Wyrok
z dnia 5 lipca 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
IV SA/Wa 607/06
Podstawą ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością jaką przeprowadza rzeczoznawca, z udziałem bądź niezainteresowanych stron (chociaż winien o nich zawiadomić) w ramach dowodu jakim jest operat szacunkowy. Zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązek zawiadomienia o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a.
LEX nr 243079
243079
Dz.U.2003.80.717: art. 37 ust. 1
Dz.U.2000.98.1071: art. 79
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski.
Sędziowie Asesorzy WSA: Aneta Opyrchał (spr.), Agnieszka Wójcik.
Protokolant: Marek Lubasiński.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Stanisława C., Sebastiana N., Janusza Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2005 r. nr KOC/2102/Ar/04 w przedmiocie opłaty pobieranej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości
skargę oddala.
Uzasadnienie faktyczne
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 maja 2004 r. orzekającą o pobraniu od Sebastiana N., Danuty i Janusza Z., Teresy i Stanisława C. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., przy ul. Z., stanowiącej działki o nr ew. 15/1, 15/2, 15/3, 15/4, 15/5, 15/6, 15/7, 15/8, 15/9, 15/10, 15/11, 15/12 i 15/13 o pow. 4.019 m2 w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na wstępie uzasadnienia organ podkreślił, iż jako organ drugiej instancji, rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w całości, nie ogranicza się wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu pierwszej instancji, w tym też nie uchyla decyzji, gdy wada jej nie jest na tyle istotna, by nie mogła być konwalidowana przez organ odwoławczy.
Dalej podał, iż wymierzone kwoty opłaty (7.903 zł - Sebastian N., 3.952 zł - Danuta i Janusz Z., 3.952 zł - Teresa i Janusz C.) stanowią 25% wzrostu wartości udziałów sprzedanych umowami notarialnymi z dnia 14 grudnia 2001 r., wynoszących po 0,3445 w częściach odpowiadających 1/4, 1/8 i 1/8 wyżej opisanej nieruchomości, objętej uchwalonym planem miejscowym uchwałą z dnia 25 maja 1999 r., nr 93 Rady Gminy Warszawa-Wilanów, określającą zarazem wysokość opłaty z tego tytułu na 25% wzrostu wartości nieruchomości.
W sprawie wysokość opłaty planistycznej została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 27 listopada 2003 r., na który powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W operacie - wbrew twierdzeniom skarżących - został wykazany związek przyczynowy pomiędzy zmianą przeznaczenia gruntu w planie miejscowym a wzrostem wartości nieruchomości. Rzeczoznawca uwzględnił, że zarówno przed zmianą planu, jak i po zmianie, przedmiotowa nieruchomość miała zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej (m. in. tabele i analizy na st. 9-12 operatu - dostęp określono według stanu sprzed uchwalenia planu jak i po jako "pełny"). Uwzględnił także fakt istniejącej zabudowy osiedla, która nie zmieniła się przy wycenie przed i po uchwaleniu planu. Operat szacunkowy określa wartość gruntu sprzed zmiany planu i po zmianie, przy stanie nieruchomości z dnia 3 sierpnia 1999 r., a nie porównuje stanu z ww. dnia ze stanem sprzed budowy osiedla "P.", które to porównanie sugerują odwołujący się. Stąd bez znaczenia dla sprawy jest podniesiony przez odwołujących się zarzut nieuwzględnienia nakładów poniesionych przez Spółdzielnię Budowy Domów Jednorodzinnych "P." i jej członków. Ustawodawca nie nakazuje pomniejszać kwoty wzrostu wartości nieruchomości o wysokość poniesionych nakładów. Renta planistyczna dotyczy bowiem wyłącznie wzrostu wartości nieruchomości wynikającej ze zmiany planu, a nie analizy wzrostu wartości nieruchomości od czasu nabycia jej przez zbywców, na których został nałożony obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Wysokość poniesionych nakładów ustawodawca nakazuje natomiast uwzględniać w postępowaniu dotyczącym opłat adiacenckich, a więc w odrębnym przedmiocie sprawy od niniejszego. Wartość nieruchomości ustalono na dzień sprzedaży, nie miały zatem wpływu na wzrost wartości nieruchomości także takie okoliczności, jak wskazane przez strony, sytuacja gospodarcza i koniunktura na rynku nieruchomości. Także cena zbycia nieruchomości nie miała wpływu na wysokość renty planistycznej.
W operacie, na stronie 6 pkt 2.4 zawarta jest też pełna informacja o tym, iż przedmiotowa nieruchomość w planie obowiązującym do dnia 2 sierpnia 1999 r. była położona w obszarze X-7 (75), strefa możliwości urbanizacyjnych. Ustalenia podstawowe dopuszczały użytkowanie terenu według stanu istniejącego. Realizację zabudowy jednorodzinnej dopuszczały wyłącznie jako plombowej wzdłuż istniejących ulic. Taki też zapis uwzględnił rzeczoznawca. Zaś to, iż organ pierwszej instancji nie przytoczył go w pełni w uzasadnieniu jest brakiem, bez wpływu na treść decyzji, a w szczególności treść obowiązku nałożonego na strony. Organ pierwszej instancji w pełni uwzględnił bowiem wnioski zawarte w operacie. Niewątpliwie - zdaniem organu - zmiana planu spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Położenie nieruchomości w strefie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (MN), gdzie taka zabudowa jest przeznaczeniem podstawowym, a nie wyjątkową możliwością, obarczoną szeregiem ograniczeń, na pewno powoduje wzrost wartości nieruchomości.
W operacie rzeczoznawca wskazał także źródło informacji o uzyskanych cenach sprzedaży, chociaż podawanie dat konkretnych transakcji, ich stron, etc. nie było wymagane przez przepisy obowiązującego w dacie sporządzania operatu, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Operat został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, a wybór metody uzasadniono specyfiką rynku lokalnego.
Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny przyjętej przez biegłego w operacie szacunkowym przedmiotowej nieruchomości, jako że przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w obu planach miejscowych, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych, czyli oparł się na kryteriach wymaganych art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stanisław C., Sebastian N. i Janusz Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 grudnie 2005 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili naruszenie art. 36 ustawy p.z.p. i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 10, 77, 79 i 107 k.p.a. Zdaniem skarżących sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do pobierania tzw. renty planistycznej. Pomiędzy wzrostem wartości zbywanej nieruchomości a uchwaleniem planu powinien istnieć związek przyczynowy. Wykazanie tego związku wymaga szczegółowej analizy ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego i porównania ich z ustaleniami planu dotychczas obowiązującego. W sprawie takowej analizy brak. Podnieśli, iż uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zasadzie nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania terenu. Już przed uchwaleniem planu na przedmiotowym terenie realizowana była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Skarżący wskazali, iż dane zawarte w operacie szacunkowym nie mogą być przyjmowane bezkrytycznie, bez jakiejkolwiek próby oceny. Jak każdy dowód operat szacunkowy powinien podlegać wnikliwej ocenie organu administracji, jako stanowiący istotną część materiału dowodowego służącego do wydania decyzji administracyjnej.
Niezależnie od powyższych rozważań skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło faktu, iż zawiadomienie o terminie wizji lokalnej wysłane zostało przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie organ administracji prowadzący postępowanie, a ponadto nie zostało to uczynione listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Protokół z wizji został podpisany jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazane uchybienia stanowią niewątpliwe naruszenie uprawnień stron wynikających z art. 10 i 79 k.p.a. Nadto organ nie odniósł się w zasadzie w sposób wyczerpujący do zgłoszonych przez strony zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Zaniechanie przez organ administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z dnia 22.10.1981 r., sygn. I SA 2147/81, publ. ONSA 1981/2/104).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, iż skarżący formułują swoje zarzuty w sposób ogólny, kwestionując wnioski operatu i organów obu instancji, bez podania - zarówno w skardze, jak i w odwołaniu - żadnych konkretnych zarzutów. Przykładowo zarzutowi niewykazania związku przyczynowego nie towarzyszy podważenie takiego związku w oparciu o jakikolwiek dowód. Także zarzut niewnikliwej oceny operatu nie został poparty jakimkolwiek przykładem błędu lub nieścisłości zawartych w operacie. Analogicznie sformułowano zarzut nieustosunkowania się do twierdzeń skarżących wobec operatu, nie wskazano, do którego zarzutu rzekomo nie ustosunkowało się Kolegium. Zdaniem organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko i ocenę operatu oraz odpowiedź na wszystkie zarzuty formułowane przez skarżących i powtarzające się we wszystkich kolejnych pismach.
Organ podał, iż skarżący zostali powiadomieni o terminie oględzin. To, że nie uczyniono tego listem poleconym za potwierdzeniem odbioru nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem nieobecni przy oględzinach prowadzili z rzeczoznawcą korespondencję co do terminu oględzin. Podpis pod protokołem oględzin jest prawem osoby w nich uczestniczącej, a nie jej obowiązkiem. Skarżący, poprzez swego pełnomocnika ustosunkowali się do treści operatu przed wydaniem decyzji, co dodatkowo jeszcze podkreśla bezzasadność zarzutu naruszenia art. 7, 10, 77 i 79 k.p.a.
Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2005 r. nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy nieruchomość będąca przedmiotem sprawy przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się obszarze X-7, tj. w strefie możliwości urbanizacyjnych. Ustalenia podstawowe dla obszaru dopuszczały użytkowanie terenu wg stanu istniejącego, realizację zabudowy jednorodzinną wyłącznie jako plomby wzdłuż istniejących ulic. Natomiast po zmianie planu, która nastąpiła na mocy uchwały z dnia 25 maja 1999 r. (weszła w życie 3 sierpnia 1999 r.) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN, tj. w strefie zabudowy mieszkaniowej niskiej, a obowiązującą formą zabudowy jest zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza.
Wysokość renty planistycznej - zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy p.z.p. - ustala się na dzień jej sprzedaży i stanowi ją różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu.
Podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zw. też rentą planistyczną) był sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. W ocenie Sądu operat ów został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Istotnie przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w obu planach miejscowych, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Organ oceniając go jako dowód w sprawie słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Dokonał oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także w sposób wyczerpujący odniósł się do zgłoszonych przez strony zarzutów pod adresem operatu szacunkowego i decyzji organu pierwszej instancji, konwalidując popełnione przez niego naruszenia. W efekcie mając za podstawę opinię o wartości nieruchomości, sporządzoną zgodnie z przepisami, przeprowadził prawidłową analizę ustaleń dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie zauważył czym innym jest - w strefie możliwości urbanistycznych - dopuszczenie na zasadach wyjątku, pod pewnymi warunkami, zabudowy mieszkaniowej, a ustalenie strefy zabudowy mieszkaniowej - z obowiązkiem przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, pomimo iż już przed wejściem w życie zmiany planu na tym terenie realizowana była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Przedstawiona zmiana możliwości zagospodarowania terenu niewątpliwie - co również prawidłowo wykazał organ - spowodowała wzrost wartości nieruchomości w tej strefie położonych, zatem obowiązkiem organu było pobranie jednorazowej opłaty.
Należy też przyznać rację twierdzeniom organu, iż zarzuty skargi są zbyt ogólnikowe, aby można je było, w oparciu o materiał dowodowy sprawy, odeprzeć przeciwstawnymi twierdzeniami.
Bezpodstawne są twierdzenia skarżących, iż organ naruszył art. 10 i 79 k.p.a. poprzez fakt, iż zawiadomienie o wizji lokalnej zostało wysłane do skarżących, po pierwsze listem zwykłym, po drugie przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie organ prowadzący postępowanie, a protokół z wizji zawiera jedynie podpis rzeczoznawcy. Uznając bezpodstawność powyższych twierdzeń, Sąd miał na uwadze to, iż podstawą ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością jaką przeprowadza rzeczoznawca, z udziałem bądź nie zainteresowanych stron (chociaż winien o nich zawiadomić, co też w sprawie uczynił i jak wynika z akt sprawy listem poleconym) w ramach dowodu jakim jest operat szacunkowy. Zatem - zdaniem Sądu - nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązek zawiadomienia o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a.
W ocenie Sądu powyższe dowodzi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dążąc do ustalenia prawdy materialnej - w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów unormowaną w art. 80 k.p.a. - według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania poczyniło prawidłowe ustalenia faktyczne, w konsekwencji których wydało zgodne z prawem rozstrzygnięcie i uzasadniło stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.