NAUKA O ADMINISTRACJI

Literatura wykorzystana w wykładzie

• Sokalska E., -Biurokracja jako metoda funkcjonowania nowoczesnej administracji w ujęciu Maksa Webera, "Studia Prawnoustrojowe" 2003, nr 2.

Jerzy Hausner - Administracja publiczna, PWN, 2008

red. Kudrycka Barbara, red. Peters Guy B., red. Suwaj Patrycja Joanna - Nauka administracji, Wolters Kluwer Polska Sp. , 2009

• Z. Leoński – Nauka administracji, C.H.BECK, Wwa 2010

Pojęcie administracji publicznej

Nauka administracji jest dyscypliną niemającą dłuższej tradycji.

Brak jest wyraźnie skrystalizowanych poglądów na jej przedmiot i metody badawcze.

Problemem jest nazwa – nauka administracji, nauka o administracji, nauka o administrowaniu.

Jako odrębna nauka funkcjonuje od niedawna, chociaż powinna zacząć się rozwijać dużo wcześniej.

Dawne administrowanie było raczej umiejętnością a nie wynikało z nauki

Pojęcie administracji publicznej

• Dawne administrowanie wynikało z praktyki np. wojskowej (hierarchia wojskowa, sztaby, decyzje, rozkazy)

• Powstanie i rozwój nauki administracji zawdzięczamy dociekaniom kameralistów czy policystów

• Kameraliści – „kamera” (skarbiec królewski, potem urzędy skarbowe)

• Policyści – „policja” (dawniej gałąź administracji np.. Policja sanitarna, policja budowlana)

• Kameraliści, policyści dawali panującemu wskazówki, jak zarządzać państwem, aby skarbiec był pełen.

Pojęcie administracji publicznej

• Kameraliści rozważali zarządzanie państwem absolutnym (XVII, XVIII i część XIX w.) korzystając z takich dziedzin jak ekonomia, polityka, filozofia; głównie problematyka gospodarcza ich interesowała.

• Odmienne od europejskiego podejście do nauki administracji miały Stany Zjednoczone – tutaj nauka administracji ujmowana była jako nauka o zarządzaniu stąd sprowadzała się głównie do aspektów organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych, najpierw wyrosła na gruncie prywatnego przedsiębiorstwa a potem została zastosowana w dziedzinie administracji publicznej

Pojęcie administracji publicznej

Termin administracja narodził się w Rzymie, miał on i nadal ma różne znaczenie, choć wszystkie definicje źródło mają w łacińskim ministrare - służyć, z przedrostkiem ad "administrare" – obsługiwać, zarządzać

"publicus" - zbiorowy, społeczny, służący ogółowi (nie ma charakteru prywatnego)

Wiele znaczeń słowa administracja – zarządzanie jakimikolwiek sprawami

Pojęcie administracji publicznej

Po raz pierwszy użył Woodrow Wilson

„Przepisy prawa nie wdrażają się same. Ktoś musi spowodować, żeby zostały wdrożone” (Rohr, 1986)

Dwight Waldo – dokonał podziału ludzkich działań według kategoryzacji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, „administracja publiczna” jest gatunkiem przynależącym do rodzaju „administracja”; rodzaj ten należy do rodziny „wspólne działanie” (Waldo, 1955)

Administracja jest takim typem wspólnych ludzkich wysiłków, który cechować musi wysoki stopień racjonalności

Pojęcie administracji publicznej

Czym jest administracja ?

„planowe podejście do rozwiązywania wszystkich rodzajów problemów pojawiających się w prawie każdej działalności indywidualnej lub zbiorowej, tak prywatnej, jak i publicznej” (Dimock, Dimock, Koenig, 1960)

„wspólne działania grup, podejmowane, aby osiągnąć wspólne cele” (Simon, 1991)

„to czyjaś działalność trwała i planowa, ogarniająca pewną ilość ludzi i wielość dóbr, a zmierzająca w ostatecznym swym celu do zaspokojenia potrzeb własnych administrującego lub cudzych” (Kasznica, 1947)

Pojęcie administracji publicznej

W Polsce podkreśla się, że administrację cechują dwa zwroty: ORGANIZACJA i DZIAŁALNOŚĆ

W literaturze zachodniej: ORGANIZACJA i ZARZĄDZANIE

Organizacja to inaczej struktura (dyrektor, departamenty, wydziały, działy)

Zarządzanie wiąże się z funkcjonowaniem i działaniem administracji (menadżer, planowanie, wdrażanie, kontrola)

Pojęcie administracji publicznej

5 sposobów rozumienia „publiczny” wg Fredericksona:

• Publiczny jako należący do grupy interesów

• Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego wyboru

• Publiczny jako przedstawicielski

• Zorientowany na klienta

• Obywatelski

Pojęcie administracji publicznej

Publiczny jako należący do grupy interesów

Grupy interesów oddziaływują na siebie i konkurują w różnych konfiguracjach rządzenia, szukając korzyści dla swoich członków, grupy te ułatwiają realizację prawa obywatela do organizowania się, uczestniczenia w procesie rządzenia.

Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego wyboru

Każda jednostka w sposób racjonalny kalkuluje i realizuje swoje własne interesy, mamy tutaj działanie publiczne ale przez pryzmat działania zmotywowanych jednostek, mających różne interesy.

Pojęcie administracji publicznej

Publiczny jako przedstawicielski

Wybieralni przedstawiciele władzy bezpośrednio reprezentują społeczeństwo, od administratorów oczekuje się, by obsługiwali urzędy i instytucje ustanowione przez prawodawcę oraz by wdrażali u stanowione prawo

Zorientowany na klienta

Klient – jednostki i grupy obsługiwane przez urzędników ( w tym rozumieniu: uczniowie są klientami nauczyciela, chorzy –lekarza, osadzenia są klientami policji i administracji więziennej)

Pojęcie administracji publicznej

Obywatelski

Aktywny obywatel-efektywna administracja, współczesne demokracje kładą nacisk na zaangażowanie obywateli w życie społeczne, szczególnie na poziomie lokalnym

Pojęcie administracji publicznej

Negatywne ujęcie administracji publicznej wywodzi się od zasady podziału władzy – administracja nie jest sądownictwem ani ustawodawstwem albo, że jest to działalność państwa, z wyłączeniem działalności sądowniczej i parlamentarnej

Administrację można bezpośrednio utożsamiać z władzą wykonawczą (Błaś, Jeżewski, Boć, 2003)

Zakres administracji nie jest wyznaczany tylko w sposób negatywny, jednak próby pozytywnego jej określenia nie dają zadowalającego efektu.

Pojęcie administracji publicznej

Najczęściej spotykamy definicje administracji określające ją w sposób przedmiotowy lub podmiotowy, a w konsekwencji także przedmioto-podmiotowy (koncentrowanie się na podmiotach administracji i działaniach przez nie podejmowanych)

Najczęstsze definicje pozytywne administracji publicznej to definicje przedmiotowo-podmiotowe

Pojęcie administracji publicznej

Administracja publiczna to funkcja państwa i samorządu terytorialnego, polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych w konstytucji i innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego.

Przez administrację w tym ujęciu rozumie się także zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organizacje i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach (Izdebski, Kulesza, 2004)

Pojęcie administracji publicznej

Administracja publiczna a prywatna

Administracja publiczna promuje interes publiczny, tym różni się od zarządzania prywatnego, podmioty prywatne głównie realizują własny interes ekonomiczny

Administracja publiczna a prywatna

Administracja publiczna:

-świadczenie usług

-proces polityczny

-uwarunkowanie działań prawem

-biurokracja/hierarchia

-nie przynosi zysku

-nie konkuruje

-celem jest dobro wspólne

Administracja prywatna:

-motywacja działań zyskiem

-działalność biznesowa

-partnerstwo

-przynosi zysk

-wolna konkurencja

-zabezpieczenie indywidualnych potrzeb jako cel

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Paradygmaty rozwoju administracji publicznej

Paradygmat - zbiór pojęć i teorii tworzących podstawy danej nauki.

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

1. Dychotomia polityczno-administracyjna, 1900-1926

Rozróżnienie sfery polityki od sfery administracji.

• Polityka nie powinna wnikać w administrację, a administracja nie powinna wnikać w politykę (Wilson), w późniejszym okresie Waldo stwierdził, że każde działanie administracji jest w pewnym sensie polityczne, więc rozróżnianie nie ma sensu.

• Za podstawę studiów z zakresu administracji należy brać zawsze zarządzanie, nigdy prawo

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

2. Podstawy administrowania, 1926-1937

• Zmiany w funkcjonowaniu administracji publicznej w wyniku I wojny światowej. Przekształcanie się społeczeństw z wiejskich i rolniczych w miejskie i przemysłowe. Społeczeństwa zurbanizowane-działania administracji w kierunku zdrowia publicznego, bezpieczeństwa publicznego i robót publicznych.

• administracja publiczna jako nauka

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

• Powiązanie organizacji i kontroli jako kluczowe z punktu widzenia administracji publicznej.

Kontrola –wbudowana w strukturę organizacyjną aby zapewnić odpowiedzialność i wydajność.

• Kształtuje się nauka zarządzania, pod wpływem, której naukę administracji utożsamia się z biurokratycznymi formami organizacji.

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Lata 30-dzieste to nacisk na takie aspekty jak: sposoby i problemy dotyczące zarządzania, struktury i działania organizacji, procedury budżetowe oraz problemy dotyczące kadr.

Odpowiedzialność administracyjna – stawiano pytania o legalność i odpowiedzialność za działania administracji.

Większość twierdziła, że działania administracji muszą podlegać nie tylko kontroli wewnętrznej (profesjonalizm, standardy zawodowe, kodeksy postępowania) ale też i zewnętrznej (parlamentarnej, politycznej)

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Koniec II wojny światowej spowodował powstanie nowoczesnych biurokracji (nowe rządy i ich rozbudowane administracje).

W tym czasie silnie wiązano administrację ze sferą polityki, naukę administracji traktowano jako naukę polityczną.

Lata 1956-1970 – zaczęto zwracać się w kierunku zarządzania. Teorię organizacji uznawano za paradygmat administracji publicznej

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Od 1970 – dwa nurty:

• Powiązanie administracji publicznej z naukami politycznymi

• Nauka administracji jako samodzielna dyscyplina naukowa

Od 1990 roku

Stawiano znak równości między administracją publiczną a „rządzeniem”

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Rządzenie – zdolność organizacji do zapewnienia wszystkich dóbr publicznych i innych, które są wyrazem oczekiwań społeczeństwa i jego przedstawicieli, w sposób skuteczny, przejrzysty, bezstronny i odpowiedzialny, podporządkowany posiadanym zasobom. (World Bank, 2000)

Zwraca się uwagę, iż nowe formy działania administracji wymagają włączenia we współpracę podmiotów spoza administracji

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Partnerstwo publiczno-prywatne – współdziałanie administracji publicznej z sektorem prywatnym wymaga negocjowania umowy o współpracy, brak możliwości wydawania poleceń drugiej stronie kontraktu.

Odchodzenie od sztywnych zasad prawnych zarządzania w sferze publicznej, wzrost liczby powiązań pomiędzy państwem a społeczeństwem w zakresie świadczenia usług publicznych.

Administracja publiczna jako dyscyplina naukowa

Lata dziewięćdziesiąte – reformy administracyjne w wielu współczesnych państwach.

Przyjmowano zasady dobrego rządzenia, jako podstawę reform administracji publicznej. Odnoszono je do kluczowych zagadnień współczesnych demokracji: korupcja, prawa człowieka, sprawiedliwość społeczna, równość, praworządność.

Funkcja i obszary działania administracji publicznej

Podstawowa funkcja administracji to realizacja zadań publicznych

Celem jest całkowite zaspokojenie potrzeb społeczeństwa

Współczesne administracje realizują swoje zadania w różnych obszarach.

Funkcja i obszary działania administracji publicznej

Najczęściej:

1. Ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego (nakazy, zakazy, zezwolenia, koncesje, utrzymywanie specjalnych służb, straży, inspekcji)

2. Świadczenie usług publicznych z zakresu ochrony zdrowia, opieki społecznej, o charakterze technicznym (komunikacja zbiorowa, wodociągi, kanalizacja, energetyka)

3. Wykonywanie uprawnień właścicielskich (zarządzanie majątkiem publicznym)

Sektor publiczny

Sektor publiczny- zbiór wszystkich państwowych i komunalnych osób prawnych oraz nie posiadających osobowości prawnej jednostek organizacyjnych podległych organom władzy publicznej

Sektor publiczny

• Komunalna osoba prawna - osoba prawna, której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek, ale z zastrzeżeniem, że gmina oraz inna gminna (komunalna) osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w ustawowo określonych przypadkach.

Sektor publiczny

1. Jednostki władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki

2. Jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych

Jednostki budżetowe –nie posiadające osobowości prawnej j.o. sektora finansów publicznych np. Urząd Skarbowy

Sektor publiczny

Zakłady budżetowe- j.o. sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują zadania i pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych, brak osobowości prawnej (komunalny zakład oczyszczania miasta)

Gospodarstwa pomocnicze – wyodrębniona z jednostki budżetowej część jej działalności podstawowej np. gospodarstwo pomocnicze uczelni to dom studencki

Fundusze celowe – tworzone do finansowania zadań należących do organów publicznych, które należałoby finansować ze specjalnie utworzonych budżetów np. fundusz pracy

Sektor publiczny

3. Fundusze celowe

4. Państwowe szkoły wyższe

5. Jednostki badawczo-rozwojowe

6. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

7. Państwowe lub samorządowe instytucje kultury

Sektor publiczny

8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze

9. Narodowy Fundusz Zdrowia

10. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

11. Państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych

Sektor publiczny

Sektor prywatny to sfera biznesu (instytucje i organizacje, których działalność nastawiona jest na zysk)

Administracja prywatna różni się od publicznej tym, że:

-cele jej są wąskie, administracji publicznej szerokie,

-jej zadania są wewnętrzne, administracji publicznej zewnętrzne,

-główną motywacją działania administracji prywatnej jest ochrona interesu prywatnego, publicznej-ochrona interesu publicznego

Sektor publiczny

-cele administracji prywatnej wyznacza rynek, cele administracji publicznej państwo,

-działalność administracji prywatnej opiera się na prawie cywilnym i handlowym, administracji publicznej na prawie administracyjnym

-administracja prywatna prowadzona jest w imieniu właściciela, administracja publiczna w imieniu państwa,

-związana z właścicielem i przedsiębiorstwem administracja prywatna ma charakter przejściowy, administracja publiczna jest trwała (Boć, 2004).

Sektor publiczny

Trzeci sektor to ogół prywatnych organizacji, działających społecznie i nie dla zysku (organizacje non-profit albo non-governmental organization)

Są to organizacje nie zależne od administracji (rządu).

Ich działalność oparta jest na wolontariacie.

Duża aktywność w dziedzinie ochrony zdrowia, pomocy społecznej, akcji charytatywnych, edukacji.

Podstawowymi formami prawnymi prowadzenia działalności społecznej są fundacje i stowarzyszenia.

Sektor publiczny

Formy organizacji sektora publicznego:

-Instytucje państwowe (ich działalność jest bezpośrednio koordynowana przez rząd, ich zadaniem jest dostarczanie niezbędnych usług na rzecz rządu i obywateli, należą do nich wszystkie jednostki państwowe i samorządowe posiadające osobowość prawną),

-przedsiębiorstwa państwowe (mają większą samodzielność finansową niż instytucje państwowe, wymaga się od nich działalności zgodnej z kryterium rentowności, decyzje podejmuje w nich zarząd przedsiębiorstwa,

Sektor publiczny

są to firmy będące własnością państwa lub spółek prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotu publicznego (Wierzbowski, Wyrzykowski, 2003)

-częściowe podzlecenie- podmioty prywatne działające na podstawie upoważnienia – wykonują dane czynności jako prywatna firma, na zlecenie i w imieniu państwa, ale na własną odpowiedzialność,

-całkowite zakontraktowanie – wynajęcie przez państwo prywatnego przedsiębiorstwa do wykonania określonego zadania.

Sektor publiczny

Zadania publiczne - wykonywanie lub finansowanie takich zadań, wynika z mocy obowiązującego prawa (konstytucja, ustawy), stanowią powinność państwa i samorządu terytorialnego

ZADANIA NIEZBYWALNE:
- polegające na zarządzaniu państwem i jego ochronie (obrona narodowa, bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości)
- wykonywane przez organy i jednostki administracji państwowej, samorządowej i wymiaru sprawiedliwości

Sektor publiczny

• ZADANIA ZBYWALNE:
  - polegające na świadczeniu usług finansowych w całości lub w przeważającej części ze środków publicznych
  - zakres tych usług zależy od:
  a) modelu państwa
  b) przyjętej polityki społecznej
  - istnieje możliwość zlecania i kontraktowania zadań na zewnątrz (model elastyczny)

Sektor publiczny

Funkcje sektora publicznego:

FUNKCJA ALOKACYJNA

• polega na takim rozmieszczeniu dóbr i usług w gospodarce, które zapewnia efektywny rozwój całej gospodarki
• ma zawsze wymiar rzeczowy
i wiąże się z wykorzystywaniem przez państwo pewnych dóbr

Sektor publiczny

DOBRA PUBLICZNE:
- zawsze finansowane ze środków publicznych, np. zadania publiczne, wytwory cywilizacji: dyplomacja, ochrona państwa
- charakteryzują się niską konkurencyjnością, tzn., że w tym samym czasie dostęp do dobra jest nieograniczony ani czasem ani środkami pieniężnymi, dostęp jest równomierny (Wiatrak, 2005)

Sektor publiczny

DOBRA NATURALNE:
- są to dobra rzadkie
- podlegają zarządzaniu tak, jak każde inne dobro
- są to rzeki, drogi, lasy
- staramy się je parametryzować, ale to leży w gestii państwa (Wiatrak, 2005)

Sektor publiczny

DOBRA SPOŁECZNE:
- charakteryzują się niską konkurencyjnością, zaś ich cechy fizyczne pozwalają na dystrybucje w ramach mechanizmu rynkowego
- są finansowane ze środków publicznych lub też koszty są dzielone i za niektóre płaci społeczeństwo, np. nauka, oświata, kultura, opieka społeczna
(Wiatrak, 2005)

Sektor publiczny

FUNKCJA REDYSTRYBUCYJNA

• nazywana funkcją sprawiedliwości społecznej, polega na niwelowaniu różnic pomiędzy dochodami obywateli, wiąże się z rozdzielaniem części dochodu narodowego i przesuwaniu siły nabywczej pieniądza pomiędzy regionami, pomiędzy jednostkami sektora publicznego, sferą budżetową a społeczeństwem lub też podmiotami organizacyjnymi.

Sektor publiczny

Funkcja redystrybucyjna ma wymiar:

- finansowy- w przeciwieństwie do funkcji alokacyjnej ma wymiar finansowy (przejmowanie, rozdysponowywanie dochodów)

- przestrzenny- kształtowanie sytuacji dochodowej poszczególnych regionów przez system zasileń. Zasilanie regionów słabszych. Wyrównywanie dysproporcji między regionami (Przyczyną różnic są cechy społeczeństwa takie jak przedsiębiorczość, umiejętność współpracy. W Polsce jest ok. 7% ludzi przedsiębiorczych.

Sektor publiczny

-makroekonomiczny-redystrybucja produktu krajowego brutto, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze publiczne w ramach redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych

-makrospołeczny- kształtowana jest sytuacja dochodowa różnych grup społecznych (nauczyciele, studenci, funkcjonariusze państwowi)

Sektor publiczny

- indywidualny- kształtowanie indywidualnej sytuacji podatnika. Analizuje się odrębnie korzyści i koszty. Straty indywidualne są nie do oszacowania (szacuje się hipotetyczny przyrost oszczędności) (Wiatrak, 2005)

Sektor publiczny a gospodarka

• W połowie lat 80 XX wieku w całej Europie Zachodniej zaczęły występować zmiany w sektorze publicznym.

• Jedna z teorii opisujące te zmiany to EKONOMICZNA WERSJA ZMIAN W POLITYCE – zmiana roli państwa w zarządzaniu gospodarką

• Dwie teorie jeśli chodzi o rolę sektora publicznego na tle zależności makroekonomicznych

Sektor publiczny a gospodarka

Teoria I

zmniejszenie angażowania się państwa w dostarczanie pewnych dóbr publicznych i np. przekazywanie ich niezależnym agencjom (Wielka Brytania – Thatcher, USA – Reagan; znaczna prywatyzacja dóbr publicznych i usług do tej pory dostarczanych obywatelom przez państwo)

Przyczynami ograniczania sektora publicznego mogą być : opory społeczne, rosnące potrzeby, ograniczenie prywatyzacji SP

Sektor publiczny a gospodarka

W Polsce nadal istnieją dziedziny gdzie dominującymi lub jedynymi podmiotami gospodarującymi są jednostki sektora publicznego, taką prawie monopolistyczną jednostką wobec społeczności lokalnej jest samorząd terytorialny

• Społeczeństwo jest przekonane, że sektor prywatny lepiej wykona zadanie publiczne bo będzie miał z tego tytułu konkretny zysk

• TYLKO CZY ZAŁOŻENIE TO JEST SŁUSZNE?

Sektor publiczny a gospodarka

• Do usług wytwarzanych przez sektor publiczny wszyscy mamy równy dostęp (czy zawsze ? Służba zdrowia, edukacja ? W tych dziedzinach usługi mogą wykonywać i sektor publiczny i prywatny)

• Cześć usług administracyjnych ze względu na przymus ich wykonywania przez organy administracji publicznej nie mogą być zlecone sektorowi prywatnemu (ewidencja ludności, pojazdów) /w niektórych urzędach, pojawiają się podmioty pośredniczące w usługach administracyjnych

Sektor publiczny a gospodarka

• Rosnąca złożoność spraw za jakie odpowiedzialne jest państwo zmusza do tworzenia wyspecjalizowanych instytucji i przekazania im odpowiedzialności za funkcjonowanie wybranych dziedzin

• Wymaga się od współczesnych urzędników np. ministrów wysokich kompetencji ale ich usytuowanie w strukturze rządu i bliskość „polityki” sprawia, że bardziej „atrakcyjne” staje się przekazywanie realizacji zadań publicznych wyspecjalizowanym agencjom, które działają z „mandatu” rządu lub parlamentu i same określają najlepszy sposób realizacji zadania

Sektor publiczny a gospodarka

• To państwo (rząd, parlament) projektuje taką agencję, nie ma uniwersalnego wzoru jak powinna być zorganizowana, jakie ma mieć kompetencje, zawsze jest to organizowane pod konkretną działalność

• Prekursorem w powoływaniu niezależnych agencji mających za zadanie realizację zadań publicznych są USA

Sektor publiczny a gospodarka

• Tam agencje powołuje Kongres, jest ich ok. 60, przypominające organy centralne, są kierowane jednoosobowo, mają typowo administracyjne zadania, natomiast agencje regulacyjne - na ich czele stoją kolegia, złożone z osób należących do obu partii (udzielanie koncesji, stanowienie przepisów, wydawanie decyzji o charakterze sądowym).

• Przykłady NASA (Narodowa Agencja Aeronautyki i Przestrzeni Kosmicznej), CIA (Centralna Agencja Wywiadowcza), Korpus Pokoju (służy pomocą krajom słabiej rozwiniętym, propaguje wiedzę i USA i amerykanach na świecie, powołał go Kennedy)

Sektor publiczny a gospodarka

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) jest agencją rządową podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki. Powstała na mocy Ustawy z 9.11. 2000 roku o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zadaniem Agencji jest zarządzanie funduszami pochodzącymi z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i rozwój zasobów ludzkich, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw.

• Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Sektor publiczny a gospodarka

• Europejska Agencja Środowiska – agencja Unii Europejskiej zajmująca się monitorowaniem stanu środowiska naturalnego.

• Jest kierowana przez zarząd złożony z przedstawicieli rządów krajów członkowskich, przedstawicieli Komisji Europejskiej, oraz dwóch naukowców wyznaczonych przez Parlament Europejski wspomaganych przez komitet naukowy.

Sektor publiczny a gospodarka

Teoria II

drugie podejście zakłada, że gdy państwo wycofuje się z aktywności w jednej sferze życia publicznego, to podejmuje interwencję w innych dziedzinach, tak więc sektor publiczny nie ulega zmniejszeniu.

Dowód na to - dane statystyczne z kilkudziesięciu ostatnich lat wskazują wzrost wydatków publicznych w większości krajów, w tym w Polsce również.

Sektor publiczny a gospodarka

Sektor publiczny nie jest trwałym wsparciem dla wzrostu gospodarczego, zdarzyło się jednak, że długotrwała dominacja sektora publicznego skazała gospodarkę na wieloletnie osłabienie (państwa Europy Środkowo-Wschodniej drugiej połowy XX w.)

Sektor publiczny a gospodarka

• Kolejny element zmian w funkcjonowaniu i roli sektora publicznego to PODEJŚCIE MENEDŻERSKIE – ADOPTOWANIE PRZEZ SEKTOR PUBLICZNY REGUŁ SEKTORA PRYWATNEGO, idea nowego zarządzania sektorem publicznym (New Public Management); przekazywanie w ręce profesjonalnych menedżerów zarządzania sektorem publicznym, kierowanie się rynkową racjonalnością.

• NPM zakłada wprowadzenie elementów konkurencji w świadczeniu dóbr i usług publicznych, kontraktowaniu usług u podmiotów prywatnych (outsourcing, partnerstwo publiczno-prywatne).

Sektor publiczny a gospodarka

• Adoptowanie elementów zarządzania przedsiębiorstwem do administracji publicznej - to nic nowego

• Podejście ekonomiczne i menedżerskie do sektora publicznego zmusza współczesną administrację do poszukiwania nowych rozwiązań finansowych – angażowanie kapitału prywatnego w realizowanie usług publicznych

Sektor publiczny a gospodarka

Różnice na temat roli państwa w gospodarce nadal są znaczne, tu dominują dwa procesy:

• Deregulacja -zmniejszenie oddziaływania państwa na ekonomiczną sferę kraju, usuwanie ograniczeń działalności gospodarczej, uchwalenie tylko tych praw, które przynoszą społeczeństwu korzyści oraz podejmowanie tylko tych działań, które państwo wykona lepiej niż sektor prywatny

Sektor publiczny a gospodarka

Deregulacja może przybrać formę absurdu jak np. w latach 90 banki inwestycyjne Wall Street bez żadnego nadzoru państwa np. Lehman Brothers – od dwóch lat prawnicy i księgowi od upadłości próbują dojść co posiada bank, komu i ile jest winien

Upadek tego banku został uznany za początek wielkiego kryzysu finansowego na świecie

Bankructwo miało skutki polityczne. Obawa, że upaść mogą kolejne wielkie banki, skłoniła rząd do przygotowanie bezprecedensowego programu wsparcia dla sektora finansowego wartego $700 mld

Sektor publiczny a gospodarka

2. Prywatyzacja - proces przekazywania majątku państwowego podmiotom prywatnym, przekształcania gospodarki państwowej w gospodarkę prywatną, ograniczanie roli państwa w gospodarce.

Proces prowadzący do zmiany kontroli nad gospodarką i zmiany własności społecznej w prywatną.

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

PAŃSTWA ANGLOSASKIE (UK, USA, Nowa Zelandia, Kanada …)

Administracja publiczna postrzegana jest głównie jako nauka społeczna, zajmuje się strukturami organizacyjnymi i ich tworzeniem, funkcjami administracji, technikami zarządzania i modelami ekonomicznymi. Ujęcie administracji publicznej w kontekście interesu publicznego, brak wyraźnego podziału pomiędzy prawem publicznym i prywatnym.

Prawo zwyczajowe (Common law) – prawo precedensu.

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

Common law – prawo powszechne, tłumaczenie mylące, w Polsce prawo publiczne oznacza coś zupełnie innego

Charakteryzuje się brakiem oddzielenia stosowania prawa od jego stanowienia oraz świadomym i celowym oparciem norm prawnych i rozstrzygnięć sądowych na wcześniejszych precedensach. Jeśli natomiast dana sprawa jest zupełnie nowa to rozstrzygnięcie kreuje nową normę prawną (precedensy prawotwórcze i nie prawotwórcze)

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

Podejście do nauczania administracji publicznej w krajach anglosaskich nie jest jednolite, programy studiów różnią się pod tym względem. Podejście to zmieniało się na przestrzeni lat, zaczęto stosować teorię organizacji i zarządzania w administracji, rozpoczęto badania porównawcze systemów administracyjnych, koncentrowano się na debiurokratyzacji.

Współczesny urzędnik administracji publicznej powinien znać zarówno teorię organizacji i zarządzania, jak i praktyczne aspekty tworzenia polityki publicznej.

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

MODEL KONTYNENTALNY

Dwie główne tradycje państwowości:

• Niemiecka (germańska)

• Francuska (napoleońska)

Centralnym punktem programów studiów jest PRAWO.

To efekt reform administracyjnych na początku XX wieku w wielu państwach europejskich. Wyodrębnienie się nauki administracji jako odrębnej nauki, niezależnej od prawa administracyjnego.

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

W tym modelu nauka administracji wiąże się z problematyka państwa i prawa (struktury i wzajemne powiązania części składowych administracji, planowanie działalności administracyjnej, dobór i kształcenie kadr, również zarządzanie i organizacja pracy). Silny nacisk w nauczaniu o administracji publicznej na pojęcie państwa (zrozumienie historycznego, politycznego i kulturowego kontekstu administracji publicznej).

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

KRAJE SKANDYNAWSKIE

Występują tutaj dwie koncepcje:

-podobnie jak w nauce niemieckiej czy francuskiej, badacze skupiają się na analizowaniu przepisów prawa administracyjnego w kontekście zaspokajania potrzeb i oczekiwań społecznych,

-z drugiej strony, tak jak w nauce anglosaskiej można spotkać się ze zdecydowanie większym akcentowaniem teorii i nauk o organizacji w badaniu administracji publicznej

Różne sposoby nauczania o administracji publicznej

WSPÓŁCZESNE PODEJŚCIE DO NAUCZANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

-Nie istnieje jedno, najlepsze podejście do nauczania administracji publicznej (wielość systemów państwowych, kultur organizacyjnych, historia)

- Mówimy o dominujących podejściach w ramach nauki administracji publicznej

-programy kierunków administracyjnych powinny zawierać w swojej treści podstawowe elementy, które pozwolą kształcić w naukach politycznych, socjologii, ekonomii, prawie.

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

• Metoda badawcza – pewien świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu

Różnorodne podejścia i teorie powodują brak konsensusu co do celu i metod badawczych nauki o administracji publicznej.

Czy nauka administracji dotyczy jedynie sztuki administrowania czy jest nauką ?

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

We współczesnym państwie dobremu administratorowi nie wystarczą same umiejętności [Leoński 2001]

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

W nauce administracji mamy różnorodność zjawisk stąd i wiele metod badawczych

Określone zjawiska można badać za pomocą kilku metod jednocześnie np.

układ stosunków petent – urząd (obserwacja, wywiad, ankieta)

W badaniu administracji publicznej występują różne trudności, pewnych zjawisk nie jesteśmy w stanie zbadać z powodów finansowych, organizacyjnych np.

Czy organy administracji publicznej faktycznie kierują się kodeksem postępowania administracyjnego ?

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

Możemy więc zbadać jedynie wycinek rzeczywistości i na podstawie tego wyciągnąć wnioski co do całości

Nie tylko masowość badań może być problemem, niektóre czynności administracji publicznej mogą nie być rejestrowane, są np. w sferze uzgodnień

Część działań administracji może podlegać tajemnicy zawodowej, ochronie informacji niejawnych

Dobrym oparciem do badań nad funkcjonowaniem administracji będą materiały urzędowe np. liczba wydanych decyzji administracyjnych

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

Zdarza się jednak, że takie materiały jak np. sprawozdanie z własnej działalności może być nie do końca wiarygodnym materiałem do badań, gdyż administracja przy dokonywaniu własnej oceny może podejść zbyt optymistycznie do sprawy np. zbytnie akcentowanie sukcesów przy jednoczesnym tuszowaniu nieprawidłowości

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

I. Zbieranie materiałów:

• dobór próby (sposób badania, czy badamy jedno zjawisko czy więcej ? Jaki okres/czas analizujemy),

• metoda obserwacji migawkowych (metoda statystyczna - opiera się na zasadzie, że im więcej prób wykonamy tym nasze wyniki będą wierniejsze rzeczywistości); możemy zastosować ją do badania czasu pracy i czynności wykonywanych przez urzędników

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

Przeprowadzając postępowanie badawcze bierzemy pod uwagę:

1.Technikę analizy konkretnych przypadków (bada się konkretnie, na podstawie dokumentów, danych urzędowych tylko wybrane i wyselekcjonowane sprawy np. wybieramy dziedzinę działania administracji gdzie występuje wiele skarg obywateli na nieterminowość działań)

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

2.Technikę dodatkowej kopii, w której gromadzi się kopie pism związanych z określoną komórką w określonym czasie. Następuje analiza pracy komórki w różnych aspektach.

Podczas zbierania materiałów możemy korzystać z technik socjologicznych :obserwacji, wywiadu, ankiety, eksperymentu, pamiętników osób zatrudnionych w organach administracji publicznej.

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

Powyższe metody służyły zebraniu materiałów, informacji, bez wpływania na nie, zniekształcania ich

W badaniu administracji możemy zastosować niekiedy eksperyment

Może mieć on jednak zastosowanie tylko jeśli nie godzi w obowiązujące przepisy prawa

Taka metoda może nadawać się do badania techniki pracy biurowej np. przy planowanych reformach, np. rozwiązania usprawniające działanie urzędników- działalność gospodarcza – JEDNO OKIENKO

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

II Analiza

Ocena zebranego materiału, sprawdzenie jego prawdopodobieństwa, klasyfikacji, itd. Stosujemy tutaj metody:

• metoda statystyczna (jeśli zjawisko da się ująć cyfrowo)

• metoda historyczna (badanie zjawiska w czasie, sięgamy do danych z przeszłości)

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

• metoda porównawcza (np. płynność personelu, przychodzenie i odchodzenie personelu, na własną prośbę lub z woli pracodawcy, to możemy ocenić porównując inne rejony kraju, różne gminy itp.)

• metoda normatywna (np. kryterium oceny stanowią normy prawa - jak ma działać praworządna administracja albo normy moralne – ocena zachowania urzędnika; normy techniczne)

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

III Formułowanie twierdzeń:

Jest to efekt analizy zebranego materiału. Twierdzenia mogą mieć charakter wyłącznie opisowy lub też mogą wskazywać drogi i sposoby prowadzące do usunięcia stanów niepożądanych.

Jeśli stwierdzamy, że dany aparat działa źle to powinniśmy wskazać dlaczego i wskazać sposób tego naprawienia

Metody badawcze stosowane w nauce o administracji

Metody badania administracji są niezwykle istotne szczególnie w sytuacji kiedy musimy uwzględniać zmiany zachodzące w strukturach UE

Np. w krajach Europy Zachodniej coraz większa tendencja prywatyzacji w sferze świadczeń publicznych

Traktowanie działania administracji jako produktu a jednostki z niej korzystającej jak klienta – wdrażanie w praktyce urzędów systemu jakości ISO 9000

Czynniki kształtujące administrację publiczną

I Ustrój państwa

Administracje publiczne, które wykształciły współczesny obraz administracji:

1.Model administracji państwa absolutnego

Powstanie aparatu administracyjnego związane było z tworzeniem się władzy absolutnej, czyli wzrostem władzy panującego. Aparat administracji podlegał i zależał od panującego.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• charakteryzował się hierarchiczną organizacją, zależnością od panującego, a także zawodową kadrą urzędniczą.

• Prawo administracyjne było wiążące dla obywatela, ale nie dla organu administracji.

• Władze administracji były niezależne od sądu, działały w oparciu o „prawo administracyjne”. Administracja tworzyła prawo sama dla siebie.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Władza panującego i jego aparatu wkraczała we wszystkie dziedziny życia podwładnych, dla których było to uciążliwe; nie mogli się odwołać do sądu, a jedynie złożyć skargę na niższy organ do organu wyższego rzędu, który danej skargi nie miał obowiązku rozpatrzyć.

• Absolutyzm początkowo oznaczał postęp czyli likwidację ustroju stanowego potem jednak stał się ustrojem hamującym reformy

Czynniki kształtujące administrację publiczną

2. Model liberalnego państwa prawnego

Ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. Ochrona porządku prawnego.

Państwo – „nocny stróż” czyli działalność obronna państwa, zapewnienie porządku publicznego, zapewnienie wolnej konkurencji gospodarki kapitalistycznej

Pod wpływem szkoły prawa natury domagano się zachowania naturalnych praw jednostki – deklaracje praw, konstytucje

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Działanie administracji zostało związane ustawą. Wykonywała ona prawa, była podporządkowana parlamentowi, który to prawo stanowił i zarazem kontrolował działalność administracji. Parlament reprezentował społeczeństwo. Administracja podporządkowała się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez parlament

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Państwo kapitalistyczne w okresie liberalizmu przybiera postać monarchii konstytucyjnej (mamy aparat administracyjny (ministrowie) podporządkowany nadal władcy ale odpowiedzialny przed parlamentem) a potem zwykle republiki (aparat administracyjny podporządkowany prezydentowi/rządowi pochodzącemu z wyborów)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

ALE aparat administracyjny pozostaje ten sam, zmienia się władza

Zdobyczą państwa liberalnego jest samorząd terytorialny oraz inne specjalne samorządy pojawia się dualizm władzy (terenowa, rządowa)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Konstytucja gwarantuje obywatelowi bezpieczeństwo, ochronę socjalną, ochronę zdrowia, edukację itp.

Obecnie administracja publiczna ma być organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, do jej funkcji obok tradycyjnej działalności władczej należy zaspokajanie potrzeb jednostki w dziedzinie socjalnej, oświatowej, kultury itp.

Rola administracji ulega poszerzeniu – ochrona środowiska, policja sanitarna

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Współczesna administracja musi współdziałać z obywatelem (konsultacje społeczne, referenda).

Etapy procesu konsultacji społecznych:

• informowanie o zamierzenia/planach,

• prezentacja poglądów na sposoby rozwiązania problemu,

• wymiana opinii,

• znajdowanie rozwiązań,

• informowanie o finalnej decyzji.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Pożądana dwukierunkowa wymiana informacji

Zidentyfikowane problemy:

-obawa przed zaspokojeniem potrzeb jednej grupy a jednoczesnym naruszeniu interesów innej grupy

-obawa przed „szumem medialnym”

-koszty konsultacji

-brak tradycji w relacjach urząd-lokalna społeczność

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Wzrasta rola fachowca i eksperta w administracji

• Wpływ procesów globalizacji na współczesną administrację publiczną (osłabnie interwencja administracyjna, częstsza prywatyzacja zadań publicznych, przekazywanie tych zadań w drodze umów, porozumień podmiotom prywatnym)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Określonego znaczenia nabierają organizacje międzynarodowe spełniające funkcje administracji publicznej. Wspólnoty Europejskie tworzą nowy porządek w ramach administracji gospodarczej, tworząc regulację prawną np. cła, polityka socjalna, regionalna.

Bank Światowy – nie jest bankiem w ścisłym tego słowa znaczeniu – udziela długoterminowe pożyczki o preferencyjnym oprocentowaniu dla najbardziej potrzebujących krajów członkowskich (konferencji w Bretton Woods z 1944 r) oraz przedsiębiorstw publicznych (po otrzymaniu gwarancji rządowych)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

ONZ – pokój, bezpieczeństwo na świecie

• Umiędzynarodowienie prawa administracyjnego i administracji publicznej (współdziałanie administracji na szczeblu regionalnym, zgodność prawa wewnętrznego z prawem międzynarodowym np. z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego)

• Ponadnarodowe prawo administracji właściwie dopiero się tworzy (II połowa XX w.)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Organizacje międzynarodowe - rządowe i pozarządowe

Rządowe- ułatwiają państwom powołującym organizację współpracę w zakresie pilnych dla nich spraw (ONZ, NATO, Rada Europy)

Pozarządowe – są bardziej autonomiczne wobec państw, w których powstały, funkcjonują jako nie zależny podmiot na arenie międzynarodowej (mogą podlegać kontroli państwa, szczególnie gdy są przez nie finansowane), nie są zorientowane na zysk (Międzynarodowy Komitet Olimpijski, Amnesty International)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Organizacje te spełniają 3 funkcje:

• Regulacyjna – tworzą prawo, Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ przygotowuje konwencje, pakty, traktaty np. Konwencja o ludobójstwie, Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości itp.

• Funkcja kontrolna – polega na ustalaniu stanu faktycznego oraz konfrontowaniu go z treścią norm prawnych, jest to wpływanie na państwa aby stosowały przyjęte wzorce na arenie międzynarodowej

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Funkcje kontrolne muszą mieć podstawę w umowie międzynarodowej. Możemy mieć do czynienie tylko z odpowiedzialnością polityczną albo odpowiedzialnością prawną (sądownictwo międzynarodowe)

3. Funkcja operacyjna – bezpośrednie świadczenie przez organizacje różnych usług zgodnie z podejmowanymi przez nie decyzjami i przy wykorzystywaniu ich zasobów. Ta funkcja realizowana jest przez programy pomocy eksperckiej np.UNICEF

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Organizacje międzynarodowe mogą być narzędziem rywalizacji pomiędzy państwami, z drugiej strony to efekt globalizacji – państwo nie jest jedynym elementem na scenie międzynarodowej

Są strażnikami wartości humanitarnych, motywują państwa do przestrzegania praw człowieka – niektóre więc z nich spełniają tylko funkcję symboliczną

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• II Ogólne poglądy na świat

-Światopogląd zatrudnionych w administracji (np. pracownik wydaje decyzję, która oczywiście musi być w granicach prawa ale może też sugerować się własnymi poglądami na świat),

„tłumienie z różnych przyczyn swych poglądów w życiu publicznym prowadzi do braku tolerancji w stosunku do mniejszości itp..” (Szyszkowska, Kształtowanie światopoglądu a problem biurokracji, 1997)

- poglądy na państwo, jego ustrój i cele

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• V Prawo

• Jest czynnikiem kształtującym administrację publiczną, której działalność musi być uregulowana przepisami prawa.

• Prawo stanowi istotny element ustroju państwa. Wraz ze zmianą ustroju ulega ono przekształceniu, dostosowując istniejące instytucje prawne do potrzeb nowego ustroju społeczno-politycznego i ekonomicznego.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Istotnym elementem ustroju państwa prawa jest nakaz działania administracji publicznej na podstawie prawa, które określa: zadania administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności podejmowanych przez aparat administracyjny.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Sama administracja nie tylko stosuje, ale i tworzy prawo.

• Obywatel bierze udział w realizacji zadań administracji i styka się z normą prawną.

• W administracji publicznej osoby stosujące prawo nie zawsze mają prawnicze przygotowanie. Czynnikiem, który ułatwia stosowanie prawa jest jego upowszechnienie poprzez szkolenie.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Jak daleko ma sięgać ingerencja prawodawcy w działalności administracji publicznej ?

• Czy nadmierna ingerencja nie spowoduje, że administracja będzie mniej twórcza, swobodna ? A może tak być powinno, sztywne ramy prawne dla administracji ?

• Wydaje się, ze jedynie w sferze działań organizatorskich dobrze jest pozostawić większą swobodę administracji, inne sfery np. Petent-urząd chyba jednak nie

• Jaki charakter powinny mieć normy prawa ustanawiane dla administracji ?

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Ogólne aby miały trwały charakter i nie wymagały ciągłych zmian, czy przepisy szczegółowe reglamentujące działania administracji ale też jednocześnie szybciej tracące na aktualności ?

• Im bardziej ogólny przepis tym większe kwalifikacje urzędnika wymagane – będzie musiał sam dostosować przepis do stanu faktycznego (pomocne może być orzecznictwo sądów)

• Państwo demokratyczne wymaga ograniczania administracyjnego ustawodawstwa

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Z drugiej strony obserwujemy również w innych krajach np. klasycznego parlamentaryzmu czyli Anglii tworzenie prawodawstwa administracyjnego, pewnych sfer do uregulowania nie można „zrzucić” na parlament

Możemy dążyć do ograniczania lawiny przepisów administracyjnych, czasami niejasnych dla samej administracji CZYLI

-przewidywanie skutków jakie wywoła przepis np. Czy adresat nakazu zastosuje się do niego a jeśli nie to jakie środki zaprojektować na wypadek takiej sytuacji TECHNIKA LEGISLACYJNA

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Aplikacja legislacyjna

-nie ma tutaj otwartego naboru jak w innych aplikacjach prawniczych

Na szkolenie wysłany może zostać urzędnik wyłącznie przez zatrudniający go organ. Sami kandydaci muszą spełniać wszystkie poniższe warunki:
- mieć wykształcenie wyższe magisterskie prawnicze;
- być członkami korpusu służby cywilnej, pracownikami urzędów państwowych, żołnierzami zawodowymi lub funkcjonariuszami służb;
- mieć co najmniej 2-letni staż pracy związanej z legislacją.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Przepis musi być „życiowy” ale też nie należy produkować przepisów w dziedzinie, która nie musi być regulowana: kontrowersyjne ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży czy o ochronie zdrowia przed następstwem używania tytoniu i wyrobów tytoniowych

• Ustawodawca nakłada na organy administracji obowiązki trudne do wykonania

• Czy ingerencja ustawodawcy w życie społeczne może się okazać szkodliwa ?

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Najczęstszym uchybieniem organów administracji, nie tylko w Polsce jest przewlekłość spraw

• Przepis prawa administracyjnego musi być jasny dla obywatela, z drugiej strony prawodawca posługuje się językiem prawniczym, niekoniecznie czytelnym dla obywatela (akty prawne mają „słowniczki” dla ułatwienia rozumienia przepisów)

• Istotnym elementem jest upowszechnianie prawa (oficjalne promulgatory urzędowe, szkolenia, czasopisma specjalistyczne)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• W celu egzekwowania prawa ustawodawca konstruuje cały arsenał sankcji, muszą faktycznie działać aby nie wyrobić w obywatelach przekonania o bezkarności i ignorowaniu prawa

• Urzędnik również może odpowiadać za naruszenie prawa, projekt - ustawa o odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa -12 pensji za decyzję rażąco naruszającą prawo, kierownikowi urzędu, w którym pracuje funkcjonariusz, jeśli nie zawiadomi prokuratury o konieczności wszczęcia postępowania przeciw urzędnikowi, grozić będzie do 3 lat pozbawienia wolności.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

VI Normy moralne, obyczajowe i techniczne

• Przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikowi aparatu administracyjnego przestrzeganie norm moralnych lub obyczajowych ( obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, petentami, a także o zachowywanie się z godnością zarówno w miejscu pracy, jak i poza nim) - kultury administrowania bądź też etyki administracji.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Coraz częściej do norm prawnych wprowadza się pojęcia etyczne – uczciwość, rzetelność, bezstronność, zakaz dyskryminacji

• W polskim prawodawstwie normy te rozproszone w wielu aktach prawnych

• Europejski kodeks dobrej administracji/ 2001 (zakaz nadużywania uprawnień, zasada bezstronności i niezależności, zasada uprzejmości, uczciwości, odpowiadania na pisma w języku obywatela, zobowiązanie przekazania pisma do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji, obowiązek uzasadnienia decyzji, dostęp do informacji)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Karta Praw Podstawowych przyjęta w Nicei w 2000 r. zawiera w art. 41 prawo do dobrej administracji, regulacja w tym zakresie miała znaleźć się w Konstytucji Europejskiej (nie uchwalona)

• Etyka czy normy moralne obowiązują jednak również obywatela w kontakcie z administracją, np. ukrywanie przed urzędem skarbowym swoich dochodów spowoduje, że organ administracji straci do nas zaufanie

Czynniki kształtujące administrację publiczną

Normy techniczne regulują stosunek człowieka do przyrody, procesy korzystania z maszyn i urządzeń, i racjonalne wykorzystanie poziomu wiedzy i techniki w tym zakresie.

Normy te mają również za zadanie ustalenie organizacji pracy w urzędzie, dotyczyć będą pomieszczeń biurowych i wymogów, jakim winne one odpowiadać z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny pracy.

Po wejściu Polski do UE – sporo norm technicznych w dyrektywach np. w dziedzinie ochrony środowiska – standardy jakości środowiska (poziom hałasu, zanieczyszczenia powietrza)

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• VI Racjonalizacja działań

• Administracja państwowa powinna być oparta na zasadach racjonalnej organizacji pracy, które zapewniają jej sprawne działanie.

• Wymogi racjonalnej organizacji pracy w znacznym stopniu kształtują strukturę, zadania i sposób działania administracji publicznej.

• Wydajność pracy – ilość godzin w pracy nie równa się wysokiej wydajności, jesteśmy w czołówce w Europie pod względem czasu pracy ale mamy niską wydajność

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Amerykanie, Japończycy pracują 7 razy wydajniej od Polaków – tracimy ok. 2 godzin dziennie na posiłki, imieniny w pracy, czytanie gazet, internet

„Pracownicy sektora publicznego dodają do tego pół godziny na zainstalowanie się w miejscu pracy rano oraz przygotowanie do wyjścia po południu”.

• W administracji wygląda to inaczej, nie zawsze jest dobrym pracownikiem urzędnik, który wydał dużą ilość decyzji administracyjnych

Czynniki kształtujące administrację publiczną

VII Postęp techniczny

• Wprowadzenie udogodnień technicznych w administracji publicznej jest bardzo istotne, może wpłynąć na zwiększenie intensywności pracy i jej efektów, a także zmianę profilu kształcenia pracowników administracji.

• Stosowanie urządzeń technicznych wpływa również na sposób wydawania decyzji administracyjnych, a zwłaszcza tych, które są wydawane masowo.

Czynniki kształtujące administrację publiczną

• Wdrażanie postępu technicznego może spowodować ograniczenie roli czynnika społecznego i zmniejszenie ilości urzędników.

• Wzrasta rola wykwalifikowanego pracownika, eksperta i specjalisty.

• Zmiana sposobu kształcenia przyszłego urzędnika, np. Jedynie wykształcenie prawnicze może być niewystarczające, plus matematyka, informatyka

• Najnowsze rozwiązania w zakresie administracji –podpis elektroniczny

• Czynnik ludzki jednak bardzo istotny, wiele spraw administracyjnych ma charakter indywidualny

Rola prawa w administracji publicznej

• Działalność administracji publicznej musi być uregulowana prawem (konstytucja RP art. 7)

• Prawo określa zadania administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności podejmowanych przez organy administracji

Rola prawa w administracji publicznej

• Demokratyzacja prawa oznacza, że zwykły obywatel może mieć wpływ na tworzenie prawa przez administrację

• Jasność i niesprzeczność przepisów dotyczących administracji (czasami jest to grupa przepisów nie zharmonizowanych ze sobą, niezrozumiałych dla pracowników aparatu administracyjnego i przez to źle interpretowanych przez urzędników)

Rola prawa w administracji publicznej

• W kierunku przestrzegania prawa w administracji działa cały zespół organów kontroli, w tym kontroli społecznej

• Kontrola społeczna wynika z zapisanego w Konstytucji RP prawa do „uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne”.

Rola prawa w administracji publicznej

• Prawo udziału do kontroli społecznej przysługuje także organizacjom powoływanym przez obywateli czyli organizacjom pozarządowym

• Kontrola ta może wyrażać się w działalności prasy, radia, tv (dziennikarstwo śledcze) - public watchdogs (działalność strażnicza) – również inicjatywy organizacji obywatelskich; zbieranie informacji i ich analizowanie

Rola prawa w administracji publicznej

• monitorowanie konkretnych działań urzędników przez społeczność lokalną, udział w publicznych debatach

Kontrola społeczna jest podstawową wartością społeczeństwa demokratycznego.

Sankcje w ramach tej kontroli to publiczna dezaprobata dla działań administracji, utrata prestiżu, brak zaufania.

Rola prawa w administracji publicznej

W ramach POKL – działanie -Nadzór społeczny, realizowany jest projekt „Zapobieganie bezczynności organów administracyjnych. Pozarządowa koncepcja rekonstrukcji prawnej"

Do wybranych urzędów administracji publicznej i organizacji pozarządowych wysłano ankiety, celem ma być zdiagnozowanie stanu faktycznego, wyciagnięcie wniosków poprzez porównanie problemu z sytuacją innych państw a na końcu podjęcie inicjatywy ustawodawczej

Rola prawa w administracji publicznej

Możliwe, iż załatwianie spraw po przewidzianym prawem terminie albo nie załatwienie sprawy może wynikać z trudności w interpretacji przepisów prawnych

Dlatego inicjatywa legislacyjna może być dobrym rozwiązaniem w takim projekcie

Jedną z organizacji strażniczych jest Transparency International -tworzenie szerokiej koalicji sił społecznych: członków organizacji, grup obywatelskich, pozarządowych organizacji z całego kraju oraz dziennikarzy na rzecz podnoszenia sprawności państwa i przejrzystości reguł życia społecznego w Polsce.

Rola norm obyczajowych w administracji publicznej

Niekiedy przepisy prawne nakazują administracji czy pracownikowi aparatu administracyjnego zachowanie się zgodnie z normami moralnymi czy obyczajowymi;

-art. 24 ust. 1 ustawy z 21.11.2008 o pracownikach samorządowych (obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, współpracownikami oraz z obywatelami, zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nią)

Rola norm obyczajowych w administracji publicznej

-art. 76 ust.1 ustawy z 21.11.2008 o służbie cywilnej (urzędnik zobowiązany jest m.in. godnie zachowywać się w służbie, poza nią, rzetelnie, bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone mu zadania)

Rola norm obyczajowych w administracji publicznej

• Podejmuje się działania w zakresie opracowania zasad profesjonalnej etyki urzędników, np. posłów (Zasady Etyki Poselskiej), radnych (honorowy kodeks radnego, Kraków)

• Etyka administracji to zwalczanie biurokracji (przewlekłość spraw, zbytnie formalizowanie sprawy), bezstronność urzędników administracji, udzielanie pomocy w załatwianiu spraw, wprowadzanie odpowiedniej informacji dla interesanta.

• Czy obecny styl administrowania oceniamy pozytywnie – zagadnienie do przedyskutowania

Rola norm obyczajowych w administracji publicznej

Etyka administracji a korupcja

-przejrzystość procedur administracyjnych, eliminowanie nadmiernej uznaniowości urzędnika czy skuteczny system kontroli,

-działania podejmowane przez władze w celu zapobiegania i zwalczania korupcji oraz promowanie etycznych postaw wśród osób pełniących funkcje publiczne,

-skuteczna legislacja,

Rola norm obyczajowych w administracji publicznej

• ustalenie w regulaminach wewnętrznych jednostek administracyjnych zasad eliminujących działania korupcyjne (ustalenie warunków podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez urzędników – zakaz łączenia funkcji czy prowadzenia działalności gospodarczej)

• W dniu 17.09 2002 r. na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji RM przyjęła dokument rządowy Strategia Antykorupcyjna - program zwalczania korupcji, będący zbiorem kierunkowych rozstrzygnięć i zestawu działań, jakie administracja rządowa miała podjąć w walce z korupcją.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które wypełnia w interesie publicznym, można wyróżnić:

1) klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną (administrację władczą),

2) administrację świadczącą (funkcja nowoczesnej administracji, administracja niewładcza),

3) administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Istota funkcji władczej

• Funkcja władcza administracji publicznej polega na wykonywaniu prawa oraz zaspakajaniu zbiorowych potrzeb społeczeństwa, z możliwością zastosowania przymusu. Jej zakres w różnych ustrojach ulega zmianom. Realizowana jest z upoważnienia prawa i działa w interesie publicznym.

• Dla ochrony praw jednostki przed nielegalnym działaniem administracji stworzono szereg instytucji, a zwłaszcza proces administracyjny oraz ochronę sądu administracyjnego.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Wymiar władztwa zawsze jest określony prawem

• Istotą władztwa jest to, że administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów.

• Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii, korzystają z domniemania legalności. Elementem tego władztwa jest możliwość zastosowania przymusu.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Wyrazem władztwa organu administracji będzie nałożenie konkretnych obowiązków do wykonania adresatowi decyzji administracyjnej, narzucenie czasu i uprawnień na prowadzenie konkretnej działalności w drodze zgody czy koncesji

• Działania władcze (zwane również działaniami rzeczowym) to takie, których celem jest spowodowanie pewnego konkretnego materialnego (rzeczowego) skutku, a nie przekształcenie prawnej sytuacji jakiegoś adresata lub ich grupy.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Instrumenty władcze działania administracji:

• Akty indywidualne (potwierdzające: dyplomy, świadectwa; kwalifikujące (stwierdzenie, ze ktoś się do czegoś nadaje lub nie); obietnice i ostrzeżenia; uprawniające (zezwolenia, zgody, koncesje); nakazy i zakazy (zwykle w postaci decyzji administracyjnych).

• Instrumenty władcze generalne (skierowane do ogółu; kwalifikujące, przyrzeczenia, nakazy i zakazy, akty uprawniające)

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Przymus administracyjny pojęcie nie zdefiniowane prawnie

• Przymus administracyjny wywodzi się z prawa rzymskiego (przymus wobec niewolników, w mniejszym stopniu wobec obywateli Rzymu)

• Środki przymusowe bezpośrednie: środki o charakterze egzekucyjnym (zapewniają realizację konkretnych aktów administracyjnych np. egzekucja z wynagrodzenia pracowniczego, z rachunków bankowych itp.)

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Środki przymusowe pośrednie (spełniają inną rolę w systemie prawa ale pośrednio zmierzają do wykonania aktu administracyjnego): kary administracyjne, kary dyscyplinarne, sądowe, orzeczenia odszkodowawcze)

• Współczesna administracja posługuje się coraz częściej metodami niewładczymi, które są nierzadko skuteczniejsze od przymusu np. apel, odezwa, działalność informacyjna czy promocja (aktywizowanie lokalnych społeczności, podejmowanie działań integracyjnych, poradnictwo prawne)

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Działania niewładcze mają dwie fazy: przygotowawczą i realizacyjną.

• Pierwsza ma charakter informacyjno – przygotowawczy do wspólnych działań.

• Druga adresowana do oznaczonej grupy społecznej polega na ich zgodzie i przyjęciu oferty wysuniętej przez organ. Może ona być wsparta dodatkową pomocą organu oraz nadzorowana i kontrolowana przez ten organ.

• Wśród działań niewładczych administracji należy wymienić: ugodę, porozumienie administracyjne, czynności cywilnoprawne oraz czynności faktyczne.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Istota funkcji świadczącej

W niektórych krajach funkcja bardziej rozwinięta, tzw. państwo opiekuńcze

Jest to stosowanie różnych środków pomocy dla obywatela w sposób bezpośredni (zasiłki) lub pośredni, przez tworzenie urządzeń i instytucji potrzebnych obywatelowi (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, autostrady itd.)

-Świadczenia materialne

-świadczenia niematerialne

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Świadczenia materialne (zapewnienie materialnych środków do życia – mieszkanie, zasiłki; udzielenie świadczeń uzależnione jest od faktycznych zasobów administracji, treści prawa i polityki formułowanej w tym zakresie

• świadczenia niematerialne (obowiązek świadczeń niematerialnych może wynikać z prawa lub może być zależny od wydania decyzji administracyjnej np. w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające

• wykonuje uprawnienia właścicielskie (w imieniu państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu tak do rzeczy publicznych, służących wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i majątku gospodarczego (akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe, majątki leśne i rolne, itp.).

