RADA MINISTRÓW.

SKŁAD RADY MINISTRÓW.

Rada Ministrów (nazywana też „rządem” lub „gabinetem”) jest naczelnym kolegialnym organem władzy wykonawczej. Zgodnie z zapisem w Konstytucji RP w skład Rady Ministrów wchodzą:

a) Prezes Rady Ministrów (premier),

b) wiceprezesi Rady Ministrów (wicepremierzy),

c) ministrowie,

d) przewodniczący określonych w ustawach komitetów.

Nie wszystkie kategorie członków Rady Ministrów muszą być powoływane. Konieczne dla jej istnienia jest powołanie premiera i ministrów, zaś niekonieczne – powołanie wicepremierów i przewodniczących określonych w ustawach komitetów.

Prezes Rady Ministrów (premier) jest samodzielnym, centralnym organem administracji rządowej. Jego pozycja w łonie rządu ma szczególne znaczenie: uzewnętrznia się ona w jego udziale w powoływaniu i rekonstrukcji rządu (jest jedynym organem, który może przedkładać Prezydentowi wnioski w przedmiocie dokonywania zmian w Radzie Ministrów, i wnioski te muszą być uwzględnione), w kierowaniu pracami rządu oraz ich organizowaniu (zwoływanie posiedzeń gabinetu, przewodniczenie jego obradom), reprezentowaniu rządu, zapewnieniu wykonywania polityki rządu i określaniu sposobów realizacji tego zadania, w wydawaniu rozporządzeń wykonawczych do ustaw, w koordynowaniu i kontrolowaniu pracy członków rządu, w sprawowaniu nadzoru nad samorządem terytorialnym, jak również w pełnieniu funkcji służbowego zwierzchnika pracowników administracji rządowej oraz zwierzchnika korpusu służby cywilnej.

Premier (a także wicepremierzy) może łączyć to stanowisko z funkcją ministra.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest urzędem zapewniającym obsługę merytoryczną, prawną, organizacyjną, techniczną i kancelaryjno – biurową m.in.: Rady Ministrów, Prezesa RM, wiceprezesów RM, Ministra – członka Rady Ministrów. Kancelarią kieruje Szef Kancelarii. W kancelarii działa Gabinet Polityczny Prezesa Rady Ministrów. W skład kancelarii premiera Donalda Tuska wchodzą następujące komórki organizacyjne: Sekretariat Prezesa Rady Ministrów, Biura (np. Budżetowo – Finansowe), Centrum Informacyjne Rządu oraz Departamenty (np. Prawny, Służby Cywilnej).

Wiceprezesi Rady Ministrów (wicepremierzy) należą do tej kategorii członków rządu, których powołanie nie jest obowiązkowe. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie należy do premiera, który – o ile dojdzie do przekonania, że utworzenie tych stanowisk jest konieczne – przedstawia odpowiednie wnioski Prezydentowi. Gdyby Prezes RM nie powołał żadnego wiceprezesa, to w razie nieobecności szefa rządu lub w innym przypadku czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków w Radzie Ministrów, pracami rządu może kierować wyznaczony przez niego minister. Konstytucja nie określa także liczby wicepremierów – o tym również decyduje premier. Stanowisko wiceprezesa RM nie musi koniecznie łączyć się z urzędem ministra; w takim przypadku wicepremier powinien dysponować powierzonym mu przez premiera zakresem obowiązków. Żaden wicepremier nie może w zakresie swych kompetencji samoistnie podejmować działań, a jedynie - zastępując premiera – działa on na podstawie indywidualnie udzielonego mu pełnomocnictwa.

Ministrowie stanowią najliczniejszą kategorię składu Rady Ministrów. Są oni nie tylko członkami kolegialnego naczelnego organu władzy wykonawczej, lecz również jednoosobowymi organami administracji rządowej; kierują określonym działem administracji (ministrowie resortowi) lub wypełniają

zadania powierzone im przez premiera (ministrowie bez teki). Prezes RM może powołać maksymalnie 29 ministrów. Oznacza to, że ich liczba nie jest sztywno określona i można utworzyć rząd składający się zarówno z 10 jak i 29 ministrów, w tym musi być obligatoryjnie trzech wskazanych wprost w Konstytucji (Minister Spraw Zagranicznych, Minister Obrony Narodowej i Minister Sprawiedliwości). Podstawowy obszar działania ministra wynika z nazwy jego urzędu. Niezależnie od tego premier, po powołaniu w skład Rady Ministrów ustala w rozporządzeniu atrybucyjnym szczegółowy obszar działania, kompetencje i zadania ministra. Z treści Konstytucji , jak również ustawy o Radzie Ministrów wynika, że ministrowie resortowi w ramach kierowania określonym działem administracji stosują różnorodne metody, m.in.:

- wydają na podstawie ustaw i celem ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia; rozporządzenia mają moc powszechnie obowiązującą i mogą być stanowione wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Zarządzenia natomiast mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe ministrowi,

- kierują, nadzorują i kontrolują działalność podporządkowanych im organów, urzędów i jednostek,

- opracowują materiały do projektu poszczególnych części budżetu państwa oraz kontrolują prawidłowość wykonania budżetu w ramach resortu,

- sprawują politykę kadrową w ramach resortu.

Ministrowie wykonują swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra. Sekretarze i podsekretarze stanu są powoływani i odwoływani przez premiera na wniosek ministrów. W razie nieobsadzenia stanowiska ministra lub jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, ministra zastępuje premier lub inny wskazany przez niego członek rządu.

Aparatem pomocniczym ministra, za pomocą którego realizuje on spoczywające na nim zadania jest ministerstwo, w skład którego wchodzą następujące komórki organizacyjne:

1.) departamenty – realizujące merytoryczne zadania ministerstwa,

2.) biura – wypełniające zadania w zakresie obsługi ministerstwa,

3.) sekretariaty – obsługujące ministra, komitety, rady i zespoły,

4.) wydziały – jako komórki organizacyjne wewnątrz departamentów i biur.

Bezpośredni nadzór nad departamentami, biurami i sekretariatami sprawuje dyrektor generalny, który zapewnia prawidłowe wykonywanie zadań określonych przez ministra, sekretarza i podsekretarzy stanu.

Ostatnią (pod względem kolejności) kategorię członków Rady Ministrów stanowią przewodniczący określonych w ustawach komitetów; są oni odpowiednikami ministrów resortowych i z tego tytułu wchodzą w skład rządu. Przysługuje im również – analogicznie jak szefom działów administracji państwowej – prawo do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Aktualnie, pozycję taką posiada przewodniczący Komitetu do Spraw Europejskich.

TRYB POWOŁYWANIA I KOMPETENCJE RADY MINISTRÓW.

Powoływanie Rady Ministrów może się odbyć z użyciem maksymalnie 3 procedur. Pierwsza z nich, procedura zasadnicza odnosi się do powoływania Rady Ministrów przez Prezydenta RP i z jego inicjatywy. Prezydent desygnuje (wyznacza) Prezesa Rady Ministrów oraz uwzględniając przedłożone

przez niego propozycje odnośnie składu gabinetu, powołuje go wraz z pozostałymi członkami Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniego rządu, odbierając równocześnie przysięgę od członków nowo powołanej Rady Ministrów. Zaprzysiężenie oznacza, że rząd został powołany, ale na tym cała procedura jeszcze się nie kończy. Otóż, Prezes Rady

Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania rządu przez Prezydenta, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów (wygłasza expose), z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Musi być ono uchwalone przez Sejm bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Jeśli procedura zasadnicza nie powiodła się, to zastosowanie ma pierwsza procedura rezerwowa. Tym razem inicjatywa w zakresie wyłonienia rządu należy do Sejmu. Sejm w ciągu 14 dni od upływu konstytucyjnie określonych terminów, lub od daty głosowania nad wnioskiem o udzielenie Radzie Ministrów wotum zaufania, wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków rządu bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent RP powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera przysięgę od jej członków. Dodajmy jeszcze, że w pierwszej procedurze pomocniczej kandydata na premiera może zgłosić co najmniej 46 posłów.

O ile poczynania Sejmu się nie powiodą, to w grę może wchodzić druga procedura rezerwowa (i zarazem ostatnia). Prawo do powołania rządu powraca do Prezydenta; w ciągu 14 dni powołuje on Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków rządu oraz odbiera od nich przysięgę. Z kolei Sejm, w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów powinien jej udzielić wotum zaufania zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

W przypadku nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w drugiej procedurze rezerwowej Prezydent musi skrócić kadencję Sejmu i zarządzić wybory.

Powołana przez Prezydenta RP Rada Ministrów, stanowi podstawowe kolegialne ogniwo władzy wykonawczej. Z przepisów Ustawy Zasadniczej wynika, że na Radzie Ministrów spoczywają następujące funkcje:

- funkcja rządzenia (prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa),

- funkcja kierowania (np. koordynowanie i kontrolowanie prac organów administracji państwowej),

- funkcja administrowania (ochrona interesów Skarbu Państwa, zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego),

- funkcja wykonawcza (zapewnienie wykonania stanowionych przez parlament ustaw).

Celem realizacji zakreślonych przez Konstytucję funkcji, Rada Ministrów wyposażona została w następujące kompetencje:

1.) na podstawie ustaw i celem ich wykonania wydaje rozporządzenia. Stanowi także uchwały, które wprowadzają obowiązki wyłącznie w stosunku do jednostek podległych rządowi,

2.) posiada prawo inicjatywy ustawodawczej (posiada wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustaw okołobudżetowych, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzieleniu gwarancji finansowej przez państwo),

3.) przedkłada w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej; sprawozdanie to stanowi podstawę podjęcia przez Sejm uchwały w sprawie udzielenia lub odmowie udzielenia absolutorium,

4.) koordynuje i kontroluje prace wszystkich organów administracji rządowej. W tym zakresie może np. uchylać rozporządzenia lub zarządzenia ministrów, kieruje działalnością wojewodów, sprawuje nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ POLITYCZNA RZĄDU I MINISTRÓW.

Rada Ministrów jako organ kolegialny, a także poszczególni jej członkowie, ponoszą odpowiedzialność

Polityczną (parlamentarną) przed Sejmem. Odpowiedzialność ta ma na celu kontrolę polityki realizowanej bądź to przez rząd jako całość bądź też przez konkretnego ministra. Odpowiedzialność indywidualna jest to odpowiedzialność za sprawy należące do zakresu działania ministrów lub powierzone im przez premiera. Formą uzewnętrznienia utraty zaufania parlamentu może być odmowa wyrażenia wotum zaufania lub udzielenie wotum nieufności.

Instytucja wotum zaufania (łac. votum – ślubowanie, dar), oznacza uchwałę parlamentu wyrażającą poparcie lub zaufanie do polityki albo działania rządu. Udzielenie przez Sejm wotum zaufania występuje już w procesie wyłaniania rządu. Z Konstytucji wynika ponadto, że premier może w każdym czasie zwrócić się do Sejmu o wyrażenie rządowi wotum zaufania. Udzielenie tego wotum następuje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Inicjatorem uruchomienia tej instytucji może być wyłącznie premier, a w razie negatywnej oceny rządu przez Sejm, premier składa dymisję Rady Ministrów, którą Prezydent ma obowiązek przyjąć.

Instytucja wotum nieufności wiąże się z zasadą odpowiedzialności politycznej rządu i poszczególnych ministrów przed parlamentem i polega na złożeniu przez określoną prawnie liczbę posłów, wniosku wyrażającego brak zaufania dla rządu lub określonego ministra; wniosek za swoją podstawę może mieć negatywną ocenę działalności gabinetu lub może wynikać z układów partyjno – koalicyjnych. Konstytucja RP zrezygnowała z instytucji wotum nieufności na rzecz konstruktywnego wotum nieufności, co miało zapobiec powstawaniu kryzysów politycznych ze względu na zbyt łatwą możliwość zgromadzenia tzw. większości negatywnej. Konstytucja precyzuje następujące warunki niezbędne do złożenia wniosku o wyrażenie konstruktywnego wotum nieufności:

1.) wniosek musi być podpisany przez co najmniej 46 posłów (10% ustawowego składu Sejmu); po złożeniu wniosku na ręce Marszałka Sejmu nie można wycofywać ani dodawać podpisów pod nim,

2.) wniosek musi imiennie wskazywać kandydata na Prezesa Rady Ministrów,

3.) wniosek poddaje się pod głosowanie nie wcześniej, niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia,

4.) do przyjęcia wniosku wymagana jest większość ustawowej liczby posłów (większość bezwzględna),

5.) w razie odrzucenia wniosku, powtórna inicjatywa jego zgłoszenia może nastąpić nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku (warunku tego nie stosuje się, jeżeli z powtórnym wnioskiem wystąpi co najmniej 115 posłów (25% ich ustawowej liczby).

Sedno konstruktywnego charakteru wotum nieufności zawiera się w punkcie 2 (powyżej), którego zapis można rozwinąć w następujących słowach: nowa większość jest przeciwna dotychczasowej polityce rządowej, a zarazem gotowa utworzyć i poprzeć nowy rząd; rozpad jednej większości jest zrekompensowany powstaniem większości nowej, która w tym samym głosowaniu wyłoniła nowego Prezesa Rady Ministrów.

Należy zauważyć, że w tej szczególnej procedurze Sejm ogranicza się jedynie do wyboru Prezesa Rady Ministrów. Do prezydenta natomiast należy powołanie wybranego przez Sejm nowego premiera, a na jego wniosek pozostałych członków rządu oraz odebranie od nich przysięgi.

Tryb udzielania wotum nieufności w stosunku do ministra jest w zasadzie analogiczny jak w stosunku do Rady Ministrów, z tą jednak różnicą, że wniosek o wyrażenie nieufności musi być podpisany przez co najmniej 69 posłów (15% ustawowego składu Sejmu). Procedura sejmowa tym się różni od uchwalania wotum nieufności w stosunku do Rady Ministrów, że wniosek w sprawie wyrażenia wotum nieufności ministrowi, kieruje się do odpowiednich komisji sejmowych.

Zgodnie z Konstytucją RP, Prezes Rady Ministrów obowiązany jest do złożenia dymisji rządu nie tylko w przypadku wyrażenia Radzie Ministrów wotum nieufności bądź nieuchwalenia przez Sejm wotum zaufania dla rządu. Premier składa dymisję rządu także na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu oraz w przypadku rezygnacji z funkcji Prezesa Rady Ministrów.

Jedynie w ostatnim przypadku Prezydent może odmówić przyjęcia dymisji. W pozostałych przypadkach

Prezydent przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powierza jej zarazem dalsze sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowego rządu.

Konstytucja pomija natomiast w swej treści przepisy traktujące o wymogu złożenia dymisji rządu w przypadku nieotrzymania absolutorium, czyli uchwały Sejmu akceptującej przedkładane przez Radę Ministrów – w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego – sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Nieudzielenie absolutorium może być za to, z pewnością podstawą wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie rządowi konstruktywnego wotum nieufności. Podkreślić należy, że nieudzielenie absolutorium otwiera możliwość wdrożenia w stosunku do członków Rady Ministrów odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu.

TRYB DOKONYWANIA ZMIAN W RADZIE MINISTRÓW.

Wg Konstytucji, zmian w składzie Rady Ministrów dokonuje Prezydent. Nie może jednak czynić tego z własnej inicjatywy, a tylko na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Wniosek taki jest dla Prezydenta wiążący. Członek rządu może – z różnych powodów – złożyć rezygnację z pełnienia funkcji; zrobi to, składając dymisję na ręce premiera. W takiej sytuacji zastępuje go premier lub inny wskazany przez niego członek rządu, lub też zachodzi potrzeba uzupełnienia składu rządu. Uczyni to oczywiście Prezydent na wniosek premiera.

TRYB FUNKCJONOWANIA RADY MINISTRÓW.

Z Ustawy o Radzie Ministrów wynika zasada kolegialności działania rządu. Podobnie, paragraf 2 regulaminu pracy Rady Ministrów stanowi, że „Rada Ministrów, w granicach swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, rozpatruje sprawy w trybie zapewniającym kolegialne podejmowanie rozstrzygnięć oraz ustalanie i realizowanie jednolitej polityki Rządu”. Rada Ministrów obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez Prezesa RM w stałych terminach. Premier ustala także porządek posiedzeń i przewodniczy im. Odejściem od tej reguły jest jedynie posiedzenie Rady Gabinetowej, która może być zwoływana przez Prezydenta RP w sprawach o szczególnej wadze. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem głowy państwa. Nie może ona jednak realizować kompetencji przysługujących rządowi.

Udział członków Rady Ministrów w rozstrzyganiu spraw i podejmowaniu rozstrzygnięć na posiedzeniach rządu jest obowiązkowy. Posiedzenia rządu odbywają się przy obecności większości członków Rady Ministrów, a rozstrzygnięcia zapadają w formie uzgodnienia. Jeśli osiągnięcie porozumienia nie jest możliwe, jego projekt może być - z inicjatywy przewodniczącego – poddany pod głosowanie. Rozstrzygnięcia zapadają zwykłą większością głosów, a w razie równej liczby głosów, decyzja należy do przewodniczącego.

Projekty dokumentów rządowych bądź rozstrzygnięć mogą być rozpatrywane także na drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk przez członków Rady Ministrów (tryb obiegowy). Wdrożenie tego trybu zarządza premier lub z jego upoważnienia Sekretarz RM . Projekt lub rozstrzygniecie uważa się za przyjęte, jeżeli wszyscy członkowie RM wyrażą na to zgodę na piśmie.

Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne.

W posiedzeniach RM stale uczestniczą, bez prawa udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć, osoby

zobowiązane do tego przez premiera, jeżeli uzna on, że ich obecność jest niezbędna do wykonywania

powierzonych im obowiązków w zakresie realizacji polityki lub obsługi prac rządu. Premier może także zapraszać na posiedzenia rządu inne osoby, które mają głos doradczy, np. Prezesa NIK, Prezesa NBP.

Z posiedzeń Rady Ministrów sporządza się pełny zapis ich przebiegu oraz protokół ustaleń.

Sekretarz Rady Ministrów – uczestniczy w rozpatrywaniu spraw przez rząd, przygotowuje i obsługuje posiedzenia rządu. Ponadto wykonuje obowiązki, związane m.in. z: opracowywaniem porządku obrad RM, przyjmowaniem projektów dokumentów rządowych od uprawnionych organów oraz przekazywaniem ich właściwemu komitetowi RM, sprawowaniem nadzoru nad przedkładaniem ostatecznych tekstów dokumentów rządowych do podpisu Prezesowi RM, sprawowaniem nadzoru nad sporządzaniem i przechowywaniem zapisu posiedzenia i protokołu ustaleń, itd.

ORGANY WEWNĘTRZNE RADY MINISTRÓW.

Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów, Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może, w drodze zarządzenia, tworzyć organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa RM. Do organów takich należą:

- Stały Komitet Rady Ministrów, jako organ opiniodawczo - doradczy w sprawach należących do zakresu działania RM lub Prezesa RM. Komitet wyraża opinie albo udziela rekomendacji projektom dokumentów rządowych, które będą przedstawione Radzie Ministrów lub premierowi do rozpatrzenia. Komitet odbywa posiedzenia w stałych terminach,

- Komitet Europejski Rady Ministrów – stały komitet będący organem opiniodawczo-doradczym oraz pomocniczym Rady Ministrów i Prezesa RM w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej,

- Rada Legislacyjna działająca przy Prezesie RM – organ opiniodawczy Rady Ministrów i jej Prezesa w sprawach stanowienia prawa i oceny jego stanu w określonych dziedzinach,

- Rządowe Centrum Legislacji – działające przy Prezesie Rady Ministrów i jemu podległe – zapewnia koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa RM i innych organów administracji rządowej, czuwa ono nad zapewnieniem obsługi prawnej Rady Ministrów.

Oprócz wymienionych powyżej organów wewnętrznych Rady Ministrów, mogą być tworzone także inne organy wewnętrzne o charakterze pomocniczym występujące pod nazwą komitetów rad, zespołów. Ponadto, Rada Ministrów może ustanawiać pełnomocników Rządu i Prezesa RM do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Pełnomocnikiem może być sekretarz lub podsekretarz stanu, a szczególnych wypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym – wojewoda (przykład – Pełnomocnik Rządu ds. Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską).