ROZDZIAŁ II - FINANSE PUBLICZNE W TEORII
I.Nurt interwencjonistyczny teorii finansów publicznych
Teoria finansów publicznych stanowi element ogólnej teorii ekonomicznej. Wpływ finansów publicznych na gospodarkę sprawia, że w formułowanych teoriach można się doszukać zarówno aspektów polityczno-społecznych jak i etyczno-religijnych.
Dla rozwoju teorii finansów publicznych decydujące znaczenie miały następujące procesy:
- rozwój stosunków towarowo-pieniężnych
- powstanie państwa i jego instytucji publicznych
- rozwój parlamentaryzmu
- rozwój funkcji państwa
Finanse publiczne w starożytności
Niektórzy teoretycy doszukują się początków elementów gospodarowania środkami publicznymi już w starożytności. W Egipcie prowadzono różne obliczenia obrazujące stan majątku i ponoszone niektóre koszty. W Grecji w VI wieku p.n.e. oddzielono skarbiec od własności władcy, instytucje odrębnych skarbców były znane także w Rzymie.
Już w średniowieczu oceniano wykorzystanie przez władców danin. W XIII wieku w poglądach społecznych św.Tomasza z Akwinu pojawia się zaczątek koncepcji ekwiwalentnego ponoszenia ciężaru podatkowego w stosunku do otrzymywanego świadczenia. Jednak jego koncepcja sprawiedliwej ceny legła, gdy współczesna teoria finansów publicznych głosiła, że obciążenie nakładane na obywateli powinno być adekwatne do osiąganych korzyści.
Finanse publiczne w ekonomii nowożytnej
Jeżeli za kryterium klasyfikacji teorii ekonomicznych przyjmiemy charakter programów społeczno - gospodarczych, to dzielimy je najczęściej na dwie grupy:
Nieliberalna (interwencjonistyczna) - lansują aktywną politykę finansową państwa, zalicza się tu poglądy głoszone przez merkantylistów, kameralistów oraz keynesistów
Liberalna - zakładają neutralność finansów publicznych, tutaj zaliczamy fizjokratyzm, ekonomię klasyczną, ekonomię dobrobytu, teorie monetarystyczne, ekonomię podażową
Nurt interwencjonistyczny
Bezpośrednio z narodzinami interwencjonistycznego nurtu teorii finansów publicznych wiązała się ekonomia merkantylna. Zwolennicy merkantylizmu uważali, że podstawowym sposobem bogacenia się państwa jest rozwój rodzimej produkcji, a więc konieczna jest bezwzględnie zcentralizowana władza i silna polityka gospodarcza państwa, bazująca na ochronie własnych producentów. Proponowali oni ochronę gospodarki za pomocą ceł i podatków. Polscy merkantyliści: A.M.Fredro, W.Gostkowski.
Także kameraliści przypisywali duże znaczenie wykorzystaniu podatków jako instrumentu interwencji państwowej. Zalecali takie pobieranie podatków, aby przynosiły one korzyści dla państwa mierzone wzrostem dochodów. Kameraliści sformułowali zasadę roczności budżetu oraz wskazali, że tworzenie budżetu powinno być poprzedzone rozpatrzeniem potrzeb państwa i określeniem niezbędnych wydatków, do których należy dostosować dochody. Najbardziej znane kameralista: J.F.Nax.
Koncepcja państwa opiekuńczego
Przełom XVIII i XIX wieku - dalsze próby rozwijania protekcjonistycznej polityki państwa. Zdaniem niemieckich uczonych działalność państwa prowadzi do nadwyżek, które powracając do gospodarki generują dodatkową akumulację kapitału.
Konieczność szerszej ingerencji państwa w mechanizm rynkowy postulował niemiecki ekonomista A.Wagner. on jest autorem prawa wzrastających publicznych zwanego prawem Wagnera. Jego koncepcja państwa stała się podstawą rozwoju ubezpieczeń społecznych oraz wzrostu wydatków socjalnych.
Z kolei niemiecki finansista W.von Gerloff twierdził, że wzrost wydatków publicznych prowadzi do oporu coraz bardziej obciążanych podatkami obywateli (prawo narastającego oporu wobec podatników).
Keynesizm
Teorie Wagnera stały się podstawą teoretycznej koncepcji, którą stworzył na początku XX wieku J.M.Keynes. według jego poglądów gospodarka kapitalistyczna funkcjonuje w warunkach braku równowagi, niepełnego wykorzystania zdolności wytwórczych oraz bezrobocia. Główną tego przyczyną jest ograniczona skłonność podmiotów prywatnych do inwestowania. Ona tworzy pole do interwencjonizmu państwowego. W tych warunkach państwo, za pomocą dochodów i wydatków, reguluje popyt gospodarczy (wzrost produkcji, spadek bezrobocia). Środki publiczne należy także traktować jako element stabilizowania wzrostu gospodarczego poprzez łagodzenie cyklu koniunkturalnego. Keynes dopuszczał możliwość występowania deficytu budżetowego (w warunkach kryzysu spadają dochody państwa, ale jednocześnie państwo ma obowiązek wtedy zwiększenia wydatków socjalnych).
Koncepcję Keynesa rozwijało wielu ekonomistów, szczególnie A.H.Hansen w pierwszej połowie XX wieku. Odrzucał on zasadę równoważenia budżetu w tym sensie, że równowaga budżetowa nie może być celem samym w sobie, lecz powinna być traktowana jako jeden z elementów funkcjonowania całego mechanizmu gospodarki rynkowej. W tym celu zalecał wzrost wydatków rządowych w celu przywrócenia równowagi. Zatem pojawiły się nowe podejścia do problemu długu publicznego. Konserwatyści uważali, że dług publiczny dla sytuacji państwa jest zawsze szkodliwy (bez względu na okoliczności). Hansen natomiast twierdził, że wszystko zależy od warunków i sytuacji, w jakich zaciągany jest dług.
