, w odniesieniu do rozporządzenia, jako jednego z rodzajów aktów wspólnotowego porządku prawnego, użyte zostało sformułowanie, że jest ono „bezpośrednio stosowane" we wszystkich państwach członkowskich (directement applicable w tekście francuskim, di-rectly applicable w tekście angielskim), albo, że: „obowiązuje bezpośrednio" (gilt unmittelbar w tekście niemieckim).

Pojęcie „bezpośredni skutek" nie występuje natomiast w przepisach TWE w rozpatrywanym poniżej znaczeniu23. Omawiane określenie zostało użyte natomiast w art. 34 ust. 2 lit. b) i lit. c) TUE w swoistym kontekście. Mianowicie, powołane przepisy głoszą, że tzw. decyzje ramowe oraz decyzje, czyli instrumenty stosowane przez Radę w III filarze UE, nie są bezpośrednio skuteczne (ne peuvent entrainer d'effet direct, shall not entail direct effect, sind nicht unmittelbar wirksam). Zastrzeżenie o braku bezpośredniego skutku zostało niewątpliwie wprowadzone w celu podkreślenia odmiennego charakteru decyzji ramowych i decyzji z III filaru od odpowiednio: dyrektyw i decyzji w I filarze, którym — jak będzie o tym mowa niżej — może być w pewnych okolicznościach przyznana bezpośrednia skuteczność.

10.3.2. Propozycja uporządkowania terminologii

Biorąc pod uwagę rozmaite i często rozbieżne określenia używane w literaturze, celowa wydaje się próba uporządkowania rozważań, poprzez zaproponowanie pewnego sposobu rozumienia omawianych pojęć.

10.3.2.1. Pojęcie bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego

Bezpośrednie obowiązywanie prawa wspólnotowego oznacza, że normy tego prawa od dnia ich wejścia w życie, stają się automatycznie częścią porządku prawnego w państwach członkowskich, obok norm prawa krajowego, bez potrzeby ich inkorporacji. Sformułowanie, że prawo wspólnotowe obowiązuje „obok" prawa krajowego należy rozumieć w ten sposób, że prawo wspólnotowe nie staje się prawem krajowym, ale zachowuje swoją odrębność. Równocześnie jednak, nie oznacza to odseparowania od siebie norm obu porządków prawnych. Przeciwnie, normy wspólnotowe i normy prawa krajowego są ze sobą na różne sposoby funkcjonalnie powiązane. W szczególności, wiele norm Prawa krajowego jest stanowionych w celu wykonania lub uzupełnienia norm

' Określenie to zostało natomiast zawarte, ale w innym znaczeniu, w art. 72 TWE.

2451

prawa wspólnotowego. Jak już była o tym mowa wyżej, w razie konfliktu norm obu porządków prawnych, normy prawa wspólnotowego korzystają z pierwszeństwa.

10.3.2.2. Pojęcie bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego

Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego jest konsekwencją jego bezpośredniego obowiązywania dla organów państw członkowskich. Organy te są obowiązane opierać swoje działania na normach prawa wspólnotowego, obok norm prawa krajowego. Innymi słowy, także normy prawa wspólnotowego stanowią podstawę prawną dla działań organów państw członkowskich. „Działania" są tutaj rozumiane szeroko: pojęcie to odnosi się zarówno do podejmowania aktów indywidualnych (orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych), jak i do wydawania aktów normatywnych (generalnych i abstrakcyjnych). Co więcej, bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego może polegać na obowiązku powstrzymania się przez organy państwowe od podejmowania pewnych działań, np. wydawania aktów prawnych, jeśli pewne dziedziny należą do wyłącznych kompetencji WE. Należy podkreślić, że bezpośrednio obowiązują i powinny być bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich wszystkie wiążące normy prawa wspólnotowego zawarte we wszelkich źródłach prawa wspólnotowego, a nie tylko w rozporządzeniach, jak można by wnioskować z brzmienia art. 249 akapit 2 TWE. Dotyczy to, więc także norm traktatowych oraz norm dyrektyw, decyzji, postanowień umów międzynarodowych itd. W przypadku norm traktatowych, obowiązki państw członkowskich mogą mieć bądź charakter negatywny, tj. powstrzymania się od pewnych działań (por. np. 12, art. 28 TWE), jak i charakter pozytywny, tj. podejmowania pewnych działań (por. np. art. 126, art. 159 TWE). Normy rozporządzeń stanowią w założeniu wyłączne podstawy działań państw członkowskich w dziedzinach objętych ich uregulowaniami Szczególną kategorię stanowią w omawianym kontekście dyrektywy. Jak już była mowa24, dyrektywy wymagają implementacji do prawa krajowego. Mimo to dyrektywy również korzystają z przymiotu bezpośredniego obowiązywania i stosowania w państwach członkowskich. Stosowanie dyrektyw polega przede wszystkim właśnie na ich implementowaniu (transponowaniu) do prawa krajowego przez właściwe organy państwa członkowskiego w odpowiedniej formie. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa ETS, organy państw członkowskich są obowiązane do podejmowania działań (lub zaniechania podejmowania pewnych działań), zgodnych z treścią norm dyrektyw, nawet wówczas, gdy dyrektywy nie zostały prawidłowo implementowane do prawa krajowego25.

10.3-2.3. Pojęcie bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego

przez bezpośredni skutek norm prawa wspólnotowego rozumie się tę ich właściwość, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek (osób fizycznych lub prawnych). Jednostki mogą się powoływać na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego w postępowaniach przed sądami krajowymi i z norm tych wywodzić swoje prawa. Sądy państw członkowskich są obowiązane udzielić jednostkom ochrony właśnie na podstawie prawa wspólnotowego, a w razie niezgodności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, powinny to uczynić wbrew prawu krajowemu, kierując się zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Należy zaznaczyć, że podane wyżej rozumienie bezpośredniego skutku wywołuje kontrowersje. Zgłaszane są propozycje, aby pojęcie to rozumieć szerzej i nie wiązać go z ochroną praw jednostek26, a nawet, aby z niego zrezygnować27.

10.5. Wykładnia prawa państw członkowskich zgodnie z prawem wspólnotowym

10.5.1- Narodziny koncepcji i wykładnia zgodna z normami dyrektyw

W licznych orzeczeniach ETS stwierdził, że sądy państw członkowskich mają obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym72 . Początkowo zagadnienie to było rozważane w kontekście dyrektyw, które nie zostały terminowo lub w pełni implementowane do prawa krajowego, w sytuacji, gdy ich normom nie można było przyznać bezpośredniej skuteczności, ze względu na niespełnianie niezbędnych wymagań. Powstało pytanie, czy mimo tego, takie normy mogą mieć jakieś znaczenie dla krajowych organów stosujących prawo i rozstrzygających o prawach lub obowiązkach jednostek.

Po raz pierwszy ETS wypowiedział się szerzej na ten temat w orzeczeniu odnoszącym się do dyrektywy o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn w stosunkach pracy73. Trybunał stwierdził, że RFN implementowała normy tej dyrektywy w sposób niepełny, ponieważ przewidziane w niemieckiej ustawie sankcje za przypadki dyskryminowania kobiet przez pracodawców były niewystarczające dla osiągnięcia rezultatów wyznaczonych w dyrektywie. Jednak, normy dyrektywy były, zdaniem ETS, niedość precyzyjne na to, aby je uznać za bezpośrednio skuteczne. W tej sytuacji ETS orzekł, że obowiązkiem sądu krajowego jest interpretowanie i stosowanie ustaw wydanych dla implementacji dyrektywy zgodnie z brzmieniem i celem tejże dyrektywy. Myśl tę ETS rozwinął później, np. w orzeczeniu odnoszącym się do przepisów jednej z dyrektyw harmonizujących prawo spółek, której nie można było przyznać bezpośredniej skuteczności w układzie horyzontalnym74. Uzasadniając obowiązek przeprowadzania wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywami ETS powołał się na obowiązki państw członkowskich wynikające z art. 10 TWE oraz na konieczność doprowadzenia do osiągnięcia przez dyrektywy rezultatów, określonych w art. 249 TWE. ETS wprost odwołał się w tym kontekście do potrzeby zapewnienia efektywności przepisom dyrektyw. W komentarzach do powołanych orzeczeń podkreśla się, że ETS próbuje w omawiany sposób zagwarantować efektywność normom dyrektyw nawet, jeśli z różnych powodów nie są one bezpośrednio skuteczne. Odbywa się to tym razem za pomocą norm prawa krajowego; stąd też mówi się często o „pośredniej skuteczności dyrektyw". Niektórzy autorzy zwracają uwagę m.in. na to, że poprzez nałożenie na sądy państw członkowskich obowiązku dokonywania pro-wspólnotowej wykładni, ETS dąży do przezwyciężenia niekorzystnych następstw odrzucenia możliwości wywoływania bezpośredniego skutku horyzontalnego przez dyrektywy, albo wręcz mówią o wprowadzaniu bezpośredniej skuteczności norm dyrektyw „tylnymi drzwiami"75.

10.5.2. Zakres obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym

Omawiany obowiązek został w orzecznictwie ETS znacznie rozszerzony poza pierwotną sferę nieimplementowanych lub nieprawidłowo implementowanych dyrektyw. Tak więc ETS wymaga obecnie, aby prawo państw członkowskich było interpretowane zgodnie także z normami zawartymi w innych źródłach prawa wspólnotowego, również w prawie pierwotnym. Nie ma już przy tym znaczenia, czy normy prawa wspólnotowego są bezpośrednio skuteczne, czy też są tego przymiotu pozbawione. Jeśli chodzi o prawo krajowe podlegające prowspólnotowej wykładni, to są nią objęte nie tylko przepisy, wydane specjalnie w celu wykonania prawa wspólnotowego, np. implementowania dyrektyw, ale także inne przepisy, bez względu na to, czy są późniejsze, czy wcześniejsze, niż prawo wspólnotowe stanowiące wzorzec dla interpretacji W ten sposób obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym stał się odrębną konstrukcją prawną służącą zapewnieniu prawu wspólnotowemu należnej efektywności

Zgodnie z orzecznictwem ETS obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni spoczywa na sądach krajowych, ale jak się wydaje, należy go rozciągnąć także na organy administracji publicznej. Trudną do praktycznego rozwiązania kwestią jest to, jak daleko ten obowiązek sięga. ETS stwierdzał najpierw, że sądy krajowe są zobowiązane do interpretowania prawa krajowego „tak dalece, jak korzystają z uznania przyznanego przez prawo krajowe", a później używał zwrotu: „tak dalece, jak jest to możliwe". To ostatnie sformułowanie mogłoby świadczyć o podniesieniu wymagań wobec organów krajowych. Należy jednak przyjąć, że obowiązek prowspólnotowej wykładni występuje jedynie w granicach „luzu decyzyjnego" przysługującego organom stosującym prawo, to jest uznania, a także ich kompetencji do interpretowania tzw. pojęć niedookreślonych wynikających z prawa krajowego. Niedopuszczalna byłaby, zatem wykładnia contra legem.

Uwzględnienie omawianego obowiązku w procesie wykładni prawa krajowego może doprowadzić do zastosowania tego prawa także w taki sposób, że spowoduje to nałożenie lub rozszerzenie obowiązków jednostek, albo ujmując rzecz ogólniej: pogorszenie sytuacji prawnej jednostek. Od tej zasady istnieje jednak, w świetle orzecznictwa ETS, istotny wyjątek: nie jest dopuszczalne takie interpretowanie prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym, którego następstwem byłoby wprowadzenie lub zaostrzenie odpowiedzialności karnej jednostek

10.5.3. Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym a pierwszeństwo prawa wspólnotowego

Na uwagę zasługują powiązania między obowiązkiem prowspólnotowej wykładni prawa krajowego a zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Omawiany obowiązek jest sposobem uniknięcia niekorzystnych następstw wynikających z zasady pierwszeństwa, czyli odmowy zastosowania normy prawa krajowego. Odpowiednia wykładnia pozwala bowiem na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym przestają być one niezgodne z normami prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji, skoro nie wystąpi kolizja między normami, nie będzie też potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie ETS zwraca się uwagę na to, że organy państw członkowskich powołane do stosowania prawa powinny przyjąć pewną kolejność postępowania: najpierw podjąć próbę prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, a dopiero potem, jeśli taka wykładnia nie będzie w stanie wyeliminować niezgodności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, odmówić zastosowania prawa krajowego77.

11.6.1. Odpowiedzialność kontraktowa WE j.

Zgodnie z art. 288 (dawny art. 215) „odpowiedzialność kontraktową Wspólnoty reguluje prawo właściwe dla danej umowy"; do dochodzenia odpowiedzialności właściwe są sądy krajowe84; możliwe jest też poddanie takich umów jurysdykcji ETS zgodnie z art. 238 (dawny art. 181) TWE. Przepis ten stanowi, że ETS jest właściwy do orzekania na podstawie ^klauzuli arbitrażowej85 jakiejkolwiek umowy prawa publicznego lub prywatnego" zawartej przez WE lub w jej imieniu. ETS do oceny swojej właściwości stosuje prawo wspólnotowe86.

WE może zawierać zarówno umowy prawa cywilnego, jak i prawa publicznego. Nie jest obecnie jasne, czy o charakterze umowy, a w konsekwencji o prawie właściwym, rozstrzyga prawo wspólnotowe, czy lex fori.

12.5. Zapewnianie efektywności prawu wspólnotowemu w prawie krajowym przez sądy krajowe

Zapewnianiu efektywności prawu wspólnotowemu służy rozwinięta przez ETS zasada bezpośredniego i pośredniego stosowania prawa wspólnotowego.

Obowiązek takiego stosowania prawa spoczywa na wszystkich organach państwa, w tym na sądach31. Inną kwestią jest umożliwienie dochodzenia w prawie krajowym roszczeń opartych na prawie wspólnotowym, np. o zwrot opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, odszkodowawczych itp. — niezbędne, jeśli chce się zapewnić prawu wspólnotowemu effet utile. ETS wywiódł taki obowiązek państw członkowskich z art. 10 TWE (zasady lojalności i szczerej współpracy).

Wyżej wskazano, że nie istnieje ogólne prawo wspólnotowe postępowania administracyjnego ani procesowego, aczkolwiek w dziedzinie prawa celnego i rolnego działa kilka rozporządzeń, regulujących prawidłową procedurę, a zgodnie z ogólnymi zasadami, przysługuje im pierwszeństwo nad przepisami krajowymi Jeśli brak jest unormowań wspólnotowych bądź są one niepełne, władze państwowe wykonując prawo wspólnotowe postępują zgodnie z formalnymi i materialnymi przepisami prawa krajowego, dotyczącymi np. przedawnienia, potrącenia, upływu terminu (zasada autonomii proceduralnej).

W różnych państwach członkowskich stosowane są zatem różne procedury, co może prowadzić do niejednolitego stosowania prawa wspólnotowego, co z kolei usprawiedliwia interwencję ETS.

ETS ustalił pewne ograniczenia w stosowaniu prawa krajowego: przy realizacji prawa wspólnotowego nie mogą obowiązywać mniej korzystne zasady niż w przypadku porównywalnych roszczeń krajowych (zasada niedyskryminacji).

W sprawie 158/80 Rewe v. Haupttzollamt Kieł32, ETS zauważył, że z systemu ochrony prawnej ustanowionego TWE, w szczególności określonego w dawnym art. 177, wynika, że każdy rodzaj skargi przewidziany w prawie krajowym musi być dostępny dla celów zapewnienia przestrzegania bezpośrednio skutecznego prawa wspólnotowego; i to na tych samych warunkach odnośnie do dopuszczalności i procedury, jakie stosowane są do skarg opartych na prawie krajowym. Sądy nie mają jednak obowiązku tworzenia nowych środków proceduralnych.

W sprawie dotyczącej dochodzenia zwrotu podatków pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, sprawa 68/79 Hans Just v. Duńskie Ministerstwo ds. Podatków33, ETS dodał, że w przypadku braku odpowiednich norm wspólnotowych określających tryb zwrotu opłat nałożonych z naruszeniem prawa wspólnotowego, poszczególne państwa członkowskie mają obowiązek zwrotu takich opłat w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym, w tym celu i , powinny one określić właściwość sądów i procedurę dochodzenia roszczeń Warunki proceduralne nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą ' podobnych roszczeń prawa wewnętrznego i nie mogą prowadzić do uniemożliwienia wykonywania w praktyce praw uzyskanych przez jednostki na mocy prawa wspólnotowego.

Zasadę jednakowej dostępności krajowych środków proceduralnych ETS uzupełnił nieco później zasadą efektywności — państwa członkowskie muszą zapewnić efektywny środek. Jeśli zastosowanie środka krajowego uniemożliwia lub nadmiernie utrudnia zapewnienie efektywności prawu wspólnotowemu państwo członkowskie ma obowiązek przyjęcia specjalnych środków.

W sprawie 14/83 von Colson34, dotyczącej dyrektywy w sprawie dyskryminacji ze względu na płeć, ETS stwierdził, że chociaż pełna implementacja dyrektywy nie wymaga wprowadzenia żadnej specjalnej formy sankcji za ; niezgodną z prawem dyskryminację, niemniej wymaga, aby sankcja gwarantowała rzeczywistą i efektywną ochronę prawną; sankcja musi też działać odstraszająco. Odszkodowanie zatem powinno być adekwatne w stosunku do wyrządzonej szkody.

W innych orzeczeniach ETS zaczął jeszcze wyraźniej budować wspólnotowy system środków proceduralnych. Przykładem tej tendencji (odwrotu od zasady autonomii proceduralnej) są następujące orzeczenia:

— w sprawie 222/86 UNECTEF v. Heylens35 (belgijskiemu trenerowi zatrudnionemu we Francji odmówiono uznania dyplomu trenera), ETS podkreślił, że decyzja odmawiająca uprawnienia wynikającego z prawa wspólnotowego (chodzi o swobodny przepływ), musi być uzasadniona i musi umożliwiać osobie dotkniętej „obronę tego prawa zgodnie z nalepszymi możliwymi warunkami";

— w sprawie C-213/89 Factortame (No. 2)36, ETS wskazał, iż dla zapewnie-> nia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, sąd krajowy jest zobowiązany do zastosowania środka tymczasowego polegającego na tymczasowym uchyleniu stosowania normy wewnętrznej, do czasu wydania orzeczenia na podstawie odpowiedzi udzielonej przez ETS (prawo angielskie w tym przypadku nie znało takiego rodzaju środka tymczasowego);

— w sprawie C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci37, ETS stwierdził, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostce na skutek naruszenia prawa wspólnotowego jest „nieodłącznym elementem systemu traktatu"; w przypadku niewykonania dyrektywy, ETS uzależnił odpowiedzialność państwa od spełnienia trzech warunków; dalej zaś dodał, iż w braku regulacji wspólnotowej, państwo musi naprawić skutki spowodowanych strat — na podstawie przepisów prawa krajowego; materialne przesłanki odpowiedzialności państwa w stosunku do jednostki za naruszenie normy wspólnotowej dochodzonej przed sądami krajowymi, ETS rozwinął w sprawie Brasserie du Pecheur38;

— w sprawie Marshall II C-2 71/9139, dotyczącej odszkodowania za niesłuszne zwolnienie z pracy (dyskryminacja ze względu na płeć), ETS uznał, że odszkodowanie za szkodę wyrządzoną na skutek niezastosowania prawa wspólnotowego nie może być limitowane górną granicą ustaloną a priori przez ustawodawcę lub przez wyłączenie możliwości przyznania odsetek (tak jak w tym przypadku);

— kulminację stanowi sprawa C-208/90 Emmott40, dotycząca spóźnionej implementacji dyrektywy. ETS stwierdził, że do czasu, gdy dyrektywa nie zostanie właściwie transponowana do prawa wewnętrznego, państwo członkowskie nie może powoływać się na uchybienie przez jednostkę terminów określonych w prawie krajowym dla wszczęciu postępowania przeciwko państwu w celu ochrony praw wynikających z dyrektywy; do czasu implementacji dyrektywy, termin przewidziany w prawie wewnętrznym dla wszczęcia postępowania nie może zacząć biec.

Praktyka ETS oznaczała znaczącą ingerencję w prawo wewnętrzne (kompetencje) państw członkowskich, i spotkała się z silną krytyką. Stąd w późniejszych orzeczeniach ETS41 następuje pospieszny odwrót w kierunku zasady autonomii proceduralnej. Sam ETS wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie Emmott jest ograniczone do konkretnych okoliczności tejże sprawy, w której przedawnienie terminu odniosło skutek w postaci pozbawienia powódki jakiejkolwiek sposobności realizacji jej praw do równego traktowania.

Podsumowując, generalnie do dochodzenia w prawie krajowym roszczeń opartych na prawie wspólnotowym stosowana jest zasada autonomii proceduralnej. Korygowana jest ona przez zasadę równoważności (zwana także zasadą ekwiwalencji lub niedyskryminacji) - warunki proceduralne dla dochodzenia takich roszczeń nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą podobnych roszczeń prawa wewnętrznego, oraz zasadę efektywności - warunki proceduralne nie mogą prowadzić do uniemożliwienia lub nadmiernie utrudniać wykonywanie w praktyce praw uzyskanych przez jednostki na mocy prawa wspólnotowego. Środki krajowe przeciwko naruszeniom prawa WE musza być: proporcjonalne, adekwatne i efektywne.

13.3Sądy upoważnione do wystąpienia z pytaniami prawnymi

Z pytaniem prawnym może wystąpić do ETS wyłącznie sąd krajowy. Nie są

natomiast do tego legitymowane strony postępowania przed sądem krajowym. Z brzmienia art. 234 TWE można by wnosić, że sąd występuje z pytaniem prawnym na wniosek strony (stron). Przyjmuje się wszakże, iż sąd może z pytaniem Wystąpić także z własnej inicjatywy.

13.3.1. Cechy sądów krajowych

Państwa członkowskie zachowały autonomię, co do organizacji wymiaru sprawiedliwości Wobec tego powstają niekiedy wątpliwości dotyczące charakteru pewnych organów. ETS określił cechy sądów w rozumieniu art. 234 TWE4. Są to mianowicie: organy wykonujące funkcje orzecznicze, działające na podstawie ustawy, a nie tylko umowy stron, rozstrzygające spory między stronami, funkcjonujące w sposób stały, których orzecznictwo jest obowiązkowe, orzekające na podstawie prawa, a nie tylko zasad słuszności, a także niezależne w orzekaniu.

13.3.2. Charakterystyka i ocena stanowiska ETS

Ogólnie można stwierdzić, że ETS jest liberalny przy dopuszczaniu pewnych organów, często nienazywanych nawet sądami, do występowania z pytaniami prawnymi Takie podejście ma zapewnić szeroki dostęp do omawianej procedury, a w konsekwencji przyczynić się do jednolitości wykładni i stosowania prawa wspólnotowego. Dyskusje wzbudziły wszakże m.in. przypadki przyznawania przez ETS kompetencji do występowania z pytaniami organom kolegialnym, niebędących sądami, ale specyficznymi organami administracyjnymi, wykonującymi funkcje orzecznicze (quasi-orzecznicze) i wyposażonymi w pewien zakres niezależności; dotyczyło to np. niemieckiej komisji nadzoru nad zamówieniami publicznymi federacji5. Przyjmuje się jednak, że nie mogą z omawianej możliwości skorzystać organy niesądowe, np. organy prawodawcze, administracyjne, doradcze itp., a także sądy arbitrażowe, powołane do orzekania na podstawie umowy stron6.

Spośród wymienionych wyżej cech sądu w rozumieniu art. 234 TWE warto zwrócić uwagę na to, że rozstrzygają one spory między stronami Wychodząc z tego założenia ETS odmawiał kompetencji do wystąpienia z pytaniami prawnymi sądom w postępowaniu rejestrowym, ze względu na brak przeciwstawnych stron postępowania i sporu między nimi7.

Trybunałowi zarzuca się niekiedy brak konsekwencji w przyznawaniu lub odmowie przyznawania statusu sądu w rozumieniu art. 234 TWE, kazuistykę, odstępowanie od przypadku do przypadku od pewnych ustalonych przez siebie ogólnych wymagań. W tym kontekście postuluje się zmianę podejścia ETS, a ściślej — zawężenia pojęcia sądu zasadniczo do sądów w rozumieniu poszczególnych krajowych porządków prawnych, z wyjątkowym tylko dopuszczeniem innych organów, wykonujących funkcje orzecznicze w sposób niezależny8.

13.4. Przedmiot pytań prawnych

Jak wynika z art. 234 TWE przedmiotem pytania prawnego może być kwestia wykładni prawa wspólnotowego (pierwotnego lub pochodnego), albo kwestia ważności aktów instytucji wspólnotowych (czyli aktów prawa pochodnego) oraz aktów EBC. Ponadto, przedmiotem pytania może być także wykładnia statutów organów utworzonych aktem Rady, gdy statuty to przewidują; to zagadnienie nie ma jak dotąd większego znaczenia. Warto zauważyć, że pojęcie aktów instytucji WE jest, w kontekście art. 234 TWE, rozumiane szeroko: obejmuje ono zarówno akty wiążące, jak i niewiążące, w tym tzw. akty sui generis, a ponadto także umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę9.

Należy podkreślić, że pytanie prawne może być skierowane do ETS w trakcie każdego postępowania przed sądem krajowym, a więc po wszczęciu postępowania w danej sprawie, a przed wydaniem prawomocnego orzeczenia. Postępowania przed sądami krajowymi (postępowania główne), w trakcie których istnieje możliwość, albo obowiązek, wystąpienia z pytaniami prawnymi, są bardzo zróżnicowane i szeroko rozumiane. Może to być postępowanie w pierwszej lub wyższych instancjach, postępowanie nadzwyczajne, np. o wznowienia postępowania, a także postępowanie pomocnicze, np. zabezpieczające. Niedopuszczalne są pytania hipotetyczne, bez związku z konkretnym postępowaniem, w celu uzyskania ogólnego poglądu ETS co do sposobu rozumienia danego przepisu prawa wspólnotowego. , ;

13.5. Pytania prawne dotyczące wykładni prawa wspólnotowego

13.5.1. Niedopuszczalność bezpośredniej wykładni prawa krajowego lub orzekania o jego ważności t

W praktyce najczęściej występują pytania prawne dotyczące wykładni szeroko rozumianego prawa wspólnotowego. Należy stwierdzić, że przedmiotem pytania do ETS nie może być wykładnia prawa krajowego. Gdyby sąd państwa członkowskiego wystąpił do ETS w sytuacji czysto wewnętrznej, normowanej w pełni prawem krajowym, ETS takie pytanie odrzuci10. Wątpliwości pojawiające się w postępowaniach przed sądami krajowymi dotyczą wszakże z reguły rozmaitych powiązań między prawem wspólnotowym a prawem krajowym, np. tego, czy w danej sprawie orzeczenie powinno być oparte na prawie krajowym, czy na prawie wspólnotowym, albo czy normy prawa krajowego są zgodne z prawem wspólnotowym.

Pytanie nie może jednak dotyczyć wprost tego, czy dana norma prawa krajowego jest zgodna z prawem wspólnotowym. Zagadnienie takie może być, bowiem przedmiotem innego postępowania przed ETS, na podstawie art. 226 TWE.

13.5.2. Sposób formułowania pytań prawnych dotyczących wykładni prawa wspólnotowego

W tej sytuacji istotne znaczenie ma umiejętne postawienie pytania (pytań) ETS w taki sposób, który zostanie uznany przezeń za dopuszczalny. Standardowym sformułowaniem jest: Czy dany przepis W prawa wspólnotowego zezwala (albo: zakazuje) K — tutaj podaje się to, co wynika, z wchodzącego w grę przepisu prawa krajowego. Na tak sformułowane pytanie ETS udziela odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej. Formalnie rzecz biorąc ETS dokonuje, więc wykładni przepisu (przepisów) prawa wspólnotowego, ale w istocie wypowiada się na temat zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Odpowiedź pozytywna na powyższe pytanie oznacza, bowiem stwierdzenie, że prawo krajowe jest zgodne z prawem wspólnotowym, a odpowiedź negatywna, że jest z nim niezgodne.

Zdarza się, że ETS zmienia sformułowania pytań kierowanych przez sądy krajowe stwierdzając: Sąd krajowy pyta, czy przepis K prawa krajowego jest zgodny z przepisem W prawa wspólnotowego. W istocie jednak sąd krajowy chciał zapytać, czy przepis W prawa wspólnotowego zezwala państwu członkowskiemu na zachowanie zgodne z K. Chodzi o to, aby pytania sądów krajowych były zadane w taki sposób, że ETS jest w stanie na nie odpowiedzieć zgodnie z konstrukcją art. 234 TWE".

Sądy krajowe zadają Trybunałowi jedno pytanie lub (z reguły) więcej. Niekiedy pytania są formułowane alternatywnie, np.: jeśli odpowiedź na pytanie 1 jest pozytywna to, czy 2.. (drugie pytanie), a jeśli negatywna, to czy 3... (trzecie pytanie) itd. ETS zmienia czasem kolejność odpowiedzi na pytania, odpowiada łącznie na kilka pytań, albo rozdziela odpowiedzi na jedno pytanie, uznaje odpowiedzi na pewne pytania za zbędne itd. Analiza pytań przyjmowanych przez ETS, jak również pytań, które są przez ETS przeredagowywane, albo odrzucane, prowadzi do wniosku, że ETS akceptuje pytania zamknięte, tj. takie, na które odpowiedź może być: tak albo nie, natomiast nie akceptuje pytań otwartych. Te ostatnie ETS uznaje za pytania abstrakcyjne lub hipotetyczne, niepowiązane wystarczająco z postępowaniem głównym i niemieszczące się wobec tego w ramach procedury unormowanej w art. 234 TWE.

Skutki orzeczenia wstępnego

13.9.1. Skutki dla sądów krajowych właściwych w sprawie

Orzeczenie zawierające odpowiedź na pytania prawne sądu krajowego jest przesyłane temu sądowi. Wiąże ono sąd w danej sprawie, a także inne sądy rozpatrujące tę sprawę w wyniku wniesienia środków odwoławczych, zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Owo „związanie" może przybierać różną postać, w zależności od tego, co było przedmiotem pytania prawnego i jaka jest treść orzeczenia ETS. Gdy ETS dokona wykładni przepisu (przepisów) prawa wspólnotowego, sąd krajowy jest obowiązany do uwzględnienia tej interpretacji przy wydaniu orzeczenia w postępowaniu głównym. Niekiedy stanowisko wyrażone w orzeczeniu ETS jest tak szczegółowe, że wyznacza w istocie treść orzeczenia sądu krajowego. Kiedy indziej, ETS podaje jedynie, jakie okoliczności powinien sąd krajowy wziąć pod uwagę i ocenić przy wydawaniu orzeczenia w postępowaniu głównym. Jeżeli z orzeczenia ETS będzie wynikać, że pewne normy prawa krajowego są nie do pogodzenia z normami prawa wspólnotowego, sąd krajowy będzie obowiązany, wydając orzeczenie, odmówić zastosowania owym normom prawa krajowego zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Jeśli natomiast ETS stwierdzi nieważność aktu czy przepisu wspólnotowego prawa pochodnego, sąd krajowy będzie obowiązany przy orzekaniu pominąć ten akt czy przepis.

Zasadniczo, wykładnia przepisów prawa wspólnotowego wywiera skutki ex tunc30. W wyjątkowych sytuacjach jednak ETS ogranicza w czasie skutki dokonanej przez siebie wykładni, zwłaszcza ze względu na skutki finansowe, jakie mogłoby wywołać orzeczenie, albo inne niekorzystne skutki dla znacznej liczby podmiotów prawa, stosujących w dobrej mierze prawo wspólnotowe31.

W przypadku stwierdzenia nieważności aktu prawa pochodnego w trybie art. 234 TWE, ETS ustala, czy skutki jego orzeczenia będą dotyczyć wcześniejszego okresu, czy też nie32.

14.2. Obywatelstwo UE

14.2.1. Pojęcie „obywatelstwa Unii Europejskiej"

W preambule TUE w brzmieniu Traktatu z Maastricht odnajdujemy zapis stwierdzający, że Wysokie Umawiające się Strony postanowiły „ustanowić wspólne obywatelstwo dla obywateli swych krajów" jako jedną z form realizacji celów UE, określonych w art. B (obecnie art. 2) TUE (przepis ten wymienia wśród celów wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich). Szczegółowa regulacja instytucji obywatelstwa UE została natomiast zawarta w części II TWE w art. art. 17-22). W ten sposób instytucja obywatelstwa i związane z nią prawa zostały inkorporowane do wspólnotowego porządku prawnego, którego normy mogą mieć walor bezpośredniej skuteczności oraz pierwszeństwa stosowania (w stosunku do kolidujących regulacji prawa wewnętrznego). Dzięki takiemu rozwiązaniu jednostki mogą z jednej strony powoływać się na prawa wynikające ze statusu obywatela UE przed sądami krajowymi oraz przed ETS, przez co zyskują możliwość skutecznej ochrony swoich praw. Z drugiej strony, ujęcie statusu jednostki jako obywatelstwa Unii pozwala na przyjmowanie środków również w ramach II i III filara UE.

TWE określa: ¦:

— kto jest uznawany za „obywatela UE" (art. 17 ust. 1);

— katalog praw „obywatelskich" (art. 17 ust. 2, art. 21);

— środki podejmowane w celu ich wzmacniania i rozwijania (art. 22). Przepis art. 17 ust. 1 stanowi: „Niniejszym ustanawia się obywatelstwo Unii.

Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii Obywatelstwo Unii nie zastępuje obywatelstwa państwa, ale je uzupełnia".

Obywatelstwo Unii nie może być zatem definiowane jako formalna więź między jednostką a UE, podobna do przynależności państwowej. Ma ono jednak nie tylko charakter symboliczny, ale i określoną zawartość materialną-Zbliżone jest do obywatelstwa państwa w tym sensie, że jest określone poprzez prawa i obowiązki jednostki ustalone w ramach systemu UE, a wynikające z posiadania przez nią obywatelstwa (przynależności państwowej) 356

państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii nie zastępuje zatem obywatelstwa państwa, ale ma w stosunku do niego charakter zależny i uzupełniający, co

oznacza, że:

1) uzyskanie statusu obywatela UE może nastąpić jedynie wraz z nabyciem przez jednostkę obywatelstwa państwa członkowskiego zgodnie z zasadami przewidywanymi przez prawo tego państwa; statusu obywatela UE nie można zatem uzyskać na podstawie jednolicie określonych warunków.

Status obywatela Unii przysługuje (z pewnymi zastrzeżeniami) wszystkim obywatelom państw członkowskich, bez względu na to, czy posiadają obywatelstwo więcej niż jednego państwa, w tym także państwa trzeciego. Do kwestii, w jaki sposób ustalić, czy dana osoba może — dla potrzeb prawa wspólnotowego — być uznana za obywatela państwa członkowskiego, odniósł się ETS w orzeczeniu z 1992 r. w sprawie Micheletti1. Władze hiszpańskie odmówiły panu Micheletti, posiadającemu podwójne obywatelstwo — włoskie i argentyńskie (a zatem państwa członkowskiego i państwa trzeciego) — możliwości skorzystania z praw wynikających z wolności przedsiębiorczości (art. 43 TWE), ponieważ zgodnie z prawem wewnętrznym nie może on być uważany za obywatela państwa członkowskiego. Powoływany przepis stanowił, że bipatryda przybywający do Hiszpanii jest uważany za obywatela tego z państw obywatelstwa, w którym ostatnio przebywał przed przyjazdem do Hiszpanii Trybunał stwierdził, że taka regulacja jest niezgodna z prawem wspólnotowym w sytuacji, gdy jej zastosowanie wobec obywatela państwa członkowskiego pozbawiłoby go uprawnień przysługujących mu na gruncie prawa wspólnotowego ze względu na przynależność państwową. Oznacza to, że z punktu widzenia prawa wspólnotowego istotne jest jedynie czy dana osoba posiada obywatelstwo państwa członkowskiego;

2) utrata statusu obywatela Unii związana jest tylko i wyłącznie z utratą obywatelstwa państwa członkowskiego.

Określenie warunków nabycia i utraty obywatelstwa UE jest wyłączną kompetencją państwa członkowskiego, co potwierdził Trybunał w orzeczeniu Micheletti, uznając jednocześnie za niedopuszczalne regulacje państw członkowskich skutkujące ograniczeniem uprawnień, wynikających z posiadania obywatelstwa innego państwa członkowskiego poprzez uzależnienie uznania danej osoby za obywatela państwa członkowskiego od dodatkowego kryterium w odniesieniu do korzystania przez nią z praw gwarantowanych przez Traktat. Wszelkie wątpliwości rozstrzygnęły same państwa członkowskie w Dekla-racji nr 2 o obywatelstwie (przynależności państwowej) państwa członkowskiego, dołączonej do Traktatu z Maastricht. Państwa członkowskie oświadczają w niej, że „w sytuacjach, w których TWE odnosi się do obywateli państw członkowskich, kwestia, którego państwa członkowskiego dana osoba jest obywatelem może być rozstrzygnięta wyłącznie na podstawie przepisów prawa wewnętrznego zainteresowanego państwa".

Co ważniejsze, państwa zastrzegły sobie możliwość określenia w indywidual-p nych deklaracjach, kto ma być uznawany za obywatela danego państwa członkowskiego dla celów prawa wspólnotowego, a także prawo zmiany — w razie ' potrzeby — złożonej deklaracji2.

14.2.2. Prawa obywateli UE

14.2.2.1. Zakres praw i obowiązków obywateli UE

Zgodnie z art. 17 ust. 2 TWE obywatele UE „korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym Traktacie". Oznacza to, że katalog praw obywatelskich nie ogranicza się tylko do tych wyraźnie wymienionych w części II TWE, ale obejmuje wszystkie „rozrzucone" w całym Traktacie uprawnienia służące obywatelom UE. Zalicza się do nich prawa już wcześniej przyznane jednostkom na gruncie prawa wspólnotowego, w tym te wynikające ze swobód wspólnego rynku oraz chronione przez porządek WE prawa podstawowe (prawa człowieka). Niektóre z praw (także tych z podstawowego katalogu praw „obywatelskich") mają szerszy zakres podmiotowy i przysługują również każdej osobie fizycznej lub prawnej posiadającej miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium państw członkowskich3.

Warto także zauważyć, że przyjęta w 2000 r. w Nicei Karta Praw Podstawowych zawiera rozdział V, zatytułowany „Prawa obywateli". Rozdział ten nie odbiega jednak od obecnej regulacji traktatowej; nowym jest właściwie tylko prawo do dobrej administracji (art. 41 Karty), które ponadto nie jest wyłącznym uprawnieniem obywateli UE, lecz przysługuje „każdej osobie".

Pomimo że art. 17 ust. 2 TWE mówi o obowiązkach obywateli UE, ani ten, ani pozostałe przepisy nie precyzują, jakie miałyby to być obowiązki. Zatem, de facto, Traktat nie nakłada na obywateli UE żadnych obowiązków o powszechnym, „obywatelskim" charakterze. Warto też zwrócić uwagę, że art. 22 TWE reguluje jedynie procedurę rozszerzenia katalogu praw, wobec czego należy uznać, że dla nałożenia wyżej wymienionego typu obowiązków na obywateli konieczna byłaby zmiana postanowień Traktatu w trybie art. 48 TUE.

Katalog praw obywateli UE nie ma charakteru zamkniętego. Artykuł 22 TWE zawiera szczegółowe postanowienia dotyczące dalszego rozwoju instytucji obywatelstwa UE. Po pierwsze, zobowiązuje KE do składania co trzy lata Radzie, PE oraz KEiS sprawozdań o stosowaniu przepisów części II TWE, które będą oceniać także

2 Do tej pory takie oświadczenia złożyły Dania, Wielka Brytania i Niemcy.

3 Np. prawo petycji do PE, prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 20), dostęp do dokumentów (art. 255), prawo skargi o unieważnienie aktu prawnego (art. 230).

358

rozwój samej UE. Po drugie, określa procedurę, dzięki której prawa określone w części II mogą zostać wzmocnione lub uzupełnione. Na podstawie owych sprawozdań Rada może jednomyślnie, na wniosek KE i po zasięgnięciu opinii PE przyjąć odpowiednie postanowienia, których stosowanie zaleci państwom członkowskim. Nie mogą one przy tym naruszać innych postanowień Traktatu, z czego wynika, iż prawa obywateli UE nie mogą być ograniczane w stopniu większym niż pozwala na to sam Traktat.

14.4. Zasady prawa wspólnotowego o szczególnym znaczeniu dla jednostek \

14.4.1. Zasada zakazu dyskryminacji

Zasada niedyskryminacji została wyrażona w kilku postanowieniach TWE. I tak, art. 12 (dawny art. 6) TWE zawiera zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a art. 39 (dawny art. 48), 43 (dawny art. 52) oraz art. 49-50 (dawne art. 59-60), szczególny zakaz dyskryminacji w ramach swobodnego przepływu osób; art. 137 (dawny art. 118) i 141 (dawny art. 119) zapewniają jednakowe traktowanie kobiet i mężczyzn w zakresie możliwości na rynku pracy i traktowania w pracy, w szczególności zasadę jednakowego wynagrodzenia za tę samą pracę; art. 34 ust. 2 (dawny art. 40 ust. 3) zakazuje dyskryminacji między producentami lub konsumentami w dziedzinie rolnictwa. Wreszcie, przepis art. 13 TWE, wprowadzony postanowieniami TA, choć nie zawiera wyraźnego zakazu dyskryminacji, to upoważnia instytucje do podejmowania odpowiednich działań (w tym wydawania aktów prawnych) w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo, wiek czy orientację seksualną. Przepis ten można uznać za dopełnienie dorobku orzeczniczego ETS w odniesieniu do zasady niedyskryminacji Trybunał bowiem dawno już uznał zasadę niedyskryminacji za ogólną zasadę prawa wspólnotowego stwierdzając, że postanowienia traktatowe odnoszą się tylko do niektórych, szczególnych jej aspektów. KPP odzwierciedla istniejące prawo WE (art. 20 odnosi się do równości wobec prawa, art. 21 do zasady niedyskryminacji, art. 23 równości mężczyzn i kobiet). Jako ogólna zasada prawa zasada niedyskryminacji ma o wiele szerszy zakres i obejmuje wszelkie sytuacje należące do zakresu stosowania prawa wspólnotowego.

Treścią zasady niedyskryminacji jest zakaz zróżnicowanego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej (czy podobnej) sytuacji, jeśli to zróżnicowanie jest arbitralne i nieuzasadnione. Zatem zasada nie będzie miała zastosowania w przypadkach, gdy różne (dyskryminujące) traktowanie, jest uzasadnione ze względu na obiektywne kryteria. Zakaz dyskryminacji dotyczy zarówno dyskryminacji jawnej (bezpośredniej; gdy środek wyraźnie odwołuje się do „zakazanego" kryterium zróżnicowania) oraz ukrytej (pośredniej; gdy środek zawiera kryterium z pozoru neutralne, faktycznie jednak powoduje dyskryminację61 , również, jeśli taki skutek był niezamierzony). Zasada niedyskryminacji jako ogólna zasada prawa wspólnotowego jest skierowana do państw członkowskich oraz instytucji i organów wspólnotowych w zakresie, w jakim to prawo tworzą i stosują. Jest jednak również wiążąca w stosunkach horyzontalnych (np. w stosunkach pracy), pomiędzy podmiotami prywatnymi

W sprawie Sabbatini62 ETS uznał zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn za ogólną zasadę prawa. Skargę wniosła kobieta-funkcjonariusz WE, której odmówiono pewnego dodatku, ponieważ nie była „głową rodziny". Według zaskarżonych przepisów wspólnotowych, kobieta mogła zostać uznana za głowę rodziny tylko w szczególnych okolicznościach, np. w razie ciężkiej choroby czy niedołężności męża. ETS orzekł, że takie rozwiązanie stanowiło nieuzasadnioną dyskryminację.

W sprawie Airola63, faktycznym źródłem dyskryminacji był przepis prawa wewnętrznego państwa. Według regulacji wspólnotowej, funkcjonariuszom WE urzędującym w państwie członkowskim, którego obywatelami nie byli, przysługiwał z tego tytułu specjalny dodatek (expatriation allowance). Funkcjonariusz tracił uprawnienie w wypadku nabycia obywatelstwa państwa, w którym pracował. Skarżąca, urzędniczka KE we Włoszech, wychodząc za mąż za obywatela włoskiego automatycznie — zgodnie z prawem włoskim — bez własnej woli, uzyskała obywatelstwo tego państwa, przez co utraciła prawo do dodatku. Jednak prawo włoskie nie przewidywało takiego samego skutku nabycia obywatelstwa w odniesieniu do mężczyzny-obcokrajowca, żonatego z Włoszką, zatem funkcjonariusz-mężczyzna w analogicznej sytuacji nie utraciłby prawa do dodatku. ETS uznał zaistniałą sytuację za przykład niedopuszczalnej dyskryminacji; pomimo że jej źródłem było prawo wewnętrzne, jednak regulacja wspólnotowa nie zapobiegała skutkom dyskryminującym, które wystąpiły w płaszczyźnie wspólnotowej.

ETS potwierdził istnienie ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na płeć w sprawie Razzouk & Beydoun64, która dotyczyła uprawnień emerytalnych małżonków zmarłych urzędników wspólnotowych. Regulacja w tym zakresie faworyzowała wdowy po funkcjonariuszach-mężczyznach, a była niekorzystna dla mężów zmarłych urzędniczek.

Zakaz dyskryminacji ze względu na religię lub wyznanie wyraził ETS w orzeczeniu w sprawie Prais65. Skarżąca, Żydówka, starała się o stanowisko urzędnika wspólnotowego. W zgłoszeniu nie wskazała wyznania religijnego. Egzamin konkursowy został wyznaczony i przeprowadzony w dniu, w którym przypadało żydowskie święto, w związku z tym pani Prais nie wzięła w nim udziału. Wystąpiła za to ze skargą o unieważnienie decyzji o terminie konkursu i jego wyników, twierdząc, że zostały wydane z naruszeniem zakazu dyskryminacji ETS stwierdził wprawdzie, że w konkretnej sytuacji władze wspólnotowe nie były zobowiązane do uniknięcia wyznaczenia terminu w dniu żydowskiego święta, ponieważ skarżąca nie poinformowała ich we właściwy sposób o wyznawanej religii i utrzymał decyzję i wyniki konkursu w mocy. Stwierdził jednak również, że gdyby władze zostały właściwie poinformowane o religijnych przekonaniach kandydatów, to byłyby zobowiązane przy ustalaniu terminu rekrutacji brać je pod uwagę, unikając wyznaczenia go w takim dniu, w którym udział kandydata byłby niemożliwy ze względów religijnych.

Bardzo szeroko ogólny zakres zasady niedyskryminacji (ze względu na obywatelstwo) określił ETS w orzeczeniu w sprawie Cowan66, w którym wypowiedział się co do uprawnień odbiorcy usług, przebywającego na terytorium innego państwa członkowskiego. W odpowiedzi na skargę brytyjskiego turysty, który został podczas pobytu w Paryżu napadnięty, pobity i obrabowany, a któremu władze francuskie odmówiły odszkodowania wypłacanego w takim przypadku obywatelom francuskim (niezależnie od ich miejsca zamieszkania) i osobom zamieszkałym we Francji, ETS stwierdził, że skoro „prawo wspólnotowe zapewnia osobie fizycznej prawo wjazdu do innego państwa członkowskiego, jej prawo do ochrony ze strony tego państwa na takich samych zasadach jak ochrona własnych obywateli i osób w nim zamieszkujących wynika z przysługującego jej prawa swobodnego poruszania się. Zakaz dyskryminacji obejmuje odbiorcę usług w rozumieniu Traktatu co do ochrony przed ryzykiem napaści, jak również prawo do odszkodowania przewidzianego w prawie krajowym, jeśli ryzyko się urzeczywistni [...]". Trybunał przyjął więc, że ochrona przed dyskryminującym traktowaniem, obejmuje także sytuacje „życia codziennego" pozostające w związku z wykonywaniem prawa swobodnego poruszania się, ale nie związane bezpośrednio z korzystaniem z usługi czy jej świadczeniem.

Trybunał potwierdził wykładnię przyjętą w sprawie Cowan orzeczeniem w sprawie Bickel i Franz67 (wielokrotnie zresztą powołując się w toku uzasadnienia na tamto rozstrzygnięcie). Jednak — co warte podkreślenia — nie ograniczył się, choć byłoby to możliwe na gruncie okoliczności sprawy, do art. 49 (dawny art. 59) TWE, swobodnego przepływu usług, ale równie szeroko (jak w sprawie Cowan) określił zakres zasady niedyskryminacji w odniesieniu do art. 18 ust. 1 (dawny art. 8a ust. 1) czyli ogólnego, „obywatelskiego" prawa poruszania się i pobytu, jako obejmujący wszelkie sytuacje związane z korzystaniem z tego prawa, nawet te regulowane przepisami procedury karnej.

Przedstawione orzeczenia to zaledwie ułamek bogatego orzecznictwa ETS, dotyczącego zasady niedyskryminacji Wśród spraw wpływających do ETS ogromna część ma za przedmiot domniemane naruszenia zakazu dyskryminacji

14.4.2. Zasada pewności prawa

14.4.2.1. Ochrona uprawnionego oczekiwania

Zasada pewności prawa jest zasadą wspólną systemom prawnym wszystkich państw członkowskich (choć w szczegółach mogą występować między nimi różnice). Opiera się na założeniu, że stosowanie prawa do konkretnych sytuacji musi być przewidywalne. Oznacza to, że podmioty prawa, zachowując się w określony sposób, podejmując decyzje, muszą być w stanie przewidzieć, jakie prawo będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, czy jakie będą prawne skutki ich zachowań. Po raz pierwszy ETS powołał tę zasadę w sprawie 43/75 Defrenne v.

Sabena (Nr 2)68. ETS w swoich orzeczeniach, w związku z ochroną praw jednostek, odwołuje się najczęściej do dwóch jej szczególnych aspektów. Pierwszy z nich to ochrona uprawnionego oczekiwania (protection of legitimate expecta-tions), której korzenie wywodzą się z prawa niemieckiego (zasada ochrony zaufania; Vertrauensschutz); drugi — to omówiona dalej zasada niedziałania prawa wstecz.

Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania oznacza, że środki podejmowane przez WE nie mogą naruszać uprawnionego oczekiwania danego podmiotu (czy grupy podmiotów), jeśli nie jest to (naruszenie) uzasadnione względami nadrzędnego interesu publicznego. Aby powołać się na tę zasadę, podmiot powinien wykazać istnienie uprawnionego oczekiwania, oraz że poniósł stratę lub znalazł się w niekorzystnej dla siebie sytuacji, ponieważ na tym oczekiwaniu polegał. Uprawnionym oczekiwaniem jest oczekiwanie rozsądnej osoby, że nastąpią wydarzenia, jakie w normalnych okolicznościach miałyby miejsce. Zwykła jednak (tj. przewidywalna, np. ze względu na specyfikę danego sektora) zmiana przepisów na niekorzyść podmiotu nie daje podstaw do powołania się na ochronę uprawnionego oczekiwania69. Podstaw takich nie ma również, gdy podmiot działa — w świetle okoliczności danej sprawy — w granicach zwykłego ryzyka gospodarczego, a jego oczekiwania nie można uznać za rozsądne70. Powołanie się na zasadę ochrony uprawnionego zaufania jest również wykluczone, jeśli zainteresowany podmiot działał w złej wierze, w tym sensie, że wykorzystywał niedoskonałości regulacji czy luki w prawie dla osiągnięcia maksymalnych korzyści; jego oczekiwanie nie będzie uprawnione, ponieważ powinien przewidywać, że podejmowane środki prawne będą miały na celu poprawienie obowiązującej regulacji i uniemożliwienie mu kontynuacji nie do końca legalnych praktyk71.

Zgodnie z warunkiem ustalonym w orzecznictwie ETS z ochrony uprawnionego oczekiwania korzysta podmiot, którego oczekiwania opierają się na szczególnego rodzaju zapewnieniu ze strony instytucji lub organów wspólnotowych. Owe szczególne gwarancje mogą polegać na swoistym porozumieniu pomiędzy władzami a danym podmiotem albo na pewnym trybie postępowania, albo na wyraźnym zapewnieniu ze strony władz72. Podmiot powinien wskazać źródło swojego uprawnionego oczekiwania.

Przykładem zastosowania zasady ochrony uprawnionego oczekiwania, jednocześnie bardzo dobrze wyjaśniającym istotę zagadnienia, jest sprawa Mulder73. W celu ograniczenia nadprodukcji mleka we WE Rada wydała rozporządzenie, zgodnie z którym producenci mleka mogli zaprzestać produkcji na 5 lat, w zamian za specjalną premię. Mulder był jednym z producentów, którzy zaprzestali produkcji (zawarł w tym celu odpowiednią umowę z władzami w 1979 r.). Kiedy po upływie 5 lat chciał wznowić produkcję, we WE obowiązywał już nowy system, w ramach którego każdy producent mógł wyprodukować określoną ilość mleka, od której nie musiał uiszczać dodatkowych opłat; natomiast wszystko, co wyprodukowałby ponad tę ilość było obciążone dodatkowymi opłatami Mulder wystąpił do odpowiednich władz o ustalenie ilości mleka, jaką mógłby wyprodukować bez dodatkowych opłat. Jego wniosek został jednak odrzucony, ponieważ ta ilość była indywidualnie określana w oparciu o wielkość produkcji (danego producenta) z poprzedniego roku — Mulder zaś przez ostatnich 5 lat nie produkował mleka w ogóle. Skutkiem tego cała produkcja zostałaby obciążona dodatkowymi opłatami, a taki wzrost kosztów czynił ją nieopłacalną. Mulder kwestionował ważność rozporządzenia wprowadzającego ów system, m.in. z powodu naruszenia zasady pewności prawa — ochrony uprawnionego oczekiwania. ETS potwierdził ważność rozporządzenia, jednak uznał, że powód znajdował się w sytuacji szczególnej — stosując się do „zaleceń" WE, zawierając określone porozumienie z jej władzami, miał prawo oczekiwać, że po jego wygaśnięciu (upływie określonego czasu) będzie mógł wznowić produkcję na takich warunkach, które nie uczynią jego pozycji mniej korzystną w porównaniu z producentami, którzy produkcji nie zaprzestali W konsekwencji, ETS uznał, że nastąpiło naruszenie zasady ochrony uprawnionego oczekiwania. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania może być stosowana jako reguła interpretacji przepisów. Jej naruszenie może również stanowić przyczynę nieważności aktu, jak również (chyba najczęściej) podstawę skargi o odszkodowanie w ramach odpowiedzialności pozaumownej WE.

14.4.2.2. Zasada nieretroakcji

Drugi aspekt zasady pewności prawa, o szczególnym znaczeniu dla pozycji prawnej jednostek, to zasada nieretroakcji Wykształcona już w prawie rzymskim, obecnie powszechnie przyjęta w systemach prawnych większości państw, stanowi — w myśl rzymskiej paremii lex retro non agit — że prawo nie działa wstecz. Oznacza to, że nowo wprowadzone przepisy nie mają zastosowania do sytuacji czy zdarzeń, które zakończyły się zanim te przepisy zaczęły obowiązywać74.

Zasada nieretroakcji jest uznana za zasadę prawa wspólnotowego. Jest odnoszona przede wszystkim do aktów prawa wtórnego (zatem prawodawczych działań samych WE), które — zgodnie z nią — nie powinny wywoływać skutków prawnych zanim nie zostaną oficjalnie ogłoszone, czyli zanim jednostki mają okazję poznać ich treść. U podstaw tej zasady leży bowiem przekonanie, że jednostki powinny mieć możliwość planowania swoich działań, znając ich prawne konsekwencje w chwili podejmowania odpowiednich decyzji, ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do prawa karnego. Retroaktywny skutek przepisów może również być szkodliwy dla transakcji handlowych itp., kiedy regulacja o takim skutku narusza, zaburza albo zupełnie zmienia warunki, które stanowiły podstawę zawarcia transakcji

W odniesieniu do regulacji prawa karnego, ETS w orzeczeniu w sprawie Kirk75, wyłączył w ogóle możliwość retroaktywnego skutku przepisów prawa karnego, stwierdzając, że zasada absolutnej nieretroakcji przepisów karnych stanowi „jedną z zasad wspólnych wszystkim porządkom prawnym państw członkowskich oraz jest określona w art. 7 EKPC; zajmuje ona miejsce wśród ogólnych zasad prawa, których ochronę zapewnia ETS".

Zakaz retroakcji w odniesieniu do regulacji w innych dziedzinach prawa nie ma absolutnego charakteru. Stanowi on, oczywiście generalną zasadę, jednak ETS dopuszcza możliwość wyjątków; w szczególnych, uzasadnionych sytuacjach regulacje wspólnotowe będą mogły mieć retroaktywny skutek. Taki pogląd wyraził w sprawie Racke76, w której powodowie skarżyli rozporządzenia, których datę wejścia w życie określono na 14 dni przed publikacją. ETS stwierdził, że wyjątkowo środek może mieć retroaktywny skutek — polegający na tym, że obowiązuje przed datą publikacji — jeśli „wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu, a uprawnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów są właściwie respektowane". W praktyce retroaktywny skutek jest uzasadniony najczęściej koniecznością zapewnienia stabilności rynku. Retroaktywne przepisy muszą też spełniać pewne formalne i materialne warunki Pod względem formalnym, retroaktywny charakter musi jasno i wyraźnie wynikać z treści środka lub z celów ogólnego systemu, którego jest częścią. Pod względem materialnym, środek musi być uzasadniony istnieniem ważnego interesu wspólnotowego oraz w należyty sposób respektować, a więc zabezpieczać, uprawnione oczekiwania podmiotów, których dotyczy. Celem retroaktywnego środka może być, np. zapobieżenie powstaniu czasowej luki w prawie, gdy w związku z unieważnieniem obowiązującej przez jakiś czas dyrektywy, przepisy krajowe wydane w celu jej implementacji „utraciłyby" swoją podstawę na okres od unieważnienia do wejścia w życie nowej dyrektywy. Przyjęcie77 retroaktywnego skutku dla nowej dyrektywy zapobiega takiej sytuacji.