Początki koncepcji integracji europejskiej w XX w.

Wizja stworzenia konfederacji europejskiej powstała już w XIV w. we Francji. Jej twórcą był Pierre Dubois, prawnik, doradca dworu francuskiego, zwolennik podporządkowania Kościoła państwu. Wówczas jednakże, z górą 600 lat temu, była to jedynie wizja, która nigdy nie doczekała się ucieleśnienia. Znamionuje ona niemniej chęć ponadpaństwowego jednoczenia się wokół wspólnych problemów na tym jednolitym w miarę kulturowo kontynencie, jakim jest Europa.

Pierwszym politykiem, który ponownie podjął ideę integracji europejskiej w XX w. również był Francuz. Aristide Briand - 11-krotny premier Francji i wielokrotny minister spraw zagranicznych tego kraju, usiłował powołać unię europejską po I wojnie światowej. I tym razem jednak przeważyła koncepcja suwerenności państwowej przed ponadpaństwowym organizmem. Podobnie jak w dziedzinie praw człowieka, tak i w tym wypadku, katalizatorem zmian zmierzających do ściślejszej współpracy międzynarodowej na Starym Kontynencie, stała się II wojna światowa. Niektórzy dopatrują się w fakcie, że do niej doszło oraz w rozmiarach zniszczeń i okropieństw przez nią spowodowanych, upadku tradycyjnej koncepcji państwa suwerennego jako strażnika bezpieczeństwa i wolności obywateli. Twierdzenie takie wydaje się zbyt daleko idące, niemniej, współcześnie zwłaszcza przy daleko posuniętych procesach globalizacji, nabiera ono niestety większego znaczenia.

Pierwszym konkretnym powojennym impulsem integracyjnym była słynna mowa Winstona Churchilla wygłoszona 19.09.1946 r. Na Uniwersytecie w Zurychu. Sformułował on w niej ideę utworzenia "Stanów Zjednoczonych Europy", które miały opierać się w głównej mierze na współpracy dwóch tradycyjnych antagonistów, czyli Francji i Niemiec. Żywa także w koncepcji Churchilla była silna antykomunistyczna fobia.

Kolejny krok należał do Amerykanów, zachowujących zresztą do dzisiaj nadzwyczaj silny wpływ na przebieg procesów europejskich. Wykorzystując powojenne zniszczenia w Europie zaproponowali oni European Recovery Program potocznie zwany Planem Marshalla. George Marshall, ówczesny sekretarz stanu USA, ogłosił go na Harvard University 2.06.1947r.

Oprócz reguł dotyczących pomocy gospodarczej, plan wymagał utworzenia organu zajmującego się rozdziałem pomocy amerykańskiej.

Utworzono więc 16.04.1948 r. Europejską Organizację Współpracy Gospodarczej, do której weszły: Austria, Belgia, Dania, Francja, Grecja, Holandia, Irlandia, Islandia, Luksemburg, Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja, Turcja, Wlk. Brytania i Włochy. Do tych państw, w roku 1949 dołączyła NRF, a w roku 1959 Hiszpania.

Odpowiedzią bloku wschodniego na taki ruch zachodu, było utworzenie w roku 1949 Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej, która współcześnie stanowi jedynie część historii. Szybko powstał zachodni sojusz militarny, czyli NATO (4.04.1949r.) i Rada Europy (5.05.1949r.). Tą ostatnią powołano "w intencji popierania wszelkich inicjatyw i działań zmierzających do ściślejszej współpracy pomiędzy państwami-członkami w zakresie ochrony ideałów politycznych i wolności tworzących wspólne dziedzictwo cywilizacji i demokracji współczesnej". Dziś do Rady Europy należy już 39 państw. Jak więc widać, jeszcze przed upływem lat 40-tych stworzono w miarę gruntowne podstawy organizacyjne do integracji militarnej, gospodarczej i politycznej. 

Początek integracji we współczesnym stylu - powołanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS)

Naczelnym zadaniem EWWiS było kierowanie przemysłem węglowym w Europie poprzez zapewnienie kontroli nad zasobami naturalnymi stanowiącymi bazę surowcową dla przemysłu ciężkiego. Układ taki w szczególności był korzystny dla Francji konkurującej gospodarczo z Niemcami. Stąd za podstawę powołania EWWiS uchodzi tzw. Plan Schumana, francuskiego ministra spraw zagranicznych, który ogłoszony został 5.05.1950r. Zakładał on kontrolę produkcji węgla i stali ze strony struktury pozarządowej. Mamy tu do czynienia z tzw. integracją sektorową, ale Schuman w swoim planie przewidywał także, że powołana do życia organizacja "byłaby pierwsza konkretną podstawą do stworzenia federacji europejskiej, jaka jest potrzebna dla ochrony pokoju".

Po 9-miesięcznych negocjacjach, dn.18.04.1951 r. w Paryżu, sześć państw (Belgia, Holandia, Francja, Luksemburg, NFR i Włochy) przyjęło Traktat powołujący do życia European Coal and Steel Community (EWWiS). Traktat wszedł w życie 22.07.1952 r. na okres 50 lat, czyli obowiązywać będzie do 2001 roku.

Według art. 4 Traktatu, wspólny rynek ma się opierać na następujących zasadach:

1. zakaz ceł eksportowych i importowych oraz opłat o podobnym charakterze oraz ograniczeń ilościowych w obrocie węglem i stalą,

2. zakaz stosowania środków lub praktyk dyskryminujących niektórych producentów, nabywców lub konsumentów, jak również zakaz stosowania środków lub praktyk zmierzających do utrudnienia nabywcy swobodnego doboru dostawcy,

3. zakaz subwencji lub innych form pomocy przyznawanej przez państwo albo specjalnych obciążeń przez nie nakładanych,

4. zakaz praktyk restrykcyjnych dotyczących podziału lub eksploatowania rynków.

Jak jasno widać, pierwszy organizacyjny krok integracyjny, pomimo dodania do niego górnolotnej frazeologii pokojowej, w rzeczywistości opierał się na władzy pieniądza. Obecnie, po upływie połowy wieku, władza ta nie uległa osłabieniu, a wręcz przeciwnie. Wysoki i stale rosnący poziom rozwoju procesów globalizacyjnych w Europie, wspiera taki właśnie system.

Pojawienie się koncepcji integracji horyzontalnej

EWWiS zaspokajała potrzeby gospodarcze rządów europejskich w ograniczonym tylko zakresie. Dodatkowo, nie udało się pomimo czynionych prób, doprowadzić do integracji politycznej oraz militarnej. Wobec tego postanowiono zacieśnić współpracę gospodarczą i objąć nią dodatkowo:

• energetykę (zwłaszcza atomową),

• surowce,

• transport,

• rolnictwo.

Koncepcja ta stworzyła tzw. Plan Beyena, holenderskiego ministra spraw zagranicznych. Plan zakładał integrację horyzontalną, obejmującą całą gospodarkę, nie zaś tylko poszczególne jej gałęzie. W efekcie, w roku 1955, na konferencji w Messynie zebrali się ministrowie spraw zagranicznych państw "szóstki" tworzącej EWWiS i przyjęli tzw. rezolucję z Messyny.

Zakładała ona:

• merytoryczną rozbudowę wspólnych instytucji europejskich,

• stopniową fuzję gospodarki narodowej,

• stworzenie wspólnego rynku,

• harmonizację polityki socjalnej.

Od powyższych pomysłów odcięła się Francja. Po konferencji messyńskiej powstała specjalna komisja do opracowania koncepcji wspólnoty gospodarczej i współpracy w dziedzinie energii atomowej. W wyniku jej prac, w roku 1956 powstał tzw. Raport Spaaka, pod którego przewodnictwem komisja pracowała. On to właśnie stanowił podstawę trwających bez mała rok rokowań, które doprowadziły do przyjęcia dwóch Traktatów Rzymskich podpisanych 25.03.1957 r. W Rzymie. Pierwszy ustanawiał Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a drugi Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM). Traktaty weszły w życie 1.01.1958 r.

Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG)

EWG powołana została do życia na gruncie Traktatu Rzymskiego z 25.03.1957r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dziś ta sama organizacja nosi nazwę Wspólnota Europejska. Wspomniany Traktat składa się z 248 artykułów, 4 aneksów, 9 protokołów oraz z konwencji określającej stosunek nowej Wspólnoty do terytoriów zamorskich. To ostatnie dotyczyło czterech państw - Belgii, Holandii, Francji i Włoch. Na podstawie art. 210 Traktatu, Wspólnota wyposażona jest w osobowość prawną. Jest więc podmiotem stosunków międzynarodowych i może podejmować wiążące prawnie prawnomiędzynarodowe czynności. Traktat zawarto na czas nieokreślony.

Główne cele sygnatariuszy Traktatu wyrażone zostały w art. 2. Były to: popieranie harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej Wspólnoty, stałej i zrównoważonej ekspansji gospodarczej, dążenia do stabilizowania gospodarek narodowych państw członkowskich, systematycznego wzrostu poziomu życia społeczeństw objętych terytorialnym zasięgiem Wspólnoty, a efektem tego wszystkiego miało być stopniowe zbliżanie polityk gospodarczych państw - członków i wprowadzenie wspólnego rynku. Słowem - uniformizacja, ale jeszcze na tym etapie integracji zorientowana przede wszystkim gospodarczo.

Ponadto, Traktat Rzymski w celu usprawnienia działań Wspólnoty wprowadził następujące swobody:

1. swoboda przepływu osób bez dyskryminacji w jakichkolwiek dziedzinach, jedynym ograniczeniem jakie może być stosowane jest wzgląd na bezpieczeństwo i porządek publiczny,

2. swoboda przepływu wszelkich usług, w tym zwłaszcza o charakterze przemysłowym, handlowym, rzemieślniczym i swoboda w tym względzie dla przedstawicieli tzw. wolnych zawodów,

3. swoboda przepływu kapitału,

4. swoboda przepływu towarów.

Główny cel wyznaczony przez Traktat o EURATOM to "dążenie do szybkiego kształtowania i wzrostu przemysłu nuklearnego oraz kształtowania wspólnego rynku nuklearnego". Można go uznać za wyjątkowo nie – ekologiczny. Przyjęcie Traktatów Rzymskich zaowocowało uproszczeniem struktur eurokratycznych. Zawarto bowiem jak dotąd dwa traktaty o fuzji organów Wspólnot, czyli trzech odrębnych organizacji międzynarodowych o charakterze międzyrządowym. W pierwszej fazie dokonano fuzji zgromadzeń parlamentarnych i trybunałów sprawiedliwości. Powstał wtedy Parlament Europejski (nazywany tak od 30.03.1962r.) jako jedno zgromadzenie parlamentarne dla WE i wspólny Trybunał Sprawiedliwości. W kwietniu 1965 roku zawarto kolejny traktat fuzyjny (Merge Treaty) i na mocy jego postanowień utworzono jednolita dla Wspólnot Radę i Komisję. Traktat wszedł w życie 1.07.1967 r. I od tego czasu działają cztery wspólne organy dla trzech Wspólnot. Posunięcia te scementowały je jeszcze bardziej.

Kolejnym z punktu widzenia prawno-instytucjonalnego krokiem w kierunku zacieśniania integracji była decyzja Rady Europejskiej z lipca 1976 roku o przeprowadzeniu wyborów powszechnych do Parlamentu Europejskiego. Decyzja weszła w życie 1.07.1978 r., a pierwsze wybory odbyły się ostatecznie w dniach 7 - 10.06.1979 r. W ten sposób, w jakiejś mierze zapewniono wpływ na przebieg prac Wspólnot społeczeństwom państw członkowskich. 

Jednolity Akt Europejski (JAE) - bliżej do Unii Europejskiej

JAE został przyjęty 17.02.1986 r. w Luksemburgu. Wówczas to, brak zgody na jego treść wyraziły Dania, Grecja i Włochy. Niemniej, już po 11 dniach, i te kraje przyjęły JAE, tyle że w Hadze. Akt wszedł w życie 1.07.1987 r. i ma on dla Wspólnot znaczenie konstytucyjne. Nie stanowi ich wewnętrznego aktu, nie można go tym samym zaliczyć do kategorii prawa wtórnego WE.

Jest on natomiast umową międzynarodową zawartą pomiędzy 12 państwami, jakie wtedy składały się na WE. Już w jego art.1 czytamy: "Wspólnoty Europejskie i Europejska Współpraca Polityczna za swój cel stawiają wspólne przyczynienie się do konkretnych postępów na drodze do Unii Europejskiej."

Jasno więc widać, że przyszła Unia Europejska jawi się twórcom JAE jako cel, niezrealizowany zresztą począwszy od narodzin takiego pomysłu, czyli od początku lat 70-tych.

Nie można tez pominąć faktu, że JAE przewiduje poszukiwanie sposobów m.in. na "wprowadzenie norm zapewniających ochronę środowiska oraz odnoszących się do badań naukowych i rozwoju technologicznego".

Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej

Ideę powołania w przyszłości Unii Europejskiej sformułowano jasno po raz pierwszy podczas tzw. szczytu paryskiego w roku 1972. Na jej realizacje eurokraci potrzebowali aż 20 lat. Bezpośrednim katalizatorem Traktatu z Maastricht, oprócz JAE, był pomysł Unii Gospodarczo-Monetarnej. Intensywne przygotowania do Traktatu o UE zabrały jego projektodawcą prawie 2 lata.

Ostatecznie, Traktat podpisano 7.02.1992 r. w Maastricht w Holandii. Ratyfikacja postanowień Traktatu zabrała państwo ówczesnej "dwunastki" ponad rok, przy czym szczególne z tym kłopoty wystąpiły w Danii i Wlk. Brytanii. Koniec końców, Traktat wszedł w życie 1.11.1993 r.

Zaznaczyć z całą mocą należy, że Traktat z Maastricht nie powołał do życia żadnej nowej organizacji międzynarodowej. Nadal tym samym istnieją - dawna EWG, która zmieniła nazwę na Wspólnota Europejska (WE), EURATOM oraz EWWiS. Traktat to w znacznej mierze rewizja postanowień traktatów założycielskich oraz poszerzenie zakresów współpracy. Jest to przejście na kolejny szczebel integracji, a nie stworzenie odrębnej organizacji międzynarodowej wyposażonej w podmiotowość prawnomiędzynarodową.

Oto trzy podstawowe elementy tworzące Traktat z Maastricht:

1. przepisy dotyczące Wspólnot Europejskich już istniejących, powiększające jednak zakres ich funkcji,

2. postanowienia odnoszące się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,

3. postanowienia dotyczące koordynowania polityk wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych,

oraz ustanowione przez niego cele (art. B [2]):

1. popieranie zrównoważonego i trwałego postępu gospodarczo-społecznego,
   w szczególności poprzez stworzenie obszaru pozbawionego wewnętrznych granic, wzmacnianie spójności ekonomicznej i społecznej i ustanowienie unii gospodarczo-walutowej, docelowo z jedna walutą,

2. potwierdzanie swojej tożsamości na arenie międzynarodowej, w szczególności poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, włącznie z docelowym sformułowaniem wspólnej polityki obronnej, która mogłaby w przyszłości doprowadzić do wspólnego systemu obrony,

3. wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii,

4. rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych,

5. pełne zachowanie i wzmacnianie acquis communautaire (prawnego dorobku wspólnotowego).

Unia dziś to 15 państw - Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Wlk. Brytania i Włochy⁴. Państwa te to ogromny rynek ponad 350 mln konsumentów - obywateli Unii. W przyszłości planuje się przyjęcie do UE (nie do Wspólnot!) nowych członków, w tym Polski i zapewne przekształcenie samej UE w pełnoprawną organizację międzynarodową.  

SIEDZIBY INSTYTUCJI WSPÓLNOT

Bruksela, Belgia -

• Komisja Europejska i jej władze wykonawcze,

• Rada Ministrów,

• Sekretariat,

• Komisje Parlamentu Europejskiego,

• Komitet Gospodarczo-Społeczny.

Luksemburg -

• Sekretariat Parlamentu Europejskiego,

• Trybunał Sprawiedliwości,

• Europejski Bank Inwestycyjny.

Strasbourg, Francja -

Parlament Europejski.

 

¹ W roku 1961 organizacja ta przekształciła się w Organizację Współpracy i Rozwoju Ekonomicznego przyjmując zarazem w poczet swych pełnoprawnych członków U.S.A. i Kanadę. Dodatkowo, w roku 1964 przystąpiła do niej Japonia.

² Na przeszkodzie stanęło temu francuskie Zgromadzenie Narodowe, które nie przyjęło ratyfikacji Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Politycznej.

³ Od 1.01.2002 r. do obiegu w krajach UE zostaną wprowadzone monety i banknoty do dokonywania bieżących transakcji gotówkowych.

⁴ 28.11.1994 r. nie zaaprobowało członkostwa w Unii społeczeństwo Norwegii wyrażając swoją negację dla tego przedsięwzięcia w referendum.

 

II. Instytucje Wspólnoty Europejskiej i ich kompetencje prawotwórcze

Wyróżnia się obecnie pięć głównych instytucji Wspólnot Europejskich działających w zakresie uprawnień przyznanych im przez tzw. Traktaty ustanawiające: Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Wspólnotę Europejską (dawniej - EWG) i EURATOM.

Rada Europejska

Powszechnym błędem jest mylenie jej z Radą Europy, a także z Radą Unii Europejskiej. Tymczasem pierwsza jest odrębną organizacją międzyrządową stawiającą sobie za cel sprawy odmienne niźli te, które przyświecają Wspólnotom. Wzajemne relacje pomiędzy Radą Europejską a Radą Unii Europejskiej, to pierwszą z nich tworzą przywódcy państw, a drugą ministrowie (zazwyczaj spraw zagranicznych). Organ ten więc posiada charakter polityczny nakreślający kierunek polityki całej Unii Europejskiej. Tym samym, Rada Europejska pozostaje także poza zasięgiem jakiejkolwiek sformalizowanej kontroli w ramach Wspólnot. Jedynym, aczkolwiek nie niosącym za sobą żadnych konkretnych konsekwencji, elementem kontroli Rady ze strony WE są coroczne sprawozdania, jakie ta od czasów przewodniczenia jej przez Margareth Thacher, składa przed Parlamentem Europejskim.

Rada określa strategiczne cele rozwoju Unii Europejskiej, formułując swe dyspozycje i wiążąc nimi organy WE; zadaniem tych ostatnich jest nadanie decyzjom Rady odpowiednich ram prawnych oraz wcielanie ich w życie. Do najważniejszych spraw pozostających w gestii Rady należą:

• sytuacja ekonomiczna i monetarna,

• energetyka,

• polityka zatrudnienia,

• polityka dotycząca konkurencji w stosunku do państw trzecich na rynkach państw członkowskich oraz na rynkach światowych,

• stosunki gospodarcze z innymi państwami,

• kwestie przystępowania do Wspólnot oraz stowarzyszania się z nimi,

• udział poszczególnych państw we wspólnym budżecie,

• polityka regionalna.

Forma tego kierowania sprawami Unii przybiera w przypadku Rady najczęściej postać komunikatów. W żadnym więc wypadku, nie jest to decyzja regulująca w sposób szczegółowy jakiekolwiek zagadnienie. Praca Rady Europejskiej, cechuje się dość małą jak na WE dawką biurokracji oraz mało sformalizowaną procedurą obrad. Decyzje podejmowane są ponadto na zasadzie consensusu, co nadaje im cechę większej trwałości.

Bliskie kontakty z Radą posiada Komisja Europejska, której przewodniczący z urzędu uczestniczy w jej pracach. Komisja może kierować do Rady komunikaty. Ich celem jest próba zwrócenia uwagi przywódców politycznych na konkretne problemy zasługujące na nadanie im rangi prawa. Taka aktywność Komisji, jak dowodzi praktyka, spotyka się zazwyczaj z uznaniem Rady realizującej wskazania większości komunikatów.

Parlament Europejski

Jest to jedyny organ WE pochodzący z wyborów (pierwsze wybory odbyły się w 1979 roku). Jego pozycja wynika przede wszystkim z artykułów 137 - 143 Traktatu Rzymskiego powołującego do życia Wspólnotę Europejską (dawniej EWG) oraz z innych zapisów traktatowych powołujących do życia pozostałe dwie organizacje Wspólnot. Siłą Parlamentu jest jego w pełni demokratyczna legitymacja. Od 1979 roku wzrastają jego rola i aktywność.

Niemniej, sam Parlament nie należy do ciał stanowiących prawo europejskie. Jego kompetencje można określić jako opiniodawczo-doradcze i przysługuje jej jedynie status organu wspomagającego proces decyzyjny owo „wspomaganie” jest obligatoryjne.

Parlament stanowi doskonałe forum dla niekończących się dyskusji polityków rangi mniejszej niż ministrowie i szefowie państw. Jednym z nielicznych konkretnych uprawnień Parlamentu jest możliwość zwracania się do Komisji Europejskiej o wydanie przez nią aktu prawnego. W razie braku zgody na linii Parlament-Komisja, istnieje swego rodzaju mechanizm koncyliacyjny w ramach którego istnieje możliwość wejścia na arenę specjalnego Komitetu Pojednawczego składającego się z członków rady Unii Europejskiej oraz - w oparciu o zasadę parytetu - tej samej liczby europejskich parlamentarzystów. Obowiązek współdziałania w celu osiągnięcia kompromisu spoczywa także na Komisji Europejskiej.

Bardziej zdecydowane uprawnienia posiada Parlament w zakresie kontroli budżetu Unii oraz działań Komisji Europejskiej podlegającej bezpośrednio temu demokratycznemu ciału. Przyjęła się nawet zasada, że w przypadku uchwalenia przez Parlament votum nieufności dla Komisji, ta ostatnia, podaje się do dymisji.

Sesje Parlamentu odbywają się raz w miesiącu w Strasburgu.

Rada Unii Europejskiej

Organ ten, pomimo że realizuje zadania wynikające z Traktatu z Mastricht o Unii Europejskiej, nie jest organem Unii. Jest natomiast organem Wspólnot Europejskich, gdyż działa dla nich od 1967 roku jako instytucja wspólna.

Podstawą jej funkcjonowania jest Art.145 Traktatu Rzymskiego, w oparciu o który Rada koordynuje ogólną politykę gospodarczą państw członkowskich i przekazuje Komisji kompetencje do wykonywania ustanowionych przez siebie przepisów prawnych (tzw. kompetencje delegowane). Często nazywa ją się Radą Ministrów, pozwala to na terminologiczne odróżnienie jej od Rady Europejskiej. Obecnie jej rola rośnie. Posiada uprawnienia do wydawania wszelkich kategorii europejskich aktów prawnych i tym samym, jest głównym organem decyzyjnym Wspólnot Europejskich, ponoszącym pełną odpowiedzialność za ich funkcjonowanie. Jej kompetencje prawotwórcze są posunięte tak daleko, że Rada Unii sama może decydować jaki konkretnie akt prawny powinien zostać wydany w przypadku, gdy nie określają tego jasno traktaty założycielskie.

Zawieranie umów międzynarodowych odbywa się również za sprawą Rady Unii. Tyle, że wymaga się w tym zakresie współdziałania Komisji i Parlamentu Europejskiego.

Art.146 Traktatu rzymskiego powiada, że do Rady Unii wchodzi przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego państwa członkowskiego. Jej skład podstawowy stanowią ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich. Skład taki pozwala na podejmowanie przez Radę Unii decyzji kreujących zobowiązania po stronie państw członkowskich. Natomiast uczestniczący w Radzie ministrowie poszczególnych resortów działają jedynie w ramach własnych kompetencji.

Radzie Unii Europejskiej przewodniczą kolejno państwa członkowskie. Kolejność wynika z art.146 Traktatu Rzymskiego.

Komisja Europejska

Ciało to działa jako inicjator procesu prawotwórczego w Unii, czuwa nad przestrzeganiem prawa unijnego. Wyposażona jest w prawo do inicjatywy prawotwórczej. Rada Unii Europejskiej podejmuje decyzje na wniosek Komisji. Bez takiego wniosku, Rada jest sparaliżowana. Niemniej, istnieje jeszcze - w celu uniknięcia niemożności podjęcia decyzji - mechanizm pozwalający żądać Radzie od Komisji podjęcia określonych działań. Gdyby jednakże i w takim przypadku Komisja odmówiła działań, Radzie oraz Parlamentowi Europejskiemu przysługuje skarga do Trybunału Sprawiedliwości. Do innych kompetencji Komisji należą:

• wyrażanie i reprezentowanie interesów Wspólnot w stosunku do Rady Unii Europejskiej i w stosunkach zewnętrznych,

• odpowiedzialność za spójność polityki Unii i koordynację jej działań,

• realizacja postanowień traktatów i rozporządzeń Rady Unii,

• nadzorowanie przestrzegania prawa europejskiego.

Bardzo ważnym zadaniem Komisji jest jej funkcjonowanie w roli organu wykonawczego Wspólnot. W ramach działalności wykonawczej, mieści się również aktywność o charakterze administracyjnym polegająca na zarządzaniu wydatkami publicznymi oraz czterema funduszami wspólnotowymi.

Art.155 Traktatu Rzymskiego powierza Komisji kontrolę nad procesem stosowania prawa europejskiego oraz ustalanie przypadków jego naruszeń. Jeśli dojdzie do stwierdzenia takowych, Komisja może wystąpić ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości. W toczącym się postępowaniu, występuje na prawach strony.Istnieje też możliwość sankcjonowania naruszeń prawa wspólnotowego. Dzieje się tak wtedy, gdy po wyczerpaniu skomplikowanej procedury, Komisja uzna naruszenie za uzasadnione z jakichś racjonalnych przyczyn.

W skład komisji wchodzą komisarze mianowani na okres 5-letni. Ludzie ci wywodzą się zazwyczaj spośród elit politycznych swych państw. Aby mianować członka Komisji, musi nastąpić zgoda wszystkich państw członkowskich Wspólnot.

Członkowie Komisji nie reprezentują w niej swoich państw, ale działają jako funkcjonariusze międzynarodowi.

Trybunał Sprawiedliwości

Działa już ponad 40 lat. Jego rolą jest interpretacja przepisów europejskich, ale także tworzenie prawa, pomimo braku uczestnictwa w procesie decyzyjnym we WE.

Trybunał pełni w Unii funkcje sądowe o zróżnicowanym charakterze. Jako sąd konstytucyjny działa w taki sam sposób w jaki działają Trybunały Konstytucyjne w prawie krajowym. Polega to na tym, że bada zgodność wydawanego w Europie prawa z zapisami traktatowymi. Nie dotyczy to jednakże zaleceń i opinii. Do Trybunału zwrócić się mogą państwa członkowskie, Rada, Komisja Europejska i Parlament Europejski. Czynną legitymację procesową posiadają także osoby fizyczne i prawne będące adresatami decyzji rozumianej oczywiście jako konkretna kategoria aktu prawnego WE. Co do decyzji skierowanych do innych podmiotów, możliwość złożenia skargi zależy od powiązania interesów skarżącego z wydaną decyzją.

Jako sąd najwyższy, Trybunał działa będąc instancją odwoławczą od orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji.

Jako sąd międzynarodowy, wówczas gdy rozpoznaje spory między państwami członkowskimi. Są to oczywiście spory wynikłe na gruncie prawa europejskiego.

Spory między Wspólnotami a ich funkcjonariuszami nadają działaniu Trybunału w tym zakresie, atrybut sądu administracyjnego.

Skład Trybunału to 13 sędziów wywodzących się z państw członkowskich WE.

Oprócz Trybunału, w ramach systemu sądowego Unii działa jeszcze Sąd Pierwszej Instancji. Orzekając w sprawach odwoławczych dotyczących orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji, Trybunał może zmienić zaskarżone orzeczenie, uchylić je lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Trybunał Obrachunkowy

Jego zadaniem jest wszechstronna kontrola rachunków. Traktaty wspólnotowe powierzają mu badanie zgodności z prawem i prawidłowości wszystkich dochodów i wydatków Wspólnot, a ponadto upewnianie się, czy wspólnymi finansami zarządzano rozsądnie i prawidłowo.

 

III. Rodzaje aktów prawnych i ich zróżnicowana moc wiążąca

Zasadniczym podziałem prawa wspólnotowego jest rozróżnienie na prawo pierwotne i wtórne. Pierwotnymi źródłami prawa Wspólnot są przede wszystkim trzy traktaty założycielskie (Paryski z 18.04.1951 r. oraz dwa Rzymskie z 25.03.1957 r.) a także załączone do nich aneksy i protokoły wraz z późniejszymi zmianami. Oprócz tego, do pierwotnych źródeł zaliczane są traktaty o przystąpieniu do Unii nowych państw członkowskich.

Co do prawa stanowionego przez poszczególne instytucje WE, to uchodzi ono za wtórne źródło prawa. Charakterystyka poszczególnych aktów prawnych zawarta została w art.189 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Oto kategorie aktów prawnych:

Rozporządzenie

Posiada zasięg ogólny, co oznacza, że zawiera normy prawne obowiązujące wszystkich i bezpośrednio w państwach członkowskich. Wszystkich, a więc także obywateli tych państw. Akt ten obowiązuje bezpośrednio i tym samym, nie są wymagane żadne zabiegi inkorporacyjne w systemy prawa krajowego. Związane są nim także sądy poszczególnych państw.

Przykład rozporządzenia znakomicie oddaje zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym. Zasadą tą kieruje się w swoich orzeczeniach konsekwentnie Trybunał Sprawiedliwości, a określa ją art.5 Traktatu Rzymskiego, w którym m.in. czytamy:

„państwa członkowskie podejmą wszelkie dostępne środki w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z Traktatu albo z działań podejmowanych przez organy wspólnotowe, a także, powstrzymają się od stosowania środków zagrażających realizacji celów określonych w Traktacie”.

Rozporządzenia dzieli się na podstawowe i wykonawcze. Wykonawcze posiada mniejszy walor i nie może być sprzeczne z podstawowym. Praktyka oraz wymagania Trybunału Sprawiedliwości wskazują na to, że podstawowe regulują sprawy wagi zasadniczej i dopiero do nich wydaje się akty wykonawcze na wzór ustawodawstwa krajowego (ustawa - rozporządzenie ministerialne).

Dyrektywa

Posiada charakter wiążący, co czyni ją podobną do rozporządzenia (zwanego czasem w literaturze „zarządzeniem”). Różnicą jest brak charakteru normatywnego dyrektywy, jako że jest to akt nie zawierający norm prawnych. Kolejną różnicą jest brak powszechnego charakteru obowiązywania. Dyrektywa bowiem wiąże tylko adresatów, aczkolwiek bywa też tak, że kierowana jest do wszystkich państw członkowskich.

Akt ten formułuje cele, które adresaci, dowolnymi środkami, są obowiązani osiągnąć. Tym samym, wydawane w poszczególnych państwach akty prawne zmierzające do realizacji dyrektywy, mogą przybierać zarówno formę normatywną, jak i administracyjną.

Dyrektywa, jest łagodniejsza od rozporządzenia. Instrument ten stosowany jest często w procesie harmonizacji prawa europejskiego oraz w celu ujednolicenia polityki gospodarczej państw członkowskich.

Istnieje możliwość wniesienia przez obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, powództwa do sądu w przypadku nierealizowania wskazań wynikających z dyrektywy.

Decyzja

Jej konstrukcja przypomina tą jaka charakteryzuje zwykłe decyzje wydawane w prawie krajowym na gruncie prawa administracyjnego. Dotyczy więc zindywidualizowanej sytuacji i skonkretyzowanego podmiotu. Zdarza się, że Komisja Europejska kieruje swe decyzje do osób prawnych i fizycznych. Wydawanie natomiast decyzji skierowanych do poszczególnych państw członkowskich znalazło się w gestii Rady Unii Europejskiej.

Zalecenie i Opinia

Akty te nie wiążą adresatów w sensie prawnym. Zalecenia służą jedynie Radzie i Komisji do wyrażania stanowiska w konkretnych sprawach i formułowania postulatów odnośnie oczekiwanych zachowań adresatów (państwa członkowskie, osoby prawne i fizyczne).

Opinię wykorzystuje się natomiast w postępowaniu wewnętrznym pomiędzy organami Wspólnot.

Istnieje również trzecie źródło prawa we WE. Są nimi umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi. W tej kategorii, najistotniejsze znaczenie posiadają układy o stowarzyszeniu. Niemniej, konkretne umowy zawierane są także między państwami członkowskimi. Dotyczą one przeważnie sfery prawa międzynarodowego prywatnego.

Obraz europejskiego prawa nie byłby pełny bez przywołania prawotwórczej roli Trybunału Sprawiedliwości. Prawem staje się bowiem jego orzecznictwo. Tak zwany dorobek prawny Wspólnot to właśnie ich porządek prawny wraz z orzecznictwem Trybunału. Dorobek ten określany jest mianem acquis communautaire.

Proces kształtowania się ponadnarodowego prawa europejskiego nie został jeszcze zakończony. Unia Europejska, jako twór dynamiczny, obejmuje zakresem swoich działań coraz więcej dziedzin życia jej obywateli. Zasada zaś nadrzędności prawa wspólnotowego ma za zadanie porządkować i jednolicie regulować cały europejski proces.

Ceną więc za udział w nim, jest dobrowolna rezygnacja poszczególnych państw z niektórych atrybutów wynikających z obowiązującej w prawie międzynarodowym zasady suwerenności państwowej. Jest to jednakże normalna cena dla państw-członków organizacji międzynarodowych o charakterze międzyrządowym (GO - Governmental Organizations).