Agnieszka Górska
nr indeksu: 67462
Administracja, II rok, s. stacjonarne, UKW
Temat: Budżet państwa Rzeczypospolitej Polskiej na rok 2010.
Na początku mojego referatu wyjaśnię ogólne pojęcie budżetu państwa. Jest to bowiem swoistego rodzaju prezentacja programu działania rządu, niewątpliwie najważniejszy plan finansowy państwa, obejmujący zestawienie dochodów i wydatków oraz rozchodów i przychodów państwa uwzględniający następny rok budżetowy.
Dochody głównie stanowią wpływy z podatków pośrednich i bezpośrednich, ale wyróżniamy także dochody niepodatkowe, jak np. cła, oraz dochody z prywatyzacji, i dochody zagraniczne.
Wydatki to m.in. koszty dotacji1, obsługi długu publicznego (którym szerzej zajmę się w dalszej części referatu), oraz obsługi sfery budżetowej, a także rozliczeń z bankami, subwencji2 dla gmin oraz rezerw ogólnych.
Samo pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:
- ekonomicznym – jako pewien fundusz pieniężny,
- prawnym –rozumiany jako pewien akt normatywny,
- technicznym (konstrukcja techniczna) – czyli wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.
Budżet państwo uchwala w formie ustawy budżetowej na okres roku (zwanego rokiem budżetowym) kalendarzowego. Następnie budżet jest podpisywany przez Prezydenta Rzeczypospolitej i ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa. W tym momencie staje się aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację. Przed jego wejściem w życie musi jednakże uzyskać polityczną autoryzację parlamentu RP i organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego.
Procedura budżetowa jest jedną z najważniejszych dróg legislacyjnych każdego rządu. Aby rząd mógł istnieć, musi uchwalić budżet. Pierwszą procedurą na drodze legislacji budżetu jest przygotowanie projektu budżetu na następny rok. Jeżeli rząd nie dotrzyma terminu, zmuszony jest wtedy do uchwalenia prowizorium budżetowego3. Gdy ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w okresie czterech miesięcy od przedłożenia Sejmowi projektu, prezydent ma prawo skrócić jego kadencję. Po przygotowaniu projektu budżetu mają miejsce takie procedury jak: uchwalenie, a później wykonanie budżetu, oraz na końcu sprawozdawczość i kontrola wykonania budżetu. Polski system prawny przewiduje uczestnictwo obu izb parlamentu, a więc zarówno Sejmu jak i Senatu, w uchwalaniu owej ustawy budżetowej. W tym przypadku szczególny tryb postępowania ustawodawczego wyraża się w ograniczeniu uprawnień Senatu w stosunku do zasad ogólnych trybu ustawodawczego. Rozumie się przez to m.in. to, iż Senat nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm. Zwyczajowo, przyjęło się, że projekt ustawy budżetowej przedstawia Prezes Rady Ministrów lub Minister Finansów na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Jest to wystąpienie obszerne, często nazywane „expose budżetowym”. Przedstawiający omawia główne założenia i zadania państwa oraz koncepcje polityki finansowej na rok budżetowy. Podczas tzw. „pierwszego czytania” posłowie zasiadający w ławach sejmowych, mają prawo zadawać pytania dotyczące projektu. Po czytaniu i odpowiedziach na pytania, projekt ustawy kierowany jest do Komisji Finansów Publicznych. Podczas drugiego czytania KFP przedstawia Sejmowi sprawozdanie, przeprowadzana jest debata, a także zgłaszane są poprawki i wnioski dotyczące ewentualnych dalszych zmian w ustawie. Trzecie czytanie obejmuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek lub wniosków przedstawionych podczas drugiego czytania oraz głosowanie (ustawa uchwalona zostaje zwykłą większością głosów). Niezwłocznie po głosowaniu Marszałek Sejmu przesyła Marszałkowi Senatu i Prezydentowi RP potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy. Marszałek Senatu natomiast, kieruje ustawę do oceny komisjom senackim. Te z kolei, w trakcie prac nad poszczególnymi częściami ustawy mają prawo do kierowania zapytań do reprezentantów poszczególnych resortów z wnioskami o udzielenie jak najszybszych wyjaśnień. Swoje opinie Komisje Senackie przekazują Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych, która ordynuje całość prac nad ustawą w Senacie. Komisja ta, przygotowuje projekt uchwały do przedłożenia Senatowi z poprawkami bądź bez. Senatorowie mogą zgłaszać poprawki do projektu, z jednym wyjątkiem, o którym stanowi art. 220 ust 1 Konstytucji RP, a mianowicie z zastrzeżeniem, iż zwiększenie wydatków nie może powodować zwiększenia deficytu budżetowego w stopniu większym niż przewiduje projekt ustawy. Senat podejmuję uchwałę w ciągu dwudziestu dni od jej otrzymania. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uznaje się za przyjętą jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględna większością głosów. Tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu potwierdzony podpisem Marszałka Sejmu zostaje przez niego niezwłocznie przesłany Prezydentowi. Działając w oparciu o art. 224 ust 1 Konstytucji, Prezydent składa podpis na ustawie budżetowej. Nie ma prawa odmówić podpisania owej ustawy, a także skierować ją do Sejmu celem ponownego rozpatrzenia. Może natomiast przed podpisaniem ustawy zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego4 z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. Ma to istotne znaczenie w kontekście czteromiesięcznego terminu na uchwalenie budżetu pod groźbą skrócenia kadencji Sejmu. Prezydent posiada 7 dni na podpisanie i ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym momencie należy jednak zaznaczyć, iż pojęcia „ustawa budżetowa” i „budżet” nie mogą być traktowane równomiernie. Ustawa budżetowa jest bowiem pojęciem szerszym. Sam budżet jest jednym, ale nie jedynym, załącznikiem do ustawy. Wśród owych załączników wyróżnić możemy np. plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych bądź zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych. Widać więc, że ustawa budżetowa zawiera budżet plus inne plany finansowe. Budżet jest podstawowym planem, za pośrednictwem którego dokonuje się znaczącej kwoty wydatków.
Rząd zaakceptował ostateczny projekt ustawy budżetowej na 2010 r. W ustawie tej przeczytać możemy iż dochody wyniosą 248.868.601 tys. zł, wydatki - nie więcej niż 301.082.817 tys. zł, a deficyt nie przekroczy 52.214.216 tys. zł. Przychody z prywatyzacji zaplanowano natomiast w wysokości ok. 25 mld zł. „W projekcie utrzymano prognozę wzrostu PKB na 2010 rok w wysokości 1,2% oraz średniorocznej inflacji w wysokości 1%. W poprzedniej wersji projektu rząd podał, że na 2009 rok prognozuje te dane odpowiednio na: 0,9% i 3,6%. Dochody podatkowe mają w 2010 roku wzrosnąć nominalnie o 6,0% do 223,14 mld zł, w tym m.in. VAT - o 8,9%, CIT - 9,6% i PIT - 3,3%. Utrzymano w nim też zasadę, że dług publiczny nie powinien przekroczyć 55 proc. PKB” - głosi komunikat CIR.5 Oczekuje się, że w latach 2011-2013 gospodarka przyspieszy - w 2011 r. PKB wzrośnie do 2,8%, w 2012 r. - do 3,0% i w 2013 - do 3,4%.
Budżet uwzględnia przychody i rozchody takich instytucji jak: sądy i trybunały oraz instytucje administracji rządowej.
Główny cel sporządzania budżetu to racjonalizacja wydatków. Polityka finansowa operuje przychodami, dochodami i wydatkami, regulując ich wysokość, strukturę i wzajemne relacje, tak aby osiągnąć różne cele społeczne, ekonomiczne i polityczne. Budżet stanowi postawę finansowego planowania owych przedsięwzięć oraz dostarcza najważniejszych informacji potrzebnych do kontroli prowadzonej działalności. Najmocniejszymi narzędziami polityki budżetowej są podatki, cła składki na ubezpieczenia społeczne, składki na ubezpieczania zdrowotne. W budżecie zarówno cele społeczne, gospodarze i polityczne zostają przekształcone w dane liczbowe.
Przejdę teraz do opisania poszczególnych funkcji budżetu. Możemy je podzielić na dwie główne grupy: funkcje ekonomiczne i funkcje polityczne. Wśród tych pierwszych wyróżniamy następujące:
redystrybucyjna - budżet państwa, przejmując podatki, cła i inne opłaty od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dokonuje ich rozdziału pomiędzy inne podmioty, zarówno w wyniku transferów nieodpłatnych (renty, emerytury, pomoc publiczna, nieoprocentowane kredyty) jak i przez zakup dóbr i usług na rynku;
skarbowa - budżet przejmuje podatki, cła i inne opłaty;
alokacyjna - budżet służy rozmieszczeniu dóbr i usług w gospodarce, przez finansowanie inwestycji publicznych;
bodźcowa - przez redystrybucję dochodu budżet (zwłaszcza zakupy dóbr i usług, ale także dotacje i subwencje) stymuluje działalność podmiotów gospodarczych, podaż, popyt i ceny.
Jeśli chodzi o funkcje polityczne mówimy o:
planowości - budżet jest planem finansowym państwa, do którego wykonania zobowiązana jest administracja;
kontrolna - umożliwienie kontroli nad władzą wykonawczą co do prawidłowego wykonywania budżetu;
polityczna - umożliwienie kontroli władzy wykonawczej przez ustawodawczą, gdyż budżet uchwalany jest w formie ustawy.
Istnieje 10 zasad budżetowych: uprzedniości, jawności, roczności, powszechności, jedności materialnej6, jedności formalnej7, zupełności (budżet dotyczy wszystkich dochodów i wydatków państwa), równowagi, szczegółowości budżetu i specjalizacji budżetu. Zasada równowagi, na której skupię się nieco bardziej, jest elementem ogólnej równowagi gospodarczej, która odzwierciedla idealny stan wewnętrzny w państwie lub jednostce samorządu terytorialnego układu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetowych. Stan zrównoważenia takiego układu jest warunkiem przetrwania, jednakże muszę nadmienić, iż idealne zrównoważenie dochodów i wydatków jest czymś wyjątkowym i niezmiernie rzadko spotykanym. Budżet państwa jest jednym z elementów dystrybucji pieniądza, przez co jego równowagę należy rozpatrywać pod kątem całego systemu finansowego w państwie i jego gospodarki. Brak owej równowagi występuje wtedy, gdy miejsce mają nadwyżki wydatków budżetowych na dochodami, co jednoznacznie oznacza deficyt, a więc niedobór budżetowy. W sytuacji odwrotnej, gdy to dochody przewyższają wydatki, mamy do czynienia z nadwyżką budżetową.
Deficyt budżetowy, jeśli występuje w dłuższym okresie, oczywiście nie jest zjawiskiem korzystnym dla finansów państwa. Może on być złożony w ustawie budżetowej lub też powstać w trakcie realizacji budżetu. Oddziaływuje on na gospodarkę różnymi kanałami, powodując określone zmiany wielkości realnych oraz w sferze regulacyjnej gospodarki. Skutki istnienia deficytu budżetowego uzależnione są od sposobu jego pokrycia. Możliwości sfinansowania deficytu jest wiele, są nimi np.:
lokaty funduszów celowych,
sprzedaż obligacji i bonów skarbowych,
zaciąganie pożyczek i kredytów krajowych i zagranicznych,
możliwość wykorzystania wcześniej zgromadzonych rezerw budżetowych.
Deficyt budżetowy finansowany ze źródeł krajowych wpływa na wewnętrzną równowagę gospodarczą, przez co może zakłócać równowagę pomiędzy popytem a podażą. Mówiąc językiem bardziej specjalistycznym, „finansowanie deficytu budżetowego wpływa inflacyjnie bądź deflacyjnie na gospodarkę w państwie”8.
Wyróżniamy cztery typy deficytów budżetowych:
oficjalne (inaczej: konwencjonalne) - to suma wydatków państwa, transferów i wielkości długu publicznego pomniejszony o podatki;
podstawowe - Różnią się od oficjalnego tym, że pomijają odsetki wypłacone od długu publicznego;
deficyty cykliczne - będące rezultatem wpływu cyklu koniunkturalnego (recesji bądź ożywienia) na dochody i wydatki budżetowe w warunkach, gdy gospodarka nie funkcjonuje przy pełnym wykorzystaniu czynników wytwórczych. Z reguły są rezultatem stosowania automatycznych stabilizatorów koniunktury.
deficyty strukturalne - będące wartościami hipotetycznymi, powstającymi w warunkach, gdy dochody i wydatki realizowane są przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki.
Deficyt budżetowy w 2011 roku nie powinien przekroczyć 45 mld zł.9 W celu obniżenia tego deficytu od 1 stycznia 2011 roku VAT wzrósł - stawka podstawowa z 22% do 23%., na żywność nieprzetworzoną z 3% do 5%., a na leki z 7% na 8%. Dochód z tej podwyżki wyniesie około 4,9 mld zł, co zdaniem wielu ekonomistów nie jest w stanie uzdrowić budżetu państwa. 10
We wspomnianym planie określa się, że konieczność zapewnienia stabilności finansów publicznych spoczywa na wszystkich jednostkach tego sektora. Prezes Rady Ministrów pan Donald Tusk stwierdził, że daniny podnosimy tylko tak, jak jest to absolutnie konieczne, a rząd zrobi wszystko, aby nie przekroczyć progu zadłużenia na poziomie 55 proc. w relacji do PKB. Inaczej musiałyby nastąpić dalsze podwyżki podatku od towarów i usług. Premier potwierdził też, że utrzymana zostanie coroczna waloryzacja rent i emerytur oraz będą podwyżki wynagrodzeń dla nauczycieli. Zapowiedział również przedstawienie jesienią pakietu ustaw związanych z budżetem, a wśród nich tych, które dotyczą strukturalnych reform administracji.
Gdy deficyt budżetowy jest większy niż finansowane zasoby publiczne powstaje tzw. dług publiczny, określany jako całość finansowych zobowiązań władz publicznych z tytułu nadwyżki wydatków ponad dochody w poprzednich okresach czasu. Owe zobowiązania dzielimy na dwie grupy:
Zobowiązania realne, będące długiem publicznym;
Zobowiązania potencjalne z tytułu udzielenia poręczeń i gwarancji spłat kredytów oraz odsetek.
Istnieją cztery rodzaje środków finansowych na obsługę długu publicznego:
Zagraniczne środki finansowe,
Oszczędności budżetu państwa,
Oszczędności sektora pozabudżetowego (przyrost długu publicznego),
Inflacja, w szczególności podatek inflacyjny, związany z dodatkową emisją pieniądza.
W 2009 roku Polska zakończyła spłacanie pochodzącego z lat 70. zadłużenia wobec Klubu Paryskiego. Według Instytutu Sobieskiego rzeczywista wartość zadłużenia Polski obliczana metodą memoriałową przekracza 200% PKB. Według Janusza Jabłonowskiego realne zadłużenie obejmuje takie składniki jak zaległe płatności w systemie ochrony zdrowia czy ubezpieczeń społecznych i w 2010 roku wynosi 220% PKB czyli ok. 3 biliony zł.11 Ponadto utrzymujący się wysoki deficyt prowadzi do narastania długu publicznego i stwarza realne ryzyko przekroczenia konstytucyjnego progu 60 proc. PKB w 2011 roku.
12 listopada 2010 Główny Urząd Statystyczny przedstawił prognozy Ministerstwa Finansów, według których dług publiczny w tym roku wyniesie 55,4% PKB wobec 50,9% w 2009 roku. Czytając dalej, dowiemy się m.in. iż deficyt sektora ma przekroczyć 112 mld zł, czyli 7,9% PKB. Ministerstwo Finansów, w wydanym komunikacie przypomina jednak, że dane zgodne są ze „Strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011-14”, opracowaną przez Ministra Finansów i przyjętą 28 września 2010 r. przez rząd. Zgodnie ze strategią Rady Ministrów dług publiczny obliczony według metodologii wyniesie 53,2% PKB w 2010 roku, a przekroczenie 55% nie jest przewidziane w latach obejmujących prognozę. Z kolei dług na poziomie 55,4% PKB został obliczony na podstawie kryteriów ustanowionych przez Unię Europejską. Podstawową różnicą w zastosowanych metodologiach jest przyjęta definicja zakresu sektora finansów publicznych. Przykładowo, według unijnych zasad do sektora finansów publicznych zaliczany jest Krajowy Fundusz Drogowy, a krajowa metodologia nie uwzględnia tej kategorii.12
Wysokość długu można śledzić na bieżąco w centrum Warszawy na skrzyżowaniu Al. Jerozolimskich i ul. Marszałkowskiej, gdzie prof. Leszek Balcerowicz uruchomił Licznik Długu Publicznego oraz na stronie internetowej: www.dlugpubliczny.org.pl
Bibliografia:
Polskie prawo finansowe, Andrzej Gomułowicz, Jerzy Małecki, Lexis Nexis, 2006
Prawo finansowe, red. E. Chojna-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2007
BDO Finanse Publiczne nr 8 (34) Sierpień 2010
http://gospodarka.dziennik.pl/news/artykuly/295045,nbp-polska-ma-gigantyczne-dlugi.html 30 01 2011r.
http://biznes.onet.pl/dlug-publiczny-w-2010-przekroczy-55-pkb,18543,3784495,1,prasa-detal, 14 11 2010r.
Dotacja - nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo podmiotom dla poparcia ich działalności. Ma ona charakter uznaniowy. Jednostka ubiegająca się o nią, musi spełnić warunki wstępne, określone przez podmiot dysponujący środkami finansowymi. Decyzję o sposobie wykorzystania dotacji podejmuje organ, który ją przyznał.↩
Subwencja - nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo podmiotom dla poparcia ich działalności. Ma charakter roszczenia prawnego. Jeśli została zapisana w budżecie z przeznaczeniem dla określonej jednostki, musi zostać przekazana. Decyzję co do jej rozdysponowania, podejmuje organ, który ja otrzymał.↩
Jest too budżet uchwalony tymczasowo, na pewien czas przed budżetem rocznym, a także budżet roczny w formie ogólnych jego założeń. Jest to tryb awaryjny, wchodzi w życie gdy ustawa budżetowa z pewnych względów nie może być uchwalona. Prowizorium budżetowe ma charakter tymczasowy, wygasa wraz z upływem terminu na który zostało uchwalone, bądź też gdy ustawa budżetowa zostanie uchwalona. Ostatnio prowizorium w Polsce zostało uchwalone w 1992 roku.↩
W przypadku gdyby Prezydent skierował ustawę budżetową do trybunału Konstytucyjnego to Trybunał musi orzec w tej sprawie w okresie do dwóch miesięcy czasu od chwili złożenia takiego wniosku.↩
http://biznes.onet.pl/rzad-przyjal-projekt-ustawy-budzetowej-na-2010-r,18493,3039343,3033629,64,1,news-detalajowego). 29 09 2009r.↩
Zasada jedności materialnej - postuluje, aby wszystkie dochody wpływały do jednego budżetu i z niego finansowane były wszystkie wydatki. Wyklucza to możliwość związania określonego wydatku z konkretnym źródłem dochodu, jak to było np. w przypadku podatku drogowego.↩
Zasada jedności formalnej - zgodnie z którą w jednym czasie w jednym państwie może istnieć tylko jeden budżet, gdyż tylko w takiej sytuacji możliwe jest sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce przeczy tej zasadzie istnienie parabudżetów, jakimi są fundusze celowe.↩
Andrzej Gomułowicz, Jerzy Małecki, Polskie prawo finansowe, Lexis Nexis, 2006, str. 54↩
Założenie rządu w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.↩
Źródło: BDO Finanse Publiczne nr 8 (34) Sierpień 2010,↩
http://gospodarka.dziennik.pl/news/artykuly/295045,nbp-polska-ma-gigantyczne-dlugi.html 30 01 2011r.↩
http://biznes.onet.pl/dlug-publiczny-w-2010-przekroczy-55-pkb,18543,3784495,1,prasa-detal, 14 11 2010r.↩