11.

System instytucjonalny Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa¹

11.1. Wprowadzenie

W zamierzeniu twórców Wspólnot Europejskich integracja europejska miała być od początku projektem politycznym. Zasadniczym motywem usta­nowienia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) było przecież tak mocne powiązanie przemysłu węglowego i stalowego Francji i Niemiec (a więc surowców, które w końcu XIX i na początku XX w. decydowały o wydolno­ści militarnej państw), aby niemożliwe było wykorzystanie tego potencjału do rozpętania nowego konfliktu zbrojnego. Plany ustanowienia na początku lat 50. Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO) i Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP) nie zostały jednak zrealizowane, m.in. z powodu sprzeci­wu w 1954 r. francuskiego Zgromadzenia Narodowego. W tej sytuacji proces integracji europejskiej został zawężony (w Traktatach rzymskich, ustanawia­jących EWG i Euratom) przede wszystkim do sfery ekonomicznej. Zasadnicze interesy z dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa państw Europy Zachodniej zostały natomiast zagwarantowane w ramach NATO.

Niemniej jednak tak istotne organizacje integracyjne, jakimi stały się Wspólnoty Europejskie, siłą rzeczy wymagały od państw członkowskich coraz ściślejszej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej. W kolejnych latach przedkładane były plany (np. plany Foucheta z lat 1961-62) i podejmowane działania na rzecz zacieśnienia współpracy w tej dziedzinie. Początkowo miała ona charakter pragmatyczny i rozwijana była stopniowo (od początku lat 70. XX w.) w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej (na szczeblu mini­strów spraw zagranicznych), Komitetu Politycznego (na szczeblu dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych) oraz korespondentów europejskich (wyznaczeni urzędnicy MSZ, utrzymujący m.in. bieżące kontakty). Stworzono również specjalną sieć połączeń teleksowych (COREU). Zasadni­cze znaczenie miało powołanie w końcu 1974 r. Rady Europejskiej (składającej się z szefów państw lub rządów), która regularnie - wraz z ministrami spraw zagranicznych - dyskutowała nad problemami Europy "jako całości".

11.2. Rozwój

Od strony formalnej zasadnicze znaczenie dla rozwoju współpracy w dzie­dzinie polityki zagranicznej miał Jednolity Akt Europejski (JAE). Został on podpisany w lutym 1986 r., a wszedł w życie 1 lipca 1987 r. Pragmatycznej dotychczas współpracy w ramach EWP nadawał on podstawę prawną. Współ­praca ta pozostawała formalnie "poza Wspólnotami", zyskiwała jednak - ja­ko współpraca międzyrządowa - podstawę w traktacie. JAE wprowadzał do TEWG oddzielny Tytuł III - "Postanowienia o europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej". Do przełomu doszło wraz z wejściem w życie (1 listopada 1993 r.) Traktatu z Maastricht (TU E), który ustanawiał strukturę trójfilarową Unii, w tym - jako filar II - Wspólną Politykę Zagra­niczną i Bezpieczeństwa (WPZiB).

Kolejne traktaty rewizyjne - Traktat z Amsterdamu i Traktat z Nicei - umacniały infrastrukturę instytucjonalną WPZiB, choć główny asumpt do rozwoju WPZiB dały tragiczne doświadczenia wojny na Bałkanach w la­tach 90. Stąd też szereg ważnych decyzji Rada Europejska podjęła w grud­niu 1999 r. podczas spotkania w Helsinkach. Zapoczątkowały one szybszy rozwój ważnego komponentu WPZiB - Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Stosownie do art. 17 ust. 1 TUE Wspólna Polityka Za­graniczna i Bezpieczeństwa obejmuje również "wszystkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje [ ... ]".

Zasadniczym warunkiem rozwoju WPBiO jest ścisła współpraca z NATO oraz określenie zasad korzystania przez UE z tzw. zasobów Sojuszu. Bez wspar­cia bowiem, zwłaszcza logistycznego i informacyjnego, Unia samodzielnie nie byłaby zdolna do poważniejszych działań na arenie międzynarodowej. Z tego względu zasadniczym etapem w rozwoju WPBiO było włączenie do niej tzw. misji petersberskich [nazwa wywodzi się stąd, że Rada Unii Zachodnioeuro­pejskiej (UZE) - która podjęła w tej sprawie decyzje - obradowała w czerwcu 1992 r. w rezydencji rządu niemieckiego na wzgórzu Petersberg w pobliżu Bonn]. Stwierdzono wówczas, że jednostki wojskowe państw członkowskich UZE, znajdujące się pod dowództwem UZE, niezależnie od wypełnienia pod­stawowego zadania wspólnej obrony na podstawie art. V Traktatu brukselskie­go, mogą być również użyte do następujących trzech rodzajów misji: misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne, służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym przywracaniu pokoju.

