Kodeks cywilny. Komentarz
red. prof. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski
Rok wydania: 2008
Wydawnictwo: C.H.Beck
Wydanie: 5
Komentowany przepis
Art. 418. (utracił moc)
Spis treści
|
I. Uwagi ogólne |
|
II. Przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa |
|
III. Możliwość zastosowania przepisu art. 418 w przypadku szkód wyrządzonych wydaniem decyzji administracyjnych przed dniem wejścia w życie Konstytucji |
I. Uwagi ogólne
A. Uwagi ogólne dotyczące obowiązywania przepisu po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.
1. Lokata i budowa nieobowiązującego art. 418 wskazywała, że przepis ten miał charakter przepisu szczególnego w stosunku do d. art. 417. Przewidywał on ograniczenie przewidzianej w artykule poprzedzającym ogólnej reguły odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych w przypadkach, gdy szkody te związane były z wydaniem orzeczenia lub zarządzenia. Wraz z wejściem w życie uchylonego obecnie art. 4201 przepis ten znajdował odpowiednie zastosowanie do odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy samorządowych.
2. W świetle zaprezentowanej powyżej, a przewidzianej w art. 77 ust. 1 Konstytucji, zasady, według której każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, rysowała się wyraźna sprzeczność tej normy konstytucyjnej z komentowaną normą art. 418. W takim stanie rzeczy możliwe były do przyjęcia dwa zasadnicze rozwiązania.
Pierwsze z nich, akceptowane poprzednio przez autora niniejszego komentarza (por. wyd. 2), sprowadzało się do przyjęcia, że sprzeczny z zasadą konstytucyjną przepis art. 418 winien być w praktyce zastąpiony bezpośrednio normą konstytucyjną, zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 Konstytucji, dopuszczającej bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji wszędzie tam, gdzie nie stanowi ona inaczej. Skoro bowiem art. 418 przewidywał implicite przesłankę winy funkcjonariusza, jako przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wymienionymi w nim aktami władzy, sprzeczność z ustawą konstytucyjną była w sposób jednoznaczny wykazana. Należy w tym miejscu przywołać treści normy zawartej w art. 178 ust. 1 Konstytucji, według której sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Granice niezawisłości sędziowskiej są w pierwszej kolejności ograniczone więc treścią Konstytucji, co usprawiedliwia zaprezentowany powyżej pogląd. Można było także przyjąć i taki punkt widzenia, że przewidziana w Kodeksie cywilnym zasada zróżnicowania przesłanek odpowiedzialności zależy od tego, czy szkoda wyrządzona została przez akt władzy wydany w określonej formie (według art. 418 - orzeczenie, zarządzenie), czy też przez działania faktyczne podejmowane przy wykonywaniu zadań władczych państwa. Takie uzasadnienie także zmuszało do pominięcia przy rozstrzyganiu sporów odszkodowawczych za szkody wyrządzone wydaniem orzeczenia lub zarządzenia art. 418 i stosowania, w oparciu o wykazany brak zróżnicowania, wyłącznie d. art. 417.
Drugie z możliwych rozwiązań - do którego przychyla się obecnie autor niniejszego komentarza - zakładało związanie sądów treścią art. 418 w jego aktualnym brzmieniu, albowiem sądy nie są uprawnione do orzekania o sprzeczności ustaw z Konstytucją, którą to kompetencję zastrzeżono wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). W takim jednak stanie rzeczy sąd, orzekając o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone, po dacie wejścia w życie Konstytucji z 1997 r., wydaniem orzeczenia lub zarządzenia, winien był przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu - w trybie art. 193 Konstytucji - pytanie prawne co do zgodności art. 418 z Konstytucją. Treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnęła o możliwości stosowania komentowanego artykułu (por. np. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie, s. 13; M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu, s. 82-83; P. Granecki, Glosa do wyroku TK z 4.12.2001 r., SK 18/00, Pal. 2002, Nr 11-12, s. 231-232).
3. Jak wskazano w komentarzu do art. 417, w dniu 4.12.2001 r. TK wydał wyrok, zgodnie z którym "art. 418 (... ) jest niezgodny z art. 77 ust. 1 (...) Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej" (orz. TK z 4.12.2001 r., SK 18/00, OTK 2001, Nr 8, poz. 256). Wyrok ten w dacie jego publikacji, tj. 18.12.2001 r., spowodował utratę mocy obowiązującej art. 418. Jak wynika z motywów wyroku TK, Skarb Państwa będzie odpowiadał za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia na podstawie d. art. 417. Wobec faktu uznania niegodności art. 418 z przepisem art. 77 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. i utraty przezeń mocy obowiązującej, nowy stan prawny nie stworzy - jak należy sądzić - możliwości do kwestionowania jako niezgodnego z prawem stanu istniejącego przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. i dlatego też w zakresie objętym treścią nieobowiązującego art. 418 winny być rozpoznawane sprawy o odszkodowanie za szkody wyrządzone wydaniem orzeczenia lub zarządzenia przed dniem 17.10.1997 r. Dlatego też - wobec możliwości rozpoznawania przez sądy roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone wydaniem orzeczenia lub zarządzenia przed tą datą - w komentarzu utrzymano uwagi dotyczące nieobowiązującego art. 418.
B. Uwagi ogólne dotyczące treści art. 418 przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.
1. Podobnie jak w d. art. 417 odpowiedzialność przewidziana w komentowanym artykule oparta była na zasadzie ryzyka. Wynikało to z ogólniejszego założenia, że Skarb Państwa nie może ponosić odpowiedzialności za czyn własny.
2. Przepis art. 418 był interpretowany ściśle (por. np. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 232). Tym samym, jeżeli szkoda została wyrządzona nie na skutek wadliwego wydania orzeczenia lub zarządzenia, a jest wynikiem wadliwego ich wykonania, odpowiedzialność Skarbu Państwa podlegała ocenie według reguły ogólnej przewidzianej w d. art. 417. Podobnie przedstawiała się sytuacja, gdy szkoda była następstwem niewydania przez organy państwowe orzeczenia lub zarządzenia w sytuacji, gdy istniał obowiązek jego wydania.
3. Jak podkreślono w wytycznych SN z 1971 r., wyjątkowo dla ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa konieczne będzie - dla wskazania podstaw tej odpowiedzialności - łączne zastosowanie przepisów d. art. 417 i 418. Nastąpi to w przypadku, gdy wadliwie wydane orzeczenie lub zarządzenie zostanie następnie wadliwie wykonane. W przypadku takim jedna grupa uszczerbków będzie mogła zostać skompensowana przy ustaleniu odpowiedzialności Skarbu Państwa z art. 418, druga zaś w oparciu o odpowiedzialność ustaloną na podstawie d. art. 417.
4. Przepis art. 418 nie miał zastosowania do sytuacji, gdy odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem orzeczenia lub zarządzenia uregulowana została przepisami szczególnymi w rozumieniu d. art. 421 (por. uwagi do obecnego art. 421).
II. Przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa
1. Zgodnie z treścią art. 418, przesłankami odpowiedzialności Skarbu Państwa były:
1) wyrządzenie szkody na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia,
2) normalny związek przyczynowy łączący wydanie orzeczenia lub zarządzenia ze szkodą,
3) fakt, że przy wydaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego oraz to, że
4) wina sprawcy została bądź stwierdzona wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym, albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody.
2. Pojęcia szkody i związku przyczynowego zostały szczegółowo omówione w innych fragmentach komentarza.
3. Jest rzeczą sporną orzeczniczo i doktrynalnie, co należy rozumieć przez pojęcie "orzeczenie lub zarządzenie". Odsyłając w tym zakresie do obszernych wypowiedzi literatury i tam powołanego orzecznictwa (por. np. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 42 i nast. oraz R. Stępkowski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 91 i nast.) należy wskazać, że pojęcie to winno być interpretowane ściśle. Jak słusznie podkreśla SN w wytycznych z 1971 r., przez orzeczenie lub zarządzenie "należy rozumieć akty organów państwowych podjęte w sprawach indywidualnych, a więc dotyczące sytuacji konkretnie wskazanych adresatów w indywidualnie oznaczonych sprawach" (wytyczne SN z 1971 r. - s. 23 - uzasadnienia). Tym samym komentowany przepis nie ma zastosowania do sytuacji zarządzeń o charakterze aktów normatywnych, regulujących prawa i obowiązki nieokreślonej liczby adresatów. Dlatego też za słuszny należy uznać pogląd, że wydawanie zwykłych poleceń i nakazów (np. polecenie nauczyciela skierowane do ucznia, rozkaz wydany przez dowódcę żołnierzowi) nie są zarządzeniami w rozumieniu art. 418 KC. Nie są nimi także różnego rodzaju instrukcje lub pisma okólne, nawet jeżeli zostały wydane przez naczelne organy administracji państwowej w sprawach indywidualnych.
4. Za ścisłą wykładnią omawianego pojęcia przemawiało ratio legis komentowanego przepisu. Przewidziana w tym przepisie technika ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa uzasadniona była bowiem potrzebą niedopuszczenia do swobodnego kwestionowania wydanych orzeczeń i zarządzeń, jeżeli były one przejawem realizacji funkcji władczej państwa, w toku postępowania odszkodowawczego (por. Czachórski 2004, s. 224-225). Nie bez znaczenia dla kierunku interpretacji był także fakt, że przeciwdziałanie rozszerzającej wykładni pojęcia "orzeczenia i zarządzenia" stawało się niewątpliwie korzystne nie tylko dla niezbędnego (w zakresie minimum minimorum) zabezpieczenia autorytetu władzy państwowej, ale także dla interesu samych poszkodowanych.
5. Było także rzeczą sporną, czy w ujęciu komentowanego przepisu orzeczeniami lub zarządzeniami były decyzje nieważne z powodu wydania ich przez niewłaściwy organ lub z pominięciem właściwego trybu, a także wymaganej formy (np. niesporządzone na piśmie decyzje administracyjne). Przeciwko uznaniu takich decyzji za orzeczenia lub zarządzenia, a wobec tego za stosowaniem w obszarze odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody z tego wynikłe d. art. 417 KC opowiedział się np. M. Nesterowicz, w: Komentarz 1989, t. 1, s. 410. Wydaje się jednak, że pogląd ten winien być zakwestionowany. Było, co prawda, rzeczą bezsporną, że podobnie jak w przypadku szkód wyrządzonych przez inne decyzje administracyjne odpowiedzialność Skarbu Państwa nie mogła być rozpoznawana w płaszczyźnie art. 418 KC, lecz wynikało to nie tyle z faktu braku podstaw do uznania ich za orzeczenia lub zarządzenia w rozumieniu art. 418, a jedynie z treści d. art. 160 KPA w zw. z d. art. 156 KPA. Tym samym odpowiedzialność Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) nie była oparta w owych wypadkach na d. art. 417, ale wyłącznie na uchylonym obecnie art. 160 KPA (którego znaczenie uległo zmianie na skutek wyroku TK, por. orz. TK z 23.9.2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 76) (por. Nb 17-20).
6. Dla bytu odpowiedzialności odszkodowawczej po myśli art. 418 niezbędne było ustalenie, że przy wydaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane karnie lub dyscyplinarnie. Tak określona przesłanka odpowiedzialności wskazywała na ograniczenie w omawianym przepisie bezprawności, tylko do tych postaci obiektywnie nagannych działań funkcjonariuszy państwowych, które podlegały ściganiu w wyżej wskazanym trybie. Było to niewątpliwe odejście od realizowanego przez Kodeks cywilny na innych odcinkach szerokiego ujęcia pojęcia bezprawności.
7. Z ustaleniem tak zawężonej treści pojęcia bezprawności wiązała się konieczność ustalenia winy funkcjonariusza państwowego w ramach prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Orzeczenie karne lub dyscyplinarne było dla sądu orzekającego w procesie cywilnym wiążące. Wynikało to bezpośrednio z treści komentowanego przepisu, a w odniesieniu do wyroku karnego było ponadto bezsporne w świetle art. 11 KPC. Dla odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa konieczna była także prawomocność orzeczenia karnego lub dyscyplinarnego.
8. Pewnym złagodzeniem wymagania ustawowego, by wina sprawcy szkody wynikającej z wydania orzeczenia lub zarządzenia była stwierdzona wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym, stało się ustawowe dopuszczenie jej uznania przez organ przełożony nad sprawcą szkody.
Uznanie winy funkcjonariusza, który, w warunkach ściganego karnie lub dyscyplinarnie naruszenia prawa, wydał szkodzące orzeczenie lub zarządzenie przez organ nad nim przełożony, nie podlegało kontroli sądowej. Było ono bowiem rodzajem czynności z zakresu prawa administracyjnego i dlatego sąd orzekający o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa był związany treścią uznania (tak np. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 238-239; odmiennie SN w wytycznych z 1971 r., s. 22). W tym stanie rzeczy, obojętna stawała się wewnętrzna konstrukcja owego uznania, byleby podjęte zostało ono przez przełożonego, działającego urzędowo w tym właśnie charakterze. Przedstawione w orzecznictwie uściślenia treści uznania mogły budzić poważne wątpliwości. Chodziło tu przede wszystkim o wskazane w wytycznych SN z 1971 r. założenie, że uznanie powinno "konkretnie określać wadliwość orzeczenia lub zarządzenia ze wskazaniem winy sprawcy oraz czynu decydującego o jego winie". W doktrynie podkreślało się, że wymagania dotyczące uznania w płaszczyźnie winy sprawcy szkody były zbyt rygorystyczne. W istocie bowiem w interesie państwa leżeć mogło stwierdzenie, że winy dopuścili się pewni funkcjonariusze, bez podmiotowej ich indywidualizacji, co nie pozostawało w sprzeczności z funkcją komentowanego przepisu, aczkolwiek odrywało się od jego gramatycznej wykładni. Skoro jednak konstrukcja "winy anonimowej" nie była kwestionowana na gruncie d. art. 417, to nie istniało szczególne uzasadnienie dla jej odrzucenia przy stosowaniu art. 418, w szczególności wówczas, gdy o uznaniu winy anonimowego funkcjonariusza decydował organ przełożony nad grupą funkcjonariuszy. Wielokrotnie zresztą przy ocenie przedmiotowej i podmiotowej wadliwości postępowania prowadzącego do wydania szkodzącego orzeczenia lub zarządzenia spotykaliśmy się z koniecznością oceny decyzji kolegialnych, przy których z istoty rzeczy trudno niekiedy o dokonanie wyczerpującej podmiotowej indywidualizacji nagannych zachowań.
Nie było natomiast równoznaczne z uznaniem uchylenia wadliwego orzeczenia lub zarządzenia przez organ nadrzędny.
9. Dalszym złagodzeniem rygorów przewidzianych w art. 418 było przyjęcie w jego § 2 rozwiązania, że brak stwierdzenia winy w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym nie wyłączał odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, jeżeli wszczęciu albo prowadzeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego stały na przeszkodzie okoliczności wyłączające ściganie. Jest rzeczą bezsporną, że do "okoliczności wyłączających ściganie" należały wszelkie przeszkody uniemożliwiające wszczęcie lub prowadzenie postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Można było do nich zaliczyć, wymienione w wytycznych SN z 1971 r., przyczyny trwale uniemożliwiające wszczęcie lub prowadzenie takich postępowań, takie jak śmierć funkcjonariusza, przedawnienie ścigania lub wyrokowania, abolicja. Wydaje się jednak, że za przeszkodę uniemożliwiającą ściganie należało uznać także przeszkodę czasową w podjęciu stosownego postępowania, wynikającą z faktu, iż funkcjonariusz wydający orzeczenie lub zarządzenie korzystał z immunitetu, którego nie uchylono we właściwym trybie. Nie wydaje się bowiem, by interes poszkodowanego, domagającego się kompensacji wyrządzonych mu szkód, musiał ustąpić w tym przypadku interesowi państwa, które z różnych powodów nie usuwa przeszkody dla wszczęcia stosownego postępowania karnego lub dyscyplinarnego.
III. Możliwość zastosowania przepisu art. 418 w przypadku szkód wyrządzonych wydaniem decyzji administracyjnych przed dniem wejścia w życie Konstytucji
1. W założeniu legislacyjnym przepis art. 4 ustawy z 15.11.1956 r. miał odnosić się także (i do roku 1960 odnosił się) do przypadków odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem orzeczeń i zarządzeń w ramach postępowań administracyjnych. Wprowadzone w 1960 r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zmieniły terminologię aktów organów administracji państwowej (zastępując dawne orzeczenia i zarządzenia decyzjami i postanowieniami), ale przede wszystkim wprowadziły (nowelą z 1980 r.) szczególne przepisy dotyczące odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi.
Ten stan rzeczy spowodował (przy dalszych zmianach Kodeksu postępowania administracyjnego) narastanie sporu do możliwości i zakresu zastosowania art. 418 w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem decyzji administracyjnej.
2. Kodeks postępowania administracyjnego przewidywał liczne przypadki odpowiedzialności Skarbu Państwa (a także jednostek samorządu terytorialnego - por. uwagi do uchylonego art. 4201) za szkody wyrządzone decyzjami administracyjnymi.
3. Należało do nich zaliczyć:
- uchylony obecnie art. 153 w zw. z art. 145 KPA - dotyczący wznowienia postępowania;
- uchylony obecnie art. 160 § 5 w zw. z art. 156 KPA - dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji oraz
- art. 161 (uchylony obecnie w zakresie jego § 5) KPA - dotyczący uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
4. Na tle tak ukształtowanego stanu prawnego można było wyróżnić dwa zasadnicze ustawowe kierunki uregulowania kwestii odpowiedzialności za szkody wyrządzone decyzjami administracyjnymi.
Kierunek pierwszy zasadzał się na założeniu, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną podlegała ocenie z punktu widzenia przepisów KC. Rozwiązanie to przyjęto w uchylonym obecnie art. 153 w zw. z art. 145 KPA. W zakresie interpretacji tego przepisu należy podkreślić słuszne stanowisko E. Łętowskiej (Odpowiedzialność państwa za szkody po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1980, Nr 4, s. 47 i nast.), która - wskazując na odesłanie w tym zakresie do stosowania art. 418 - podnosiła, że w imię realności ochrony przewidzianej w uchylonym obecnie art. 153 KPA należy przyjąć, iż fakt wznowienia postępowania oznacza sam w sobie uznanie winy sprawcy szkody przez organ nad nim przełożony.
Kierunek drugi realizowany był przez pozostałe wymienione powyżej przepisy KPA i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wyrażał on - zgodnie z przeważającym poglądem doktryny i orzecznictwa - stanowisko ustawodawcze, w myśl którego przepisy te stanowiły samodzielną podstawę obowiązku odszkodowawczego Skarbu Państwa i były przepisami szczególnymi w rozumieniu d. art. 421 KC (por. np. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa, s. 227 i nast.; tenże, Znaczenie art. 160 k.p.a. jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej, PiP 1990, Nr 9, s. 37 i nast., a także uchw. SN (7) z 26.1.1989 r., III CZP 58/88, OSN 1989, Nr 9, poz. 129).
Odmienny pogląd - reprezentowany w tej materii m.in. przez E. Łętowską (por. w szczególności: Odpowiedzialność państwa, s. 47 i nast.) - sprowadzał się do tego, że zawarte w uchylonym obecnie art. 160 § 2 KPA odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego (z wyłączeniem art. 418 KC) oznaczało, iż dla ustalenia odpowiedzialności za szkody wyrządzone w tym zakresie decyzjami administracyjnymi należało stosować d. art. 417.
5. Odsyłając w tym miejscu do argumentów przytoczonych w powołanych powyżej wypowiedziach, należy stwierdzić, że stanowisko pierwsze wydawało się bardziej uzasadnione.
Banaszczyk