• Środki na zapewnienie funkcjonowania życia społecznego głównie pochodzą z danin publicznych, ale również z dochodów z majątku publicznego, przede wszystkim z majątku gospodarczego.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Majątek użyteczności publicznej (państwowy, samorządowy) służy wykonywaniu zadań z zakresu administracji świadczącej, czyli bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

• Zazwyczaj tworzone są jednostki organizacyjne niosące pomoc w zarządzaniu konkretnymi składnikami mienia

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Działania faktyczne administracji publicznej

Koncepcja działań faktycznych przyjęta w nauce prawa administracyjnego zakłada, ze działania faktyczne są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, uzupełniającą działania prawne tej administracji [Boć]

Formy działań faktycznych w stosowaniu prawa:

-ustalanie przez organ administracyjny niektórych celów i zadań np. zbieranie informacji na temat zaspokojenia potrzeb ludności w określonej dziedzinie i analiza tych informacji i sporządzenie prognoz

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Ustalanie przez organ administracji niektórych stanów faktycznych w celu np. podjęcia działań prawnych

• Tworzenie sytuacji faktycznych, np. zadania organizacyjne danego urzędnika/ministra w zakresie pewnego obowiązku prawnego np. zebranie mieszkańców gminy

• Przeprowadzanie ocen np. stanu faktycznego, w jakim kierunku działać

• Tworzenie norm organizacyjnych np. podział pracy

• Podejmowanie decyzji organizacyjnych np. decyzja urzędnika/wojewody o ustanowieniu swojego pełnomocnika w oznaczonym zakresie

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Działania faktyczne podejmowane poza postępowaniem administracyjnym:
• działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami (głównie w wymiarze lokalnym np. w zakresie budowy oczyszczalni ścieków, budowa dróg gminnych)
• działania informacyjne administracji (w ramach jednostki organizacyjnej tworzącej aparat administracji publicznej i informacja skierowana do obywatela)
• działania faktyczne o charakterze materialno – technicznym (blokada na kołach źle zaparkowanego samochodu, odebranie rzeczy ruchomej przez organ egzekucyjny i wydanie jej wierzycielowi).

Rola administracji publicznej i jej specyfika

Interes publiczny a jednostkowy

Interes indywidualny:

-faktyczny

-prawny

Interes prawny będzie miała osoba, którą prawo określa jako strona postępowania administracyjnego i tutaj przysługują jej wszelkie możliwości wynikające z k.p.a. (interes prawny)

Faktyczny- taki interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo.

Rola administracji publicznej i jej specyfika

• Ten kto ma interes faktyczny może składać oświadczenia, pozyskiwać ogólne informacje o postępowaniu, może korzystać z takich form jak składanie wniosków i uwag

• Np. Art. 90 3 k.p.a. stanowi , że organ prowadzący postępowanie zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot.

CZYLI udział w postępowaniu jest możliwy ale nie koniecznie na prawach strony np. Złożenie oświadczenia przed rozpoczęciem się postępowania

Rola administracji publicznej i jej specyfika

CZYLI interes faktyczny to taki stan, w którym podmiot może być zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego ale nie może tego uzasadnić w postaci wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego

Interes faktyczny – np. sprzeciw przeciwko budowie spalarni odpadów ALE tutaj może pojawić się sprzeczność z interesem społecznym, gospodarczym, interesem inwestora !

Interes publiczny a jednostkowy

• Administracja publiczna z natury rzeczy zobowiązana jest uwzględniać interes publiczny ale nie może tego czynić w sposób mechaniczny.

• Interes publiczny to pojęcie nieostre (KLAUZULA GENERALNA), wyznacza pole działania administracji to pole czyli działania publiczne to szeroki zakres

• Źródłem interesu publicznego zawsze musi być prawo

Interes publiczny a jednostkowy

• Interes publiczny - służy za narzędzie kształtowania sytuacji jednostki, jest interesem dającym się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot.

• Interes społeczny sprzyja realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie.

• Interes publiczny jest czynnikiem zewnętrznym w stosunku do pewnej grupy społecznej, czynnikiem oceniającym, wartościującym wobec działań administracji.

Interes publiczny a jednostkowy

• Wyznacza on zakres możliwości ingerencji administracji w stosunki społeczne, gospodarcze oraz prawa i wolności obywateli.

• Wskazuje też granicę możności dowolnego zachowania się podmiotów administrowanych.

• Interes publiczny jest nieostrym pojęciem normatywnym; stanowi element systemu prawnego i wpływa na podejmowane przez administrację działania.

• Na wykładnię tego pojęcia mają wpływ czynniki zewnętrzne, polityczne, społeczne, gospodarcze, konkretna sytuacja.

Interes publiczny a jednostkowy

• Ze względu na upodmiotowienie społeczności lokalnych należy przyjąć koncepcję odrębności interesu lokalnego od interesu państwa.

• Nie można zawsze stosować reguły interpretacyjnej wskazującej nadrzędność interesu publicznego nad interesem indywidualnym, choć przepisy w pewnych wypadkach przedkładają interes publiczny nad interes indywidualny (np. wywłaszczenie nieruchomości, które możliwe jest wyłącznie na enumeratywnie wyliczone w ustawie cele).

Interes publiczny a jednostkowy

• Organy administracji w trakcie załatwianie spraw indywidualnych związane są zasadą ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.)

Etyka w administracji

• Tradycyjny system kontroli administracji publicznej przez społeczeństwo odbywa się przy wykorzystaniu prawa (kontrola legalności) lub oceny efektywności ekonomicznej działań struktur administracji i zatrudnionych w niej ludzi.

• Kontrola taka nie jest jednak wystarczająca, stąd potrzeba powołania instytucji kontrolnych, te jednak będąc częścią aparatu administracji nie są wolne od wad.

• Skutecznym sposobem byłoby oprócz kontroli zewnętrznej wypracowanie w administracji norm etycznych, zasady etyki zawodowej.

Etyka w administracji

• Funkcje etyki w administracji publicznej:

-Jest podstawą dobrych rządów (etycznie postępujący urzędnik podejmuje też właściwe merytorycznie decyzje),

-warunkuje zaufanie do instytucji państwa,

-zapobiega patologiom organizacyjnym (korupcji),

-kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym,

-ułatwia podejmowanie przez urzędników decyzji trudnych.

Etyka w administracji

Etyka a moralność

Zasady moralne są zwykle sformułowane w formie zakazu „nie zabijaj”, „nie kradnij”

Zasady etyczne mają charakter filozoficzny, wynikają ze światopoglądu (coś co jest etyczne w jednym kraju w innym może nie być)

Z zasad etycznych może zbudować konkretną normę moralną

Patrząc na fakt, jak w różnych religiach oceniane jest życie jako wartość można sformułować zasadę moralną „nie zabijaj”

Etyka w administracji

• Czy podstawowe zasady etyki, kształtowane na przestrzeni wieków mają dziś zastosowanie, czy są wystarczające? Czy każdy zawód powinien kierować się innymi zasadami etycznymi? Czy samo formułowanie kodeksów etyki nie jest dowodem na kryzys moralności w dzisiejszych czasach ?

• Co będzie wartością centralną dla urzędnika ?

• Lekarz – dobro pacjenta, prawnik – sprawiedliwość, naukowiec – prawda

• Urzędnik – interes publiczny

Etyka w administracji

Czy wystarczy tylko formułowanie kodeksów etyki ?

Czy istotne są działania edukacyjne i wskazywanie pozytywnych przykładów? (dobrepraktyki.pl)

Np. w Japonii są wytyczne, które nie mają umocowania prawnego - wymagania w sprawach budowlanych, ograniczenia w zużyciu energii w nocy przez prywatne telewizje czy realizowanie ministerialnych planów rozwojowych dla konkretnych branż gospodarki. W razie nie przestrzegania zaleceń urzędniczych nie grożą sankcje prawne, ale napiętnowanie publiczne i utrata publicznego wizerunku [www.polska-azja.pl/2010/02/26/administracja-w-japonii-fuzja-konfucjanizmu-z-zachodnia-biurokracja/]

Etyka w administracji

W jednym z przepisów administracyjnych był zapis, że osoba fizyczna i prawna niepodporządkowująca się nie może zostać ukarana,  zabronione jest wywoływanie presji na petenta oraz jasne i pisemne przedstawianie zaleceń do działania.

Ponieważ w pewnym momencie prawo japońskie dało faktycznie dużą swobodę podejmowania decyzji administracyjnych skończyło się to serią afer korupcyjnych w administracji (lata 90te).

Powołano tam Radę Etyczną (rekomendowanie zmian dla rządu w kodeksie etycznym, przygotowanie standardowych kar dla pracowników łamiących zasady etyki, planowanie, koordynacja szkoleń dla pracowników, szefów ministerstw i agencji, rewizja raportów dotyczących otrzymanych prezentów oraz nadzorowanie ministerstw.

Etyka w administracji

Projekt kodeksu etyki zakłada:

• Służebność władzy państwowej w stosunku do praw obywateli i prawa w ogóle oraz dobra RP

• Praworządność i dbałość o wizerunek Państwa

• Poszanowanie godności człowieka, praw obywatela,

• Racjonalność i efektywność wykonywanych zadań

• Lojalność wobec urzędu i zwierzchników

• Powściągliwość w publicznym wypowiadaniu poglądów

• Rozwój umiejętności profesjonalnych

• Efektywne współdziałanie z innymi ludźmi i urzędnikami

Etyka w administracji

• Bezstronność unikanie konfliktu interesów pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym i interesami osób bliskich

• Jawność działania władz publicznych

• Neutralność polityczna

• Czy tworzenie kodeksów etyki jest wystarczającą ochroną przed korupcją w administracji?

Etyka w administracji

• Niestety nie, potrzebne jest dobre prawo karne czyli sankcje odstraszające urzędników przed niewłaściwym zachowaniem, procedury wewnętrzne, system kar dyscyplinarnych, działania edukacyjne, szkoleniowe, zapewnienie odpowiednich warunków pracy, płace.

Administracja w systemie politycznym

• Postulat rozdziału polityki i administracji

USA

• W. Wilson Polityka nie powinna wnikać w administrację, a administracja nie powinna wnikać w politykę

• Ustawa Pendletona – obsadzanie stanowisk administracyjnych przez politycznych zwolenników prezydenta

• Tam nauka o administracji jako nauka polityczna

• Upolitycznienie aparatu administracyjnego

Administracja w systemie politycznym

Kontynent europejski

• Tutaj inne podejście, zgodnie z teorią Maxa Webera - neutralność, apolityczność administracji publicznej

• Prusy, Wielka Brytania – apolityczność administracji publicznej standardem, służba cywilna miała służyć państwu a nie każdorazowej ekipie politycznej, zapewniając ciągłość funkcjonowania państwa

• Była zależność aparatu politycznego szefom politycznym ale ograniczona ze względu na ekspercki skład służby cywilnej np. specjaliści w prawie materialnym

Administracja w systemie politycznym

• Praktyka pokazała, że nie da się zupełnie rozdzielić te dwie sfery

• Chodzi tu jedynie o próbę oddzielenia aparatu administracyjnego od wpływu polityków na podejmowane decyzje przez aparat administracyjny ale nie oddzielenie administracji od tworzenia polityki np. transportowej, telekomunikacyjnej…

• Administracja publiczna działa w ramach określonych rozwiązań ustrojowych, które wpływają na kształt administracji (rozwiązania formalne, jak i faktyczne funkcjonowanie administracji).

Administracja w systemie politycznym

• W okresie „realnego socjalizmu” występowały dwa, pozornie tylko sprzeczne ze sobą, zjawiska.
  Z jednej strony, istniały obok siebie dwa, odrębne co do zasady aparaty: państwowy i partyjny.

• Partia zajmowała się polityką, a aparat państwowy miał za zadanie nadawanie formalnego wymiaru tej polityce. Jednak kierownicza rola partii oznaczała podporządkowanie się aparatu administracyjnego.

• Mimo zasadniczej zmiany ustrojowej dokonującej się od 1989 r. w świadomości społecznej nie zatarło się całkiem dawne wyobrażenie i przyzwyczajenie do zacierania granicy między polityką
  a administracją.

Administracja w systemie politycznym

• Nie jest częste uchylanie się polityków od stanowisk np. ministrów i powoływanie na nie fachowców, ekspertów

• Zacierają się rola polityka z rolą urzędnika, w wielu systemach stanowiska ministerialne obejmują czołowi politycy zwycięskiego ugrupowania

Relacje administracji publicznej i grup nacisku

Wg Petersa istnieją cztery wzory relacji łączących administrację publiczną z grupami nacisku:

-Legalny charakter wzajemnych powiązań

-Klientelizm

-Parantelizm

-Nieprawomocny charakter powiązań

Administracja w systemie politycznym

Legalne powiązania [Hauser, 2005]:

• Neokorporatyzm (formalne włączenie przedstawicielstw określonych grup interesów -centrale związkowe, organizacje pracodawców, przedstawicielstwa przedsiębiorców – w procesy decyzyjne na szczeblu ogólnopaństwowym, zwłaszcza w obrębie polityki gospodarczej, społecznej. Podstawą tutaj może być „dialog partnerów społecznych”

• Obligatoryjne konsultacje z grupami interesów w ramach ciał doradczych przy organach administracji lub w ramach formalnych procedur np. ekolodzy

Administracja w systemie politycznym

• Zlecanie organizacjom pozarządowym wykonywanie zadań publicznych

Klientelizm –

administracja uznaje jakąś grupę nacisku za reprezentanta danej społeczności lub wyraziciela zdania fachowców z określonej dziedziny mimo, iż liczebność tej grupy może być niewielka.

Grupa nacisku staje się wówczas współuczestnikiem procesu zarządzania sprawami publicznymi na opanowanym przez siebie sektorze (USA).

Niekorzystne jest jesli taka grupa nacisku "pasożytuje" na danym urzędzie, który ją finansuje (zlecając np. prowadzenie jakiś badań itp.).

Administracja w systemie politycznym

• Jeśli w stosunki między grupami nacisku a administracją wejdą partie polityczne, to wówczas mówimy o paranteliźmie. Wtedy też grupy nacisku, aby móc uczestniczyć w polityce, wpływać na rozstrzygnięcia polityczne wiążą się z określoną partią.

Jawność życia publicznego

To element państwa demokratycznego, konstytucyjny obowiązek władzy

„Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.”

Jawność życia publicznego

Standardy:

• Istnienie wolnych mediów

• Obowiązywanie regulacji prawnych gwarantujących dostęp do informacji publicznych

• Transparentne i konkurencyjne zasady naboru na stanowiska urzędnicze w instytucjach publicznych

• Ramy organizacyjno-prawne umożliwiające funkcjonowanie pozarządowych instytucji (public watchdog)

Jawność życia publicznego

WOLNE MEDIA

Państwa postkomunistyczne – brak tradycji, dziennikarstwo śledcze, tajemnica dziennikarska, natłok informacji i często ocena danej sytuacji narzucana odbiorcom

DOSTĘP DO INFORMACJI PUBLICZNEJ

-Przepis art. 61 Konstytucji stanowi podstawę dostępu do informacji publicznej,

Ustawy samorządowe, prawo ochrony środowiska

-ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

Jawność życia publicznego

Ponad 70 państw na świecie posiada prawne regulacje w tym zakresie – obecne zagrożenie to terroryzm, z powodu, którego ogranicza się dostęp do informacji.

Rozwój w tym zakresie opiera się o nowoczesne technologie w administracji publicznej (internet, wirtualny urzędnika)

NABÓR DO URZĘDU

Dwa kryteria:

-konkurencyjność

-transparentność

Nie mamy długiej tradycji w budowaniu służby cywilnej

Jawność życia publicznego

100 lat niewoli pod zaborami, okres Polski Ludowej (zbiurokratyzowanie aparatu administracji, korupcja, nepotyzm, niska jakość pracy, brak kultury politycznej)

PUBLIC WATCHDOG

Działalność strażnicza, inicjatywy obywatelskie polegające na obserwowaniu działań instytucji i osób publicznych, zbieranie informacji i ich analizowanie, upowszechnianie tych informacji, wykorzystanie posiadanych informacji do podjęcia publicznej krytyki.

Jawność życia publicznego

Ujęcie historyczne dostępu do informacji

• Dostęp do informacji jako prawo człowieka uznane na szczeblu międzynarodowym

• Powszechna Deklaracja Praw Człowieka ONZ (1948); nie jest aktem prawa międzynarodowego, nie nakłada formalnych obowiązków prawnych, ma aspekt moralny „każdy człowiek ma prawo wolności opinii i wyrażania jej; prawo to obejmuje swobodę posiadania niezależnej opinii, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i poglądów wszelkimi środkami, bez względu na granice”

Jawność życia publicznego

• Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Rada Europy 1950); opublikowana w DZ. U 1993, wchodzi do polskiego porządku prawnego „każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii…posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe”

• Europejski Kodeks Dobrej Administracji (2001); zalecenie.

• Działanie Ombudsmana Europejskiego; 28% przypadków złego zarządzania odkrytych przez niego dotyczyło braku dostępu do informacji i przejrzystości.

Jawność życia publicznego

• Pierwszym aktem prawnym w tym zakresie w UE była dyrektywa o dostępie do informacji w dziedzinie ochrony środowiska 1990 r. (implementowaliśmy tę regulację do ustawy z 2000 o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zastąpiona przez ustawę Prawo ochrony środowiska 2001; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Jawność życia publicznego

• W ramach dostępności i przejrzystości informacji publicznej MSWiA podjęło projekt „Przejrzysta strona BIP”:

• Ułatwienie dostępności do informacji

• Redukcja czasu poświęconego klientowi przez urzędnika

• Zwiększenie zainteresowania życiem publicznym

• Wzrost aktywności społecznej

• Przejrzystość procedur administracyjnych

Administracja weberowska [Administracja publiczna, Hauser]

Administracja do początków wieku XIX cechowała się personalizacją rządzenia – urzędnik odpowiadał za swoje działania jedynie przed królem lub ministrem (kupowanie urzędów, łączenie kilku funkcji publicznych)

Źródłem transformacji administracji państwa absolutnego były doktryny liberalne (ograniczenie ingerencji władzy państwowej w życie obywateli, norma prawna miała chronić obywatela)

Kolejnym elementem ograniczającym ingerencję władzy był trójpodział władzy i podporządkowanie administracji prawu powszechnie obowiązującemu, stanowionemu przez parlament.

Administracja weberowska

Początki współczesnego modelu administracji publicznej sięgają połowy XIX wieku. Na współczesny model duży wpływ mieli W. Wilson (prezydent USA) i M. Weber (socjolog niemiecki).

Weber był twórcą teorii biurokracji opierającej się na zasadach wyodrębnionej, zawodowej służby cywilnej, rekrutowanej i mianowanej na podstawie kompetencji zawodowych, politycznie neutralnych.

Fachowość [zawodowość] + specjalizacja [podział pracy] + hierarchia + generalne normy

Administracja weberowska

• Na zawodowy charakter składało się wykształcenie, szkoły dla urzędników, egzaminy, przygotowanie do zawodu, stała pensja, neutralność polityczna, wykonywanie pracy w sposób ciągły i systematyczny, pisemność, a także oddzielenie działalności służbowej od prywatnej. Rekrutacja miał opierać się na kryteriach formalnych (wykształcenie, staż pracy itp.).

• Podział pracy, to inaczej specjalizacja. Mogła być pionowa i pozioma, łączyła się z postulatem skuteczności.

• Hierarchia łączyła się z podległością służbową i osobową, a także centralizmem oraz ustaleniem urzędowych dróg komunikacji.

Administracja weberowska

• Stosowanie generalnych norm łączyło się z typizacją spraw i rozstrzyganiem ich według jednego sposobu. Przepisy zaś miały być anonimowe i uniwersalne. Zakres uprawnień i obowiązków poszczególnych urzędników miał być precyzyjnie rozgraniczony. Dzięki temu wykluczone być miały sytuacje wzajemnego ingerowania w swój zakres działania. Władza urzędnika miała być odpersonalizowana. Chodziło o to, żeby dowolna osoba, będąca na danym stanowisku wydawała wobec tych samych stanów faktycznych identyczne rozstrzygnięcia.

Administracja weberowska

• Na pozycję urzędnika (w ujęciu modelowym) wpływały takie czynniki jak: wysoki status społeczny, odgórne mianowanie, stałość zatrudnienia, stałość pensji, zabezpieczenie na starość i na wypadek choroby. Podstawą ustalenia wynagrodzenia urzędnika miał być nie tyle zakres wykonywanej pracy, lecz pozycja w strukturze administracji, wraz z dodatkiem za staż pracy.

Administracja weberowska

• W toku rozwoju administracji publicznej ukształtował się zawodowy personel biurokratyczny. Pełnienie funkcji administracyjnych było wyłącznym zajęciem i podstawowym źródłem utrzymania. Wymagano zawodowego przygotowania (teoretycznego i praktycznego) a w zamian władza oferowała stabilne zatrudnienie.

• Zdaniem M. Webera ścisłe przestrzeganie przepisów było warunkiem efektywności. Dziś uważa się, że ścisłe i bezwzględne trzymanie się przepisów hamuje aktywność i utrudnia lub uniemożliwia osiąganie celów. Efektywność działania zależy od optymalizacji przepisów, a nie od maksymalizacji ich sztywności [Sokalska 2003].

Administracja weberowska

• Biurokrację poddawano analizie naukowej.

• W 1920 r. Olszewski stwierdził, że biurokracja jest następstwem źle działającej administracji państwowej.

• W latach 30tych amerykańscy funkcjonaliści poddali krytyce model administracji biurokratycznej, zarzucając mu niedostrzeganie roli czynnika ludzkiego w funkcjonowaniu organizacji oraz nieuwzględnienie nieformalnych aspektów jej działania. Stwierdzono dysfunkcyjność biurokracji, rozpoczęła się krytyka modelu biurokracji.

• Na gruncie klasycznego modelu biurokracji pojawia się nowa koncepcja

Administracja weberowska

Model nowej prawicy [Dunleavy, 1991 za J. Hauser]

Model opiera się na założeniu, że biurokracja ma tendencje do ograniczania wolności jednostki, tak więc jej władza musi zostać ograniczona w imię „wolności wyboru”.

Wybór obywatela jest lepszy niż biurokratyczne zarządzanie. Ponadto, klasyczny model biurokracji nie tworzy mechanizmów wymiany, które oferuje wolny rynek, dlatego jest mniej efektywny niż procesy rynkowe.

Administracja weberowska

• Model weberowski zakładał, że biurokraci są bezinteresowni, a w swoim postępowaniu kierują się ideą służby publicznej.

• Z punktu widzenia teorii wyboru publicznego tego rodzaju motywacja jest nieracjonalna. Uważa się, że indywidualne ambicje i cechy urzędników mogą prowadzić do podejmowania przez nich działań, które nie zawsze będą zgodne z interesem publicznym.

• Biurokratyczne cechy administracji publicznej są przez wielu badaczy uważane za przyczynę powiększania się wydatków publicznych i szerzej – rosnącej roli państwa w życiu zbiorowym.

Administracja weberowska

Biurokracja jest strukturą nieefektywną [Ostrom, 1974 za J. Hauser]]:

-rozrastając się, z coraz większym trudem reaguje na pojawiające się nowe, zróżnicowane potrzeby społeczne,

-koszty społeczne jej funkcjonowania obciążają tych, którzy mają być beneficjentami jej usług,

-prowadzi do załamania się relacji między popytem a podażą na określonego rodzaju usługi publiczne,

-jej działania coraz bardziej służą łagodzeniu problemów, a nie ich rozwiązywaniu

Administracja weberowska

Administracja do początków wieku XIX cechował się personalizacją rządzenia – urzędnik odpowiadał za swoje działania jedynie przed królem lub ministrem (kupowanie urzędów, łączenie kilku funkcji publicznych)

Źródłem transformacji administracji państwa absolutnego były doktryny liberalne (ograniczenie ingerencji władzy państwowej w życie obywateli, norma prawna miała chronić obywatela)

Kolejnym elementem ograniczającym ingerencję władzy był trójpodział władzy i podporządkowanie administracji prawu powszechnie obowiązującemu, stanowionemu przez parlament.

Administracja weberowska

Początki współczesnego modelu administracji publicznej sięgają połowy XIX wieku. Na współczesny model duży wpływ mieli W. Wilson (prezydent USA) i M. Weber (socjolog niemiecki).

Weber był twórcą teorii biurokracji opierającej się na zasadach wyodrębnionej, zawodowej służby cywilnej, rekrutowanej i mianowanej na podstawie kompetencji zawodowych, politycznie neutralnych.

Fachowość [zawodowość] + specjalizacja [podział pracy] + hierarchia + generalne normy

Administracja weberowska

• Na zawodowy charakter składało się wykształcenie, szkoły dla urzędników, egzaminy, przygotowanie do zawodu, stała pensja, neutralność polityczna, wykonywanie pracy w sposób ciągły i systematyczny, pisemność, a także oddzielenie działalności służbowej od prywatnej. Rekrutacja miał opierać się na kryteriach formalnych (wykształcenie, staż pracy itp.).

• Podział pracy, to inaczej specjalizacja. Mogła być pionowa i pozioma, łączyła się z postulatem skuteczności.

• Hierarchia łączyła się z podległością służbową i osobową, a także centralizmem oraz ustaleniem urzędowych dróg komunikacji.

Kontrola w administracji

• Kontrola – badanie istniejącego stanu rzeczy i porównywanie go z pożądanym

FAZY (ETAPY) PROCESU KONTROLNEGO

• Ustalenie norm, wzorców, standardów, celów i metod pomiaru efektywności działania organizacji,

• Ustalenie rzeczywistego stanu działania, tj. ocena aktualnych wyników funkcjonowania organizacji, a także wykorzystywanych środków, warunków i sposobów bieżącego działania,

Kontrola w administracji

• Porównanie stanu rzeczywistego ze stanem pożądanym w danym działaniu (ustalonymi normami),

• Podjęcie działań korygujących.

Kryteria kontroli to:

• -legalność,

• -celowość,

• -rzetelność

• -gospodarność,

• -zgodność z celami rządu.

Kontrola w administracji

Kontrola zewnętrzna:

• Kontrola państwowa administracji

Właściwie wszystkie organy władzy wykonawczej sprawują kontrolę nad administracją i wydawanymi przez nią aktami, niektóre jednak mają głównie za zadanie kontrolę administracji:

• a) kontrola administracji publicznej przez sądy i trybunały (Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz – art. 173 Konstytucja RP). Sądy sprawują wymiar sprawiedliwości, natomiast Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu mają odrębnie w Konstytucji określone zadania.

Kontrola w administracji

• Kontrola ta wykonywana jest na podstawie art. 7 Konstytucji – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

• W przeciwieństwie do kontroli sprawowanej przez specjalne organy kontrolne (np. Najwyższą Izbę Kontroli), nie jest to kontrola merytoryczna, lecz głównie kontrola legalności aktów i działań administracji publicznej.

Kontrola w administracji

• Sądowy tryb kontroli administracji publicznej jest sprawowany przez sądy szczególne i sądy powszechne.

• Kontrola sprawowana przez sądy szczególne pojawiła się w 1980 roku wraz z powołaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, a w 2004 roku wprowadzeniem dwuinstancyjności sądów administracyjnych powołując sądy administracyjne wojewódzkie. Sądy wojewódzkie badają tylko legalność zaskarżonych czynności organu administracji, a nie badają względów celowościowych wydania decyzji. Prowadzi to tylko do uchylenia (kasacji) aktu sprzecznego prawem albo oddalenia skargi jako bezzasadnej

Kontrola w administracji

• Skarga, która przysługuje na orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego do NSA, może zawierać tylko zarzuty dotyczące wyroku sądu administracyjnego (np. błędnie zastosowanego przepisu albo naruszenia przepisów proceduralnych).

• Sądy powszechne mogą wkraczać merytorycznie w rozpatrywane przez organy administracji sprawy, ale w sposób raczej pośredni np. przy okazji innej sprawy np. cywilnoprawnej czy karnej, kontrola bezpośrednia jest rzadkością.

Kontrola NSA

Do zakresu właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, oprócz rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, należą:

1. rozpoznawanie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, miedzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej;

Kontrola NSA

2. podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3. podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;

Kontrola NSA

4. rozpoznawanie innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw, w tym skarg na przewlekłość postępowań sądowoadministracyjnych, w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

NSA jest także sądem dyscyplinarnym w stosunku do sędziów sądów administracyjnych, zaś rzecznikiem dyscyplinarnym w tych sprawach jest Rzecznik Dyscyplinarny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kontrola sprawowana przez WSA

Podstawowym zadaniem WSA jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym ustawą. Obejmuje ona kontrolę pod względem legalności działalności administracji, w gruncie rzeczy podstawowym zadaniem WSA jest kontrola obowiązującego porządku prawnego.

Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

WSA orzeka w sprawach skarg przede wszystkim na:

• decyzje administracyjne (np. zgoda na budowę, nakaz zapłaty podatku);

Kontrola sprawowana przez WSA

• akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (np. ustalanie stawek podatków lokalnych, zasady parkowania w mieście);

• na bezczynność organów administracji

Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeśli inne akty prawne tak nie stanowią rozwiązują spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Kontrola sprawowana przez WSA

Od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych przysługuje nam skarga kasacyjna, którą wnosimy do NSA.

W każdym sądzie administracyjnym działa wydział informacji, gdzie możemy otrzymać informacje o właściwości sądu i o stanie spraw załatwianych w sądzie oraz zapoznać się z aktami sprawy.

Kontrola sprawowana przez WSA

Postępowanie przed sądami administracyjnymi opiera się na zasadach:

-informowania stron i uczestników postępowania,

-zasada szybkości,

-zasada jawności,

-zasada związania sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem skazującym wydanym w postępowaniu karnym

W postępowaniu administracyjnym występują postępowania mediacyjne i i uproszczone

Kontrola sprawowana przez WSA

Postępowania te nie zastępują postępowania „głównego”, a jedynie służą jego uproszczeniu i przyspieszeniu. Jest to zgodność z rekomendacjami Komitetu Ministrów Rady Europy z 2001 r. o alternatywnych środkach rozstrzygania sporów sądowych między organami administracji a osobami prywatnymi.

Podstawowym środkiem dyscyplinującym organy administracji jest grzywna, która może zostać nałożona, jeżeli organ nie wypełni obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie, jeżeli organ uchyla się od zastosowania się do postanowień sądu, podjętego w toku sprawy

Kontrola sprawowana przez WSA

Będziemy mogli skarżyć organ administracji nie tylko ze względu na bezczynność ale też i ze względu na opieszałość !

Obecnie obowiązujące przepisy dają stronom prawo do skarżenia bezczynności organów administracyjnych.

Obecnie w sejmie nowelizacja k.p.a.

Czasami organy administracji wykonują pozorne czynności np. zawieszają postępowanie co prowadzi do przedłużania, niejednokrotnie bezzasadnego, postępowania.

Kontrola sprawowana przez WSA

• Nowe przepisy mają także usprawnić prowadzenie postępowań przez organy administracyjne.

• Jednym z ułatwień ma być wprowadzenie możliwości wzywania stron i uczestników postępowania telefonicznie, telegraficznie, a nawet e-mailowo.

• W projekcie przewidziano również możliwość składania petycji do organów administracji publicznej. Petycje będzie można składać w sprawach, które dotyczą zagadnień życia zbiorowego.

Kontrola sprawowana przez WSA

• Model kasatoryjny – został przyjęty dla sądownictwa administracyjnego – zakłada, że sąd rozpoznający kasację jedynie bada sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem i jeżeli zauważy określone nieprawidłowości, to przekazuje sprawę ponownie do sądu, którego orzeczenia dotyczyła kasacja

• Model rewizyjny – istotą jego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd II instancji (np. apelacja w postępowaniu cywilnym)

Sądy powszechne

Do bezpośredniej kontroli uprawnione są sądy powszechne:

-sądy pracy i ubezpieczeń społecznych (odwołania od decyzji ZUS)

-sąd antymonopolowy sprawuje kontrolę decyzji Prezesa UOKiK w razie wniesienia odwołania, a także kontrolę decyzji Prezesa Urzędu regulacji Energetyki

-sądy powszechne m.in. w związanych z działalnością administracji publicznej sprawach o unieważnienie, sprostowanie oraz ustalenie treści aktu stanu cywilnego, niektórych sprawach związanych z postępowaniem egzekucyjnym w administracji, rozgraniczania nieruchomości itp.

Sądy powszechne

• Kontrola przez sądy powszechne charakterystyczna dla krajów anglosaskich

• Powody, dla których istnieje kontrola sądowa:

Niezawisłość – to podstawowa przewaga sądu nad innymi organami państwa. Sąd orzeka bez nacisku, nie ma lepszego zabezpieczenia niezawisłości, to kluczowy element państwa prawa. Nie podlega nikomu, nie ma przełożonego.

Profesjonalizm – wiedza o prawie i umiejętność stosowania prawa jest najwyższa u sędziów wobec innych urzędników.

Sąd Najwyższy

Realizuje swoje funkcje w sferze kontroli administracji publicznej głównie dzięki rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, ale również od prawomocnych orzeczeń w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, w trybie ustawy z 1989 r. o izbach lekarskich oraz od prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych zgodnie z ustawą o adwokaturze (1982 r.).

Rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia NSA wnoszą : Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, w niektórych przypadkach Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Kontrola prokuratorska

W Polsce instytucja kontroli prokuratorskiej została wprowadzona ustawą z 20 lipca 1950 r. o prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej.

Aktualnie objęta jest ustawą z dnia 20 czerwca 1985r.

Określony ustawą zasięg kontroli prokuratorskiej obejmuje dwie wielkie dziedziny:
1) rozstrzyganych przez organy administracyjne (administrujące) indywidualnych spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne,
2) spraw spoza zakresu postępowania administracyjnego

Kontrola prokuratorska

• W pierwszym przypadku prokurator może podjąć kontrolę celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem albo, żeby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.

• prokurator m.in. może działać we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego w ochronie legalności tego postępowania.

• Może m.in. występować jako strona postępowania administracyjnego

• Prokurator Generalny ma uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami j.s.t.

Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny

Konstytucja RP oraz ustawa z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym określają zadania, organizację i tryb pracy tego organu. Jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji.

Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny

Trybunał orzeka w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny

4) skargi konstytucyjnej,
5) sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,
6) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Trybunał Stanu

Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą:

1)   Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

2)   Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów,

 3)   Prezes Narodowego Banku Polskiego,

4)   Prezes Najwyższej Izby Kontroli,

5)   członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

6)   osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem,

7)   Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

Trybunał Stanu

W zakresie określonym w art. 107 Konstytucji odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie.

• W zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku.

• Za naruszenie zakazów, o których mowa w ust. 1, poseł, uchwałą Sejmu podjętą na wniosek Marszałka Sejmu, może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu.

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli

• Jej kontroli podlega cała działalność wszystkich organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wykonywania budżetu państwa oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych.

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:
1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny;
2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego;
3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne;

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli

4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych;
5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo lub samorząd terytorialny;

6) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego;
7) wykonują zobowiązania finansowe na rzecz państwa.

Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

Ombudsman (rzecznik) - określenie pochodzące z języka szwedzkiego, określające niezależnego urzędnika, do którego można się odwoływać po wyczerpaniu możliwości prawnych.

Powołany po raz pierwszy w Szwecji w 1809 roku jako kanclerz sprawiedliwości. Jego podstawową kompetencją było kontrolowanie działania administracji.

Szwecja była jedynym krajem posiadającym ombudsmana do 1919 roku gdy urząd ten został wprowadzony w Finlandii. W latach 50. XX wieku ombudsmana wprowadzono w Danii

Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

• W latach 60. XX wieku nastąpił gwałtowny rozwój tej instytucji w krajach demokratycznych.

• W Polsce instytucja ta zaistniała już za czasów PRL - Ewa Łętowska (pierwszy Rzecznik Praw Obywatelskich) została na ten urząd powołana w 1987 r

Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

Cechy urzędu Ombudsmana:

• samodzielny organ państwowy oddzielony wyraźnie od administracji i sądownictwa

• powiązany z parlamentem poprzez sposób powoływania oraz kontrolną funkcję tego parlamentu

• realizuje podstawowe funkcje:

• wysłuchiwanie skarg obywateli na nieprawidłowe działanie administracji i podejmowanie działań w celu ich wyeliminowania

• informowanie parlamentu, a przez to społeczeństwa, o stanie praworządności w działaniu administracji

Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

• łatwa dostępność dla obywateli.

• obywatel występujący do rzecznika praw obywatelskich może wystąpić tylko w swojej indywidualnej sprawie. Ombudsman na podstawie różnego typu informacji może podjąć działania z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek pokrzywdzonego.

• nie ma dużych wymogów formalnych jeśli chodzi o wnioski do rzecznika

• jego powołanie odbywa się przeważnie poprzez parlament choć w niektórych krajach dokonuje tego głowa państwa.

Kontrola wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

• Instytucja RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji i innych przepisach prawa.

• Mimo, że nie jest organem kontrolującym wprost administrację publiczną, to jednak przez ochronę praw jednostki skarżącej się na działania administracji podejmuje działania kontrolne.

• RPO kieruje się nie tylko względami legalności, ale też sprawiedliwości.

Kontrola wewnętrzna

Międzyresortowa -kontrola sprawowana przez organy, wchodzące w skład określonego resortu, ale działaniami kontrolnymi obejmują często nawet całą administrację, gdyż ich kompetencje określa się przedmiotowo, a nie podmiotowo.

Są to najczęściej organy zwane inspekcjami lub nadzorami:

- Inspekcja Handlowa,

- Inspekcja Sanitarna,

- Inspekcja Ochrony Środowiska,

- Inspekcja Weterynaryjna

Kontrola wewnętrzna

Resortowa - wykonywana w ramach struktury resortu, kontrolowany i kontrolujący są podporządkowani temu samemu organowi administracji

Audyt wewnętrzny - jako instytucja prawna polskiej administracji publicznej funkcjonuje od 1.01.2003 r. (zmieniona ustawa o finansach publicznych), ogół działań , przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, przejrzystości i jawności.

Kontrola wewnętrzna

• Audytu dokonuje audytor wewnętrzny (osoba o określonych kwalifikacjach fachowych), któremu należy zapewnić samodzielność w wykonywaniu zadań.

• Audytor prowadzi kontrolę według określonych procedur

Kontrola

• Każda kontrola ma wady i zalety

• Zaletą kontroli zewnętrznej jest przede wszystkim większa jej obiektywność (zależna od tego, czy organ kontrolujący jest zupełnie niezależny od administracji, a nawet niezawisły (sąd) bądź w jakimś stopniu jest z administracją powiązany (Inspekcja Sanitarna)

• Wadą kontroli zewnętrznej jest to, że im dalej stoi organ kontrolujący od administracji i mniej zna kulisy działania podmiotu kontrolowanego, tym bardziej nie jest w stanie dotrzeć do wszystkich odcinków działania podmiotu kontrolowanego

Kontrola

• Organy kontrolujące zewnętrzne nie dysponują środkami zmierzającymi do naprawy uchybień i muszą zwracać się do organów sprawujących nadzór lub kierownictwo nad danym organem o zastosowanie odpowiednich środków wobec podległego im aparatu

• Organy kontroli wewnętrznej lepiej znają problematykę kontrolowanych podmiotów, dysponują sankcjami w przypadku stwierdzenia uchybień, mogą wprost wykorzystać spostrzeżenia dokonane w toku kontroli ALE są one mniej obiektywne, w pewnym stopniu biorą odpowiedzialność za wyniki kontroli

Kontrola

• Kontrola nieobiektywna daje nieprawidłowe informacje o działaniu podmiotu kontrolowanego, powoduje niewłaściwą ocenę jego działania i może spowodować podjęcie niewłaściwych działań

• Obiektywność organu kontrolującego zabezpiecza się głównie przez to, że kontroler nie ponosi odpowiedzialności za działalność badanej jednostki oraz przez stworzenie niezależnej od podmiotu kontrolowanego pozycji kontrolera

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

Budowa aparatu administracyjnego, jako organizmu, w ramach, którego dochodzi do współdziałania na rzecz określonego celu nie może być jedynie działaniem rutynowym

Zasady na których opiera się struktura organizacyjna aparatu administracyjnego:

• Zasada terytorialna –wyodrębnienie poszczególnych jednostek organizacyjnych i podział kompetencji pod kątem podziału terytorialnego

• Zasada merytoryczna – łączenie typowych procedur i umiejętności (jednostki liniowe a personel sztabowy)

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

3. Zasada przedmiotowa – koncentrująca podział organizacyjny wokół przedmiotowo zdefiniowanych obszarów działalności, zaspokajanie potrzeb określonych grup społecznych

4. Zasada funkcjonalna – opierająca podział zadań między segmentami administracji w taki sposób, by realizowały one względnie jednorodne, jasno wyodrębnione cele.

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

Organizacja biurokratyczna jest najpowszechniejszym typem organizacji, jaki występuje w nowoczesnych społeczeństwach przemysłowych.

Powszechność biurokracji jest tak duża, że jeszcze niezbyt odległe są czasy, gdy pojęcie nowoczesnej organizacji kojarzono z typem biurokratycznym.

Zmieniające się otoczenie uwidoczniło wady biurokratyzacji

Weberowski model administracji biurokratycznej został skrytykowany

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

Organizacja biurokratyczna:

-jasno zdefiniowane, długookresowe cele,

-daleko posunięty podział pracy, wynikająca stąd specjalizacja zadaniowa

-standaryzacja pełnienia ról związana z powtarzalnością zadań

-silna formalizacja treści ról

-centralizacja kontaktów organizacji z otoczeniem i uprawnień do podejmowania innowacji, związana z dążeniem do maksymalizacji kontroli i klimatem nieufności

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

-silnie hierarchiczny kształt, duża rozpiętość pionowa pomiędzy przełożonymi, którzy planują, kierują i kontrolują a podwładnymi

-komunikacja w formie wskazówek i rozkazów ze strony przełożonych

-nacisk na komunikację pisemną

-nacisk na lojalność wobec organizacji

-bezosobowość stosunków międzyludzkich

-cząstkowa wiedza i umiejętności członków dostosowane do zakresu obowiązków

-kariera zorientowana na system statusów we własnej organizacji, awans uzależniony nie od osiągnięć a wieku

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

i doświadczenia

-wynagrodzenia uzależnione od pozycji

-motywacja wywołana i podtrzymywana przez czynniki zewnętrzne np. pieniądz, kara, upomnienie, pochwała

W praktyce czysty typ organizacji biurokratycznej nie występuje

Obecnie coraz częściej obserwujemy występowanie w organizacji jednostek takich jak grupy zadaniowe i to już zaburza funkcjonowanie idealnej biurokracji

Struktury administracji publicznej [Leoński, 2010]

Na strukturę aparatu administracji publicznej wpływ mają czynniki polityczne i czynniki techniczne:

• Polityczne - kwestia ustroju państwa (demokracja – łatwy dostęp obywatela do aparatu administracji, decentralizacja itp.)

• Techniczne – niezależne od ustroju państwa, specjalizacja prowadząca do intensyfikacji prac, obniżenie kosztów administrowania ale bez szkody na jakość pracy aparatu administracyjnego

Nie istnieje jeden akt prawny normujący budowę całej administracji rządowej w Polsce; nie ma także prawnej definicji organu administracji publicznej.

Struktury administracji publicznej

W nauce prawa administracyjnego znajdujemy definicję, zgodnie z którą organ administracji:

• stanowi wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany;

• działa w imieniu i na rachunek państwa;

• z reguły jest uprawniony do stosowania środków władczych;

• wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji;

• działa w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

Struktury administracji publicznej

• Aparatem pomocniczym organu jest urząd, czyli struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zadań organu.

Np. urzędem obsługującym Radę Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów (organy) jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

• Zakład – pojęcie niejednoznaczne, definicja w zależności od dziedziny; w prawie administracyjnym – w dziedzinie oświaty: szkoły; w dziedzinie kultury: biblioteki szkolne; w dziedzinie ochrony zdrowia; sanatoria

Cechy zakładów: powołane do świadczenia usług niematerialnych, element państwa demokratycznego

Struktury administracji publicznej

Zakłady powoływane są na różnej podstawie prawnej np. uczelnia państwowa na podstawie ustawy

Korzystanie z zakładów ograniczone – korzystają tylko użytkownicy danego zakładu (do szkoły może chodzić tylko uczeń)

Korzystanie z zakładu dobrowolne (szpital) lub przymusowe (szpital chorób zakaźnych)

Między organami zakładu a korzystającym powstaje stosunek administracyjno-prawny

Między organami zakładu a korzystającym wytwarza się stosunek władztwa zakładowego (regulaminy, statuty)

Struktury administracji publicznej

Zakłady finansowane są z budżetu centralnego lub samorządowego

Zwykle nie mają osobowości prawnej, nie jest im potrzebna aby realizować swoje zadania (osobowość prawną mają szkoły wyższe i instytuty naukowo-badawcze)

Zakładem administracyjnym jest jednostka organizacyjna powołana do świadczenia usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku administracyjnoprawnego [Boć]

Struktury administracji publicznej

Aparat administracji publicznej to działanie zespołowe, zorganizowane, przy tworzeniu go należy brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji, pamiętając jednak, że w dużym stopniu jego funkcjonowanie jest uwarunkowane przepisami prawa i nie zawsze jest możliwa swoboda kształtowania aparatu w sensie organizacji.

1. Określenie celu instytucji- musi być punktem wyjściowym, w zależności jaki cel może być inna struktura instytucji; celem podstawowym przy tworzeniu organu administracji publicznej jest realizacja kompetencji władczych

Struktury administracji publicznej

2. Podział celu całościowego na cele częściowe – konkretyzacja celu podstawowego na mniejsze części, aż do jednoosobowych stanowisk, zwanych stanowiskami organizacyjnymi. Celem takiego działania jest tworzenie tylko takich jednostek organizacyjnych i stanowisk, które realizują cel podstawowy.

Konkretyzacja celu podstawowego może prowadzić do wyodrębnienia wielu podobnych lub takich samych stanowisk.

Struktury administracji publicznej

Do konkretnego stanowiska musi być przypisany cel inaczej może się zdarzyć, że będziemy tworzyć stanowiska niepotrzebne, zwiększać bez uzasadnienia ilość osób

3. Łączenie stanowisk w komórki organizacyjne – łączenie mniejszych jednostek w większe zespoły w oparciu o kryterium rodzajowego podobieństwa np. zespół urzędników wykonujących podobne czynności lub praca nad wspólnym zadaniem.

Struktury administracji publicznej

Kryterium może dotyczyć cech psychicznych pracowników (np. jednostka antyterrorystyczna w strukturach policji), posługiwanie się podobnymi narzędziami

4. Stworzenie całego układu strukturalnego określonej instytucji. Układ ten nie może być przypadkowy, musi tworzyć określoną hierarchię organizacyjną. Poszczególne elementy struktury opierają się na gradacji, zależności, jedne komórki wchodzą w zakres innych

Struktury administracji publicznej

Oprócz więzi hierarchicznych występuje też więź specjalistyczna – łączenie struktur ze względu na kryteria specjalizacji.

5. Zbudowanie odpowiedniego systemu informacji, który zapewni łączność między wszystkimi komórkami całości.

Dotyczy to również przekazywania rozkazów, poleceń, sprawozdawczości. Właściwie zbudowany system informacji to również łączność ze światem zewnętrznym np. w administracji wymiana informacji na linii administracja-lokalni mieszkańcy

Struktury administracji publicznej

6. Formalizacja – potrzeba zarejestrowania danego modelu, w administracji publicznej to konieczne, może się to odbywać w drodze norm ustrojowych, zazwyczaj w drodze ustawy np. o samorządzie gminnym, prawo o szkolnictwie wyższym.

Niekiedy prawo określa tylko ogólny zarys struktury a akty wykonawcze precyzują kształt danej instytucji np. statut uczelni, gminy, przedsiębiorstwa.

Statut rejestruje cel podstawowy jednostki, podział na komórki, zadania tych komórek, czasami zawiera schemat struktury w formie załącznika.

Struktury administracji publicznej

Innym sposobem formalizowania działów danej jednostki organizacyjnej są regulaminy – normy postępowania obowiązujące w danej jednostce np. regulamin obrad sejmu, regulamin studiów.

Dokumenty określające zasady działania danej jednostki to instrukcje służbowe – mają różny charakter – wyjaśniają obowiązujące przepisy i stanowią instruktaż, mogą zawierać polecenia służbowe albo ustalać ogólne zadania dla całego lub części zespołu.

Struktury administracji publicznej

W ramach wewnętrznego podziału wyróżniamy dwa typy jednostek: liniowe i sztabowe.

Liniowe – podstawowe jednostki, uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji

Np. komórki produkcyjne w przedsiębiorstwie przemysłowym, w przedsiębiorstwie handlowym – punkty sprzedaży, w administracji publicznej – najniższe ogniwa wprowadzające w życie zadania administracji

Sztabowe – spełniają funkcje usługowe w stosunku do komórek liniowych, bezpośrednio nie realizują celów instytucji, to jednak przez doradztwo pomagają jednostkom liniowym

Struktury administracji publicznej

Funkcje sztabowe spełniają różne jednostki doradcze w administracji centralnej i terenowej np. ustawa o Radzie Ministrów z 1996 r. przewiduje możliwość powoływania wewnętrznych organów Rady - komitetów, rad, zespołów, ustawa z 2009 r. o województwie i administracji rządowej w województwie uprawnia wojewodę do utworzenia zespołów doradczych.

W jednostkach niższego szczebla nie wyodrębnia się osobnych jednostek sztabowych, gdyż tam wystarczają komórki typu liniowego np. urząd gminy

Funkcje komórek sztabowych coraz częściej wykonują organizacje zajmujące się profesjonalnym doradztwem

Struktury administracji publicznej

„Sztaby” mają przygotować dane do rozstrzygnięcia tylko w sprawach zasadniczych, wypracować pewne koncepcje, dlatego powinny być usytuowane w miarę wysoko w hierarchii organów.

„Sztaby” powinny mieć zapewniony dopływ informacji, pracownicy sztabu nie mogą pracować w oderwaniu od praktyki, stad potrzeba współpracy komórek sztabowych z liniowymi.

„Sztaby” pracują na potrzeby kierowników, co prawda to tylko dokumenty typu opinie ale warto je brać pod uwagę, sztab samodzielnie opracowuje pewne rozwiązania

Struktury administracji publicznej

Organy składające się z czynnika obywatelskiego i zawodowego

Zawodowe – pracujący traktują swoją pracę jako źródło utrzymania, zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, organy zawodowe składają się z funkcjonariuszy państwowych lub samorządowych

Społeczne- taka jednostka organizacyjna, w skład której wchodzą osoby traktujące swoją prace honorowo, nie otrzymują za nią wynagrodzenia

Struktury administracji publicznej

• Ustrój demokratyczny wymaga uwzględniania w administracji publicznej czynnika obywatelskiego.

• Szczególnie uwidacznia się to w administracji publicznej samorządu terytorialnego lub zawodowego, gdzie czynnik społeczny reprezentuje społeczność lokalną lub grupy zawodowe.

• Przyjmuje się, że do organów składających się z czynnika obywatelskiego powinno należeć przede wszystkim wskazywanie zadań długofalowych dla aparatu zawodowego, wskazywanie celów, środków i form ich realizacji przez aparat zawodowy

Struktury administracji publicznej

• Organy społeczne powinny wywierać wpływ na tworzenie się aparatu zawodowego, kontrolować go.

• Aparat społeczny winien brać pod uwagę interes obywatela i punkt widzenia społeczny.

• Do organów składających się z czynnika zawodowego należy wcielanie w życie celów ustalonych przez organy społeczne administracji (wcielanie w życie ogólnych norm za pomocą bardziej konkretnych rozstrzygnięć, wykonawstwo techniczno-manipulacyjne (czynności kancelaryjne wykonywane przez urzędników). Wykonując te zadania aparat zawodowy bierze pod uwagę głównie punkt widzenia fachowy, techniczny.

Struktury administracji publicznej

• Organy społeczne realizują czynności typu rządzenia, kierowania, organy zawodowe czynności typu wykonawczego, technicznego.

• Organy składające się z czynnika społecznego powinny mieć pozycję nadrzędną nad aparatem zawodowym, dlatego w aparacie społecznym powinni być fachowcy, aby być niezależnymi od aparatów zawodowych.

• Musimy jednak wyodrębnić również organy mieszane czyli czynnik obywatelski i zawodowy razem np. Sądy powszechne i pracujących razem sędziów zawodowych i ławników

Struktury administracji publicznej

ORGANY KOLEGIALNE I MONOKRATYCZNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Kolegialność jako metoda działania i jako cecha strukturalna organu.

Jako metoda działania – konieczność współpracy wielu osób, metoda kolegialności może być właściwa również dla organu jednoosobowego (np. organ jednoosobowy przed podjęciem decyzji zasięga opinii innych osób), tutaj nie ma konieczności wydania decyzji przez zespół osób

Struktury administracji publicznej

Jako cecha strukturalna organu – chodzi o organ składający się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności.

Tylko cały zespół albo jeśli zbierze się określone quorum, jest upoważniony do działania.

Organy monokratyczne – tylko jedna osoba jest upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć. Osoba ta ma zwykle zespół do pomocy (biuro, urząd), jest to jednak tylko aparat pomocniczy.

W wydawaniu rozstrzygnięć mogą i zastępują organ jednoosobowy osoby z tego aparatu, robią to jednak w jego zastępstwie i z jego upoważnienia. Jeśli takiego upoważnienia brak mogą wykonywać jedynie czynności pomocnicze.

Struktury administracji publicznej

Np. w ustawie z 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwienia określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń z wyłączeniem upoważnienia do wstrzymania egzekucji administracyjnej.

Struktury administracji publicznej

• Zdarza się, że jedna osoba może występować w podwójnej roli np. przewodniczący organu kolegialnego występuje w roli przewodniczącego organu kolegialnego, a z drugiej strony posiada własne kompetencje i w tym zakresie występuje jako organ jednoosobowy np. prezes Rady Ministrów – przewodniczy obradom rady a w ramach kompetencji powołania czy odwołania wojewodów działa jako organ jednoosobowy, rada nie może go w tym wyręczyć.

Struktury administracji publicznej

• Każdy organ kolegialny posiada przewodniczącego (prezesa) powołanego na całą kadencję, do którego zadań należy zwoływanie posiedzeń, przygotowywanie lub akceptowanie projektu obrad, przewodniczenie i kierowanie posiedzeniem, troska o wykonawstwo uchwał organów kolegialnych.

• Działają w krótkich lub długich odstępu czasu. Okresy kiedy działa organ kolegialny to posiedzenia lub sesje.

• Działalność odbywa się według pewnych zasad czy reguł. Zasady działania to regulamin obrad.

• Jeśli organ jest bardzo liczny, do jego działania nie jest potrzebna obecność wszystkich członków

Struktury administracji publicznej

• Organ kolegialny nie jest powoływany na stałe, lecz na określony czas – kadencja

• Zarówno organy kolegialne jak i jednoosobowe mają wady i zalety

• Budowę organu kolegialnego wykorzystujemy tam, gdzie chodzi o udział w podejmowaniu rozstrzygnięć większej liczby ludzi (sejm, rady samorządowe)

• Zaletą organu kolegialnego jest to, że jego decyzje są bardziej przemyślane stąd organy kolegialne powołuje się tam, gdzie podejmować się będzie ważkie decyzje z punktu widzenia państwa np. Rada Ministrów lub z punktu widzenia spraw lokalnych np. rada gminy

Struktury administracji publicznej

• Organ kolegialny może jednak nie spełniać swej funkcji, jeśli będzie składał się ze zbyt dużej liczby ludzi bądź podejmować będzie zbyt wiele spraw

• Organy kolegialne pożądane są również tam ,gdzie potrzebny jest skład mieszany, tzn. ludzi różnych dziedzin, fachowców – np. różne kolegia w ramach ministerstwa (Poś przewiduje powołanie Państwowej Rady Ochrony Środowiska jako organu doradczego przy ministrze właściwym do spraw środowiska

• Organy kolegialne są bardziej obiektywne niż monokratyczne, większa ilość ludzi daje gwarancję samokontroli

Struktury administracji publicznej

• Wady organu kolegialnego: ociężałość, kosztowność, trudno jest umiejscowić odpowiedzialność

• Organy monokratyczne stosujemy tam, gdzie zależy nam na szybkości działania, operatywności, elastyczności czy umiejscowieniu odpowiedzialności

• Zwykle wykonawstwo należy do organu monokratycznego

• Obserwujemy różne relacje między organami kolegialnymi a monokratycznymi – czasami to organy kolegialne są organami decydującymi np. rada gminy, a niekiedy tylko organem inicjującym, kontrolującym i opiniodawczym np. komisja rady gminy

Struktury administracji publicznej

• Niekiedy organ kolegialny jest organem nadrzędnym nad monokratycznym np. Rada Ministrów nad ministrem a czasem odwrotnie

• Niekiedy organ jednoosobowy zanim podejmie decyzję musi uzyskać zgodę organu kolegialnego

Struktury administracji publicznej

ORGANY O KOMPETENCJACH GENERALNYCH I SPECJALNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

W administracji występują dwie sprzeczne ze sobą siły: decentralizacja i koncentracja.

W działaniu administracji przekłada się to na ustalenie właściwych proporcji między organami o szerokich kompetencjach i organami o kompetencjach wyspecjalizowanych

Proces rozbudowy organów administracji państwowej trwa od połowy XIX w.

Struktury administracji publicznej

• W państwach socjalistycznych scentralizowana polityka powodowała nadmierną rozbudowę aparatu administracyjnego (do 1939 r. 11 resortów – już w 1949 r. -22 !)

• Tam gdzie nawet liczba resortów jest stosunkowo stabilna (USA, UK) obserwuje się rozbudowę specjalistycznych agencji wykonujących publiczne zadania

• Podobne tendencje występują w terenie, bez względu na ustrój każde państwo ma urządzoną administrację w terenową

Struktury administracji publicznej

• Rozrost organów administracji państwowej o kompetencjach specjalnych wynika m.in. ze zwiększenia zadań administracji publicznej, szczególnie w tzw. państwach socjalnych czyli tam gdzie państwo realizuje zadania w zakresie oświaty, kultury i spraw socjalnych.

• Rozrost aparatu wynika też z potrzeby fachowości

• Istnienie wyspecjalizowanych organów administracji publicznej przynosi pewne korzyści –podnoszenie kwalifikacji fachowych aparatu i powoduje lepszą wydajność pracy

Struktury administracji publicznej

• Ujemne strony specjalizacji to spore rozczłonkowanie aparatu i wzrost ilościowy, zbyt duże rozczłonkowanie wpływa negatywnie na jedność aparatu administracyjnego

• Sposobem na nadmierną rozbudowę aparatu jest tworzenie organów o największej ilości kompetencji a specjalizację będą osiągały przez wewnętrzny podział pracy

• W przypadku organów terenowych nie da się zlokalizować tam dużej ilości kompetencji

Struktury administracji publicznej

ZASADA RESORTOWOŚCI I PROWINCJONALNOŚCI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Zasada prowincjonalności została stworzona już w starożytności (Rzym i podział na prowincje)

• Według zasady prowincjonalności na jednym terenie sprawy z różnych działów administracji należą do jednego organu.

• Nie ma tu podziału na organy centralne czy terenowe, gdyż centralny organ działa tu w terenie. Zasada ta zapewnia jednolitość działania organu administracji na danym terenie.

Struktury administracji publicznej

• W Polsce system ten pojawił się na krótki okres czasu po I wojnie światowej i po II wojnie światowej (Minister Ziem Odzyskanych)

• Ten system zarządu stosowano dla szybszego scalania terenu wykazującego się znacznymi odrębnościami z pozostałą całością państwa.

• Uwzględniając zasadę resortowości funkcje administracji państwowej dzieli się według pokrewieństwa spraw.

• W jednym resorcie grupuje się sprawy rzeczowe pokrewne, a na czele resortu stoi minister, który posiada zazwyczaj swoje ogniwa terenowe załatwiające sprawy należące do danego resortu. System ten opiera się na specjalizacji zadań.

Struktury administracji publicznej

• System resortowy powstał we Francji w okresie panowania Ludwika XIV Kardynał Richelieu stojący na czele Rady Regencyjnej wprowadził zasadę resortowości, dzieląc wykonywanie administracji na piony organizacyjne- resorty.

• Aktualnie zasada resortowości jest stosowana powszechnie.

Struktury administracji publicznej

SZCZEBLOWA BUDOWA APARATU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Rozbudowa aparatu w układach pionowych – organy centralne nie są w stanie wykonać samodzielnie w skali całego kraju wszystkich zadań, dlatego potrzebne są organy podległe – budowa szczeblowa

Ilość szczebli w aparacie administracji publicznej może być różna, w zależności od zakresu i rodzaju zadań spełnianych przez organy poszczególnych szczebli oraz rozmiaru jednostki terytorialnej

Struktury administracji publicznej

• W zależności od ilości szczebli mówi się o strukturach płaskich lub smukłych. Z punktu widzenia racjonalnej organizacji bardziej korzystne są struktury płaskie oznaczające się mniejszą liczbą szczebli o aparacie rozbudowanym w poziomie.
  Pozwala to na lepsze manewrowanie ludźmi: organizowanie ustępstw, wykorzystanie specjalistów i zdobyczy techniki, lepszy podział zadań.

• Zasada struktury smukłej tj. wydłużonej budowie szczeblowej jest utrudniony przepływ informacji, który ulega zniekształceniu, czas przepływu i wydłużają się oto koszty.

Struktury administracji publicznej

PODZIAŁ ZADAŃ MIĘDZY POSZCZEGÓLNE SZCZEBLE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Istnienie szczeblowej budowy aparatu zakłada podział zadań pomiędzy poszczególne szczeble poprzez przepisy prawne: są to akty ustawowe lub akty naczelnych administracji, które określają właściwości funkcjonalne.

• Wyjątkowo same one mogą między sobą dokonać przesunięcia zadań lub kompetencji.

• Podział zadań uwzględniać musi takie czynniki jak: a) technikę zarządzania, b) charakter zadań pełnionych przez dany pion, c) teren na którym działają itp.

Struktury administracji publicznej

• Organom centralnym zastrzega się decyzje w sprawach, które mają być załatwione jednolicie w skali całego kraju,

• Na szczeblu centralnym umieszcza się decyzje wymagające wąskie specjalizacji (jeśli potrzebni są fachowcy, którymi dysponuje szczebel centralny, a których nie opłacałoby się umieszczać w terenie ze względu na nieliczną ilość spraw np. Polski Komitet Normalizacyjny stanowi Polskie Normy tylko na szczeblu centralnym).

• Na szczeblu centralnym umieszcza się decyzje wydawane w sytuacjach wyjątkowych

Struktury administracji publicznej

• Podział zadań między organy terenowe: zależy od tego z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy, jeśli składa się z wielu szczebli, jeden z nich jest szczeblem głównym.

• Po 1998 r. szczególną rolę odgrywa powiat

• W organach samorządowych wiodącym szczeblem jest gmina a sołectwo pełni funkcje pomocnicze. W organach terenowej administracji rządowej wojewoda podejmuje najważniejsze decyzje.

• Rozmieszczenie kompetencji jest istotne, im bliżej obywatela organ, który wydaje decyzje jego dotyczące tym lepiej

Struktury administracji publicznej

• Nie zawsze jednak jest dobrze, gdy sprawy obywatela załatwia organ niższego rzędu, szczególnie w zakresie stosowania przymusu

• Z problematyką podziału zadań między organy różnych szczebli łączy się zasadę pomocniczości (subsydiarności) – kompetencje należy lokalizować na najniższych szczeblach – na szczeblach wyższych powinno być to już merytorycznie uzasadnione. Wynika to z idei państwa demokratycznego, szczebel lokalny powinien być jak najbardziej samodzielny, a żeby tak było musi mieć przypisane jak najszersze kompetencje

Struktury administracji publicznej

• Z problematyką budowy aparatu państwowego wiąże się problematyka podziału terytorialnego. Podział terytorialny podyktowany jest myślą wprowadzenia ładu i porządku do działalności na określonej przestrzeni.

• Dokonuje się go z myślą o ograniczeniu zakresu działania podmiotów państwowych lub innych podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej na określonym odcinku terytorium państwa.

• Zazwyczaj w ślad za powołaniem odpowiedniej sieci aparatu państwowego lub samorządowego w terenie wytwarza się sieć ośrodków gospodarczych, kulturalnych, socjalnych itp. zlokalizowanych w siedzibie lub na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego.

Struktury administracji publicznej

• Wytwarza się też odpowiednia sieć komunikacyjna i informacyjna łącząca siedzibę jednostki z innymi ośrodkami położonymi w danej jednostce.

• Tak samo tworząc podział terytorialny nie możemy brać jako punktu wyjściowego tylko kryterium organizacyjnego, lecz musimy uwzględniać cały aparat czynników natury historycznej, politycznej, ekonomicznej.

Struktury administracji publicznej

PODZIAŁ TERYTORIALNY JAKO KATEGORIA RACJONALNEJ ADMINISTRACJI

• Podział terytorialny dokonuje się z myślą o organach państwa lub podmiotów wykonujących funkcje aparatu publicznego.

• Już samo istnienie podziału terytorialnego determinuje klasyfikację istnienia centralnych organów państwa i terenowych organów przy założeniu, że w danym państwie mamy do czynienia z resortowym systemem zarządzania. Zakres działania organu lokalnego rozciąga się na daną jednostkę podziału terytorialnego.

• Ograniczenia zakresu działania lokalnego organu państwowego do ram terytorialnych danej jednostki ma różne aspekty.

Struktury administracji publicznej

• Chodzi o to, by działanie aparatu państwowego było ograniczone do jednostki przestrzennej, aby w danym zakresie działania nie było dwóch lub więcej gospodarzy na danym terenie.

• Dotyczy to podziału zadań w aparacie państwowym w układzie pionowym. Opanowanie w skali całego kraju licznych zadań, jakie nakładają we współczesnym państwie na aparat państwowy przepisy prawne, zakłada konieczność rozbudowy tego aparatu, nie tylko w układach resortowych ale także w układach pionowych. Istnienie wielostopniowego podziału terytorialnego wpływa na wiązanie zadań organu danego stopnia z jednostką.

Struktury administracji publicznej

Centralizacja i DECENTRALIZACJA w administracji publicznej

Z punktu widzenia aparatu administracyjnego ważne jest również czy utworzone ogniwa aparatu mają samodzielność działania.

Decentralizacja – przekazywanie zadań niższym jednostkom ALE nie zawsze jest to dowodem istnienia decentralizacji KONIECZNE przekazanie samodzielności realizacji zadań

Centralizacja – umieszczenie kompetencji do decydowania na wyższych szczeblach przy jednoczesnym ścisłym uzależnieniu szczebli niższego rzędu

Struktury administracji publicznej

ZALETY CENTRALIZACJI

• Technika centralizacji zdaje egzamin w administracji wojskowej, może być stosowana w okresie wojen, odbudowy kraju ze zniszczeń i innych sytuacjach szczególnych

• Technika centralizacji preferuje interesy ogólnopaństwowe.
  WADY

• Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu

• Zanika działalności ośrodków lokalnych, samodzielności poczynań, zwracanie się do ośrodków wyższych o dyspozycje w sprawach małej rangi

Struktury administracji publicznej

• Umniejszanie odpowiedzialności małych organów

• Wyższe ogniwa podejmujące decyzje dotyczące danego terenu nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych.

ZALETY DECENTRALIZACJI

• Tworzenie niższych, samodzielnych struktur daje możliwość dojścia do głosu czynnika społecznego (choć warto pamiętać, że nadmiar tego czynnika też może być szkodliwy – z drugiej strony to podstawowy element regionalizacji)

• mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji

Struktury administracji publicznej

• zwiększanie potencjału wprowadzania nowości

• Większa przejrzystość działań

Konstytucja RP akcentuje zasadę decentralizacji, to podstawowy element państwa demokratycznego, realizacja tej zasady odbywa się w ramach samorządów, jednakże w niektórych działaniach państwa lepszą jest zasada centralizacji, niektóre dziedziny wymają jednolitego zarządzania.

Struktury administracji publicznej

Administracja rządowa składa się z organów naczelnych i centralnych.

Organy naczelne to przede wszystkim Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie i szefowie komitetów wchodzący w skład RM, obsługiwani przez urzędy, zwane ministerstwami (18)

Komitety - ustawa musi zaznaczać, że jest to naczelny organ państwa → Komitet Badań Naukowych, Komitet Integracji Europejskiej;

Prezes RM może powołać organy pomocnicze i komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa

Struktury administracji publicznej

Kompetencje Premiera:

• organizacyjne (reprezentuje Radę Ministrów, kieruje jej pracami, zwołuje posiedzenia, ustala porządek obrad, przewodniczy posiedzeniom).

• merytoryczne (kieruje merytoryczną działalnością Rady Ministrów, ponosi odpowiedzialność polityczną, decyduje o składzie Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę ministrów i pozostałych członków Rady, zapewnia wykonanie polityki Rady Ministrów)

Struktury administracji publicznej

Jako naczelny organ administracji rządowej:

• posiada kompetencje generalne – do jego zadań należy wszystko to, co nie jest zastrzeżone dla innych organów (tzw. domniemanie kompetencji)

• wydaje rozporządzenia i zarządzenia

• jest podstawowym łącznikiem administracji rządowej

• jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników administracji rządowej

• dokonuje obsady personalnej szeregu organów administracji rządowej

• nadzoruje organy centralne i terytorialne administracji rządowej

• nadzoruje samorząd w granicach określonych prawem

Struktury administracji publicznej

Poza RM:

• kierownicy tzw. urzędów centralnych – tworzone przez ustawę, wyodrębnione resortowo, ale ustawa na ich czele nie postawiła ministra ani nie nadała im formy komitetu, ponoszą odpowiedzialności przed premierem lub ministrem;

• pełnomocnicy rządu – stanowisko tworzone przez rozporządzenie RM, obsada personalna przez premiera;

• kancelaria prezesa RM – obsługa premiera, wicepremierów oraz innych ciał w strukturze rządu. Na czele stoi Szef, powoływany i odwoływany przez premiera (z reguły również jako minister-członek RM)

Struktury administracji publicznej

• Rządowe Centrum Legislacji – koordynacja działalności legislacyjnej RM, premiera i innych organów administracji rządowej oraz obsługa prawna RM, w tym wydawanie Monitora Polskiego i wydawanie Dziennika Ustaw;

• Rada legislacyjna - jest organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w sprawach stanowienia prawa i jego oceny

Struktury administracji publicznej

Organy naczelne powoływane są przez Prezydenta RP lub przez Sejm, a ich właściwość obejmuje terytorium całego państwa.

Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub powierza się im odrębne zadania ("minister bez teki").

• O tym, jakimi działami administracji rządowej kierują ministrowie, decyduje Prezes RM.

Struktury administracji publicznej

Organy centralne to organy jednoosobowe noszące najczęściej nazwy:

prezes, przewodniczący,

szef, główny inspektor, kierownik, dyrektor generalny, dyrektor.

Przepisy prawa określają je jako centralne organy administracji rządowej podległe bezpośrednio organom naczelnym i przez nie nadzorowane, których właściwość obejmuje teren całego państwa.

Np. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta obsługiwany jest przez UOKiK

Struktury administracji publicznej

• Obsługiwane są przez urzędy, a ich podstawowym zadaniem jest wykonywanie prawa.

• Centralne organy administracji rządowej podlegają Prezesowi RM, Radzie Ministrów lub odpowiednim ministrom, które to organy sprawują nad nimi nadzór

Podział na urzędy naczelne i centralne wynika z potrzeby rozgraniczenia urzędów odpowiedzialnych za politykę państwa, planowanie strategiczne i stanowienie warunków rozwoju poszczególnych dziedzin życia społeczeństwa od tych, które wykonują funkcje wykonawcze, kontrolne i regulacyjne

Struktury administracji publicznej

• Urzędy centralne zwykle zajmują się wysoko wyspecjalizowanymi działaniami, związanymi z oddziaływaniem na procesy społeczne, ekonomiczne w celu realizacji celów polityki państwa

• Organy naczelne tę politykę określają

Struktury administracji publicznej

TERENOWE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

• Część zadań publicznych, za których realizację odpowiedzialność ponosi Rada Ministrów - np. związanych z bezpieczeństwem publicznym czy finansami państwa –

wykonują organy terenowe, zwane np. wojewódzkimi komendantami, inspektorami, dyrektorami, obsługiwane przez odrębne od urzędów centralnych urzędy obsługi, np. wojewódzkie komendy, inspektoraty, urzędy itp.

Struktury administracji publicznej

Administracja rządowa w terenie dzieli się na:

• zespoloną, pozostającą pod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży, oraz

• niezespoloną - podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej.

• Informacje na temat administracji zespolonej można znaleźć na stronach MSWiA, wojewodów oraz głównych inspektoratów oraz komend,

a dotyczące administracji niezespolonej - na stronach ministrów sprawujących zwierzchnictwo nad tą administracją.

Struktury administracji publicznej

Organy rządowej administracji zespolonej:

• Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej;

• Komendant Wojewódzki Policji;

• Kurator Oświaty;

• Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny;

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa;

• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;

• Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii;

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska;

• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej;

• Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych;

• Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Struktury administracji publicznej

Organy rządowej administracji niezespolonej:

• Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;

• Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;

• Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;

• Dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych;

Struktury administracji publicznej

• Dyrektorzy urzędów morskich;

• Dyrektorzy urzędów statystycznych;

• Dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;

• Komendanci oddziałów Straży Granicznej, Komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej;

• Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;

• Państwowi inspektorzy sanitarni;

• Powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii;

• Wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego.

Samorząd terytorialny

Samorząd terytorialny

We współczesnych systemach społecznych kluczowe znaczenie dla przebiegu szeregu procesów gospodarczych i społecznych ma organizacja administracji terenowej :regionalnej i lokalnej.

W Polsce przełomowym był rok 1990 – reforma gminna, kolejny rok reformy administracyjnej to 1998.

Samorząd terytorialny

• Samorząd terytorialny, to wydzielony na podstawie prawa organ administracji publicznej, działający na określonym obszarze, którego mieszkańcy tworzą na podstawie prawa wspólnotę.

• To instytucja lokalnej społeczności, którą powołuje się, aby sprawowała na podległym jej terenie władzę administracyjną, zapewniając jednocześnie jej odpowiednie środki finansowe, aby mogła realizować zlecone zadania.

Samorząd terytorialny

Główne elementy składające się na samorząd:

• wspólnota zainteresowanych ludzi

• władze

• majątek

• urzędy, przedsiębiorstwa i instytucje

• instrumenty prawne

Samorząd terytorialny

Cechy samorządu [Leoński]:

-przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami (korporacyjny, czy zrzeszeniowy charakter samorządu),

-grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy,

-grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej,

-owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); nadzór samorządu tylko na podstawie przepisów ustawy

Samorząd terytorialny

Od 1 stycznia 1999 r. obowiązuje w Polsce trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego:

-samorząd gminny,

-samorząd powiatowy,

-samorząd województwa.

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce (art. 164, ust.1. Konstytucji RP).

Wyróżniamy trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko–wiejskie i wiejskie.

Samorząd terytorialny

Rada Gminy może w obrębie gminy tworzyć mniejsze jednostki administracyjne (tzw. jednostki pomocnicze gminy):

- sołectwa, dzielnice i osiedla.

Gmina realizuje zadania poprzez swoje organy: radę gminy (organ stanowiący i kontrolny) oraz wójta burmistrza lub prezydenta miasta.

Kilka gmin tworzy powiat, te z kolei - województwo, których jest 16.

Samorząd terytorialny

• Ciałami samorządu lokalnego sprawującymi władzę i nadzór są rady, które działają na trzech poziomach.

• Ustanawiają lokalne prawodawstwo, przyjmują budżet i nadzorują jego realizację, nakładają lokalne podatki i opłaty (na podstawie istniejącego prawodawstwa) i przyjmują rozporządzenia w sprawie praw własności.

Samorząd terytorialny

Osobowość publiczno - prawna samorządu to wykonywanie zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

• Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną.

• Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe.

• Samorządy wykonują zadania własne i zlecone (na podstawie porozumienia z administracją rządową)

Samorząd zawodowy

to organizacyjna forma zrzeszania się obywateli, ukształtowana na zasadzie więzi zawodowej, powstała celem reprezentowania ich interesów wobec instytucji państwa. Zasadniczym aktem prawnym, który przewiduje możliwość tworzenia samorządów zawodowych jest Konstytucja RP.

Podstawę prawną stanowi art. 17 ust. l Konstytucji, który dopuszcza tworzenie samorządów zawodowych w drodze ustawy, jako podmiotów reprezentujących osoby wykonujące zawód zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Samorząd zawodowy

Z Konstytucji wynika, że samorząd zawodowy ma do spełnienia dwa podstawowe zadania:

- reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego,

- sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Samorząd zawodowy

• Samorząd zawodowy jest w Polsce organizacją przymusową tzn., że warunkiem wykonywania danego zawodu jest przynależność do określonego samorządu.

• Samorządy zawodowe w Polsce – prawnicze (adwokatów, komorników, notariuszy, radców prawnych), medyczne (lekarzy, lekarzy weterynarii, pielęgniarek i położnych), aptekarzy, biegłych rewidentów oraz rzeczników patentowych, architektów, inżynierów budownictwa.

Samorząd zawodowy

• Każdy samorząd zawodowy ma określoną strukturę organizacyjną, jego organy powoływane są w drodze powszechnych wyborów członków danego samorządu.

Samorząd zawodowy

• Samorządy zawodowe są niezależne i podlegają tylko ustawom.

• Samorządy często pełnią istotną rolę w dopuszczaniu chętnych do wykonywania określonego zawodu np. samorządy adwokackie

• Samorządy zawodowe zawsze nadzorują sposób wykonywania danego zawodu, dysponując uprawnieniami o charakterze władczym, w tym uprawnieniami dyscyplinarnymi wykonywanymi poprzez samorządowe sądy dyscyplinarne.

Samorząd zawodowy

• Zrzeszenia zawodowe jak i ich ogólnokrajowe reprezentacje podlegają wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej we właściwych dla ich siedziby sądach rejestracyjnych.

• Z chwilą wpisania do rejestru organizacje te uzyskują osobowość prawną.

Samorząd zawodowy

• W 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepisy 20 ustaw, które przewidują obowiązkową przynależność do samorządów zawodowych. Dotyczy to m.in. adwokatów, radców prawnych, lekarzy i farmaceutów.

• "Jest to wniosek kwestionujący jedną z podstawowych zasad jako niesłuszną i sprzeczną z prawami człowieka; przymus przynależności do szeregu korporacji, co stanowi warunek wykonywania zawodu"

Samorząd zawodowy

• Dziś korporacje np. prawnicze tworzą grupy interesu i wyraźnie ograniczają dostęp do zawodu prawniczego

• w Polsce na 100 tys. mieszkańców przypada cztery razy mniej radców prawnych i adwokatów niż w Hiszpanii, trzy razy mniej niż w Anglii i Włoszech i dwukrotnie mniej niż w Niemczech.

• za niepłacenie składek można zostać skreślonym z listy np. adwokat dożywotnio, podczas gdy k.k. przewiduje w przypadku sprzeniewierzenia się obowiązkom zakaz wykonywania zawodu na10 lat.

Samorząd zawodowy

• Samorządy prawnicze nagminnie łamią prawo !

• Najczęściej do Sądu Najwyższego zaskarżane są uchwały korporacji notarialnej. Legalność aktów samorządu notarialnego jest także kwestionowana przez UOKiK.

• Wszystkie samorządy – adwokacki, radcowski i notarialny – mają ustawowy obowiązek dostarczania ministrowi sprawiedliwości każdej podjętej uchwały

• Np. korporacje prawnicze ustalają, ze sam wpis na listę aplikantów nie daje prawa podjęcia szkolenia

Samorząd gospodarczy

• Historycznie pierwszymi organizacjami tego typu były Izby Handlowe powstałe we Francji w 1812 roku. Spełniały one rolę głównie reprezentacji swych członków.

• Na ziemiach polskich pierwszy samorząd gospodarczy w okresie zaborów (zabór austriacki).

• Rozporządzenie Prezydenta RP z 15 lipca 1927 r. – powołało polskie izby przemysłowo-handlowe

• Po II wojnie światowej zlikwidowano przedwojenne Izby, gdyż miało nastąpić całkowite upaństwowienie środków produkcji.

• Założenia samorządności przedsiębiorców były sprzeczne z założeniami gospodarki centralnie planowanej.

Samorząd gospodarczy

• Izby gospodarcze to jedna z najstarszych form działania zbiorowego przedsiębiorców. Kupcy, jako pierwsi, nadali swoim działaniom na rzecz ładu rynkowego formę prawną np. Krajowa Izba Gospodarcza - organizacja samorządu gospodarczego działająca na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych

• Dobrowolne zrzeszenie przedsiębiorców reprezentujące interesy gospodarcze zrzeszonych w nich podmiotów, działające na rzecz przedsiębiorców, w szczególności w kontaktach z organami władzy państwowej.

Samorząd gospodarczy

• Członkostwo w organizacji samorządu gospodarczego jest dobrowolne, natomiast organizacja nie może odmówić członkostwa przedsiębiorcy, który spełnia kryteria członkostwa określone w statucie tej organizacji.

• Samorząd gospodarczy nie może ograniczać zakresu wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej lub podejmować działań godzących w zasadę konkurencji.

• Samorząd gospodarczy nie posiada uprawnień władczych wobec przedsiębiorców w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Samorząd gospodarczy

Zadania:

• wspieranie rozwoju przedsiębiorczości,

• decentralizacja zadań administracji,

• odciążenie administracji rządowej i samorządu terytorialnego,

• promowanie gospodarki, reprezentacja interesów przedsiębiorców,

• wspieranie rozwoju gospodarczego kraju

Samorząd gospodarczy

Podstawowe instytucje

• samorząd gospodarczy rzemiosła

• samorząd zawodowy niektórych przedsiębiorstw

• izby gospodarcze

Organizacyjno-prawne formy Samorządu gospodarczego

1. cechy (organizacje zrzeszające rzemieślników według kryterium terytorialnego lub według rodzaju działalności gospodarczej. Podstawa utworzenia cechu jest uchwalenie statutu przez co najmniej 10 członków)

2. izby rzemieślnicze (organizacje zrzeszające cechy, spółdzielnie rzemieślnicze, rzemieślników niezależnych od cechów a także inne jednostki organizacyjne, jeżeli ich celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego rzemiosła. Podstawą utworzenia jest uchwalenie statutu przez co najmniej 5 cechów założycieli)

3. Związek Rzemiosła Polskiego (mogą się zrzeszać izby rzemieślnicze, a także cechy o zasięgu ogólnopolskim. Utworzenie -co najmniej 10 izb rzemieślniczych oraz cechów ogólnopolskich)

Samorząd gospodarczy

• Brak legalnej definicji

• Niektórzy twierdzą, ze takiego samorządu w Polsce nie mamy

• Są zrzeszenia różnego rodzaju

IZBY GOSPODARCZE

• Są to podstawowe organizacje samorządu gospodarczego, reprezentujące interesy zrzeszonych w nich podmiotów w zakresie działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej.

• Zasadniczym zadaniem jest kształtowanie i upowszechnianie zasad etyki w działalności gospodarczej w znaczeniu rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym.

Samorząd gospodarczy

• IG mogą zostać utworzone przez co najmniej 50 przedsiębiorców na obszarze działania izby, obejmującym obszar województwa.

• Aby utworzyć izbę gospodarcza o terytorialnym zakresie działania przekraczającym obszar województwa, konieczna jest inicjatywa co najmniej 100 członków założycieli.

Samorząd gospodarczy

SAMORZĄD ZAWODOWY NIEKTÓRYCH PRZEDSIĘBIORCÓW

SZNP grupuje podmioty wykonujące działalność w zakresie handlu, gastronomii, usług i transportu. Do samorządu zawodowego niektórych przedsiębiorstw mogą należeć również przedsiębiorcy świadczący inne rodzaje usług, z wyłączeniem jednak podmiotów, które maja status rzemieślnika.

Organizacje samorządu zawodowego niektórych przedsiębiorców są tworzona na zasadzie dobrowolności:

• zrzeszenia handlu i usług

• zrzeszenia transportu

• inne organizacje przedsiębiorstw

Samorząd gospodarczy

Zrzeszenia tworzone są:

• z inicjatywy co najmniej 50 osób - przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie handlu i usług

• co najmniej 200 osób - przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarcza w dziedzinie transportu.

Samorząd gospodarczy powinien być postrzegany jako sprzymierzeniec administracji publicznej TUTAJ KONIECZNA WSPÓŁPRACA

Samorząd gospodarczy

• Powstał projekt ustawy o utworzeniu powszechnego samorządu gospodarczego, który powstał z inicjatywy Business Centre Club .

• Pomysł ten uzyskał poparcie Krajowej Izby Gospodarczej (KIG), Polskiej Rady Biznesu, Związku Rzemiosła Polskiego, Naczelnej Rady Zrzeszenia Handlu i Usług.

• Wg projektu, na terenie każdego województwa działałaby izba samorządu gospodarczego kontrolowana przez wojewodę i finansowana z wpływów z podatku VAT.

• Tworzenie samorządu gospodarczego w Polsce jest trudne, w świecie biznesu nie ma jednomyślności

Samorząd gospodarczy

• W Polsce zrzesza się między 5 proc. przedsiębiorców.

• Organizacji zrzeszających jest ok. 3,5 tys.

• W porównaniu z innymi krajami Europy Zachodniej u nas i tak jest mniej zrzeszeń gospodarczych

• Nasze społeczeństwo w ogóle nie jest aktywne, w porównaniu z innymi państwami aktywność obywatelska u nas marna, plasujemy się gdzieś na końcu listy państw europejskich

• U nas jest obligatoryjność zrzeszania się

Samorząd gospodarczy

• W USA nie ma obowiązku zrzeszania się, tam agendy federalne silnie finansowane przez państwo, o dużym zakresie zadań

• W Chinach jest obligatoryjność przynależności do samorządów gospodarczych i wszyscy przedsiębiorcy są bardzo zadowoleni

• Samorządy gospodarcze powinny doradzać samorządom terytorialnym, powinny być apolityczne, skupiać się tylko na sprawach gospodarczych

Samorząd gospodarczy

Kierownictwo w administracji publicznej [Leoński]

Istota kierownictwa

Dwa aspekty:

-kierowanie przez jednostki (organy) wyższego stopnia działalnością podległych jednostek organizacyjnych

-kierowanie pewnym zespołem ludzi w danej jednostce organizacyjnej

Samo wyodrębnienie stanowisk kierowniczych w administracji publicznej pociąga za sobą określone konsekwencje (wykonywanie poleceń służbowych przełożonych, nominacje na stanowisko, zakaz łączenia funkcji, prowadzenia dodatkowo działalności gospodarczej itp.)

Kierownictwo w administracji publicznej

W każdej strukturze organizacyjnej istnieje zróżnicowany układ wewnętrzny. Opiera się on na tym, że istnieją tam określone komórki organizacyjne zależne i podporządkowane innym komórkom, a w konsekwencji zróżnicowane stanowiska – kierownicze i wykonawcze.

Prowadzi to do powstania określonej hierarchii organizacyjnej i tworzenia więzi, polegającej na zależności jednych od innych.

Nie zawsze jednak w aparacie administracji państwowej mamy do czynienia z takimi prostymi, opartymi na strukturze szczeblowej, stanowiskami kierowniczymi, w których jednostka stojąca na niższym szczeblu podlega wyłącznie szczeblowi wyższemu.

Kierownictwo w administracji publicznej

W układach struktur samorządu terytorialnego obserwujemy zależność funkcjonalną organów samorządu gminy, powiatu czy województwa od organów nadzoru znajdujących się poza strukturami samorządu.

Według H. Fayola jako funkcje kierownicze wymienia się takie zadania jak: planowanie, organizowanie, pobudzanie do działania, kontrolę czy koordynację.

Kierownictwo w administracji publicznej

• Jednak istota kierownictwa sprawowanego np.: przez kierownika sekretariatu lub ministra będzie rodzajowo różna. W niektórych strukturach organizacyjnych pracownik będzie miał większą swobodę (sędzia, naukowiec) a w innych będą ścisłe zależności organizacyjne np. w wojsku.

• Jednak na potrzeby struktury aparatu administracji publicznej należy wskazać na kryteria wynikające z zależności służbowej oraz na to czy osobie dysponującej kompetencjami nadrzędności podporządkowany jest pewny zespół pracowników.

Kierownictwo w administracji publicznej

• Niekiedy dla wyróżnienia stanowisk kierowniczych aparat administracji publicznej posługuje się kryteriami formalnymi, używając w nazwie określenia naczelnik, dyrektor itp.

Dobór i rotacja kadr

Problem doboru osób na stanowisko kierownicze ma szczególne znaczenie. Chodzi tu o kandydatów, którzy mają określone kwalifikacje zawodowe, umiejętności kierowania zespołem ludzkim, wykazujący lojalność wobec rządzących władz, akceptujący ustrój państwa, realizujący politykę państwa itp.

Kierownictwo w administracji publicznej

Kandydatom do pracy w administracji publicznej stawia się określone wymagania: osiągnięcie określonego wieku, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystanie z praw publicznych, czy posiadanie obywatelstwa polskiego, nieskazitelnego charakteru, by wykazywał się odpowiednim stanem zdrowia, pozwalającym na zatrudnienie w służbie publicznej.

W niektórych sytuacjach pojawiają się dodatkowe wymogi np. na niektóre „wysokie” stanowiska wymagana jest akceptacja partii politycznych czy wręcz desygnowanie na dane stanowisko przez partię

Kierownictwo w administracji publicznej

• Od osoby proponowanej na stanowisko kierownicze, należy wymagać obok odpowiednich kwalifikacji zawodowych, także szczególnych cech charakteru lub intelektu. Nie da się ustalić idealnego schematu dla każdego stanowiska kierowniczego w administracji publicznej.

• Samo określenie wymagań formalnych, jakim powinien odpowiadać kandydat do służby w administracji publicznej nie wystarczy. Trzeba sprawdzić przydatność kandydata. Nie wszystkie wymagania da się sprawdzić na podstawie dokumentów. Jednym ze sposobów poznania kandydata są wstępne staże i praktyki lub aplikacje.

Kierownictwo w administracji publicznej

• Ustawa o służbie cywilnej z 1996 roku wyodrębniała kryteria, jakimi należy się kierować przy powoływaniu na stanowiska kierownicze:

• Kategoria A – wyższe wykształcenie, znajomość co najmniej jednego języka obcego i 7 letni staż pracy lub 4 letni staż na stanowisku kierowniczym (plus zdolności kierowania zespołem, podejmowanie decyzji, zdolność zarządzania finansami)

• Kategoria B – osoby zdolne do zajmowania stanowisk niższego szczebla, wykształcenie wyższe, 5 letni staż pracy, określone umiejętności lub cechy np. współdziałania z ludźmi, samodzielna analiza problemu)

Kierownictwo w administracji publicznej

• Kandydat na kierownika powinien spełniać dodatkowe wymogi, ponad przeciętne cechy charakteru, aktywność, doświadczenie życiowe (obecnie nawet hobby wpisujemy w cv), umiejętność kontaktu z ludźmi

• Mamy odrębne jednostki, które zajmują się rekrutacją, nowe formy poszukiwania kandydatów (rekrutacja otwarta i head hunting)

• Rotacja – potrzeba rotacji kadry kierowniczej dyktowana jest różnymi przyczynami: długoletnie zajmowanie stanowiska przez tego samego pracownika prowadzi do rutyny, nadużywania władzy

Kierownictwo w administracji publicznej

• Demokracja ze swej istoty wymaga częstych zmian na stanowiskach kierowniczych, szczególnie tam, gdzie ludzie mają wpływ na rządzenie państwem ALE tam gdzie liczy się wiedza fachowa, doświadczenie rotacja nie jest wskazana np. dyrektor szkoły, szpitala.

• Każdy z kierowników jest przełożonym określonej grupy osób, każdego dnia oddziaływuje na nie np. kontrolując ich pracę. Istotne jest więc, jak układają się relacje między kierownikiem a osobami mu podwładnymi

• Przepisy prawa nie wyczerpują wzajemnych obowiązków kierownika i podwładnego

Kierownictwo w administracji publicznej

• Jeśli kierownik zakłada, że pracownik z natury jest leniwy to będzie stosować system poleceń, nakazów i ściele go kontrolować, jeśli uzna, że pracownik sumiennie wykonuje swoją pracę da mu większy „luz”

• Mimo regulacji prawnej coraz częściej spotykamy zjawisko MOBBINGU –gnębienie czy szykanowanie człowieka w miejscu pracy przez kolegów lub przełożonych DŁUGOTRWAŁE/UPORCZYWE– nie mamy tu możliwości rejestrowania tego zjawiska poprzez dokumenty, możemy to odnotować analizując historię dokumentacji szpitalnej pracowników

Kierownictwo w administracji publicznej

• Według danych Europejskiej Fundacji na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy w 2003 r. 12 milionów pracowników z Unii Europejskiej doświadczyło mobbingu.
  W 2004 r. do Państwowej Inspekcji Pracy wpłynęło 395 skarg dotyczących mobbingu (74 w różnym stopniu uzasadnionych).

• W czerwcu 2002 roku CBOS przeprowadził badanie, z którego wynika z badania, 5 proc. pracowników w Polsce jest na co dzień szykanowanych przez przełożonego.

• Trudno o wyniki badań, gdyż pracodawcy nie zgadzają się na przeprowadzanie ankiet na ten temat

Kierownictwo w administracji publicznej

• Definicja prawna mobbingu skomplikowana, nie wiadomo jak mu przeciwdziałać choć w kodeksie pracy jest takie zobowiązanie w odniesieniu do kierowników, sądy tez nie bardzo wiedzą co z tym robić, małe odszkodowania więc pracodawcy się nie boją

• Aby uniknąć zarzutów o mobbing zatrudnia się ludzi na umowy cywilnoprawne a nie na umowę o pracę, gdyż mobbing dotyczy pracujących na etacie, praktyki takie są „ekonomiczne” udręczony pracownik sam odchodzi

Kierownictwo w administracji publicznej

Kierownik a tzw. grupy nieformalne oraz grupy interesów

• W każdym zakładzie pracy wykształcają się więzi nieformalne, powodują one, że w zespołach pracowniczych tworzą się grupy nie przewidziane prawem (grupy nieformalne).

• Przyczyny ich tworzenia się mogą być różne np. poczucie krzywdy i potrzeba obrony swoich praw albo wspólne zainteresowania

• Różne rodzaje takich grup: KLIKA – jej działalność pozostaje w sprzeczności z celami instytucji

Kierownictwo w administracji publicznej

• Członkowie kliki zmierzają do zdobycia dla siebie korzyści lub zabiegają o nie w drodze czynów niedozwolonych, nieetycznych.

• Kliki tworzą się zarówno wśród wysokiej kadry zarządzającej, jak i wśród pracowników niższego szczebla.

• Kształtują się na gruncie towarzyskim tam omawia się taktykę

• Kliki zmierzają czasem do zdobycia władzy albo tylko chcą zepchnąć część swoich obowiązków na innych pracowników

Kierownictwo w administracji publicznej

• Kliki są problemem dla instytucji, często stoją na przeszkodzie wprowadzeniu reform organizacyjnych

• Należy przeciwdziałać powstawaniu takich grup nieformalnych, nie utrzymywać na stanowisku kierowniczym osoby, która jest powszechnie nie lubiana, kierownik musi być dostępny, interesować się sprawami podwładnych ALE musi utrzymywać dystans, zachować pewną granicę.

• GRUPY INTERESÓW (NACISKU, LOBBY)– to kolejny typ grupy nieformalnej, grupy pośredniczące między społeczeństwem a władzą centralną czy lokalną.

Kierownictwo w administracji publicznej

• Nie dążą do zdobycia i utrzymania władzy w państwie, a celem ich działań jest jedynie wywieranie wpływów na decyzyjne ośrodki władzy w państwie

• Charakter grup nacisku jest bardzo różny. Grupy kapitałowe, które bronią interesów np. producentów rolnych, - Grupy środowiskowe, które bronią interesów określonych środowisk np. lekarzy, - Grupy etniczne, które bronią interesów mniejszości etnicznych.

• Siła oddziaływania grup nacisku zależy od wielu czynników.

Kierownictwo w administracji publicznej

• Grupy nacisku niekiedy są podobne do nieformalnych grup ale czasami przepisy prawa nadają im ramy organizacyjne np. związki zawodowe, zrzeszenia pracodawców

• W systemie amerykańskim stanowią trwały element wpływu na władzę

• Wykorzystują różne środki nacisku np. pikiety, demonstracje, lobbowanie, marsze protestacyjne

• Lobby – oznacza kuluary jakiegoś budynku, powszechnie lobbingiem nazywa się wywieranie wpływu przez zawodowych rzeczników interesów na władze publiczne.

Kierownictwo w administracji publicznej

Zasady zarządzania przyszłościowego (nowa jakość kierowania) wg G.Weigle, odpowiadając na pytanie, jak pracować skutecznie.

1.Po pierwsze służyć swoją pracą drugiemu, dopiero później panować. Oznacza to mądre równoważenie tego, co się daje i bierze, czyli służenie i osiąganie dzięki temu korzyści. Droga do tego prowadzi poprzez nową jakość zarządzania. Jakość ta ma związek ze strukturami, a także z ludźmi i ich postawami. Jakość ta to również inny stosunek do popełnianych błędów, które należy wykazać i przyznać się do nich, a także starać się usunąć ich przyczyny.

2.Kontrola jest dobra, zaufanie lepsze. Kierowanie zespołem bez zaufania jest niemożliwe. Kierownik winien ograniczyć się do symbolicznych kontroli.

Kierownictwo w administracji publicznej

3.„Skoncentruj swoje siły w bogatym w skutki miejscu” – zasada minimum. Jeżeli ze skomplikowanego problemu udałoby się np. odizolować jeden – to rozwiązanie tego problemu spowoduje rozwiązanie innych.

4.Zarządzanie oznacza żeglowanie. Zgodnie z ta zasadą, należy dokładnie obserwować, zmieniając kierunek działalności tylko nieznacznymi sygnałami, należy koncentrować siły na sprawach istotnych.

5.Lepiej zdecydować prawie dobrze niż zupełnie źle. Decydowanie zaczyna się tam, gdzie kończy się liczenie. Lepiej podjąć decyzję mniej dokładną, ale prawidłową, trafną, niż decyzję dokładną, ale niewłaściwą. W decydowaniu istotną rolę odgrywa intuicja, odwaga, świadomość odpowiedzialności, wyczucie sprawy oraz dalekowzroczność.

Kierownictwo w administracji publicznej

6.Zakonna reguła zarządzania, ściśle związana z procesem podejmowania decyzji. Ostateczną decyzję podejmuje zawsze tylko jedna osoba i musi być za nią odpowiedzialna. Szczególnie ważna jest możliwość podejmowania decyzji po wcześniejszym uczestniczeniu w tym innych osób.

7.Kierownik powinien świadomie oddziaływać na innych, być dla nich wzorem. Kto oczekuje od swoich współpracowników pracy wysokiej jakości, a sam jest niedoskonały, niezorganizowany – działa niewiarygodnie. Ten kto dba o poziom swojej pracy, stwarza świadomość znaczenia jakości u swoich współpracowników.