Ponieważ ówczesny art. 17 ust. 2 TUE stworzył podstawę dla przeprowa­dzania tych misji w ramach UE, powstał w ten sposób pomost prawny na linii UE-UZE-NATO, pozwalający budować WPBiO. Było to możliwe, gdyż pod­czas spotkania Rady Północnoatlantyckiej NATO w Berlinie w dniu 3 czerwca 1996 r. podjęto decyzję o "dostarczeniu UZE aktywów i potencjału dla prowa­dzenia przez Europejczyków operacji" i potwierdzono utworzenie w ramach Sojuszu tzw. Połączonych Sił Wielonarodowych do Zadań Specjalnych (ang. Combined Joint Task Forces - CJTF). Od 1 lipca 2002 r. misje petersberskie UZE zostały w pełni przejęte przez UE, natomiast operacje wojskowe UE odbywają się w ramach tzw. Europejskiego Celu Operacyjnego (ang. European Headline Goal - EHG).

Konsens polityczny kształtujący się pod wpływem tragicznych do­świadczeń bałkańskich lat 90. XX w., którego wyrazem był brytyjsko­-francuski szczyt w St-Malo (3-4 grudnia 1998 r.), umożliwił - od końca 1999 r. - szybszy rozwój WPBiO. Decyzje podjęte podczas spotkania Ra­dy Europejskiej w Helsinkach (w grudniu 1999 r.) dotyczyły ustanowie­nia nowych organów, podjęcia prac nad ustaleniem zasad współpracy UE z N ATO oraz podniesienia zdolności militarnych państw członkow­skich do przeprowadzenia przez UE operacji wojskowych. W wyniku tych decyzji ustalono zasady współpracy UE z tzw. państwami trzeci­mi, przede wszystkim jednak uzgodniono zasady współpracy z NATO, w tym korzystania przez UE z tzw. zasobów NATO (porozumienie "Ber­lin plus"). Niezależnie od tego sfinalizowano prace nad tzw. cywilnymi aspektami reagowania w przypadkach kryzysów (m.in. pozostawienie do dyspozycji operacji policyjnych UE około 5 tys. policjantów, ustanowie­nie specjalnego Komitetu do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego).

Postęp w rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w la­tach 2000-2003 był znaczący. Kryzys polityczny w UE w 2003 r., związany z interwencją USA w Iraku, ujawnił jednak głębokie zróżnicowanie stanowisk wśród państw europejskich, w tym w dziedzinie WPBiO. Reakcje państw naj­ostrzej występujących przeciwko interwencji (Niemiec, Francji, Luksemburga i Belgii), które znalazły wyraz w projekcie Traktatu konstytucyjnego przed­stawionym przez Konwent (zwłaszcza w dziedzinie tzw. współpracy struktu­ralnej), groziły nawet fragmentacją WPZiB, szczególnie WPBiO. Kryzys ten został jednak przezwyciężony w drugiej połowie 2003 r. Znalazło to wyraz m.in. w strategii bezpieczeństwa UE - "Bezpieczna Europa w lepszym świecie", przyjętej 12 grudnia 2003 r. Stworzyło to z kolei polityczny punkt wyjścia do tego, aby wprowadzić do ostatecznego tekstu Traktatu konstytucyjnego solidne postanowienia instytucjonalne, które mogłyby znacznie ułatwić roz­wój WPZiB. Propozycje te zostały - z niewielkimi modyfikacjami - przejęte przez Traktat z Lizbony.

Jeśli chodzi o reformy instytucjonalne, to zasadnicza zmiana wynika z przekształcenia Unii w jednolitą organizację międzynarodową, mimo że WPZiB zachowuje swój specjalny status. Odnotować należy rów­nież, że postanowienia dotyczące polityki zagranicznej Unii nie zostały ujęte w sposób spójny. Chociaż zasadnicze regulacje znalazły się w Ty­tule V TUE (Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące WPZiB), to jednak szereg istot­nych regulacji zawarto w TFUE (gdzie znalazły się nie tylko regulacje powiązane z działaniem rynku wewnętrznego, jak Wspólna Polityka Handlowa, współpraca z państwami trzecimi i pomoc humanitarna, współpraca na rzecz rozwoju czy środki ograniczające, lecz także regu­lacje dotyczące klauzuli solidarności, stosunków Unii z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi, zawierania umów między­narodowych).

Niezależnie od tego Traktat z Lizbony wprowadza szereg ważnych reform merytorycznych, w tym przede wszystkim w ramach Wspólnej Polityki Bez­pieczeństwa i Obrony²:

• rozszerza zakres tzw. misji petersberskich (o wspólne działania rozbro­jeniowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje stabilizacji sytuacji po konfliktach) - art. 43 TUE;

• ustanawia "stałą współpracę strukturalną", która umożliwia nawiąza­nie wzmocnionej współpracy w obrębie grupy państw mających większą wydolność obronną (ale w ramach instytucjonalnych Unii, a nie poza nią) - art. 42 ust. 6 w powiązaniu z art. 46 TUE;

• wprowadza klauzulę sojuszniczą (art. 42 ust. 7 TUE) stanowiącą, że jeżeli państwo członkowskie UE stałoby się "ofiarą zbrojnej agresji na jego terytorium", to pozostałe państwa członkowskie mają obowiązek udzielenia mu pomocy przy zastosowaniu "wszelkich dostępnych im środków"; działanie tej klauzuli ograniczone jest w trzech aspektach: udzielana pomoc musi być zgodna z art. 51 Karty Narodów Zjednoczo­nych, klauzula nie może mieć wpływu na "szczególny charakter poli­tyki bezpieczeństwa i obrony niektórych państw członkowskich" (czyli państw wieczyście neutralnych i prowadzących politykę neutralności) oraz musi pozostawać w zgodności ze zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w NATO.

11.3. Instytucje i organy WPZiB

Struktura instytucjonalna WPZiB jest złożona. Zgodnie z art. II TUE WPZiB jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba że Traktaty przewidują inaczej. Zgodnie z Traktatami Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa wykonują Wysoki Przedsta­wiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz państwa członkowskie. Szczególną rolę Parlamentu Europejskiego i Komisji w tej dzie­dzinie określają Traktaty. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - co do zasady - nie jest właściwy w zakresie tych postanowień. Spośród instytucji UE w ramach WPZiB działają również organy sui generis, tj. ustanowione jedynie po to, by realizowały cele WPZiB. Są one albo umocowane w Trakta­tach, albo działają na podstawie decyzji Rady Europejskiej lub Rady. Specjalna rola przypada Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

11.3.1. Instytucje UE

Rolę instytucji UE działających w ramach WPZiB można określić nastę­pująco:

• Rada Europejska - określa strategiczne interesy Unii, ustala cele oraz określa ogólne wytyczne Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeń­stwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno­-obronne. Przyjmuje niezbędne decyzje. Jeżeli wymaga tego sytuacja międzynarodowa, Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje nadzwy­czajne posiedzenie Rady Europejskiej w celu określenia strategicznych kierunków polityki Unii w obliczu takiej sytuacji. Wspólnie z Radą UE określa i realizuje WPZiB.

• Rada UE (w składzie ministrów spraw zagranicznych jako Rada do Spraw Zagranicznych) - wspólnie z Rada Europejską określa i realizu­je WPZiB. Opracowuje WPZiB oraz podejmuje decyzje niezbędne do określenia i realizacji tej polityki na podstawie ogólnych wytycznych i strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską. Razem z Wysokim Przedstawicielem Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa zapewnia jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii. Rada przyjmuje niezbędne decyzje, jeżeli sytuacja międzynarodo­wa wymaga działań operacyjnych Unii. Rada przyjmuje decyzje, które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficz­nym lub przedmiotowym. Państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii. Rada może, na wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bez­pieczeństwa, mianować specjalnego przedstawiciela, któremu powierza się mandat w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych. Spe­cjalny przedstawiciel w sprawowaniu swojego mandatu podlega Wyso­kiemu Przedstawicielowi.

• Parlament Europejski - w myśl art. 21 TUE, jest regularnie konsulto­wany przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w zakresie głównych aspektów i podsta­wowych opcji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a także jest informowany o rozwoju tych polityk. Poglądy Parlamentu Europejskiego mają być na­leżycie uwzględnione. Parlament może kierować do Rady i do Wysokiego Przedstawiciela pytania lub formułować pod ich adresem zalecenia. Dwa razy w roku przeprowadza on debatę o postępach w realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym Wspólnej Polityki Bez­pieczeństwa i Obrony. Parlament Europejski wywiera pewien wpływ na WPZiB poprzez kontrolę budżetu (z budżetu Unii Europejskiej finansowana jest część wydatków WPZiB). Jest także konsultowany przez Radę w sprawie decyzji dotyczącej organizacji i zasad funkcjono­wania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Poza tym Parlament jest informowany o działaniach WPZiB, może domagać się wyjaśnień, w Parlamencie odbywają się też debaty na temat rozwoju WPZiB.

• Komisja Europejska - jej rola w ramach WPZiB jest dość ograniczo­na i zasadniczo wypełniana przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa będącego jej wiceprze­wodniczącym. Komisja może przedkładać Radzie wspólne wnioski w innych dziedzinach działań zewnętrznych niż Wspólna Polityka Za­graniczna i Bezpieczeństwa.

• Trybunał Sprawiedliwości UE - zgodnie z art. 275 TFUE, nie jest on - co do zasady - właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie.

11.3.2. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Traktat z Amsterdamu powołał Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, którą to funkcję pełnił Se­kretarz Generalny Rady UE. Traktat z Lizbony wprowadza w tym zakresie istotną reformę: ustanawia Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicz­nych i Polityki Bezpieczeństwa, który łączy uprzednią funkcję Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB i Komisarza do Spraw Stosunków Zewnętrz­nych. Dodatkowo pełni funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i przewodniczy składowi Rady UE do Spraw Zagranicznych.

Stosownie do art. 18 TUE Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicz­nych i Polityki Bezpieczeństwa:

• jest mianowany przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifi­kowaną, za zgodą Przewodniczącego Komisji. Wraz z Przewodniczącym Komisji i pozostałymi jej członkami podlega kolegialnie zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament Europejski. Rada Europejska może, stanowiąc większością kwalifikowaną za zgodą Przewodniczą­cego Komisji, zakończyć kadencję Wysokiego Przedstawiciela. Jeżeli Parlament Europejski przegłosuje wniosek o wotum nieufności wobec Komisji, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa rezygnuje z pełnienia funkcji w ramach Komisji;

• "prowadzi" WPZiB, w tym Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony Unii, "poprzez swoje propozycje do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając z upoważnienia Rady";

• jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obo­wiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii. W wykonywaniu tych obowiąz­ków podlega "procedurom regulującym funkcjonowanie Komisji", o ile nie jest to sprzeczne z jego szczególnymi zadaniami;

• przewodniczy z urzędu jednemu ze składów Rady UE - Radzie do Spraw Zagranicznych.

Po tym, jak wszedł w życie Traktat z Lizbony, czyli w dniu l grudnia 2009 r., Rada Europejska za zgodą Przewodniczącego Komisji mianowała Wysokim Przedstawicielem Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpie­czeństwa Catherine Ashton. Została ona wybrana na okres od dnia l grudnia 2009 r. do końca trwającej wówczas kadencji Komisji³, Zgodnie z Deklaracją 12 dołączoną do Traktatu z Lizbony, jej kadencja podlegała zakończeniu w dniu wygaśnięcia kadencji urzędującej w tym czasie Komisji. W związku z tym 4 grudnia 2009 r. Rada Europejska ponownie mianowała, za zgodą Prze­wodniczącego Komisji, Catherine Ashton na stanowisko Wysokiego Przed­stawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, na okres od końca kadencji nowej Komisji do dnia 31 października 2014 r.⁴. Następnie Rada zaproponowała skład Komisji nowej kadencji, obejmujący Catherine Ashton. W drodze głosowania w dniu 9 lutego 2010 r. Parlament Europejski zatwierdził kolegialnie nominację Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Przewodniczącego i pozosta­łych członków Komisji. Tego samego dnia Rada Europejska mianowała nową Komisję - wraz z Catherine Ashton jako Wysokim Przedstawicielem Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa⁵.

Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpie­czeństwa wspomaga Europejska Służba Działań Zewnętrznych (art. 27 ust. 3 TUE). Jest to rodzaj służby dyplomatycznej Unii, która ma się składać z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji Europejskiej oraz dyplomatów delegowanych przez ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich. Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określa decyzja Rady, stanowiącej na wniosek Wyso­kiego Przedstawiciela, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i po uzy­skaniu zgody Komisji⁶.

11.3.3. Inne organy sui generis

Inne organy powołane specjalnie w celu działania w ramach WPZiB to:

• Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa - pod tą nazwą został on wprowadzony do TUE na mocy Traktatu z Nicei (uprzednio - Ko­mitet Polityczny). Działa na podstawie art. 38 TUE i decyzji Rady 200l/78/WPZiB z 22 stycznia 2001 r.⁷. Artykuł 38 TUE przewiduje, że Komitet obserwuje sytuację międzynarodową w dziedzinach ob­jętych Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz przyczy­nia się do określania polityk, wydając opinie dla Rady - na jej żądanie, na żądanie Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa lub z inicjatywy własnej. Czuwa on również nad wprowadzaniem w życie uzgodnionych polityk, bez uszczerbku w zakresie uprawnień Wysokiego Przedstawiciela. Komitet Politycz­ny i Bezpieczeństwa sprawuje też, pod kierunkiem Rady i Wysokiego Przedstawiciela, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad operacjami zarządzania kryzysowego. W ramach Komitetu spotykają się wysocy urzędnicy państw członkowskich w randze ambasadorów. Ze strony polskiej resortem kluczowym jest MSZ. Spotkania odbywają się zasadniczo dwa razy w tygodniu. Przewodniczy im przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję, a w sytuacjach szczególnych - Wysoki Przedstawiciel. Komitet powołał trzy organy pomocnicze: Grupę do Spraw Politycznych i Wojskowych (ang. Politico-Military Group - PMG), Komitet do Spraw Cywilnych Aspektów Zarządza­nia Kryzysowego (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management - CIVCOM) i tzw. grupę Nicolaides, która przygotowuje posiedzenia Komitetu.

• Jednostka planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania (ustanowiona na podstawie deklaracji nr 6 dołączonej do Traktatu z Amsterdamu) - jest umocowana w Sekretariacie Generalnym Rady UE i podporządkowana Wysokiemu Przedstawicielowi; w jej skład wchodzą przedstawiciele Sekretariatu Generalnego Rady UE, państw członkowskich, KE i UZE; do jej zadań należy śledzenie, analiza i ocena praktycznego działania WPZiB,

• korespondenci europejscy - są to wyznaczeni pracownicy mini­sterstw spraw zagranicznych państw członkowskich, odpowiedzialni za wymianę bieżących informacji; w ten sposób działa sieć wymiany informacji, obejmująca również informacje poufne, łącząca państwa członkowskie, Sekretariat Generalny Rady, Komisję oraz przedsta­wicielstwa dyplomatyczne państw członkowskich,

• specjalni przedstawiciele (art. 18 TUE) - może ich powoływać Rada UE w przypadkach koniecznych dla "poszczególnych spraw politycz­nych",

• Komitet Wojskowy (jego ustanowienie zostało uzgodnione przez Radę Europejską podczas spotkania w Helsinkach w grudniu 1999 r.; działa na podstawie decyzji 2001/79/WPZiB z dnia 22 stycznia 2001 r.⁸) - w jego skład wchodzą szefowie sztabów państw człon­kowskich, reprezentowani przez stałych przedstawicieli rezydują­cych w Brukseli; zadania Komitetu Wojskowego obejmują przygo­towywanie zaleceń dla Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa co do wojskowych aspektów operacji UE, sprawowanie nadzoru nad operacjami wojskowymi UE oraz przygotowanie zaleceń dla Sztabu Wojskowego,

• Sztab Wojskowy (jego ustanowienie zostało uzgodnione przez Radę Europejską podczas spotkania w Helsinkach w grudniu 1999 r.; dzia­ła na podstawie decyzji Rady 2001/80/WPZiB⁹, zmienionej ostatnio przez decyzję 2005/395/WPZiB z dnia 10 maja 2005 r.¹⁰) - jest organem o charakterze eksperckim, działającym pod kierownictwem Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB,

• Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego (jego ustanowienie uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w połowie 2000 r. w Santa Maria da Feria) - odpowiada za zarządzanie kryzysowe, w tym przede wszystkim za przygotowanie i koordynację misji policyjnych.

11.3.4. Agencje i inne struktury

Ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa są powiązane trzy struktury, mające charakter agencji UE, służących głównie realizacji WPBiO¹¹. Są to:

• Europejska Agencja Obrony (ang. European Defence Agency - EDA) - jej utworzenie zostało uzgodnione podczas Konwentu UE (2002/2003), który przygotowywał Traktat konstytucyjny, i znalazło wyraz w posta­nowieniach Traktatu; wobec trudności z ratyfikowaniem Traktatu kon­stytucyjnego Agencję ustanowiono na mocy wspólnego działania Rady z 12 lipca 2004 r.¹² (Agencja osiągnęła zdolność operacyjną pod koniec 2005 r.). Obecnie art. 42 TUE przewiduje, że Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów i Uzbrojenia (Europejską Agen­cją Obrony) określa wymogi operacyjne, wspiera środki ich realizacji, przyczynia się do określania i, w stosownych przypadkach, wprowadza­nia w życie wszelkich użytecznych środków wzmacniających bazę prze­mysłową i technologiczną sektora obrony, bierze udział w określaniu europejskiej polityki w zakresie zdolności i uzbrojenia oraz wspomaga Radę w ocenie poprawy zdolności wojskowych;

• Centrum Satelitarne Unii Europejskiej (ang. EU Satellite Centre- EUSC) - zostało ustanowione na mocy wspólnego działania Rady z 20 lipca 2001 r.¹³ (a osiągnęło zdolność operacyjną od stycznia 2002 r.); siedzi­bą Centrum jest Torrejon (w pobliżu Madrytu); jego ustanowienie jest istotnym elementem rozwoju WPBiO, Centrum służy bowiem moni­torowaniu kryzysów; ostatnio udzielało wsparcia operacjom i misjom UE, zwłaszcza na Bałkanach, współdziałało w działaniach przeciwko rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia i przy planowaniu interwencyjnym, współdziałało też z ONZ, wspierając m.in. misje na Wzgó­rzach Golan;

• Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ang. EU Institute for Security Studies - EUISS) - został ustanowiony na podstawie wspólnego działania Rady z 20 lipca 2001 r.¹⁴; ma siedzibę w Paryżu; Instytut stał się centrum wymiany naukowej, związanej z bezpieczeń­stwem, współtworzy sieć współpracy i monitorowania europejskiej agendy bezpieczeństwa; zapewnia różnym ośrodkom UE i decydentom analizy i doradztwo w dziedzinie polityki bezpieczeństwa.

Spośród różnych innych struktur działających w ramach WPZiB warto również zwrócić uwagę na:

• Centrum Operacyjne Unii Europejskiej (ang. EU Operations Centre - EUOC) - osiągnęło zdolność operacyjną 1 stycznia 2007 r. i działa w ramach Sztabu Wojskowego; ma zapewnić UE możliwość planowa­nia i prowadzenia niezależnych operacji wojskowych, zwłaszcza gdy ko­nieczne jest wspólne działanie cywilno-wojskowe oraz gdy nie wyzna­czono żadnego sztabu krajowego po podjęciu decyzji o przeprowadzeniu danej operacji;

• Athena - ustanowiona na mocy decyzji Rady z dnia 23 lutego 2004 r.¹⁵, nowelizowanej w latach następnych (co 18 miesięcy)¹⁶; służy admini­strowaniu środkami na pokrycie wspólnych kosztów operacji, mających implikacje militarne względnie obronne; Athena działa pod auspicjami Specjalnego Komitetu, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw wnoszących kontrybucje finansowe do danej operacji.

11.4. Mechanizm decyzyjny

Mechanizm decyzyjny w WPZiB jest odzwierciedleniem międzyrzą­dowego charakteru współpracy. Podstawową zasadą podejmowania decyzji w WPZiE była od początku i pozostaje jednomyślność (art. 31 TUE). Nie­mniej jednak stopniowo wprowadzano wyjątki od tej zasady. Należy do nich tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu (art. 31 ust. 1 TUE), ozna­czające, że wstrzymanie się przez państwo od głosu nie stoi zasadniczo na przeszkodzie jednomyślnemu podjęciu decyzji (o ile dane państwo akceptuje, iż decyzja wiąże pozostałe państwa, a te z kolei szanują odrębne zdanie państwa wstrzymującego się od głosu). W pewnych przypadkach Rada - działając w ra­mach WPZiB - może decydować większością kwalifikowaną (art. 31 ust. 2 TUE). Dotyczy to przyjmowania wspólnych działań i wspólnych stanowisk w wykonaniu wspólnych strategii oraz innych decyzji wykonawczych, miano­wania specjalnych przedstawicieli oraz zawierania umów międzynarodowych (o ile służą one wykonaniu wspólnego działania lub stanowiska). Rada Euro­pejska może jednomyślnie przyjąć decyzję, która przewiduje, że Rada stanowi większością kwalifikowaną także w innych przypadkach. W trybie większości kwalifikowanej nie mogą być jednak podejmowane decyzje Rady UE mające wpływ na "kwestie wojskowe lub polityczno-obronne". Państwa mogą również sprzeciwić się podjęciu decyzji w trybie większości kwalifikowanej z "ważnych względów polityki krajowej".

Warto także podkreślić, że obok państw członkowskich również Wysoki Przedstawiciel ma w tym obszarze inicjatywę podejmowania decyzji. TUE wyraźnie jednak zastrzega, że w tym obszarze nie mogą być przyjmowane "akty ustawodawcze".

11.5. Podsumowanie

Traktat z Lizbony poprzez przejęcie propozycji reformy WPZiB zawartych w Traktacie konstytucyjnym stwarza dobry instytucjonalny punkt wyjścia dla rozwoju tego ważnego obszaru procesu integracji europejskiej.

Niemniej jednak szereg zasadniczych problemów wymagać będzie wyja­śnienia w toku działań implementacyjnych:

• do najważniejszych takich problemów należy kwestia współdziałania najważniejszych aktorów: Wysokiego Przedstawiciela, Przewodniczą­cego Rady Europejskiej, Przewodniczącego Komisji i państwa sprawu­jącego prezydencję oraz zakres wykorzystania i intensywność działania stałej współpracy strukturalnej,

• nie mniej istotne mogą okazać się uregulowania operacyjne dotyczą­ce: usytuowania struktur wojskowych, funkcjonalnych zasad działania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), roli delegacji unij­nych w państwach trzecich, zapewnienia zasobów finansowych i innych dla działań operacyjnych (ustanowienie mechanizmu "szybkiego dostę­pu do środków budżetowych", art. 41 ust. 3 TUE),

• odrębną kwestią jest wyłączenie możliwości monitorowania przez par­lamenty narodowe działań w ramach WPZiB.

__________________________________________

1 Szerzej na ten temat zob.: tom X serii - Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpie­czeństwa.

2 Zob.: art. 42 do 46 TUE.

3 Decyzja 2009/880/UE, Dz. Urz. UE 2009 L 315/49.

4 Decyzja 2009/950/UE, Dz. Urz. UE 2009 L 328/69.

5 Decyzja 20l0/80/UE, Dz. Urz. UE 2010 L 38/7.

6 Decyzja 201O/427/UE, Dz. Urz. UE 2010 L 201/30.

7 Dz. Urz. WE 2001 L 27/1.

8 Dz. Urz. WE 2001 L 27/4.

9 Dz. Urz. WE 2001 L 27/7.

10 Dz. Urz. UE 2005 L l32/17.

11 Szerzej na ten temat zob.: rozdział 10.

12 Wspólne działanie Rady 2004/55l/WPZiB, Dz. Urz. UE 2004 L 245/17.

13 Wspólne działanie Rady 2001/555/WPZiB, Dz. Urz. WE 2001 L 200/5.

14 Wspólne działanie Rady 2001/554/WPZiB, Dz. Urz. WE 2001 L 200/l.

15 Decyzja Rady 2004/197/WPZiB ustanawiająca mechanizm zarządzania finan­sowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe i obronne, Dz. Urz. UE 2004 L 63/68.

16 Ostatnio: decyzja Rady 2008/975/WPZiB z dnia 18 grudnia 2008 r. ustana­wiająca mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (Athena), Dz. Urz. UE 2008 L 345/96.