1. Interdyscyplinarny charakter badań nad administracją publiczną
Obserwowany proces rozszerzania się kręgu dyscyplin naukowych zajmujących się administracją publiczną (początkowo była to nauka ściśle prawnicza). Obecnie wchodzą w tok badań także:
politologia
ekonomia
prakseologia
teoria organizacji i zarządzania
socjologia
psychologia
Wskutek oddziaływań powyższych dyscyplin w badaniach nad administracją publiczną ukształtowały się 4 dominujące orientacje:
podejścia prawnicze
podejścia teorii zarządzania
podejścia socjologiczne
podejścia politologiczne
„Podejścia” - nie są one bowiem jednolite ani silnie zintegrowane, występują wśród nich znaczne różnice w definiowaniu zakresu badań
Podejścia prawnicze
Ukształtowane najwcześniej – w początkowej fazie badań naukowych nad administracją publiczną dominowało pojmowania jej w kategoriach ściśle normatywno-instytucjonalnych w efekcie poglądu o centralnej roli państwa i prawa w mechanizmach życia publicznego.
Geneza:
- oświeceniowe prądy w naukowej refleksji nad mechanizmami działania państwa
i związanych z nim struktur administracji
- XIX i pocz. XX w. naukowcy z Niemiec, Francji i Polski – zajmowanie się administracją w ramach zintegrowanej nauki o państwie, z której w końcu wyodrębnili osobną dziedzinę naukową
- duża w tym rola kameralistów i policystów - „wykazywali ja k należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy gałęzi administracji (tzw. policji)” tworząc tym samym podstawy prawa administracyjnego
Spory wewnątrz orientacji:
a) o przedmiot nauki administracji:
- Lorenz von Stein (twórca nauki adm.) – całość aktywności państwa, a nie tyko ustawodawstwo
- inni teoretycy - „wiedza o rozwiązywaniu zadań państwa w szczegółach i w poszczególnych przypadkach”
b) o status nauki:
- początkowa dominacja poglądu o jej pomocniczym charakterze wobec nauki prawa administracyjnego
- lata 30. XX w. - zwycięstwo realistycznej postawy w prawniczych badaniach administracji (uwzględnienie tzw. elementów faktycznych adm., które nie mieściły się w nauce prawa adm., będące od niego „odrębne i samodzielne”, kreowane przez politykę, socjologię, organizacje)
Efekt sporów – respektowanie poglądu, iż system nauk administracyjnych składa się z:
- nauki administracji – rzeczywista adm. i jej działanie
- nauki prawa administracyjnego – normy prawne odnoszące się do adm.
- nauki polityki administracji – ocenianie działania i projektowanie zmian
Definiowanie administracji przez podejścia prawnicze (Boć):
a) Organizacyjnie - „wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie
do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych”
b) Czynnościowo - „określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym”
c) Osobowo - „ludzie zatrudniani w strukturach wyodrębnionych w znaczeniu organizacyjnym”
Ujęcie klasyczne adm. pub. - określana w kategoriach aktywności państwa i związków publicznoprawnych.
Ujęcie nowoczesne – adm. pub. Jako „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, instytucje i organizacje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”
Podejścia teorii organizacji i zarządzania
Przedmiot badań:
- różne rodzaje pracy i towarzyszące jej formy celowych i nieprzypadkowych organizacji
Kierunki badawcze:
a) Zarządzanie naukowe (F. Taylor)
- próby formułowania generalnych reguł efektywności organizacji pracy w administracji
b) Szkoła administracyjna (H. Fayol)
wykrystalizowanie funkcji administracyjnej zarządzania (w sektorze gospodarczym),
co skłoniło go do badań administracji:
- ogólne problemy zasad organizacji pracy w administracji publicznej
- próba włączenia, a nawet zastąpienia nauki administracji teorią organizacji i zarządzania przez jego następców
c) Szkoła stosunków międzyludzkich (E. Mago)
badanie zależności między efektywnością organizacji a stanem stosunków międzyludzkich, wartościami i klimatem w miejscu pracy, stopniem partycypacji jednostek w działaniach organizacji
szczególne zainteresowanie związkiem między motywacją człowieka „społecznego” a procesami „humanizacji pracy” (czyli odpowiednie motywowanie pracowników i stworzenie im optymalnych warunków pracy sprawi, że będą efektywniej pracować)
d) Nowe trendy po II Wojnie Światowej:
- poszukiwanie możliwości sprostania wymogom gospodarki rynkowej (trwała orientacja na klienta warunkiem przetrwania każdej organizacji)
- poszukiwanie nowego modelu zarządzania, charakterystycznego dla uczących się organizacji - „new public management”
Podejścia socjologiczne
Przedmiot badań:
Administracja publiczna jako szczególny „produkt” życia zbiorowego ludzi i zjawisko mające wielki wpływ na ich zachowania
Socjologia organizacji:
według niej administracja składa się z trzech części:
- wysoce sformalizowanej grupy społecznej
- układu struktur wewnątrzorganizacyjnych
- układu relacji wewnątrzorganizacyjnych
Wytworzenie pojęcia biurokracji jako immanentnej cechy nowoczesnej administracji:
- Max Weber i jego teoria administracji jako maszyny biurokratycznej (patrz model biurokracji Webera)
- krytyka koncepcji Webera przez Mertona i następnych socjologów, którzy zaprezentowali własne koncepcje analizy zjawiska biurokracji i dróg usprawnienia realnie istniejących instytucji administracyjnych
Powolna krystalizacja nowej subdyscypliny socjologii:
„Socjologia administracji” Jean-Claude Thoenig'a
- analiza – stratyfikacji wewnętrznej oraz korporacjonizmu w administracji i jego konsekwencji społecznych
Podejścia politologiczne (patrz pytanie 3)
Bibliografia:
„Administracja i polityka. Wprowadzenie” red. Ferens A., Macek I.; Wrocław 1999
„Administracja publiczna” red. Boć J., Łódź 2003
2. Politologiczne podejście w badaniach administracji publicznej
„Rozwój tego podejścia należy łączyć z istotnym przeniesieniem nacisku w badaniach
nad administracją z normatywnych aspektów jej działania na cały kompleks politycznych uwarunkowań jej aktywności.” W Polsce – początek podejścia w latach 70. XX w.
Źródła podejścia:
opinia części prawników o „polityczności” nauki o administracji
amerykańska wersja „political science” - potrzeba zajmowania się państwem i jego funkcjami, rządem, instytucjami, ich mechanizmami i skutkami działań administracji publicznej
propozycje UNESCO z 1948r. dotyczące tematyki wykładu z nauki o polityce zawierające postulat objęcia nią także badań nad administracją publiczną
erozja poglądu, iż polityka i administracja to dwie zupełnie odseparowane od siebie sfery
studia prawnicze okazały się dalece niewystarczające do wyjaśnienia tak wielostronnie uwarunkowanego i złożonego problemu badawczego
Ewolucja badań politologicznych nad administracją publiczną
zmienny w czasie zakres przedmiotu badań spowodowany zmianami w sposobach rozumienia pojęcia administracji publicznej (przemiany metodologiczne i teoretyczne w nauce o polityce i związane z tym krzyżowanie się koncepcji i szkół politologicznych)
próba przezwyciężenia bałaganu naukowo-koncepcyjnego – 2 wymiary badań nad administracją według Andrzeja Jabłońskiego:
1.) Poziomy życia politycznego w nauce o polityce – administracja publiczna pojawia się na poziomie „ponadjednostkowym” (mezostruktury życia politycznego – wszelkiego typu organizacje polityczne i biurokratyczne)
2.) Wymiar badań metodologicznych (rozwój różnorodnych podejść metodologicznych)
Wielość różnego rodzaju ujęć badawczych wypracowanych przez politologię, które są często uwikłane w spory odnośnie terminów kluczowych, dodatkowo komplikowane przez wzajemne przenikanie się tych ujęć. Główne grupy orientacji badawczych:
a) Tradycyjne
formalnoprawne i historyczne ujmowanie życia politycznego
szkoła instytucjonalna polityki (działanie różnego rodzaju instytucji w praktyce)
badanie procesów politycznych (w tym mechanizmów działania administracji)
b) Nowoczesne (procesualne rozumienie administracji publicznej) ujmowanie:
behawioralne (układ relacji opisywanym w kategoriach władzy i rządzenia, konfliktu
i wpływu)
strukturalno-funkcjonalne (funkcje administracji publicznej)
decyzyjne (administracja publiczna jako mechanizm decyzyjny)
c) Analiza systemowa – integracja wszystkich ujęć wychodząc z założenia, że konieczna
jest analiza związków między administracją a otoczeniem, w którym funkcjonuje. W ujęciu tym administracja publiczna:
to podsystem systemu politycznego, którego granice są trudne do dokładnego sprecyzowania
obejmuje podmioty mające status prawno-polityczny, lokujący je w obszarze politycznej władzy wykonawczej
cechuje się względnym, warunkowanym charakterem systemu politycznego, poziomem stabilności
spełnia znaczące funkcje będące pochodnymi funkcji systemu politycznego, zapewniające jego trwałość, stabilności i ciągłość
treścią jej aktywności jest podejmowanie decyzji zmierzających do autorytatywnego rozdziału dóbr i usług publicznych
Wnioski:
bardzo duże wewnętrzne zróżnicowanie politologicznego rozumienia administracji
bogactwo rozważań z jednoczesnym chaosem terminologicznym w opisie, będącym efektem poszerzania perspektywy wyjaśniania mechanizmów funkcjonowania administracji na gruncie politologii
Bibliografia:
„Administracja i polityka. Wprowadzenie” red. Ferens A., Macek I.; Wrocław 1999
dr Radosław Solarz – wykład z dnia 11.03.2008r.
3. Pojęcie administracji publicznej. Sposoby jej definowania
Językowa geneza pojęcia:
Pojęcie administracja wywodzi się z łaciny
ministrare – 1.) służba, usługa; 2.) działalność służebna wykonywana w celu spełnienia cudzej woli albo według wcześniej przyjętych założeń/dyrektyw
minister – sługa (odnośnie rządu – pierwszy sługa króla)
administrare (ad + ministrare) – działalność pomocnicza, służebna, ale wykonywana systematycznie i względnie trwale podejmowana przy pomocy mniej lub bardziej powiązanych czynności szczegółowych
publicus – dotyczący ogółu, służący ogółowi, związany z jakimś urzędem, powszechny, nieprywatny
Później nastąpiła recepcja przez większość języków europejskich w tak ustalonym znaczeniu
i przy minimalnych modyfikacjach brzmienia (lecz tylko odnośnie języka potocznego i prawa prywatnego)
Kontrowersje wokół pojęcia:
Czy jest to działalność praktyczna, sztuka czy dyscyplina naukowa?
a) Działalność praktyczna czy dyscyplina naukowa
dylemat rozwiązany poprzez stwierdzenie „nauka jest także formą aktywności (praktycznej)”
uznanie administracji za „realną działalność podmiotów wykonujących funkcje administracyjne”
b) Sztuka czy nauka
administracja według H.A. Simona to „sztuka załatwiania spraw”
w potocznym języku:
określenie ludzi, którzy dobrze sobie radzą w realizacji własnych celów, jako tych,
co posiedli „sztukę administrowania” opartą na wyjątkowych zdolnościach, cechach,
czy intuicji, bądź także znajomości „tajników działania”
prosta mechaniczna kompilacja wiedzy potocznej o administracji
jednak dominuje pogląd kojarzenia administracji z kompetencją i profesjonalizmem wywiedzionym z wiedzy opartej na naukowym rozpoznaniu stanu rzeczy (pojęcie „zręczny administrator”)
Definicje:
Jana Bocia:
Administracja publiczna to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie
Rozumienie administracji w sensie organizacyjnym (J. Zieleniewski):
- Rzeczowe – klasa rzeczy o wysokim stopniu zorganizowania (instytucja, zespół instytucji)
- Czynnościowe – zachowania organizacyjne tworzące „proces administrowania”(różne formy aktywności)
- Atrybutowe – odniesienie do cech mogących przysługiwać określonej strukturze
lub grupie ludzi i na ich podstawie stworzyć definicję
Sprawozdawcza Stillmana – Administracja jako:
- wykonywana gałąź władzy w istotny sposób powiązana z władzą legislacyjną i sądowniczą
- aktywność, której istotą jest formułowanie i realizowanie działań publicznych
- forma zaangażowania w problemy dotyczące ludzkiego zachowania i zbiorowych wysiłków
- dziedzina będąca na wiele sposobów przeciwieństwem sektora prywatnego
- proces wytwarzania dóbr i usług publicznych
Politologiczna (dr Radosław Solarz – wykład):
Administracja publiczna jako integralna część systemu politycznego, służąca zabezpieczeniu funkcjonowania władzy poprzez stabilizację systemu społecznego w długim okresie czasu
Klasyczna (negatywna) Walera Jellinka:
„Administrację publiczną stanowi ta działalność państwowa (publiczna), która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości”(wskazanie prawnej wtórności działalności administracji względem ustawodawstwa, podkreślenie samoistności władzy wykonawczej)
Cybernetyczna:
Administracja publiczna jako:
a) organizacja inteligentna, zdolna do absorpcji, przetwarzania i wykorzystania informacji do określenia polityki swojej działalności
b) inteligentne przedłużenie państwa (państwo może być inteligentne tylko poprzez administrację)
Socjalistyczna:
Administracja publiczna to aparat zarządzająco-wykonawczy zależny od organów jednolitej władzy państwowej
Oparte na kategorii interesu publicznego (pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej państwa wyrażone jego wolą polityczną; zrealizowanie założonego przez władzę celu zgodnie z obowiązującym prawem; wskaźnik charakteru państwa – komu służy;):
a) Podmiotowa – administracja publiczna jest wykonywana przez rozczłonkowaną strukturę organizacyjną sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organizacje
i instytucje
b) Przedmiotowa – administracja publiczna to wszelka działalność państwa dążąca
do realizacji interesu publicznego
c) Mieszana (przedmiotowo-podmiotowa) – administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach
tzw. dzisiejsza:
Administracja publiczna to uregulowana prawnie, działająca w sposób sformalizowany, ukształtowana hierarchicznie, z zarysowaną silnie specjalizacją, z problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na profesjonalizmie (biurokracji) działalność organizatorska władzy wykonawczej w ramach prawa i do jego granic oparta na zasadach podziału władz
i wzajemnej kontroli
Bibliografia:
„Administracja publiczna” red. Boć J.; Łódź 2003
„Administracja i polityka. Wprowadzenie” red. Ferens A.; Macek I.; Wrocław 1999
Izdebski H.; Kulesza M.; „Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne” Warszawa 2004
dr Radosław Solarz – wykład z dnia 11.03.2008r.
4. Geneza administracji publicznej
1.)Istnienie administrowania jako zjawiska przez całą historię ludzkiej cywilizacji (odkąd zaczęliśmy żyć w społeczeństwie i pojawiły się różnego rodzaju potrzeby społecznej natury)
2.)Jednak podstawy współczesnej administracji nie można szukać za daleko w przeszłość.
3.)Według Jana Bocia administracją można nazywać działalność państwa opartą na prawie „pochodzącym od reprezentantów społeczeństwa, będącym emanacją jego woli, interesów
i potrzeb”, a więc jej początków należy szukać dopiero od myśli absolutystycznej, gdzie to uznano władcę za „z Bożej łaski sługę ludu”, który miał dbać o jego żywotne interesy, a jego wola jest wolą ludu. Na tej podstawie myśliciele XVI/XVII wieku usprawiedliwiali władzę panującego i jego dążenie do coraz większej kontroli nad ludem, której celem było zabezpieczenie tejże władzy.
Efektem tego:
centralizacja władzy państwowej, stworzenie korpusu urzędniczego kontrolującego zachowanie społeczeństwa i rozlokowanie go w stworzonych po raz pierwszy kolegialnych ministerstwach (reglamentacyjno-porządkowych):
wojska – bezpieczeństwo zewnętrzne
policji – bezpieczeństwo wewnętrzne
skarbu – finansowanie działalności pozostałych ministerstw
handlu zagranicznego – pozyskiwanie środków na funkcjonowanie całego systemu
z zagranicy
dyplomacji – zabezpieczenie stosunków zewnętrznych
kolejnym ministerstwem powołanym przez absolutnych władców było ministerstwo edukacji:
internalizacja wartości państwowych
zapewnienie wiedzy potrzebnej do tego, by społeczeństwo wiedziało co władza od niego chce (łatwiej rządzić wykształconym społeczeństwem)
Podsumowanie:
Administracja powstała z pierwszych absolutystycznych ministerstw, których celem było zabezpieczenie władzy panującego.
Bibliografia:
„Administracja publiczna” red. Boć J.; Łódź 2003
dr Radosław Solarz - wykład z dnia 11.03.2008r.
Ewolucja administracji publicznej
Państwo policyjne (monarchia absolutna)
Administracja:
- funkcje zarządu wewnętrznego państwem oraz sprawowanie i umacnianie władzy politycznej panującego
- władca decyduje o sposobie zarządzania wewnętrznego państwem i o sposobie sprawowania i umacniania władzy politycznej (nic go przy tym nie ogranicza)
- zarządzanie państwem i sprawowanie władzy politycznej pozostaje w luźnym związku
z prawem i nie jest przez prawo regulowane
- zarząd państwem to działalność swobodna i twórcza (w granicach woli władcy możesz robić co chcesz; władca karze jakąś sprawę wykonać, ale nie pyta w jaki sposób to zrobisz)
- prawo to wola panującego i instrument sprawowania przez niego władzę (arbitralna wola władcy służąca utrzymaniu jego nadrzędnej pozycji w systemie)
- panujący opiekunem poddanych i dzięki temu może ingerować we wszystkie dziedziny życia poddanych dla ich dobra i dla dobra powszechnego
- akty władzy panującego nie podlegają kontroli sądów
- centralizacja systemu i personalizacja władzy (urzędnik odpowiada tylko przed panującym, brak kontroli społecznej sensu largo)
Skutki:
- niezadowolenie większości ludności (np. źródła Wielkiej Rewolucji Francuskiej)
- zwiększenie represyjności systemu (próba policyjnej kontroli ludności i administracji, żeby usprawnić działanie systemu; skutki odwrotne od zamierzonych; np. Imperium Rosyjskie 2 poł. XIX w.)
- nasilenie zjawisk patologicznych w administracji (patronaż, nepotyzm, handel urzędami – norma)
Państwo prawa (administracja tradycyjna/weberowska)
Źródła:
- w wyniku niezadowolenia ludności działaniem systemu administracji powstają nowe ideologie i koncepcje funkcjonowania administracji
- podstawową, z której czerpało większość pozostałych była ideologia liberalizmu – postulaty:
ograniczenie ingerencji państwa w życie obywateli
zmniejszenie zakresu aktywności państwa
oparcie działań państwa na normie prawa (poszanowanie praw jednostki)
państwo „stróż nocny”(bezpieczeństwo i porządek publiczny; obrona zewnętrzna; ochrona wolnej konkurencji/wolnego rynku)
leseferyzm (pozwólcie ludziom działać)
- na podstawie powyższych postulatów ukształtowały się:
Zasady działania administracji publicznej w państwie prawa:
związanie prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich jej organów
wykonawczy charakter jej działalności (wykonywanie norm prawa, a nie prawotwórstwo)
kontrola przez niezawisłe sądy całej jej działalności
odpowiedzialność prawna organów i osób wykonujących podejmowane przez nią działania
Dalsze trendy rozwojowe administracji w tym okresie:
wykształcenie się dualizmu administracji terenowej (powstanie administracji samorządowej)
Woodrow Wilson:
zasada odpowiedzialności polityków za podejmowane decyzje, a urzędników za wprowadzanie ich w życie
podział władzy według kryterium polityczności – apolityczne stanowiska administracyjne oraz stanowiska polityczne w administracji państwowej
kształtowanie się profesjonalnej służby cywilnej (np. Pendelton Act w USA)
Max Weber – stworzenie modelu biurokracji idealnej (patrz pytanie 12)
mimo postulatów liberałów następuje ciągły rozrost administracji zarówno w sensie kompetencji jak i liczby urzędników:
przyznawanie społeczeństwu coraz większych uprawnień socjalnych
konsens socjaldemokratyczny po I i II Wojnie Światowej
tworzenie państwa dobrobytu (welfare state)
wzrost demograficzny (przejście demograficzne) – więcej ludzi = większa administracja; ludzie dłużej żyją = większy balast dla budżetu (emerytury i in. świadczenia)
„zaraza Bomola” (efekt dochodowy) – nieprzekładalność inwestowania w kapitał ludzki
w administracji na jej efektywność
„efekt pogo” - chcemy efektywności i oszczędności jednocześnie a to się wyklucza
Krytyka tradycyjnego modelu administracji
Z powodu coraz większych obciążeń budżetowych powodowanych przez rozrastającą się ciągle administrację następuje fala krytyki. Wybrane nurty krytyczne to:
Teoria racjonalnego wyboru(wyboru publicznego):
oparcie krytyki na racjonalności obywatela (konsumenta) – jak najmniejsze środki, by osiągnąć jak największy zysk, ale do tego trzeba mieć jakiś wybór (racjonalność rynkowa)
biurokracja ma tendencję do ograniczania wolności jednostek (monopolizuje rynek usług publicznych), więc jej władza musi zostać ograniczona w imię „wolności wyboru”
skoro biurokratyczny model nie tworzy mechanizmów wyboru, to z definicji jest mniej efektywny, bo wybór obywatela/konsumenta jest efektywniejszy od biurokratycznego zarządzania
postulat maksymalizacji wyboru w usługach publicznych (mechanizmy konkurencji)
Model zachowań biurokratów W. Niskanena:
indywidualne ambicje i cechy urzędników mogą prowadzić ich do decyzji nie zawsze zgodnych z interesem publicznym
szefowie urzędów publicznych w pogoni za prestiżem i władzą dążą do maksymalizacji budżetów swoich urzędów wykorzystując do tego posiadane przez nie zasoby, by ukryć prawdziwe koszty świadczonych usług publicznych przed zwierzchnikami
bardzo trudno jest odkryć tego typu machinacje z powodu posiadanego przez nich monopolu informacyjnego
Nieefektywność biurokracji/administracji według V. Ostroma
rozrastająca się ciągle struktura biurokratyczna z coraz większym trudem reaguje na pojawianie się nowych potrzeb społecznych
koszty społeczne jej funkcjonowania obciążają głównie tych co mają być jej beneficjentami
prowadzi to do załamania się relacji między popytem a podażą na określone rodzaje usług publicznych
jej działalność zaczyna skupiać się na łagodzeniu problemów a nie na ich rozwiązywaniu (co było podstawowym zadaniem w chwili powstania instytucji pomocowej)
Przekształcenia administracji publicznej od lat 70. XX w.
Kryzys lat 70. doprowadza do załamania się modelu państwa dobrobytu i zmusza
do poszukiwania nowych dróg działania administracji publicznej na bazie efektywności
i oszczędności, czyli zgodnie z postulatami krytyków.
Dodatkowo wpływ na przekształcenia miały:
internacjonalizacja i transnacjonalizacja (europeizacja; integracja UE) rynku przemysłowego
i finansowego (dostosowanie administracji do tych przemian)
ekonomiczne i finansowe racje państw (dług publiczny, polityka fiskalna, wzrost gospodarczy itp.)
ograniczenie interwencji państwa, przeniesienie ciężaru na rynkowe działanie administracji razem z podmiotami prywatnymi
presja polityczna (elektorat) na demokratyzację systemu zarządzania sektorem publicznym
Trzy typy reform:
prywatyzacja/urynkowienie (konkurencyjność, efektywność)
„agencyfikacja” - tworzenie quasi-autonomicznych organizacji, które działają w imieniu państwa (oddzielenie polityki od administrowania)
tworzenie rynku wewnętrznego – publiczni nabywcy mogą szukać najlepszych dostawców usług
wynagrodzenia dla urzędników oparte na efektywności działania w zakresie świadczonych usług
„one-stop shops”- jedno okienko dla wszystkich spraw
decentralizacja -proces decyzyjny w coraz większym stopniu spada na barki administracji (w założeniu także na klienta)
deregulacja – zmiana reguł funkcjonowania administracji;
Pojawienie się koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management):
menadżeryzm
rynkowo zorientowana administracja publiczna
rząd przedsiębiorczy
rządzenie biznesowe
Bibliografia:
„Administracja publiczna” red. Boć J.; Łódź 2003
„Administracja publiczna” red. Hausner J.; Warszawa 2003
„Administracja i polityka. Wprowadzenie” red. Ferens A.; Macek I.; Wrocław 1999
dr Radosław Solarz – wykłady z dni 11.03.2008r.; 15.04.2008r.
