Wyrok

z dnia 17 października 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

II SA/Sz 637/07

Jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży nieruchomości.

LEX nr 340467

340467

Dz.U.2003.80.717: art. 36 ust. 4; art. 37 ust. 1

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sędziowie: NSA Henryk Dolecki, Maria Mysiak.

Protokolant: Joanna Białas-Gołąb.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi "M." Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości:

oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wydaną decyzją Prezydent Miasta K. ustalił dla "M." Spółki z o.o. w K. jednorazową opłatę w wysokości 264.600 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości o powierzchni 0,7230 ha, położonej w K. przy ul. S., spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą tej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji "M." Spółka z o.o. stwierdziła, że w decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno się uwzględniać uzyskaną rzeczywistą, a nie prognozowaną cenę rynkową, ponieważ transakcja sprzedaży odbyła się pół roku przed postępowaniem o ustalenie opłaty. Wobec powyższego, wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty, uznając wzrost wartości przedmiotowej działki do kwoty 1.100.000 zł, tj. o 377.000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło powyższych argumentów i decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość położona w K. przy ulicy S., według stanu na datę przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze zawartym między ulicami G. i M., terenami wojskowymi, rzeką D., terenem R.P.D. i terenem linii kolejowej w K., zabudowana była budynkiem kotłowni, budynkiem magazynowym, infrastrukturą techniczną i placami o nawierzchniach asfaltowych.

Zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w K (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod - przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy centrum handlowo-usługowego, w tym obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m².

Zmiana funkcji spowodowała wzrost wartości działki, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego E. S. sporządzona na zlecenie Urzędu Miejskiego w K.

W dniu 22 sierpnia 2006 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości.

Stosownie do § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628) w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów określenia wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Zgodnie z ww. opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania terenu przed uchwaleniem planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym stanowi kwotę 882.000 zł.

Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę żadnych nakładów właściciela, gdyż wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stawka procentowa wzrostu wartości nieruchomości stosownie do § 15 uchwały Rady Miejskiej w K. wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego, opłata w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą tej nieruchomości ustalona w oparciu o ww. stawkę procentową i wzrost wartości nieruchomości stanowi kwotę 264.600 zł.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to z zasady określenia wartości nieruchomości wyrażonej w art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art. 37 § 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołaną zasadą, jeżeli istnieje konieczność określenia wartości nieruchomości, to czynności tej dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Tak więc, podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym.

W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Artykuł 151 ust. 1 u.g.n. nie mówi o cenie prognozowanej, lecz o cenie prawdopodobnej, możliwej do uzyskania na rynku.

Powyższą decyzję zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "M." Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez radcę prawnego A. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie w ocenie faktu sprzedaży przez skarżącego spornej nieruchomości za kwotę znacznie niższą od wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez E. S., co - zdaniem skarżącej - miało istotny wpływ na wynik postępowania;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na zasadach określonych w art. 36 ust. 4 ustawy na dzień inny, aniżeli na dzień sprzedaży nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, celem ponownego rozpoznania sprawy, oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ odwoławczy zgodnie z przepisami k.p.a. obowiązane jest przeprowadzić samodzielną i ponowną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem argumentów i zarzutów wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżąca, odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta K., podniosła, że ustalona jednorazowa opłata w wysokości 264.600 zł jest wygórowana oraz nie odpowiada prawu, gdyż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był faktycznie niższy niż określony przez rzeczoznawcę E. S., na co wskazuje m.in. umowa sprzedaży nieruchomości.

Organ II instancji nie odniósł się do postawionych zarzutów, poprzestając jedynie na opisie stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu przepisów prawa, które mają w sprawie zastosowanie.

W uzasadnieniu decyzji SKO zabrakło oceny mocy dowodowej wszystkich dowodów zgłoszonych w toku postępowania, w szczególności podnoszonej przez skarżącą umowy sprzedaży nieruchomości. Dowód ten jest istotny, gdyż ocena jego wartości ma wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez skarżącą i tym samym na prawidłowe ustalenia opłaty.

Zakładając, że organ II instancji doszedł do przekonania, że dowód ten (umowa sprzedaży nieruchomości) jest nieprzydatny dla sprawy, to zgodnie z regułami procesu obowiązany był umotywować swoją decyzję, a nie pominąć całkowicie w swoich rozważaniach. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Obok zarzutów natury formalnej skarżący podnosi również, że SKO wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Operat szacunkowy, stanowiący kluczowy dowód w sprawie, został sporządzony w kilka miesięcy po sprzedaży nieruchomości i w swej merytorycznej części nie odnosi się do możliwości osiągnięcia ceny sprzedaży na dzień jej faktycznej sprzedaży oraz nie uwzględnia w żadnej mierze faktu otrzymanej przez skarżącego ceny sprzedaży nieruchomości.

Strona skarżąca nie kwestionuje obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie kwestionuje faktu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim odsyła przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu. Kwestią sporną pozostaje prawidłowość ustalenia przez organy administracji wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem.

Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podnoszone w skardze zarzuty okazały się nietrafne. W szczególności całkowicie bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącą na umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości jako dowód wskazujący na jej wartość w dacie sprzedaży. Zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienie rzeczoznawcy. Na zasadę tę jednoznacznie powołały się zarówno organ I, jak i II instancji.

Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Bez znaczenia jest natomiast cena, za jaką nieruchomość została sprzedana.

Strony zawierające umowę kupna sprzedaży mogą kierować się innymi przesłankami ustalenie jej ceny.

Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena, która stanowiła podstawę określenia przez organ wartości przedmiotowej nieruchomości, odpowiada powyższej zasadzie. Jak wynika z jej treści, ustala ona powyższą wartość na dzień jej sprzedaży przez stronę skarżącą.

Zarzut skargi w tym zakresie, dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest więc bezpodstawny.

Za taki też uznać należy drugi zarzut, dotyczący naruszenia przez organ art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do dowodu w postaci umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Powyższy zarzut nie może odnieść skutku.

Organ wskazał bowiem jednoznacznie, jaki dowód i z jakich przyczyn stanowić może podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Niedokonanie oceny dowodowej umowy kupna-sprzedaży tej nieruchomości nie miało w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy.

Skarżący natomiast nie wykazał, iż przedmiotowa wycena jest wadliwa lub nie została oparta na właściwych podstawach.

Brak jest podstaw w świetle powyższego do uznania za trafny zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.