2. PRAWO WSPÓLNOTOWE W KRAJOWYM PORZĄDKU PRAWNYM – ZASADY SYSTEMOWE PRAWA UE

1. ŹRÓDŁA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO

▪ traktaty założycielskie

▪ traktaty rewizyjne

▪ traktaty akcesyjne

▪ prawo pochodne: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia, opinie, akty nienazwane

Art. 249 TWE: W celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenia ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.

▪ ogólne zasady prawa

▪ umowy międzynarodowe Wspólnoty i państw członkowskich

ZASADA PIERWSZEŃSTWA PRAWA WSPÓLNOTOWEGO

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego jest bez wątpienia podstawową zasadą tego systemu, nie zapisano jej jednak w Traktacie, została natomiast sformułowana w orzecznictwie ETS. W początkowym okresie nie było jasne, jak ma ona funkcjonować w praktyce, tj. co się dzieje w przypadku konfliktu normy wspólnotowej i normy krajowej. Kontrowersje w wielu państwa członkowskich wzbudził zakres zasady pierwszeństwa, a zwłaszcza jej zastosowanie wobec wszystkich norm krajowych, także konstytucji.

Sprawa 6/64 Costa v. E.N.E.L.i, Zb. Orz. 1964, s. 585 „(...) Moc prawa wspólnotowego nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich systemów krajowych, bez narażania na szwank osiągnięcia celów Traktatu, wymienionych w [10] TWE oraz bez dyskryminacji zakazanej przez [12] TWE (...) Prawa wynikające z Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez postanowienia prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty”.

Sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1125 „Odwołanie się do zasad prawnych lub pojęć występujących w prawie krajowym w celu dokonania oceny ważności środków przyjętych przez instytucje wspólnotowe mogłoby wywrzeć niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność prawa wspólnotowego. Ważność tego rodzaju środków można oceniać wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. W rzeczywistości, prawo mające swe źródło w Traktatach, będące samodzielnym źródłem prawa, nie może być ze względu na swój charakter uchylane przez normy prawa krajowego niezależnie od ich rangi, bez podważania charakteru tego prawa jako prawa wspólnotowego i bez poddawania w wątpliwość podstaw, na których opiera się Wspólnota. Zatem ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być podważane przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami zawartymi w Konstytucji danego państwa.

Sprawa 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal, Zb. Orz. 1978, s. 644 „(...) każdy sąd krajowy musi, w ramach swojej jurysdykcji, stosować prawo wspólnotowe w całej rozciągłości oraz chronić prawa, które prawo to przyznaje podmiotom indywidualnym. W konsekwencji nie może stosować przepisów prawa krajowego, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym, bez względu na to, czy zostały one wydane przed, czy po wydaniu przepisów wspólnotowych. (§ 21) (...) sąd krajowy, wezwany do zastosowania w ramach swojej jurysdykcji przepisów prawa wspólnotowego, ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność tych przepisów, nie stosując, jeżeli jest to konieczne, jakichkolwiek sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, bez względu na datę ich wydania. Nie jest konieczne, by sąd najpierw domagał się lub oczekiwał uchylenia takich przepisów na drodze ustawodawczej lub inny przewidziany w Konstytucji sposób”. (§ 24)

BEZPOŚREDNIEGO STOSOWANIE PRAWA WSPÓLNOTOWEGO

Bezpośrednia stosowalność prawa wspólnotowego oznacza, iż jego postanowienia stają się automatycznie częścią krajowego porządku prawnego. Odnosi się ona w szczególny sposób do rozporządzeń (art. 249 ust. 2 TWE: „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”). Początkowo, również w orzecznictwie ETS, utożsamiano pojęcia bezpośredniej stosowalności i skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego. Należy jednak zauważyć, iż odnoszą się one do różnych kwestii, mianowicie zasada skutku bezpośredniego do możliwości powoływania się na dane przepisy przed sądami i organami krajowymi, natomiast bezpośrednia stosowalność do braku konieczności implementacji danych przepisów wspólnotowych do prawa krajowego.

ZASADA SKUTKU BEZPOŚREDNIEGO PRAWA WSPÓLNOTOWEGO

Zasada skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego jest bez wątpienia podstawową zasadą o charakterze systemowym. Podobnie jak zasada pierwszeństwa, nie pochodzi ona z Traktatu, ale została sformułowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, będąc jednym z bardziej spektakularnych przykładów wykładni celowościowej stosowanej przez TS, której wyrazem jest zwłaszcza odwołanie explicite do „ducha Traktatu”. Zgodnie z tą zasadą, jednostki, czyli osoby fizyczne i prawne, mogą się powoływać na uprawnienia wynikające z bezpośrednio skutecznych przepisów prawa wspólnotowego przed sądami i organami krajowymi. Zasada skutku bezpośredniego została sformułowana w odniesieniu do przepisów traktatowych, a następnie rozszerzona na rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty oraz akty prawne wydawane na ich podstawie. Najwięcej kontrowersji budzi problem bezpośredniej skuteczności dyrektyw. Stwierdzenie zakresu zastosowania zasady skutku bezpośredniego do danego postanowienia prawa wspólnotowego należy do kompetencji ETS.

Sprawa 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen „Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa członkowskie przekazały część swoich suwerennych praw, zaś jego postanowienia wiążą nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywateli. (...) prawo wspólnotowe może nie tylko nakładać obowiązki na podmioty indywidualne, ale także może przyznawać im prawa, które stają się częścią ich dziedzictwa prawnego. Prawa te powstają nie tylko wtedy, gdy Traktat tak stanowi wprost, ale również na podstawie jasno sformułowanych obowiązków, jakie Traktat nakłada na podmioty indywidualne, państwa członkowskie oraz instytucje Wspólnoty. (...) Zgodnie z duchem, systematyką oraz treścią Traktatu, [obecnie art. 25 TWE] należy interpretować w taki sposób, ze jest on bezpośrednio skuteczny i tworzy prawa indywidualne, które sądy krajowe mają obowiązek chronić” (§ 3-5).

▪ Warunki bezpośredniej skuteczności przepisów wspólnotowych:

• przepis powinien być jasny

• precyzyjny

• bezwarunkowy

▪ Wyróżniamy skutek bezpośredni wertykalny, tj. możliwość powoływania się na dane przepisy wobec państwa oraz skutek bezpośredni horyzontalny, tj. możliwość powoływania się na dane przepisy wobec innych jednostek.

▪ Skutek bezpośredni norm traktatowych:

• wertykalny - sprawa 26/62 Van Gend en Loos

• horyzontalny – sprawa 43/75 Defrenne v. Sabena

Sprawa 43/75 Defrenne v. Sabena „W rzeczywistości, ponieważ [obecnie art. 141] TWE, ma charakter wiążący, zakaz dyskryminacji kobiet i mężczyzn odnosi się nie tylko do działań władz publicznych, ale również rozciąga się na wszystkie porozumienia, które zbiorowo regulują stosunki pracy wykonywanej odpłatnie, jak również porozumienia zawarte między podmiotami indywidualnymi(...)zasada równego wynagradzania zawarta w [obecnie art. 141] TWE, może być powoływana przed sądami krajowymi, które maja obowiązek zapewnić ochronę praw przyznanych podmiotom indywidualnym w powyższym przepisie (...)(§ 39-40).

▪ Skutek bezpośredni rozporządzeń

Ze względu na okoliczność, że TWE explicite (wyraźnie) przyznaje rozporządzeniom przymiot bezpośredniej stosowalności, kwestia bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie budzi kontrowersji. Fakt, iż rozporządzenia są bezpośrednio stosowane, czyli stają się automatycznie częścią prawa krajowego, nie oznacza jednak, iż wszystkie ich postanowienia są zarazem bezpośrednio skuteczne. Przepisy rozporządzeń są bezpośrednio skuteczne jeśli spełniają ogólne warunki bezpośredniej skuteczności (patrz powyżej). Rozporządzenia mogą być bezpośrednio skuteczne zarówno w układzie wertykalnym jak i horyzontalnym.

Sprawa 34/73 Fratelli Variola v. Amministrazione Italiana delle Finanze Dzięki swej specjalnej naturze i miejscu w systemie źródeł prawa wspólnotowego, rozporządzenie skutkuje natychmiastowo i w konsekwencji działa w ten sposób, że nadaje prawa osobom prywatnym, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednia skuteczność rozporządzenia oznacza, ze jego wejście w życie i stosowanie na korzyść lub przeciwko tym, którzy mu podlegają, jest niezależne od wszelkich środków recepcyjnych prawa krajowego. (§ 3)

▪ Skutek bezpośredni dyrektyw

Kwestia bezpośredniego skutku dyrektyw jest od dawna przedmiotem kontrowersji. Początkowo negowano możliwość powoływania się jednostek na dyrektywy, ponieważ są one zawsze skierowane do państw członkowskich i wymagają implementacji do prawa krajowego. Jeśli więc państwo w wyznaczonym czasie dokona implementacji, w krajowym porządku prawnym stosowane są przepisy krajowe wydane w celu transpozycji dyrektyw. Problem powstaje wówczas, gdy dyrektywa nie jest implementowana lub jest implementowana nieprawidłowo. W swoich rozważaniach ETS podniósł przede wszystkim argument, iż państwo członkowskie nie może wyciągać korzyści z własnego bezprawnego zachowania (ex injuria non oritur ius).

Sprawa 41/74 Van Duyn v. Home Office „Jeżeli jednak, na mocy [obecnie 249] TWE, rozporządzenia są bezpośrednio stosowane i w konsekwencji tego są bezpośrednio skuteczne, brak jest podstaw do wyciągania wniosku, że pozostałe kategorie aktów prawnych wymienionych w powyższym przepisie nie będą mogły nigdy wywierać podobnych skutków. Wykluczenie możliwości powołania się zainteresowanych osób na obowiązek wynikający z dyrektywy byłoby sprzeczne z wiążącym skutkiem przyznanym dyrektywie na podstawie [249] TWE. W szczególności, tam gdzie organy Wspólnoty poprzez dyrektywy nakładają na państwa członkowskie obowiązek określonego zachowania, ich skuteczność zostałaby osłabiona, gdyby podmioty indywidualne nie mogły powoływać się na nie przed sądami i gdyby sądy nie mogły brać tych obowiązków pod uwagę, jako części prawa wspólnotowego. Art. [234] TWE, który upoważnia sądy krajowe do kierowania do Trybunału pytań dotyczących kwestii ważności i interpretacji wszystkich aktów wydanych przez instytucje wspólnotowe, wskazuje ponadto, że powyższe akty mogą być powoływane przez podmioty indywidualne przed sądami krajowymi. (...)” (§ 12).

W dalszym toku praktyki orzeczniczej ETS powstało pytanie, czy dyrektywy mogą być powoływane w postępowaniu przeciwko jednostkom (innymi słowy czy mogą mieć skutek bezpośredni horyzontalny), skoro skierowane są tylko do państw członkowskich, a zatem nie mogą kreować obowiązków dla jednostek.

Sprawa 152/84 Marshall v. Southampton and South West Hampshire Area Health Authority „(...) jeżeli postanowienia dyrektywy są, jeśli chodzi o ich treść, bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostka może się na te postanowienia powoływać przeciwko państwu w sytuacji, gdy państwo nie wprowadziło dyrektywy do prawa krajowego przed upływem przewidzianego w niej terminu lub gdy nie stosuje dyrektywy w prawidłowy sposób (...). W związku z argumentem, że nie można się powoływać na dyrektywę przeciwko jednostce, należy podkreślić, że zgodnie z art. [249] TWE wiążący charakter dyrektywy, który stanowi podstawę dla możliwości powoływania się na dyrektywę przed sądami krajowymi, występuje jedynie w stosunku do „każdego państwa członkowskiego, do którego jest adresowana”. Oznacza to, że dyrektywa nie może sama z siebie nakładać obowiązków na jednostkę oraz że nie można powoływać się na postanowienia dyrektywy przeciwko podmiotom indywidualnym”. (§46-48).

Z powyższego wynika, iż dyrektywy nie mogą być bezpośrednio skuteczne w układzie horyzontalnym (patrz także sprawa C-91/92 Faccini Dori v. Recreb Srl.), tj. można się na nie powoływać wyłącznie przeciwko państwu. ETS w swym orzecznictwie dotyczącym skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego, w szczególności dyrektyw, przyjmuje natomiast bardzo szeroką interpretację pojęcia „państwo”, posługując się określeniem „emanacja państwa”.

Sprawa C-188/89 Foster v. British Gas „W § 49 wyroku w sprawie 152/84 Marshall Trybunał orzekł, ze jeżeli jednostka może powołać się na dyrektywę przeciwko państwu, może to czynić niezależnie od formy, w jakiej państwo występuje, czy to jako pracodawca czy jako organ władzy państwowej. Jest to konsekwencją poglądu, że należy uniemożliwiać państwu odnoszenie korzyści z faktu niezastosowania się do prawa wspólnotowego. W kolejnych orzeczeniach Trybunał stwierdzał na podstawie tej argumentacji, ze bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne postanowienia dyrektyw mogą być powoływane przeciwko organom lub podmiotom, które podlegają władzy lub kontroli ze strony państwa lub które mają szczególne uprawnienia, wykraczające poza te, które wynikają z normalnych zasad regulujących stosunki między jednostkami. Postanowienia dyrektyw mogą być powoływane przeciwko organom podatkowym (sprawa 8/81 Becker, sprawa 221/88 Busseni), władzom lokalnym i regionalnym (sprawa 103/88 Fratelli Constanzo), konstytucyjnie niezależnym władzom odpowiedzialnym za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego (sprawa 22/84 Johnson v. Chief Constabulary of the RUC) oraz władzom odpowiedzialnym za opiekę zdrowotną (sprawa 152/84 Marshall). Z powyższego wynika, że podmiot, który, bez względu na formę prawną, jest odpowiedzialny, na mocy przepisów wydanych przez państwo, za świadczenie usług publicznych pod kontrola państwa, i w tym celu wyposażony został w szczególne kompetencje wykraczające poza uprawnienia wynikające z zasad znajdujących zastosowanie do stosunków między jednostkami, należy do kategorii podmiotów, przeciwko którym można powołać się na postanowienia dyrektyw, które są bezpośrednio skuteczne. (§ 17-20)”

▪ Skutek bezpośredni decyzji

Na mocy art. 249 TWE decyzje są wiążące dla adresatów, którymi mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i jednostki. Z tego też powodu nie ma wątpliwości, iż są one bezpośrednio skuteczne.

Sprawa 9/70 Franz Grad v. Finanzamt Traunstein Jednakże, pomimo iż należy zgodzić się z twierdzeniem, ze na mocy art. [249] TWE rozporządzenia stosuje się bezpośrednio i dlatego, ze względu na ich charakter, zawarte w nich przepisy mogą być bezpośrednio skuteczne, nie wynika stąd, ze inne akty prawne wymienione w art. [249] TWE nie mogą nigdy wywołać podobnych skutków. W szczególności przepis ten stanowi, że decyzje wiążą adresatów w całości. (...) Generalne wyłączenie możliwości powołania się przez zainteresowaną osobę na obowiązek wynikający z decyzji byłoby sprzeczne z wiążącym skutkiem przyznanym decyzji przez art. [249] TWE. W przypadkach, w których organy wspólnotowe nałożyły decyzje na państwo lub wszystkie państwa obowiązek działania w określony sposób, skuteczność takiego środka zostałaby osłabiona, gdyby obywatele państw-adresatów nie mogli powołać się na treść decyzji przed sądami, zaś sądy krajowe nie mogłyby brać jej pod uwagę jako części prawa wspólnotowego (§ 5).

▪ Skutek bezpośredni umów międzynarodowych i aktów prawnych wydanych na ich podstawie

Sprawa 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg „Zapewniając poszanowanie zobowiązań wynikających z umowy zawartej przez instytucje wspólnotowe, państwa członkowskie wypełniają swój obowiązek nie tylko w stosunku do zainteresowanego państwa trzeciego, ale także i przede wszystkim w stosunku do Wspólnoty, która przejęła odpowiedzialność za należytą realizację umowy. Dlatego postanowienia takiej umowy stanowią integralny składnik wspólnotowego systemu prawnego (...). W konsekwencji wspólnotowego charakteru tych postanowień, ich skuteczność we Wspólnocie nie może zmieniać się w zależności od tego, czy w praktyce za ich stosowanie odpowiedzialne są instytucje wspólnotowe czy państwa członkowskie, a w tym ostatnim przypadku, w zależności od skuteczności w wewnętrznym systemie prawa każdego z państw członkowskich, którą prawo tego państwa przyznaje zawieranym przez nie umowom międzynarodowym.(...) (§13-14). Z całości powyższych rozważań wynika, ze ani charakter, ani struktura umowy zawartej z Portugalią [przed akcesją] nie przemawiają przeciw temu, by przedsiębiorca mógł powołać się na jej postanowienie przed sądem we Wspólnocie.” (§ 22).