5. Kulturowy kontekst rozwoju i funkcjonowania administracji publicznej.
Kultura polityczna: specyficzne orientacje członków tego czy innego społeczeństwa wobec polityki pojmowanej jako szczególna forma zbiorowego działania i sposób podejmowania zbiorowych decyzji. Administrowanie sprawami publicznymi traktowane może być jako zarządzanie organizacjami publicznymi oraz(z pkt widzenia obywateli) uznawane za część „państwa”.
WYMIARY wg Petersa (z połączenia klasyfikacji Mary Douglas oraz Luciana Pye’a):
Mary Douglas=> bierze pod uwagę 2 wymiary funkcjonowania jednostek, tj
1) wymiar grupy-charakterystyka zakorzenienia jednostek w grupach pierwotnych, a zatem także zakres wpływów tych grup na indywidualne decyzje, i
2) ograniczeń strukturalnych – opisuje stopień podporządkowania jednostek indywidualnie negocjowanym ograniczeniom, wyznaczanym przez strukturę społeczną, które łącznie określają przestrzeń indywidualnych wyborów.
I. HIERARCHIA I RÓWNOŚĆ
Większość struktur administracyjnych ma postać formalnych organizacji porządkujących personel w ramach określonych hierarchii władzy, a kulturowe wartości wyznaczające sposób sprawowania władzy oraz bezosobowość reguł biurokratycznych mają w tych hierarchiach zasadnicze znaczenie.
• Mechanizm rekrutacji pracowników („osiąganie” i „przypisanie” wg Parsonsa i Shilsa-1951).
• W społeczeństwie zorientowanym na „osiąganie” położenie człowieka w strukturze społecznej określają jego zdolności, wkład jednostki w życie zbiorowe, nie - kim jednostka jest.- CECHA SPOŁECZEŃSTW NOWOCZESNYCH
• W społeczeństwach, gdzie mechanizm strukturotwórczy stanowi „przypisanie” – pozycje społeczne obsadzane są na podst. Przynależności do określonej klasy społecznej, grupy statusowej, etnicznej lub językowej, określonej kasty-stanowiących jej niezmienne, indywidualne wyposażenie społeczne- CECHA SPOŁECZEŃSTW TRADYCYJNYCH
• Administracja i biurokracja z def. To nowoczesne ,zorientowane na „osiąganie” elementy systemu politycznego; biurokracja(w teorii) powinna promować najlepszych- niezależnie od ich sytuacji społeczno-ekonomicznej czy innych cech przypisanych
„W jakim stopniu szanse jednostki na objęcie przywódczej roli w systemie politycznym wyznaczane są przez jej członkowstwo w poszczególnej grupie społecznej?”
? Tradycyjne społeczeństwa: odejście od ról przypisanych człowiekowi już w momencie narodzin jest bardzo trudne
? Kingsley (1944): wśród wyższego personelu służby cywilnej nadreprezentowana jest warstwa średnia
Typową cechą organizacji biurokratycznych w społeczeństwach zachodnich jest hierarchiczna struktura władzy. W organizacjach tego typu zwierzchnicy usiłują zwykle narzucać swoim podwładnym rozwiązania stojących przed nimi problemów.
Niezależnie od różnic dzielących rozmaite kultury polityczne (Francji, GB, USA…)należy stwierdzić, że we wszystkich rozwiniętych krajach respekt dla administracyjnych hierarchii szybko maleje, tendencja będąca nową formą indywidualizmu charakterystycznego dla społeczeństw postindustrialnych.
W rezultacie proponowane są nowe, alternatywne wobec tradycyjnych , opartych na hierarchicznej strukturze , takie formy porządku organizacyjnego, jak „organizacje dialektyczne” czy „organizacje oparte na współpracy i consensusie”. Mówi się też o „biurokracjach przełomu”. Te i wiele innych podobnych propozycji łączy dążenie do zastąpienia biurokratycznej hierarchii władzy bardziej spontanicznymi formami organizacji , w których kładzie się nacisk na równość wszystkich członków tej czy innej grupy zadaniowej. Hierarchiczne relacje między przełożonymi i podwładnymi są w nich zastępowane relacjami funkcjonalnej kooperacji.
Zajmując się sprawami swoich klientów, urzędnicy administracji publicznej reagują na ludzkie potrzeby, które są także i ich potrzebami. Bez względu na to, jak duży nacisk kładzie się na zmianę stosunku urzędników do ich klienteli, tylko niewiele organizacji publicznych może sobie pozwolić na luksus jej pełnoprawnego uczestnictwa w procesach podejmowania decyzji . Dzieje się tak m.in. dlatego, że moralna i prawna odpowiedzialność administracji publicznej wykracza poza zaspokajanie indywidualnych oczekiwań. Nie oznacza to również, że klienci administracji publ. Nie mogą mieć większego wpływu na jej funkcjonowanie. Ich sprawy powinny być rozważane bezstronnie i uczciwie, a prezentowane przez nich argumenty traktowane poważnie. Doświadczenia pierwszych dziesięcioleci funkcjonowania administracji publicznej w społeczeństwach postindustrialnych wskazują, że jej klienci w coraz mniejszym stopniu godzą się na role biernych petentów oczekujących w pokorze na podjęcie decyzji w ich sprawach; dążą do poszerzania możliwości negocjowania swego statusu. Dotyczy to nie tylko lepiej wykształconej klienteli tych urzędów administracji publicznej, które obsługują dużą część członków tego czy innego społeczeństwa, lecz także coraz częściej ludzi z nieuprzywilejowanych warstw społecznych. Ideę praw obywatelskich często łączą ze zmianą swojego położenia wobec administracji publicznej.
II. WOLNOŚĆ I PRZYMUS
• Zmiany w systemach wartości jakie dokonują się w interesujących nas tutaj społeczeństwach, polegają na rosnącej aprobacie dla ograniczania indywidualnych swobód gospodarczych i na poszerzeniu obszarów wolności słowa i zbiorowego działania. Często dzieje się tak, że decyzje dotyczące zakresu indywidualnych swobód oraz dopuszczalnych środków przymusu( służących respektowaniu granic tych swobód ) zapadają w administracji publicznej. Za mniej czy bardziej oczywiste uznajemy ograniczenia, jakie rozmaitym formom naszej aktywności gospodarczej narzucają odpowiednie urzędy, ale rzadko pamiętamy, że wszystko to, czym zajmuje się policja, jest jedną z najbardziej rozpowszechnionych postaci administrowania.
• Stabilność demokracji zależy w dużej mierze od tego, w jakim stopniu charakterystyczne dla niej wartości są podzielone przez tych, którzy wymuszają poszanowanie obowiązujących w niej reguł i przez pozostałych obywateli demokratycznego społeczeństwa. Zarówno studenckie protesty z końca lat 60tych , jak i działalność współczesnych obrońców środowiska naturalnego, przeciwników budowy elektrowni atomowych, aktywnych zwolenników rozbrojenia nuklearnego czy aktywistów ruchu obrony praw obywatelskich- to wyraźne symptomy aksjologicznych rozbieżności dzielących opinię publiczną w sprawach tak istotnych, jak dopuszczalny zakres indywidualnej wolności i dopuszczalne środki przymusu, jakimi może posługiwać się demokratyczna większość.
• Przymus fizyczny jest często zastępowany bardziej wyrafinowanym, pośrednimi formami służącymi sprawowaniu kontroli politycznej. Mamy tu na uwadze nie tylko subtelne, psychologiczne techniki masowej propagandy, opisywane przez Orwell, lecz także możliwości, jakimi dysponuje administracja publiczna w narzucaniu ludziom tych czy innych rozstrzygnięć bez ich aktywnego udziału w tym wyborze. Arbitralność decyzji administracyjnych może być uzasadniana na wiele sposobów, ale najczęściej stosowany jest argument, iż decyzje w sprawach publicznych powinny być podejmowane przede wszystkim w zgodzie z technologicznymi kryteriami racjonalnego wyboru. Tzw. „przeciętny obywatel”, a nawet „obywatel zainteresowany” nie jest przygotowany do kwestionowania decyzji podejmowanych przez kompetentnych, chroniących się za barierami swojej specjalistycznej wiedzy urzędników.
• „Państwo administracyjne” czy społeczeństwo postindustrialne stwarza wprawdzie niemałe możliwości manipulowania ludźmi, ale to nie oznacza, że kontrola ich zachowań za pomocą rozmaitych metod pośrednich, nie odwołujących się do przymusu, jest w nim większa aniżeli w społeczeństwie tradycyjnym. Demokratyczne i liberalne tendencje, charakterystyczne dla pierwszej połowy XX w. Mogą okazać się równie charakterystyczne dla okresu oddzielającego od siebie 2 różne m bardziej totalitarne formy sprawowania władzy. W społeczeństwie tradycyjnym posługiwanie się pośrednimi, nie odwołującymi się do przemocy fizycznej, środkami przymusu usprawiedliwiane jest zwykle zasadami religijnymi lub ideologicznymi, natomiast w społeczeństwie postindustrialnym usprawiedliwienia tego rodzaju mogą odwoływać się do takich racji, jak skuteczność, wydajność czy technologiczna sprawność- a więc do zasad obowiązujących w społeczeństwach nowoczesnych, ceniących społeczną i gospodarczą racjonalność.
III. LOJALNOŚĆ I ZAANGAŻOWANIE
W wielu rozwijających się społeczeństwach, a nawet w części społeczeństw przemysłowych podstawową grupę odniesienia stanowi rodzina. Nawet w tych społeczeństwach, w których lojalność wobec rodziny nie jest najważniejsza, więzi grupowe, religijne lub etniczne pomniejszają zaangażowanie ludzi w funkcjonowanie systemów politycznych i mogą stawać się przyczyną politycznej destabilizacji.
Konsekwencje braku lojalności wobec administracji publicznej mają ogromny wpływ na życie zbiorowe w różnych społeczeństwach, zwłaszcza tych, w których podstawowymi układami odniesienia są grupy etniczne. Po pierwsze- tego rodzaju konflikty sprzyjają pozostawianiu podstawowych decyzji w rękach biurokratów ( w warunkach ostrego konfliktu tego rodzaju podejmowanie decyzji politycznych staje się niezmiernie trudne, jeśli nie niemożliwe).
W przypadku braku zaangażowania obywateli, jak i konieczności narzucania im rozwiązań wypracowanych w ramach administracji publicznej może się okazać, że administracja publiczna stanowi jedyną instytucję zdolną do podejmowania decyzji w sprawach publicznych. Co więcej- założenie o apolityczności biurokratów przekształci się w przekonanie szeroko podzielane przez obywateli, to rzeczywiście administracja publiczna może funkcjonować sprawnie, prezentując się jako jedyna instytucja dokonująca bezstronnych i racjonalnych wyborów w społeczeństwie, w którym zawiodły demokratyczne procedury podejmowania decyzji. Druga- istotna dla administracji publ. , konsekwencja segmentacji kultury politycznej w wielu społeczeństwach wiąże się z zagadnieniem stosunków między urzędnikami i ich klientami.
? Klasowe uwarunkowania mechanizmów rekrutacji personelu administracji publicznej: różne grupy etniczne mają swoje preferencje w tym zakresie np. w krajach Trzeciego Świata, zwł. W tych , których granice zostały wyznaczone w okresie kolonialnym bez uwzględnienia zróżnicowań etnicznych nowo powstałych państw. Nie oznacza to ,że wpływy zróżnicowania etnicznego na kulturę polityczną tego czy innego kraju rejestrujemy tylko w Trzecim Świecie, ale też w Europie: np. Irlandia Płn. Zdominowana przez protestantów.
Zazwyczaj urzędnicy należący do dominującej grupy kulturowej obejmują kierownicze stanowiska w służbie cywilnej i zarządzają programami wspierającymi mniejszości etniczne czy kulturowe. Nietrudno dostrzec, że sprzyja to powstawaniu konfliktów, ale też może znacznie ograniczyć skuteczność struktur administracyjnych. Sprawność administracji publicznej jest więc uwarunkowana przebiegiem procesów komunikowania się urzędników z ich klientami. Jak w każdym innym procesie tego typu strony mogą się porozumieć tylko wtedy , gdy odwołują się do wspólnych wartości, podobnie interpretowanych symboli i podzielanych struktur poznawczych. Tak consensus rzadko łączy członków odmiennych grup kulturowych. Jego brak powoduje, że najbardziej prawdopodobnym rezultatem interakcji między urzędnikiem i jego klientem jest nie tyle wzajemne porozumienie się , ile niechęć i wzmocnienie negatywnych stereotypów obu stron.
IV. ZAUFANIE I NIEUFNOŚĆ: TEORIA WŁADZY BIUROKRATYCZNEJ
? Zaufanie bądź nieufność żywiona przez obywateli wobec administracji publicznej.
? Rosnące znaczenie administracji publicznej w nowoczesnych społeczeństwach to nie kwestia przypadkowego zbiegu okoliczności czy działania jakichś tajemniczych sił społecznych, lecz- przynajmniej w znacznym stopniu – konsekwencja właściwych im wzorów kultury politycznej.
? Czynnik zaufania obywateli do władzy jest istotnym elementem kultury politycznej.
? Są 2 odmienne elementy społecznego czy politycznego zaufania. Pierwszy z nich to zaufanie żywione wobec ludzi, którzy nie są związani z nami więzami rodzinnej czy grupowej lojalności. Drugi – to zaufanie budowane na ogólnym przekonaniu o prawości ludzkiej natury. Wiara w ludzi nie jest uniwersalną cechą kulturową.
? Znaczenie uogólnionego zaufania bądź nieufności jako elementu kultury politycznej polega na tym, że jest to czynnik wyznaczający możliwości czy szanse powstania mechanizmów społecznej samoregulacji. Im mniejsze , tym większe pole do regulowania życia społecznego trybie decyzji podejmowanych przez administrację publiczną. W społeczeństwach opierających się w większej mierze na wzajemnym zaufaniu mechanizmy społecznej samoregulacji mogą znakomicie uzupełniać regulacyjną aktywność władzy politycznej. W krajach charakteryzujących się wysokim poziomem wzajemnego zaufania, takim jak USA, GB czy kraje skandynawskie, powstaje wiele organizacji pozarządowych, stanowiących alternatywę administracji publ. Dzieje się tak m.in. dlatego, że mieszkańcy tych państw nie doszukują się zwykle ukrytych powodów powstawania organizacji tego rodzaju i są zarazem przekonani, że – przynajmniej w jakimś stopniu- mogą one wpłynąć na regulowanie niektórych życiowych spraw.
6. Administracja publiczna a otoczenie społeczne. Charakterystyka relacji.
Otoczenie społeczne – wszystkie pozainstytucjonalne/państwowe/publiczne determinanty działania administracji publicznej
Składniki
Kultura społeczeństwa:
- „Demokracja w działaniu” Roberta Putnama – wpływ na efektywność działania administracji publicznej ma kultura społeczeństwa, w której dana administracja funkcjonuje (a nie środki finansowe, czy też koherentność/spójność systemu prawa)
- kategoria podziału – zachowania społeczeństwa w obliczu problemów (zachowania indywidualistycznych/przedsiębiorczych vs. zachowania egalitarystyczne/kolektywistyczne)
- Putnam dzieli społeczeństwa na następujące typy:
społeczeństwa indywidualistyczne/przedsiębiorcze – typowe społeczeństwa anglosaskie; charakterystyczne cechy to: przewaga decentralizacji i samorządu; zachowania urzędnicze
- nastawienie na klienta/rynkowe, duże możliwości decyzyjne – delegacja władzy na niższe szczeble hierarchii, współpraca z aktywnym społeczeństwem obywatelskim;
społeczeństwa biurokratyczne – społeczeństwa Niemiec i Austrii to przykłady wręcz modelowe dla tego typu; podstawowe cechy: oczekiwanie społeczne szczegółowych regulacji i ogromny do nich szacunek („Ordnung must sein!”); zachowania urzędnicze
- tylko wykonywanie przepisów, działanie w ich granicach, brak swobody decyzyjnej
(jak nie ma przepisach to nie istnieje/nie masz prawa się tak zachować!)
społeczeństwa typu „sala” - charakterystyczny typ społeczeństw dla Ameryki Południowej (Łacińskiej); charakterystyczne cechy: istnienie norm/szczegółowych uregulowań prawnych (pięknie urządzona normatywna sala/fasada), ale społeczeństwa funkcjonują według zupełnie odmiennych zasad (to co się dzieje w sali/za fasadą to już zupełnie co innego)
Zmienne kulturowe:
- wyróżnienie dwóch zmiennych w zachowaniach społeczeństw, które wpływają
na charakter administracji publicznej w danym kraju:
zaufanie do instytucji publicznych
zaufanie ludzi samych do siebie (instytucje społeczne)
- według tych kryteriów można stworzyć 4 modele siły administracji publicznej (relacji społeczeństwo – administracja):
wysokie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (siły społeczeństwo – państwo mniej więcej wyrównane, państwo
ma posłuch i jest rozliczane ze swoich działań; prawdopodobnie Niemcy, Austria)
wysokie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (siły społeczeństwo – państwo wyrównane; brak zaufania do państwa
i wysokie do instytucji społecznych powoduje, iż aktywne społeczeństwo obywatelskie wyręcza państwo w wielu kwestiach, redukując aktywność państwa do roli subsydiarnej; społeczeństwa anglosaskie)
niskie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem, bo brak kontroli społecznej, ale nie może z niej korzystać ze względu na brak poparcia i partycypacji obywateli w działaniach państwa, jak zareagują na ich zaangażowanie; wynika z tego także brak pomocniczości/subsydiarności państwa – po prostu nie ma komu pomagać, gdyż brak istotnych instytucji społecznych)
niskie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem; brak kontroli społecznej powoduje, że państwo może podejmować arbitralne decyzje, bo nie będzie skutecznych protestów – ludzie się nie garną, bo się boją sąsiadów, niezorganizowanie społeczeństwa mści się brakiem możliwości obrony przed państwem; przykładem tego typu relacji – sytuacja w Polsce, gdzie mamy najniższe zaufanie do siebie samych co najmniej w Europie...)
Bibliografia:
dr Radosław Solarz – wykład z dnia 8.04.2008r.
7. Administracja publiczna w systemie politycznym
Administracja publiczna stanowi integralną część systemu politycznego. Dlatego też metody analizy rozmaitych systemów administracji publicznej nie różnią się istotnie od metod ,jakie są stosowane w porównawczych analizach dotyczących systemów politycznych. Proponowanie traktowania administracji publicznej jako części systemu politycznego może się wydawać zdroworozsądkowym uproszczeniem. Zarówno tradycja intelektualna , jak też i praktyka sprawowania władzy w większości społeczeństw zachodnich usiłuje rozdzielić administrowanie od polityki. Woodrow Wilson pisał: „ administrowanie nie mieści się w obszarze polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi. Polityka określa wprawdzie zadania dla administracji , ale nie powinna mieć wpływu na poszczególne urzędy. Administrowanie to przede wszystkim spokojne, wolne od pośpiechu i nieustannych konfliktów, załatwianie rozmaitych spraw; najczęściej nie ma to nic wspólnego z dyskusyjnymi zagadnieniami konstytucyjnymi. Jest ono częścią polityki w tej samej mierze, w jakiej archiwum jest częścią życia społecznego ; administrowanie wnosi swój wkład w politykę w tej samej mierze , w jakiej urządzenia techniczne przyczyniają się do wytworzenia określonego produktu. Jednocześnie jednak administrowanie to coś znacznie ważniejszego aniżeli rozwiązywanie kwestii technicznych. Podstawowe zasady administracji są trwale zakorzenione w naszej politycznej mądrości , w trwałych prawdach politycznego postępu.”
? Przez długie lata problematyka adm.publ. –domeną prawoznawstwa traktującego ją jako bądź zespół organów państwowych/samorządowych, sprawujących władzę wykonawczą, bądź jako zespół działań organizatorskich „prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego(…) na podstawie ustawy i w określonych prawem formach” => stąd :często utożsamiano/utożsamia się dzisiaj administrację publiczną z ogółem działań regulowanych przez materialne prawo administracyjne.
? W Europie Zachodniej od dawna dostrzega się polityczny aspekt administracji publicznej, co powoduje, że w wielu krajach jest ona traktowana jako subdyscyplina politologii studiowana w instytutach nauk społecznych.
? Koncepcje oparte na precyzyjnym przypisaniu funkcji formułowania celów politycznych parlamentowi, ich implementacji zaś administracji publicznej oraz na uznaniu polityki i administracji za dwie oddzielne sfery rządzenia stopniowo tracą znaczenie.
? Coraz szersze poparcie zyskuje pogląd, że podstawową kwestią studiów nad administracją publiczną jest analiza relacji między demokratycznie wyłonionymi instytucjami decyzyjnymi oraz obieralnymi urzędnikami z jednej strony a aparatem biurokratycznym z drugiej.
? W obrębie administracji publicznej zarówno: organizatorzy – służba cywilna, jak i politycy- urzędnicy obieralni z premierem i ministrami na czele ( przesądza to o polityzacji adm.publ.)
? „subsystem polityczny” (Antoszewski)
? Polityzacja adm.publ. :
• jej centra decyzyjne są formowane na podstawie preferencji partii politycznych , które sprawują władzę
• jej centra decyzyjne, a głównie rząd, są obsadzane przez liderów partyjnych, będących przede wszystkim politykami, a nie bezstronnymi profesjonalistami z zakresu zarządzania
? Liczna rzesza urzędników służby cywilnej nie podlega, zwł. w reżimach parlamentarnych ,wymianie na skutek rekonfiguracji sił politycznych w wyniku wyborów. Tzw. Apolityczna służba cywilna, zapewniająca ciągłość w działaniu administracji publicznej, niezbędne doświadczenie oraz polityczną neutralność, systematycznie zwiększa swój wpływ na decyzje podejmowane przez polityków tworzących gabinet.
? Administracja publiczna, na którą składa się pion decyzyjny (instytucje i stanowiska pochodzące z wyborów i przez nie kontrolowane) oraz pion fachowy (służba cywilna), stanowi podsystem systemu politycznego , oddziałując na inne podsystemy oraz podlegając ich wpływom.
CZYNNIKI, KTÓRE KSZTAŁTUJĄ WARUNKI POLITYCZNE, W JAKICH DZIAŁA ADMINISTRACJA PUBLICZNA:
1) Typ reżimu (parlamentaryzm, prezydencjalizm, semiprezydencjalizm)
2) Typ przestrzennej dystrybucji władzy (unitaryzm, federalizm)
3) Typ systemu partyjnego (system partii predominującej, dwupartyjność, wielopartyjność umiarkowana, wielopartyjność spolaryzowana).
8. Kategoria interesu publicznego i rola administracji publicznej w kształtowaniu jego treści
"Interes publiczny" jest pojęciem wieloznacznym i istnieje wiele kontekstów, w których może być ono analizowane i rozpatrywane. Ustawodawca często posługuje się tym pojęciem, przede wszystkim w prawie administracyjnym, gdzie powołuje się na interes indywidualny, publiczny czy społeczny. Istotne jest ponadto, że w literaturze prawa publicznego spotyka się poglądy utożsamiające interes publiczny z interesem faktycznym, narodowym, społecznym, państwowym, prawnym, politycznym czy dobrem wspólnym. Należałoby się zatem zastanowić, czy pojęcie "interes publiczny" może być rozpatrywane w kategoriach prawnych, a jeżeli tak, to czy można uznać je za instytucję prawa materialnego i prawa procesowego, czy tylko za jedną z nich. Fakt, iż ustawodawca posługuje się pojęciem interesu prawnego w tekstach prawnych i w związku z czym jako składnik normy prawnej podlega ono wykładni stosowania prawa, przemawia za tym, by uznać konieczność rozpatrywania pojęcia interesu prawnego w kategoriach prawnych.
Interes publiczny jako kategoria prawna
W doktrynie prawniczej powszechnie uznaje się, że pojęcie interesu prawnego jest nieostre, a zwrot odsyłający do interesu publicznego, zawarty w normie prawnej, zawiera klauzulę generalną. Skoro pojęcie nieostre ma charakter normatywny, jest prawnie wiążące dla organu stosującego prawo. Ponadto prawidłowość interpretacji przez organ administracyjny ustalająca rzeczywiste znaczenie tego pojęcia jest kontrolowana przez sądy administracyjne. W ustawodawstwie administracyjnym znajduje się wiele przykładów posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem interesu publicznego bądź interesu społecznego czy państwowego. W związku z tym, że kontekst normatywny, w jakim występuje to pojęcie, jest zróżnicowany, kategoria interesu publicznego pełni wiele funkcji w procesie stosowania prawa. Interes publiczny może być więc przesłanką decyzji podejmowanych w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie jednak interes publiczny jest przesłanką decyzji negatywnej, to znaczy takiej, która ogranicza uprawnienia bądź nakłada obowiązki, lub decyzji, która pozbawia obywatela konkretnych uprawnień.
Zwraca się uwagę, że ustawodawca z pojęciem nieostrym łączy określone dyspozycje, co wynika z faktu, że jest ono najczęściej normatywnym elementem abstrakcyjnie określonej hipotezy. Analiza korzystania przez ustawodawcę z konstrukcji tego typu pojęć pozwala zauważyć, iż zamiarem ustawodawcy jest uregulowanie takich stanów faktycznych (stosunków prawnych), których opisanie w sposób dostatecznie precyzyjny jest niemożliwe. Użycie pojęć nieostrych umożliwia elastyczne dostosowanie się ustawodawstwa do zmieniających się stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych. Ponadto poprzez korzystanie z tego typu pojęć ustawodawca w sposób świadomy unika niedającej się przewidzieć kazuistyki (Jakbyście nie pamiętali łobuzy z filozofii ;P KAZUISTYKA to: jedna z metod formułowania zasad i przepisów, polegająca w większym stopniu na przewidywaniu szczegółowych przypadków niż na wyznaczaniu i wytyczaniu uniwersalnych zasad) , przekazując jednocześnie kompetencje do konkretyzacji przepisów zgodnie z okolicznościami miejsca, czasu i sytuacji organowi stosującemu prawo. Częstotliwość użycia konstrukcji pojęć nieostrych wskazuje na fakt, czy celem ustawodawcy jest ograniczenie lub rozszerzenie swobody oceny stosujących prawo organów administracji lub wymiaru sprawiedliwości.
Należy jednocześnie zauważyć, że interes publiczny nie jest interesem prawnym w znaczeniu ustalonym przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy, które odsyłają do interesu publicznego, określają tylko przesłankę podejmowania rozstrzygnięć przez organ administracji, a nie dają jakichkolwiek uprawnień określonemu podmiotowi. Można zatem stwierdzić, że na treść kompetencji organu administracji składa się interes publiczny oraz inne elementy normy prawnej. Gdyby przyjąć, że interes publiczny jest interesem prawnym w znaczeniu ustalonym w doktrynie i orzecznictwie sądowym, należałoby uznać, że interes publiczny jest prawnie chronionym interesem organów administracji, a organy te są jedynym reprezentantem i nosicielem tego interesu. Wówczas zaprzeczona zostałaby cała prawna konstrukcja postępowania administracyjnego, którego jedną z podstawowych zasad jest prawo stron do aktywnego uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, jak i konstytucyjnie określona pozycja systemu ustrojowego organów administracji publicznej, których celem jest realizacja przedmiotowego porządku prawnego, a nie ochrona własnych praw i interesów.
Należy jednocześnie zauważyć, że gdy norma prawna ochraniająca określony interes jednostki odwołuje się do interesu publicznego, to interes publiczny jest tylko przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej praw i obowiązków obywatela. Nie można zatem uznać, że posiada on walory interesu prawnego, które można by przeciwstawić zawartemu w normie interesowi prawnemu obywatela.
Celem pojęcia interesu nie było jedynie określenie praw podmiotowych jednostki czy przysługujących jej środków prawnych. "Publiczny interes, stanowiąc sam przez się pojęcie oderwane i nie dające się ująć konkretnie, nabiera pełnej treści dopiero przez zestawienie z prawem poszczególnej jednostki, jako namiastki wszelkiej społeczności. Istnienie bowiem pojęcia publiczności związane jest ze stanem, gdy jednostka przestaje żyć życiem odosobnionym, łącząc się w grupy o podłożu gospodarczym, ekonomicznym czy politycznym. Wtedy dopiero, oprócz troski zaspokojenia bezpośrednio egoistycznych potrzeb, wyłaniają się zagadnienia wspólne danej zbiorowości, wymagającej wspólnej akcji skoordynowanej i nie dające się w ramach rozporządzalnych środków przez poszczególne jednostki rozwiązać".
Zadaniem interesu było także znalezienie celu działania administracji, a w konsekwencji określenie prawa publicznego jako działu prawa, które przeciwstawia się prawu prywatnemu. Jego celem było określenie granicy pomiędzy organami ujętymi globalnie a jednostkami prywatnymi. Mamy więc już do czynienia nie z interesem indywidualnym czy prywatnym, ale z interesem publicznym. Doktryna nie zajęła się jednak dotąd tym pojęciem. "Pojęcie to wprowadza nas w splot zawiłych zagadnień (...) a otwierające szerokie pole do nieporozumień różnego rodzaju. Składają się na to między innymi obok jego ogólnikowości i nieokreśloności oraz niepodatności dla zdefiniowania, ścisłość jego związku z płaszczyzną etyki oraz jego istnienie we wszystkich działach prawa, a równocześnie odmienność sposobów podchodzenia doń w każdym z działów z osobna".
Należy przyjąć, że pojęcie interesu publicznego powinno być uznawane jako szeroko rozumiana podstawa konstrukcji norm prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że pojęcie to uznaje preferencje prawne wynikające z zasady praworządności i innych zasad ustrojowych, należy uznać je za kategorię prawną. Interes publiczny rozumiany w ten sposób uwidacznia się w postulacie prawnego uregulowania sytuacji prawnej obywateli tak, by uznanie interesu publicznego i interesu indywidualnego jako interesów prawnych nastąpiło w sposób harmonijny, a stworzenie procedur umożliwiających ich zidentyfikowanie służyło rozstrzyganiu potencjalnych sytuacji konfliktowych. Interes publiczny jest wówczas pojęciem nieoznaczonym i powinien być rozumiany bardzo wąsko. Podlega wykładni w procesie stosowania prawa administracyjnego materialnego i procesowego.
Zauważa się, że w związku z tym, że celem prawa publicznego jest ochrona interesu publicznego w sytuacji, w której chodzi o znalezienie podstawy do swobodnego uznania władz administracji publicznej mamy do czynienia ze specjalnym operowaniem pojęciem "interes publiczny". Postuluje się jednocześnie, by ustawodawca używając pojęcia "interes publiczny" określał granice korzystania przez władzę administracyjną z wolnego uznania tak, aby nie zamieniło się ono w samowolę administracji.
Należy jednak "zdać sobie sprawę ze wszystkich trudności wywołanych tym, że samego pojęcia interesu publicznego nie możemy uznać za pojęcie określone wyczerpująco i bezspornie".
9. Pojęcie biurokracji. Biurokracja a administracja publiczna.
1) BIUROKRACJA z franc. Bureau ,czyli biuro, z greckiego kratos ,czyli władza; pierwotnie oznaczała rządy urzędników, czyli biurokratów. Następnie biurokrację postrzegano jako jako specyficzny sposób sprawowania władzy przez niewybieralnych i przeto nieodpowiedzialnych urzędników lub aparat państwa, w którego skład wchodzą nominowani urzędnicy, zorganizowani hierarchicznie i ponoszący odpowiedzialność przed władzą suwerenną.
B. jest traktowana jako racjonalna struktura, sposób zorganizowania wszelkiego rodzaju podmiotów (organizacji) aktywnych w ramach rynku politycznego czy ekonomicznego, oparty na rutynizacji zadań i procedur, hierarchizacji oraz depersonalizacji. Jest to więc abstrakcyjny rodzaj organizacji (idea, że eksperci i profesjonalnie przygotowani urzędnicy powinni wypełniać precyzyjnie zdefiniowane role w taki sposób, iż jakikolwiek element osobistego zaangażowania w proces decyzyjny zostanie wykluczony) składającej się z profesjonalnych administratorów i wykonawców (służących innym i wykonujących strategiczne decyzje podjęte gdzie indziej), których działania są oparte i wynikają z wyraźnie zdefiniowanych zasad. Takie rozumienie biurokracji implikuje, przynajmniej w politologii, iż wykonuje ona funkcje administracyjne (organizacja i zarządzanie), „egzekucję” i wprowadzanie w życie norm prawnych oraz decyzji politycznych ściśle związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym. Jako określony typ organizacji, składającej się z nominowanych urzędników publicznych czy urzędników służb cywilnych , biurokracja została więc obarczona zadaniami administracyjnymi i dlatego niejednokrotnie kategorie „biurokracja” i „administracja” (publiczna) są stosowane zamiennie (to w zasadzie trzeci sposób rozumienia biurokracji). Biurokracja może być więc postrzegana jako określony typ struktury, racjonalny w punktu widzenia celów, jakie ma do wypełnienia , posługujący się metodą zarządzania biurokratycznego, „zasadą administracyjnej techniki i organizacji(…) ,która musi stosować się do szczegółowych reguł i przepisów ustanowionych przez władzę wyższego szczebla”. Tak rozumiana biurokracja (administracja publiczna) pozostaje częścią władzy wykonawczej ,a egzekutywa polityczna (drugi element składowy) jest określana mianem rządu (gabinetu). Przeciwstawienie to implikuje , iż powinna zostać wytyczona wyraźna linia oddzielająca sferę aktywności polityków, którzy uczestniczą w procesie podejmowania decyzji i kreowania treści polityki , od sfery aktywności biurokratów , spełniających jedynie funkcję implementacji określonych decyzji (wprowadzanie w życie). Przyjęcie takiego schematu myślenia w refleksji naukowej (oddzielenie polityki od administrowania )nie wydaje się jednak w pełni uzasadnione. Tkwi on swymi korzeniami w klasycznej koncepcji biurokracji rozwiniętej przez Maxa Webera.
=>wg Webera: to taka racjonalizacja organizacji społecznej, która zastępuje autorytet tradycji i osób autorytetem sformalizowanych zasad
=>charakterystyczna dla kapitalizmu organizacja społeczna
Cechy BIUROKRACjI wg Webera:
• Podstawa-system ustalonych przepisów prawa
• Pracownicy- zajmują dokładne pozycje i sprawują uregulowany urząd
• Urząd- wymaga określonych kompetencji a praca jest racjonalnie podzielona
• Działanie- kieruje się określonymi kompetencjami ,regułami itd.
2) istota administrowania polityką publiczną państwa sprowadza się do konstytucyjnego obowiązku wykonywania i wprowadzania w życie decyzji podjętych przez polityków. Biurokrata powinien występować jedynie w roli funkcjonariusza będącego na usługach wybranego w sposób demokratyczny i odpowiedzialnego politycznie polityka. Realizacja tej funkcji pozostaje w dalszym ciągu głównym zadaniem demokracji , choć np. proces wkraczania państwa w nowe sfery aktywności społecznej musiał wpłynąć na znaczne zmodyfikowanie tradycyjnego modelu biurokraty jako jedynie wykonawcy decyzji politycznych. Trudno byłoby, obserwując realia współczesnego życia politycznego , oddzielić sferę tworzenia polityki (rola polityków) od sfery wprowadzania jej w życie (rola biurokratów). Znaczna część urzędników publicznych ,zwłaszcza tych usytuowanych na średnim i niższym poziomie struktury organizacyjnej , rzeczywiście występuje w roli wykonawców, swoistych „egzekutorów” ustaleń, które zapadają wyżej. Nie można tego jednak powiedzieć o elicie biurokratycznej , której przedstawiciele uczestniczą zarówno w formalnych przetargach , prowadzących do podjęcia konkretnej decyzji (np. w ramach departamentu ), jak i w nieformalnych negocjacjach , w których ścierają się zarówno interesy wewnętrzne (np. .partii politycznych , poszczególnych departamentów czy agencji ), jak i zewnętrzne (np. grup interesu).
(z: Macek, Petersa,wykładów)
10. Europeizacja administracji i jej zasadnicze wymiary.
( jeden z podrozdziałów, z rozdziału Herbuta w książce: Macek, Ferens : „ Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian”)
? Koniec XX w. – ‘transformacja administracji’ , ‘ modernizacja administracji’
? Uderzający w procesie przemian jest nie tyle charakter, zakres czy tempo zmian , co raczej ich uniwersalność w tym sensie, iż potrzebę zmiany uświadomiono sobie w wielu krajach i prawie w tym samym czasie. Chodzi zarówno o państwa zaliczane do tzw. Anglosaskiej tradycji kulturowej, jak i kraje Europy kontynentalnej, a nawet demokracje czy quazi - demokracje kontynentu afrykańskiego czy azjatyckiego
Proces integracji europejskiej i fakt powstania tzw. Administracji unijnej, układu o jedynie regulacyjnych właściwościach, musiały wywołać dwojakiego rodzaju reakcję w administracji publicznej państw członkowskich. Z jednej strony, musiała ona uznać fakt istnienia administracji transnarodowej i wprowadzić zmiany „ wewnętrzne” o charakterze strukturalnym i funkcjonalnym – tzw. Reformy dostosowawcze. Z drugiej strony, proces reformowania administracji narodowych przybrał charakter działań aktywniejszych , gdyż chodziło o wprowadzenie zmian, które w pełni pozwoliłyby na wykorzystanie potencjału drzemiącego w samej Unii Europejskiej. Najbardziej spektakularnym przykładem reform tego drugiego rodzaju jest ujawnienie się w polityce państw członkowskich wysokiego poziomu aktywności regionalnej, co musiało wiązać się z wprowadzeniem określonych zmian np. o charakterze proceduralno- organizacyjnym.
Zjawisko europeizacji polityki w państwach członkowskich Unii przejawia się m.in. w upodabnianiu się kwestii programowych, aspiracji politycznych oraz stosowanych instrumentów i procedur. Dotyczy to zwłaszcza sfery polityki ekonomicznej, choć nie tylko. Pojawia się konieczność tworzenia transnarodowych i trans granicznych agencji administracyjnych, a przynajmniej wkomponowania w struktury sektora publicznego instrumentów umożliwiających taką kooperacji. Skuteczność działania administracji narodowych w dużym stopniu jest determinowana umiejętnością prowadzenia działań o charakterze lobbingowym w ramach struktury unijnego procesu decyzyjnego. Pojawiło się wiele kwestii problemowych (np. ochrona środowiska, kwestia ładu i porządku czy walka z handlem narkotykami), które wymagają współpracy międzynarodowej, a to ma wpływ na zmiany w strukturze i zakresie kompetencji jednostek administracyjnych. Technologiczne zmiany wpływają na transformację struktur organizacyjnych sektora publicznego, praktykę działań urzędniczych, charakter kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku pracy, styl zarządzania kadrami czy świadczone usługi. Administracje narodowe- zajmujące się wprowadzaniem w życie regulacyjnych decyzji Unii- muszą zmienić styl kontaktowania się z obywatelem, gdyż ma to duży wpływ na odbiór samych decyzji, działań instytucji Unii i społeczną akceptację przedsięwzięć związanych z integracją polityczną. Chodzi nie tylko o dostarczenie lepszych i tańszych usług, ale również o uczynienie tego procesu bardziej otwartym i zrozumiałym dla obywateli, np. poprzez wprowadzenie różnorodnych form umożliwiających im szerszy udział w podejmowaniu decyzji czy mechanizmów konsultacyjnych. Strategia demokratyzacji sektora publicznego oznacza również uczynienie go bardziej reprezentatywnym poprzez wprowadzenie określonych procedur rekrutacji i selekcji urzędników. Chodzi nie tylko o przestrzeganie kryterium merytorycznego i zawodowego przygotowania urzędnika, ale wsparci ego również bardziej społecznymi racjami zatrudnianie reprezentantów różnorodnych grup i środowisk społecznych (np. kobiet, przedstawicieli mniejszości etnicznych i wyznaniowych), których problemy muszą torować sobie drogę na agendę programową administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę, iż ta ostatnia kwestia demokratyzacji sektora publicznego, określana niekiedy jako stworzenie „reprezentatywnej biurokracji”, wiąże się nie tylko z presją europeizacji administracji, ale ma znacznie głębszy kontekst i jest przejawem zakwestionowania paradygmatu dotyczącego sposobu postrzegania powinności państwa wobec swych obywateli.
11. Funkcje administracji publicznej.
To z wykładu i z ‘Administracja publiczna, zaganienia ogólne’ H. Izdebski:
a)klasyczne funkcje= policyjno-porządkujące; utrzymanie porządku publicznego, reglamentacja dóbr i usług; utrzymanie porządku w państwie
b) funkcje związane z odpowiedzialnością państwa za dostarczanie dóbr i usług publicznych= państwo bierze na siebie rolę dysponenta naszym życiem.
c) funkcja regulatora procesów ekonomicznych zachodzących w państwie=nie ma takiego państwa które funkcjonowałoby na zasadach wolnorynkowych, problemem jest zakres regulacji, państwa się rozbudowują w sposób ciągły (przynajmniej w obszarze kultury zachodu) przyrost urzedników i agend administracyjnych, rozszerzanie pola administracji, jeśli chcodzi o sposób funkcjonowania grup i jednostek. Coraz trudniej jest oddzielic sferę prywatną i publiczną jednostek.
Administracja krajów wysoko rozwiniętych, szczególnie OECD, pełni funkcje:
porządkowo-reglamentacyjne
-stosuje w konkretnych przypadkach przepisy prawa, wydaje stosowne zakazy, nakazy a także upowaznia zainteresowane podmioty do działania
organizacyjno-prestacyjne ,’administracja świadcząca’
-organizuje i rozdziela różnego rodzaju świadczenia, przede wszystkim w zakresie socjalnych funkcji państwa, coraz częściej także w zakresie badań naukowych.i promocji i organizacji życia gospodarczego.
reprezentująca państwo jako właściciela majątku publ., ‘administracja-właściciel’
-wykonywanie uprawnień właścicielskich państwa, w odniesieniu do majątku tak administracyjnego jak i gospodarczego(akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe itp.)
*D) ewidencyjna (pominięta w systematyce)
-gromadzenie informacji, wiadomości potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowiązku prowadzenia określonych ewidencji ze względu na interes publiczny, lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego.
12. Dysfunkcjonalność i funkcjonalność biurokracji w systemie politycznym.
Funkcjonalność:
Bez biurokracji nie funkcjonuje żadna partia polityczna
Profesjonalizm działań biurokratów
Forma zorganizowania społeczństwa
Reprezentują władze
Dysfunkcjonalność:
P.Selznick:
Kontrola organizacyjna dokonana sposobem delegowania władzy może doprowadzić (obok skutków pozytywnie zamierzonych, jak podnoszenie kwalifikacji członków instytucji) do skutków niezamierzonych, np. do nadmiernej specjalizacji pracowników (zbyt wąskiej sfery kompetencji) i nieuzasadnionego wzrostu personelu administracyjnego (potrze nowych komórek organizacyjnych), powstawanie sytuacji konfliktowych miedzy członkami instytucji
Błedne koło dysfunkcji na płaszczyżnie ekspertyzy i specjalizacji: organizacje biurokratyczne wprowadzają specjalizacje i podział ról(żeby specjaliste uczynić bardziej neutralnym i niezależnym) ale wytworzenia u urzędnika ducha kastowego, poglębia przepaśc między urzędnikami a interesentami
A.W Gouldner:
Biurokracja, której ośrodkiem jest specjalizacja.
Biurokratyzacja typu karzącego (narzędziem jest stosowanie bezosobowych przepisów)- wprowadza ład dostosowania wewnętrznego, zmniejsza nepięcia między członkami instytucji (sytuacja równouprawnienia działających poprzez przepisy), ale ścisła formalizacja doprowadza do skutków niezamierzonych: przepisy określają zwykle minimum dopuszczalnego zachowania się członków instytucji. Członkowie mogą np. działać tylko na tych minimalnych poziomach, czyli występuje rozbieżność pomiędzy celami a rzeczywistymi osiągnięciami
Sytuacja, gdy pracownicy obniżają zakres swych działań do wymagań zgodnych z przepisami, ale sprzeczne z celami instytucji, to powoduje wzmocnienie kontroli ich działań (np. zwiększenie liczby przepisów) tym samym podkreślając formalnośc stosunków nadrzęności i podrzędności co prowadzi do zwiększenia napięć między ludzmi.
M.Grozier:
Patalogiczne objawy w organizacji są spowodowane względną sprzecznością pomiędzy celami organizacji (zgodnie z kryterium racjonalności) a środkami kontroli społecznej, określanymi przez zachowania pierwotne o charakterystyczne wartości syst
13. Pojęcia polityki administracyjnej oraz polityki administracji.
Polityka administracyjna – oddziaływanie na administracje sił politycznych w danym państwie. Prowadzona z zewnątrz wobec administracji polityka nie może mieć swojego źródła w aktach prawnych urzędu ustawy. Gdy się w nie przekształci przestaje być polityką i staje się prawem.
Pojęcie polityki wobec administracji ma więc charakter przedmiotowo – podmiotowy. Podmiotowy – gdyż politykę samodzielnie kreują podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzenia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym urzeczywistniają ją w tej mierze, w jakiej zyskują aprobatę władzy ustawodawczej; przedmiotowy – gdyż jej treść dotyczy struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej, co pozwala zaliczać do polityki wobec administracji inicjatywy pochodzące z innych źródeł, spoza wł. Wykonawczej (np. partie Polit., grupy nacisku)
Polityka administracji – sama AP prowadzi politykę: określa jej cele, priorytety – jak mają być osiągnięte, co jest ważne, czym warto się zajmować, określa również efekty swojej pracy i oczekiwania społeczne. AP sama generuje projekty, sama je wymyśla. Inaczej mówiąc jest to wykonywanie przez organy administracji określonych przez prawo zadań, polegających na opracowaniu koncepcji (programu, założeń, planu) racjonalnego i efektywnego działania zgodnie z interesem publicznym.
14. Rekrutacja pracowników do administracji publicznej.
Sposoby rekrutacji do elity biurokratycznej.
Sposoby rekrutacji:
Elita pochodząca z wyboru- bezpośrednich np. prezydent,
Elita pochodząca z powołania- powołanie jednego organu przez drugi np. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów i ministrów
Elita pochodząca z nominacji- najstarszy sposób kreacji elit, dokonywany przez organ państwowy i dotyczący stanowisk określonych prawem np. pracowników urzędów dyplomatycznych i konsularnych, prokuratorów
Elita pochodząca z mocy prawa- powołany przez Prezydenta minister staje się członkiem Rady Ministrów a ten organ z kolei jest zwierzchnikiem administracji rządowej
Elita pochodząca z urodzenia- przykładem może być dziedziczny monarcha który pełni funkcję z zakresu ap
Elita pochodząca z rewolucji- siły przeprowadzające rewolucje przejmują kompetencje kreowania nowych organów powołując w ich miejsce własną elitę
Elita pochodząca z zamachu stanu- następuje usuniecie dotychczasowych elit i stworzenie własnych niezależnie do tego czy zdobyły tą władzę legalnie
Elita pochodząca z mechanizmów wewnątrzpartyjnych- każda partia w swój własny sposób kreuje swoich liderów których obsadza na najwyższych stanowiskach gdy zdobędzie władzę
Elita pochodząca z wpływu grup nacisku- grupy interesu wpływają na selekcję elit widzą w tym swój własny interes
15. Narodowe modele administracji publicznej na przykładzie Wielkiej Brytanii i Francji.
WIELKA BRYTANIA
Od lat ’70 w WB wdrażany jest program rządowy oparty na 6 filarach – działach sektora admin. pub.:
państwo - wdrażanie idei ograniczania (minimalizowania) roli państwa
autorytet polityczny – przywrócenie politycznego autorytetu admin.
kontrolę i finanse – zintensyfikowanie działań kontrolnych (regulacyjnych) i rewizja finansów publicznych
organizacja admin. pub. – reformowanie struktur
cały sektor publiczny – modernizacja sposobu zarządzania sektorem publicznym
kontekst kulturowy – zmiany, jakie się dokonują w jego obrębie
1 filar:
- redukcja osób zatrudnionych w admin. pub.
- prywatyzacja sektora pub. (pracownicy admin. Przechodzą do sektora prywatnego)
- upowszechnienie idei liberalizmu w gosp. Państwa, pełniejsza realizacja założeń wolnego rynku
- Jednak nadmierny interwencjonizm, centralizacja i menedżeryzm, jaki obserwowano za rządów Margaret Thatcher, zaburzyły tę wyimaginowaną raczej pozycję państwa. Wynikało to z negatywnych konsekwencji wywołanych przez restrukturyzację przemysłu – stąd też idea minimalizacji roli państwa została w efekcie sprowadzona do idei państwa aktywnego, tj. czynnie zaangażowanego koordynatora kluczowych czynności w państwie. Tony Blair przejmuje taki sam sposób prowadzenie admin. W WB nie podważa się samej idei prywatyzacji admin., lecz prowadzi się politykę aktywniejszą, zawłaszcza w obszarze reformowania rządu lokalnego (Szkocja, Walia) oraz w ramach służb cywilnych i innych służb wspomagających admin.
2 filar:
Zaczęto się sprzeciwiać prowadzeniu przez ministrów własnej polit w sposób całkowicie bezkompromisowy (postrzegano ich jako niezwykle wpływowe os w państwie). Zaczęto wprowadzać zmiany w stronę silniejsze niż do tej pory kontroli polit pracowników służb cywilnych. Chodziło o wyhamowanie rozwoju związków zawodowych pracowników służb pub (domagały się podwyżek – dostosowana wynagrodzenia w sektorze pub do sektora prywatnego). Niejednokrotnie przestrzega się przed nadmiernym upolitycznieniem służb cywilnych. Niezwykle trudno dokonać zmian personalnych w działach admin pub, gdyż nawet drastyczne cięcia w praktyce nie są rozwiązaniami ostatecznymi i nie mają siły stanowczego rozstrzygnięcia. Stałych sekretarzy i sekretarzy doraźnych mianuje osobiście premier. Prowadzi to do tego, że proces nominacji na stanowisko przy aktywnej roli w tym względzie premiera jest o wiele bardziej personalny i oddala tę profesję od ideologii i preferencji polit. Właściwie zależy on od tego, czy kandydat zostanie zaakceptowany przez premiera, biorąc pod uwagę przede wszystkim umiejętności i fachowe przygotowanie do pełnienia tej funkcji. Jednakże z czasem dochodzi do zacierania się różnic pomiędzy wspomnianym procesem „polityzacji” a personalnym wymiarem obsadzania najwyższych stanowisk w admin pub, m.in. rządowej. Podobna sytuacja występuję również w kontekście admin niższego rzędu (ministrowe bezpośrednio dokonują nominacji wobec ok. 70 tys. zatrudnionych tam os.).
3 filar:
Znakiem współczesnych działań na poziomi admin pub jest wdrażanie nowych form i sposobów zarządzania, kontroli finansów oraz ocen wdrażanych projektów pub (powstają ten nowe agencje, regulujące działalność służb w tym zakresie). Doprowadził również do uformowania 5 tzw. samoregulujących się organizacji (Biuro Telekomunikacji, Inspektorat ds. Rzek Państwowych). Regulacje admin pub obejmują też kwestie związane z ich monitorowaniem, stosowania zasad kontroli wydatków finansów pub i ocen trafności prowadzonych projektów. I tu 4 kwestie:
1. profesjonalizacja działań, opartych na zasadach skuteczności, efektywności w zgodzie z pragmatycznym menedżeryzmem;
2. wzrost roli konsultantów – specjalistów w zakresie zarządzania ludźmi, finansami, organizacją;
3. rozwój organizacji dokonujących analiz finansowych działań podmiotów w różnych sferach życia pub, np. medycyna, nauka, technologia, środowisko. W 1984 ustawa o rewizji państwowej zaleca utworzenie Krajowego Biura Rewizji, które powinno dokonywać kontroli jednostek centralnych pod względem sprawności finansowej i operacyjnej – zgodnie z ideą tzw. 3Es, tj. ekonomiczności, wydajności, efektywności;
4. zaczęto zaszczepiać menedżerskie podejście do admin pub, a tym samym rozwijać usługi, które wychodziły naprzeciw zapotrzebowaniom klientów – konsumentów dóbr pub, np. w zakresie pomocy ludziom starszym i chorym.
4 filar:
Rząd brytyjski bardzo często dokonywał reform natury strukturalnej ażeby wspomagać tym samym zmiany natury organizacyjnej (menedżerskiej). Działo się tak do końca lat ’80, później odwrót od tej idei. Przełom ‘80/’90 wprowadzono centralną ideę, określaną mianem „kolejnych kroków”, która oznaczała masowy rozdział centralnych departamentów na agendy bądź kształtowania agencji odpowiedzialnych z zarządzanie operacyjne – na poły autonomicznych – w ramach ministerstw. W głównej mierze ten sposób myślenia jest wynikiem separacji polit od admin, czyli uznania klasycznej doktryny admin pub.
5 filar:
Nowy sposób zarządzania sektorem pub w dużym stopniu był rezultatem wdrażania mechanizmów z sektora prywatnego. Oznacza to m.in. oparcie się na kilku zasadach: profesjonalnym zarządzaniu, ustaleniu norm i standardów, zarządzaniu przez cele oraz wyraźnym ukierunkowaniu się na klienta (i jego potrzeby). Nowe zarządzanie admin pub to menedżeryzm i nowa instytucjonalna ekonomia (wdrażanie systemu zachęt strukturalnych, np. w kontekście rywalizacji na rynku dóbr pub).
6 filar:
Wprowadzone zmiany spowodowały, że pracownicy służb cywilnych są coraz bardziej odbierani jako sprawni menedżerowie. To zaś wymaga wdrażania nowych rozwiązań związanych z procesem rekrutacji. Tak zwana Biała Księga wprowadza zasadę całkowitej rywalizacji o stanowiska nawet wśród urzędników najwyższego szczebla – seniorów służb pub, tzw. mandarynów.
Ferens, Macek „Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian.” Str. 70-74
FRANCJA
We Fr proces modernizacji admin pub stał się od lat ’80 priorytetem rządowym. Charakterystyczna cecha dla fr reform była ich nieregularność, wynikająca ze zróżnicowania warunków Polit, a także z wielości koncepcji modernizacji.
Pierwotnie koncepcja modernizacji dotyczy przeprowadzenia technicznych zmian w zakresie funkcjonowania poszczególnych jednostek admin pub. Wdrażanie nowych kierunków podejmowania decyzji. Implikuje to zatem zarówno rozwój technik menedżerskich w sektorze pub, jak i dochowuje zasady równowagi społecznej.
Współcześnie. Tradycyjna koncepcja menedżeryzmu we Fr nigdy nie została wdrożona w pełni. Fr admin pub historycznie została zbudowana na fundamentach prawa administracyjnego. Dlatego dopiero w latach ’60 Min. Finansów zaczęło eksperymentować z wdrażaniem konkurencyjnych systemów zarządzania w admin pub (projektowania ustawy budżetowej wg kryterium szans i zagrożeń gosp oraz racjonalnej alokacji zasobów w sektorze pub.
Idea menedżeryzmu nie zyskała uznania u wysokiej rangi pracowników służb cywilnych. Panowało przekonanie, że system zintegrowanej informacji byłby korzystniejszy nie dla nich, lecz dla samych polityków, gdyż mogłyby one odświeżyć mechanizmy kontroli politycznej nad admin pub, Anie pomagałyby w żmudnych i pracochłonnych codziennych czynnościach admin. Ponadto zarządzanie w sektorze pub byłoby czymś kulturowo obcym we francuskiej historii rozwoju admin, a tym samym nie znalazło dogodnego podłoża, z wyjątkiem ekonomistów. Koncepcja zarządzania sektorem pub znalazła swoje odbicie jedynie w ramach dużych przedsiębiorstw państwowych.
Zarządzanie admin pub nie obejmuje we Fr polit służb cywilnych, a w większości przypadków stanowi jedynie mechanizm korygowania i kompensacji. Zresztą we Fr polit służb cywilnych zawsze była definiowana jako równoległa do innych działów admin, a przez to rządząca się własnymi prawami – rozbudowanym systemem wewnętrznych procedur.
We Fr związki zawodowe i reprezentanci rządu podejmują najczęściej wspólne rozmowy dot strategicznych kwestii: ustalanie zakresu wpływu pracowników służb pub; określanie statusu służb pub; zwiększania liczby personelu służb pub. W rzeczywistości kwestie związane z zarządzaniem finansami, projektowaniem organizacyjnym nie stanowiły części globalnego i systematycznego podejścia z racji wdrażania menedżerskiego sposobu działania admin.
Modernizacja francuskiej admin pub ściśle wiążę się z wdrażaniem nowego systemu zarządzania zasobami ludzkimi i rozwoju zarządzania w admin pub. Proces ten bezpośredni łączy się z 3 czynnikami, które miały wpływ na naturę działań w sferze pub:
kryzys państwa opiekuńczego
problemy w obszarze służb publicznych (wynik dyfuzji sektora pub z organizacjami polit)
wzrost deficytu budżetowego ( redukcja personelu w służbie publicznej wywołana trudną sytuacją finansową)
Ferens, Macek „Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian.” Str.80-82
(Solarz mówił, że to będzie ok., ale zawsze można dodać wykład.
Modele administracji na przykładzie Szwecji, USA i Niemiec.
Szwecja:
Silnie rozbudowane struktury państwa dobrobytu oraz utrwalone w świadomości obywateli prawa do stosunkowo łatwego dostępu do świadczeń socjalnych. W II połowie lat ’70 te oczekiwania obywateli zderzyły się ze słabnącą dynamiką wzrostu gospodarczego i malejącą zdolnością rządów do sprostania presji rosnącego popytu ze strony powiększającej się populacji uprawnionych do korzystania ze świadczeń socjalnych. Sytuacja ta zmusiła rządy do szukania sposobów oszczędniejszego gospodarowania środkami strefy budżetowej. Szwecja była w najtrudniejszej sytuacji z państw skandynawskich, gdyż zbudowała państwo dobrobytu uważane za podręcznikowy model tego typu państwa. Sektor publiczny konsumował stopniowo coraz większą część dochodu narodowego (20% w 1950, 30% w 1960, 50% w 1970, ponad 65% na początku lat ’80). Dalsze zwiększanie tej proporcji nie było już możliwe, tymczasem potrzeby społeczne ciągle się zwiększały na skutek procesów demograficznych. Druga połowa lat ’70 to recesja ekonomiczna która ukazała w pełni słabości szwedzkiego państwa dobrobytu. W 1982 rząd socjaldemokratyczny przystąpił do reformowania struktur administracji publicznej. Większy nacisk położono na przybliżenie administracji do społeczeństwa obywatelskiego w drodze decentralizacji władzy państwowej, zwiększanie autonomii wspólnot samorządowych w zakresie doboru metod prowadzenia polityki publicznej oraz rozwijanie różnych eksperymentalnych form uczestnictwa obywateli w decyzjach administracyjnych. Celem było przywrócenie zaufania do administracji. Miały temu służyć przede wszystkim daleko idąca decentralizacja i deregulacja. Niektóre centralne urzędy zostały zlikwidowane, rola centrum państwa miała polegać na wypracowaniu strategicznych programów przekazywanych następnie do realizacji na poziom lokalny i nadzorowanie procedur ich wdrażania. Społeczności mają dziś większą swobodę działania, sektor publiczny wyszedł naprzeciw społeczeństwu obywatelskiemu, zwiększono dostęp organów administracyjnych dla obywatela.
Najważniejsze zmiany to:
Decentralizacja, większa autonomia lokalnych organów władzy
Powstają sieci decyzyjne (Network)
Tworzą się lokalne rynki usług publicznych- lokalni dostawcy konkurują ze sobą
Polityka prywatyzacji wielu przedsiębiorstw publicznych
Szczególne cechy adm szwedzkiej:
Szeroki zakres kolegialnego trybu podejmowania decyzji
Bardzo późne ukształtowanie sądownictwa administracyjnego (XXw)
Urzędnicy są na równi z sędziami jeśli chodzi o prestiż itd., są wręcz niezawiśli
W 1709 pojawia się Ombudsman –pierwowzór Rzecznika Praw Obywatelskich
1634 rozdzielenie rządu i adm centralnej –urzędy miały odtąd jasne kompetencje, obywatele mieli dostęp do dokumentów adm
Samorząd pod nadzorem władz centralnych
Niemcy:
Samorządność w Niemczech sięga XIX wieku, kiedy to w Prusach wprowadzono system zarządzania lokalnego oparty na instytucji, bliskiego współczesnemu, samorządu terytorialnego. Po drugiej wojnie światowej nastąpiło zróżnicowanie organizacyjne spowodowane istnieniem stref okupacyjnych, przez co praktycznie do dziś można zauważyć elementy modelu anglosaskiego i francuskiego w landach zachodnich. Oprócz administracji rządowej występują administracje krajowe (landy), na które składa się parlament krajowy oraz regencje. Samorząd terytorialny występuje na poziomie gminy oraz powiatu. Istnieją jednak od tego wzorca wyjątki, ponieważ landy w swoich prawach mają również kształtowanie samorządu terytorialnego, np. w Hesji najniższym poziomem samorządu są dzielnice. Gminy realizują: sprawy meldunkowe, paszportowe, akta stanu cywilnego, sprawy obrony cywilnej, nadzór budowlany, nadzór nad opieką zdrowotną, inspekcje przemysłowe, opiekę socjalną, szkolnictwo podstawowe, infrastrukturę techniczną, ochronę przeciwpożarową, cmentarze, utrzymanie terenów sportowych, bibliotek, przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Powiaty natomiast wykonują zadania, których nie są w stanie zrealizować gminy: ochronę środowiska, kontrolę zanieczyszczenia powietrza, rozbudowę dróg, utrzymanie infrastruktury technicznej, rozwój przedsiębiorczości i turystyki, rozwój szkolnictwa średniego i zawodowego, szpitali, klinik specjalistycznych, domów opieki społecznej, ośrodków i instytucji młodzieżowych, finansowanie targów i imprez kulturalnych, nadzór budowlany, ochronę przeciwpożarową, ratownictwo, kontrolę zgromadzeń, spisy ludności. Samorządy mają zagwarantowaną dowolność w sposobie realizacji zadań. Istnieje nacisk na łączenie małych gmin i tworzenie dużych związków, gdyż tylko takie mają w Niemczech pełne prawa. Cechy adm niemieckiej:
Dualistyczna budowa (jak w Polsce)
Uprawnienia nadzorcze centrali wobec samorządu
Rozdział źródeł finansowania- realna samodzielność
Rozdział zadań
Wcześnie wprowadzono sądownictwo administracyjne
USA: administracja rozwijała się w demokracji pluralistycznej i indywidualistycznej, gdzie współzawodniczące interesy publiczne określają politykę publiczną. Na wszystkich poziomach czyli federalnym, stanowym i lokalnym są zatrudniani administratorzy zajmujący się sprawami publicznymi. Wiąże się to z tym, że funkcjonuje wielość oraz różnorodność programów społecznych i potrzebni są specjaliści o konkretnych umiejętnościach i wiedzy. Funkcjonują też instytucje quasi publiczne. Pracownicy sektora publicznego są oddani służbie publicznej- wierzą w prawa jednostki, równość szans i równy dostęp do zasobów publicznych oraz uczestnictwo jak największej liczby osób w podejmowaniu decyzji społecznych. Zakłada się że organizacje biurokratyczne są apolityczne. Menedżerowie i urzędnicy realizują tylko politykę o której decyduje ustawodawca czy politycy. Chociaż nie zmienia to faktu że polityka i administracja są ściśle powiązane.
Szerokie mechanizmy wyborcze, rozbudowana instytucja doradców. Jedynym wybieralnym urzędem prezydent. Istnienie „niezależnych agencji” – miały spore kompetencje, są uważane za przedsiębiorstwa publiczne, związane są z departamentami (ministerstwami).
System łupów (XIXw) –uważano że adm nie powinna być stała ani fachowa, jej zadania miały być łatwe. Zwycięzcy polityczni zajmowali stanowiska urzędnicze, mimo że się na tym nie znali. Dziś już tego nie ma, ale nadal sporo stanowisk urzędniczych jest osadzanych na zasadzie politycznej.
Cechą USA jest bardzo szerokie otwarcie adm w kierunku sektora prywatnego (stąd ci doradcy, niezależne agencje, administratorzy).
16. i 17. Procesy centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji w administracji publicznej.
Decentralizacja administracji to proces przekazywania uprawnień ze szczebla centralnego na szczeble niższe, a także sposób organizacji i wykonywania władztwa administracyjnego państwa, w którym organy niższego szczebla nie pozostają w stosunku hierarchicznej podrzędności do organów wyższego szczebla i cieszą się samodzielnością w realizacji zadań. Podstawowym przykładem jest samorząd terytorialny, który swoje zadania wykonuje we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, oraz samorząd zawodowy i gospodarczy.
Decentralizacja jest to ustawowe, trwałe, prawem chronione, przekazywanie organom decentralizowanej władzy publicznej (gminom, powiatom, województwom) zadań, kompetencji i środków, w której do tej pory były wyposażone organy władzy centralnej:
przyczyna – ilość zadań, ich zróżnicowanie i charakter, zapewnienie udziału obywateli, lepsze wykonanie zadań przez struktury stykające się z nim bezpośrednio
cel – identyfikacja i organizowanie zaspokojenia zbiorowych potrzeb miejscowej ludności(sprawowanie władzy musi spoczywać na władzach najbliższych obywatelom)
Innymi słowy jest to wyodrębnienie niezależnych i względnie samodzielnych podmiotów, które nie są podporządkowane hierarchicznie organom występującym na wyższych szczeblach przekazywanie
„w dół” jednostkom znajdującym się „bliżej” obywatela. Wiąże się to z zasadą subsydiarności.
Aby można było mówić o decentralizacji konieczne jest spełnienie kilku warunków:
1) Posiadanie przez organ niższego stopnia własnych kompetencji
2) Brak hierarchicznego podporządkowania
3) Faktyczna samodzielność organów niższego stopnia.
Musi to być przede wszystkim samodzielność finansowa
4) Musi posiadać własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydować o sposobie wydawania posiadanych środków finansowych.
Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową.
Decentralizacja terytorialna- polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopniu samodzielności wobec organów wyższych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane np.: samorząd terytorialny.
Decentralizacja rzeczowa – polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw formy: samorząd zawodowy, wyznaniowy, gospodarczy, organy społeczne, przedsiębiorstwa itd.
Centralizacja to odwrotny proces, polegający na koncentracji władzy w określonych instytucjach, powodujący zmniejszenie wpływu na władzę na obszarach peryferyjnych-centralizacja władzy administracyjnej oznacza większą władzę państwa, a mniejszą samorządów. Centralizacja – jest to sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organ niższego rzędu jest hierarchicznie podporządkowany organowi wyższego rzędu. Tak, więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i wykazuje cechy centralistycznego systemu organizacji administracyjnej. Pojęcie centralizacja nie musi oznaczać skupienia kompetencji na organach centralnych-
większość kompetencji może spoczywać na organach terenowych. Jednakże, jeśli organy te są ściśle podporządkowanie organom centralnym wtedy mamy do czynienia z centralizacją. Brak samodzielności wśród organów niższego szczebla wyraża się:
a) z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organów szczebla w zakresie stosunku pracy.
b) Praktycznie wyraża się to w prawie powołana i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia.
Centralizacja ma również wady:
1) Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu administracyjnego.
2) W technice tej zanika gospodarność w ośrodkach lokalnych
3) Zanika samodzielność poczynań i zwraca się do wyższych ośrodków o dyspozycje w sprawach małej wagi, które organ niższy mógłby sam załatwiać
4) Wyższe ogniwa nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych
Z tych przyczyn należy wprowadzić technikę decentralizacji, czyli samodzielności.
Różnica między decentralizacją a dekoncentracją:
Trzeba odróżnić decentralizację od dekoncentracji. Decentralizacja - to przekazanie władzy i środków pomiędzy autonomicznymi jednostkami, natomiast dekoncentracja - to przekazanie uprawnień „w dół”, ale w ramach tego samego systemu zarządzającego. Uprawnienia „dekoncentrowane” można w każdej chwili cofnąć. Odpowiedzialność za ich właściwe wykorzystanie pozostaje bowiem w gestii tego samego ośrodka, który jedynie dla zwiększenia efektywności przekazał pewne zadania do wykonania podporządkowanej sobie jednostce. Przykładem dekoncentracji jest np. przekazanie uprawnień do załatwiania pewnych spraw oddziałom terenowym jakiejś agencji rządowej. Odpowiedzialność pozostaje w tych samych rękach, a przekazanie ma tylko ułatwić sposób wykonania zadania. W przypadku decentralizacji sprawa wygląda inaczej. Przekazanie
uprawnień i odpowiedzialności następuje bowiem nie w wyniku jednostronnej decyzji, ale jako skutek zmiany prawa, obejmującego przekazanie uprawnień wraz z odpowiedzialnością za realizację´ pewnych zadań. Cofnięcie ich wymaga znowu zmiany prawa. Przekazanie uprawnień jakiegoś ministerstwa władzom lokalnym jest decentralizacja, gdy następuje zmiana odpowiedzialności. To nie minister, lecz wójt czy starosta będą odpowiadali za wykonanie przekazanych zadań. Jest oczywiste, że w przypadku reform administracyjnych chodzi o decentralizację, a nie dekoncentrację. Pierwsza zmienia ustrój instytucjonalny państwa, druga - tylko sposób wykonywania zadań. Dekoncentracja władzy to po prostu jej delegacja z jednego szczebla hierarchii administracyjnej na drugi - niższy i przestrzennie oddalony od centrum.
Koncentracja władzy, formalne lub nieformalne skupienie kompetencji władczych na danym szczeblu organizacji politycznej bądź państwowej przez jeden organ. Nadrzędna pozycja jednego organu władzy centralnej jeśli nie jest równoważona przez inne podmioty władzy i nie podlega ich kontroli, zaburza zasadę równowagi systemu politycznego i jest sprzeczna z demokratyczną zasadą podziału władzy politycznej i państwowej. Źródło: "http://pl.wikipedia.org/wiki/Koncentracja_w%C5%82adzy_%28prawo%29"
Zaletą administracji zdecentralizowanej jest wpływ społeczeństwa na dotyczące jej decyzje organów państwa, co daje w efekcie podejmowanie optymalnych decyzji przez niewielki aparat administracyjny gdyż nie ma potrzeby szerokiego przekazywania informacji z dołu do góry i z powrotem. Decyzje są często trafniejsze, ponieważ podejmuje się je bliżej miejsca „akcji” dodatkowo, odciąża urzędników niższego szczebla. Ludzie na niższych szczeblach są zazwyczaj lepiej wyszkoleni a podejmowane decyzje są bardziej elastyczne. Wady: trudność utrzymania jednolitej polityki administracyjnej w skali całego kraju. Decentralizacja terytorialna zazwyczaj oznacza wyższe koszta ogólne i większą liczbę zatrudnionych.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej formułuje w art. 15 ust. 1 zasadę decentralizacji władzy publicznej. Zgodnie z tą zasadą ustrój terytorialny Rzeczpospolitej polskiej zapewniać mu trwałe, konstytucyjne ustawowo zagwarantowane przekazanie organom funkcjonującym na różnych szczeblach podziału terytorialnego zadań kompetencji i środków organów działających na szczeblach ogólnokrajowych. Każdy zdecentralizowany układ funkcjonowania administracji związany jest ściśle z zasadą dekoncentracji (czyli rozproszenia kompetencji). Każdy układ zdecentralizowany jest zdekoncentrowany, z tym, że dekoncentracja występuje również w strukturach zcentralizowanych (ale nie musi). Koncentracja występuje tylko w strukturach zcentralizowanych (nie może występować i nie powinna występować w strukturach zdecentralizowanych).
18. Patologie w AP i sposoby jej ograniczenia
KORUPCJA
Definicje:
Cywilnoprawna konwencja o korupcji.
Korupcja oznacza wręczanie, przyjmowanie, żądanie lub proponowanie bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej , korzyści albo jej obietnicę, która wypacza prawidłowe funkcjonowanie obowiązków lub zachowanie wymagane od osoby przyjmującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę.
Konwencja w prawie zwalczania korupcji.
Korupcja bierna umyślne działania urzędnika który bezpośrednio lub pośrednio żąda lub otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub innej osoby, albo przyjmuje obietnice takiej korzyści, podejmując działanie lub powstrzymując się od czynności wynikającej z jego obowiązków lub pełniąc swoją funkcję z naruszeniem obciążających go obowiązków.
Korupcja czynna działania umyślne polegające na dawaniu obietnicy lub przekazaniu pośrednio lub bezpośrednio korzyści dowolnego rodzaju urzędnikowi lub osobie trzeciej po to by urzędnik pełnił swoją funkcję z naruszeniem obowiązków lub powstrzymał się od podejmowania czynności do których podjęcia jest obowiązany.
Sposoby walki z korupcją:
1)dobór kadry opartej na kryteriach wykształcenia, fachowości, uczciwości i rzetelności
2)stałe szkolenia obejmujące ekspozycję wartości etycznych w administracjach rożnych państw, wiedzę o odpowiedzialności, wymianę praktyki i doświadczeń z innymi administracjami
3)zwiększenie kontroli pracowników przez wprowadzenie ocen grupowych czy wieloosobowych. Usuwanie ze stanowisk osób, które zostały powołane przez ten podmiot AP który okazał się przestępcą i jednoczesne przywrócenie osób odwołanych przez ten podmiot, poszerzenie kontroli społecznej
4)podejmowanie w pierwszym rzędzie zabezpieczenia i majątku osobom, które swoim przestępczym zachowanie wyrządziły szkody materialne interesowi publicznemu
5)wprowadzenie wszędzie tam, gdzie jest to racjonalne i w sposób racjonalny nieodpowiedzialności karnej dającemu łapówkę
6)poprawną i pełną realizację przepisów antykorupcyjnych oraz eliminowanie kompromitujących system przypadków nieodpowiedzialności
LOBBING
Państwo demokratyczne stara się cywilizować lobbing przez jego legalizuję i narzucenie elementarnych zasad. Obywatele i inne podmioty powinny korzystać z dostępu do informacji o planach legislacyjnych, zaś na osobach publicznych musi ciążyć obowiązek ujawnienia wszystkich kontaktów z aktywnymi grupami nacisku. Legalizacja lobbingu ułatwia dziennikarzom, prokuraturze i sądom sprawowanie kontroli kontaktów polityków i urzędników z prywatnymi grupami nacisku. W wielu krajach lobbing jest tratowany jako kolejna ceniona instytucja demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego. Lobbing jest działaniem profesjonalistów, lobbysta może zaoferować np. poparcie wyborców, fachowe ekspertyzy dostarczające argumentów na rzecz jakiegoś projektu, inwestycje, wsparcie finansowe dla rozwoju infrastruktury itp. Lobbysta reprezentuje niekiedy siłę z którą władza musi się już liczyć. W dzisiejszych warunkach polskich mimo wyraźnego zainteresowanie lobbingiem niektórych pracodawców i związków zawodowych , w warunkach braku regulacji ustawowych i w kontekście niejasnych okoliczności niemożliwych do sprawdzenia, a także w braku wyspecjalizowanej administracji, sprawdzającej czystość lobbingu jednoznaczne wypowiadanie się o nim żeglug autora książki jest przedwczesne.
Wiecie czym jest lobbing jak mu będziecie gadać to, to zagrożenia same wam wyjdą. A sposoby unikania to kontrola, precyzyjne przepisy, legalizacja tak jest w USA…..
PATOLOGICZNA PARTYJNOŚĆ
Chodzi o sposoby powoływania organów i kreacji urzędników a także funkcjonowanie podmiotów. Powoływania na stanowiska w administracji ludzi z klucza partyjnego powoduje realizację celu prywatnego w ramach i strukturze organizmu publicznego. Szczególnym przejawem partyjności państwa są partyjni funkcjonariusza AP. Rozrost pola upartyjnienia organów i urzędników musi napotkać na swej drodze na ograniczenie ustawowe. Ograniczenia te zatem pełnią oczekiwaną i niezbędną społecznie funkcję. Przez przecinanie sieci powiązań partyjnych między partiami a państwem czy samorządem uzdrawiają państwo i samorządy, nadganiają braki szerokiego funkcjonowania służby cywilnej, ograniczają możliwości korupcyjne, a obywatelom o innych poglądach politycznych przybliżają państwo.
PROBLEM OSIĄGANIA STOPNIA NIEKOMPETENCJI
L.J. Peter: w hierarchii każdy pracownik stara się wznieść na swój szczebel niekompetencji. Z tego wynika, że z biegiem czasu każde stanowisko zostaje objęte przez pracownika, który nie ma kompetencji do wykonywania swych obowiązków. Pracę zaś wykonują ci, którzy nie osiągnęli jeszcze swego stopnia niekompetencji. Tak więc ponieważ organizacje hierarchiczne za dobra pracę nagradzają awansem na wyższe stanowisko są z czasem pełne ludzi wykonujących zadania do realizacji których nie są przygotowani. Jednymi ludźmi którzy dobrze pracują są ci którzy nie mogą być awansowani na swój szczebel niekompetencji.
Przeciwdziałanie :P
Należy nagradzać (awansować) pracowników nie zmieniając- na ile tylko jest to możliwe- ich zadań i zakresu czynności, pozwalając im wykonywać ta samą pracę. W procesie oceny pracowników należy natomiast odróżnić ich bieżące dokonania od ich potencjalnych dokonań, a więc od ich zdolności awansowej.
NOMENKLATURA
Polega na obsadzie stanowisk w niemal wszystkich sferach funkcjonowania państwa, a także społeczeństwa przez osoby wskazane i popierane przez organy rządzącej partii. Osoby te desygnowano na podstawie nigdy nie ujawnianych publicznie kryteriów ustalanych przez grupy partyjne. Brak jawności w obsadzie stanowisk i w ocenie pracowników usuwanych z zajmowanego stanowiska.
19. Kontrola polityczna i społeczna administracji publicznej.
Instytucje kontroli zewnętrznej AP : ombudsman, urząd audytorski, NIK\
Wewnętrzna kontrola administracji : inspekcje
Instytucje kontrolujące AP to (na przykładzie Europy)
W Szwecji instytucja ombudsmana, który jest rzecznikiem parlamentu mającym za zadanie kontrolować działalność AP zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym z wyłączeniem rządu. Ich zadaniem jest wykrywanie (przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela) błędów i uchybień w działalności administracji. Może on wnieść sprawę do sądu lecz normalnie stwierdza błąd i powiadamia o nim winnego urzędnika i powiadamia o tym przełożonego, biorąc pod uwagę autorytet urzędu, co z reguły powoduje naprawienie sytuacji. Przekłada on również corocznie raporty ze swojej działalności odpowiedniej komisji parlamentu. Instytucja ta znalazła swoich zwolenników w m. In. RFN, Wielkiej Brytanii i w Polsce (Rzecznik Praw Obywatelskich).
Powszechniejsza jest instytucja kontroli działalności administracji dotycząca pewnego zakresu spraw(gospodarowania finansami publicznymi)- jest to urząd audytorski. Występuje przede wszystkim w dawnych krajach członkowskich OECD poza Szwajcarią przybierając różne formy np. Trybunał Obrachunkowy w RFN I Austrii czy Izby Obrachunkowe we Francji.
Najwyższa Izba Kontroli- sprawuje ona kontrole nie tyle rachunkową o ile merytoryczną, a tym kontrolę bieżącą. Ma ona bardzo wysoką pozycję w porównaniu z innymi takimi instytucjami. Porównywana jest do urzędu audytorskiego. NIK podlega parlamentowi.
Procedury kontrolowania administracji:
Kontrola wewnętrzna
-przełożeni kontrolują podwładnych
- wynika z hierarchii
- obudowana jest instytucjami kontroli wewnętrznej
Kontrola społeczna
a) dostępność informacji o funkcjonowaniu AP
- najbardziej przejrzyste modele administracji to modele skandynawskie,
- kraje UE – ustawa o dostępie do informacji publicznych
- Polska – ustawa o ochronie danych osobowych
- ustawa o informacjach niejawnych (tajnych)
- obowiązek konsultowania decyzji ze społeczności lokalną (zwłaszcza w zakresie środowiska i planowania przestrzennego)
-USA- ustawa o postępowaniu administracyjnym - obowiązek informowania społeczności kilka miesięcy przed ustanowieniem odpowiednich przepisów
Wady kontroli społecznej:
- wydłużenie procesu podejmowania decyzji
- często nieuzasadnione konflikty wynikające np. z niewłaściwej interpretacji
Dyscyplinowanie urzędników:
Znaczenie kar jest ograniczone, urzędnicy ponoszą odpowiedzialność służbową, kary nie są zbyt doskonałe (np. kara polegająca na pozbawieniu awansu, wielu urzędników nie chce awansować nie chcą zmieniać posady).
Inaczej w przypadku odpowiedzialności politycznej – kara odwołania jest dotkliwa.
Odpowiedzialność finansowa raczej nie występuje w administracji, albo jest nieadekwatna do sum jakimi dysponują urzędnicy.
Polityczne metody kontroli :
- wotum nieufnośći
- interpelacje, zapytania poselskie
- stałe komisje
- komisje specjalne
-wybory
- przeglądy przepisów prawnych
- polityczna kontrola wykonania budżetu (NIK, absolutorium)
- polityka personalna
- inspekcje
- reorganizacja
-eksperci i doradcy
Kontrola sądowa: możliwość wniesienia skargi przez obywatela, organizacje itd. Ale także możliwość obrony administracji
Granice kontroli:
Im wyższy profesjonalizm tym mniejsza potrzebna kontroli
Kultura społeczna i zaufanie
Etyka (etyczne społeczeństwo = etyczna administracja)
20. Dualizm administracji publicznej i jego konsekwencje.
1)Dualizm- łac. Dualis= podwójny.
Administrację publiczną (państwową) można podzielić na dwa piony- a. rządową i a. samorządową.
2) Administracja rządowa- charakter scentralizowany, składa się z dwóch szczebli:
- centralnego => organów naczelnych i centralnych administracji rządowej.
- terenowego => terenowych organów administracji rządowej ogólnej (wojewody i kierownika urzędu rejonowego)
=> terenowych organów administracji rządowej specjalnej.
3) Administracja ta jest scentralizowana, organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.
4) Zasada hierarchicznego podporządkowania przejawia się w podwój zależności: służbowej i osobowej.
=> Istotą zależności służbowej jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych. Organ niższy nie ma prawa samodzielności i niezależności, natomiast organ wyższy może wydawać organowi niższemu w każdej sprawie tzw. „polecenia służbowe”, będące rodzajem aktu administracyjnego, drogą, którego organ nadrzędny (przełożony służbowy) zleca organowi podrzędnemu (pracownikowi) konkretne obowiązki do wykonania.
=> Istotą zależności osobowej jest to, że organ wyższego stopnia ma prawo obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio i pośrednio niższych szczebli. Ma także prawo nagradzania, karania, awansowania, przeniesienia na niższe stanowisko, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, a także zwalniania.
5) Administracja samorządowa (gminna)- składa się z organów gminy: rada, gmina, zarząd gminy oraz organu jednoosobowego – wójt lub burmistrz. Administracja samorządowa jest administracją zdecentralizowaną. Decentralizacja oznacza, iż organ wyższego stopnia nie jest uprawniony do wydawania poleceń organom niższego szczebla. Organ wyższego szczebla nie może przejąć kompetencji niższego szczebla (zdecentralizowanego). Nie może ani załatwić sprawy należącej do jego kompetencji, ani zmienić lub znieść jego decyzji. Podmioty administracji zdecentralizowanej podlegają nadzorowi. Organ nadzorujący ma różnorodne możliwości oddziaływania na postępowanie podmiotów nadzorowanych, ale nie może ich działalności zastępować. Nadzór ten obejmuje możliwość kontroli podmiotów nadzorowanych przede wszystkim ze względu na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem działalności podmiotu kontrolowanego.
21. Pojęcie służby cywilnej i jej funkcje w systemie politycznym.
. („Administracja publiczna” J. Hauser i z książeczki „Służba cywilna w wybranych państwach demokratycznych.”)
Def. nr 1
Termin służba cywilna, użyty po raz pierwszy przez brytyjską administrację kolonialną w Indiach w XIX w. i rozpowszechniony w świecie po roku 1854, kiedy to po raz pierwszy przeprowadzono w WB konkursowy nabór do administracji państwowej, oznacza urzędników służących państwu w zawodowy sposób, z wyłączeniem osób zatrudnionych na stanowiskach politycznych (najczęściej z wyboru), służb zmilitaryzowanych i sądownictwa. Ta grupa ludzi, odpowiednio przygotowana do pracy na rzecz państwa jest niezbędna, aby współczesne państwo mogło wykonywać sprawnie swoje funkcje. W większości współczesnych państw służba cywilna oznacza pracowników administracji państwowej rekrutowanych w drodze specjalistycznych egzaminów i awansowanych na podstawie kompetencji i starszeństwa.
Def, nr 2
Służba cywilna- rozumie się przez nią szczególny status prawny osób, których pracodawcą jest państwo. Status ten określa prawa i obowiązki urzędników państwowych, reguły przyjmowania do służby i przebiegu (awansowania) ich zawodowej kariery. Podstawowe wartości, w oparciu o które buduje się m.in. politykę kadrową w sektorze publicznym to:
legalność działania (na podstawie prawa i w jego ramach)
odpowiedzialność
lojalność wobec państwa i demokratycznej władzy
uczciwość
racjonalność działania
bezstronność (apolityczność)
sprawność
Wśród rozwiązań technicznych, które służą uniezależnieniu służby cywilnej od rządu istotne jest mianowanie urzędnika i stabilizacja jest stosunku służbowego, a także prawne zagwarantowanie przebiegu kariery zawodowej.
Podstawą jest racjonalne określenie przedmiotowego zakresu s.c. – twardy rdzeń tworzą urzędnicy szeroko pojmowanej władzy wykonawczej (ministerstwa, urzędy centralne, rządowa admin. terytorialna, kontrola państwowa).
Tworzenie stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych musi uwzględnić co najmniej 2 cechy:
znajdą w niej zatrudnienie reprezentanci licznych grup zawodowych, o zróżnicowanym poziomie wykształcenia
struktura hierarchiczna, co najmniej 3 poziomy- podstawowy, średni i wyższy
Podziałem podstawowym, najbardziej ogólnym, jest podział na kategorie urzędnicze (klasy, stopnie służbowe – na ogół jest ich 3 lub 4)
Podział na kategorie służy grupowaniu pracowników wykonujących podobne zadania, a tym samym legitymujących się tym samym wykształceniem, umiejętnościami i odpowiedzialnością.
Kategorie:
najwyższa – pracownicy koncepcyjni i kierujący złożoną strukturą organizacyjną
średni szczebel – pracownicy odpowiedzialni za prace aplikacyjne
reszta – zadania rutynowe
W ramach każdej kategorii klasyfikuje się stopnie służbowe i określa płace.
FUNKCJE: (uprzedzam, że nigdzie tego nie znalazłam więc sama wnioskuję z def. służby jakie mogą być jej funkcje)
dostarczenie systemowi wykwalifikowanej kadry, która w odpowiedni sposób będzie wykonywać zadania wynikające z wyborów polityków;
pozwala na efektywniejsze działanie systemu;
zapewnia prawidłowe funkcjonowanie i ciągłość systemu;
realizacja zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny;
zapewnia reprezentacje licznym grupom zawodowym;
wykonuje zadania w sposób racjonalny i odpowiedzialny;
zapewnienie kadr pracowniczych dla aparatu państwowego;
gwarantuje trwałe, sprawne i odpowiedzialne wypełnianie funkcji państwa i administracji, a poprzez to stabilne i efektywne działanie całego mechanizmu sprawowania władzy w państwie.
22. Modele służby cywilnej we współczesnym świecie.
(„admin. pub.” Hauser)
Przez model służby cywilnej rozumieć należy ogół rozwiązań prawnych i organizacyjnych odnoszących się do podstawowych składowych systemu zarządzania personelem: rekrutacji i typu zatrudnienia, awansu, szkolenia i wynagrodzenia, które wynikają z przyjęcia ogólnych złożeń teoretycznych w zakresie tego zarządzania w służbie cywilnej. W wysoko rozwiniętych krajach demokratycznych, w tym Europie Zachodniej występują modelowo dwa typy organizacji służb cywilnych:
SYSTEM KARIERY
SYSTEM STANOWISK (tzw. pozycyjny)
System kariery zakłada stopniową karierę urzędniczą - od podstawy administracyjnej hierarchii, aż po jej szczyt. Istnieje tzw. zatrudnienie dożywotnie. System określa z reguły rodzaj wykształcenia wymaganego w admin., uznając przy tym znaczna rolę doświadczeń z sektora publicznego, Status urzędników reguluje w tym systemie prawo publiczne, są oni zatrudniani przez państwo, nie zaś przez konkretny urząd. Kandydaci są poddani ostrym egzaminom w momencie wejścia do służby. Nie są to jednak egzaminy na konkretne stanowisko, jakie urzędnik zajmuje. Płaca nie jest zasadniczo uzależniona od sprawności na stanowisku pracy, istnieją specjalne regulacje płacowe i emerytalne. W Europie system kariery przyjęły: Belgia, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Austria, Portugalia, różnicując go odpowiednio z uwagi na narodowe tradycje i potrzeby. Warto podkreślić, że system ten, przywiązujący znaczną wagę do apolityczności urzędników przyjąły w większości państwa, które nie tak dawno weszły na ścieżkę rozwoju demokratycznego i mają w swej historii totalitarne i autorytarne doświadczenie z admin.
System stanowisk charakteryzuje się z kolei uznaniem konkretnych kompetencji, nie zaś dyplomu, na praktycznie wszystkie poziomy hierarchii bez wymaganego wieloletniego doświadczenia(stażu) na poszczególnych szczeblach kariery. Procedury rekrutacji przypominają procedury stosowane w sektorze
prywatnym. Uznaje się doświadczenie z sektora prywatnego, co skutkuje również metodami ustalania świadczeń pracowniczych (pałace, emerytury). Nie przewiduje się dożywotniego zatrudnienia urzędników, ale ich zwolnienie wymaga dokładnego uzasadnienia. System ten przyjęty został przez: Danię, Włochy, Finlandię, Szwecję, Wielką Brytanię.
Ze względu na reformy w służbach państw wysoko rozwiniętych inspirowanych przez liberalnie zorientowany ruch tzw. nowego zarządzania publicznego widoczna jest tendencja do łączenia najlepszych elementów obu modeli. Polega to przede wszystkim na zaostrzeniu kryteriów oceny pracy urzędnika i poddawaniu go okresowym sprawdzianom, znoszeniu sztywnych reguł rozwiązań płacowych, zwiększenia mobilności zatrudnienia. W większości państw u schyłku XX w. obowiązują mieszane modele służb cywilnych, adaptujące wiele metod zarządzania prywatnego, w tym personelem, na potrzeby administracji publicznej. Jednocześnie daje się zauważyć, zwałszacza w ostatnich latach intensywną wymianę doświadczeń w tej dziedzinie. Polska zaliczana jest do grupy krajów, które zastosowały mieszany system służby cywilnej z nieznaczną przewagą rozwiązań charakterystycznych dla modelu pozycyjnego.
Konwergencja modeli prowadzi do ujednolicenia niektórych rozwiązać lub przynajmniej do określenia podstawowych standardów zatrudnienia w administracji publicznej państw demokratycznych. Przykładem, na europejskim gruncie, jest rekomendacja Rady Europy z 24 lutego 2000r. dot. statusu pracowników służb cywilnych w Europie. Rekomendacja zaleca 17 reguł kształtowania i zarządzania służbami pub. w państwach członkowskich. Najważniejsze i najbardziej uniwersalne z nich to:
równy dostęp do stanowisk publicznych, zakaz dyskryminacji i dobór najlepszych kandydatów wg kryterium merytorycznego,
jawność i precyzja procedur rekrutacji i dopuszczenie odwołań w prosecie rekrutacji,
kryteria merytoryczne jako podstawa awansu, decyzja o zwolnieniu i karach dyscyplinarnych podlega kontroli sądowej,
możliwość ograniczania politycznych i pracowniczych praw urzędników, ale jedynie na podstawie ustawy i wyłącznie w niezbędnym ze względu na pełnienie funkcji zakresie,
dopuszczalność tzw. współdecydowania pracowniczego w admin. pub.
23. Służba cywilna w III RP.
( „admin.pub.” Boć i „admin. rządowa w Polsce” Zieliński)
Służbę cywilną powołano ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, w której jako wyłączną formę zatrudniania urzędników służby cywilnej przyjęto formę mianowania. Zamierzeniem ustawodawcy uchwalającego ta ustawę było utworzenie korpusu służby cywilnej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Dla realizacji tych celów służba cywilna miała cechować się wysokimi kwalifikacjami, a także dużą dyspozycyjnością, co winno było zapewnić efektywne działanie administracji rządowej w przyszłości. Jednak w związku z nieprawidłowościami wokół dość pospiesznego mianowania dyrektorów generalnych urzędów, zwłaszcza wojewódzkich, a także przez istotne opóźnienie w procesie tworzenia służby, ustawę trzeba było znowelizować. W dniu 18 grudnia 1998 r. podjęto ustawę o służbie cywilnej, która zastąpiła w całości dotychczasową ustawę z 1996r.. Nowa weszła w życie 30 czerwca 1999r.
Ustawa ta ustanawia instytucję służby cywilnej, która obejmuje cały zespół osób zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i organizację – urząd zajmujący się sprawami służby cywilnej, tj. zespołem osób zatrudnionych w urzędach administracji rządowej.
Wprowadzenie służby cywilnej jest realizacją idei służby państwowej (publicznej), czyli zapewnienia kadr pracowniczych dla aparatu państwowego, a zwłaszcza administracji państwowej, które w sposób kompetentny, zdyscyplinowany i lojalny, mają realizować zadania państwa i wykonywać kompetencje jego organów. Takie kadry pozostające w stosunku służby wobec państwa, mają gwarantować trwałe, sprawne i odpowiedzialne wypełnianie jego funkcji i administracji, a poprzez to stabilne i efektywne działanie całego mechanizmu sprawowania władzy państwowej.
Ustawa o służbie cywilnej nie zawiera definicji służby cywilnej, lecz wskazuje na cel jej ustanowienia. Art. 1 ustawy o służbie cywilnej powtarza przepis art. 153 ust.1 Konstytucji PR, który głosi: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”. Ustawa posługuje się szerszym pojęciem „służba cywilna”, która obejmuje „korpus służby cywilnej” i organizację – „urząd służby cywilnej”.
Służba cywilna traktowana jest w ustawie przedmiotowo, jako kategoria oznaczająca swoistą, szczególną formułę realizowania zadań państwa przez kadrę pracowniczą. Ustawa wskazuje podstawowe standardy realizacji zadań państwa, a mianowicie w sposób profesjonalny, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny. Ustawa stara się zagwarantować osiągnięcie wspomnianych standardów poprzez przyjęcie wielu konkretnych rozwiązań prawnych służących tym właśnie celom, jak np. system kwalifikacji do służby, system szkoleń, a w szczególności sformułowanie ustawowych obowiązków urzędnika służby cywilnej.
Art.. 2 ust. 1 ustawy o s.c. stanowi, że na „korpus służby cywilnej” składają się „pracownicy zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych” w administracji rządowej. W szczególności są to pracownicy zatrudnieni w:
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów admin. rządowej,
urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów admin. rządowej podległych ministrom lub centralnym organom admin. rządowej,
Rządowym Centrum Studiów Strategicznych,
komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej.
Ustawa o służbie cywilnej wskazuje, że:
grupy stanowisk urzędniczych,
wykaz stanowisk w poszczególnych grupach,
kwalifikacje zawodowe pracowników wymagane do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych, określa Prezes Rady Ministrów drodze rozporządzenia.
Ustawa wyjaśnia bliżej skład podmiotowy korpusu s.c., który stanowią:
pracownicy służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie,
urzędnicy s.c., czyli osoby zatrudnione na podstawie mianowania agodnie z zasadami określonymi w ustawie.
Organizacja służby cywilnej
Na czele służby cywilnej stoi Szef Służby Cywilnej, który występuje w charakterze centralnego organu admin. rządowej właściwego w sprawach s.c. w zakresie określonym ustawą. Szef S.C. podlega premierowi, który powołuje go i odwołuje spośród urzędników s.c. po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej. Kadencja Szefa trwa 5 lat. Zakres działania Szefa S.C. sprowadza się w szczególności do:
czuwania nad przestrzeganiem zasad s.c.,
kierowania procesem zarządzania kadrami w s.c.,
gromadzenia inf. o korpusie s.c.,
planowania i nadzorowania wykorzystania środków finansowych na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu s.c.,
organizowania i prowadzenia postepowania kwalifikacyjnego w s.c,
prowadzenia konkursów na wyższe stanowiska w s.c.,
prowadzenia ewidencji jednostek upoważnionych do prowadzenia i organizowania szkoleń w s.c.,
przygotowania projektów aktów normatywnych przewidzianych w ustawie,
upowszechniania inf. o s.c.,
wydawania Biuletynu Służby Cywilnej.
Obsługę Szefa S.C. zapewnia Urząd Służby Cywilnej, którego organizację określa statut nadany przez premier w drodze rozporządzenia. W skład Urzędu wchodzą sekretariaty, departamenty i biura.
Ustawa o s.c. przewiduje utworzenie Rady Służby Cywilnej, która występuje w podwójnym charakterze jako:
organ opiniodawczo-doradczy premiera,
organ oceniający przebieg postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych w s.c. z punktu widzenia zasad – standardów s.c.
Zadania Rady S.C.:
wyrażanie opinii w sprawach s.c.,
opiniowanie projektu ustawy budżetowej dot. s.c. i wyrażanie opinii o corocznym wykonaniu budżetu,
opiniowanie projektów aktów normatywnych dot. s.c.,
opiniowanie kryteriów ocen urzędników s.c. i sposobu przeprowadzania tych ocen,
opiniowanie zasad awansowania urzędników s.c.,
opiniowanie planu szkoleń w s.c.,
wyrażenie opinii w sprawach etyki zawodowej korpusu s.c.,
wyrażanie opinii o kandydacie na Szafa S.C.,
opiniowanie projektu regulaminu określającego tryb pracy Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej,
opiniowanie corocznego sprawozdania Szefa S.C.
Rada S.C. składa się z 16 członków ( w tym 8 to osoby reprezentujące wszystkie kluby parlamentarne).
W urzędach administracji rządowej tworzy się stanowisko dyrektora generalnego urzędu, który podlega bezpośrednio właściwemu ministrowi, kierownikowi urzędu centralnego lub wojewodzie. Jego zadania:
1. zapewnia funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy,
2. dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną w s.c,
3. wykonuje określone zadania kierownika urzędu,
4. wykonuje inne zadania z upoważnienia organu admin. rządowej.
Od dnia 1 stycznia 2004r. zgodnie z ustawą o s.c. stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania wg ustawy z 1982r. o pracownikach urzędów państwowych zostaje przekształcony w stosunek na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Sytuacja ta niewątpliwie osłabia ochronę trwałości zatrudnienia. W sierpniu 2003r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przekształcenie to jest zgodne z Konstytucją.
24. Dobro publiczne a dobra prywatne w działaniach administracji publicznej.
DOBRO PUBLICZNE:
Usługa będąca przedmiotem zbiorowego użytkowania lub zbiorowej konsumpcji np. przyroda
Raz jeszcze cechy…
CECHY
-Względnie trudny pomiar ilości i jakości
-konsumowany jednocześnie przez wiele osób
-trudno wyłączyć tego co nie płaci
-ludzie nie mają wyboru co do tego czy konsumować czy nie
-ludzie nie mają wyboru , albo ograniczony co do jakości dóbr
-zapłata nie jest ściśle związana z popytem i konsumpcją
-decyzje w sprawie redystrybucji są głównie decyzjami politycznymi
To, że korzyści wynikające z z dobra publ. nie można rozdzielić nie oznacza, że nie można zmierzyć poniesionych na nie materialnych nakładów. Produkcja dóbr powinna zostać odróżniona od ich dostarczania na koszt publiczny. Dostarczanie dóbr przez rząd nie oznacza ich publicznej produkcji.
Istnieją 2 przypadki występujące w konsumpcji zbiorowej: użytkowanie alternatywne= wysoki stopień podzielności i użytkowanie zbiorowe= zjawisko podzielności nie wystęuje.
Zaopatrzenie w dobro publiczne może łatwo ulec nadmiernemu nasyceniu środkami finansowymi lub cierpień na ich niedostatek.
DOBRO PRYWATNE:
Dobro, które nie jest konsumowane zbiorowo charakteryzuje się wyłącznością korzystania
CECHY:
- łatwy pomiar
- mogą być konsumowane indywidualnie
-łatwo wykluczyć tego co nie płaci
-wybór rodzaju i ilości dóbr
-całkowita podzielność
-zapłata związana z rodzajem i konsumpcją
Wiele dóbr prywatnych daje efekty zewnętrzne polegające na tym, że pewna część korzyści i kosztów spływa na innych członków społeczności.
CECHY POZWALAJĄCE ODDZIELIĆ DOBRA PUBLICZNE OD PRYWATNYCH:
ZASADA PODIELNOŚCI
PUBLICZNE: częściowa podzielność, korzystanie z dobra przez jedną osobę powoduje ograniczenie możliwości korzystania przez innych. Z powodu nadmiernego użytkowania spada jakość świadczonego dobra.
PRYWATNE muszą być podzielne tzn dać się wyodrębnić jako towar lub usługa zanim zostaną zakupione i sprzedane na rynku prywatnym
Sektor prywatny organizowany jest za pomocą transakcji rynkowych, a s. publiczny natomiast zorganizowany jest jedynie w ramach instytucji państwowych.
Koordynację działań gospodarczych w sektorze prywatnym osiąga się poprzez mechanizm rynkowy, a w sektorze publicznym za pomocą biurokratycznego systemu, opartego na strukturze nakazowej i bezpośredniej kontroli nad podwładnymi.
25. Czynniki kształtujące efektywność administracji publicznej.
Efektywność:
- urzędnicy są kompetentni, przygotowani do zawodu,
- działanie urzędników wyznaczane są przez przepisy, są obligatoryjne,
- urzędnicy są wynagradzani za pracę,
- biurokracja działa w systemie otwartym, jest kontrolowana przez opinie publiczną
27. Nowe Zarządzanie Publiczne NPM – geneza, rozwój.
from: e-gov.pl
Coraz czesciej zaczyna sie mówic o potrzebie głebokiej transformacji administracji publicznej i wprowadzeniu na szeroka skale podejscia okreslonego mianem "Nowego Zarzadzania Publicznego" (ang. New Public Management - NPM. Stanowi ono próbe zastosowania zasad i modeli zarzadzania znanych z działalności gospodarczej w administracji publicznej. Bazujac na tym, wyodrebniono szereg zadan administracji publicznej, które winny byc zrealizowane poprzez metody przeniesione z najlepszych praktyk sektora prywatnego. Sa to m. in.: konkurencyjnosc, orientacja na wyniki, kierowanie sie interesem klienta, przedsiebiorczosc, przewidywanie, decentralizacja oraz prorynkowe nastawienie.
W ramach Nowego Zarzadzania Publicznego podejmuje sie m. in. działania na rzecz dekoncentracji dostarczania usług publicznych w taki sposób, aby oferowały je mo¿liwie małe agencje, a ich klienci mieli szeroki zakres wyboru miedzy wykonawcami usług, w zamian za mo¿liwosc wywierania na nich wpływu jedynie przez skar¿enie sie. W niektórych przypadkach wprowadza sie wrecz mechanizmy konkurencji w zakresie dostarczania usług publicznych miedzy agencjami publicznymi, firmami oraz organizacjami społecznymi. Na szersza skale zaczyna sie także stosowac outsourcing (zlecanie na zewnatrz działalnosci
pomocniczej i uzupełniajacej) poprzez zamówienia publiczne, gwarantujace konkurencyjnosc ofert.
Tabela 1. Zestawienie podstawowych modeli w zakresie NPM
W koncepcji NPM występuje także zmiana paradygmatu odnośnie zarządzania finansami jednostek administracji publicznej; następuje próba maksymalizacji przejrzystości w zakresie księgowości oraz powiązania kosztów z wynikami, a nie nakładami przy określaniu wyników poprzez wskaźniki ilościowe.
Urzędnik w tej koncepcji jest menedżerem spraw publicznych wypracowującym jak najlepsze rezultaty jak najskromniejszymi srodkami - zorientowanym na obywatela-klienta i jego potrzeby. Wprowadza sie także różne mechanizmy kontroli jednostek administracji publicznej, które opierają sie na jednoznacznie zdefiniowanych i mierzalnych wskaźnikach działalności.
W przypadku Polski wybrane koncepcje Nowego Zarządzania Publicznego powinny byc realizowane przede wszystkim na poziomie jednostek samorządowych. Wynika to z faktu, że sektor samorządowy w najszerszym stopniu działa na rzecz obywatela i przed nim odpowiada. W tym ujęciu administracja samorządowa musi dążyć do zwiększenia skuteczności i efektywności swojego działania, świadczenia usług publicznych o coraz wyższym standardzie oraz optymalizacji zarządzania finansami publicznymi na poziomie
lokalnym i regionalnym.
from: wikipedia, wolne tłumaczenie
Nowe zarządzanie publiczne jest filozofią zarzadania wykorzystywaną przez rzady od lat 80 w celu modernizacji sektora publicznego. Jest to bardzo rozległe i złożone pojęcie używane do opisania fali reform publicznego sektora jaka miała miejsce na całym świecie od początku lat 80. Głównym założeniem reformy NPM jest idea, że wiecej działań zorientowanych pro-rynkowo w publicznym sektorze prowadzi do ograniczenia kosztow jego działalności, bez negatywnego oddziaływania na inne cele i zamierzenia.
- cechy personalne zatrudnionych w sektorze publicznym
Boston stwierdza też, że reformy zmierzaja do pominiecia w/w róznic.
(see J. Boston, J. Martin, J. Pallot, and P. Walsh, Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press, 1996).
NPM w porównaniu do innych teorii zarządzania sektorem publicznym jest bardziej zorientowana na wyniki i wydajność poprzez dobre zarządzanie publicznymi pieniędzmi. Drogą do osiągnięcia tych celów jest wprowadzenie elementu rywalizacji, znanego z sektora prywatnego i nacisku na zasady działalności ekonomicznej i przywództwa. NPM opisuje beneficjentów działania służby publicznej jako „klientów”, a obywateli jako „akcjonariuszy”.
Działaniom sektora publicznego, zgodnym z NPM brakuje przejrzystosci – istnieje potrzeba wiekszego nadzoru. Ponadto, teoria ta błednie odczytuje opinię publiczną, gdyż obywatele nie zawsze przedkładają wydajność nad poszukiwanie politycznego rozwiązania problemu oraz kompromisu.
Niektórzy z badaczy twierdzą ,że teoria NPM najlepsze lata ma już za soba. Krytycy tacy jak Dunleavy twierdza wrecz,że jest ona „martwa, a przyszłośc należy do „cyfrowej ery zarządzania”, która skupia się na przywróceniu kontroli rządu, ścisłej współpracy poszczególnych agend rzadowych i informatyzacji (wykorzystanie Internetu, cyfrowe go gromadzenia danych, komunikacja pomiedzy agendami rządowymi).
Krajem, w którym idea NPM jest aktualna jest Australia.
29. Struktura administracji rządowej w RP.
1) Do podstawowych kryteriów klasyfikacji należy zaliczyć:
=> sposób powoływania.
=> miejsce w strukturze organizacyjnej administracji publicznej.
=> terytorialny zasięg działania.
2) W strukturze administracji rządowej RP najwyżej znajdują się naczelne organy AP. Są to te spośród organów AP, które są powoływane bezpośrednio przez Sejm (Prezydenta). Są nimi organy zwierzchnie wobec pozostałych organów (i innych podmiotów organizacyjnych państwa) strukturze administracji rządowej. Ich właściwość terytorialna obejmuje cały kraj.
=> Prezydent RP- naczelny organ administracji państwowej. W zakresie uregulowań konstytucyjnych administracyjno-prawne funkcje prezydenta nie muszą być uzasadniane jakąkolwiek inną argumentacją.
=> Kompetencje Prezydenta:
- w sferze stosunków zagranicznych ma pozycję zwierzchnią, co do ogólnego kierownictwa.
- w sferze prawodawstwa nadzwyczajnego może wprowadzić stan wojenny i stan wyjątkowy.
- w sferze prawodawstwa zwykłego ma słabe uprawnienia.
- w sferze kontroli zgodności aktów prawnych z ustawami i konstytucją ma ograniczone możliwości.
- w sferze obsadzania stanowisk ma dość szerokie uprawnienia.
- w sferze uprawnień o charakterze organizacyjnym i decyzyjnym. Może np., powoływać i przewodniczyć RM, wydać decyzje w zakresie nadania obywatelstwa.
=> Rada Ministrów- w jej skład wchodzą: prezes RM, wiceprezesi RM, ministrowie, przewodniczący przewidzianych w ustawie komisji parlamentarnych sprawujących funkcje naczelnych organów administracji państwowej. Zadania RM mieszczą się w trzech podstawowych grupach:
a) zadania o przeważającym charakterze kontroli i koordynacji podległego aparatu administracyjnego i gospodarczego.
b) bezpośrednie decyzje w sprawach planowania systemu finansowego, systemu płac, polityki cen.
c) zadania normodawcze.
=> Rada Ministrów:
- zapewnia wykonywanie ustaw.
- wydaje rozporządzenia w formie ustawy.
- w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia.
- w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień podejmuje uchwały.
- kieruje, kontroluje i koordynuje prace wszystkich innych organów administracji państwowej i ponosząc za ich pracę odpowiedzialność przed sejmem.
- chroni na podstawie ustaw interesu Skarbu Państwa.
- sporządza projekt budżetu i innych planów finansowych (kieruje ich wykonaniem).
- sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym.
- utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi.
- zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa.
=> Prezes Rady Ministrów- jego kompetencje mieszczą się w czterech grupach:
a) kompetencje w zakresie zwierzchności osobowej.
b) zwierzchności służbowej.
c) nadzoru nad podmiotami niepodporządkowanymi (zdecentralizowanymi) podejmuje czynności nadzorcze przewidziane ustawami.
d) kompetencje normotwórcze: wydaje rozporządzenia ( w stanie wojennym zarządzenia porządkowe).
=> Urząd Rady Ministrów- jest on rodzajem ministerstwa specjalnie nazwanego.
- kierownik URM zasiada w Radzie Ministrów, ma status naczelnego organu administracji państwowej (ministra). W URM należy widzieć ministerstwo przydatne do pomocy Prezesowi RM, a także całej RM. Zadania i kompetencje szefa URM sprowadzają się do działań o charakterze organizacyjnym, realizowanym przede wszystkim na zlecenie premiera.
- Sfery działania URM:
a) sfera bieżącego nadzoru funkcjonalnego nad pracą terenowych organów administracji rządowej.
b) zbieranie informacji o działalności terenowej administracji rządowej i organów administracji samorządowej.
c) działalność związana z podziałem terytorialnym kraju oraz nazewnictwem miejscowości i obiektów fizjograficznych.
d) działalność w zakresie współpracy międzynarodowej, zwłaszcza wobec samorządów.
=> Centralne Organy Administracji: nie wchodzą w skład Rządu. Natomiast z mocy prawa w skład rządu wchodzi członek Komitetu Obrony Kraju- Minister Obrony Narodowej. Nie są organizacjami terenowymi, ponieważ ich właściwość miejscowa rozciąga się na teren całego kraju. Centralne organy administracji państwowej są tworzone w drodze aktów rangi ustawy, wyjątkowo w drodze uchwały RM. Centralne organy powoływane są najczęściej przez premiera. Organami zwierzchnimi centralnych organów są Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie. Centralne Organy w sferze normotwórczej wydają jedynie zarządzenia.
30. Gmina. Struktura i zadania.
POJĘCIE GMINY
Gmina jest wzorcem i punktem wyjścia dla wszystkich rozwiązań samorządowych. Początkowo uważana była za pierwotną wspólnotę o charakterze przedpaństwowym, opierającą swój byt na naturalnym prawie lokalnych zbiorowości ludzkich do decydowania o własnych sprawach.
Takie ujęcie gminy stawiało ją w opozycji wobec państwa, szczególnie zaś administracji rządowej. Jednak traciło ono stopniowo na znaczeniu w miarę modyfikacji oraz odchodzenia od doktryny i praktyki państwa liberalnego. Zakwestionowano je ostatecznie w okresie międzywojennym, gdy w wielu państwach europejskich samorząd został ograniczony w wyniku autorytarnych przekształceń ustrojowych.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjmuje w art.1, że przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Użycie przez ustawodawcę pojęcie wspólnoty na oznaczenie wszystkich mieszkańców terytorium wyodrębnionego prawnie ma walor kwalifikujący, którego nie można brać dosłownie. Pojęcie to jest raczej wyrazem pewnej idei osobności gminy niż wartością, z którą można by wiązać jakiekolwiek skutki prawne.
Ponieważ gmina jest zbiorowością o charakterze terytorialnym, jej drugim elementem składowym jest obszar. Gmina jest zatem prawnie zorganizowanym terytorialnym związkiem osób określonych w ustawie jako wspólnota samorządowa. Pozbawienie gminy jej obszaru ma zasadnicze znaczenie, gdyż gmina nie może bez tego elementu istnieć.
Przekształcenia w składzie osobowym gminy nie mają wpływu na jej dalszy byt prawny. Raz utworzona gmina usamodzielnia się wobec swych członków. Nie mogą oni podjąć prawnie skutecznej uchwały o rozwiązaniu wspólnoty Gmina nie ma prawa samorozwiązania się.
Teza ta ma również odniesienie do innych działań organizacyjnych wobec gmin, takich jak łączenie gmin, ustalanie ich granic i nazw, tworzenie nowych gmin. Odpowiednie rozstrzygnięcia, dotyczące tworzenia, łączenia, znoszenia i ustalania granic gmin podejmowane przez Radę Ministrów w formie rozporządzenia, uzależnione są jedynie od przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy.
Formy bezpośredniego uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu o sprawach gminy poddane są reglamentacji ustawowej i ograniczone w naszym systemie prawnym w zasadzie do głosowania wyborczego, referendum oraz udziału w zebraniu wiejskim. Mieszkaniec gminy nie ma więc bezpośredniego wpływu na żadną decyzję organów samorządowych.
Obecnie mamy 2424 gminy oraz miasto stołeczne Warszawę, które jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. (dane z Bocia z 2004 roku. Według Wikipedii aktualnie mamy 2478 gmin)
Ustawa o samorządzie gminnym przyjmuje w zasadzie jednolity model gminy, bez rozróżnienia gmin „wiejskich” i „miejskich”. Rozróżnienie to ma ograniczony charakter zwężony do:
Nazewnictwa organów jednoosobowych; w gminie wiejskiej funkcjonuje wójt, a w gminie miejskiej burmistrz lub prezydent
Terytorialnego podziału wewnętrznego gminy oraz organów jednostek wewnętrznych; w gminie wiejskiej są sołectwa z zebraniami wiejskimi i sołtysami, a w gminie miejskiej dzielnice (osiedla) z radami dzielnicowymi (osiedlowymi) oraz zarządami
Trybu nadawania gminie (a właściwie jednostce osadniczej) charakteru miasta (w drodze rozporządzenia Rady Ministrów) po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami
Sytuacji organizacyjnej gmin powyżej 300 tys. mieszkańców, gdzie projekty ich statutów podlegają uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
Sytuacji miast, którym przysługują prawa powiatu
Szczególnej sytuacji miasta stołecznego Warszawy, którego ustrój uregulowany jest w drodze ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Ustawa gminna dopuszcza także wynikające z ustaw odrębności ustroju gmin wykonujących zadania o szczególnym charakterze. Odnosi się to szczególnie do gmin uzdrowiskowych oraz górniczych.
WŁĄDZE GMINY
W ustawie o samorządzie gminnym używa się pojęcia „władze gminy” dla określenia podmiotów upoważnionych do rozstrzygania w sprawach gminy.
Pierwotnym adresatem norm kompetencyjnych jest w gminie wspólnota samorządowa, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy gminy.
Wspólnota samorządowa podejmuje rozstrzygnięcia bezpośrednio w głosowaniu wyborczym oraz w referendum, a także za pośrednictwem organów gminy.
Referendum gminne
Jest sposobem bezpośredniego sprawowania władzy w sprawach ważnych dla gminy.
W referendum mogą brać udział mieszkańcy gminy uprawnieni do głosowania. Zgodnie z przepisami ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw są to obywatele polscy, którzy ukończyli 18 lat.
Osoby te powinny stale zamieszkiwać na obszarze działania rady powiatowej, tzn. w miejscowości położonej na terenie gminy, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania.
Osoba przebywająca stale na terytorium RP ma obowiązek zameldować się w miejscu pobytu stałego (w tym czasie można mieć tylko 1 miejsce pobytu stałego).
Praw wyborczych nie mają osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym oraz pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu.
Ustawa o referendum lokalnym przewiduje wyłączność referendum w sprawach samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, a także w sprawie odwołania rady gminy oraz wójta lub burmistrza przed upływem kadencji.
Przedmiotem referendum może być ponadto każda inna sprawa dotycząca gminy, mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji jej organów. Decyduje o tym rada gminy, jeśli przeprowadza referendum z własnej inicjatywy.
Obywatele gminy decydują o przeprowadzeniu referendum, jeśli zgodna z prawem inicjatywa zdobędzie poparcie co najmniej 1/10 uprawnionych. Jeśli ten wymóg zostanie spełniony, wówczas właściwy organ (rada gminy lub komisarz wyborczy) obowiązany jest przeprowadzić referendum.
Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych.
Rada gminy
Artykuł 18 ustawy gminnej przyjmuje zasadę domniemania właściwości rady, przekazując jej wszystkie sprawy z zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto ustawa ta określa katalog najważniejszych spraw gminy, gdzie rada ma właściwość wyłączną. Są to sprawy:
Organizacyjne (uchwalanie statutu gminy; ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych; podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej w trybie porozumienia; podejmowanie uchwał w sprawach: tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni, ich rozwiązywania i występowania z nich, tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych; podejmowania uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami)
Planistyczne (uchwalanie: budżetu gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, programów gospodarczych)
Finansowo – majątkowe (przekazywanie jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania im składników mienia do korzystania, a także zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki; podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; przyjmowanie lub odrzucanie spadków i zapisów; emitowanie obligacji oraz określanie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta; zaciąganie długoterminowych pożyczek; ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym; zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy; określenie zasad dysponowania udziałami i akcjami przez wójta; wyposażenie w majątek przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych; określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągnąć zobowiązania; wydzielanie środków na współdziałanie z innymi gminami)
Osobowe (powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gminy)
Kierowniczo-kontrolne (stanowienie o kierunkach działania zarządu oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu)
Inne, takie jak podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników, nadawania honorowego obywatelstwa gminy.
Rada gminy wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz od 1 do 3 wiceprzewodniczących. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem wójta lub burmistrza (prezydenta). Ustawa gminna nie zalicza przewodniczącego do organów gminy.
Ustawowo określoną kompetencją przewodniczącego jest zwoływanie sesji rady gminy, a także organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad. Szczegółowy zakres działania przewodniczącego oraz jego zastępców ustalany jest przez radę w statucie gminy.
Rada ze względu na swój społeczny charakter nie może obradować ciągle. Jej charakter pracy jest sesyjny, a sesje są czasowo ograniczone.
Ze względu na szeroki zakres zadań rady istnieje potrzeba przekazywania części jej zadań innym organom do rozstrzygania. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają komisje – organy wewnętrzne rady. Ich istnienie, przedmiot działania oraz skład osobowy zależą w zasadzie od uznania rady, która może powołać komisje stałe, z których jedna o charakterze obligatoryjnym jest nazywana w ustawie (komisja rewizyjna dla kontroli wójta).
Rada może powołać również komisje doraźne dla wykonania zadań nadzwyczajnych.
W praktyce prawie wszystkie sprawy, które są przedmiotem obrad rady, omawia się uprzednio na posiedzeniach komisji.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta)
Wójt jest zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy.
Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy.
Mandatu wójta nie można łączyć z mandatem wójta lub funkcją jego zastępcy w innej gminie; z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest się wójtem; z zatrudnieniem w administracji rządowej; z mandatem posła lub senatora
Wójt wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa.
Do zadań wójta należy w szczególności:
Przygotowanie projektów uchwał rady oraz określenie sposobów ich wykonywania
Gospodarowanie mieniem komunalnym
Wykonywanie budżetu
Zatrudnianie i zwalnianie swoich zastępców i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
Wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej
Wójt realizując zadania własne gminy podlega wyłącznie radzie gminy, która decyduje o kierunkach jego działania. W zakresie wykonywania zadań zleconych administracji rządowej wójt podlega także wojewodzie.
Wójt lub burmistrz (prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy. Reprezentuje gminę jednoosobowo na zewnątrz. Kieruje bieżącymi sprawami gminy.
Wójt wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem i któremu nadaje w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny, określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu. Tak ustalony układ zależności pozwala wójtowi wykonywać zadania przy pomocy aparatu urzędniczego gminy.
Zadania gminy wykonywane są w różnych formach, również w formie decyzji administracyjnych, nazwanych w ustawie decyzjami w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do ich wydawania, zarówno w zakresie spraw własnych, jak i zleconych, ustawa o samorządzie gminnym przyznaje wójtowi lub burmistrzowi.
Wójt lub burmistrz mogą upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji. Rada gminy może udzielić takiego upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej gminy bądź organom gminnych jednostek organizacyjnych (dekoncentracja wewnętrzna)
Organy w pomocniczych jednostkach podziału gminy.
Gmina jest podzielona terytorialnie na jednostki pomocnicze, jakie jak sołectwa na obszarach wiejskich, dzielnice czy osiedla w miastach, wreszcie miasta na terenie gminy.
Są one tworzone na podstawie art. 5 ustawy gminnej, w drodze uchwały rady gminy, z urzędu, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z inicjatywy samych mieszkańców.
Zasady tworzenia jednostek pomocniczych ustala statut gminy.
Organizacje i zakres działania sołectwa, dzielnicy lub osiedla ustala rada gminy indywidualnie w formie odrębnego statutu.
Statut może przewidywać powstanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
Sołectwo
Organem ustawodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, w którym mogą uczestniczyć z głosem rozstrzygającym wszyscy obywatele gminy, zamieszkali na terenie sołectwa. Zebranie wiejskiej jest tradycyjna formą samorządową, instytucją demokracji bezpośredniej. Można przyjąć, że zebranie wiejskie jest właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych na rzecz pozostałych organów sołectwa, a mianowicie organu wykonawczego – sołtysa oraz wspomagającej go rady sołeckiej.
Zadania sołtysa – administruje majątkiem sołectwa, w zakresie ustalonym statutem sołectwa, zgodnie z uchwałami zebrania wiejskiego; organizuje mieszkańców sołectwa do wspólnych przedsięwzięć; jako przewodniczący i organ wykonawczy zebrania wiejskiego prowadzi obsługę tego organu sołectwa oraz organizuje jego pracę (przygotowuje projekty uchwał zebrania wiejskiego oraz wykonuje te uchwały, a także zwołuje zebrania wiejskie.
Rada sołecka jako organ opiniodawczo-doradczy wspomaga działalność sołtysa.
Dzielnica/osiedle
Organem uchwałodawczym w dzielnicy lub osiedlu jest rada – organ przedstawicielski wybrany według zasad ustalonych przez radę gminy.
Organem wykonawczym rady dzielnicowej (osiedlowej) jest zarząd z przewodniczącym na czele.
W jednostkach podziału pomocniczego miast przyjęto zatem zasadę demokracji pośredniej
Dopuszczalny jest tylko jeden wyjątek w osiedlu o charakterze wiejskim, gdzie organem uchwałodawczym może być ogólne zebranie mieszkańców, które wybiera zarząd osiedla.
Sprawy podziału zadań między organem uchwałodawczym a wykonawczym uregulowane są w statucie dzielnicy czy osiedla.
Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, z prawem udziału w głosowaniu.
ZADANIA GMINY
Idea samorządu nie polega na tym, by rządzić w ogóle, lecz na tym, by w rządzeniu nie były realizowane przede wszystkim (a miejscami wyłącznie) interesy państwa, a by były realizowane przede wszystkim (a często wyłącznie) interesy obywateli, którzy tworzą zbiorowość nazywaną w ustawie wspólnotą, i którzy wybierają jej podstawowy organ. (ach, jak to ładnie brzmi! )
W Polsce oddzielenie zadań administracji rządowej od zadań gminy dokonane zostało na kilku poziomach. Art. 6 ustawy gminnej, według którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, ustanawia domniemanie właściwości na rzecz gminy.
Wynika z tego, że gmina załatwia lokalne sprawy publiczne, które zostały ustawowo włączone do zakresu jej działania, a także te, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi.
Artykuł 7 ustawy gminnej ustala, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.
Zadania własne gminy można podzielić na pewne kategorie, a mianowicie zadania z zakresu:
Infrastruktury technicznej gminy (gminne drogi, ulice, mosty, place, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymywanie czystości, utrzymywanie urządzeń sanitarnych, wysypiska oraz utylizacja odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, komunalne budownictwo mieszkaniowe, lokalny transport zbiorowy, targowiska i hale targowe, gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej oraz obiekty administracyjne)
Infrastruktury społecznej (ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata, kultura, kultura fizyczna)
Porządku i bezpieczeństwa publicznego (organizacja ruchu drogowego, porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne)
Ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska)
Gmina wykonuje zadania własne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy, korzystając z samodzielności chronionej na drodze sądowej.
Samodzielność zadaniowa gminy jest ustawowo ograniczona poprzez wprowadzenie instytucji obowiązkowych zadań własnych gmina nie może uchylić się od ich wykonania, jeśli tak stanowi ustawa.
Przez wprowadzenie zadań obowiązkowych ustawodawca zabezpiecza ich realizację oraz zapewnia mieszkańcom gminy określony poziom zaspokojenia potrzeb publicznych. Jest to także gwarancja prawna równości ludzi wobec prawa, dążenie do równego dostępu do świadczeń w skali państwa, niezależnie od miejsca zamieszkania (jest to jednak tylko pewna tendencja, bo w praktyce występują jeszcze duże różnice np. między gminami biednymi i bogatymi, czy miejskimi i wiejskimi).
Gmina wykonuje ponadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej określone w art.8 ustawy samorządowej. Są to zadania „obce” w tym sensie, że pochodzą od innego podmiotu administracji, jakim jest państwo. Gmina wykonuje te zadania po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową. O ile ustawa tak stanowi, gmina jest obowiązana do wykonywania takich zadań.
Gmina może ponadto wykonywać zadania zlecone dobrowolnie, na podstawie porozumienia z właściwym organem administracji rządowej. Wykonywanie przez gminę zadań zleconych sprawia, że ma ona dwoisty charakter – wspólnoty samorządowej oraz jednostki wykonawczej administracji rządowej.
Całość zadań administracji publicznej z różnych tytułów przysługujących gminie realizowana jest w znacznej części przez wydawanie decyzji administracyjnych
Teraz wypisze Wam zagadnienia, które znalazłam przy tym temacie, ale moim zdaniem nie wchodzą one w treść pytania… Ale jak wiadomo z Solonem nigdy nic nie wiadomo i może zapytać o wszystko
Policja administracyjna
Przez policję administracyjną rozumieć można całość interwencji administracji zmierzających do narzucenia swobodnej działalności jednostek dyscypliny wymaganej przez życie w społeczeństwie. Policja ma raczej charakter prewencyjny. Jej głównym celem jest regulacja tych zadań, które maja znaczenie publiczne, a zwłaszcza znaczenie dla spokoju, bezpieczeństwa i zdrowotności publicznej. W ocenie stopnia aktywności działania policja jest raczej reakcją niż akcją. Narzucenie rygorów powinno się cechować bezwzględną obiektywnością.
Podstawowe kryteria rozdziału kompetencji administracji rządowej i administracji samorządowej
Katalog spraw poszerzonych i rozstrzyganych zwłaszcza przez organy samorządowe w drodze decyzji administracyjnych powinien być następujący:
Sprawa nie może przekraczać zakresu gminnego (powiatowego, wojewódzkiego, terytorialnego, merytorycznego, organizacyjnego, funkcjonalnego); trzeba też pamiętać, że lokalność sprawy nie jest oparta wyłącznie na kryterium terytorialnym (np. bezpieczeństwo budowlane)
Lokalność sprawy nie jest prosta do zdefiniowania, głównie z powodu przecięcia płaszczyzną policji administracyjnej; tak więc sprawa lokalna, ale objęta ramami policji administracyjnej, nie wchodziłaby w zakres spraw gminnych, chyba że pewne całościowe zadania policyjne decydujemy się oddać gminie np. ochronę czystości i porządku
Gmina może rozstrzygać w tych sprawach indywidualnych, w których może zachować regułę obiektywnego zachowania się
Gmina nie może rozstrzygać o sprawach, w których ważniejsze od samego załatwienia jest realizowanie polityki państwa przez organy zdekoncentrowane w systemie hierarchicznego podporządkowania
Gmina nie może orzekać w sprawach, w których ze względu na dobro publiczne mogłoby dojść do różnych rozstrzygnięć w sytuacjach powtarzalnych, wymagających jednolitych rozstrzygnięć.
Samodzielność gminy
Dla określenia ustroju samorządu terytorialnego, w tym gminy, znaczenie priorytetowe ma jej samodzielność. Ta samodzielność znajduje wyraz w nadaniu samorządowi gminnemu odrębnej struktury organizacyjnej; powierzeniu gminie wyłączności w realizowaniu tzw. zadań własnych, które są kategorią zadań publicznych; w nadaniu gminom osobowości prawnej i w konsekwencji przydzieleniu im tzw. własności komunalnej; zapewnieniu gminom samodzielności finansowej oraz w ograniczaniu interwencji władzy rządowej wobec gminy tylko do środków nadzorczych. Wreszcie, samodzielność ta znajduje swoje ukoronowanie i zabezpieczenie prawne w systemie sądowej ochrony praw i interesów, co jest nie tylko przejawem samodzielności gminy, ile jej prawnym zabezpieczeniem – gwarancją samodzielności gminy.
Źródło: Jan Boć, Prawo administracyjne, 2005 r., str. 197-210
31. Powiat. Struktura i zadania.
POJĘCIE POWIATU
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym stanowi w art. 1, że przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Powiat, tak jak gmina, ma wymiar społeczny – kwalifikacja mieszkańców jako wspólnoty następuje z mocy prawa
Drugim ważnym elementem jest obszar (powiat jest podmiotem o charakterze terytorialnym)
Ustawa o samorządzie powiatowym ustanawia dwie kategorie powiatów. Powiat jest zasadniczą jednostką podziału terytorialnego, która obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin (powiat ziemski) albo cały obszar miasta (miasto na prawach powiatu)
Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniając zdolność wykonywania zadań publicznych
Kompetencje w zakresie tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia powiatów należą do Rady Ministrów, która rozstrzyga o tym po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w drodze rozporządzenia określającego gminy wchodzące w skład powiatów oraz nazwy powiatów i siedziby ich władz.
W drodze rozporządzenia Rady Ministrów ustalane są także zasady i tryb postępowania w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic.
Aktualnie mamy 380 powiatów, w tym: 315 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatu (Wikipedia mówi, że 314 i 65, wiec wierzymy raczej Bociowi )
WŁADZE POWIATU
Ustawa powiatowa posługuje się pojęciem „władze powiatu” dla określenia podmiotów upoważnionych do rozstrzygania w sprawach powiatu.
Pierwotnym adresatem norm kompetencyjnych jest w powiecie wspólnota samorządowa, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy powiatu.
Wspólnota samorządowa podejmuje rozstrzygnięcia bezpośrednio – w głosowaniu wyborczym oraz w referendum, a także za pośrednictwem organów powiatu.
Referendum powiatowe
Jest sposobem bezpośredniego sprawowania władzy w sprawach ważnych dla powiatu.
W referendum mogą brać udział mieszkańcy powiatu uprawnieni do głosowania. Zgodnie z przepisami ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw są to obywatele polscy, którzy ukończyli 18 lat.
Osoby te powinny stale zamieszkiwać na obszarze działania rady powiatowej, tzn. w miejscowości położonej na terenie powiatu, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania.
Osoba przebywająca stale na terytorium RP ma obowiązek zameldować się w miejscu pobytu stałego (w tym czasie można mieć tylko 1 miejsce pobytu stałego).
Praw wyborczych nie mają osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym oraz pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu.
W referendum mieszkańcy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:
Co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty
W sprawie z zakresu zadań i kompetencji organów powiatu
Lub w sprawie odwołania rady powiatu
Wyłączność referendum ustawa przewiduje w sprawie odwołania rady powiatu przed upływem kadencji.
Mieszkańcy powiatu uprawnieni do głosowania decydują o przeprowadzeniu referendum, jeśli zgodna z prawem inicjatywa zdobędzie poparcie co najmniej 10% uprawnionych do głosowania. Jeśli ten wymóg zostanie spełniony, wówczas właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić referendum.
Referendum w sprawie odwołania rady powiatu przed upływem kadencji można przeprowadzić nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wyborów lub od dnia ostatniego referendum w sprawie odwołania rady powiatu i nie później niż na 6 miesięcy przed upływem kadencji.
Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych.
Rada powiatu
Artykuł 12 ustawy powiatowej określa zakres wyłącznej właściwości rady. Należą tu sprawy:
Organizacyjne (uchwalanie statutu powiatu; tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek; podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi powiatami i gminami, jeżeli jest to związane z koniecznością wydzielania majątku)
Planistyczne (uchwalanie budżetu powiatu)
Finansowo-majątkowe ( podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; emitowanie obligacji oraz określanie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu; zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów; ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd orz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym; zobowiązania w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę; tworzenie i przystępowanie do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni oraz ich rozwiązywanie lub występowanie z nich; tworzenie i przystępowanie do spółek, ich rozwiązywanie i występowanie z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji; wydzielanie majątku na współdziałanie z innymi powiatami i z gminami; tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych powiatu oraz wyposażenie ich w majątek)
Osobowe (wybór i odwoływanie zarządu powiatu; powoływanie i odwoływanie na wniosek starosty sekretarza oraz skarbnika powiatu)
Kierowniczo-kontrolne (stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, w tym z działalności finansowej; rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu)
Inne (takie, jak podejmowanie uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu)
Do wyłącznej właściwości rady powiatu mogą być przekazane w drodze ustawowej także inne sprawy
Rada powiatu wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz od 1 lub 2 wiceprzewodniczących.
Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem członka zarządu powiatu.
Ustawa powiatowa nie zalicza przewodniczącego rady do organów powiatu. Jego ustawowym wyłącznym zadaniem jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W przypadku nieobecności przewodniczącego, jego zadania wykonuje właściwy wiceprzewodniczący.
Rada z uwagi na swój społeczny (ale wynagradzany pieniężnie) charakter nie może obradować ciągle. Jej charakter pracy jest sesyjny, a sesje są czasowo ograniczone.
Z uwagi na szeroko zakres zadań rady istnieje potrzeba przekazywania części jej zadań innym organom do rozstrzygania – z wyłączeniem spraw zastrzeżonych do właściwości rady; do zaopiniowania, bądź opracowania projektu rozstrzygnięcia – we wszystkich sprawach
Istotną rolę w tym zakresie odgrywają komisje – organy wewnętrzne rady. Ich istnienie, przedmiot działania oraz skład osobowy zależy w zasadzie od uznania rady, która może powołać komisje stałe.
Jedna z nich ma charakter obligatoryjny – jest to komisja rewizyjna dla kontroli zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Rada może także powołać komisje doraźne dla wykonania zadań nadzwyczajnych.
Zarząd powiatu
Zarząd jest organem wykonawczym powiatu.
W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako przewodniczący oraz pozostali członkowie w liczbie od 3 do 4 osób, w tym wicestarosta, wybrani przez radę powiatu ze swego grona, bądź spoza składu rady.
Członkostwa w zarządzie nie można łączyć z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła albo senatora.
Jeśli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów – ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Po rozwiązaniu rady powiatu z w/w przyczyny przeprowadza się wybory przedterminowe, które zarządza wojewoda w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania rady powiatu.
O ile nowo wybrana rada powiatu nie dokona wyboru w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Nie przeprowadza się wówczas ponownych wyborów przedterminowych. Do dnia wyboru rady powiatu na kolejną kadencję oraz wyboru zarządu powiatu zadania i kompetencje rady i zarządu powiatu przejmuje komisarz rządowy ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody.
Zarząd wykonuje uchwały rady powiatu oraz zadania powiatu określone przepisami prawa.
Do zadań zarządu należy w szczególności:
Przygotowywanie projektów uchwał rady
Wykonywanie uchwał rady
Gospodarowanie mieniem powiatu
Wykonywaniem budżetu powiatu
Zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu z zastrzeżeniem, że szczególne warunki lub zasady powołania, odwoływania oraz tryb zatrudniania i zwalniania kierowników powiatowych służ, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu określa odrębna ustawa
Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną.
Organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu.
Starosta
Starosta organizuje pracę zarządu powiatu jako jego przewodniczący i starostwa powiatowego jako jego kierownik
Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży
Kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz
Starosta jako zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży, powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z wojewodą zatwierdza programy ich działania, uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu, w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami, zaleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli
Taki układ zależności pozwala staroście organizować pracę zarządu z pomocą aparatu urzędniczego powiatu.
Kierowanie bieżącymi sprawami powiatu nie jest sprecyzowane ustawowo. Można przyjąć, że chodzi tu o sprawy powtarzające się, wymagające operatywnego działania i rozstrzygania, które nie są zastrzeżone na rzecz rady czy zarządu.
Staroście przysługuje kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne, z wyłączeniem możliwości wydawania przepisów porządkowych.
Starosta może wydawać decyzje administracyjne – decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Starosta może upoważnić wicestaroste, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania tych decyzji w jego imieniu.
Administracja zespolona
Zespolenia aparatu administracyjnego występuje na wszystkich płaszczyznach administracji samorządowej
Zasada zespolenia wyrażona jest w art. 33 ustawy powiatowej. Zgodnie z tym przepisem zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administracje zespoloną.
Zasada ta oznacza skoncentrowanie całego administracyjnego aparatu pomocniczego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Jest to jedna z gwarancji zbudowania silnej władzy administracji ogólnej na poszczególnych stopniach podziału terytorialnego.
Zasada zespolenia nie jest w powiecie realizowana w pełnej postaci – poza strukturą starostwa pozostaje bowiem część jednostek organizacyjnych, które są aparatem pomocniczym kierowników służb i inspekcji (komenda policji, komenda straży pożarnej).
Do realizacji tej zasady nie jest konieczne zespolenie finansowe, czyli włączenie budżetu określonej służby czy inspekcji do budżetu powiatu. Najistotniejsze jest zespolenie osobowe i kompetencyjne.
Aspekt osobowy oznacza uzyskanie przez starostę stanowiącego wpływu na obsadę najważniejszych stanowisk w powiatowej administracji zespolonej poprzez powoływanie kierowników powiatowych służb, inspekcji oraz straży albo uzgadnianie tych decyzji, jeśli podmiotem powołującym jest organ wojewódzki.
Zespolenie kompetencyjne polega na wykonywaniu przez starostę wobec powiatowych służb, inspekcji i straży kompetencji umożliwiających kształtowanie polityki powiatu.
ZADANIA POWIATU
Artykuł 4 ustawy powiatowej stanowi, że powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:
Infrastruktury technicznej (transport i drogi publiczne, gospodarka nieruchomościami, utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej)
Infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka parorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, kultura i ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, ochrona praw konsumenta, promocja powiatu, współpraca z organizacjami pozarządowymi)
Porządku i bezpieczeństwa publicznego (porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpowodziowa, przeciwpożarowa i zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi, obronność, wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży)
Ładu przestrzennego i ekologicznego (geodezja, kartografia i kataster /publiczny rejestr danych o gruntach i budynkach (przedmioty katastru) oraz o ich właścicielach i władających (podmioty katastru)/, zagospodarowanie przestrzenne i nadzór budowlany, gospodarka wodna, rolnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe, ochrona środowiska)
Katalog zadań powiatu nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Ustawy mogą także określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
Powiat wykonuje ustawowe zadania w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność.
Źródło: Jan Boć, Prawo administracyjne, 2005 r., str. 210-217
32. Administracja publiczna na szczeblu województwa.
Zadania administracji rządowej w województwie wykonują:
Wojewoda
Działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu: 1) wojewody z ustawowego upoważnienia 2) własnym, jeżeli ustawy tak stanowią
Organy administracji niezespolonej
Organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub zawartego porozumienia
Działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach
Organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia
Regulację prawną daje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie.
Wojewodowie
Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wicewojewodów powołuje i odwołuje Premier na wniosek wojewody.
Wojewoda jest:
Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie – z tego tytułu odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, co m.in. polega na:
Kontrolowaniu wykonywania przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Premiera.
Kontrolowaniu wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej
Zapewnianiu współdziałania wszystkich podmiotów administracyjnych, działających na obszarze województwa i kierowaniu ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w ustawach
Reprezentowaniu Rady Ministrów na uroczystościach państwowych i w czasie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych
Wydawaniu poleceń, o których mowa w art. 16 ustawy o administracji rządowej w województwie
Partycypacji w powoływaniu i odwoływaniu organów administracji niezespolonej
Kontrolowanie organów administracji niezespolonej działających na obszarze województwa na zasadach określonych w art. 18 ustawy o administracji rządowej w województwie.
Zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej i w tym zakresie:
Kieruje nią i koordynuje jej działalność
Zapewnia warunki do skutecznego jej działania
Ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania
Organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – na zasadach określonych w ustawach
Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym
Reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, co polega na:
Reprezentowaniu Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań
Wykonywaniu innych uprawnień wynikających z reprezentowania Skarbu Państwa
Wykonywaniu uprawnień i obowiązków organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych tytułów
Wojewódzka administracja zespolona
Zespolenie jest nową konstrukcją wprowadzoną powtórnie w Polsce w ramach wielkiej reformy administracji z 1998 roku.
Na stopniu wojewódzkim wyraża się w nazwie zespolona (wojewódzka) administracja rządowa, a na stopniu powiatowym w nazwie powiatowa administracja zespolona, co jest skutkiem faktu, iż na stopniu powiatowym nie mamy wyodrębnionej organizacyjnie administracji rządowej
Zwierzchnikiem wojewódzkiej rządowej administracji zespolonej jest wojewoda, który wykonuje zadania głównie przy pomocy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich
Zwierzchnictwo to występuje w 2 zasadniczych postaciach – zwierzchnictwa osobowego i służbowego.
Zwierzchnictwu osobowemu podstawę daje włączenie inspekcji, straży lub służb w strukturę urzędu wojewódzkiego.
Jednocześnie całość układu organizacyjnego administracji zespolonej określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę, choć uzależniony w treści nierzadko od postanowień ministerialnych rozporządzeń w sprawach organizacji wojewódzkich inspektoratów.
Poza określonymi wyjątkami (Policji i Państwowej Straży Pożarnej) do wojewody należy powoływanie i odwoływanie kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich.
Osoby te działają z ustawowego upoważnienia w imieniu wojewody (chyba, że jest inny przepis).
Na stopniu wojewódzkim administracja rządowa zespolona obejmuje:
Inspekcję Handlową
Służbę Ochrony Zabytków
Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych
Policję
Inspekcję Ochrony Środowiska
Państwową Straż Pożarną
Inspekcję Farmaceutyczną
Inspekcję Budowlaną
Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Inspekcję Weterynaryjną
Organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego
Kurator oświaty
Wojewódzki konserwator przyrody
Źródło: Jan Boć, Prawo administracyjne, 2005 r., str. 163-165
33. Samorząd województwa. Struktura i zadania.
POJĘCIE WOJEWÓDZTWA
Województwo jest jednostką samorządu terytorialnego, przewidzianą w art. 164 Konstytucji, zgodnie z którym ustawa określa inne niż gmina jednostki samorządu regionalnego lub lokalnego.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stanowi w art. 1, że województwo oznacza: jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową, największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej
Województwo tak jak gmina i powiat ma wymiar społeczny – kwalifikacja mieszkańców województwa jako wspólnoty następuje z mocy prawa. Przynależność do wspólnoty nie jest zatem uzależniona ani od rozstrzygnięcia organów województwa, ani od woli mieszkańców.
Drugim elementem województwa jest obszar (jest podmiotem o charakterze terytorialnym)
Nowe województwa utworzone są przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
Ustawa ta stanowi, że zmiana granic województw, w tym związana z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem, znoszeniem powiatów, następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii organów jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy.
Obecnie mamy 16 województw (dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, lubelskie, lubuskie, łódzkie, małopolskie, mazowieckie, opolskie, podkarpackie, podlaskie, pomorskie, śląskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie)
WŁADZE SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA
Ustawa wojewódzka posługuje się pojęciem „władze samorządu województwa” dla określenia podmiotów upoważnionych do rozstrzygania w sprawach województwa.
Pierwotnym adresatem norm kompetencyjnych jest w województwie regionalna wspólnota samorządowa, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy województwa.
Wspólnota samorządowa podejmuje rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (w głosowaniu wyborczym oraz w referendum), a także za pośrednictwem organów województwa.
Referendum wojewódzkie
Jest sposobem bezpośredniego sprawowania władzy w sprawach ważnych dla województwa.
W referendum mogą brać udział mieszkańcy województwa uprawnieni do głosowania. Zgodnie z przepisami ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw są to obywatele polscy, którzy ukończyli 18 lat.
Osoby te powinny stale zamieszkiwać na obszarze działania sejmiku województwa, tzn. w miejscowości położonej na terenie województwa, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania.
Osoba przebywająca stale na terytorium RP ma obowiązek zameldować się w miejscu pobytu stałego (w tym czasie można mieć tylko 1 miejsce pobytu stałego).
Praw wyborczych nie mają osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym oraz pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym lub praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu.
Referendum wojewódzkie może być przeprowadzone w każdej ważnej dla województwa sprawie mieszczącej się w zakresie jego zadań (decyduje o tym sejmik województwa), zaś wyłączność referendum ustawa przewiduje w sprawie odwołania sejmiku województwa przed upływem kadencji.
Mieszkańcy województwa uprawnieni do głosowania decydują o przeprowadzeniu referendum, jeśli zgodna z prawem inicjatywa zdobędzie poparcie co najmniej 1/20 uprawnionych. Jeśli ten wymóg zostanie spełniony, wówczas właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić referendum.
Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych.
Wynik jest rozstrzygający, gdy za danym rozwiązaniem oddano więcej niż połowę głosów.
Sejmik województwa
Artykuł 18 ustawy wojewódzkiej określa zakres wyłącznej właściwości sejmiku, a mianowicie sprawy:
Prawotwórcze (stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności statutu województwa, zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej)
Organizacyjne (uchwalanie statutu województwa; uchwalanie przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa; uchwalanie zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego; podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia związków, stowarzyszeń, fundacji oraz ich rozwiązywania, a także przystępowania do nich lub występowania z nich)
Planistyczne ( uchwalanie strategii rozwoju województwa oraz wieloletnich programów wojewódzkich, uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego; uchwalanie budżetu województwa)
Finansowo-majątkowe (podejmowanie uchwał w sprawach zasad i trybu gospodarowania mieniem wojewódzkim; w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej; w sprawie szczegółowości układu wykonawczego budżetu województwa; uchwalanie budżetu województwa; określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa; podejmowanie uchwały w sprawie wyboru niezależnego audytora oraz zamknięcia rachunków budżetu województwa; rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu województwa, sprawozdań finansowych województwa oraz sprawozdań z wykonywania wieloletnich programów województwa; podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa; uchwalanie, w graicach określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej; do czasu określenia tych zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa; emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu; zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów; ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym; tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji)
Osobowe ( wybór i odwołanie zarządu województwa; powołanie i odwoływanie skarbnika województwa na wniosek marszałka województwa)
Kierowniczo-kontrolne (rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu województwa, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa; rozpatrywanie sprawozdań finansowych województwa oraz sprawozdań z wykonywania wieloletnich programów województwa)
W zakresie współpracy zagranicznej (podejmowanie uchwał w sprawach: „priorytetów współpracy zagranicznej województwa”, uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach współpracy regionalnej)
Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa mogą być przekazane w drodze ustawowej lub statutem województwa także inne sprawy.
Sejmik województwa wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz nie więcej niż 3 wiceprzewodniczących
Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem członka zarządu województwa.
Ustawa wojewódzka nie zalicza przewodniczącego sejmiku do organów województwa. Jego ustawowym zadaniem jest organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie jego obrad. Przewodniczący sejmiku może powierzyć wykonywanie tych czynności jednemu z wiceprzewodniczących. Jeśli to nie nastąpi, pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.
Sejmik województwa z uwagi na swój społeczny (mimo wynagrodzeń pieniężnych) charakter nie może obradować ciągle. Jego charakter pracy jest sesyjny, a sesje są czasowo ograniczone.
W wypadku sejmiku również istotną rolę odgrywają organy wewnętrzne, takie jak komisje (tak jak w przypadku powiatu i gminy)
Komisja stała – komisja rewizyjna dla kontroli zarządu oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych
Zarząd województwa
Zarząd jest organem wykonawczym województwa.
W skład pięcioosobowego zarządu województwa wchodzą marszałek województwa jako przewodniczący, 1 lub 2 wicemarszałków oraz pozostali członkowie.
Marszałek oraz pozostali członkowie zarządu mogą być wybrani także spoza składu sejmiku.
Członkostwa w zarządzie nie można łączyć z członkostwem w organach innej jednostki samorządu terytorialnego, z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła lub senatora.
Jeśli sejmik województwa nie dokona wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyniku wyborów – ulega rozwiązaniu z mocy prawa.
Po rozwiązaniu sejmiku przeprowadza się wybory przedterminowe, które zarządza Premier w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania sejmiku województwa.
Funkcje organów województwa, do czasu wyboru zarządu województwa przez nowy sejmik, pełni właściwy terytorialnie wojewoda.
O ile nowo wybrany sejmik nie dokona wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyniku wyborów, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Nie przeprowadza się wówczas ponownych wyborów. Do dnia wyboru sejmiku na kolejną kadencję oraz wyboru zarządu województwa zadania i kompetencje sejmiku i zarządu przejmuje właściwy terytorialnie wojewoda.
Zarząd województwa wykonuje zadania województwa nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Do zadań zarządu należy:
Wykonywanie uchwał sejmiku województwa
Gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo
Przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa
Przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie
Organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi
Kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników
Uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego
Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.
Zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa.
Marszałek województwa
Marszałek województwa organizuje pracę zarządu jako jego przewodniczący i urzędu marszałkowskiego jako jego kierownik.
Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu marszałkowskiego i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Marszałkowi przysługuje kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne.
Kiedy w takiej sytuacji zarząd nie może zebrać się na czas, marszałek powinien podjąć niezbędne czynności w zastępstwie zarządu.
Marszałek ma kompetencje wydawania decyzji administracyjnych (decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej)
Może on upoważnić wiceprzewodniczących zarządu województwa, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania decyzji w jego imieniu.
Administracja zespolona
Zgodnie z ustawą na szczeblu wojewódzkim administracja jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Chodzi o marszałka województwa, który jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Zasada ta ma jednak w odniesieniu do samorządowej administracji województwa ograniczone znaczenie. Na szczeblu wojewódzkim usytuowany jest bowiem wojewoda – organ wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej.
ZADANIA WOJEWÓDZTWA
Regionalne usytuowanie samorządu województwa sprawia, że jest on właściwy w sprawach określania strategii rozwoju województwa, realizowanej przez programy wojewódzkie, uwzględniającej zgodnie z ustawą następujące cele:
Pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców
Pobudzanie aktywności gospodarczej
Podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa
Zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń
Kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego
Samorząd województwa prowadzi ponadto politykę rozwoju województwa, na którą składa się:
Tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy
Utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim
Pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej
Wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli
Racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju
Wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji
Wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa kulturowego
Promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa
Artykuł 14 ustawy wojewódzkiej stanowi, że samorząd województwa wykonują zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie:
Infrastruktury technicznej (drogi publiczne i transport)
Infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, w tym szkolnictwo wyższe; promocja i ochrona zdrowia; kultura i ochrona jej dóbr; pomoc społeczna, polityka prorodzinna; kultura fizyczna i turystyka, ochrona praw konsumentów, przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy)
Bezpieczeństwa publicznego
Ładu przestrzennego i ekologicznego (modernizacja terenów wiejskich, zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska)
Ogólnie określone zadania samorządu województwa zostały skonkretyzowane w ustawie z dnia 24 lipca 1998r.
Katalog zadań nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawy mogą określać inne zadania samorządu województwa
Ustawy mogą także określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa.
Samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponując mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu
Źródło: Jan Boć, Prawo administracyjne, 2005 r., str. 217-224
34. Decyzja polityczna a decyzja administracyjna. Swoboda decyzyjna administracji publicznej.
Decyzja polityczna dotyczy interesów wielkich grup społecznych, a administracyjna określonego adresata bądź niewielkiej, wyróżnionej społeczności
Decyzja polityczna kreuje ład społeczny a decyzja administracyjna zapada w kontekście wyznaczonym przez uprzednie decyzje polityczne (są ich konsekwencją i konkretyzacją)
Decyzje polityczne podejmowane są przez polityków i są nadrzędne wobec administracji. Dysponują środkami przymusu.
Administracja publiczna stara się dbać o powtarzalność procedur decyzyjnych – jednak nie wszystkie sytuacje mają charakter standardowy. W takiej sytuacji urzędnik może zaniechać decyzji, stosować stary schemat, zasłonić się brakiem kompetencji, zastosować decyzje precedensową. Należy to do patologii funkcjonowania administracji publicznej – wyuczona nieudolność
Źródło – jakiś skrypt
36. Komunikacja administracji publicznej ze społeczeństwem. Wzory i metody.
Wg Tarasa: Informacja przekazywana obywatelom przez administracje to oświadczenie wiedzy funkcjonariusza organu adm. Państwowej albo innego podmiotu administracyjnego. ,dotyczące określonego stanu faktycznego .stanu prawego czy wynikające z nich konsekwencji prawnych. takie oświadczenie wiedzy nie wywołuje żadnych skutków prawnych lecz może mieć wpływ na kolizję pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorców informacji.
Dwa sposoby komunikacji ze społeczeństwem.
nie udzielenie informacji przez administrację, która uważa ,że odbiorcy mają ograniczoną zdolność jej zrozumienia. Zwolennicy tego poglądu uważają. że adm. Powinna część informacji utajniać .gdyż w przeciwnym razie nie będzie efektywnie działać.
Warunkiem efektywnego komunikowania w adm. publicznej jest dialog i otwartość działania. Odstępstwa od tej zasady powinny mieć uzasadnienie w ustawie o tajemnicy państwowej i służbowej. Brak przepływu informacji do społeczeństwa i bieżącego informowaniu o wszelkich planach, projektach i ich skutkach powoduje nie tylko nieufność, ale również podejrzenie o stronniczości. interesowności i nieetyczne postępowanie administracji. Ograniczona zdolność rozumienia informacji nie może być powodem utajnienia.
37. Zasoby administracji publicznej - ich rodzaje.
(Peters, rozdział 6)
Informacja i techniczna biegłość – informacje, do jakich odwołują się rządy, skumulowana jest w organizacjach publicznych; one dysponują personelem, który rozumie sens tych informacji. Organizacje publiczne będą mogły lepiej zarządzać określonym obszarem spraw publicznych niż technicznie niekompetentni politycy. Politycy i tak muszą się odwoływać do informacji, które posiada i generuje admin.pub. Z kolei urzędnicy mogą posługiwać się informacją jako narzędziem uzyskiwania wpływów politycznych. Administracja ma informacje od ludności – od podmiotów gosp. np. ma co roku. Problem- nadmiar informacji.
Sprawność podejmowania decyzji- biurokratyczne organizacje wydają się być wzorem wydajności. Administracja może w wielu przypadkach działać szybciej (niż np. instytucje parlamentarne) i wykorzystywać umiejętności techniczne swego personelu znacznie sprawniej aniżeli większość legislatur. Urzędnicy podejmujący decyzje w sprawach publicznych nie muszą do tego ulegać naciskom i rozmaitym grupom interesu. Rządy muszą podejmować decyzje szybko, gdy są stosunkowo mało uzależnione od parlamentów – gdy np. kierują nimi autorytarni przywódcy lub prezydencji (Francja, USA)
Zaplecze polityczne- urzędnicy znakomicie potrafią skłaniać swoją klientelę do formułowania roszczeń finansowych czy domagania się większej autonomii dla organizacji publicznych , z którymi są związani. Poparcie polityczne dla instytucji parlamentarnych ma charakter ogólny, natomiast poparcie polityczne dla organizacji publicznych wiąże się zwykle ze sposobem, w jaki zarządzają konkretnymi dziedzinami życia zbiorowego. Poparcie jest udzielane bezpośrednio przez grupy obywateli zainteresowanych określonymi zagadnieniami czy mających na uwadze różnorakie bezpośrednie korzyści – a zatem bardziej aktywnych niż te siły społeczne, które deklarują ogólne poparcie dla instytucji parlamentarnych. Organizacje publiczne sprawniej mobilizują wsparcie polityczne ze strony swojej klienteli niż komisje parlamentarne.
Apolityczność – nie można uczestniczyć w życiu politycznym i jednocześnie zachowywać apolityczność, ale dzięki zachowaniu apolityczności właśnie biurokraci mogą wywierać wpływ na kształtowanie ważnych decyzji publicznych. Urzędnicy są zazwyczaj mianowani i nie muszą współzawodniczyć w rywalizacji o głosy wyborców, nie podlegają także ich naciskom. Biurokraci są politycznie neutralni, dlatego też partie nie oczekują od nich postępowania zgodnie ze swoim programem. W swoich opiniach kierują się wyłącznie wiedzą fachowa, nie podlegają naciskom politycznego elektoratu, Bezstronność w połączeniu z profesjonalnością to ważny argument. Urzędnicy do tego funkcjonują dłużej, co sprawia, że sa lepszymi planistami. Administracja decyduje np. o problemach ekologii, czego nie czyi w ogóle polityka (kwestia wrażliwa społecznie)
Ideologia – organizacje publiczne tworzą specyficzną ideologię służącą uzasadnieniu ich działalności – są ważnym narzędziem dla administracji w obronie swej działalności dla uzyskania wpływów. Dlatego też jednym z istotnych zasobów administracji jest fachowość – urzędnicy łatwiej potrafią wskazać, którą koncepcję powinno się realizować.
Ciągłość i stabilność- zwolnienie pracownika ze służby cywilnej nie jest proste. Urzędnicy mogą również zastosować taktykę wyczekiwania i odwlekania decyzji. Długa perspektywa ich funkcjonowania pozwala im na poszukiwanie takich rozwiązań różnorodnych problemów życia zbiorowego, które nie przyniosą korzyści łatwych do zademonstrowania przed następnymi wyborami. Podstawowe zadani administracji są takie same jak w porównaniu do polityków-ministrów- którzy przychodzą i odchodzą, nie mają czasu na dobre rozeznanie sprawy,
Fachowość, techniczna biegłość
38. Zasady etyki funkcjonariusza publicznego.
Problematyka etyki;
Prawo moralne jest fudamentem demokratycznego panstwa prawa. Prawo stanowione nie jest obojetne wobec prawa moralnego. Prawo moralne jest zrodlem norm etycznych, bo to sumienie stoi na straży przestrzegania tych norm. Tyle ze niektore zachowania moga byc nieetyczne jesli zachodzi np konflikt interesow i stronnicze dzialanie -szczegolnie na styku polityki i administracji z prywatna przedsiebiorczoscia.
Dlatego w 1995, komisja Lorda Nolana, Wlk .Bryt., uznanie pewnych zasad za podstawowe zasady zycia publicznego:
- bezinteresownosc osoby na stanowisku publicznym (liczy sie interes publiczny a nie prywatny)
- prawosc- brak zaleznosci osob na stanowiskach w administracji od osob i organizacji mogacych wywierac wplyw
- obiektywizm- osoby piastujace urzad dokonuja wyborow na podstawie kryteriow merytorycznych
- odpowiedzialnosc
- jawnosc
- uczciwosc
- przyklad z gory- wspieranie rozwoju tych zasad i promowanie ich wlasnym zachowaniem
inne przykladowe zasady etyczne:
- praca na stanowisku publicznym jako sluzba ludziom
- nie wolno sie sprzeniewierzac urzedowi jaki sie piastuje
- lojalnosc wobec przelozonych i podwladnych
- powierzony urzad sprawowac wedle swojej najlepszej wiedzy i woli
na kontynencie sadzono dlugo ze wystarcza zupelnie przepisy prawa by regulowac kwestie etyki w administracji. Tyle ze problem pojawia sie wtedy gdy prawo czegos nie reguluje.
Zaczeto wiec tworzyc sobie kodeksy etyczne wzorujac sie na doswiadczeniach anglosaskich, gdzie w 1996 powstal kodeks administracji publicznej, ktory sposrod powinnosci wymianial m.in.:
- udzielac ministrom bez obawy uczciwych i bezstronnych rad i informacji niezbednych do podejmowania decyzji,
- dokladac wszelkich staran by wykorzystanie srodkow publicznych bylo jak najbardziej wlasciwe, skuteczne i sprawne
- dokladac wszelkich staran by do spraw spoleczenstwa odnosic sie ze zrozumieniem
urzednicy natomiast zgodnie z kodeksem nie powinni:
- wykorzystywac stanowiska lub posiadanych informacji do swoich celow prywatnych
- oszukiwac lub swiadomie wprowadzac w blad ministrow, parlament czy spoleczenstwo
- probowac wplywac na polityke bądź udaremniac rozstrzygniecia lub dzialania rzadu
39. Zrzeszenia obywatelskie a administracja publiczna.
adm. pub. pełni funkcję służebną względem społeczeństwa
koncepcja socjetocentryczna- społeczeństwo jako twór pierwotny względem państwa
społeczeństwo obywatelskie jako system form samoorganizacji obywatelskiej
a)org. pozarządowe
3 sektory: gospodarczy, władzy publicznej, org. pozarządowych
w ustawodawstwie po raz pierwszy użyto terminu org. pozarządowa w 1997 O rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wcześniej używano terminu org. społeczna. Ustawa ta nałożyła na organy właściwe w sprawach niepełnosprawnych obowiązek współpracy m.in. z odpowiednimi organizacjami pozarządowymi i fundacjami;
od 2001 ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie zalicza współpracę z org. pozarządowymi do zadań własnych gmin;
pełna def. org. pozarządowych 2003: „Organizacjami pozarządowymi są, nie będące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nie posiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia”
org. pozarządowe: najliczniejszą ich formę stanowią stowarzyszenia (30tys.) i fundacje (6 tys.)
Org. pozarz. mogą stawiać sobie niegospodarcze cele statutowe, które jednocześnie należą do sfery zadań publicznych, konieczność współpracy II i III sektora wynika z wielu powodów:
-kierowanie się w Polsce zasadą subsydiarności- jeżeli tylko jest to możliwe zadania publiczne nie powinny być wykonywane przez agendy władz publicznych, lecz przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego, a zatem konieczne jest stworzenie mechanizmu przekazywania, bez pozbawiania władz odpowiedzialności za zadania publiczne.
-tendencja do wykonywania zadań pub. w zakresie usług społecznych z coraz większym wykorzystaniem instrumentów kontraktowych- władze muszą poszukiwać pośrednich mechanizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki zarówno z I i III sektora.
-wzrost efektywności działań przy współpracy, optymalizacja kosztów
zasady współpracy organów adm. pub. z org. pozarz.:
-partnerstwo- prawo do współprecyzowania zadań publicznych i współdefiniowania sposobu ich wykonywania
-efektywność- władze wspierają rozwój org. pozarz., dlatego że te podnoszą efektywność działań z sektora pub
-jawność- udostępnianie partnerom oraz opinii pub. podstawowych danych o zamiarach, celach i efektach współpracy oraz jej kosztach, wymagając od współpracujących org.p. pełnej przejrzystości finansowej.
formy współpracy:
-wzajemna informacja
-konsultowanie z org. p. projektów podstawowych rozstrzygnięć
-wspieranie finansowe- „dotowanie” org. p.
-„powierzanie” org. p. wykonywania zadań pub. na podstawie umów
Obecnie mamy do czynienia z szeroką decentralizacją wykonywania zadań pub., powierzanie zadań org.p. stanowi formułę swoistej funkcjonalnej prywatyzacji świadczenia usług pub.
40. Formy partycypacji społeczeństwa w działaniach administracji publicznej.
- czynne i bierne prawa wyborcze w wyborach parlamentarnych, wyborach prezydentach oraz organów samorządu terytorialnego
- prawo stanowienia w sprawach publicznych w trybie referendum
- rozbudowany katalog konstytucyjnie gwarantowanych wolności praw i wolności człowieka i obywatela wyznaczający obowiązki oraz kierunki i granice działania władz publicznych
- art. 63 Konstytucji: Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa)