Wyrok

z dnia 9 października 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

II OSK 1322/06

Oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych (art. 157 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2602 ze zm.) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje według takich samych zasad, jakie obowiązują rzeczoznawców przy ich sporządzaniu.

LEX nr 341051

341051

Dz.U.2004.261.2603: art. 157

Dz.U.2003.80.717: art. 37 ust. 1

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz, Leszek Kiermaszek (spr.).

Protokolant: Renata Sapieha.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 755/04, w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) czerwca 2004 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 755/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi wniesionej przez S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) kwietnia 2004 r. nr (...).

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż został on wydany w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Ł. pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia (...) grudnia 2001 r. nr (...) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 104.130 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do S.S., położonej w Ł. przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni 11 a 38 m². Motywując tę decyzję, organ wskazał, iż wspomniana nieruchomość w dniu (...) lipca 1998 r. została zbyta przez S.S., a zgodnie z dotychczasowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przeznaczona była na cele mieszkaniowe. Ponieważ zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) lutego 1998 r. nr (...) zmieniającej planistyczne przeznaczenie tej nieruchomości - na tereny usługowe, to tym samym zaistniały przesłanki nałożenia na dotychczasowego właściciela obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony w oparciu o wycenę zawartą w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę T.C., natomiast stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (30%) wynika z § 18 powołanej uchwały Rady Miejskiej w Ł.

Na skutek wniesionego przez S.S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) września 2002 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji dokonał korekty ustaleń dotyczących powierzchni zbytej nieruchomości w odniesieniu do terenu, w stosunku do którego nastąpiła zmiana przeznaczenia, a w związku z tym również i kwoty należnej opłaty, której wysokość ustalono na 65.059 zł. Decyzją z dnia (...) stycznia 2003 r. nr (...) Prezydent Miasta Ł. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości we wskazanej wyżej wysokości. Na skutek kolejnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) marca 2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując ją do ponownego rozpatrzenia i wskazując przy tym, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Prezydent Miasta Ł., stosując się do wskazań zawartych w decyzji organu II instancji, prowadził już postępowanie w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, o czym strona została poinformowana. W toku tego postępowania S.S. przedłożył operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J.P., sporządzony na zlecenie właściciela nieruchomości. Po dokonaniu aktualizacji sporządzonego wcześniej na zlecenie organu operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy T.C. okazało się, że powstały znaczące rozbieżności co do określenia wartości zbytej nieruchomości. W związku z powyższym Prezydent Miasta Ł., działając w oparciu o przepis art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do (...) Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych wycen nieruchomości. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie mediacyjne nie dało rezultatu w postaci uzgodnienia wspólnego stanowiska. Organ I instancji ustalił więc opłatę planistyczną w oparciu o zaktualizowany operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.C., stwierdzając, iż drugi operat szacunkowy zawiera błąd w postaci powołania jako podstawy prawnej nieobowiązującego w dacie jego sporządzenia aktu prawnego. W związku z tym ustalono, że różnica wartości nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po tej zmianie wynosi 173.064 zł, a wobec tego opłata planistyczna, która dotyczy tylko części tej nieruchomości (tj. 711 m²), wynosi 51.919 zł.

Od decyzji tej odwołanie wniósł S.S., domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania administracyjnego.

Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 36 ust. 3, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają nadal przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na mocy przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W trakcie toczącego się postępowania, w sposób bezsporny ustalono, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości należącej do S.S. Wobec tego organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, mając na względzie treść art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. W szczególności stwierdzono, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego J.P. zawiera wady, które uniemożliwiają wykorzystanie jej jako dowodu w sprawie, a wobec tego do ustalenia wysokości opłaty planistycznej przyjęto operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.C. Zachodziły podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało w dniu (...) maja 2001 r.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S.S., zarzucając jej naruszenie art. 6 i 8 k.p.a., art. 68 § 1, art. 120, art. 121 i art. 191 w zw. z art. 187 Ordynacji podatkowej oraz art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że kluczowe znaczenie dla oceny przeprowadzonego przed organami administracji postępowania ma kwestia ustalenia, czy powinno ono toczyć się w oparciu o regulacje zawarte w ustawie - Ordynacja podatkowa, czy też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji przepisów Ordynacji podatkowej. Powołując się na stanowisko prezentowane w innych orzeczeniach, wskazał, że pomimo pewnych podobieństw opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do podatku, pomiędzy tymi świadczeniami istnieją zasadnicze różnice. Zakładając, iż ustawodawca działa w sposób racjonalny, nie sposób stwierdzić, że w tego rodzaju przypadku należy domniemywać stosowanie określonych przepisów. Skoro brak jest wyraźnego wskazania, że w tego rodzaju sprawach stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, to tym samym przyjąć należy, że zastosowanie znajdują regulacje dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego (k.p.a.). Sąd nie podzielił tym samym przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1984/01 (OSP 2003/2/16). Odnosząc się z kolei do zarzutu przedawnienia obowiązku uiszczenia wspomnianej opłaty, Sąd I instancji wskazał, że interpretacja art. 36 ust. 7 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż znaczenie ma nie tyle wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, lecz data jego zainicjowania, która w omawianym przypadku została niewątpliwie dochowana. Za słuszny uznał z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedź (...) Stowarzyszenia Rzeczoznawców Nieruchomości nie spełnia wymogów zawartych w art. 157 tej ustawy. Zdaniem Sądu, który w tej kwestii podzielił pogląd prezentowany w literaturze przedmiotu (Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod red. J. Szachułowicza, Warszawa 2003, str. 406) w przypadku rozbieżności pomiędzy dwoma operatami szacunkowymi i braku możliwości pogodzenia stanowisk rzeczoznawców, winna być dokonana "trzecia" wycena, sporządzona na odpowiedzialność i "pod autorytetem" właściwej organizacji zrzeszającej rzeczoznawców. Sąd I instancji uznał tym samym, że istnieje konieczność wyjaśnienia tej kwestii w sposób niebudzący wątpliwości.

Od wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając wyrok w całości z powołaniem się na podstawy zawarte w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Kolegium wniosło o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego:

- art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w wyniku postępowania toczącego się przed organizacją zrzeszającą rzeczoznawców majątkowych powinno dojść do wydania "trzeciej" opinii sporządzonej "pod autorytetem organizacji i na jej odpowiedzialność", a ponadto że ocena prawidłowości sporządzonych w toku postępowania wycen oznacza "wycenę organizacji zawodowej rzeczoznawców przewidzianą w tym przepisie",

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które polegać miało na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy przepisy te nie były w trakcie prowadzonego postępowania stosowane przez organy,

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez pominięcie okoliczności, że postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa,

- art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenia prawa nie skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji,

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wskazań co do dalszego toku postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie podziela wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, jakoby w sprawach dotyczących opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie było dopuszczalne stosowanie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Zaznaczył ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wykazał również, iż zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut niewłaściwej interpretacji przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej podniósł, że błędne jest przeświadczenie Sądu, iż organizacja zrzeszająca rzeczoznawców majątkowych jest podmiotem zobowiązanym do sporządzenia, w omawianej sytuacji, trzeciej z kolei wyceny wartości nieruchomości. Podstaw do tego rodzaju działania nie sposób bowiem doszukać się w treści ww. przepisu, który uprawnia tego rodzaju podmiot jedynie do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatów.

Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koncentrowały się przede wszystkim na wykazaniu lakoniczności uzasadnienia oraz braku wyraźnych wskazówek co do dalszego przebiegu postępowania, co - zdaniem strony skarżącej - uniemożliwia ukierunkowanie dalszego postępowania w sposób zgodny ze stanowiskiem sądu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a więc przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż w sprawach w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. renty planistycznej, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Renta planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jest to opłata pobierana przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Z regulacji tej wynika, że renta planistyczna jest świadczeniem publicznoprawnym, stanowi rodzaj daniny publicznej i jest dochodem własnym gminy, pobieranym przymusowo po spełnieniu przesłanek wynikających z powołanej normy, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 6 i 7 powołanej ustawy). Aczkolwiek, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się nie tylko do podatków i opłat, ale również m.in. do niepodatkowych należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy podatkowe, to jednak, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, renta planistyczna nie ma charakteru stricte fiskalnego. Gdyby ustawodawca zamierzał nadać rencie planistycznej status niepodatkowej należności gminy, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając do tekstu prawnego instytucje typowe dla prawa podatkowego (np. odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty, umorzenie zaległości itp.) lub też odsyłając w tym zakresie do uregulowań Ordynacji podatkowej, czego nie uczynił. Stosowania zaś tych przepisów nie można domniemywać. Zatem okoliczność, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz samorządowe kolegium odwoławcze są organami podatkowymi, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do przyjęcia, że do każdej niepodatkowej należności budżetu jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Wskazać trzeba, że istnieje szereg takich niepodatkowych należności, do których nie stosuje się Ordynacji podatkowej, np. opłata za usunięcie drzew i krzewów (por. uchwała NSA z dnia 17 października 2000 r., sygn. akt FPK 1/00, ONSA 2001, poz. 13), opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z 25 maja 2004 r., sygn. akt GSK 93/04, Lex nr 147106). Istniały zatem podstawy do przyjęcia przez Sąd I instancji, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, lecz Kodeksu postępowania administracyjnego. W ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest utrwalony (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91, z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 93/05, niepubl., z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 710/05, Lex nr 209105).

Rozważenia powyższe czynią postawiony zarzut naruszenia przywołanych przepisów postępowania za nieuzasadniony. Skoro więc postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uprawniony był do stwierdzenia, że wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanowi naruszenie proceduralnych norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei okoliczność, na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach fakt, że postępowanie przed organami administracji prowadzone było zarówno na podstawie przepisów k.p.a., jak i Ordynacji podatkowej, nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia przez to art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że przyczyną kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie było prowadzenie przez organy administracji postępowania w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, wyraźnie na to wskazał Sąd w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, lecz to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., o czym poniżej.

Nie sposób również podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej zmierzającej do wykazania, że pominięcie wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pełni niezwykle doniosłą rolę, pozwala bowiem na poznanie racji, jakimi się kierował sąd, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, elementem koniecznym uzasadnienia wyroku są wskazania co do dalszego postępowania. Jednakże wskazania te mogą wynikać z całokształtu rozważań sądu i niejednokrotnie ich powtarzanie staje się zbędne, zależy to od okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie z obszernych motywów zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, z jakich powodów Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż kontrolowane decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Niezawarcie w uzasadnieniu oddzielnych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy Sąd ten dokonał wykładni przepisu art. 157 u.g.n., a wskazania te wynikają z całokształtu rozważań, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wpływającym na wynik postępowania sądowego. Nie każde zaś naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwiony.

Całkowicie chybiony jest ostatni z postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji uchylając - w wyniku skargi wniesionej przez skarżącego S.S. - zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie orzekł na niekorzyść skarżącego, uwzględnił bowiem skargę. Złamania zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego nie można zaś upatrywać w motywach kasacyjnego wyroku, czego zresztą nie czyni sam autor skargi kasacyjnej, stawiając ten zarzut werbalnie bez przeprowadzenia szerszej argumentacji. Zwalnia to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a) od obowiązku dalszych rozważań w tym zakresie.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną oparte o drugą z podstaw kasacyjnych, tj. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 157 u.g.n., który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, stanowił, że w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z treści tego przepisu nie wynika, w jakiej formie i w oparciu o jakie przesłanki organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych winna dokonać oceny prawidłowości sporządzonych operatów. Nie może być tak, że organizacja rzeczoznawców, wykonująca w tym zakresie zadania publiczne, oceny tej dokona w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria, a zatem dowolnie. Jak słusznie już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 913/05 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 46), skoro przedmiotem oceny operatów jest prawidłowość ich sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy ich sporządzeniu. Zasady te określa zaś Rada Ministrów w rozporządzeniu w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. W odniesieniu do sposobu wyceny nieruchomości uprawnionym jest pogląd, że określone w rozporządzeniu wykonawczym zasady będą miały zastosowanie także przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zatem ocena prawidłowości sporządzonych operatów obejmować musi takie kwestie, jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Jest to zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że w świetle art. 7 w związku z art. 150 i następne u.g.n. celem ustawodawcy było przekazanie rzeczoznawcom majątkowym prawa ustalenia wartości nieruchomości na zasadzie wyłączności, stąd rola organizacji zawodowej tych rzeczoznawców w przypadku wystąpienia istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości sprowadzać się może tylko do oceny prawidłowości dokonanych wycen w przedstawionym wyżej znaczeniu.

Rację ma więc wnoszący skargę kasacyjną, że wydana przez stowarzyszenie rzeczoznawców ocena nie może być postrzegana jako dodatkowa wycena rzeczoznawcy w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Jednakże z całokształtu rozważań Sądu I instancji wynika, że w taki właśnie sposób Sąd rozumie brzmienie analizowanej normy prawnej. Wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, że ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia, i to w lakonicznej formie, stanowisk rzeczoznawców, a nadto do informacji, że rzeczoznawcy nie znajdują podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska. Taka ocena nie może być traktowana jako ocena prawidłowości wycen rzeczoznawców w rozumieniu art. 157 u.g.n. Za niefortunne i nieodpowiadające w tej sytuacji intencjom Sądu I instancji należy uznać użycie w uzasadnieniu zwrotu o potrzebie traktowania oceny stowarzyszenia rzeczoznawców jako "trzeciej" opinii.

Trafnie zauważył przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak prawidłowo dokonanej oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy w odniesieniu do wartości tej samej nieruchomości istnieją istotne rozbieżności w wycenach rzeczoznawców, jest istotnym brakiem postępowania. Oczywiście nie zwalnia to organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej poszczególnych operatów szacunkowych, wszak operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. W świetle jednak przepisu art. 157 u.g.n. przed dokonaniem oceny materiału dowodowego koniecznym jest uzyskanie od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości wycen rzeczoznawców.

Ostatni z zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną, a mianowicie naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie nie znajduje usprawiedliwienia już z tej przyczyny, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, która jednostka redakcyjna art. 1 wymienionej ustawy miała zostać naruszona (przepis ten zawiera dwa paragrafy), a ponadto nie wiąże zgłoszonego zarzutu ze wskazaniem uchybienia konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Tym niemniej stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne sprawują, zasadniczo w oparciu o kryterium zgodności z prawem, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno prawidłowość stosowania i wykładni norm materialnoprawnych, jak i trybu i zasad obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Dokonanie więc przez sąd administracyjny oceny legalności wykonywania administracji publicznej przez orzekające w konkretnej sprawie organy, a w tym odniesienie się do rozumienia określonego przepisu w sposób niezgodny z oczekiwaniami strony nie oznacza, że Sąd wykracza poza granice swej właściwości, co więcej, że wkracza w sferę zastrzeżoną do ustawodawcy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.