A.Lerner zalecał wzrost wydatków publicznych, gdy wydatki prywatne nie zabezpieczają pełnego zatrudnienia. A gdyby zwiększone wydatki zagrażały stabilizacji cen - wtedy należy zastosować progresywną skalę podatkową, aby przeciwdziałać inflacji. Uznawany za twórcę koncepcji „finansów funkcjonalnych”.
Reasumując, zwolennicy interwencjonistycznego nurtu w teorii finansów publicznych:
- widzą konieczność korygowania przez państwo mechanizmu rynkowego
- dopuszczają możliwość występowania deficytów budżetowych, traktując je głównie jako instrument łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego
II.Doktryna neutralności finansów publicznych
Neutralność finansów publicznych w klasycznej ekonomii
Adam Smith - w XVIII wieku stworzył teoretyczne i ideologiczne podstawy liberalizmu gospodarczego. Uznawany jako twórca ekonomii, samodzielnej dyscypliny naukowej. Wniósł ogromny wkład w rozwój skarbowości. W swoim dziele „Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów” zawarł ideę, której przewodnią myślą było podejście do podatków jako do zła koniecznego, co nie przeczy faktowi, że jest twórcą czterech klasycznych zasad podatkowych. Smith był zwolennikiem neutralnej roli państwa w gospodarce. Państwo powinno jedynie finansować obronę zewnętrzną, ochrone własności i wymiar sprawiedliwości, i jeszcze organizację robót publicznych. Podatki powinny być jak najniższe, aby nie ograniczać działalności gospodarczej i zdolności do oszczędzania.
Takie traktowanie gospodarki dominowało aż do wielkiego kryzysu lat 1929-1935.
Doktrynę tę rozwinął J.B.Say - uważał, że podatek jest obciążeniem, który należy ocenić także z ekonomicznego punktu widzenia, nie tylko prywatnego. Uważa, że budżet należy tworzyć tylko do tej wysokości, która pozwala finansować konieczne zadania publiczne państwa. Dlatego powinien być zrównoważony i trwały, bo inaczej jest to nieetyczne.
Monetaryzm a finanse publiczne
Główną teorią liberalnej myśli ekonomicznej jest monetaryzm (kojarzony z nazwiskiem M.Friedman). Monetaryści w przeciwieństwie do keynesistów nie akceptują aktywnej polityki państwa, oddziałującej na poziom wydatków, a tym samym dochodów i cen w gospodarce. Twierdzą natomiast, ze przyczyna zmian dochodu i cen jest obieg pieniężny. Postulują zatem maksymalna bierność państwa wobec zjawisk gospodarczych, wszelką ingerencję państwa uznają za szkodliwą. Ich zdaniem przyczyna wahań koniunkturalnych w gospodarce jest niedostateczna elastyczność cen. W miarę upływu czasu elastyczność ta rośnie i ceny w dobry sposób regulują procesy gospodarcze. Aktywna polityka gospodarcza może wywołać negatywne skutki, zatem polityka monetarna powinna kształtować w całości gospodarkę.
Ekonomia podażowa a finanse publiczne
Ekonomia podażowa - nurt w teorii ekonomii, pojawił się pod koniec lat siedemdziesiątych. Poddaje krytyce zarówno keynesistów jak i monetarystów. Twórcy ekonomii podażowej twierdzą, że powyższe dwa nurty nie uwzględniają społecznego aspektu zjawisk gospodarczych, w tym intencji i motywacji ludzkich. Główne przyczyny negatywnych zjawisk gospodarczych leżą po stronie ograniczonej podaży, a nie popytu. Rozwój zależy bowiem od przedsiębiorczości i indywidualnych inwestorów. Dlatego najlepszym wyjściem jest redukcja obciążeń podatkowych przez państwo.
Reasumując, u podstaw doktryny neutralności finansów publicznych leży:
- maksymalnie neutralna, nie prowadząca do redystrybucji dochodów polityka podatkowa
- „mały budżet”, zrównoważony i finansujący jedynie podstawowe zadania publiczne państwa
Liberalizm i interwencjonizm w gospodarkach państw zachodnich
Po II wojnie światowej w niektórych krajach (np. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania) polityka gospodarcza oscyluje pomiędzy nurtem liberalnym a interwencjonistycznym. Z jednej strony funkcjonują partie propagujące liberalną politykę gospodarczą, z drugiej aktywną polityke.
Powrót do liberalizmu gospodarczego spowodowała, że powstał tzw. konsensus waszyngtoński. Zawiera on listę zaleceń dla polityki gospodarczej w zakresie finansów publicznych, mówi że szybki wzrost gospodarczy wymaga:
- obniżania poziomu deficytów budżetowych
- poszerzania bazy poboru podatków i ich obniżania
- alokowania środków publicznych w dziedziny determinujące rozwój gospodarki (nauka, oświata)
Przystąpienie państw do Europejskiego Systemu Monetarnego (EMU), stawia wymogi:
- stabilność finansów publicznych wyrażającą się nie większym niż 3% PKB deficytem budżetowym lub stałym, znaczącym spadkiem
- dług publiczny nie większy niż 60% lub istotny jego spadek w relacji do PKB
3